Справа № 160/7600/20
Суддя: Верба Ірина Олександрівна
Дата ухвалення: 2020-11-16 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД РІШЕННЯ ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 листопада 2020 рокуСправа № 160/7600/20
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого суддіВерба І.О.
при секретарі судового засіданняШурпіновій К.О.
за участю представників: позивача відповідача третьої особи Безрукавого С.А. В`юнченка О.А. Панчука О.І.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Дніпрі у порядку загального позовного провадження адміністративну справу за адміністративним позовом Червоногригорівської селищної ради до Нікопольської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - Нікопольська районна державна адміністрація, про визнання протиправним та нечинним рішення, -
1. 07.07.2020 засобами поштового зв`язку до Дніпропетровського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Червоногригорівської селищної ради до Нікопольської міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення Нікопольської міської ради № 125-41/VI від 31.01.2014 «Про затвердження містобудівної документації м. Нікополя».
2. Ухвалою суду від 13.07.2020 позовну заяву залишено без руху із наданням строку на усунення недоліків. 20.07.2020 засобами поштового зв`язку від позивача надійшли належним чином оформлена позовна заяву та її копія, належним чином засвідчені докази на обґрунтування позовних вимог.
3. Ухвалою суду від 29.07.2020:
- прийнято адміністративний позов до розгляду, відкрито провадження у справі, призначено справу до розгляду за правилами загального позовного провадження у підготовчому засіданні 03.09.2020;
- залучено до участі у справі у якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні позивача, Нікопольську районну державну адміністрацію;
- зобов`язано Нікопольську міську раду, відповідно до статті 264 КАС України, опублікувати оголошення про відкриття Дніпропетровським окружним адміністративним судом провадження в адміністративній справі № 160/7600/20 щодо оскарження рішення Нікопольської міської ради № 125-41/VI від 31.01.2014 «Про затвердження містобудівної документації м. Нікополя» та призначення справи для розгляду у підготовчому засіданні на 03.09.2020;
- встановлено учасникам справи строки для надання заяв по суті спору.
4. 12.08.2020 від Нікопольської районної державної адміністрації надійшли пояснення по справі (т.1 .с.61-69).
5. 26.08.2020 відповідачем надано підтвердження опублікування у газеті «Нікопольська правда» № 32 (82) від 12.08.2020 та на сайті міської ради оголошення про відкриття провадження у справі № 160/7600/20 (т.1 а.с.71-72).
6. 28.08.2020 від Нікопольської міської ради надійшов відзив на позов із підтверджуючими доказами (т.1 а.с.73-162).
7. 31.08.2020 Нікопольська міська рада заявила клопотання про зупинення провадження у справі до набрання законної сили судовим рішенням у справі №184/2430/16-а (т.1 а.с.163-176).
8. 03.09.2020 від Нікопольської районної державної адміністрації надійшли докази по справі із письмовими поясненнями (т.1 а.с.177-186).
9. 03.09.2020 у судове засідання прибули всі учасники справи, позивачем надані заперечення проти зупинення провадження у справі, судом оголошено перерву у підготовчому засіданні до 29.09.2020.
10. 03.09.2020 позивачем подано клопотання про забезпечення позову у справі № 160/7600/20, передане судді протоколом передачі від 04.09.2020, яке ухвалою суду від 07.09.2020 задоволено, зупинено дію рішення Нікопольської міської ради № 125-41/VI від 31.01.2014 «Про затвердження містобудівної документації м. Нікополя» до набрання законної сили судовим рішенням у справі № 160/7600/20 (ЄДРСР № 91341801).
11. 04.09.2020 від Нікопольської міської ради надійшов відзив на позовну заяву (т.1 а.с.201-208).
12. 04.09.2020 від позивача поштовим зв`язком надійшли заперечення проти зупинення провадження у справі (т.1 а.с.209-213).
13. 29.09.2020 справу знято з розгляду у зв`язку із участю головуючого судді у семінарі, розгляд справи призначено на 02.10.2020.
14. 01.10.2020, 02.10.2020 від відповідача надійшли пояснення по справі, докази та клопотання про залишення позову без розгляду (т.2 а.с.1-23).
15. 02.10.2020 представником позивача надані додаткові докази (т.2 а.с.26-55).
16. 02.10.2020 у підготовчому засіданні за участі представників сторін судом витребувано від відповідача докази по справі, продовжено строк підготовчого засідання до 90 днів, з метою підготовки позивачем письмових пояснень щодо строку додержання звернення до суду, оголошено перерву до 22.10.2020.
17. 16.10.2020 від представника третьої особи надійшли пояснення по справі (т.2 а.с.65-74).
18. 22.10.2020 у підготовче засідання прибули всі учасники справи, відповідачем надано докази, ухвалами суду від 22.10.2020 відмовлено у задоволені клопотань відповідача про залишення позову без розгляду та зупинення провадження у справі, закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду по суті на 27.10.2020.
19. 27.10.2020 у судове засідання прибули представники учасників справи, представником позивача надано додаткові пояснення та докази (т.3 а.с.40-43), судом оголошено перерву до 10.11.2020 для надання додаткових доказів та пояснень.
20. 10.11.2020 у судове засідання прибули представники сторін, представником третьої особи надані пояснення (т.3 а.с.77-79), судом оголошено перерву до 16.11.2020.
21. 16.11.2020 у судове засідання прибули учасники справи, які підтримали обрані правові позиції.
22. Проектом внесення змін до генерального плану міста Нікополь передбачається збільшення території міста на 441,2 га за рахунок земель суміжної Придніпровської сільської ради (правонаступником якої є Червоногригорівська селищна рада Нікопольського району Дніпропетровської області).
23. Внесення змін до генерального плану міста Нікополь обмежує повноваження представницьких органів Червоногригорівської об`єднаної територіальної громади на відповідній території.
24. Обмеженість, як за змістом, так і за обсягом, повноважень органів, що здійснюють функції держави, чіткими законними рамками є обов`язковим стандартом функціонування влади в умовах правової, демократичної держави.
25. Рішення Нікопольської міської ради № 125-41/VI від 31.01.2014 «Про затвердження містобудівної документації м. Нікополя», яким затверджено Проект внесення змін до генерального плану міста Нікополя, прийнято на позачерговій сесії, що є порушенням вимог частини десятої статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», згідно із якою генеральні плани населених пунктів та зміни до них розглядаються і затверджуються відповідними сільськими, селищними, міськими радами на чергових сесіях протягом трьох місяців з: дня їх подання.
26. Пунктом 6 частини сьомої статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено узгодження проекту генерального плану населеного пункту з органами місцевого самоврядування, що представляють інтереси суміжних територіальних громад, з метою врегулювання питань планування територій у приміських зонах.
27. До суміжних територіальних громад відносно міста Нікополя на момент прийняття оскаржуваного рішення належали: Придніпровська, Менжинська та Чкаловська.
28. З органом місцевого самоврядування, який представляв інтереси Чкаловської територіальної громади, проект внесення змін до генерального плану міста Нікополя не узгоджувався.
29. В порушення частини першої статті 28, статті 29 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», в редакції станом на дату прийняття рішення, не отримано позитивного висновку державної екологічної експертизи, яка є обов`язковою відповідно до пункту другого частини першої статті 14 вказаного Закону України «Про екологічну експертизу», який діяв на дату прийняття рішення.
30. Експертний звіт щодо розгляду містобудівної документації не може замінювати висновок екологічної експертизи, оскільки він отриманий без дотримання вимог, визначених положеннями Закону України «Про екологічну експертизу»
31. Відповідно до Схеми зонування м. Нікополя в складі проекту внесення змін до генерального плану міста Нікополь, затвердженого рішенням Нікопольської міської ради від 31.01.2014 року №125-41/VІ запроектовано нове функціональне призначення (обґрунтоване потребами міста для житлової та громадської забудови) для земельних ділянок, які входять в межі населеного пункту, що не завжди збігається із цільовим призначенням ділянок, яке було встановлене при їх відведенні власникам.
32. Статтею 39 ЗК України передбачено, що використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.
33. Наприклад, земельні ділянки сільськогосподарського призначення для ведення товарного сільськогосподарського призначення (паї), які належать їх власникам згідно з додатком відповідно до Схеми зонування м. Нікополя запроектовані для розміщення комунально-складської зони (КС-5), що в подальшому не дасть можливості даним власникам їх земельні ділянки використовувати за цільовим призначенням, що порушує права та інтереси цих власників та землекористувачів.
34. Оскільки зміни до генерального плану передбачають розширення меж міста Нікополя, з включенням земельних ділянок, що перебувають у комунальній власності Червоногригорівської селищної ради, після зміни меж міста, селищна рада повинна розпоряджатись своїми земельними ділянками з урахуванням частини другої статті 5 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
35. Таким чином, оскаржуване рішення Нікопольської міської ради впливає на права та інтереси жителів Червоногригорівської об`єднаної територіальної громади (землевласників та землекористувачів), а також на довгострокові перспективи розвитку Червоногригорівської об`єднаної територіальної громади, її бюджетне наповнення, економічний стан, у тому числі за рахунок втрати частини території та надходжень плати за землю.
ІІІ. ПОЯСНЕННЯ ТРЕТЬОЇ ОСОБИ
37. В постанові Верховного суду від 24.07.2019 у справі № 182/2428/16-а (пункти 35, 36) зазначено, що Нікопольською міською радою було розроблено містобудівну документацію задля розширення меж міста (позивач розпочав реалізовувати своє право), а також у зв`язку із його реалізацією виникли права та обов`язки у видавника відповідного індивідуального акта, це рішення не може бути надалі скасоване органом місцевого самоврядування. На підставі наведеного, Верховний Суд вважає правильним висновок суду апеляційної інстанції про те, що на підставі рішення виникли правовідносини, пов`язані із реалізацію суб`єктивного права Нікопольської міської ради як суб`єкта управління на розширення меж міста.
38. Таким чином, судом встановлено, що метою розроблення містобудівної документації «Проекту внесення змін до генерального плану міста Нікополь Дніпропетровської області» є розширення меж міста - реалізація суб`єктивного права на розширення меж міста.
39. Тотожного висновку дійшов Нікопольський міськрайонний суд Дніпропетровської області у рішенні від 09.09.2020 у справі № 182/2430/16-а.
40. Відповідно до частини 2 статті 173 ЗК України, межі району, села, селища, міста, району у місті встановлюються і змінюються за проектами землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць. Проекти землеустрою щодо зміни меж населених пунктів розробляються з урахуванням генеральних планів населених пунктів.
41. Враховуючи зазначене, продовженням реалізації суб`єктивного права Нікопольської міської ради на розширення меж міста - є розроблення відповідного проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж міста Нікополь Дніпропетровської області.
