Справа № 826/10169/18
Суддя: Мельник-Томенко Ж.М.
Дата ухвалення: 2020-11-24 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 листопада 2020 року

м. Київ

справа № 826/10169/18

адміністративне провадження № К/9901/21541/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,

суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві до Інституту електрозварювання ім. Є. О. Патона Національної академії наук України про застосування заходів реагування, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Інституту електрозварювання ім. Є. О. Патона Національної академії наук України на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.07.2019 (колегія суддів у складі: Файдюка В. В., Мєзєнцева Є. І., Чаку Є. В.),

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування

У липні 2018 року Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві (далі - позивач, ГУ ДСНС України у м. Києві) звернулося до суду з адміністративним позовом до Інституту електрозварювання ім. Є. О. Патона Національної академії наук України, в якому просило: застосувати заходи реагування у вигляді повного зупинення експлуатації приміщень корпусу № 18 Інституту електрозварювання ім. Є. О. Патона Національної академії наук України, розташованого за адресою: місто Київ, вулиця Антоновича, 58, до повного усунення порушень, зазначених в акті перевірки; обов`язок щодо забезпечення виконання судового рішення шляхом опечатування та відімкнення від джерел електроживлення покласти на позивача; контроль за виконанням судового рішення щодо усунення відповідачем порушень вимог пожежної та техногенної безпеки та погодження термінів усунення порушень за письмовим зверненням суб`єкта господарювання, в тому числі право відтермінування зупинення експлуатації приміщень, покласти на позивача.

Позовні вимоги мотивовано тим, що під час здійснення перевірки приміщення Інституту встановлено порушення правил та норм пожежної і техногенної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 01.04.2019 у задоволенні позову відмовив повністю.

Відмовляючи в задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції виходив з принципу пропорційності порушення і покарання, врахував вчинені відповідачем дії з метою усунення виявлених порушень та дійшов висновку про відсутність необхідності у застосуванні заходів реагування.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.07.2019 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 01.04.2019 скасовано. Застосовано заходи реагування у вигляді повного зупинення експлуатації приміщень корпусу № 18 Інституту електрозварювання ім. Є. О. Патона Національної академії наук України, розташованого за адресою: місто Київ, вулиця Антоновича, 58, до повного усунення порушень, зазначених в акті перевірки. Обов`язок щодо забезпечення виконання судового рішення шляхом опечатування та відімкнення від джерел електроживлення покладено на ГУ ДСНС у м. Києві. Контроль за виконанням судового рішення щодо усунення відповідачем порушень вимог пожежної та техногенної безпеки та погодження термінів усунення порушень за письмовим зверненням суб`єкта господарювання, в тому числі право відтермінування зупинення експлуатації приміщень, покладено на ГУ ДСНС у м. Києві.

Судове рішення апеляційної інстанції мотивовано тим, що виявлені в ході проведення перевірки та зафіксовані у акті позивача порушення у сфері пожежної і техногенної безпеки, допущені відповідачем, дійсно можна кваліфікувати як такі, що створюють реальну загрозу життю і здоров`ю людей.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, відповідач подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить його скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції. На обґрунтування вимог касаційної скарги вказує на те, що суд апеляційної інстанції не встановив дійсний стан усунення відповідачем порушень, зокрема, суд зазначив, що відповідачем не усунено 5 порушень відповідно до акту перевірки від 16.11.2018 № 134, який не був підставою звернення позивача до суду та не досліджувався судом першої інстанції. Скаржник зазначає, що відповідачем були усунені порушення, які створюють реальну загрозу життю та здоров`ю людей. Також скаржник вважає, що суд прийняв рішення на підставі припущень позивача, що порушення, які зазначені в акті перевірки від 16.11.2018 № 134 є не усуненими та створюють реальну загрозу для життя та здоров`я людей. Тобто, на думку скаржника, суд не дослідив матеріали справи та не надав належну оцінку доказам відповідача, що істотно вплинуло на прийняте судом рішення, зокрема, на належність акту від 16.11.2018 як доказу не усунення відповідачем порушень. Наголошує на тому, що позивачем не було змінено підстави позову, зокрема, позовні вимоги ґрунтувалися на акті перевірки від 27.04.2018 № 31, проте позивач обґрунтував апеляційну скаргу, посилаючись на невиконання відповідачем порушень, встановлених в акті перевірки від 16.11.2018 № 134. Також зазначає, що судом апеляційної інстанції не було враховано, що прийняття рішення про застосування будь-яких заходів реагування, в тому числі тимчасове зупинення експлуатації будівлі, має здійснюватися з дотриманням рівноваги між здійсненням контролю за додержанням і виконанням вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки і використанням повноважень з метою, з якою це повноваження надано. Крім того, скаржник зазначає, що на дату подання касаційної скарги відповідачем усунуто всі порушення, які стали підставою для звернення позивача до суду з вимогами про застосування до Інституту електрозварювання ім. Є. О. Патона Національної академії наук України заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації корпусу № 18.

