Справа № 815/460/18
Суддя: Коваленко Н.В.
Дата ухвалення: 2020-11-24 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 листопада 2020 року
м. Київ
справа № 815/460/18
провадження № К/9901/57261/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюк Я.О., Желєзний І.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Одеській області про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду у складі судді Завальнюка І.В. від 12 березня 2018 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Шляхтицького О.І., Потапчука В.О., Семенюка Г.В. від 19 червня 2018 року,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У лютому 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Головного управління Пенсійного фонду України в Одеській області, в якому просив визнати протиправними дії щодо відмови йому у перерахунку пенсії та зобов`язати здійснити перерахунок його пенсії з урахуванням всіх видів грошового забезпечення, визнаних Одеським обласним військовим комісаріатом в довідці від 21 травня 2012 року №11027, зі сплатою суми недоотриманого пенсійного забезпечення.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 12 березня 2018 року, залишеною без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2018 року, позовні вимоги за період з 01 квітня 2012 року по 30 серпня 2017 року залишено без розгляду.
3. Залишаючи позовні вимоги без розгляду, суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що позивачем пропущено шестимісячний строк звернення до суду з позовом та не наведено доказів поважності причин пропуску строку.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
4. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 , посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, звернувся із касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 18 жовтня 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Пенсійного фонду України в Одеській області із заявою про перерахунок його пенсії з урахуванням довідки Одеського обласного військового комісаріату від 21 травня 2012 року №11027 про розмір грошового забезпечення за нормами, чинними на 01 квітня 2012 року за посадою викладача ВААТ, яку він обіймав на день звільнення зі служби: посадовий оклад -1380 грн, оклад за військовим званням 135 грн, надбавка за вислугу років 40% - 606 грн, надбавка за виконання особливо важливих завдань 50% - 1060,50 грн, надбавка, що передбачає доступ до державної таємниці 10% - 138 грн, надбавка за кваліфікацію 4% - 55,20 грн, премія 90% - 1242 грн., зі сплатою недоотриманого грошового забезпечення, що утворилося внаслідок проведеного перерахунку за весь період перерахунку по день його фактичного проведення. Позивач вважає, що при призначені йому пенсії суб`єктом владних повноважень було не враховано всю належну суму його грошового забезпечення. Перерахунок пенсії просив провести з 01 квітня 2012 року.
6. Листом від 21 листопада 2017 року №1738/Г-11 Головне управління Пенсійного фонду України в Одеській області відмовило позивачу у перерахунку пенсії, з посиланням на те, що з 01 квітня 2012 року рішення про зміну розміру грошового забезпечення осіб, які проходили військову службу, Урядом не приймалося, а перерахунок пенсії з цієї дати не здійснювався. Зазначило, що постановою КМУ від 07 листопада 2007 року №1294 встановлено нарахування до пенсії підвищення, а не здійснення перерахунку пенсії у зв`язку зі зміною розміру грошового забезпечення. Крім того, вказано на те, що з 01 квітня 2012 року рішення про зміну розміру грошового забезпечення осіб, які проходили військову службу, Урядом не приймалося, а перерахунок пенсії з цієї дати не здійснювався.
7. Вважаючи вказані дій відповідача протиправними, ОСОБА_1 звернувся до суду з цим позовом.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
8. Касаційна скарга ОСОБА_1 обґрунтована невірним застосуванням судами попередніх інстанцій положень статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України. Вказує, що судами не перевірено вини відповідача щодо невиплати йому пенсії у належному розмірі.
9. У запереченні на касаційну скаргу Головне управління Пенсійного фонду України в Одеській області, посилаючись на законність та обґрунтованість ухвали Одеського окружного адміністративного суду від 12 березня 2018 року та постанови Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2018 року, просить у задоволенні касаційної скарги ОСОБА_1 відмовити.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
10. Нормами статей 1, 3 та 8 Конституції України закріплено, що людина визнається найвищою соціальною цінністю України, яка є соціальною і правовою державою, в якій визнається і діє принцип верховенства права.
11. Статтею 46 Основного Закону України також встановлено, що громадяни України мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх, зокрема, у старості та в інших випадках, передбачених законом; це право гарантується загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків фізичних та юридичних осіб, бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.
