Справа № 140/5357/20
Суддя: Шавель Руслан Миронович
Дата ухвалення: 2020-11-18 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18.11.2020р. апеляційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській обл. на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 16.06.2020р. в адміністративній справі № 140/5357/20 за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м.Києві до Товариства з обмеженою відповідальністю «Вест Петрол Маркет» про застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації (роботи) автозаправних станцій залишено без задоволення, а вказане рішення суду - без змін.
Відповідно до ст.34 Кодексу адміністративного судочинства /КАС/ України усі питання, що виникають під час колегіального розгляду адміністративної справи, вирішуються більшістю голосів суддів.
При прийнятті рішення з кожного питання жоден із суддів не має права утримуватися від голосування та підписання судового рішення. Головуючий у судовому засіданні голосує останнім.
Суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку. Про наявність окремої думки повідомляються особи, які беруть участь у справі, без оголошення її змісту в судовому засіданні. Окрема думка приєднується до справи і є відкритою для ознайомлення.
Отже, норми КАС України передбачають можливість викладення окремої думки виключно за наслідками розгляду справи.
Із постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18.11.2020р. у цій справі та її мотивами я не погоджуюся та вважаю за необхідне викласти свою окрему думку.
На моє переконання, під час розгляду справи судом першої інстанції неправильно застосовані норми матеріального права (не застосований закон, який підлягав застосуванню), що призвело до невірного вирішення спору.
Такий висновок обґрунтовую наступним.
31.03.2020р. (згідно з відтиском поштового штемпеля на конверті) позивач Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м.Києві (ГУДСНС України у м.Києві) звернувся до суду із позовною заявою, в якій просив застосувати до Товариства з обмеженою відповідальністю «Вест Петрол Маркет» (ТзОВ «Вест Петрол Маркет») наступні заходи реагування:
у вигляді повного зупинення експлуатації приміщень, розташованих за адресою: м.Київ, вул.Набережна-Лугова, 8, до повного усунення порушень, зазначених в Акті перевірки № 125 від 31.01.2020р., шляхом опечатування та відімкнення від джерел електроживлення;
у вигляді повного зупинення експлуатації приміщень, розташованих за адресою: м.Київ, вул.Заводська, 72, до повного усунення порушень, зазначених в Акті перевірки № 124 від 31.01.2020р., шляхом опечатування та відімкнення від джерел електроживлення.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що в ході проведення вказаних перевірок відповідача щодо додержання (виконання) вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної і пожежної безпеки встановлено, що об`єкти перевірки - автозаправні комплекси (АЗК), які розташовані за зазначеними адресами, експлуатуються з порушенням правил та норм пожежної і техногенної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей. Зазначені порушення можуть призвести до настання надзвичайної ситуації та створюють небезпеку життю та здоров`ю людей.
Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 16.06.2020р. в задоволенні заявленого позову відмовлено.

Вказане рішення суду оскаржено в апеляційному порядку позивачем ГУДСНС України у м.Києві.

Відхиляючи доводи апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції про те, що відповідачем після проведення планових перевірок усунуто більшість порушень із тих, що зафіксовані в актах перевірок; деякі порушення спростовані експертними висновками протипожежного стану об`єкту від 06.11.2018р. та 08.11.2018р., актами про прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об`єктів. Решта порушень, які залишились не усунутими підприємством, не створюють реальної загрози життю та здоров`ю людей.

Водночас, ключовим питанням під час вирішення наведеного спору є надання правової оцінки такому порушенню як відсутність обладнання діючих АЗК автоматизованою системою раннього виявлення загрози виникнення надзвичайних ситуацій та оповіщення населення у разі їх виникнення, а також з`ясування безпосереднього наслідку такого порушення - створення загрози життю та/або здоров`ю людей як достатньої підстави для застосування заходу реагування відповідно до вимог ст.67 Кодексу цивільного захисту України.

Оцінка інших порушень, які залишилися неусунутими зі сторони відповідача, на мою думку, має менш важливе значення для вирішення спору, і стосується в більшості питань факту, а не права.

Також існування відносин оренди спірних АЗК, в яких орендарем є відповідач, не входило в предмет доказування під час розгляду справи в суді першої інстанції, а копії відповідних договорів оренди до справи не долучені.

При вирішенні окресленого мною ключового правового питання, що має принципове значення для вирішення розглядуваного спору, звертаю увагу на наступне.

