Справа № 640/19574/18
Суддя: Соколов В.М.
Дата ухвалення: 2020-11-30 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 листопада 2020 року

м. Київ

справа № 640/19574/18

адміністративне провадження № К/9901/590/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Соколова В.М.,

суддів: Білак М.В., Калашнікової О.В.,

розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами касаційну скаргу Генеральної прокуратури України на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 грудня 2019 року (судді Аліменко В.О., Безименна Н.В., Бєлова Л.В.) у справі № 640/19574/18 за позовом ОСОБА_1 до Генеральної прокуратури України про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити певні дії,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

У листопаді 2018 року позивач звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Генеральної прокуратури України (далі - ГПУ; відповідач), у якому просив:

- визнати протиправними дії відповідача щодо проведення службового розслідування стосовно ОСОБА_1 та оформлення результатів цього службового розслідування у вигляді висновку (пункти 3-4 резолютивної частини висновку);

- визнати протиправною відповідь керівника Генеральної інспекції ГПУ Уварова Володимира Геннадійовича, оформлену листом від 24 жовтня 2018 року № 25/2-32762-12, на скаргу ОСОБА_1 від 19 вересня 2018 року;

- зобов`язати відповідача розглянути скаргу ОСОБА_1 від 19 вересня 2018 року у порядку, встановленому Законом України від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР «Про звернення громадян» та Інструкцією про порядок проведення службових розслідувань в органах прокуратури, затвердженою наказом ГПУ від 06 грудня 2017 року № 343 (далі - Інструкція № 343).

Позивач вважає, що відповідач під час проведення службового розслідування вийшов за межі повноважень, оскільки в ході його проведення з`ясовував правомірність дій (бездіяльності) ОСОБА_1 , як заступника регіонального прокурора, в той час як службове розслідування було призначено стосовно іншого прокурора - ОСОБА_2 з питань, зазначених у заяві ОСОБА_3 . З наказом про призначення службового розслідування відносно себе та власне про його проведення позивач ознайомлений не був, у зв`язку з чим фактично був позбавлений можливості реалізувати своє право на надання пояснень, зауважень тощо. Крім того, під час службового розслідування відповідач неодноразово здійснив доступ до матеріалів кримінальних проваджень № 0001470 та № 0000669 без дотримання порядку, визначеного Кримінальним процесуальним кодексом України (далі - КПК України). Разом із тим, скарга позивача на висновок службового розслідування була розглянута керівником Генеральної інспекції ГПУ Уваровим В.Г. , тобто тим органом, яким проводилося службове розслідування, та посадовою особою, яка є безпосереднім ініціатором його проведення, що суперечить частині четвертій статті 7 Закону України від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР «Про звернення громадян».

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 15 липня 2019 року в задоволенні позову ОСОБА_1 відмовив повністю.

Суд першої інстанції виходив з того, що в наказі про призначення службового розслідування вказано про надходження інформації щодо можливих фактів використання прокурорами органів прокуратури міста Києва своїх службових повноважень або службового статусу та пов`язаних із цим можливостей на користь своїх приватних інтересів або приватних інтересів третіх осіб, у тому числі прокурором ОСОБА_2 . Тобто, обставини щодо визначення посадових осіб прокуратури міста Києва, дії/рішення яких могли свідчити про порушення законодавства України, підлягали з`ясуванню саме під час проведення службового розслідування. Під час службового розслідування було встановлено факт порушення заступником прокурора міста Києва ОСОБА_1 вимог кримінального процесуального законодавства, які полягають у прийнятті ним процесуального рішення від 18 листопада 2017 року про доручення здійснення досудового розслідування іншому органу досудового розслідування за відсутності підстав, передбачених частиною п`ятою статті 36 КПК України, а саме даних про неефективне досудове розслідування. Про вказані обставини й було зазначено у висновку службового розслідування. Разом із тим, правомірність висновків комісії щодо порушення ОСОБА_1 вимог КПК України та наявність підстав для ініціювання дисциплінарної відповідальності підлягали встановленню профільним заступником Генерального прокурора.

Щодо процедурних порушень під час проведення службового розслідування, на які вказує позивач, то суд першої інстанції зазначив, що ОСОБА_1 було запропоновано надати пояснення щодо кримінального провадження № 0001470, однак листом від 29 серпня 2018 року він повідомив Генерального прокурора Луценка Ю.В. про те, що не вважає за можливе та необхідне надавати будь-які пояснення. Вказане спростовує доводи позивача про позбавлення його можливості реалізувати право на висловлення під час проведення службового розслідування письмових зауважень щодо об`єктивності та повноти його проведення. Стосовно розгляду скарги ОСОБА_1 на висновок службового розслідування суд зазначив, що Генеральним прокурором України розглянуто скаргу позивача та не встановлено підстав для скасування висновку службового розслідування.

Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 02 грудня 2019 року задовольнив частково апеляційну скаргу ОСОБА_1 . Скасував рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 липня 2019 року та прийняв нове, яким позовні вимоги задовольнив частково. Визнав протиправними дії ГПУ щодо проведення службового розслідування стосовно ОСОБА_1 та оформлення результатів цього службового розслідування у вигляді висновку (пункти 3-4 резолютивної частини висновку). Зобов`язав ГПУ розглянути скаргу ОСОБА_1 від 19 вересня 2018 року у порядку, встановленому Законом України від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР «Про звернення громадян» та Інструкцією № 343. В іншій частині позовних вимог відмовив.

