Справа № 340/170/20
Суддя: Анцупова Тетяна Олександрівна
Дата ухвалення: 2020-10-06 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ОКРЕМА ДУМКА (розбіжна)
суддів Великої Палати Верховного Суду
Т. О. Анцупової, Д. А. Гудими, В. С. Князєва, О. М. Ситнік, О. С. Ткачука
Справа № 340/170/20
Провадження № 11-296апп20
(1) Короткий виклад історії справи
1. У січні 2020 року Олександрійська селищна рада м. Олександрії Кіровоградської області (далі - позивач) звернулася з позовом до суду до Приютівської селищної ради Олександрійського району Кіровоградської області (далі - відповідач), в якому просила:
1.1. Визнати протиправними дії відповідача щодо утворення Приютівської об`єднаної територіальної громади (далі - Приютівська ОТГ) за рахунок території (земель) селища Олександрійське Кіровоградської області.
1.2. Зобов`язати відповідача привести у відповідність до законодавства межі території Приютівської ОТГ шляхом виключення з її території земель, які відносяться до селища Олександрійське Кіровоградської області.
2. Позивач мотивував його вимоги такими обставинами:
2.1. Приютівська ОТГ утворена у квітні 2018 року внаслідок об`єднання п`яти сільських та однієї селищної ради.
2.2. З матеріалів вебсайту щодо утворення цієї ОТГ позивач дізнався, що є недостовірні дані про об`єднання територій, а саме:
2.2.1. Село Іванівка об`єднане в ОТГ з порушенням вимог статті 4 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», оскільки цей населений пункт розташований окремо як вкраплений контур на території Новопразької ОТГ і не має спільної межі з Приютівською ОТГ.
2.2.2. Межа Приютівської ОТГ проходить через територію селища Олександрівське, чим зменшує його площу та порушує здійснення повноважень щодо розпорядження землями у межах власної території.
2.2.3. Частина межі Головківської сільської ради, яка увійшла до Приютівської ОТГ і знаходиться поруч із селищем Олександрівське, не відповідає контуру межі, внесеної до Державного земельного кадастру.
3. 29 січня 2020 року Кіровоградський окружний адміністративний суд постановив ухвалу про відмову у відкритті провадження. Мотивував ухвалу так:
3.1. Сторони не перебувають у відносинах підпорядкування між собою, маючи однакові права. Тому спір не є публічно-правовим.
3.2. Спір належить до юрисдикції не адміністративних, а господарських судів. Він стосується процесу встановлення меж між радами, до якого причетні тільки вони, а позивач намагається вирішити спір про право власності на землю.
4. 18 березня 2020 року Дніпровський апеляційний суд прийняв постанову, згідно з якою залишив без змін ухвалу суду першої інстанції. Мотивував постанову тим, що суд першої інстанції правильно зазначив, що заявлений спір стосується процесу встановлення меж між селищними радами, до чого причетні тільки вони. Тому цей позов треба розглядати за правилами господарського судочинства.
5. У червні 2020 року позивач подав касаційну скаргу на постанову апеляційного суду й ухвалу суду першої інстанції. Просить їх скасувати танаправити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду. Мотивує касаційну скаргу тим, що у спірних правовідносинах оскаржені дії відповідач здійснював, виконуючи владні управлінські функції, пов`язані з процесом утворення ОТГ, а тому суди помилково виснували про неналежність спору до адміністративної юрисдикції.
6. 2 липня 2020 року колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду постановила ухвалу, згідно з якою відкрила касаційне провадження.
7. 14 вересня 2020 року колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду постановила ухвалу, згідно з якою передала справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду. Мотивувала тим, що позивач оскаржив судові рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції, а крім того, відсутній висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у її постанові щодо питання предметної юрисдикції суду у правовідносинах, подібних до правовідносин у цій справі.
8. 6 жовтня 2020 року Велика Палата Верховного Суду постановила ухвалу, згідно з якою справу № 340/170/20 за касаційною скаргою позивача повернула на розгляд Верховного Суду у складі відповідної колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - ухвала). Мотивувала ухвалу так:
8.1. Колегія суддів (палата, об`єднана палата) касаційного суду не повинні направляти до Великої Палати Верховного Суду для перегляду справи за наявності підстав, передбачених частиною шостою статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а Велика Палата зобов`язана повернути (передати) справу до відповідної колегії чи складу суду, який її направив, якщо будуть встановлені обставини, що унеможливлювали направлення справи до Великої Палати. Однією з таких підстав є пункт 2 частин шостої вказаної статті.