42. Державним підприємством «Науково-дослідний і проектний інститут містобудування» листом від 24.06.2020 року № 317/25/1/7-07 направлено до Червоногригорівської селищної ради Нікопольського району Дніпропетровської області Проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж міста Нікополь Дніпропетровської області, який селищна рада не погодила рішенням від 03.07.2020 № 1415-29/VІ1.
43. Сторони перебувають у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом, рішенням Нікопольської міської ради від 31.01.2014 року № 125-41/VІ «Про затвердження містобудівної документації м. Нікополя», оскільки ним передбачається розширення меж міста, в рамках реалізації суб`єктивного права відповідача на розширення меж міста - із включенням у межі міста 20 земельних ділянок загальною площею 368,0253 га, що належить на праві власності територіальній громаді в особі Червоногригорівській селищній
44. На підставі «Проекту внесення змін до генерального плану міста Нікополь Дніпропетровської області», затвердженого оскаржуваним рішенням, розроблено «Проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж міста Нікополь Дніпропетровської області», який направлено для погодження як позивачу, так і Чкаловській сільській раді, що спростовує твердження про відсутність необхідності погодження проекту з останнім. Вказане погодження необхідне з метою врегулювання питань планування територій у приміських зонах.
45. Стосовно проведення екологічної експертизи представник третьої особи зазначив, що відповідно до пункту 2 частини першої статті 14 Закону «Про екологічну експертизу», який був чинний на дату прийняття оскаржуваного рішення, державній екологічній експертизі підлягали проекти генеральних планів населених пунктів, схем районного планування.
46. Умови і правила передачі документації на державну екологічну експертизу встановлював Порядок передачі документації на державну екологічну експертизу, чинний на час прийняття відповідачем оскаржуваного рішення, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 31.10.1995 № 870.
47. Пунктом 3 Порядку визначений перелік документації, яка відповідно до статей 13 і 14 Закону України «Про екологічну експертизу» передається на державну екологічну експертизу, а також вимоги до її складу і обсягу наведені у додатку 2 до цього Порядку.
48. Згаданий пункт виокремлює переліки документації, що передаються на державну екологічну експертизу, окремо визначивши статтю 14 Закону України «Про екологічну експертизу».
49. Посилання відповідача на статтю 13 Закону України «Про екологічну експертизу», стосовно підстави не проведення екологічної експертизи, не можуть бути враховані, оскільки перелік документації, визначений у згаданій статті, є відокремленим від статті 14 Закону.
50. Відповідно до пункту 1 Переліку документації, що передається на державну екологічну експертизу, додатку 2 Порядку передачі документації на державну екологічну експертизу, обсяг документації - у повному обсязі з погодженням з усіма заінтересованими органами.
51. Таким чином, проведення екологічної експертизи Проекту внесення змін до генерального плану міста Нікополь Дніпропетровської області - відбувається після отримання погодження суміжних територіальних громад, в порядку частини сьомої статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
52. Згідно Порядку передачі документації на державну екологічну експертизу: подається до відповідного органу заявка на проведення державної екологічної експертизи за встановленою формою (пункт 2); після одержання заявки визначається орган, організація, підрозділ який буде проводити державну екологічну експертизу (пункт 9); видача висновку державної екологічної експертизи (стаття 39 Закону України «Про екологічну експертизу»).
53. На сьогодні в статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації в установлений строк забезпечують здійснення стратегічної екологічної оцінки.
54. Історико-архітектурний опорний план є складовою частиною генерального плану населеного пункту (нормативно-правового акту) і повинен бути погоджений та затверджений у складі містобудівної документації, а не окремо.
55. Екологічні інтереси населення також можуть захищатися у судовому порядку на підставі частини сьомої статті 41 Конституції України, відповідно до якої використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію та природні якості землі, а також приписів статті 66 Конституції України, відповідно до яких ніхто не повинен заподіювати шкоду довкіллю.
56. Орхуська конвенція ратифікована Законом України «Про ратифікацію Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля», тому її положення відповідно до статті 9 Конституції України є нормами прямої дії, а положення національного законодавства про процедури і механізми судового захисту порушених екологічних прав та інтересів можуть їх конкретизувати.
57. Пунктом 3 статті 9 Орхуської конвенції на її Договірні Сторони покладається зобов`язання, зокрема, забезпечувати доступ громадськості до процедур оскарження дій та бездіяльності державних органів і приватних осіб, що порушують вимоги національного екологічного законодавства.
58. Водночас відповідно до Орхуської конвенції представники громадськості мають право оспорювати порушення національного законодавства у сфері довкілля незалежно від того, належать такі порушення до прав на інформацію і на участь громадськості у процесі ухвалення рішень, гарантованих Орхуською конвенцією, чи ні. Орхуська конвенція забезпечує доступ до правосуддя як на підставі власних положень, так і в порядку забезпечення дотримання національного природоохоронного законодавства.
59. З огляду на важливість реальною захисту довкілля, неприпустимим с обмежене тлумачення чинного законодавства України, частиною якого с Орхуська конвенція, стосовно права на звернення до суду за захистом охоронюваного законом інтересу у сфері гарантування екологічної безпеки.
61. Оскільки частина земельних ділянок загальною площею 368,0253 га, що підлягає включенню в межі міста Нікополя, у відповідності до Проекту внесення змін до генерального плану міста Нікополь Дніпропетровської області, затвердженого оскаржуваним рішенням відповідача, належить територіальній громаді в особі селищної ради - позивач має право на звернення до суду з даним позовом за захистом екологічних прав та інтересів.
62. Забезпечення екологічної безпеки, при реалізації суб`єктивного права відповідача на розширення меж міста, з включенням земельних ділянок, які перебувають у власності територіальної громади - є достатньою матеріально-правовою заінтересованістю позивача, який діє від імені та в інтересах територіальної громади.
63. Одночасно завертаємо увагу на правовий висновок Верховного суду, викладений у постанові від 23.08.2019 у справі № 461/9433/15-а.
ІV. ДОВОДИ ВІДПОВІДАЧА
64. Відповідач проти позову заперечив, зазначив, що прийняттю оскаржуваного рішення передували належно проведені громадські слухання, проект був узгоджений як з Придніпровською сільською радою, так і з Менжинською сільською радою.
65. Відповідного до статті 173 ЗК України межі міста - це умовна замкнена лінія на поверхні землі, що відокремлює територію міста від інших територій. Межі міста встановлюються і змінюються за проектами землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць, які розробляються з урахуванням генеральних планів населених пунктів.
66. Включення земельних ділянок у межі міста не тягне за собою припинення права власності і права користування цими ділянками.
67. Процес розробки та погодження внесення змін до Генерального плану міста Нікополя, відбувався відкрито, прозоро, з урахуванням зустрічей, нарад, засідань - з дотриманням чинного законодавства.
68. Оскаржуваним рішенням зміни вносились до вже існуючого Генерального плану міста і ці зміни були викликані необхідністю вирішення поточний питань забудови міста, ефективного використання його території та у зв`язку зі змінами нормативно-законодавчої бази, а також планувалось (планується) розширення меж міста за рахунок частин суміжних територіальних громад (адміністративно-територіальних одиниць).
69. Листом від 14.12.2012 № 639/0/2-12 Нікопольська районна рада повідомила про необхідність погодження Проекту лише з Менжинською та Придніпровською сільськими радами, оскільки Чкаловська сільська рада фізично і географічно не може бути суміжником міста Нікополя, так як знаходиться на відстані, близько 15-ти кілометрів від нього (схема т.1 а.с.111).
70. Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 27.07.1995 № 554 (діючої на момент проведення експертизи) генеральні плани не відносяться до об`єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку.
71. Тому, експертиза містобудівної документації в даному випадку проводилася відповідно до приписів частини 12 статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та «Порядку проведення експертизи містобудівної документації», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 №548.
72. При здійсненні даної експертизи, окрім іншого було надано увагу та досліджено й екологічні питання.
73. Експертний звіт щодо розгляду містобудівної документації «Проект внесення змін до генерального плану міста Нікополь Дніпропетровської області» від 13.12.2013 № 00-0355-13/МД, відповідає вимогам чинного на той час законодавства, зокрема містить висновки щодо вжиття заходів з охорони та оздоровлення навколишнього середовища (екологічним питанням та аспектам).
74. Щодо прийняття рішення на позачергової сесії, відповідач зазначив, що відповідно до частини першої статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування» міська рада проводить свою роботу сесійно, та відповідно до статті 12 вказаного Закону є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу. Порядок роботи сесії затверджується регламентом. Прийняття рішення на позачерговій сесії не є підставою для його скасування.
75. Позов є не тільки необґрунтованим (права власності/користування на землю, цільове призначення земель тощо - не порушуються), а й натомість такі вимоги позивача (не мешканців міста Нікополя) прямо й протиправно порушують законні права територіальної громади саме відповідача.
76. Генеральним планом міста лише визначається довгострокова стратегія планування та забудови території населеного пункту, і ніяк не вирішуються конкретні (звернені до певних осіб та ситуацій) будівельні рішення чи більш того земельні.
77. Тому позовні вимоги є абстрактними, а об`єктивна матеріально-правова заінтересованість відсутньою.
78. Вказана правова позиція викладена у постанові Вищого адміністративного суду України від 28.03.2017 у справі № К/800/7603/16, К/800/7856/16 та постанові Верховного Суду від 03.04.2019 у справі № 509/4722/16-а.
79. У зв`язку із незгодою з деякими містобудівними нормами та/або земельними питаннями позивач може вирішувати такі спори в індивідуальних/конкретних випадках, як-то оскарження певних дій, розпорядчих та/або нормативних документів тощо - щодо конкретних земельних ділянок, територій, а не оскаржувати та скасовувати всю містобудівну документацію міста в цілому.
80. Конституційний Суд України зауважує, що рішення органу місцевого самоврядування не може бути скасованим, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.
81. Відповідно до частини другої статті 173 ЗК України межі району, села, селища, міста, району у місті встановлюються і змінюються за проектами землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць.
82. Проекти землеустрою щодо зміни меж населених пунктів розробляються з урахуванням генеральних планів населених пунктів.
83. 28.02.2019 Нікопольською міською радою було прийнято рішення № 40-45/VІІ «Про наданнядозволу Виконавчому комітету Нікопольської міської ради на розробку проекту землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж адміністративно-територіальної одиниці м. Нікополь Дніпропетровської області».
84. Вказане рішення було прийнято головним чином на підставі містобудівної документації, затвердженої оскаржуваним рішенням.
85. Відповідно до листа Державного підприємства «Науково-дослідний і проектний інститут містобудування» від 12.05.2020 № 213/25/1/7-07 відповідний проект землеустрою щодо встановлення меж міста виготовлений та потребує погодження.
86. 26.06.2020 Нікопольською міською радою було прийнято рішення № 43-67/VІІ «Про погодження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж міста Нікополь Дніпропетровської області».
V. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
87. «Регламент Нікопольської міської ради VІ скликання» затверджено рішенням Нікопольської міської ради 28.12.2010 № 63-2/VІ (т.1 а.с.123-130).
