Справа № 120/3920/20-а
Суддя: Гонтарук В. М.
Дата ухвалення: 2020-11-27 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 120/3920/20-а

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Заброцька Л.О.

Суддя-доповідач - Гонтарук В. М.

27 листопада 2020 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Гонтарука В. М.

суддів: Білої Л.М. Курка О. П. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційні скарги ОСОБА_1 та ОСОБА_2 на ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 07 вересня 2020 року (ухвалена в м. Вінниця) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Голови Вінницької обласної державної адміністрації Борзова Сергія Сергійовича про визнання протиправним та скасування розпорядження,

В С Т А Н О В И В :

в серпні 2020 року позивачі звернулись до суду із позовом до Голови Вінницької обласної державної адміністрації Борзова Сергія Сергійовича визнання протиправним та скасування розпорядження.

03.09.2020 від позивачів надійшла заява про забезпечення позову, в якій вони просили зупинити дію розпорядження №477 від 27.07.2020 «Про ліквідацію Департаменту охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації» голови Вінницької обласної державної адміністрації Сергія Сергійовича Борзова в частині припинення Департаменту охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації шляхом ліквідації (пункт 1), а також в частині утворення ліквідаційної комісії Департаменту охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації у складі згідно з додатком, в частині покладання функцій голови комісії з ліквідації Департаменту охорони здоров`я облдержадміністрації на ОСОБА_3 , начальника відділу лікувально - профілактичної допомоги дитячому населенню Департаменту охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації (пункт 2), а також в частині зобов`язання директора Департаменту охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації Людмилі Грабович попередити працівників Департаменту про їх наступне вивільнення у зв`язку із ліквідацією Департаменту (пункт 4).

Ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 07 вересня 2020 року у задоволенні заяв про забезпечення адміністративного позову відмовлено.

Не погоджуючись із ухвалою суду першої інстанції, позивачі подали апеляційну скаргу, в якій просять суд скасувати вказану ухвалу та прийняти постанову, якою задовольнити заяву та забезпечити адміністративний позов.

В обґрунтування апеляційної скарги апелянти послались на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права, що, на його думку, призвело до неправильного вирішення заяви про забезпечення адміністративного позову.

Так, апелянти зазначають, що відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2016 р. № 710 «Про ефективне використання державних коштів» (далі - Постанова № 710) припинення утворення без дозволу Кабінету Міністрів України нових бюджетних установ є одним із заходів щодо економного та раціонального використання державних коштів, передбачених для утримання органів державної влади та інших державних органів, утворених органами державної влади підприємств, установ та організацій, які використовують кошти державного бюджету (п. 8 Заходів). Зважаючи на те, що Департамент охорони здоров`я є неприбутковим та за своєю організаційно - правовою формою є державною організацією (установою, закладом), є юридичною особою та за кодом КВЕД 84.11 здійснює державне управління загального характеру, є всі підстави для висновку про порушення відповідачем при ліквідації вказаного Департаменту зазначених вимог Постанови №710.

Зазначені доводи в сукупності з вказаними обставинами, на думку апелянтів, свідчать про прийняття оскаржуваного рішення відповідачем поза межами дискреції, наданої Постановою № 606, позаяк, така дискреція надана пунктом 2 цієї постанови за умови урахування вимог законів та особливостей відповідної адміністративно - територіальної одиниці та не передбачає ліквідацію структурних підрозділів, що виконують повноваження місцевої державної адміністрації, що передбачені Законом № 586. Інші посилання на підстави для ліквідації юридичної особи такі як обґрунтування, мета, окрім загальних норм законодавства, у констатуючій частині Розпорядження № 477 відсутні.