8.2. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду не звернув уваги на те, що позивач не обґрунтував порушення судами правил юрисдикції наявністю судових рішень Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду у справі з подібною підставою та предметом позову у подібних правовідносинах, як передбачено у пункті 2 частини шостої статті 346 КАС України.
8.3. Зміст касаційної скарги, відсутність подібних спірних правовідносин до тих, щодо яких формульований висновок Великої Палати Верховного Суду, приписи, які регламентують порядок направлення справи до останньої, зумовлюють те, що касаційну скаргу позивача слід повернути відповідній колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для продовження розгляду.
(2) Підстави для висловлення окремої думки та мотиви, якими вона обґрунтована
9. Вважаємо, що граматичне тлумачення більшістю колег частини шостої статті 346 КАС України за обставин цієї справи є помилковим.
10. Велика Палата Верховного Суду є постійно діючим колегіальним органом Верховного Суду, до складу якого входить двадцять один суддя Верховного Суду. Кожен касаційний суд у складі Верховного Суду обирає по п`ять суддів до Великої Палати Верховного Суду. До складу Великої Палати Верховного Суду також входить Голова Верховного Суду за посадою (частини перша та четверта статті 45 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»).
11. Велика Палата Верховного Суду у визначених законом випадках здійснює перегляд судових рішень у касаційному порядку з метою забезпечення однакового застосування судами норм права (пункт 1 частини другої статті 45 цього Закону). Одним із таких випадків є передання справи на її розгляд, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил юрисдикції. Указане є інструментом вирішення питання забезпечення однакового застосування судами норм процесуального права щодо юрисдикції, усунення юрисдикційних конфліктів і їхнє попередження.
12. Відповідно до частини шостої статті 346 КАС України у редакції, яка була чинною з 15 грудня 2017 року до 18 жовтня 2019 року включно, справа підлягала передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду у всіх випадках, коли учасник справи оскаржував судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
13. 19 жовтня 2019 року набрав чинності Закон України від 2 жовтня 2019 року № 142-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підстав передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду та щодо строків повернення справи» (далі - Закон № 142-IX). Згідно з цим Законом частина шоста статті 346 КАС України викладена у новій редакції, а саме: справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції, крім випадків, якщо:
13.1. Учасник справи, який оскаржує судове рішення, брав участь у розгляді справи в судах першої чи апеляційної інстанції і не заявляв про порушення правил предметної юрисдикції (пункт 1).
13.2. Учасник справи, який оскаржує судове рішення, не обґрунтував порушення судом правил предметної юрисдикції наявністю судових рішень Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду у справі з подібною підставою та предметом позову у подібних правовідносинах (пункт 2).
13.3. Велика Палата Верховного Суду вже викладала у своїй постанові висновок щодо питання предметної юрисдикції спору у подібних правовідносинах (пункт 3).
14. Відповідно до пояснювальної записки до Проєкту Закону № 1026 від 29 серпня 2019 року (який 2 жовтня 2019 року парламент прийняв як Закон № 142-IX) обґрунтування зазначених змін полягало у такому:
14.1. Процесуальне законодавство не дає змоги ні касаційному суду у складі Верховного Суду, ні Великій Палаті Верховного Суду запобігти зловживанню щодо «неправильної» юрисдикційності спорів, оскільки перший зобов`язаний передати справу на розгляд Великої Палати, а вона - прийняти справу до розгляду, виходячи лише із зазначення учасником справи такої підстави касаційного оскарження судового рішення як порушення судами правил юрисдикції.
14.2. Велика Палата Верховного Суду за час її функціонування вже сформулювала певні висновки з більшості юрисдикційних питань, а відсутність нормативних обмежень, за яких касаційний суд міг би не передавати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, знову ж таки, призводить до надмірного навантаження Великої Палати Верховного Суду та зобов`язує її розглядати подібні спори, щодо юрисдикції суду в яких вже сформульований висновок.
14.3. Слід визначити, що передача касаційними судами судових справ на розгляд Великої Палати Верховного Суду з підстав порушення правил юрисдикції відбувається за сукупності таких підстав: заявлення учасником справи, який оскаржує судове рішення, про порушення правил юрисдикції під час розгляду справи в судах попередніх інстанцій; наявність різної судової практики в подібних спорах у касаційних судах інших юрисдикцій; відсутність висновків Великої Палати Верховного Суду щодо юрисдикції у подібних спорах.