88. 26.05.2012 Головне управління будівництва та архітектури Дніпропетровської обласної державної адміністрації за вих. № 874/0/183-12 направило виконавчому комітету Нікопольської міської ради пропозиції щодо забезпечення державних інтересів при розробленні генерального плату міста Нікополь, враховуючи, що місто Нікополь віднесено до потужної промислової зони урбанізації з критичним рівнем виробничо-промислового освоєння, схемою планування території області рекомендовано обмеження розвитку ресурсних (особливо екологічно небезпечних) виробництв із стабілізацію антропогенних навантажень на ділянки території, що знаходяться у найбільш складних екологічних умовах, подальшого першочергового проведення комплексних природоохоронних заходів. З метою вирішення проблеми охорони навколишнього природного середовища проектом генерального плану міста врахувати рішення схеми щодо розміщення сміттєпереробного заводу (т.1 а.с.92).
89. 15.11.2012 в газеті «Нікопольська правда» опубліковано повідомлення про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості у проекті містобудівної документації «Проект внесення змін до генерального плану м. Нікополя», у якому, зокрема, зазначено (т.1 а.с.77):
- проект складається із текстових та графічних матеріалів відповідно ДБН Б.1.1-15.2012:
- графічні матеріали: план сучасного використання території; основне креслення (проектний план); схема планувальних обмежень; історико-архітектурний опорний план; інші креслення;
- текстові матеріали: пояснювальна записка (книга);
- з проектом генплану можна ознайомитися до 15.12.2012 (приміщення управління містобудування та архітектури);
- громадські слухання з обговорення проекту генплану відбудуться 04.12.2012 в 14:00.
90. 27.11.2012 Державне управління охорони навколишнього природного середовища в Дніпропетровській області листом №7/13/0218-5664 повідомило про те, що в цілому «Проект внесення змін до генерального плану міста Нікополя» відповідає вимогам природоохоронного законодавства, державним нормативним документам в сфері охорони навколишнього природного середовища та ефективного ресурсокористування, за умови коригування зауважень та внесення пропозицій до проектних матеріалів (т.1 а.с.121-122).
91. 04.12.2012 складено протокол проведення громадських слухань «Проект внесення змін до генерального плану м. Нікополя» (т.1 а.с.80-82).
92. 25.12.2012 проведено спільне засідання керівників Нікопольського району та м. Нікополя з питання визначення та погодження території міста та району в Проекті внесення змін до генерального платну м. Нікополя, на якому поставлено питання про необхідність погодження матеріалів проекту з органами місцевого самоврядування, які представляють інтереси суміжних територіальних громад (т.1 а.с.83-84).
93. 19.03.2013 міському голові направлено відповіді на звернення та пропозиції, які були висловлені в результаті громадських слухань (т.1 а.с.96-97).
94. 20.03.2013 виконавчий комітет Нікопольської міської ради направив голові Придніпровської сільської ради та голові Менжинської сільської ради схему Проекту внесення змін до генерального плану м. Нікополя з новими та існуючими межами міста для погодження проекту внесення змін до генерального плану м. Нікополя (т.1 а.с.85-86).
95. 27.03.2013 наказом Міністерства культури України № 228 затверджено «Історико-архітектурний опорний план, межі і режими використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів м. Нікополь Дніпропетровської області» (т.1 а.с.93-95, т.3 а.с.49-76).
96. 05.04.2013 у газеті «Південна зоря» № 40-41 (7212) опубліковано резолюцію громадських слухань «Проект внесення змін до генерального плану міста Нікополя» від 04.12.2012, згідно із якою за підсумками громадського обговорення вирішили: замовнику проекту спільно з розробником проекту врахувати пропозиції громадськості які відповідають законодавчим та нормативно-правовим актам, державним будівельним нормам та правилам; спільні рішення оприлюднити на веб-сайті та в газеті; рекомендувати проект для проведення експертизи (т.1 а.с.87).
97. Менжинською сільською радою Нікопольського району Дніпропетровської області 14.05.2013 прийнято рішення № 331-30/VІ, яким погоджено «Проект внесення змін до генерального плану міста Нікополь Дніпропетровської області» (т.1 а.с.89). Вказане рішення в подальшому скасовано рішенням Менжинської сільської ради від 05.04.2016 № 66-8/VІІ, яке у свою чергу скасовано в судовому порядку постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 15.05.2018 у справі №182/2428/16-а, залишеною без змін постановою суду касаційної інстанції від 24.07.2019 (т.1 а.с.136-140).
98. Рішенням Придніпровської селищної ради від 16.05.2013 № 332-40/VІ узгоджено наданий виконавчим комітетом Нікопольської міської ради Проект внесення змін до генерального плату м. Нікополя (т.1 а.с.90, 165). Вказане рішення в подальшому скасовано рішенням Придніпровської сільської ради від 08.04.2016 № 59-7/VІІ, яке оскаржено у судовому порядку у справі № 182/2430/16-а та скасовано рішенням суду від 09.09.2020 (набрало законної сили 16.10.2020, ЄДРСР № 91542559).
99. Включення до меж міста Нікополь територій суміжних громад наведено на схемі (т.1 а.с.91).
100. 13.12.2013 ДП «Укрдержбудекспертиза» затверджено експертний звіт № 00-0355-13/МД щодо розгляду містобудівної документації «Проект внесення змін до генерального плану м. Нікополь Дніпропетровської області», додатком до якого визначено (т.1 а.с.112-118):
- проект внесення змін до генерального плану виконаний на основі діючого генерального плану м. Нікополь, розробленого у 1984 році інститутом «Горстройпроект», м. Харків з урахуванням рішень «Схеми планування території Дніпропетровської області» (ДП УДНДІПМ «Діпромісто» ім. Ю.М. Білоконя, 2009), «Стратегічного плану економічного розвитку м. Нікополь» та інших проектів і програм, наданих управлінням архітектури та містобудування Нікопольської міської ради, іншими службами міста та області;
- науково-дослідним інститутом пам`яткоохоронних досліджень розроблений історико-архітектурний опорний план;
- згідно довідки міського відділу Держкомзему межа м. Нікополь офіційно не встановлена;
- найбільше підприємство Нікополя - ВАТ «Нікопольський завод феросплавів», розташоване на півночі міста в 2,5 кілометрах від житлової забудови. Ці ж підприємства є й основними забруднювачами атмосферного повітря;
- промислова зона Нікополя склалася переважно вздовж залізниці та під`їзних залізничних колій. Найбільша її ділянка - група підприємств «Південно-трубного заводу». Окремі дрібні підприємства розташовані в селищній забудові і потребують виносу з планувальних та санітарно-гігієнічних міркувань;
- природоохоронні території представлені системою прибережно-захисних смуг Каховського водосховища та ставків. Екологічна мережа міста утворена системою зелених насаджень загального користування, міськими лісами, акваторіями та прибережними захисними смугами водних об`єктів.
- проектом внесення змін до генерального плану передбачене збільшення площі всіх функціональних зон за рахунок переважно незабудованих територій в межах міста і земель суміжних Менжинської (126,8 га) і Придніпровської (441,2 га) сільських рад, більш ефективне використання територій в існуючих межах міста. Згідно пропозицій, проектна площа м. Нікополь зросте з 5361,7 га до 5929,7 га;
- територіальний розвиток міста передбачений для розміщення майданчиків нового житлового будівництва, резервування ділянок для підприємств, що підлягають виносу і нових виробництв в галузях промисловості й переробки сільськогосподарської продукції, розширення міського кладовища, розміщення регіонального сміттєпереробного підприємства та інших комунальних потреб;
- у проекті внесення змін до генерального плану передбачений ряд заходів охорони та оздоровлення навколишнього середовища:
-- територіально-планувальна організація міста з урахуванням діючих планувальних обмежень; організація санітарно-захисних зон від промислових підприємств, об`єктів транспорту та комунальних об`єктів; закриття кладовищ, що вичерпали свій територіальний ресурс;
-- реабілітація міської території за рахунок винесення частини шкідливих підприємств з екологічним впливом за межі селищної зони, зокрема ЗАТ «Нікопольський ливарний завод», ЗАТ «Енергетик НКЗ», ВАТ «Нікопольський завод трубопровідної арматури», нафтобазу ВАТ «Дніпронафтопродукт» та інші;
-- розширення мережі зелених насаджень загального користування та спеціального призначення, інтенсивне озеленення та упорядкування санітарно-захисних зон;
-- подальша розробка проектів водоохоронних та прибережних захисних смуг Каховського водосховища;
-- вдосконалення системи санітарного очищення, включаючи рекультивацію території полігону твердих побутових відходів (ТПВ) СД-28 та будівництво на кінець розрахункового строку регіонального підприємства промислової переробки ТПВ продуктивністю 42,00 тис.т/рік.
101. Розпорядженням Нікопольського міського голови № 17-р від 27.01.2014 «Про скликання 41-ї (позачергової) сесії міської ради VI скликання» скликано сорок першу позачергову сесію міської ради 31.01.2014, винесено на розгляд сесії такі питання (т.1 а.с.14, 41):
- про Програму соціально-економічного та культурного розвитку міста Нікополя на 2014 рік;
- про бюджет міста на 2014 рік;
- про урегулювання земельних відносин;
- про затвердження змін № 1 до Статуту Комунального ясел-садка № 48 Дитячого психолого-лікувального-оздоровчого центру;
- різне.
102. 31.01.2014 Нікопольською міською радою прийнято оскаржуване рішення «Про затвердження містобудівної документації м. Нікополя» № 125-41/VI, яким міська рада від імені та в інтересах територіальної громади, з метою обґрунтування довгострокової стратегії планування, забудови та іншого використання території міста Нікополя, розглянувши містобудівну документацію «Проект внесення змін до генерального плану міста Нікополь Дніпропетровської області», розроблену ДП Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «Діпромісто» ім. Ю.М.Білоконя, та «Історико-архітектурний опорний план, межі і режими використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів м. Нікополь Дніпропетровської області», розроблену Науково-дослідним інститутом пам`яткоохоронних досліджень і затверджену Наказом Міністерства культури від 27.03.2013 № 228, враховуючи позитивний експертний звіт ДП «Укрдержбудекспертиза» від 13.12.2013 № 00-0355-13/МД щодо розгляду містобудівної документації «Проект внесення змін до генерального плану міста Нікополь Дніпропетровської області», керуючись статтями 8, 16, 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», статтею 12 Закону України «Про основи містобудування», статтею 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», вирішила (т.1 а.с.12-13, 40, 99):
- затвердити містобудівну документацію «Проект внесення змін до генерального плану міста Нікополь Дніпропетровської області» з розрахунковим періодом до 2036 року, заходи з реалізації генерального плану з внесеними змінами та зміни меж міста;
- затвердити містобудівну документацію «Історико-архітектурний опорний план, межі і режими використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів м. Нікополь Дніпропетровської області»;
- зобов`язати структурні підрозділи виконавчого комітету Нікопольської міської ради, підприємства, їх об`єднання, установи та організації, незалежно від форм власності, які здійснюють проектування, роботи з будівництва, реконструкції, реставрації та капітального ремонту, здійснюють окремі види господарської діяльності у будівництві та землекористування, дотримуватись положень генерального плану міста Нікополя з внесеними змінами згідно діючого законодавства України;
- контроль за виконанням цього рішення покласти на постійну комісіє міської ради з питань містобудування, землекористування і охорони навколишнього середовища.