Приймаючи означене рішення апеляційний суд керувався тим, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про те, що під час службового розслідування ОСОБА_1 було запропоновано надати пояснення щодо прийнятих ним процесуальних рішень, оскільки йому було запропоновано надати пояснення щодо дій підлеглого працівника ОСОБА_2 , стосовно якого і було призначене службове розслідування. Суд апеляційної інстанції наголосив, що під час службового розслідування з`ясовуються ті питання, які стали підставою для його призначення. Між тим, дії комісії з проведення службового розслідування звелись до надання юридичної оцінки прийнятого ОСОБА_1 процесуального рішення оформленого постановою від 18 листопада 2017 року про доручення здійснення досудового розслідування. З огляду на це суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що позовні вимоги в частині визнання протиправними дії ГПУ щодо проведення службового розслідування стосовно ОСОБА_1 та оформлення результатів цього розслідування у вигляді висновку підлягають задоволенню. Поряд із цим, апеляційний суд погодився з висновком суду першої інстанції про те, що Генеральним прокурором України було розглянуто скаргу позивача та не встановлено підстав для скасування висновку службового розслідування, проте скарга була розглянута тим органом, дії та рішення якого оскаржувались, що є порушенням заборони, встановленої частиною четвертою статті 7 Закону України від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР «Про звернення громадян». За таких обставин апеляційний суд дійшов висновку про наявність підстав для задоволення позовної вимоги щодо зобов`язання ГПУ розглянути скаргу ОСОБА_1 від 19 вересня 2018 року у порядку, встановленому Законом України від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР «Про звернення громадян» та Інструкцією № 343.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції

На постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 грудня 2019 року ГПУ подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить її скасувати та залишити в силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 липня 2019 року.

Скаржник зазначає, що порушення норм матеріального права полягає у неправильному застосуванні до вказаних правовідносин положень Інструкції № 343 та частини четвертої статті 7 Закону України від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР «Про звернення громадян», а порушення норм процесуального права - у неправильному застосуванні статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) щодо скасування висновку службового розслідування та неправильному встановленні обставин, які мають значення для справи. Зокрема, поза увагою апеляційного суду залишилося те, що службове розслідування було призначено з метою перевірки конкретних фактів, а не стосовно конкретної особи. Тому, прийняття рішення ОСОБА_1 про зміну підслідності кримінального провадження і зміну органу досудового розслідування, а також його відмова від надання пояснень щодо причин такого рішення, не могли залишитися поза увагою комісії з службового розслідування. До того ж, Інструкцією № 343 не передбачено, що у разі встановлення під час службового розслідування осіб, які допустили порушення, необхідно ініціювати та наказом Генерального прокурора призначити нове службове розслідування щодо них. Також поза увагою суду апеляційної інстанції залишилося те, що висновок службового розслідування за своєю правовою природою не є документом, що створює правові наслідки для позивача. Натомість, такими є рішення, прийняті за результатами службового розслідування. Водночас, реалізації оскаржуваних позивачем пунктів 3, 4 висновку службового розслідування не відбулося, оскільки рішення, якими б порушувалися права, свободи та інтереси ОСОБА_1 , не приймались.

На обґрунтування власної правової позиції скаржник посилається на постанову Верховного Суду від 07 березня 2018 року у справі № 808/6650/14, у якій Суд погодився з висновками судів попередніх інстанцій про те, що сама позовна вимога про скасування висновку службового розслідування не є належним способом захисту прав особи. Висновок службового розслідування не є рішенням суб`єкта владних повноважень, яке породжує для позивача права та обов`язки та тягне у разі невиконання певні негативні наслідки. Отже, висновок службового розслідування є лише викладенням та дослідженням обставин скоєного дисциплінарного проступку, висновки щодо цього та рекомендації відносно обрання певного виду дисциплінарного стягнення.

За викладених мотивів скаржник вважає, що постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 грудня 2019 року не відповідає вимогам статті 242 КАС України, а тому підлягає скасуванню, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 липня 2019 року - залишенню без змін, як таке, що прийняте з дотриманням норм матеріального та процесуального права.

Ухвалою від 10 січня 2020 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

Позивач відзив на касаційну скаргу не надіслав.

Однак, за частиною четвертою статті 338 КАС України відсутність відзиву на касаційну скаргу не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

Ухвалою від 27 листопада 2020 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Позивач з травня 2001 року працює в органах прокуратури України, а з серпня 2016 року обіймає посаду заступника прокурора міста Києва.

Відповідно до наказу Генерального прокурора від 16 липня 2018 року № 137 проведено службове розслідування щодо можливих фактів використання прокурорами органів прокуратури міста Києва своїх службових повноважень або службового статусу та пов`язаних із цим можливостей на користь своїх приватних інтересів або приватних інтересів третіх осіб під час розслідування кримінальних проваджень № 0001470 та № 0000669.