На думку апелянтів, голова облдержадміністрації не має правових підстав для призначення начальника відділу лікувально - профілактичної допомоги дитячому населенню Департаменту охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації головою ліквідаційної комісії вказаного департаменту, оскільки його керівником є інша особа. Начальник відділу лікувально - профілактичної допомоги дитячому населенню Департаменту охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації на посаду, яку займає, призначалась керівником Департаменту охорони здоров`я, а не головою облдержадміністрації, отже останній не має повноваження покладати на зазначеного начальника відділу додаткові обов`язки, що фактично є істотною зміною його умов праці та, крім іншого, вимагає обов`язкової згоди особи, що перебуває на зазначеній посаді з такими змінами, яка в даному випадку відсутня.

Також, апелянти вказують, що згідно пункту 12 частини 1 статті 2 Бюджетного кодексу України, бюджетні установи це органи державної влади, органи місцевого самоврядування, а також організації, створені ними у встановленому порядку, що повністю утримуються за рахунок відповідно державного бюджету чи місцевого бюджету. Бюджетні установи є неприбутковими. Бюджетні установи (міністерства, інші центральні органи виконавчої влади), припиняються, як зазначено в ч. 5 статті 5 Закону 3166 - VI, шляхом реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації.

Повноваження ліквідаційної комісії визначені за приписами статей 105, 111 ЦК України.

Так, згідно частини 3.статті 105 Цивільного кодексу України, учасники юридичної особи, суд або орган, що прийняв рішення про припинення юридичної особи, відповідно до цього Кодексу призначають комісію з припинення юридичної особи (комісію з реорганізації, ліквідаційну комісію), голову комісії або ліквідатора та встановлюють порядок і строк заявлення кредиторами своїх вимог до юридичної особи, що припиняється. Виконання функцій комісії з припинення юридичної особи (комісії з реорганізації, ліквідаційної комісії) може бути покладено на орган управління юридичної особи. У відповідності до вимог частини 4 зазначеної статті 105 ЦК України, до комісії з припинення юридичної особи (комісії з реорганізації, ліквідаційної комісії) або ліквідатора з моменту призначення переходять повноваження щодо управління справами юридичної особи. Голова комісії, її члени або ліквідатор юридичної особи представляють її у відносинах з третіми особами та виступають у суді від імені юридичної особи, яка припиняється.

З дня призначення ліквідаційної комісії до неї переходять усі повноваження щодо управління справами юридичної особи, крім тих, які залишаються згідно з законодавством України за учасниками, наприклад затвердження ліквідаційного балансу. Ліквідаційна комісія не має статусу юридичної особи, а установа, що ліквідується, в період її роботи статусу юридичної особи не втрачає. Отже, дієздатність юридичної особи здійснюється через ліквідаційну комісію. Дії комісії розглядаються як дії самої юридичної особи. Комісія здійснює дії, у тому числі виступає в суді від імені юридичної особи і набуває безпосередньо для неї права і обов`язки.

За таких обставин, на думку апелянтів, ухваливши рішення про припинення шляхом ліквідації, та призначивши ліквідаційну комісію, голова облдержадміністрації не мав права зобов`язувати директора Департаменту охорони здоров`я ОСОБА_1 вчиняти які не-будь дії від імені Департаменту, а саме, попереджати працівників Департаменту про їх наступне вивільнення у зв`язку із ліквідацією Департаменту. Таким чином, на думку позивачів, ознаки протиправності спірного розпорядження є очевидними.

Також, апелянти зазначають, що після прийняття рішення про ліквідацію, що є правовою підставою ліквідації, з моменту позбавлення Департаменту статусу юридичної особи внаслідок ліквідації, для позивачів, як і інших працівників Департаменту, буде назавжди втраченим право поновитись на посаді чи працювати в даній установі.

За таких обставин, на думку апелянтів, єдиним способом уникнути настання таких негативних наслідків є зупинка етапів ліквідаційного процесу шляхом вжиття відповідних заходів забезпечення позову.

Також, апелянти вказують, що питання наявності у особи, що прийняла оскаржене розпорядження, відповідних повноважень є спірним і буде вирішуватися в ході розгляду вказаної справи. Однак, у разі, якщо суд дійде висновку про незаконність оскарженого розпорядження в цій частині, як наслідок, незаконними будуть всі дії і рішення голови ліквідаційної комісії, що може призвести до порушення прав та інтересів як самих позивачів, так і працівників департаменту, а також самої юридичної особи в стані припинення.