103. Рішення Нікопольської міської ради «Про затвердження містобудівної документації м. Нікополя» від 31.01.2014 № 125-41/VI розміщено на веб-сайті міської ради (т.3 а.с.80).
104. Затверджений Проект внесення змін до генерального плану міста Нікополь Дніпропетровської області складається із пояснювальної записки (1 том) та графічних матеріалів (11 креслень) (т.1 а.с.15-23, 44-52, 100-108, т.2 а.с.75-256).
105. У пояснювальній записці до Проекту внесення змін до генерального плану, зокрема, зазначено:
- Передмова:
-- Проект внесення змін до генерального плану м. Нікополь розроблений на опорному плані та вихідній інформації за станом на 01.01.2012 (т.2 а.с.80);
-- затверджений у чинному порядку проект є обов`язковим документом для всіх організацій та установ, які здійснюють будівництво на території міста;
- розділ І «Коротка характеристика сучасного стану міста та аналіз реалізації генерального плану»:
- розділ І підрозділ 1 «Місто Нікополь в генеральній схемі планування території України»:
-- територія Нікопольської міської ради межує з Менжинською, Придніпровською та Чкалівською сільськими радами Нікопольського району (т.2 а.с.81).
- розділ І підрозділ 3 «Аналіз реалізації рішень генерального плану»:
-- генеральний план міста Нікополь розроблений у 1981 році Харківським державним проектним інститутом «Укрміськбудпроект» на розрахунковий строк 25-30 років з виділенням І черги будівництва до 1990 року (т.2 а.с.88);
- розділ ІV «Архітектурно-планувальні рішення»:
- розділ ІV підрозділ 1 «Існуючий стан планування та забудови міста»:
- задачі проекту: необхідно передбачити територіальний розвиток міста для розміщення регіонального сміттєпереробного підприємства, резервування ділянок для підприємств міста, що підлягають виносу і нових виробництв в галузях промисловості і переробки сільськогосподарської продукції, розширення міського кладовища та інших комунальних потреб (т.2 а.с.43);
- розділ ІV підрозділ 2 «Архітектурно-планувальна організація території»:
-- проектом внесення змін до генерального плану передбачене збільшення площі всіх перелічених функціональних зон за рахунок переважно незабудованих територій в межах міста і земель суміжних Менжинської (238,2 га) і Придніпровської (982,6 га) сільських рад (т.2 а.с.118);
-- згідно з рішеннями «Схеми планування території Дніпропетровської області» на базі існуючого полігону ТПВ намічене розміщення регіонального сміттєпереробного заводу і, згідно завдання, включення його території в проектну межу міста (т.2 а.с.120);
-- у перспективі, також згідно зі «Схемою планування території Дніпропетровської області», передбачене будівництво мостового переходу через Каховське водосховище у створі Марганець - Енергодар та очікується інтенсифікація руху по північній об`їзній дорозі і, як наслідок, підвищення ефективності використання прилеглих до неї ділянок з розміщенням об`єктів складського господарства, технічного автосервісу і переробних підприємств (т.2 а.с.120);
-- таким чином, резервування для промислової зони територій в районі об`їзної дороги і включення їх в межі міста сприятиме урізноманітненню і розвитку галузей господарського комплексу міста (т.2 а.с.120);
- розділ ІV підрозділ 3 «Охорона культурної спадщини»:
-- необхідно розробити два види науково-проектної документації: історико-архітектурний опорний план, межі історичних ареалів міста; зони охорони пам`яток архітектури та містобудування. Ці роботи не є розділами генерального плану, а окремими видами робіт і виконуються спеціалізованими інститутами за окремим договором на замовлення виконавчого комітету міської ради (т.2 а.с.121);
- розділ ІV підрозділ 5 «Міські кладовища»:
-- відповідно нормативу ДБН 360-92** (0,24 га кладовищ традиційного захоронення на 1000 жителів) для населення міста на розрахунковий строк 130,0 тисяч осіб) потреба в кладовищах складає 31,2 га (т.2 а.с.127);
-- з метою надання кладовищу в перспективі більш компактного і зручного в обслуговуванні вигляду пропонується резервування ділянки біля 15,0 га з західного боку АДРЕСА_1 за рахунок земель Менжинської сільської ради, що повністю задовольнить потребу в кладовищах на розрахунковий строк (т.2 а.с.127);
-- ділянка розташована в санітарно-захисній зоні від феросплавного заводу на нормативній відстані (більше 300 м) від житлових будинків с. Менжинське (т.2 а.с.127);
- розділ ІV підрозділ 7 «Існуюче та проектне використання території»:
-- проектом внесення змін до генерального плату передбачено збільшення території міста на 568 га за рахунок земель суміжних Менжинської (126,8 га) і Придніпровської (441,2 га) сільських рад, зокрема, території Придніпровської селищної ради, що приєднується до міста: садові товариства 70,5 га, існуючі промислові, комунально-складські та сільськогосподарські підприємства 41,4 га, кладовища (існуючі) 24,2 га, кладовища (проектні та відвід) 23 га, дороги, вулиці, проїзди 54,7 га, зелені насадження спецпризначення 115,2 га, сільськогосподарські землі 112,2 га, разом 441,2 га (т.2 а.с.130);
-- таким чином, проектна площа м. Нікополь на розрахунковий строк збільшиться на 9,6% і складе біля 5929,7 га. Площа земель, які включаються в межі Нікополя та її розподілення за функціональним призначенням на розрахунковий строк, потребують уточнення під час проведення додаткових робіт (встановлення в натурі межі міста та ін.) (т.2 а.с.131);
- розділ VІ « Заходи з охорони навколишнього природнього середовища»:
- розділ VІ підрозділ 1 «Еколого-містобудівне обґрунтування» (стан навколишнього середовища):
-- інформація щодо стану навколишнього середовища показані на «Схемі планувальних обмежень», масштабу 1:5000. На схемі санітарно-захисні зони підприємств і об`єктів І-ІІІ класу шкідливості побудовані з урахуванням вітрового режиму. Інші СЗЗ (ІV-V кл. шкідливості) показані за нормативами;
-- у відповідності зі статтею 13 Закону України «Про екологічну експертизу» та постановою Кабінету Міністрів України від 14.02.2001 № 142 генеральні плани не відносяться до об`єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку. Екологічна експертиза проводиться у складі «Порядку проведення експертизи містобудівної документації» відповідно Постанови Кабінету Міністрів України від 20.10.2000 № 1577, а також листа Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 02.09.2004 № 9163/21-10 (т.2 а.с.145);
-- розділ VІ підрозділ 2 «Проектні пропозиції щодо поліпшення санітарно-епідеміологічного тану території» включає заходи по охороні атмосферного повітря, водного басейну, ґрунтів, фізичні фактори впливу на навколишнє середовище та ландшафтно-планувальні заходи (т.2 а.с.159-162):
--- з метою зменшення навантаження від транзитного транспорту на вулично-магістральну мережу міста, поліпшення екологічної складової в місті та покращення умов безпеки руху в місті, даним проектом пропонується влаштувати об`їзну дорогу. Об`їзна дорога пройде від населеного пункту Кам`янське (на схід від міста) далі фактично по північній межі міста та вийде на існуючу автомобільну дорогу Н-23 в районі селища Олексіївка. Об`їзна дорога з`єднає між собою Криворізький, Запорізький та Дніпропетровський напрямок. Перетин об`їзної дороги з автомобільними дорогами державного значення передбачено в різних рівнях. Протяжність ділянки обходу становить приблизно 22 км. Проїзна частина має відповідати параметрам II технічної категорії (т.2 а.с.171);
-- генеральним планом також пропонується будівництво обходу населених пунктів Ленінське, Мар`янське, через які проходить траса автомобільної дороги національного значення Н-23. Обійти дані населені пукти пропонується з північної сторони. Довжина ділянки обходу становитиме 14,6 км, що коротше майже на 7 км, в порівнянні з існуючою ділянкою. Дана дорога повинна мати проїзну частину, що відповідає параметрам II технічної категорії (т.2 а.с.171);
- розділ ІХ «Інженерне обладнання території»:
- розділ ІХ підрозділ 3 «Санітарне очищення»:
-- вивіз і знешкодження твердих побутових відходів (ТПВ) здійснюється на полігоні ТОВ «Полігон СД-32» (оренда земельної ділянки згідно рішення Придніпровської сільської ради № 212-18/ХХІІІ). Полігон розташований на території Придніпровської сільської ради Нікопольського району, на відстані 0,50 км на захід від с. Кам`янське. Площа полігону 22,50 га, ступень заповнення 30%. Полігон частково має огорожу, існує дезбар`єр, під`їзну дорогу з твердим покриттям та контрольно-пропускний пункт. Санітарно-захисна зона 500 м дотримується (т.2 а.с.200);
-- на перший час проектний об`єм твердих побутових відходів буде знешкоджуватись на існуючому полігоні ТПВ. В подальшому, для поліпшення екологічного стану міста та зважаючи на складність находження нових ділянок, придатних для складування твердих побутових відходів, пропонується будівництво підприємства промислової переробки відходів продуктивністю 42,00 тис. т/рік (для потреб міста).
106. Червоногригорівською селищною радою Нікопольського району Дніпропетровської області 08.06.2017 прийнято рішення «Про добровільне об`єднання територіальних громад» № 271-21/VІІ, яким вирішено об`єднатися з територіальними громадами: селища Кам`янське, сіл Придніпровське та Мусіївка Придніпровської сільської ради; сіл Борисівка, Дмитрівка, Привільне Дмитрівської сільської ради; селища Червоногригорівка Червоногригорівської селищної ради і Червоногригорівську об`єднану територіальну громаду з центром у селищі Червоногригорівка (т.1 а.с.10, 38).
108. 12.05.2020 на виконання умов договору № 115 від 06.11.2019 ДП «НДПІ містобудування» направлено на погодження виконавчому комітету Нікопольської міської ради Проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж міста Нікополь Дніпропетровської області (т.1 а.с.134).
109. 26.06.2020 рішенням Нікопольської міської ради № 43-67/VІІ погоджено проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж міста Нікополь Дніпропетровської області (т.1 а.с.135).