Позиція інших учасників справи

Позивач подав відзив на касаційну скаргу, в якому просив залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

Рух касаційної скарги

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду Стрелець Т. Г. (судді-доповідача), Мороз Л. Л., Стеценка С. Г. від 09.08.2019 відкрито касаційне провадження за скаргою Інституту електрозварювання ім. Є. О. Патона Національної академії наук України на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.07.2019.

Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 09.10.2020 № 1950/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 826/10169/18 у зв`язку з постановленням Верховним Судом 06.10.2020 ухвали № К/9901/21541/19 про відведення судді-доповідача Стрелець Т. Г. та суддів Мороз Л. Л., Стеценка С. Г. від розгляду матеріалів касаційної скарги Інституту електрозварювання ім. Є.О. Патона Національної Академії наук України на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.07.2019 у справі № 826/10169/18.

Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 12.10.2020 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-оповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 826/10169/18.

Ухвалою Верховного Суду від 23.11.2020 справу прийнято до провадження, закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Відповідно до вимог Кодексу цивільного захисту України, Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», з урахування Постанови Кабінету Міністрів України від 18.12.2017 № 1104 «Про затвердження переліку органів державного нагляду (контролю) на які не поширюється дія Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», наказу МВС України від 02.11.2015 № 133, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 25.11.2015 за № 1467/27912, Положення про Головне управління ДСНС України у м. Києві, затвердженого наказом ДСНС України від 04.02.2013 № 3 та наказів Державної регуляторної служби України від 16.11.2017 № 139 «Про затвердження Плану здійснення комплексних заходів державного нагляду (контролю) на 2018 рік», ДСНС України від 24.11.2017 № 62 «Про затвердження річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю)», ГУ ДСНС у м. Києві було видано наказ від 16.03.2018 № 158 «Про проведення планових перевірок» (далі - Наказ № 158), яким наказано у період з 16.04.2018 по 27.04.2018 провести планову перевірку Інституту електрозварювання ім. Є. О. Патона Національної академії наук України (), розташованого за адресами: вул. Казимира Малевича, 11, 13, 15, 17, вул. Антоновича, 56, 58, 60, 62, 62-6, 66, 68, 69 в Голосіївському районі м. Києва, щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.

Повідомлення від 29.03.2018 №30/273 про проведення планової перевірки 04.04.2018 вручено заступнику головного інженера ОСОБА_1 .

На підставі Наказу № 158 видано посвідчення на проведення перевірки від 30.03.2018 № 578.

Перед початком здійснення перевірки державним інспектором надано/пред`явлено заступнику головного інженера ОСОБА_1 посвідчення від 30.03.2018 № 578, що підтверджується відповідною відміткою та службове посвідчення.