Частиною 1 ст.53 Кодексу цивільного захисту України визначено, що на об`єктах підвищеної небезпеки з метою своєчасного виявлення на них загрози виникнення надзвичайних ситуацій та здійснення оповіщення персоналу та населення, яке потрапляє в зону можливого ураження, створюються та функціонують автоматизовані системи раннього виявлення загрози виникнення надзвичайних ситуацій та оповіщення населення у разі їх виникнення.

Встановлення, вимоги до проектування та монтування автоматизованих систем раннього виявлення загрози виникнення надзвичайних ситуацій та оповіщення населення визначено ДБН В.2.5-76:2014 «Автоматизовані системи раннього виявлення загрози виникнення надзвичайних ситуацій та оповіщення населення».

Водночас, норма ст.53 Кодексу цивільного захисту України зобов`язує встановлювати автоматизовані системи раннього виявлення загрози виникнення надзвичайних ситуацій та оповіщення населення тільки на об`єктах підвищеної небезпеки.

Згідно з п.3 ч.1 ст.50 Кодексу цивільного захисту України джерелами небезпеки виникнення надзвичайних ситуацій техногенного характеру є потенційно небезпечні об`єкти та об`єкти підвищеної небезпеки.

Статтею 1 Закону України № 2245-III від 18.01.2001р. «Про об`єкти підвищеної небезпеки» встановлено, що суб`єкт господарської діяльності - юридична або фізична особа, у власності або у користуванні якої є хоча б один об`єкт підвищеної небезпеки; об`єкт підвищеної небезпеки - об`єкт, на якому використовуються, виготовляються, переробляються, зберігаються або транспортуються одна або кілька небезпечних речовин чи категорій речовин у кількості, що дорівнює або перевищує нормативно встановлені порогові маси, а також інші об`єкти як такі, що відповідно до закону є реальною загрозою виникнення надзвичайної ситуації техногенного та природного характеру.

Постановою КМ України № 808 від 28.08.2013р. «Про затвердження переліку видів діяльності та об`єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку» визначено перелік видів діяльності та об`єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку. До таких об`єктів підвищеної екологічної небезпеки віднесено АЗС, в т.ч. автомобільні газозаправні станції зрідженого газу.

Звідси, на АЗС повинні бути встановлені автоматизовані системи раннього виявлення загрози виникнення надзвичайних ситуацій та оповіщення населення у разі їх виникнення.

Вимоги до таких автоматизованих систем були затверджені наказом МНС України № 288 від 15.05.2006р. «Про затвердження Правил улаштування, експлуатації та технічного обслуговування систем раннього виявлення надзвичайних ситуацій та оповіщення людей у разі їх виникнення».

Вказаним наказом МНС України затверджено також перелік об`єктів, що підлягають обладнанню системами раннього виявлення надзвичайних ситуацій. До 03.08.2011р. у цьому переліку було зазначено також АЗС та автомобільні газозаправні станції. Проте, починаючи з 03.08.2011р., АЗС та автомобільні газозаправні станції з переліку було виключено.

Отже, щодо АЗС на сьогодні є відсутніми правила улаштування, експлуатації та технічного обслуговування систем раннього виявлення надзвичайних ситуацій та оповіщення людей у разі їх виникнення.

Разом з тим, розробка технічного завдання та робочого проекту щодо улаштування комплексу автоматизованих систем раннього виявлення загрози виникнення надзвичайних ситуацій та оповіщення населення можлива за умови дотримання в повному обсязі вимог ДБН В.2.5-76:2014 «Автоматизовані системи раннього виявлення загрози виникнення надзвичайних ситуацій та оповіщення населення».

Відповідно до вимог п.3.2. вказаних ДБН В.2.5-76:2014 Автоматизована система раннього виявлення загрози виникнення надзвичайних ситуацій та оповіщення населення (СРВНСО) - автоматизована система класу «людина-машина», у якій суміщено автоматичні процеси виявлення загрози виникнення надзвичайних ситуацій, спостереження та оброблення інформації щодо поточного стану об`єктів та будівель, інженерних споруд, мереж, що розташовані на територіях з ризиком прояву небезпечних явищ і процесів, оперативне надання користувачам фактичної та прогнозованої інформації, а також оповіщення (за необхідності) працівників та керівників об`єкта, відповідальних за стан техногенної безпеки, посадових осіб органів виконавчої влади та місцевого самоврядування і населення при безпосередній участі людини-оператора.

Монтування СРВНСО виконується на підставі затвердженої проектної документації та технічної документації підприємств-виробників з урахуванням вимог норм із монтажу систем автоматизації, протипожежного захисту, інших норм та нормативно-правових актів (п.5.9.1 ДБН).