110. Листом від 13.08.2020 № 1036 ДН «Укрдержбудекспертиза» повідомила в.о. Нікопольського міського голови про проведення за договором експертизи містобудівної документації «Проект внесення змін до генерального плану міста Нікополь Дніпропетровської області», та те, що проведення окремої екологічної експертизи проекту містобудівної документації за договором № 00-0355-12/МД не передбачалось (т.1 а.с.119).
111. 03.07.2020 рішенням Червоногригорівської селищної ради № 1415-29/VІІ відмовлено у погодженні проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж міста Нікополь (т.1 а.с.186).
112. 13.07.2020 рішенням №1347-54/VІІ Чкаловська сільська рада погодила межі міста Нікополь (т.1 а.с.182).
113. Листом від 01.09.2020 № 189 Приміська сільська рада повідомили Нікопольську районну державну адміністрацію про повернення Проекту із землеустрою щодо встановлення (зміни) меж міста Нікополь на доопрацювання та усунення недоліків (т.1 а.с.183-184).
114. Позивачем надано інформацію щодо фактичних надходжень до місцевого бюджету від отримання податків за земельні ділянки та нерухоме майно на земельних ділянках, що розташовані на території, що включається до меж міста Нікополь, перелік земельних ділянок за кадастровими номерами (т.2 а.с.29-55).
справа № 182/2428/16-а, т.1 а.с.136-140
115. У постанові від 24.07.2019 у справі № 182/2428/16-а Верховний Суд зазначив, що вважає правильним висновок суду апеляційної інстанції про те, що на підставі рішення виникли правовідносини, пов`язані із реалізацію суб`єктивного права Нікопольської міської ради як суб`єкта управління на розширення меж міста (пункт 36).
VІ. ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ СПІРНИХ ПРАВОВІДНОСИН
містобудівна діяльність
116. Відповідно до частини першої статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VI, який набрав чинності з 12.03.2011 за виключенням окремих положень Закону (далі Закон № 3038-VI, в редакції на дату прийняття оскаржуваного рішення):
- генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту;
- містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій;
- приміська зона - територія, що забезпечує просторовий та соціально-економічний розвиток міста;
- проектна документація - затверджені текстові та графічні матеріали, якими визначаються містобудівні, об`ємно-планувальні, архітектурні, конструктивні, технічні, технологічні вирішення, а також кошториси об`єктів будівництва.
117. Відповідно до статті 4 Закону № 3038-VI об`єктами містобудування на місцевому рівні є планувальна організація території населеного пункту, його частини (групи земельних ділянок) зі спільною планувальною структурою, об`ємно-просторовим рішенням, інженерно-транспортною інфраструктурою, комплексом об`єктів будівництва, що визначаються відповідно до:
- у населених пунктах - меж населених пунктів, їх функціональних зон (сельбищної, промислової тощо), житлових районів, мікрорайонів (кварталів), приміських зон відповідно до містобудівної документації на місцевому рівні;
- за межами населених пунктів - меж приміських зон, а також функціональних зон відповідно до містобудівної документації на регіональному рівні.
118. Вимоги містобудівної документації є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування (частина друга статті 5 Закону № 3038-VI).
119. Планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них (частина перша статті 16 Закону №3038-VI).
120. Відповідно до абзацу першого частини першої статті 17 Закону № 3038-VI генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
121. На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану (абзац другий частини першої статті 17 Закону № 3038-VI).
122. Послідовність виконання робіт з розроблення генерального плану населеного пункту та документації із землеустрою визначається будівельними нормами, державними стандартами і правилами та завданням на розроблення (внесення змін, оновлення) містобудівної документації, яке складається і затверджується її замовником за погодженням з розробником.
123. Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів (частина друга статті 17 Закону № 3038-VI).
124. Для населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України, в межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини (частина третя статті 17 Закону № 3038-VI).
125. Склад, зміст та порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування (частина четверта статті 17 Закону № 3038-VI).
126. Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради (частина п`ята статті 17 Закону № 3038-VI).
127. Рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада (частина шоста статті 17 Закону № 3038-VI).
128. Згідно із частиною сьомою статті 17 Закону № 3038-VI виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації в установлений строк:
1) подають пропозиції до проекту відповідного місцевого бюджету на наступний рік або про внесення змін до бюджету на поточний рік щодо потреби у розробленні містобудівної документації;
2) визначають в установленому законодавством порядку розробника генерального плану населеного пункту, встановлюють строки розроблення та джерела його фінансування;
3) звертаються до обласної державної адміністрації, Ради міністрів Автономної Республіки Крим (для міст обласного та республіканського Автономної Республіки Крим значення), центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування (для міст Києва та Севастополя), щодо визначення державних інтересів для їх урахування під час розроблення генерального плану населеного пункту;
4) повідомляють через місцеві засоби масової інформації про початок розроблення генерального плану населеного пункту та визначають порядок і строк внесення пропозицій до нього фізичними та юридичними особами;
5) забезпечують попередній розгляд матеріалів щодо розроблення генерального плану населеного пункту архітектурно-містобудівними радами відповідного рівня;
6) узгоджують проект генерального плану населеного пункту з органами місцевого самоврядування, що представляють інтереси суміжних територіальних громад, з метою врегулювання питань планування територій у приміських зонах.
129. Строк дії генерального плану населеного пункту не обмежується (частина восьма статті 17 Закону № 3038-VI).
130. Генеральні плани населених пунктів та зміни до них розглядаються і затверджуються відповідними сільськими, селищними, міськими радами на чергових сесіях протягом трьох місяців з дня їх подання (частина десята статті 17 Закону № 3038-VI).
131. Загальна доступність матеріалів генерального плану населеного пункту забезпечується шляхом його розміщення на веб-сайті органу місцевого самоврядування та у місцевих періодичних друкованих засобах масової інформації, а також у загальнодоступному місці у приміщенні такого органу, крім частини, що становить державну таємницю та належить до інформації з обмеженим доступом відповідно до законодавства. Зазначена частина може включатися до складу генерального плану населеного пункту як окремий розділ (частина одинадцята статті 17 Закону № 3038-VI).
132. Експертизі містобудівної документації на місцевому рівні підлягають виключно генеральні плани міст (частина дванадцята статті 17 Закону № 3038-VI).
133. Згідно із пунктом 2 розділу V «Прикінцеві положення» Закону № 3038-VI закони та інші нормативно-правові акти, прийняті до набрання чинності цим Законом, діють у частині, що не суперечить цьому Закону.
134. Генеральні плани населених пунктів, затверджені до набрання чинності цим Законом, є безстроковими (пункт 2 розділу V «Прикінцеві положення» Закону № 3038-VI).
135. Вихідні дані для проектування, експертні висновки до проектно-кошторисної документації на будівництво об`єктів, експертні висновки до проектів містобудівної документації, отримані до набрання чинності цим Законом, є чинними протягом двох років з дня набрання чинності цим Законом (пункт 5 розділу V «Прикінцеві положення» Закону №3038-VI).
природоохоронне законодавство
136. Охорона навколишнього природного середовища, раціональне використання природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки життєдіяльності людини - невід`ємна умова сталого економічного та соціального розвитку України відповідно до преамбули Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25.06.1991 №1264-XII (далі Закон № 1264-XII, в редакції на дату прийняття оскаржуваного рішення).
137. З цією метою Україна здійснює на своїй території екологічну політику, спрямовану на збереження безпечного для існування живої і неживої природи навколишнього середовища, захисту життя і здоров`я населення від негативного впливу, зумовленого забрудненням навколишнього природного середовища, досягнення гармонійної взаємодії суспільства і природи, охорону, раціональне використання і відтворення природних ресурсів.
138. Закон № 1264-XII визначає правові, економічні та соціальні основи організації охорони навколишнього природного середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь.
139. Завданням законодавства про охорону навколишнього природного середовища є регулювання відносин у галузі охорони, використання і відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки, запобігання і ліквідації негативного впливу господарської та іншої діяльності на навколишнє природне середовище, збереження природних ресурсів, генетичного фонду живої природи, ландшафтів та інших природних комплексів, унікальних територій та природних об`єктів, пов`язаних з історико-культурною спадщиною (стаття 1 Закону № 1264-XII).
140. Відповідного до статті 3 Закону № 1264-XII основними принципами охорони навколишнього природного середовища є:
а) пріоритетність вимог екологічної безпеки, обов`язковість додержання екологічних стандартів, нормативів та лімітів використання природних ресурсів при здійсненні господарської, управлінської та іншої діяльності;
б) гарантування екологічно безпечного середовища для життя і здоров`я людей;
в) запобіжний характер заходів щодо охорони навколишнього природного середовища;
є) обов`язковість надання висновків державної екологічної експертизи (у редакції Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI).
141. Державній охороні від негативного впливу несприятливої екологічної обстановки підлягають також здоров`я і життя людей (частина третя статті 5 Закону № 1264-XII).
142. Згідно із пунктом «г» часини першої статті 10 Закону № 1264-XII екологічні права громадян забезпечуються здійсненням державного та громадського контролю за додержанням законодавства про охорону навколишнього природного середовища.
143. Діяльність, що перешкоджає здійсненню права громадян на безпечне навколишнє природне середовище та інших їх екологічних прав, підлягає припиненню в порядку, встановленому цим Законом та іншим законодавством України (частина друга статті 10 Закону № 1264-XII).
144. Відповідно до статті 11 Закону № 1264-XII Україна гарантує своїм громадянам реалізацію екологічних прав, наданих їм законодавством. Порушені права громадян у галузі охорони навколишнього природного середовища мають бути поновлені, а їх захист здійснюється в судовому порядку відповідно до законодавства України.
145. Відповідно до частини першої статті 15 Закону № 1264-XII місцеві ради несуть відповідальність за стан навколишнього природного середовища на своїй території і в межах своєї компетенції:
а) забезпечують реалізацію екологічної політики України, екологічних прав громадян;
в) затверджують з урахуванням екологічних вимог проекти планіровки і забудови населених пунктів, їх генеральні плани та схеми промислових вузлів;
ж) організують в разі необхідності проведення екологічної експертизи.
146. Вимоги до проведення екологічної експертизи визначені розділом VI Закону № 1264-XII.
147. Згідно із статтею 26 Закону № 1264-XII в Україні здійснюються державна, громадська та інші види екологічної експертизи. Порядок проведення екологічної експертизи визначається законодавством України.
148. Частиною першою статті 27 Закону № 1264-XII визначені об`єкти екологічної експертизи. Екологічній експертизі підлягають, згідно пункту «а» проекти схем розвитку і розміщення продуктивних сил, розвитку галузей економіки, генеральних планів населених пунктів, схем районної планіровки.
149. Відповідно до частини першої статті 28 Закону № 1264-XII, в редакції Закону від 17.02.2011 № 3038-VI, державна екологічна експертиза проводиться експертними підрозділами чи спеціально створюваними комісіями спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів та його органів на місцях на основі принципів законності, наукової обґрунтованості, комплексності, незалежності, гласності та довгострокового прогнозування.