12. Відповідно до статей 22, 64 Конституції України право на соціальний захист відноситься до основоположних прав і свобод, які гарантуються державною і, за жодних умов, не можуть бути скасовані, а їх обмеження не допускається, крім випадків, передбачених Конституцією України.
13. Застосовуючи строки у зазначеній сфері, потрібно розрізняти право особи на соціальний захист та право особи на судовий захист. Право на соціальний захист особи реалізується відповідним суб`єктом владних повноважень, як правило, органом пенсійного фонду за зверненням такої особи з проханням надати певний статус та здійснити відповідні виплати. У випадку, якщо особа вважає, що існує спір у публічно-правовій сфері стосовно реалізації її права на соціальний захист, зумовлений протиправними рішеннями, діями або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, така особа може звернутися до адміністративного суду з позовом, що буде уже способом реалізації права на судовий захист. Згідно з Конституцією України право особи на соціальний захист гарантується, в першу чергу, статтею 46, а право на судовий захист, зокрема, - статтями 55 та 124.
14. Строки у сфері соціального захисту застосовує відповідний суб`єкт владних повноважень або суд у випадку визнання рішення, дії чи бездіяльності відповідного суб`єкта протиправними та задоволення позову особи. У свою чергу, строк на звернення до суду застосовується виключно судом, як правило, на етапі прийняття рішення про відкриття провадження в адміністративній справі. Строк звернення до суду стосується виключно питання прийняття до розгляду або відмови у розгляді позовних вимог по суті, але не застосовується для прийняття рішення про задоволення чи не задоволення таких вимог, а також періоду протягом якого такі вимоги підлягають задоволенню.
15. Суд також виходить з того, що у триваючих правовідносинах суб`єкт владних повноважень протягом певного проміжку часу ухиляється від виконання своїх зобов`язань (триваюча протиправна бездіяльність) або допускає протиправну поведінку (триваюча протиправна діяльність) по відношенню до фізичної або юридичної особи. Прикладом таких правовідносин є правовідносини, що виникають у сфері реалізації права громадян на соціальний захист (пенсійне забезпечення, виплата заробітної плати тощо).
16. Важливо, що предметом позову в категорії справ стосовно соціального захисту є дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, пов`язані з соціальними виплатами, які можуть бути регулярними, періодичними, одноразовими, обмеженими в часі платежами, а тому строк на соціальний захист та строки звернення до суду залежать також від виду відповідного платежу як форми соціального захисту з боку держави.
17. Відлік строків для звернення з метою реалізації права на соціальний захист розпочинається з моменту отримання відповідним суб`єктом владних повноважень заяви особи, до якої додано пакет необхідних документів. У свою чергу, відлік строків для звернення до суду (у випадку незгоди особи з відповідним рішенням, дією чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень за результатами розгляду зазначеної заяви) розпочинається з моменту коли особа дізналася або повинна була дізнатися про таке порушення своїх прав, крім випадків, якщо інше прямо не передбачено законом.
18. При застосуванні строків звернення до адміністративного суду у вказаній категорії справ слід виходити з того, що встановлені процесуальним законом строки та залишення без розгляду позовної заяви на підставі їх пропуску не можуть слугувати меті відмови у захисті порушеного права, легалізації триваючого правопорушення, в першу чергу, з боку держави.
19. З огляду на позицію Конституційного Суду України, що міститься у рішенні від 15 жовтня 2013 року № 8-рп/2013 у справі за конституційним зверненням громадянки ОСОБА_2 щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 233 Кодексу законів про працю України, статей 1, 12 Закону України «Про оплату праці» і у рішенні від 15 жовтня 2013 року №9-рп/2013 у справі за конституційним зверненням громадянина ОСОБА_3 щодо офіційного тлумачення положення частини другої статті 233 Кодексу законів про працю України, а також на підставі аналізу положення статті 51 Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» колегія суддів дійшла до висновку, що у разі порушення законодавства про пенсійне забезпечення органом, що призначає і виплачує пенсію, адміністративний позов з вимогами, пов`язаними з виплатами сум пенсії за минулий час, у тому числі сум будь-яких її складових, може бути подано без обмеження будь-яким строком.