Підставою для проведення службового розслідування стала отримана Генеральною інспекцією ГПУ інформація від гр. ОСОБА_3 про можливе використання прокурорами органів прокуратури міста Києва своїх службових повноважень або службового статусу та пов`язаних із цим можливостей на користь своїх приватних інтересів або приватних інтересів третіх осіб, у тому числі прокурором четвертого відділу процесуального керівництва управління з розслідування кримінальних проваджень слідчими органів прокуратури та процесуального керівництва прокуратури міста Києва ОСОБА_2

06 вересня 2018 року Генеральним прокурором затверджено висновок за результатами проведення вказаного службового розслідування, згідно з яким комісія дійшла наступних висновків:

1. Службове розслідування щодо можливих фактів використання прокурорами органів прокуратури міста Києва своїх службових повноважень або службового статусу та пов`язаних із цим можливостей на користь своїх приватних інтересів або приватних інтересів третіх осіб, у тому числі прокурором четвертого відділу процесуального керівництва управління з розслідування кримінальних проваджень слідчими органів прокуратури та процесуального керівництва прокуратури міста Києва ОСОБА_2 , завершити.

2. Під час службового розслідування інформація про використання прокурорами органів прокуратури міста Києва своїх службових повноважень або службового статусу та пов`язаних із цим можливостей на користь своїх приватних інтересів або приватних інтересів третіх осіб не підтвердилась.

Водночас підтвердилися доводи ОСОБА_3 щодо незастосування до теперішнього часу органом досудового розслідування належної правової процедури стосовно інших осіб, причетних до вчинення кримінального правопорушення.

3. Під час розслідування кримінальних проваджень № 0001470 та №0000669 встановлено порушення заступником прокурора міста Києва ОСОБА_1 вимог статей 36, 100, 216 КПК України.

4. Ураховуючи викладені у пунктах 2-3 висновку факти порушення правил підслідності та безпідставної зміни органу досудового розслідування з мотивів ефективності досудового розслідування на стадії його початку, копію висновку направити профільному заступнику Генерального прокурора для перевірки ефективності та повноти здійснення процесуального керівництва, вирішення питання про зміну органу досудового розслідування та за наявності підстав ініціювання дисциплінарної відповідальності.

5. З висновком службового розслідування ознайомити ОСОБА_2 та ОСОБА_1 і долучити копії до матеріалів їхніх особових справ.

19 вересня 2018 року позивач звернувся до Генерального прокурора зі скаргою на висновок службового розслідування, у якій, посилаючись на порушення посадовими особами Генеральної інспекції ГПУ вимог Інструкції № 343, просив:

- скасувати висновок службового розслідування від 06 вересня 2018 року за заявою ОСОБА_3 з підстав його невідповідності фактичним обставинам, установленим під час проведення службового розслідування;

- у зв`язку з відсутністю потреби у проведенні додаткових перевірочних дій зобов`язати комісію протягом 10 робочих днів скласти новий висновок на підставі зібраних раніше матеріалів, виключивши із пункту 2 його резолютивної частини абзац 2 та пункти 3, 4. В описовій частині виключити посилання на анкетні дані учасників кримінального судочинства, до яких застосовані інші обставини, які не відповідають фактичним обставинам.

Листом від 24 жовтня 2018 року № 25/2-32762-18 керівник Генеральної інспекції ГПУ Уваров В.Г. повідомив позивача про відсутність підстав для скасування висновку службового розслідування від 06 вересня 2018 року.

Вважаючи протиправними дії відповідача щодо проведення службового розслідування відносно заступника прокурора міста Києва ОСОБА_1 та оформлення його результатів у вигляді висновку (пункти 3-4), останній звернувся до суду з даним позовом за захистом своїх порушених прав та законних інтересів.

Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах «Пономарьов проти України», «Рябих проти Росії», «Нєлюбін проти Росії»), повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.

Надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права в межах доводів і вимог касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Частиною другою статті 19 Конституції України установлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено частиною другою статті 2 КАС України, в якій зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до статті 9 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру», який визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, Генеральний прокурор, серед іншого: організовує діяльність органів прокуратури України, у тому числі визначає межі повноважень Генеральної прокуратури України, регіональної та місцевих прокуратур в частині виконання конституційних функцій; призначає прокурорів на адміністративні посади та звільняє їх з адміністративних посад у випадках та порядку, встановлених цим Законом; у встановленому цим Законом порядку на підставі рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів приймає рішення про застосування до прокурора Генеральної прокуратури України, прокурора регіональної чи місцевих прокуратур дисциплінарного стягнення або щодо неможливості подальшого перебування їх на посаді прокурора; затверджує акти з питань щодо внутрішньої організації діяльності органів прокуратури; затверджує загальні методичні рекомендації для прокурорів з метою забезпечення однакового застосування норм законодавства України під час здійснення прокурорської діяльності; виконує інші повноваження, передбачені цим та іншими законами України.

Генеральний прокурор видає накази з питань, що належать до його адміністративних повноважень, у межах своїх повноважень, на основі та на виконання Конституції і законів України.

Накази Генерального прокурора нормативно-правового змісту підлягають державній реєстрації Міністерством юстиції України та включаються до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів.

