Справа № 420/4458/20
Суддя: Джабурія О.В.
Дата ухвалення: 2020-11-30 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

30 листопада 2020 р.м.ОдесаСправа № 420/4458/20
Головуючий в 1 інстанції: Марин П.П.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Джабурія О.В.

суддів - Вербицької Н.В.

- Кравченка К.В.

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за апеляційною скаргою Одеської обласної прокуратури на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 02 вересня 2020 року у справі за позовом керівника Котовської місцевої прокуратури Одеської області до Любашівської селищної ради Любашівського району Одеської області про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ

Керівник Котовської місцевої прокуратури Одеської області звернувся з адміністративним позовом до Любашівської селищної ради Любашівського району Одеської області, в якому просив визнати протиправною бездіяльність Любашівської селищної ради Любашівського району Одеської області щодо утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей, зобов`язавши Любашівську селищну раду Любашівського району Одеської області вчинити дії, спрямовані на утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що до складу Любашівської об`єднаної територіальної громади, яка створена у лютому 2018 року, увійшли 5 рад (16 населених пунктів), на території яких проживає 2868 дітей, у т.ч. діти-сироти та позбавлені батьківського піклування, діти, які опинились у складних життєвих обставинах (з «неблагополучних» сімей).

Проте, в порушення вимог законодавства у сфері охорони дитинства та захисту прав дітей у складі відповідних виконавчих органів Любашівської селищної ради Любашівського району Одеської області не утворено службу у справах дітей. На даний час, у зв`язку з тим, що Любашівською селищною радою Любашівського району Одеської області служба у справах дітей не утворена, функції з питань захисту дітей на території населених пунктів, які увійшли до об`єднаної територіальної громади, здійснює служба у справах дітей Любашівської районної державної адміністрації.

Мотивуючи підстави для представництва інтересів держави у суді, прокурор зазначив, що порушення інтересів держави у даному випадку виразилося у невиконанні Любашівською сільською радою діючих вимог законодавства, що може призвести до порушення інтересів держави в частині гарантування забезпечення належного захисту прав дітей, передбачених Конвенцією ООН «Про права дитини» від 20.11.1989, ратифікованої Постановою Верховної Ради України від 27.09.1991 №789-ХІІ, Декларацією прав дитини прийнятої резолюцією 1386 (ХIV) Генеральної Асамблеї ООН від 20.11.1959.

Крім того, прокурором зазначено, що орган до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах є Міністерство соціальної політики України. Однак, згідно покладених на Мінсоцполітики завдань, воно лише контролює та координує діяльність служб у справах дітей, здійснює координацію та методологічне забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування щодо соціального захисту дітей - сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Зазначеними обставинами обумовлене звернення прокурора з даним адміністративним позовом до суду.

Представник відповідача заявлені вимоги не визнав, просив відмовити у їх задоволенні та зазначив, що твердження органу прокуратури щодо бездіяльності відповідача, яка полягає в не виконанні належним чином повноважень із забезпечення, дотримання та захисту прав дитини, оскільки не утворила для цього у складі відповідних органів Любашівської селищної ради службу у справах дітей - не відповідає дійсності, оскільки відповідно до рішення Любашівської селищної ради від 27.06.2019 р. № 488 до структури та чисельності селищної ради і витрат на 2019 рік були внесені зміни, відповідно до яких були введені посади начальника відділу з питань соціальної політики та головного спеціаліста даного відділу.

Рішенням Любашівської селищної ради від 16.08.2019 р. № 569 було затверджено Положення про відділ з питань соціальної політики Любашівської селищної ради, відповідно до якого відділ виконує завдання та функції служби у справах дітей, окрім усиновлення, створення прийомних сімей та дитячих будинків сімейного типу. Таким чином, відповідно до ст. 56 Цивільного кодексу України Любашівська селищна рада є органом опіки та піклування, який виконує функцію з питань захисту прав та інтересів дітей через діяльність відділу з питань соціальної політики селищної ради.

Органи місцевого самоврядування самостійно затверджують структуру виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів виходячи із фінансових можливостей ради.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 02.09.2020 р. у задоволенні позову відмовлено.