150. Згідно із частиною першою статтею 28 Закону № 1264-XII державна екологічна експертиза проводиться відповідно до Закону України «Про екологічну експертизу» (в редакції Закону України від 16.10.2012 № 5456-VI).
151. Частиною другою статті 28 Закону № 1264-XII визначено, що завданнями державної екологічної експертизи є:
а) визначення екологічної безпеки господарської та іншої діяльності, яка може нині або в майбутньому прямо або посередньо негативно вплинути на стан навколишнього природного середовища;
в) оцінка повноти й обґрунтованості передбачуваних заходів щодо охорони навколишнього природного середовища та здоров`я населення, яка здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, разом з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення.
152. Відповідно до 29 Закону № 1264-XII висновок державної екологічної експертизи є обов`язковим для виконання (в редакції Закону України від 16.10.2012 № 5456-VI).
153. Згідно із частинами другою та третьої статті 29 Закону № 1264-XII позитивний висновок державної екологічної експертизи є підставою для відкриття фінансування всіх програм і проектів. Реалізація програм, проектів і рішень без позитивного висновку державної екологічної експертизи забороняється.
154. Відповідно до статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» постановою Кабінету Міністрів України від 25.11.2011 № 55 затверджено «Порядок проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні» (далі Порядок №555).
155. Порядок № 555 визначає механізм проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні: генеральних планів населених пунктів, планів зонування та детальних планів територій (далі - містобудівна документація).
156. Проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів у проектах містобудівної документації здійснюється під час розроблення відповідних проектів містобудівної документації (пункт 2 Порядку № 555).
157. Згідно із пунктом 3 Порядку № 555 сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи (у разі делегування їм таких повноважень) відповідно до частини третьої статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» забезпечують:
- оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення проектів містобудівної документації з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками;
- оприлюднення розроблених проектів містобудівної документації і доступ громадськості до зазначеної інформації;
- реєстрацію, розгляд та узагальнення пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації;
- узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками проектів містобудівної документації через погоджувальну комісію;
- оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації.
158. Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад оприлюднюють у двотижневий строк прийняті органами місцевого самоврядування рішення щодо розроблення проектів містобудівної документації шляхом опублікування таких рішень у засобах масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення на офіційному веб-сайті відповідного органу місцевого самоврядування (абзац перший пункту 4 Порядку №555).
159. Оприлюднення розроблених в установленому законодавством порядку проектів містобудівної документації здійснюється не пізніш як у місячний строк з дня їх подання розробником до виконавчого органу сільської, селищної, міської ради шляхом розміщення матеріалів (планшетів, макетів) у визначеному органом місцевого самоврядування місці та інформування громадян через розповсюдження брошур і повідомлень, засоби масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення інформації на офіційному веб-сайті відповідного органу місцевого самоврядування (абзац другий пункту 4 Порядку № 555).
160. Затвердження проектів містобудівної документації без проведення процедури розгляду пропозицій громадськості забороняється, а матеріали щодо розгляду таких пропозицій є невід`ємною складовою частиною зазначеної документації (пункт 17 Порядку № 555).
161. Відповідно до статті 1 Закону України «Про екологічну експертизу» від 09.02.1995 №45/95-ВР, (далі Закон № 45/95-ВР, введений в дію з 16.03.1995, втратив чинність 18.12.2017, в редакції станом на дату прийняття оскаржуваного рішення) екологічна експертиза в Україні - вид науково-практичної діяльності уповноважених державних органів, еколого-експертних формувань та об`єднань громадян, що ґрунтується на міжгалузевому екологічному дослідженні, аналізі та оцінці передпроектних, проектних та інших матеріалів чи об`єктів, реалізація і дія яких може негативно впливати або впливає на стан навколишнього природного середовища, і спрямована на підготовку висновків про відповідність запланованої чи здійснюваної діяльності нормам і вимогам законодавства про охорону навколишнього природного середовища, раціональне використання і відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки.
162. Завданням законодавства про екологічну експертизу є регулювання суспільних відносин в галузі екологічної експертизи для забезпечення екологічної безпеки, охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання і відтворення природних ресурсів, захисту екологічних прав та інтересів громадян і держави (стаття 3 Закону № 45/95-ВР).
163. Метою екологічної експертизи є запобігання негативному впливу антропогенної діяльності на стан навколишнього природного середовища та здоров`я людей, а також оцінка ступеня екологічної безпеки господарської діяльності та екологічної ситуації на окремих територіях і об`єктах (стаття 3 Закону № 45/95-ВР).
164. Згідно із статтею 5 Закону № 45/95-ВР основними завданнями екологічної експертизи є:
1) визначення ступеня екологічного ризику і безпеки запланованої чи здійснюваної діяльності;
2) організація комплексної, науково обґрунтованої оцінки об`єктів екологічної експертизи;
3) встановлення відповідності об`єктів експертизи вимогам екологічного законодавства;
4) оцінка впливу діяльності об`єктів екологічної експертизи на стан навколишнього природного середовища і якість природних ресурсів;
5) оцінка ефективності, повноти, обґрунтованості та достатності заходів щодо охорони навколишнього природного середовища;
6) підготовка об`єктивних, всебічно обґрунтованих висновків екологічної експертизи.
165. Основними принципами екологічної експертизи, відповідно до статті 6 Закону №45/95-ВР є:
1) гарантування безпечного для життя та здоров`я людей навколишнього природного середовища;
2) збалансованість екологічних, економічних, медико-біологічних і соціальних інтересів та врахування громадської думки;
3) наукова обґрунтованість, незалежність, об`єктивність, комплексність, варіантність, превентивність, гласність;
4) екологічна безпека, територіально-галузева і економічна доцільність реалізації об`єктів екологічної експертизи, запланованої чи здійснюваної діяльності;
5) державне регулювання;
6) законність.
166. Об`єктами екологічної експертизи є проекти законодавчих та інших нормативно-правових актів, документація по впровадженню нової техніки, технологій, матеріалів, речовин, продукції, генетично модифікованих організмів, реалізація яких може призвести до порушення екологічних нормативів, негативного впливу на стан навколишнього природного середовища (частина перша статті 7 Закону № 45/95-ВР).
167. До документації на об`єкти екологічної експертизи додаються обґрунтування щодо забезпечення екологічної безпеки запланованої чи здійснюваної діяльності з комплексною еколого-економічною оцінкою існуючого чи передбачуваного впливу на стан навколишнього природного середовища, оцінкою екологічного ризику та з альтернативними прогнозними варіантами зменшення цього впливу (частина перша статті 8 Закону № 45/95-ВР).
168. Особи, які передають документацію на об`єкти екологічної експертизи, в разі необхідності організують і фінансують проведення додаткових досліджень, пошукових і експертних робіт, забезпечують гласність і враховують громадську думку щодо запланованої чи здійснюваної діяльності, гарантують достовірність попередньої оцінки впливу на навколишнє природне середовище, що відображається в Заяві про екологічні наслідки діяльності (частина друга статті 8 Закону № 45/95-ВР).
169. Відповідно до статті 10 Закону № 45/95-ВР замовники екологічної експертизи об`єктів, що в процесі реалізації (будівництва, експлуатації тощо) можуть негативно впливати на стан навколишнього природного середовища, зобов`язані оголосити через засоби масової інформації про проведення екологічної експертизи у спеціальній Заяві про екологічні наслідки діяльності. Еколого-експертні органи чи формування після завершення екологічної експертизи повідомляють про її висновки через засоби масової інформації.
170. З метою врахування громадської думки суб`єкти екологічної експертизи проводять публічні слухання або відкриті засідання. Участь громадськості в процесі екологічної експертизи може здійснюватись шляхом виступів у засобах масової інформації, подання письмових зауважень, пропозицій і рекомендацій, включення представників громадськості до складу експертних комісій, груп по проведенню громадської екологічної експертизи. Підготовка висновків екологічної експертизи і прийняття рішень щодо подальшої реалізації (використання, застосування, експлуатації тощо) об`єкта екологічної експертизи здійснюються з урахуванням громадської думки (стаття 11 Закону № 45/95-ВР).
171. Відповідно до частини першої статті 12 Закону № 45/95-ВР в Україні здійснюються державна, громадська та інші екологічні експертизи.
172. Висновки державної екологічної експертизи є обов`язковими для виконання. Приймаючи рішення щодо подальшої реалізації об`єктів екологічної експертизи, висновки державної екологічної експертизи враховуються нарівні з іншими видами державних експертиз (частина друга статті 12 Закону № 45/95-ВР),
173. Згідно із статтею 13 Закону № 45/95-ВР державна екологічна експертиза організовується і проводиться еколого-експертними підрозділами, спеціалізованими установами, організаціями обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, а на території Автономної Республіки Крим - органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища, із залученням інших органів виконавчої влади.
174. Здійснення державної екологічної експертизи є обов`язковим для видів діяльності та об`єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку. Перелік видів діяльності та об`єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку, встановлюється Кабінетом Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, і центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров`я (частина третя статті 13 Закону № 45/95-ВР).
175. Відповідно до пункту другого частини першої статті 14 Закону № 45/95-ВР державній екологічній експертизі підлягають проекти генеральних планів населених пунктів, схем районного планування (пункт із змінами, внесеними згідно із Законом України від 17.02.2011 № 3038-VI, набрав чинності з 12.03.2011).
176. Спеціальними вимогами до документації на об`єкти державної екологічної експертизи, відповідно до частини першої статті 15 Закону № 45/95-ВР, є те, що в документації на об`єкти державної екологічної експертизи повинні передбачатися:
1) комплексна еколого-економічна оцінка впливу запланованої чи здійснюваної діяльності на стан навколишнього природного середовища, використання і відтворення природних ресурсів, оформлення у вигляді окремого тому (книги, розділу) документації і Заяви про екологічні наслідки діяльності;
2) обґрунтування впровадження сучасних, досконалих нематеріало- і неенергоємних, мало- і безвідходних технологічних процесів;
3) забезпечення комплексної переробки, утилізації і ефективного використання відходів виробництва;
4) заходи щодо економії водних ресурсів, забезпечення ефективної очистки всіх видів стічних вод, а також їх використання для технічних потреб без скидання цих вод у природні водотоки і водойми;
5) дієвість і досконалість передбачуваних заходів щодо охорони атмосферного повітря від забруднення;
6) забезпечення збереження, охорони і відтворення об`єктів рослинного і тваринного світу та природно-заповідного фонду;
7) забезпечення захисту населення і навколишнього природного середовища від шкідливого впливу антропогенних фізичних, хімічних та біологічних факторів.
177. Документація, що подається на об`єкти державної екологічної експертизи, повинна бути у встановленому порядку погоджена з заінтересованими органами та містити оцінку можливих соціальних наслідків (частина друга статті 15 Закону № 45/95-ВР).