Так, відповідно до вимог статей 9, 19 Закону України «Про прокуратуру», статей 1, 65 Закону України «Про запобігання корупції» та з метою удосконалення заходів, спрямованих на захист прав і свобод людини, зміцнення дисципліни в органах прокуратури, регламентування питань призначення, проведення службових розслідувань та прийняття законних рішень за їх результатами Генеральним прокурором 06 грудня 2017 року видано наказ № 343 «Про затвердження Інструкції про порядок проведення службових розслідувань в органах прокуратури», який зареєстрований в Міністерстві юстиції України 02 січня 2018 року за № 8/31460.

У розділі І «Загальні положення» Інструкції № 343 закріплено, що вона визначає підстави та порядок проведення службового розслідування в органах прокуратури стосовно прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних, місцевих, військових прокуратур, Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, слідчих (далі - прокурори), оформлення результатів та прийняття рішень, а також компетенцію структурних підрозділів, службових та посадових осіб органів прокуратури при його проведенні.

Службове розслідування - комплекс заходів, які здійснюються відповідно до цієї Інструкції з метою з`ясування обставин, що стали підставами для його призначення.

Службове розслідування проводиться незалежно від здійснення за тим самим фактом розслідування у кримінальному провадженні чи провадження у справі про адміністративне правопорушення.

Згідно з пунктом 1 розділу ІІ Інструкції № 343, приводами для призначення службового розслідування є, зокрема, звернення (скарги, заяви) і повідомлення громадян, народних депутатів України, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій незалежно від підпорядкування і форм власності, об`єднань громадян та засобів масової інформації, які містять фактичні дані, що можуть бути перевірені.

Підставами для проведення службового розслідування є наявність даних, зокрема про використання прокурором своїх службових повноважень або службового статусу та пов`язаних із цим можливостей на користь своїх приватних інтересів або приватних інтересів третіх осіб (пункт 2 розділу ІІ Інструкції № 343).

Пунктами 1- 2, 4 розділу ІІІ Інструкції № 343 визначено, що посадовими особами органів прокуратури, уповноваженими призначати службове розслідування, є Генеральний прокурор, заступник Генерального прокурора - керівник Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, керівник регіональної прокуратури, військовий прокурор регіону або особи, які виконують їх обов`язки.

Генеральним прокурором (особою, яка виконує його обов`язки) службове розслідування може призначатися стосовно всіх категорій прокурорів, за винятком випадків, передбачених абзацом другим пункту 3 цього розділу.

Про призначення службового розслідування видається наказ, яким утворюється комісія з проведення службового розслідування (далі - комісія), визначаються голова та члени комісії, підстава, мета і строки його проведення, прізвище, ім`я, по батькові, посада прокурора, стосовно якого проводиться розслідування, факт, за яким воно проводиться.

Оформлення результатів службового розслідування врегульовано розділом VII Інструкції № 343. Зокрема, результати службового розслідування оформлюються висновком, який складається зі вступної, описової та резолютивної частин. У вступній частині висновку зазначаються посада, прізвище, ініціали голови та членів комісії, підстави для проведення службового розслідування. В описовій частині висновку викладаються фактичні обставини, які встановлені за результатами проведення службового розслідування. У резолютивній частині висновку службового розслідування зазначаються, серед іншого: дані щодо підтвердження (спростування) відомостей, які стали підставою для призначення службового розслідування; пропозиції щодо направлення копії висновку та/або матеріалів службового розслідування до відповідних органів для прийняття рішення згідно із законодавством.

Висновок службового розслідування підписує голова та члени комісії, затверджує посадова особа, яка призначила службове розслідування, або особа, яка виконує її обов`язки.

При цьому, як закріплено у пункті 1 розділу V Інструкції № 343, рішення посадової особи, яка призначила службове розслідування, може відрізнятися від запропонованого комісією.

Як установлено судами попередніх інстанцій, до Генеральної інспекції ГПУ надійшла заява ОСОБА_3 про незаконні дії працівників прокуратури міста Києва, в якій повідомлено про незгоду з діями прокурора прокуратури міста Києва ОСОБА_2 щодо оголошення повідомлення про підозру в скоєнні злочинів, передбачених ч. 4 ст. 189, ч. 1 ст. 263 КК України та щодо звернення до суду з клопотанням про застосування запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою в межах кримінального провадження № 0001470 від 18 листопада 2017 року. На думку заявника, оголошена йому підозра є безпідставною також із причин неоголошення підозр іншим ймовірно причетним до вчинення кримінального правопорушення особам. Заявник вважав, що дії органу досудового слідства спрямовані не на процесуальні заходи забезпечення кримінального провадження, а на досягнення якихось не процесуальних цілей - схилити його до самообмови, або вчинення інших дій, потрібних і вигідних слідству або іншим фінансово зацікавленим у цій справі особам.

Керівником Генеральної інспекції Уваровим В.Г. підготовлена доповідна записка на ім`я Генерального прокурора про те, що зазначені у зверненні ОСОБА_3 відомості про використання прокурорами своїх службових повноважень або службового статусу та пов`язаних із цим можливостей на користь своїх приватних інтересів або приватних інтересів третіх осіб відповідно до пункту 3 розділу ІІ Інструкції № 343, є підставою для проведення службового розслідування та запропоновано призначити службове розслідування стосовно ОСОБА_2 за участю Генеральної інспекції та Департаменту нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності.