На вказане рішення Одеською обласною прокуратурою подано апеляційну скаргу. Апелянт просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти нову постанову, якою задовольнити адміністративний позов керівника Котовської місцевої прокуратури.

Апелянт зазначає, що висновки суду першої інстанції, викладені в оскаржуваному рішенні, не відповідають дійсним обставинам справи, а також судом було порушено норми матеріального та процесуального права.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідача, доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Вимогами ч. 1 ст. 2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до вимог ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційна, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Керуючись положеннями вищевказаних законів, Кодексом та контекстом Конституції України можна зробити висновок, що однією з найважливіших тенденцій розвитку сучасного законодавства України є розширення сфери судового захисту, в тому числі судового контролю за правомірністю і обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Вирішуючи справу та відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції виходив з того, що чинне законодавство не містить норм, якими покладається обов`язок на відповідача стосовно створення служби у справах дітей, як виконавчого органу та не наведено підстав неправомірності введення в штатний розпис виконавчого органу певної сільської ради посаду спеціаліста відділу з питань соціальної політики, який виконує завдання та функції служби у справах дітей, відповідно до затвердженого Положення.

Колегія суддів вважає наведені висновки суду першої інстанції передчасними та помилковими, виходячи з наступного.

Згідно до положень п. 1 ст. 3 Конвенції ООН «Про права дитини» від 20.11.1989 року, ратифікованої Постановою BP №789-ХІІ від 27.02.1991 в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративним чи законодавчими органами, першочергова увага має приділятись якнайкращому забезпеченню інтересів дитини.

Відповідно до вимог частин 2, 3 ст. 3 Конвенції держави-учасниці Конвенції зобов`язуються забезпечити дитині такий захист і піклування, які необхідні для її благополуччя, беручи до уваги права й обов`язки її батьків, опікунів чи інших осіб, які відповідають за неї за законом, і з цією метою вживають всіх відповідних законодавчих і адміністративних заходів.

Держави-учасниці забезпечують, щоб установи, служби і органи, відповідальні за піклування про дітей або їх захист, відповідали нормам, встановленим компетентними органами, зокрема, в галузі безпеки й охорони здоров`я та з точки зору численності і придатності їх персоналу, а також компетентного нагляду.

Аналогічні зобов`язання України передбачені і у основних міжнародно-правових актах. Стаття 9 Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права від 16.12.1966 року (ратифікований Указом Президії Верховної Ради Української PCP від 19.10.1973 року) визначає право кожної людини на соціальне забезпечення, а стаття 10 цього ж Пакту декларує визнання Державами-учасницями, що сім`ї, яка є природним і основним осередком суспільства, повинні надаватися по можливості якнайширша охорона і допомога, особливо при її утворенні і поки на її відповідальності лежить турбота про несамостійних дітей та їх виховання. Особливих заходів охорони і допомоги має вживатися щодо всіх дітей і підлітків без будь-якої дискримінації за ознакою сімейного походження чи за іншою ознакою. Дітей і підлітків має бути захищено від економічної і соціальної експлуатації.

В Декларації прав дитини, прийнятій Генеральною Асамблеєю ООН 20.11.1959 року, закріплено, що дитина, внаслідок її фізичної і розумової незрілості, потребує спеціальної охорони і піклування, включаючи належний правовий захист як до, так і після народження.

Охорона дитинства з 2001 року визнана Україною загальнонаціональним пріоритетом і включає в себе забезпечення реалізації прав дитини на життя, охорону здоров`я, освіту, соціальний захист та всебічний розвиток.

Основним законом, який визначає охорону дитинства в Україні як стратегічний загальнонаціональний пріоритет, що має важливе значення для забезпечення національної безпеки України, ефективності внутрішньої політики держави, і з метою забезпечення реалізації прав дитини на життя, охорону здоров`я, освіту, соціальний захист та всебічний розвиток, виховання в сімейному оточенні встановлює основні засади державної політики у цій сфері, що ґрунтуються на забезпеченні найкращих інтересів дитини, є Закон України «Про охорону дитинства» від 26.04.2001 року №2402-ІІІ (Преамбула Закону).