Таким чином, ознаки протиправності спірного розпорядження, на думку позивачів, є очевидними, а невжиття заходів забезпечення позову значно ускладнить можливість відновлення оспорюваних прав та інтересів позивачів та інших вказаних осіб.

Частиною 1 ст. 309 КАС України визначено, що апеляційна скарга на рішення суду першої інстанції має бути розглянута протягом шістдесяти днів з дня постановлення ухвали про відкриття апеляційного провадження, а апеляційна скарга на ухвалу суду першої інстанції - протягом тридцяти днів з дня постановлення ухвали про відкриття апеляційного провадження.

Ухвалами Сьомого апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2020 року було відкрито провадження у справі по апеляційній скарзі ОСОБА_2 та залишено без руху апеляційну скаргу ОСОБА_1 , у зв`язку з недотриманням нею вимог 296 КАС України.

20 жовтня 2020 року до суду від відповідача надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначено про безпідставність доводів апелянтів.

Ухвалою від 28 жовтня 2020 року було відкрито провадження у справі за апеляційною скаргою ОСОБА_1 .

Таким чином, з метою прийняття законного та обґрунтованого рішення, суд розглядає дану адміністративну справу в межах тридцятиденого строку з моменту відкриття апеляційного провадження по апеляційній скарзі ОСОБА_1

Сьомий апеляційний адміністративний суд ухвалами від 21 жовтня 2020 року та 04 листопада 2020 року, з урахуванням ст.306, ст. 311 КАС України, вирішив розглядати дану справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

За таких умов згідно з ч. 4 ст. 229 КАС України при розгляді справи в порядку письмового провадження фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши доводи апеляційних скарг та відзиву, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги задоволенню не підлягає, виходячи з наступного.

За правилами частини 1 статті 154 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) заява про забезпечення позову розглядається судом, у провадженні якого перебуває справа або до якого має бути поданий позов, не пізніше двох днів з дня її надходження, без повідомлення учасників справи.

Згідно з частиною 2 статті 154 КАС України суд, розглядаючи заяву про забезпечення позову, може викликати особу, яка подала заяву про забезпечення позову, для надання пояснень або додаткових доказів, що підтверджують необхідність забезпечення позову.

Відтак, розгляд заяви про забезпечення позову в судовому засіданні здійснюється виключно у разі, якщо матеріали адміністративної справи та заяви про забезпечення позову перешкоджають можливості об`єктивного розгляду заяви без участі сторін.

Проте, у даному випадку, ознайомившись з матеріалами адміністративного позову та заяви про забезпечення позову, суд вважає за можливе розглянути вказану заяву без повідомлення учасників справи.

Так, відповідно до вимог статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

За змістом частини 4 статті 150 КАС України подання адміністративного позову, а також відкриття провадження в адміністративній справі не зупиняють дію оскаржуваного рішення суб`єкта владних повноважень, якщо суд не застосував відповідні заходи забезпечення позову.

Відповідно до положень статті 150 КАС України, суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову. Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:

1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або

2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Згідно з частинами першою та другою статті 151 КАС України позов може бути забезпечено: 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.

Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

Частиною першою статті 152 КАС України визначено, що заява про забезпечення позову подається в письмовій формі і повинна містити, зокрема, обґрунтування необхідності забезпечення позову, а також захід забезпечення позову, який належить застосувати, з обґрунтуванням його необхідності.

При цьому, частиною другою статті 150 КАС України передбачений вичерпний перелік підстав для вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, а суд повинен, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи існує хоча б одна з названих підстав, і оцінити, чи не може застосування заходів забезпечення позову завдати більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.

Для задоволення судом поданої позивачем заяви про забезпечення адміністративного позову останній має довести, що невжиття обраних заходів призведе хоча б до одного із наслідків, передбачених частиною 2 статті 150 КАС України.