Для забезпечення віддаленого цілодобового нагляду за технічним станом СРВНСО, а також для прийняття з СРВНСО та передавання (ретрансляції) тривожних сповіщень про загрозу або виникнення надзвичайних ситуацій до систем вищого рівня реагування на ці сповіщення - системи централізованого пожежного та техногенного спостереження (надалі - СЦПТС) застосовуються Пульти централізованого спостереження за СРВНСО (далі - ПЦС). Порядок підключення ПЦС до СЦПТС визначається нормативно-технічними та нормативно-правовими документами щодо створення та функціонування СЦПТС (п.8.1 ДБН).

Так, згідно з вимогами п.8.2.1. ДБН В.2.5-76:2014 ПЦС розміщується в приміщеннях центрів обробляння тривожних сповіщень.

Як убачається з п.8.2.1 ДБН В.2.5-76:2014, оперативно-диспетчерська служба територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, отримує та реагує на сигнал з СРВНСО за допомогою ПЦС, який розміщується в приміщеннях центрів обробляння тривожних сповіщень.

Відповідно до вимог п.5.2.20 ДБН В.2.5-76:2014 СРВНСО повинна автоматично формувати та за командою оператора передавати до ПЦС тривожне сповіщення щодо виявлення загрози або виникнення НС разом з ідентифікатором електронної картки аварії, з можливістю отримання від ПЦС сигналу підтвердження його прийняття.

Як слідує з п.5.2.21 вказаних ДБН, за відсутності відповідного реагування оператора СРВНСО на інформацію про наявність ознак загрози виникнення НС СРВНСО автоматично формує та передає до ПЦС відповідне тривожне сповіщення з ідентифікатором картки аварії за найгіршим сценарієм розвитку НС. Наведене свідчить, що ПЦС повинен отримувати з СРВНСО відповідні службові та тривожні сповіщення щодо загрози виникнення НС, у зв`язку з чим здійснюється відповідне подальше реагування на усунення загрози у порядку, визначеному вимогами ДБН В.2.5-76:2014. До того ж згідно додатку А «Склад системи» ДБН В.2.5-76:2014 до складу системи ПЦС має входити: сервер обробки даних, автоматизоване робоче місце оператора ПЦС, комунікаційне обладнання. Як убачається з додатку Е «Перевірка СРВНСО», під час прийняття СРВНСО до експлуатації проводиться перевірка, зокрема, наявності акта проведення дослідної експлуатації. При введенні в експлуатацію СРОВНСО складається акт, невід`ємним додатком якого є Акт тестового випробування щодо визначення технічної можливості передачі тривожного сигналу від систем спостереження до оперативно-диспетчерської служби (додатки Е, Ж ДБН В.2.5-76:2014).

Згідно з наказом ДСНС України № 481 від 22.08.2014р. «Про організацію централізованого та техногенного спостерігання» центром спостерігання було визначено ДП «Центр громадської безпеки 112».

Водночас, у зв`язку з реорганізаційними заходами в системі ДСНС ДП «ЦГБ-112» наказом № 218 від 11.05.2016р. «Про припинення ДП «Центр громадської безпеки 112» шляхом ліквідації» ліквідовано.

Відповідно до п.5.2.22 ДБН В.2.5-76:2014 у разі відсутності підтвердження з боку ПЦС факту отримання тривожного сповіщення СРВНСО повинна здійснювати автоматичне телефонне з`єднання з оперативно-диспетчерською службою відповідного аварійно-рятувального підрозділу, на який відповідно до плану локалізації і ліквідації аварії покладено оперативне реагування на НС, з подальшою передачею тривожного мовного повідомлення, що містить ідентифікатор електронної картки аварії. Тобто, за відсутності ПЦС існує можливість тривожного сповіщення за допомогою телефонного з`єднання.

Дійсно, на момент виникнення спірних правовідносин, центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, не були затвердженні правила з вимогами до автоматизованих систем.

Проте, вимоги до автоматизованих систем установлені ДБН В.2.5-76:2014, які погоджені, зокрема, Міністерством внутрішніх справ (центральний орган, який забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту) та Державною службою України з надзвичайних ситуацій (центральний орган, який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту).

Таким чином, у силу положень ст.53 Кодексу цивільного захисту України, на АЗК ТзОВ «Вест Петрол Маркет» (об`єкт підвищеної небезпеки) при проектуванні та монтуванні автоматизованих систем на об`єктах підвищеної небезпеки мають застосовуватися вимоги ДБН В.2.5-76:2014.