Відповідно до положень ст. ст. 5, 8 Закону №2402 кожна дитина має право на рівень життя, достатній для її фізичного, інтелектуального, морального, культурного, духовного і соціального розвитку. Місцеві органи виконавчої вклади та органи місцевого самоврядування відповідно до їх компетенції, визначеної законом, забезпечують, зокрема проведення державної політики у сфері охорони дитинства, розроблення і здійснення галузевих та регіональних програм поліпшення становища дітей, підтримки сімей з дітьми, вирішенню інших питань у цій сфері; вирішення питань щодо забезпечення прав дітей, встановлення опіки і піклування, створення інших передбачених законодавством умов для виховання дітей, які внаслідок смерті батьків, позбавлення батьків батьківських прав, хвороби батьків чи інших причин залишилися без батьківського піклування, а також для захисту особистих і майнових прав та інтересів дітей.

Держава, як гарант забезпечення особливого піклування про дитину та реалізації її прав здійснює захист прав дітей, у тому числі через діяльність служб у справах дітей, які безпосередньо забезпечують реалізацію на території відповідних рад державної політики з питань захисту прав дітей.

Невиконання вимог законодавства щодо утворення служб у справах дітей відповідними радами та здійснення ними своїх повноважень підриває авторитет держави, якою гарантовано захист прав дитини з боку держави.

У зв`язку з розширенням повноважень сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад щодо провадження діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини, постановами КМУ від 15.11.2017 року №877 та від 11.04.2018 року №301 внесені зміни до Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини (постанова КМУ від 24.09.2008 року №866), згідно із якими сільські, селищні, міські ради об`єднаних територіальних громад мають самостійно здійснювати діяльність, пов`язану із захистом прав дитини, зокрема передано об`єднаним територіальним громадам повноваження стосовно влаштування під опіку дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Так, відповідно до п. 3 Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини (в редакції постанов Кабінету Міністрів України №301 від 11.04.2018 року, №800 від 03.10.2018 року) визначено органами опіки та піклування, зокрема, виконавчі органи міських, сільських, селищних рад, у тому числі об`єднаних територіальних громад, які провадять діяльність із соціального захисту дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, у тому числі забезпечення їх права на виховання у сім`ї, надання статусу дитини-сироти та дитини, позбавленої батьківського піклування, дитини, яка постраждала внаслідок воєнних дій і збройних конфліктів, влаштування дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, встановлення опіки та піклування над дітьми-сиротами та дітьми, позбавленими батьківського піклування, із захисту особистих, майнових і житлових прав дітей.

Відповідно до пунктів 6, 7 Порядку взаємодії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, закладів та установ під час забезпечення соціального захисту дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, у тому числі таких, що можуть загрожувати їх життю та здоров`ю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.10.2018 року №800, голови міських, сільських, селищних рад, у тому числі об`єднаних територіальних громад, а також старости сіл і селищ, визначених за рішенням місцевої ради об`єднаної територіальної громади, несуть персональну відповідальність за забезпечення виявлення дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, випадків жорстокого поводження з ними, виникнення безпосередньої загрози їх життю або здоров`ю, надання таким дітям допомоги в межах повноважень і своєчасне інформування про них відповідних суб`єктів виявлення та/або організації соціального захисту дітей.

Враховуючи викладене, об`єднані територіальні громади набули повноважень щодо забезпечення та дотримання прав дитини та відповідно обов`язків з питань захисту прав дітей, як орган опіки та піклування.

Разом з тим, передбачено, що безпосереднє ведення справ і координація діяльності стосовно захисту прав дітей, зокрема дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, дітей, які постраждали внаслідок воєнних дій і збройних конфліктів, покладається на службу у справах дітей, зокрема виконавчих органів міських, сільських, селищних рад об`єднаних територіальних громад.

Положеннями ст. 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено питання, вирішення яких віднесено до компетенції виконавчих органів місцевого самоврядування, зокрема, належать повноваження щодо вирішення відповідно до законодавства питань про надання пільг і допомоги, пов`язаних з охороною материнства і дитинства; вирішення у встановленому законодавством порядку питань опіки і піклування, забезпечення утримання та виховання дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах.

Частиною 2 статті 8 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачені повноваження виконавчих органів міських рад, до яких належить утворення служб у справах дітей, спрямування їх діяльності.