Наказом Генерального прокурора від 16 липня 2018 року № 137 призначено службове розслідування щодо можливих фактів використання прокурорами органів прокуратури міста Києва своїх службових повноважень або службового статусу та пов`язаних із цим можливостей на користь своїх приватних інтересів або приватних інтересів третіх осіб, у тому числі прокурором ОСОБА_2 . Пунктом 3 наказу вказано про необхідність ознайомити з його змістом членів комісії та ОСОБА_2 .

Отже, як у доповідній записці керівника Генеральної інспекції Уварова В.Г., так і в наказі Генерального прокурора не було зазначено про проведення службового розслідування відносно заступника прокурора міста Києва ОСОБА_1 , що, у свою чергу, підтверджує доводи останнього про неознайомлення з наказом від 16 липня 2018 року № 137.

Між тим, оскільки службове розслідування стосовно позивача не призначалося, то і підстав для його ознайомлення з відповідним наказом не було.

У той же час, спірним у даній справі є питання правомірності дій відповідача у ході службового розслідування щодо надання оцінки діям позивача як заступника регіонального прокурора з огляду на те, що службове розслідування призначено та проводилося стосовно іншого прокурора - ОСОБА_2 .

Суд звертає увагу, що призначене наказом Генерального прокурора від 16 липня 2018 року № 137 службове розслідування проводилося не лише щодо можливих фактів використання прокурором ОСОБА_2 своїх службових повноважень або службового статусу та пов`язаних із цим можливостей на користь своїх приватних інтересів або приватних інтересів третіх осіб під час розслідування кримінальних проваджень № 0001470 та № 0000669, а й щодо інших прокурорів органів прокуратури міста Києва.

Водночас, у контексті обставин цієї справи варто звернути увагу на положення розділу VI Інструкції № 343, у якому наведений перелік питань, які підлягають з`ясуванню під час проведення службового розслідування. Зокрема, такими питання є:

1. Обставини (час, місце, наслідки тощо) події, у зв`язку з якою проводиться службове розслідування.

2. Правомірність дій (бездіяльності) прокурора, що призвели(а) до події чи безпосередньо передували(а) їй.

3. Наявність чи відсутність порушень положень законів чи інших нормативно-правових актів, організаційно-розпорядчих документів, а також встановлення осіб, які їх допустили.

4. Наявність чи відсутність у діянні прокурора ознак кримінального, корупційного правопорушення або правопорушення, пов`язаного з корупцією, інших дій, що порочать звання прокурора, порушень Присяги прокурора і правил прокурорської етики, дисциплінарного проступку, їх мотиви.

5. Обставини, що пом`якшують або обтяжують ступінь і характер відповідальності прокурора чи знімають безпідставні звинувачення або підозри стосовно нього.

6. Характеристика прокурора, стосовно якого проводиться службове розслідування (ставлення до виконання службових обов`язків, поведінка до події, у зв`язку з якою проводиться службове розслідування).

7. Причини та умови, що сприяли вчиненню порушення, роль безпосереднього керівника особи, стосовно якої проводиться службове розслідування, інших посадових осіб у забезпеченні належної поведінки підлеглого, стосовно якого проводиться службове розслідування.

8. Характер і розмір завданих порушенням матеріальних збитків, а також можливість їх відшкодування.

9. Наявність прийнятого відповідними компетентними органами рішення за фактом події.

Таким чином, під час проведення службового розслідування з`ясуванню комісією підлягало також питання щодо можливих порушень положень законів чи інших нормативно-правових актів, організаційно-розпорядчих документів іншими особами, що мають відношення до обставин, які є предметом дослідження у рамках розслідування.

Так, у висновку від 06 вересня 2018 року зазначено, що в ході службового розслідування комісією встановлено, що заступник прокурора міста Києва ОСОБА_1 18 листопада 2017 року виніс постанову у кримінальному провадженні № 0001470 про доручення здійснення досудового розслідування іншому органу досудового розслідування - слідчому підрозділу прокуратури міста Києва. Однак, на думку комісії, вказана постанова не містить жодних даних про неефективне досудове розслідування, що відповідно до частини п`ятої статті 36 КПК України є єдиною підставою для прийняття такого процесуального рішення. У зв`язку з цим комісія дійшла висновку, що під час розслідування кримінальних проваджень № 0001470 та №0000669 заступником прокурора міста Києва ОСОБА_1 порушено вимоги статей 36, 100, 216 КПК України, про що відображено у пункті 3 резолютивної частини висновку службового розслідування.

Між тим, жодного рішення відносно ОСОБА_1 комісія не прийняла, а вирішила копію висновку направити профільному заступнику Генерального прокурора для перевірки ефективності та повноти здійснення процесуального керівництва, вирішення питання про зміну органу досудового розслідування та за наявності підстав ініціювання дисциплінарної відповідальності.

Отже, правомірність висновків комісії щодо порушення ОСОБА_1 вимог КПК України та наявність підстав для ініціювання дисциплінарної відповідальності підлягали встановленню профільним заступником Генерального прокурора.