При цьому, законодавчо визначений обов`язок відповідача встановити автоматизовану систему раннього виявлення загрози виникнення надзвичайних ситуацій та оповіщення населення не залежить від наявності у позивача можливості забезпечувати прийом сигналу ПЦС від СРВНСО для реагування в разі загрози чи виникнення надзвичайної ситуації.

Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 20.11.2018р. у справі № 826/1024/18, від 19.11.2019р. у справі № 580/31/19, від 20.05.2020р. у справі № 580/32/19 та від 27.08.2020р. у справі № 580/228/19, яка в силу приписів ч.5 ст.242 КАС України та ч.6 ст.13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» повинна враховуватися апеляційним судом під час вирішення наведеного спору.

АЗС, як об`єкт підвищеної небезпеки, за законом вважається джерелом небезпеки виникнення надзвичайних ситуацій техногенного характеру, тобто таким, на якому є реальна загроза виникнення аварії та/або надзвичайної ситуації техногенного чи природного характеру. Недодержання суб`єктами господарювання вимог у сфері техногенної та пожежної безпеки призводить до невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій та, відповідно, ризику завдання шкоди життю і здоров`ю населення.

Також враховуючи цільове призначення наведених об`єктів відповідача та виявлені під час їх експлуатації порушення, не виникає сумнівів щодо обґрунтованості доводів позивача про наявність за цих умов загрози безпосередньо життю та здоров`ю людей.

При цьому, зауважую, що поняття порушення, яке створює загрозу життю та/або здоров`ю людей, є оціночним. Водночас, встановлені у цій справі порушення, безперечно, в тій чи іншій мірі створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, оскільки стосуються, зокрема, протипожежних норм.

Вважаю, що автоматизована система раннього виявлення загрози виникнення надзвичайних ситуацій та оповіщення населення призначена для раннього виявлення пожежі та подавання сигналу тривоги для вжиття необхідних заходів, як наприклад, евакуювання людей, виклик пожежно-рятувальних підрозділів, відключення або блокування (розблокування) інших інженерних систем. Невлаштування систем протипожежного захисту збільшує час виявлення пожежі, що, у свою чергу, призводить до несвоєчасних заходів щодо евакуації людей та матеріальних цінностей та може призвести до отримання травм, загибелі людей, що знаходяться в будівлі, та значних матеріальних втрат.

Згідно практики Європейського суду з прав людини оцінка додержання ст.1 Першого протоколу спирається на «справедливу рівновагу (баланс)» між інтересами держави (суспільства), пов`язаними з втручанням у право власності, й інтересами особи, яка так чи інакше страждає від втручання (рішення в справі «Спорронґ і Льоннрот проти Швеції»).

Однак цей баланс не варто розуміти як необхідність обов`язкового досягнення «соціальної справедливості» у кожній конкретній справі. Зазначений критерій означає, що повинно бути розумне співвідношення (іншими словами - обґрунтована пропорційність) між метою, якої передбачається досягти, та засобами, що для цього використовуються. «Справедливого балансу» не буде дотримано, якщо особа, про яку йдеться, несе «індивідуальний і надмірний тягар» (рішення в справі «Трегубенко проти України»).

Тобто порушення ст.1 Першого протоколу становить не саме по собі ущемлення прав особи, а наявний істотний дисбаланс між заходами, вжитими для забезпечення загальних інтересів суспільства, та потребою захищати право особи на мирне володіння своїм майном (рішення від 23.01.2014р. в справі «East/West Alliance Limited» проти України»).

У пошуках «справедливої рівноваги» Європейський суд з прав людини враховує велику кількість різноманітних чинників. Але й у цих питаннях (як і в питаннях наявності «суспільного інтересу») також визнає за державою достатньо широку «сферу розсуду», за винятком випадків, коли такий «розсуд» не ґрунтується на розумних підставах.

Що стосується конкретних обставин справи, то заходи реагування у сфері державного нагляду (контролю) у вигляді заборони експлуатації приміщень та будівель АЗК слід застосувати з метою попередження негативних наслідків, які можуть настати за наявних умов існування реальної загрози життю та здоров`ю людей.

Таким чином, можливі обмеження відповідача в здійсненні ним основної діяльності за наслідками застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю), не можуть бути співрозмірними із гарантованими державою правами людини на життя і здоров`я, особисту безпеку, які є найвищою соціальною цінністю, а їх забезпечення - головним обов`язком держави.

Виходячи з наведених мотивів, вважаю, що за результатами апеляційного розгляду цієї справи слід було задовольнити апеляційну скаргу ГУДСНС України у м.Києві, рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нову постанову, якою позов про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю) задовольнити.

Суддя Р. М. Шавель

Дата складення: 30.11.2020р.