Таким чином, питання створення виконавчих органів, до складу яких входять служби у справах дітей, належить до повноважень органу місцевого самоврядування.

Встановлено, що до складу Любашівської об`єднаної територіальної громади Любашівського району Одеської області увійшли п`ять рад (16 населених пунктів), на території яких проживає 2 868 дітей, у тому числі діти-сироти та позбавлені батьківського піклування, діти, які опинилися у складних життєвих обставинах.

Таким чином, Любашівська селищна рада як Любашівська об`єднана територіальна громада набула повноваження щодо забезпечення та дотримання прав дитини та відповідно обов`язків з питань захисту прав дітей.

Органи місцевого самоврядування сільських, селищних, міських рад, зобов`язані відповідно до вимог законодавства здійснювати повноваження з питань захисту прав дітей, які є мешканцями громади та утворити для цього у складі відповідних виконавчих органів рад службу у справах дітей. А тому, не утворення таких служб Любашівською об`єднаною територіальною громадою може призвести до порушення інтересів держави у сфері охорони дитинства в частині забезпечення належного захисту гарантованих державною прав дітей.

Разом з тим, судом першої інстанції не було взято до уваги доводи прокуратури стосовно того, що Любашівська селищна рада Любашівського району Одеської області в порушення вимог чинного законодавства не утворила в складі відповідного органу об`єднаної територіальної громади службу у справах дітей, що підтверджується листом № 756/02-20 від 16.04.2020 р.

Враховуючи, що чинним законодавством не передбачено створення служби у справах дітей за альтернативним способом вибору (або при районних державних адміністраціях, або при виконавчих органах сільських, селищних, міських рад), разом з тим. Передбачено окреме створення цієї служби (як окремого структурного формування) в органі місцевого самоврядування (об`єднаній територіальній громаді), висновки суду першої інстанції про те, що служба у справах дітей районних державних адміністрації за статусом рівнозначна службі у справах дітей об`єднаної територіальної громади, є помилковими.

Колегія суддів також зазначає, що реалізація державної політики у сфері забезпечення прав дитини є безпосереднім обов`язком об`єднаної територіальної громади.

Крім того, указом Президента України від 30.09.2019 № 721/2019 «Про деякі питання забезпечення прав та законних інтересів дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, розвитку та підтримки сімейних форм виховання дітей» зобов`язано вжити в установленому порядку вичерпних заходів щодо приведення штатної чисельності служб у справах дітей відповідно до нормативів, установлених законодавством, у тому числі в об`єднаних територіальних громадах.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що Любашівська селищна рада Любашівського району Одеської області допустила у спірних правовідносинах протиправну бездіяльність, оскільки всупереч вимогам ст.ст. 5, 8, 23-1, 25 Закону України «Про охорону дитинства», ст. 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», п.п. 6, 7 Порядку взаємодії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, закладів та установ під час забезпечення соціального захисту дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, у тому числі таких, що можуть загрожувати їх життю та здоров`ю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.10.2018 року №800, п. 3 Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.09.2008 року №866, у складі відповідних виконавчих органів не утворила службу у справах дітей.

Таким чином, оскільки висновки суду першої інстанції не відповідають обставинам справи і, крім того, судом порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, ухвалене судове рішення на підставі вимог ст. 317 КАС України підлягає скасуванню з ухваленням нового судового рішення про відмову у задоволенні адміністративного позову.

Керуючись ст.ст. 308; 311; 315; 317; 321; 322; 325 КАС України, суд апеляційної інстанції, -

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу Одеської обласної прокуратури - задовольнити, рішення Одеського окружного адміністративного суду від 02 вересня 2020 року - скасувати.

Прийняти у справі № 420/4458/20 нову постанову, якою адміністративний позов керівника Котовської місцевої прокуратури до Любашівської селищної ради Любашівського району Одеської області ро визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії - задовольнити.

Визнати протиправною бездіяльність Любашівської селищної ради Любашівського району Одеської області щодо утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей.

Зобов`язати Любашівську селищну раду Любашівського району Одеської області вчинити дії, спрямовані на утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту судового рішення з підстав, передбачених статтею 328 КАС України.

Головуючий суддя Джабурія О.В.
Судді Вербицька Н. В. Кравченко К.В.