У свою чергу, Генеральний прокурор погодився із запропонованим комісією рішенням та 06 вересня 2018 року затвердив висновок службового розслідування, призначеного наказом від 16 липня 2018 року № 137, з яким ОСОБА_1 ознайомився 13 вересня 2018 року, що підтверджується наявною у матеріалах справи заявою останнього.

Необхідно зауважити, що службове розслідування означає здійснення комісією комплексу заходів з метою з`ясування обставин, що стали підставами для його призначення.

За таких обставин Верховний Суд вважає, що незважаючи на те, що службове розслідування було призначене не конкретно стосовно заступника прокурора міста Києва ОСОБА_1 , а щодо можливих фактів використання прокурорами органів прокуратури міста Києва своїх службових повноважень або службового статусу та пов`язаних із цим можливостей на користь своїх приватних інтересів або приватних інтересів третіх осіб, у тому числі прокурором ОСОБА_6 , комісія, установлюючи наявність/відсутність порушень положень законів чи інших нормативно-правових актів, організаційно-розпорядчих документів іншими особами, що обізнані або мають відношення до обставин, що стали підставою для призначення службового розслідування, діяла у відповідності до вимог Інструкції № 343.

Ураховуючи викладене, Суд вважає помилковим висновок апеляційного суду про те, що під час службового розслідування голова та члени комісії вийшли за межі повноважень, оскільки встановили нову ціль службового розслідування, яка не зазначена в наказі Генерального прокурора про призначення службового розслідування, а також не міститься у вичерпному переліку підстав для проведення службового розслідування, зазначеному у пункті 3 розділу ІІ Інструкції.

Стосовно процедурних порушень, на які вказує позивач, Суд зазначає, що за змістом пункту 6 розділу V Інструкції № 343 особа, стосовно якої проводиться службове розслідування, має право: ознайомлюватися з наказом про призначення службового розслідування; отримувати інформацію про підстави проведення службового розслідування, склад відповідної комісії, заявляти обґрунтовані клопотання про відвід голови або членів комісії; брати участь у службовому розслідуванні, у тому числі давати усні чи письмові пояснення, робити заяви, у встановленому порядку подавати документи, які мають значення для його проведення; висловлювати письмові зауваження щодо об`єктивності та повноти проведення службового розслідування, оскаржувати дії або бездіяльність голови та членів комісії; відмовлятися давати будь-які пояснення щодо себе, членів своєї сім`ї чи близьких родичів, коло яких визначено законодавством України; порушувати питання про витребування додаткових документів, одержання додаткових пояснень осіб; отримувати повідомлення про завершення службового розслідування; у семиденний строк з дня одержання повідомлення про завершення службового розслідування ознайомлюватися із затвердженим висновком та матеріалами службового розслідування, у тому числі з використанням власних технічних засобів отримувати копії окремих документів. Матеріали службового розслідування для ознайомлення та копіювання надаються особі, стосовно якої воно було проведено, із вжиттям заходів щодо недопущення витоку інформації з обмеженим доступом; оскаржувати рішення, прийняте за результатами службового розслідування, у строки і в порядку, визначені законодавством.

Проте враховуючи, що ОСОБА_1 не є особою, стосовно якої проводилося службове розслідування, то відсутні підстави вважати, що він був позбавлений можливості скористатися правами, передбаченими пунктом 6 розділу V Інструкції № 343.

Відповідно до пункту 4 розділу V Інструкції № 343 голова та члени комісії мають право, зокрема, викликати прокурорів, інших осіб (за їх згодою), які обізнані або мають стосунок до обставин, що досліджуються під час службового розслідування, й одержувати від них письмові або усні пояснення, а також документи, які стосуються службового розслідування.

Судами встановлено та підтверджується матеріалами справи, що листом від 29 серпня 2018 року заступник прокурора міста Києва ОСОБА_1 повідомив Генерального прокурора про те, що проведення службової перевірки за заявою підозрюваного у кримінальному провадженні, що триває, є тиском, втручанням у самостійну діяльність прокурора та намаганням неправомірного впливу на його незалежність, порушенням принципу самостійності, незалежності та гарантій прав сторін кримінального процесу, а тому він не вважає за можливе та необхідне надавати будь-які пояснення.

Зазначене свідчить про те, що комісія, установивши вищезазначені обставини, повідомила ОСОБА_1 про проведення службового розслідування та, очевидно, запропонувала останньому надати письмові пояснення.

Отже, позивач мав можливість на висловлення письмових зауважень щодо об`єктивності та повноти проведення службового розслідування, а також оскарження дій голови та членів комісії. У зв`язку із цим, його доводи про те, що неознайомлення з наказом про призначення службового розслідування призвело до неможливості реалізації його права на надання пояснень та зауважень під час службового розслідування є необґрунтованими.

До того ж, суд першої інстанції обґрунтовано зауважив, що під час службового розслідування комісією було запропоновано надати пояснення щодо вчинених процесуальних дій всім процесуальним керівникам кримінального провадження № 0001470, а не лише прокурору ОСОБА_6 , що знову ж таки свідчить про здійснення комісією комплексу заходів з метою з`ясування обставин, що стали підставами для призначення службового розслідування.