178. Замовники державної екологічної експертизи зобов`язані підготувати Заяву про екологічні наслідки діяльності та матеріали, на яких вона ґрунтується (частина третя статті 15 Закону № 45/95-ВР).
179. Процедура проведення екологічної експертизи передбачає вирішення еколого-експертними органами чи формуваннями завдань експертного дослідження і оцінку об`єктів екологічної експертизи, підготовку обґрунтованого об`єктивного еколого-експертного висновку (частина перша статті 33 Закону № 45/95-ВР).
180. Згідно із частиною другою статті 33 Закону № 45/95-ВР процедура проведення екологічної експертизи передбачає:
1) перевірку наявності та повноти необхідних матеріалів і реквізитів на об`єкти екологічної експертизи та створення еколого-експертних комісій (груп) відповідно до вимог законодавства (підготовча стадія);
2) аналітичне опрацювання матеріалів екологічної експертизи, в разі необхідності натурні обстеження і проведення на їх основі порівняльного аналізу і часткових оцінок ступеня екологічної безпеки, достатності та ефективності екологічних обґрунтувань діяльності об`єктів екологічної експертизи (основна стадія);
3) узагальнення окремих експертних досліджень одержаної інформації та наслідків діяльності об`єктів експертизи, підготовку висновку екологічної експертизи та подання його заінтересованим органам і особам (заключна стадія).
181. Умови і підстави проведення державної екологічної експертизи визначені статтею 34 Закону № 45/95-ВР, згідно із частиною першою вказаної норми, державна екологічна експертиза проводиться у разі:
1) наявної або можливої потенційної небезпеки об`єктів екологічної експертизи для навколишнього природного середовища;
2) прийняття відповідного рішення Кабінетом Міністрів України, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими виконавчими комітетами сільських, селищних, міських рад, судом та правоохоронними органами відповідно до законодавства;
3) обумовленості загальнодержавними екологічними інтересами.
182. Державна екологічна експертиза видів діяльності та об`єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку, проводиться після оголошення замовником через засоби масової інформації Заяви про екологічні наслідки діяльності і подання еколого-експертним органам комплекту документів з обґрунтуванням оцінки впливу на навколишнє природне середовище (частина друга статті 34 Закону № 45/95-ВР).
183. Відповідно до частини першої статті 39 Закону № 45/95-ВР висновки державної екологічної експертизи повинні містити оцінку екологічної допустимості і можливості прийняття рішень щодо об`єкта екологічної експертизи та враховувати соціально-економічні наслідки.
184. Позитивні висновки державної екологічної експертизи після затвердження їх центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, обласними, Київською, Севастопольською міськими державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища, є підставою для відкриття фінансування проектів і програм чи діяльності (частина друга статті 39 Закону № 45/95-ВР).
185. Реалізація проектів і програм чи діяльності без позитивних висновків державної екологічної експертизи забороняється (частина третя статті 39 Закону № 45/95-ВР).
186. В разі негативної оцінки об`єктів державної екологічної експертизи замовник зобов`язаний забезпечити їх доопрацювання відповідно до вимог еколого-експертного висновку і своєчасну передачу матеріалів на додаткову державну екологічну експертизу (частина четверта статті 39 Закону № 45/95-ВР).
187. Позитивний висновок державної екологічної експертизи є дійсним протягом трьох років від дня його видачі. Якщо за цей час не розпочато реалізацію рішення щодо об`єкта державної екологічної експертизи, то він підлягає новій державній екологічній експертизі (стаття 40 Закону № 45/95-ВР).
норми міжнародного права
188. Відповідно до статті 3 Європейської хартії місцевого самоврядування від 15.10.1995, ратифікованої Законом України № 452/97-ВР від 15.07.1997 (далі Хартія) місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання та управління суттєвою часткою публічних справ, під власну відповідальність, в інтересах місцевого населення.
189. Статтею 5 Хартії визначається, що зміни територіальних кордонів органів місцевого самоврядування не можуть здійснюватися без попереднього з`ясування думки відповідних місцевих громад, можливо шляхом проведення референдуму, якщо це дозволяється законом.
190. Будь-який адміністративний нагляд за органами місцевого самоврядування може здійснюватися тільки згідно з процедурами та у випадках, передбачених конституцією або законом (частина перша статті 8 Хартії).
191. Будь-який адміністративний нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування, як правило, має на меті тільки забезпечення дотримання закону та конституційних принципів. Однак вищі інстанції можуть здійснювати адміністративний нагляд за належністю виконання завдань, доручених органам місцевого самоврядування (частина друга статті 8 Хартії).
192. Адміністративний нагляд за органами місцевого самоврядування здійснюється таким чином, щоб забезпечити домірність заходів контролюючого органу важливості інтересів, які він має намір охороняти (частина третя статті 8 Хартії).
193. Органи місцевого самоврядування мають право використовувати засоби правового захисту для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень і поважання принципів місцевого самоврядування, які утілені в конституції чи національному законодавстві (стаття 11 Хартії).
194. Конвенція про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля (Орхуська Конвенція), ратифікована Законом України № 832-XIV від 06.07.1999.
195. Згідно із статтею 3 Орхуської конвенції кожна зі Сторін здійснює необхідні законодавчі, регулятивні та інші заходи, включаючи заходи щодо досягнення відповідності положень, які регламентують порядок виконання положень цієї Конвенції, стосовно інформації, участі громадськості та її доступу до правосуддя, а також відповідних заходів для забезпечення умов їх застосування, для створення і підтримки чіткої, прозорої та злагодженої структури для виконання положень цієї Конвенції.
196. Статтею 6 Орхуської конвенції визначено, що зацікавлена громадськість адекватно, своєчасно та ефективно одержує інформацію залежно від обставин шляхом публічного повідомлення або в індивідуальному порядку на початковому етапі процедури прийняття рішень з питань, що стосуються навколишнього середовища, серед іншого, про:
а) запропонований вид діяльності та заявку, за якою буде прийматися рішення;
б) характер можливих рішень або проект рішення;
в) державний орган, відповідальний за прийняття рішення;
г) передбачувану процедуру, включаючи те, яким чином і коли така інформація може бути надана.
197. Згідно із частиною третьою статті 6 Орхуської конвенції, процедури участі громадськості передбачають помірковані терміни для різних етапів, що забезпечують достатній час для інформування громадськості відповідно до пункту 2 і підготовки та ефективної участі громадськості у процесі прийняття рішень з питань, що стосуються навколишнього середовища.
198. Кожна зі Сторін забезпечує участь громадськості вже на ранньому етапі, коли є всі можливості для розгляду різних варіантів і коли участь громадськості може бути найефективнішою (частина третя статті 6 Орхуської конвенції).
199. Статтею 8 Орхуської конвенції визначено, що кожна зі Сторін докладає зусиль для сприяння ефективній участі громадськості на відповідному етапі, доки залишаються відкритими можливості вибору, в підготовці державними органами нормативних положень, які мають безпосередню виконавчу силу, та інших загальноприйнятих юридичних правил, обов`язкових для виконання, які можуть істотно впливати на навколишнє середовище. З цією метою вживаються такі заходи:
а) визначаються терміни, достатні для забезпечення ефективної участі;
б) проекти правил публікуються або доводяться до відома громадськості іншим чином;
в) громадськості надається можливість висловлювати свої зауваження безпосередньо або через представницькі консультативні органи. Результати участі громадськості враховуються максимальним чином.
200. Частиною третьою статтею 9 Орхуської конвенції встановлено, що крім процедур перегляду, передбачених вище пунктами 1 і 2, і без їх порушення, кожна зі Сторін забезпечує представникам громадськості, коли вони відповідають передбаченим законодавством критеріям, якщо такі є, доступ до адміністративних або судових процедур для оскарження дій або бездіяльності приватних осіб і громадських органів, які порушують положення національного законодавства, що стосується навколишнього середовища.
201. Крім цього, і без порушення вищенаведеного пункту 1 процедури, згадані вище в пунктах 1, 2, 3, мають забезпечувати адекватні та ефективні засоби правового захисту, включаючи у разі потреби засоби правового захисту у формі судової заборони, і бути справедливими, неупередженими, своєчасними і не пов`язаними з непомірно великими витратами. Рішення, що приймаються відповідно до цієї Статті, надаються або реєструються у письмовій формі. Громадськість має доступ до рішень судів, а також, у міру можливостей, до рішень інших органів (частина четверта статі 9 Орхуської конвенції).
VІІ. ОЦІНКА СУДУ
202. Місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
203. Селищні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, іншими законами та Законом України «Про місцеве самоврядування» від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі Закон № 280/97-ВР).
204. Територіальна громада це - жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, селищ, міст, що мають єдиний адміністративний центр.
205. Територія територіальної громади це - нерозривна територія, в межах якої територіальна громада здійснює свої повноваження щодо вирішення питань місцевого значення відповідно до Конституції і законів України, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування.
206. Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об`єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.
207. Органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону.
208. Від імені та в інтересах територіальних громад права суб`єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради.
209. Відповідно до статті 21 Закону № 280/97-ВР обмеження прав територіальних громад на місцеве самоврядування згідно з Конституцією та законами України може бути застосоване лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану.
210. В розумінні Орхуської конвенції селищна рада, яка представляє територіальну громаду та здійснює від її імені та в її інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, є особою, яка має зацікавленість, і у такому випадку норми міжнародного права гарантують забезпечення Державою право на доступ до суду з питань, що стосуються навколишнього середовища.
211. Позитивним обов`язком Держави є забезпечення додержання положення національного законодавства, що стосується навколишнього середовища та екологічних питань.
щодо проведення екологічної експертизи
212. Відносини в галузі екологічної експертизи регулюються Законом № 45/95-ВР, Законом № 1264-XII та іншими актами законодавства України.
213. Охорона навколишнього природного середовища, раціональне використання природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки життєдіяльності людини - невід`ємна умова сталого економічного та соціального розвитку України
214. З цією метою Україна здійснює на своїй території екологічну політику, спрямовану на збереження безпечного для існування живої і неживої природи навколишнього середовища, захисту життя і здоров`я населення від негативного впливу, зумовленого забрудненням навколишнього природного середовища, досягнення гармонійної взаємодії суспільства і природи, охорону, раціональне використання і відтворення природних ресурсів.
215. Правові, економічні та соціальні основи організації охорони навколишнього природного середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь визначені Законом №1264-XII.
216. Завданням законодавства про охорону навколишнього природного середовища є регулювання відносин у галузі охорони, використання і відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки, запобігання і ліквідації негативного впливу господарської та іншої діяльності на навколишнє природне середовище, збереження природних ресурсів, генетичного фонду живої природи, ландшафтів та інших природних комплексів, унікальних територій та природних об`єктів, пов`язаних з історико-культурною спадщиною.
217. Гарантією екологічних прав громадян Закон № 1264-XII визначає, зокрема, здійсненням державного та громадського контролю за додержанням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, що є способом забезпечення екологічних прав громадян.