За своєю правовою природою інститут забезпечення позову - це надання позивачеві тимчасової правової охорони його прав та інтересів, за захистом яких він звернувся чи має намір звернутися в суд, до вирішення спору судом та набрання рішенням суду законної сили. Заходи забезпечення позову є втручанням суду у спірні правовідносини, тому вони повинні застосовуватися судом з підстав та в порядку, прямо передбаченому законом (правовий висновок викладено у п. 30 постанови Верховного Суду від 20.03.2019 року в справі № 826/14951/18).

У пункті 17 Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України "Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ" № 2 від 06.03.2008 року надано роз`яснення, що в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування обставин, які б свідчили про наявність зазначених вище підстав для забезпечення позову.

Доводи заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів забезпечення позову суд оцінює з урахуванням розумності, обґрунтованості і адекватності вимог; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших осіб, які беруть участь в справі; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовних вимог, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду у випадку невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку з вжиттям таким заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового розгляду.

Отже, заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути співмірними з позовними вимогами.

Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.

Аналогічна правова позиція відповідає висновкам Верховного Суду, викладеним у постанові від 03.10.2018 року у справі № 826/5233/18 (адміністративне провадження № К/9901/59189/18).

Даючи оцінку доводам заяв, колегія суддів зазначає наступне.

З матеріалів справи встановлено, що предметом оскарження в даній адміністративній справі є розпорядження №477 від 27.07.2020 «Про ліквідацію Департаменту охорони здоров`я Вінницької обласної державної адміністрації» голови Вінницької обласної державної адміністрації Сергія Сергійовича Борзова, яке, на думку позивачів, прийнято необґрунтовано та без наявності для того правових підстав.

Загальний порядок ліквідації юридичної особи встановлює Цивільний кодекс України (ст.111 ЦК України).

Узагальнюючи структуру процедури ліквідації юридичної особи суд зазначає, що процедура ліквідації, за загальним правилом охоплює такі етапи: прийняття компетентним органом рішення про ліквідацію; утворення ліквідаційної комісії; встановлення порядку і строків ліквідації юридичної особи; повідомлення про ліквідацію юридичної особи, про порядок і строки ліквідації; вжиття необхідних заходів для стягнення дебіторської заборгованості, виявлення кредиторів та претензій останніх; вивільнення працівників; здійснення комісією згідно з встановленим порядком інвентаризації і оцінки майна юридичної особи; складання та затвердження проміжного ліквідаційного балансу; розгляд пред`явлених вимог; закриття рахунків у банках чи органах казначейського обслуговування; складення ліквідаційного балансу після завершення розрахунків; внесення відповідного запису до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців та громадських формувань про державну реєстрацію припинення юридичної особи, що є останнім етапом ліквідаційного процесу.

Позивачі обґрунтовують заяву про забезпечення позову із посиланням, зокрема, на підстави передбачені у п. 1 ч. 2 ст. 150 КАС України, вважаючи, що після ліквідації Департаменту ефективний захист їх прав стане неможливим.

У контексті процесуального питання яке є предметом розгляду суд зазначає, що оскаржуване у справі рішення відповідача може справляти певний несприятливий вплив на учасників спірних правовідносин, зокрема і на позивачів. Так, оскаржуване рішення за наслідком його реалізації може мати наслідки, які позивачі оцінюють для себе як негативні. Проте, суд зауважує, що відповідно до положень ст. 150 КАС України зазначені обставини, навіть у разі їх доведення, не у кожному випадку є підставами для застосування заходів забезпечення позову в адміністративній справі.

Аналогічний правовий висновок міститься у постановах Верховного Суду від 10.04.2019 у справі № 826/16509/18 та від 26.12.2019 у справі № 640/13245/19, від 20.03.2019 у справі № 826/14951/18).

Тому, у кожному випадку суд повинен надати оцінку характеру ймовірних наслідків оскаржуваних рішень, дій, бездіяльності суб`єкта владних повноважень і лише у виняткових випадках за клопотанням позивача чи з власної ініціативи постановити ухвалу про забезпечення позову.