Щодо тверджень позивача про порушення відповідачем під час службового розслідування вимог абзацу 13 пункту 4 розділу V Інструкції № 343, то Суд вважає їх необґрунтованими з огляду на таке.

Так, у пункті 4 розділу V Інструкції № 343 наведені повноваження голови та членів комісії під час службового розслідування. Зокрема вказаним пунктом передбачено, що голова та члени комісії мають право, з-поміж іншого, отримувати у встановленому законодавством порядку доступ до матеріалів кримінальних проваджень, розгляду звернень, інших документів і матеріалів, у тому числі з обмеженим доступом, або таких, що містять охоронювану законом таємницю, що пов`язані зі службовим розслідуванням, за потреби знімати з них копії, які долучаються до матеріалів службового розслідування.

Доступ до матеріалів кримінальних проваджень, речових доказів здійснюється з дотриманням порядку, визначеного Кримінальним процесуальним кодексом України.

За правилами частини першої статті 222 КПК України відомості досудового розслідування можна розголошувати лише з письмового дозволу слідчого або прокурора і в тому обсязі, в якому вони визнають можливим.

Як установлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, голова комісії листом від 08 серпня 2018 року № 25/2-1951вн-18 звернувся до прокурора ОСОБА_6 , який є старшим групи прокурорів у кримінальному провадженні за підозрою ОСОБА_3 , з проханням надати можливість голові та членам комісії ознайомитися з матеріалами кримінальних провадження № 0001470 та № 0000669, у зв`язку з проведенням службового розслідування, призначеного наказом Генерального прокурора від 16 липня 2018 року № 137.

На вказаний лист прокурор ОСОБА_6 листом від 08 серпня 2018 року № 17/2/4-4-18 повідомив члена комісії про можливість вивчення матеріалів завершеного досудового розслідування безпосередньо в кабінеті процесуального керівника, у відділі прокуратури міста Києва за адресою: м. Київ, вул. Велика Васильківська, 38б, каб. № 6 у зручний час.

З огляду на це, твердження позивача про те, що відповідач здійснив доступ до матеріалів кримінальних проваджень № 0001470 та № 0000669 без дозволу прокурора є безпідставними.

На підставі викладеного Верховний Суд приходить до висновку про те, що призначаючи службове розслідування за заявою ОСОБА_3 та оформлюючи його результати у вигляді висновку від 06 вересня 2018 року (пункти 3-4 резолютивної частини висновку), відповідач діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Законом України «Про прокуратуру» та Інструкцією № 343.

Щодо розгляду скарги ОСОБА_1 на висновок службового розслідування Суд зазначає наступне.

19 вересня 2018 року позивач подав скаргу на ім`я Генерального прокурора Луценка Ю.В., у якій він просив скасувати висновок службового розслідування від 06 вересня 2018 року за заявою ОСОБА_3 з підстав його невідповідності фактичним обставинам, установленим під час проведення службового розслідування, та у зв`язку з відсутністю потреби у проведенні додаткових перевірочних дій зобов`язати комісію протягом 10 робочих днів скласти новий висновок на підставі зібраних раніше матеріалів, виключивши із пункту 2 його резолютивної частини абзац 2 та пункти 3, 4. В описовій частині виключити посилання на анкетні дані учасників кримінального судочинства, до яких застосовані інші обставини, які не відповідають фактичним обставинам.

За результатами розгляду скарги, керівником Генеральної інспекції Уваровим В.Г. підготовлена доповідна записка на ім`я Генерального прокурора, якою повідомлено про відсутність підстав для скасування висновку службового розслідування.

Вказана доповідна записка погоджена Генеральним прокурором 23 жовтня 2018 року та вказано на необхідність надання відповіді заявнику.

Листом керівника Генеральної інспекції Уварова В.Г. від 24 жовтня 2018 року № 25/2-32762-18 позивача повідомлено про відсутність підстав для скасування висновку службового розслідування від 06 вересня 2018 року.

Наведене свідчить, що Генеральним прокурором розглянуто скаргу ОСОБА_1 та не встановлено підстав для скасування висновку службового розслідування.

Поряд із цим варто зазначити, що положеннями Інструкції № 343 не передбачено можливість оскарження висновку службового розслідування шляхом подання відповідної скарги до Генерального прокурора або особи, яка призначила службове розслідування, а лише вказано підстави за яких висновок може бути скасований.

Згідно з пунктом 2 розділу VIII Інструкції висновок службового розслідування може бути скасовано Генеральним прокурором, посадовою особою, яка призначила службове розслідування, або особами, які виконують їх обов`язки, у разі неповноти службового розслідування, невідповідності висновку службового розслідування фактичним обставинам, встановленим під час його проведення, а також у разі допущення інших порушень цієї Інструкції, що суттєво вплинули чи могли вплинути на результати службового розслідування.

У разі скасування висновку службового розслідування з підстав його невідповідності фактичним обставинам, встановленим у ході проведення службового розслідування, та за відсутності потреби у проведенні додаткових перевірочних дій комісією протягом 10 робочих днів складається новий висновок на підставі зібраних раніше матеріалів, що подається на затвердження посадовій особі, яка його скасувала, чи особі, яка виконує її обов`язки.