20. Неможливість обмеження шестимісячним строком обов`язку України як держави забезпечити реалізацію громадянином України свого конституційного право на соціальний захист підтверджується також встановленим статтями 256 та 257 Цивільного кодексу України трирічним строком позовної давності, який означає строк, у межах якого особа може звернутися до суду з вимогою про захист свого цивільного права або інтересу. У протилежному випадку обов`язок громадянина, зокрема, у формі майнового зобов`язання перед державою підлягав б судовому захисту протягом 3 років, а такий же обов`язок держави перед громадянином - 6 місяцями.
21. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 92 Конституції України права і свободи людини і громадянина, гарантії їх здійснення та основні обов`язки повинні визначатися виключно законом, які приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Верховна Рада України може змінити закон лише виключно законом.
22. Згідно з частиною третьою статті 51 Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» перерахунок пенсій у зв`язку із зміною розміру хоча б одного з видів грошового забезпечення відповідних категорій військовослужбовців, осіб, які мають право на такий перерахунок згідно з цим Законом, або у зв`язку із введенням для зазначених категорій осіб нових щомісячних додаткових видів грошового забезпечення (надбавок, доплат, підвищень) та премій у розмірах, встановлених законодавством, не проведений з вини органів Пенсійного фонду України та/або державних органів, які видають довідки для перерахунку пенсії, провадиться з дати виникнення права на нього без обмеження строком.
23. Системний аналіз даної статті дає підстави дійти до висновку, що строкового обмеження стосовно виплати пенсії у визначеному законодавством розмірі за минулий час, яку особа не отримувала у зв`язку з непроведенням перерахунку пенсії з вини відповідного суб`єкта владних повноважень, немає.
24. Аналогічна правова позиція стосовно застосування процесуального строку у спорах, пов`язаних із правом особи на соціальний захист, викладена у постановах Верховного Суду України від 25 травня 2016 року у справі №164/1904/14-ц, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 06 лютого 2019 року у справі №522/2738/17, у постановах Верховного Суду, зокрема, від 24 квітня 2018 року у справі №646/6250/17, 30 жовтня 2018 року у справі №493/1867/17, 22 січня 2019 року у справі №201/9987/17(2-а/201/304/2017), 29 листопада 2019 року у справі №642/7479/16-а, 30 січня 2020 року у справі №554/5119/16-а, 23 липня 2020 року у справі №761/28365/16-а.
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанції
25. У справі, яка розглядається, спір виник у зв`язку із незгодою позивача з діями відповідача при розгляді заяви про перерахунок пенсії.
26. Однак, ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 12 березня 2018 року, яку було залишено без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2018 року, позовну заяву ОСОБА_1 в частині позовних вимог щодо правомірності відмови та зобов`язанні відповідача повести позивачу перерахунок пенсії за період з 01 квітня 2012 року по 30 серпня 2017 року залишено без розгляду на підставі пропуску строку звернення до адміністративного суду, установленого статтею 122 Кодексу адміністративного судочинства України, та відсутності поважних причини пропуску строку.
27. Такий висновок судів попередніх інстанцій, колегія суддів Верховного Суду вважає помилковим та таким, що не відповідає завданню адміністративного судочинства, а саме справедливому, неупередженому та своєчасному вирішенню судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
28. Відповідно до частин першої та другої статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
29. Отже, право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків для звернення до суду, якими чинне законодавство обмежує звернення до суду за захистом прав, свобод та інтересів. Це, насамперед, обумовлено специфікою спорів, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства, а запровадження таких строків обумовлене досягненням юридичної визначеності у публічно-правових відносинах. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними.
30. Рішенням Конституційного Суду України № 17-рп/2011 від 13 грудня 2011 року визначено, що держава може встановленням відповідних процесуальних строків, обмежувати строк звернення до суду, що не впливає на зміст та обсяг конституційного права на судовий захист і доступ до правосуддя.
31. Встановлення строків звернення до суду з відповідними позовними заявами законом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених Кодексом адміністративного судочинства України певних процесуальних дій. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків.