218. При цьому, відповідно до частини другої статті 10 Закону № 1264-XII, діяльність, що перешкоджає здійсненню права громадян на безпечне навколишнє природне середовище та інших їх екологічних прав, підлягає припиненню в порядку, встановленому цим Законом та іншим законодавством України.
219. Вимоги містобудівної документації є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування, а генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів (стаття 5, частина друга статті 17 Закону № 3038-VI).
220. Отже, затверджена містобудівна документація має статус обов`язкової для всіх суб`єктів містобудування, однак, при цьому мають бути додержані засади законності, добровільності, врахування інтересів суміжних територіальних громад, не створюючи пріоритету інтересів.
221. За загальним правилом, вимоги, які пред`являються до основного документу, пред`являються і до документу про внесення змін до основного документу.
222. Судом встановлено, що «Проект внесення змін до генерального плану міста Нікополь Дніпропетровської області» не отримав висновок державної екологічної експертизи.
223. Сторони обрали протилежні правові позиції щодо необхідності проведення державної екологічної експертизи.
224. Надаючи оцінку доводам сторін щодо вказаного питання, суд зазначає, що пунктом «а» частини першої статті 27 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25.06.1991 № 1264-XII, із змінами, внесеними Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VI, визначено об`єкти екологічної експертизи та встановлено, що екологічній експертизі підлягають проекти схем розвитку і розміщення продуктивних сил, розвитку галузей економіки, генеральних планів населених пунктів, схем районної планіровки.
225. Згідно із частиною першою статтею 28 Закону № 1264-XII державна екологічна експертиза проводиться відповідно до Закону України «Про екологічну експертизу».
226. Законодавець також встановив норму щодо проведення державної екологічної експертизи у пункті другому частини першої статті 14 України «Про екологічну експертизу» від 09.02.1995 № 45/95-ВР, зазначивши, що державній екологічній експертизі підлягають проекти генеральних планів населених пунктів, схем районного планування (пункт зі змінами, внесеними згідно із Законом України від 17.02.2011 № 3038-VI, набрав чинності з 12.03.2011).
227. Згідно із частиною першою статті 7 Закону № 45/95-ВР об`єктами екологічної експертизи є проекти законодавчих та інших нормативно-правових актів, документація по впровадженню нової техніки, технологій, матеріалів, речовин, продукції, генетично модифікованих організмів, реалізація яких може призвести до порушення екологічних нормативів, негативного впливу на стан навколишнього природного середовища.
228. Судом встановлено, що проектом, затвердженим оскаржуваним рішенням, передбачається, зокрема, на базі існуючого полігону ТПВ (полігон розташований на території Придніпровської сільської ради Нікопольського району) розміщення регіонального сміттєпереробного заводу та будівництво підприємства промислової переробки відходів продуктивністю 42,00 тис. т/рік (для потреб міста) і включення його території в проектну межу міста, резервування для промислової зони територій в районі об`їзної дороги, резервування ділянки біля 15,0 га для розширення кладовища.
229. Відповідно до пункту «ж» частини першої статті 15 Закону № 1264-XII місцеві ради несуть відповідальність за стан навколишнього природного середовища на своїй території і в межах своєї компетенції організують в разі необхідності проведення екологічної експертизи.
230. При цьому, документація, що подається на об`єкти державної екологічної експертизи, повинна бути у встановленому порядку погоджена з заінтересованими органами та містити оцінку можливих соціальних наслідків, згідно із частиною другою статті 15 Закону № 45/95-ВР.
231. Із урахуванням вищенаведених норм, суд дійшов висновку, що після погодження із усіма заінтересованими органами та особами, у тому числі усіма суміжними територіальними громадами, проект мав бути переданий у встановленому законом порядку для проведення державної екологічної експертизи.
232. Таким чином, державна екологічна експертиза не була здійснена, результат заключної стадії експертизи - висновок екологічної експертизи не підготовлений, однак 31.01.2014 міською радою оскаржуваним рішенням був затверджений «Проект внесення змін до генерального плану міста Нікополь Дніпропетровської області», із порушенням у формі незастосування вищенаведених норм.
233. Оскільки метою екологічної експертизи є запобігання негативному впливу антропогенної діяльності на стан навколишнього природного середовища та здоров`я людей, а також оцінка ступеня екологічної безпеки господарської діяльності та екологічної ситуації на окремих територіях і об`єктах, доводи позивача та третьої особи, щодо протиправності затвердження проекту без проведення державної екологічної експертизи, без забезпечення права участі зацікавленої громадськості у процесі прийняття рішення, як порушення вищевказаних норм та умов Орхуської конвенції, зокрема статей 3, 6, 8 - є обґрунтованими.
234. Крім того, згідно із частинами другою та третьої статті 29 Закону № 1264-XII позитивний висновок державної екологічної експертизи є підставою для відкриття фінансування всіх програм і проектів, а реалізація програм, проектів і рішень без позитивного висновку державної екологічної експертизи забороняється.
235. Таким чином, подальші дій, направлені на реалізацію проекту без такої експертизи не відповідають вимогам закону.
236. Окремо суд зазначає, що згідно із пунктом 17 Порядку № 555 затвердження проектів містобудівної документації без проведення процедури розгляду пропозицій громадськості забороняється, а матеріали щодо розгляду таких пропозицій є невід`ємною складовою частиною зазначеної документації.
237. З наданих матеріалів не вбачається, що текстові матеріали Проекту містять матеріали розгляду пропозицій громадськості.
щодо історико-архітектурного опорного плану
238. Оскаржуваним рішенням затверджено містобудівну документацію «Історико-архітектурний опорний план, межі і режими використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів м. Нікополь Дніпропетровської області».
239. 15.11.2012 в газеті «Нікопольська правда» опубліковано повідомлення про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості у проекті містобудівної документації «Проект внесення змін до генерального плану м. Нікополя», у якому, зокрема, зазначено, що проект складається із текстових та графічних матеріалів, та у складі графічних матеріалів зазначено історико-архітектурний опорний план (т.1 а.с.77).
240. Таким чином, на публічні обговорення історико-архітектурний опорний план виносився у складі проекту внесення змін до генерального плану м. Нікополя, проте в подальшому проект не містить таких матеріалів (т.а а.с.78).
241. Зокрема, підрозділ 3 «Охорона культурної спадщини» розділу ІV Проекту визначає, що необхідно розробити два види науково-проектної документації: історико-архітектурний опорний план, межі історичних ареалів міста; зони охорони пам`яток архітектури та містобудування. Ці роботи не є розділами генерального плану, а окремими видами робіт і виконуються спеціалізованими інститутами за окремим договором на замовлення виконавчого комітету міської ради (т.2 а.с.121).
242. Відповідно до частини третьої статті 17 Закону № 3038-VI для населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України, в межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини.
243. «Список історичних населених місць України (міста і селища міського типу)» затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878, до якого, зокрема включено м. Нікополь, дата заснування або першої згадки 1594 рік.
244. Таким чином, відповідно частини третьої статті 17 Закону № 3038-VI історико-архітектурний опорний план розробляється у складі генерального плану населеного пункту та також потребує проведення державної екологічної експертизи у складі Проекту.
щодо порядку прийняття рішення
245. Відповідачем не підтверджено додержання порядку прийняття оскаржуваного рішення, зокрема частини першої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», відповідно до якої розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати, зокрема, проекти рішень, що підлягають обговоренню, а також частини другої вказаної норми щодо оприлюднення проектів нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.
246. Порушенням встановленого законом порядку прийняття рішення є також прийняття його міською радою на позачергової сесії.
247. Відповідно до частини десятої статті 17 Закону № 3038-VI генеральні плани населених пунктів та зміни до них розглядаються і затверджуються відповідними сільськими, селищними, міськими радами на чергових сесіях протягом трьох місяців з дня їх подання.
248. Доводи відповідача щодо правомочності прийняття 31.01.2014 рішення на позачергової сесії, у тому числі повноважним складом ради, не можуть свідчити про додержання вищевказаних вимог закону, у тому числі із забезпеченням права участі громадськості у прийнятті рішення.
249. Крім того, не підтверджено і включення до порядку денного позачергової сесії міської ради питання щодо прийняття оскаржуваного рішення, про що свідчить текст розпорядження Нікопольського міського голови № 17-р від 27.01.2014 «Про скликання 41-ї (позачергової) сесії міської ради VI скликання» (т.1 а.с.14, 41).
250. Таким чином, оскаржуване рішення прийнято із порушенням встановленого порядку.
щодо отримання узгодження з Чкаловською сільською радою
251. Згідно із частиною сьомою статті 17 Закону № 3038-VI виконавчі органи міських рад у встановлений строк узгоджують проект генерального плану населеного пункту з органами місцевого самоврядування, що представляють інтереси суміжних територіальних громад, з метою врегулювання питань планування територій у приміських зонах.
252. Приміська зона це територія, що забезпечує просторовий та соціально-економічний розвиток міста, планувальна організація території населеного пункту визначається за межами населених пунктів відповідно до меж приміських зон.
253. В пояснювальній записці Проекту внесення змін до генерального плану міста, а саме в підрозділі 1 розділу І зазначено, що територія Нікопольської міської ради межує з Менжинською, Придніпровською та Чкаловською сільськими радами Нікопольського району.
254. Таким чином, є обґрунтованими доводи позивача щодо неврегулювання питання планування територій у приміських зонах із Чкаловською сільською радою.
255. Суд звертає увагу на наявні розбіжності у пояснювальній записці до Проекту, зокрема, у підрозділі 2 розділу ІV Проекту визначено, що проектом внесення змін до генерального плану передбачене збільшення площі всіх перелічених функціональних зон за рахунок переважно незабудованих територій в межах міста і земель суміжних Менжинської (238,2 га) і Придніпровської (982,6 га) сільських рад (т.2 а.с.118), а в підрозділі 7 розділі ІV визначається, що проектом внесення змін до генерального плату передбачено збільшення території міста на 568 га за рахунок земель суміжних Менжинської (126,8 га) і Придніпровської (441,2 га) сільських рад (т.2 а.с.130).
VІІІ. ВИСНОВКИ СУДУ
256. З системного аналізу матеріалів справи та наведених норм законодавства, суд дійшов висновку про обґрунтованість заявленого позову, що є підставою для його задоволення.
257. Відповідно до статті 139 КАС України розподіл судових витрат не здійснюється.
258. Керуючись статтями 241-246 КАС України, суд, -
2. Визнати протиправним та нечинним рішення Нікопольської міської ради від 31.01.2014 № 125-41/VI «Про затвердження містобудівної документації м. Нікополя».
3. Рішення суду набирає законної сили відповідно до вимог статті 255 КАС України та може бути оскаржене в строки, передбачені статтею 295 КАС України.
4. Повне рішення складено 26.11.2020.
Суддя І.О. Верба