14.4. Зазначені зміни покликані забезпечити ефективне функціонування Великої Палати Верховного Суду, унеможливити зловживання учасниками справи правом на оскарження судових рішень з підстав порушення правил юрисдикції з метою передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, що дасть змогу її розвантажити.
15. Отже, метою запроваджених змін до частини шостої статті 346 КАС України було не обмеження можливості передання справ на розгляд Великої Палати Верховного Суду з метою припинення її роботи чи задля появи нових юрисдикційних конфліктів, а забезпечення ефективного функціонування Великої Палати Верховного Суду, її розвантаження від повторюваних справ, унеможливлення зловживання учасниками справи правом на оскарження судових рішень з підстав порушення правил юрисдикції задля передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
16. Тому частину шосту статті 346 КАС України у редакції, чинній з 19 жовтня 2019 року, слід тлумачити з огляду на мету, поставлену суб`єктом законодавчої ініціативи та парламентом. Згідно з цільовим (телеологічним) тлумаченням приписів зазначеної частини виняток, визначений у пункті 2, слід застосовувати у сукупності з винятками, передбаченими у пунктах 1 і 3 лише тоді, коли учасник справи, який оскаржив судове рішення, міг обґрунтувати порушення судом правил предметної юрисдикції наявністю судових рішень Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду у справі з подібною підставою та предметом позову у подібних правовідносинах, але не зробив цього. У тому ж випадку, коли відповідний учасник справи не міг надати таке обґрунтування через відсутність зазначених судових рішень Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду, на нашу думку, відсутні підстави повертати справу для продовження розгляду до касаційного суду.
17. За іншого тлумачення приписів частини шостої статті 346 КАС України, ніж запропоноване вище, Велика Палата Верховного Суду не зможе належно виконувати її завдання із забезпечення однакового застосування судами норм процесуального права щодо визначення судової юрисдикції, зокрема з попередження виникнення юрисдикційних конфліктів, а також із попередження виникнення таких ситуацій, коли однопредметні спори розглядають суди різних юрисдикцій.
18. Підхід до застосування частини шостої статті 346 КАС України, який Велика Палата Верховного Суду застосувала в ухвалі від 6 жовтня 2020 року у справі № 340/170/20, передбачає можливість визначення Великою Палатою Верховного Суду юрисдикції для розгляду спору тільки тоді, коли вже буде сформована протилежна практика судів різної юрисдикції, і учасник справи, подаючи касаційну скаргу, прямо вкаже на таку відмінність у практиці. За означеного підходу попередити розгляд однопредметних спорів у судах різної юрисдикції неможливо.
19. З огляду на висновок щодо застосування частини шостої статті 346 КАС України, викладений в ухвалі від 6 жовтня 2020 року у справі № 340/170/20, вирішити вищевказану проблему буде можливо або шляхом відступу від такого висновку, або шляхом внесення змін у пункт 2 зазначеної частини, передбачивши можливість передання на розгляд Великої Палати Верховного Суду справи для вирішення питання юрисдикції суду і тоді, коли ще відсутні судові рішення Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду у справі з подібною підставою та предметом позову у подібних правовідносинах.
20. Переконані, що колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду 14 вересня 2020 року правильно постановила ухвалу, згідно з якою передала справу № 340/170/20 на розгляд Великої Палати Верховного Суду, врахувавши, як те, що позивач оскаржив судові рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції, так і те, що відсутній висновок Верховного Суду щодо предметної юрисдикції у спорі з правовідносинами, подібними до тих, які є у зазначеній справі.
21. Запроваджені Законом № 142-IX обмеження щодо передання справ на розгляд Великої Палати Верховного Суду не мали метою унеможливлення попередження Великою Палатою Верховного Суду юрисдикційних конфліктів і ситуацій розгляду однопредметних справ у судах різної юрисдикції. Тому частину шосту статті 346 КАС України у чинній редакції слід тлумачити, виходячи із мети внесених до неї змін. Велика Палата Верховного Суду має приймати до розгляду справи і тоді, коли відсутні судові рішення Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду у справі з подібною підставою та предметом позову у подібних правовідносинах. З огляду на викладене справу № 340/170/20 слід було прийняти для продовження розгляду, а не повертати.
Судді Великої Палати Верховного Суду Т. О. Анцупова