32. При застосуванні строків звернення до адміністративного суду у вказаній категорії справ слід виходити з того, що встановлені процесуальним законом строки та наслідки у вигляді залишення позовної заяви без розгляду на підставі їх пропуску не можуть слугувати меті відмови у захисті порушеного права (права на перерахунок пенсії у визначеному законодавством порядку), легалізації триваючого правопорушення, в першу чергу, з боку держави.
33. Суди попередніх інстанцій, застосовуючи до позивача строки визначені статтею 122 Кодексу адміністративного судочинства України при зверненні з адміністративним позовом щодо визнання неправомірними дій Головного управління Пенсійного фонду України в Одеській області при розгляді заяви про перерахунок пенсії, не перевірив правомірності дій пенсійного органу при розгляді заяви позивача про її перерахунок, чим позбавили останнього права на гарантований Конституцією України та міжнародними актами права на судовий захист.
34. Враховуючи викладене, колегія суддів Верховного Суду вважає, що оскаржувані судові рішення прийняті із неправильним застосуванням норм матеріального права, які гарантують право на соціальний захист у старості та порушенням норми процесуального права, а саме щодо права особи на справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спору у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту права на соціальний захист від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
35. Також слід зазначити, що процесуальний закон у частині визначення строків звернення до суду не містить особливостей стосовно спорів у сфері соціального захисту, зокрема, тих, що стосуються регулярних (щомісячних тощо) виплат, які держава в особі її уповноважених суб`єктів владних повноважень з власної вини протягом тривалого часу не виплачувала такій фізичній особі пенсію або виплачувала у неповному розмірі.
36. Водночас право на пенсію в Україні підпадає під сферу дії статті 1 Першого протоколу Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, оскільки за чинним законодавством України особа має обґрунтоване право на отримання виплат в рамках системи пенсійного забезпечення в Україні та якщо відповідні умови дотримано, органи влади не можуть відмовити в отриманні пенсії доти, доки право на пенсію передбачено чинним законодавством України.
37. Протиправна невиплата пенсії або протиправне невідновлення виплати пенсії, яке сталося з вини держави в особі її компетентних органів (зокрема, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Міністерства соціальної політики України, Пенсійного фонду України) може бути віднесене до триваючих правопорушень, оскільки суб`єкт владних повноважень відповідний орган Пенсійного фонду України протягом певного проміжку часу ухиляється від виконання своїх зобов`язань (триваюча протиправна бездіяльність) або допускає протиправну поведінку (триваюча протиправна діяльність) стосовно пенсіонера, чим порушує його/її право на соціальних захист пенсійне забезпечення.
38. Європейський суд з прав людини у пунктах 52, 56 рішення від 14 жовтня 2010 року у справі «Щокін проти України» зазначив, що тлумачення й застосування національного законодавства є прерогативою національних органів. Однак суд зобов`язаний переконатися в тому, що спосіб, у який тлумачиться й застосовується національне законодавство, призводить до наслідків, сумісних із принципами Конвенції з погляду тлумачення їх у практиці Європейського суду з прав людини. На думку Європейського суду з прав людини, відсутність у національному законодавстві необхідної чіткості й точності, які передбачали можливість різного тлумачення, порушує вимогу «якості закону», передбачену Конвенцією, і не забезпечує адекватного захисту від свавільного втручання публічних органів державної влади в майнові права заявника.
39. Отже, національне законодавство має тлумачитися таким чином, щоб результат тлумачення відповідав принципам справедливості, розумності та узгоджувався з положеннями Конвенції.
40. Таким чином, норми статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України не підлягають застосуванню до спорів, які виникли у зв`язку виплатою недоплаченої суми пенсії. Зважаючи на те, що не проведення виплати належної суми пенсії таким особам відбулося з вини держави в особі її компетентних органів, виплати недоплаченої суми пенсії має проводитися без обмеження будь-яким строком.
41. Аналогічний правовий висновок щодо статей 122 та 123 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), які за змістом є аналогічними статтям 99, 100 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 20 травня 2020 року (справа №815/1226/18).
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
42. Згідно з частиною першою статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
43. За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а касаційна скарга - задоволенню.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 12 березня 2018 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2018 року скасувати та направити справу до Одеського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді: Я.О. Берназюк

І.В. Желєзний