З аналізу вказаної норми слідує, що Генеральний прокурор або особа, яка призначила службове розслідування, може скасувати висновок службового розслідування, зокрема, у разі його невідповідності фактичним обставинам, встановленим під час проведення службового розслідування. У такому разі, за відсутності потреби у проведенні додаткових перевірочних дій, комісія протягом 10 робочих днів складає новий висновок на підставі зібраних раніше матеріалів та подає його на затвердження посадовій особі, якою він був скасований.

Між тим, пунктом 6 розділу V Інструкції № 343 закріплено право особи, стосовно якої проводиться службове розслідування, оскаржувати рішення, прийняте за результатами службового розслідування, у строки і в порядку, визначені законодавством.

Такими рішеннями у розумінні пункту 1 розділу VIII Інструкції є рішення, якими посадова особа, яка призначила службове розслідування, у встановленому Законом України "Про прокуратуру" порядку за наявності підстав вживає адміністративних та організаційних заходів, у тому числі щодо звільнення прокурора з адміністративної посади, чи ініціює питання про притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності.

Тобто, оскарженню підлягають саме ті рішення, які створюють для особи правові наслідки.

Однак у даному випадку відносно заступника прокурора міста Києва ОСОБА_1 не було прийнято рішень, окреслених пунктом 1 розділу VIII Інструкції № 343.

Також є необґрунтованими посилання позивача на порушення відповідачем статті 7 Закону України від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР «Про звернення громадян», якою забороняється направляти скарги громадян для розгляду тим органам або посадовим особам, дії чи рішення яких оскаржуються. Так, позивач вказує на те, що подана ним на ім`я Генерального прокурора скарга на висновок службового розслідування була розглянута керівником Генеральної інспекції Уваровим В.Г. , який виступав ініціатором службового розслідування і підлеглі якого були головою та членами комісії по проведенню службового розслідування.

Проте, як правильно зазначив суд першої інстанції, Закон України від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР «Про звернення громадян» не регулює порядок оскарження результатів службового розслідування щодо дотримання законодавства працівниками органів прокуратури, а регулює питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об`єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів.

Більше того, у скарзі ОСОБА_1 немає жодного посилання на норми Закону України від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР «Про звернення громадян», натомість, позивач посилається на положення пункту 2 розділу VIII Інструкції № 343, якими передбачено повноваження Генерального прокурора скасовувати висновок службового розслідування.

Однак указаного суд апеляційного інстанції не врахував та помилково зобов`язав ГПУ розглянути скаргу заступника прокурора міста Києва ОСОБА_1 на висновок службового розслідування від 06 вересня 2018 року у порядку, встановленому Законом України від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР «Про звернення громадян» та Інструкцією № 343, тобто в порядку, в якому позивач не звертався та розгляд такої скарги взагалі не передбачено.

За наведеного правового регулювання спірних правовідносин та обставин справи Верховний Суд не знаходить підстав для визнання протиправними дій ГПУ щодо проведення службового розслідування стосовно ОСОБА_1 та оформлення результатів цього службового розслідування у вигляді висновку (пункти 3-4 резолютивної частини висновку), оскільки відповідач не призначав та не проводив службове розслідування стосовно позивача, а в межах повноважень та у відповідності до вимог Інструкції № 343 під час розслідування установлював наявність або відсутність в діях інших осіб, які обізнані або мають відношення до обставин, що стали підставою для призначення службового розслідування, порушень вимог законодавства. При цьому, за результатами службового розслідування у відношенні позивача не приймались рішення, які створюють для нього правові наслідки. Крім того Суд не вбачає порушень вимог законодавства про звернення громадян при розгляді Генеральним прокурором скарги позивача, а тому відсутні підстави для визнання відповіді протиправною та зобов`язання відповідача повторно розглянути скаргу ОСОБА_1 від 19 вересня 2018 року.

Доводи, викладені у касаційні скарзі, дають підстави для висновку, що при ухваленні оскаржуваної постанови суд апеляційної інстанції допустив неправильне застосування норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи та скасування рішення суду першої інстанції, яке відповідає закону.

Згідно з пунктом 4 частини першої статті 349 КАС України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишити в силі рішення суду першої інстанції у відповідній частині.

Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Ураховуючи викладене, касаційна скарга ГПУ підлягає задоволенню, постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 грудня 2019 року - скасуванню, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 липня 2019 року - залишенню без змін.

Висновки щодо розподілу судових витрат

З огляду на те, що суд касаційної інстанції ухвалює рішення на користь сторони, яка є суб`єктом владних повноважень, у силу частини другої статті 139 КАС України з відповідача стягуються виключно судові витрати суб`єкта владних повноважень, пов`язані із залученням свідків та проведенням експертиз.

Однак, зважаючи на відсутність документального підтвердження понесених суб`єктом владних повноважень зазначених витрат, підстави для їх стягнення з позивача відсутні.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 352, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Генеральної прокуратури України задовольнити.

2. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 грудня 2019 року - скасувати, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 липня 2019 року - залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

СуддіВ.М. Соколов М.В. Білак О.В. Калашнікова