Окрім того, порушення прав, свобод чи інтересів особи - це фактичний наслідок протиправного рішення, дії чи бездіяльності конкретної особи (або осіб) щодо неї. Моментом порушення є момент прийняття рішення, вчинення дій чи бездіяльності, які породжують або можуть породити в майбутньому негативні правові наслідки для особи у вигляді виникнення, зміни чи припинення певних правовідносин за її участю. Іншими словами, таке рішення (дії чи бездіяльність) є юридичним фактом, котрий має існувати на момент звернення до суду, передувати йому та підтверджуватися належними доказами (постанова Верховного Суду від 21.02.2018 у справі №826/15718/16).

Оцінивши наведені доводи заяв позивачів, колегія суддів зауважує, що оскаржуване в даній справі розпорядження прийнято ще 27.07.2020 року. Заяву про забезпечення позову позивачами подано лише 03.09.2020 року, при тому, що позивачі звернулися до суду з позовом 05.08.2020 року.

При цьому, в обґрунтування поданої заяви та апеляційної скарги позивачами не зазначається, які саме обставини, на їх думку, свідчать що станом на 03.09.2020 року в даній справі виникли підстави для вжиття заходів забезпечення позову. При цьому, до заяви про забезпечення позову не долучено будь-яких доказів.

Враховуючи викладене колегія суддів погоджується з висновком суджу першої інстанції, що за спливом значного часу з моменту прийняття оскаржуваного рішення вжиття заходів забезпечення позову з підстав та в спосіб про який просять позивачі може завдати більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.

Крім того, суд зазначає, що апелянти також посилаються на можливе заподіяння шкоди третім особам.

Щодо вказаного суд апеляційної інстанції наголошує, що позивачі в розумінні положень КАС України в спірних правовідносинах не є особами, уповноваженими на звернення до суду за захистом прав та інтересів інших осіб. В той же час, будь - хто з інших осіб, про яких зазначають позивачі, на теперішній час не подав до суду заяву про вступ в справу як третя особа.

Відтак, судова колегія вважає, що у випадку вжиття заходів забезпечення позову за встановлених обставин не буде дотримано принципу співмірності, який передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявники звертаються до суду.

Стосовно посилання заявників, як на підставу для забезпечення позову, на п. 2 ч. 2 ст. 150 КАС України, а саме на наявність очевидних ознак протиправності оскаржуваного розпорядження, суд зазначає, що виходячи з доводів та обґрунтувань позовної заяви питання правомірності чи протиправності оскаржуваного рішення, в даному випадку, може бути з`ясовано судом тільки на підставі встановлення всіх фактичних обставин справи, оцінки належності, допустимості і достовірності як кожного доказу окремо, так і достатності та взаємного зв`язку наявних у матеріалах справи доказів у їх сукупності.

Тобто, на даному етапі судом не може бути встановлено наявність ( відсутність) очевидних ознак протиправності оскаржуваного розпорядження.

Також, судова колегія зазначає, що позивачами не зазначено, та судом не встановлено жодних обставин, які вказують на те, що станом на час розгляду справи невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивачів, за захистом яких вони звернулись до суду.

Враховуючи зазначене, надавши оцінку усім обставинам справи, колегія суддів вважає правильним висновок суду першої інстанції, що доводи заявників щодо необхідності вжиття відповідних заходів забезпечення позову є необґрунтованими, отже на даний час відсутні підстави для забезпечення позову за наведених позивачами обґрунтувань та в обраний позивачами спосіб.

За таких обставин, судова колегія апеляційної інстанції дійшла висновку, що суд першої інстанції в повній мірі надав оцінку усім вказаним обставинам та зібраним по справі доказам, у зв`язку із чим, ухвалив законне та обґрунтоване судове рішення, а тому колегія суддів не вбачає підстав для задоволення апеляційної скарги.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційні скарги ОСОБА_1 та ОСОБА_2 залишити без задоволення, а ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 07 вересня 2020 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Головуючий Гонтарук В. М.

Судді Біла Л.М. Курко О. П.