Під час здійснення перевірки встановлено, що Інститутом електрозварювання ім. Є. О. Патона Національної академії наук України експлуатується приміщення з порушенням правил та норм пожежної та техногенної безпеки, які створюють загрозу життю і здоров`ю людей, а саме:

1. Приміщення не обладнані системою автоматичної пожежної сигналізації (корпуси № 7-А, 8-А, 9-А, 10, корпус № 18 поверхи -1, 4, 5, лабораторний корпус № 1, ЕП).

2. Усі приміщення крім коридорів не дообладнані (сертифікованою) системою автоматичної пожежної сигналізації (корпуси № 1, 2, 3-А, 3-Б, 6).

3. Приміщення та територія не обладнані системою оповіщення про пожежу та гучномовним зв`язком (корпуси № 6, 7, 7-а, 8, 8-а, 9-а, 10, 15 лабораторний корпус № 1, ЕП).

4. Не надано акт перевірки відповідності систем протипожежного захисту відповідно додатку И ДБН 8.2.5-56:2014 (корпус 18 поверх 2, 3).

5. Приміщення архіву не обладнано автоматичною системою пожежогасіння відповідно до Додатку А Таблиця А.1 п. 4.6 ДБН В. 2.5-56- 2014 (корпус № 4 кімната 1704).

6. Сигнал від контрольно-приймального приладу системи автоматичної пожежної сигналізації не виведений на пульт централізованого пожежного спостереження у відповідності до п. 5.8. ДБН В.2.5-56-2014.

7. Не проведено замір опору ізоляції і перевірку спрацювання приладів захисту електричних мереж та електроустановок від короткого замикання (корпуси № 7-А, 8, 8-А, 9-А, 10, ЕП).

8. Відгалужувальні та з`єднувальні коробки не закриті кришками з негорючих важкогорючих матеріалів (лабораторний корпус № 1, відділ 87).

9. Допускається здача в оренду приміщень без реєстрації декларацій відповідності матеріально-технічної бази суб`єкта господарювання вимогам законодавства з питань пожежної безпеки (з позитивним висновком за результатами оцінки (експертизи протипожежного стану приміщень (корпуси 1, 2, 3-б, 4, 6, 7, 8, ЕП, 12, 15, 18).

10. Лінії живлення до кожного побутового кондиціонера, групи кондиціонерів не забезпечені автономним пристроєм електричного захисту незалежно від наявності захисту на загальній лінії, яка живить групу кондиціонерів.

11. Під час експлуатації побутових кондиціонерів допускається використання як опорні конструкції горючі елементи конструкцій рам замість монтажних кріплень заводського виготовлення або інших металевих конструкцій при встановленні кондиціонера у віконному отворі (корпус № 3 відділ 43 кімната 205 А, 205 б, відділ № 26 кімната 215, 217, 221).

12. Приміщення не в повній мірі забезпечені згідно з вимогами ДБН В.1.1-7-2016 «Пожежна безпека об`єктів будівництва», ДБН В.2.5-23-2010 «Проектування електрообладнання об`єктів цивільного призначення» світлові покажчики «Вихід» (Корпус ЕП).

13. Сходові клітки, коридори, проходи та інші шляхи евакуації не забезпечені евакуаційним освітленням відповідно до вимог ДБН В.1.1-7-2016 «Пожежна безпека об`єктів будівництва», ДБН В.2.5-2.3-2010 «Проектування електрообладнання об`єктів цивільного призначення» та Правил улаштування електроустановок (далі - ПУЕ). Світильники евакуаційного освітлення повинні вмикатися настанням сутінків у разі перебування в будинку людей.

14. Шляхи евакуації захаращені матеріальними цінностями (корпус 4, 2 поверх, корпус кімната 411-413, корпус № 8 кімната 232).

15. З приміщень 2, 3, 4 поверху відсутній другий евакуаційний вихід відповідно до п. 5.13. ДБН В.1.1-7-2002 (корпус № 18).

16. Не забезпечено роботу ліфтів в режимі «Пожежна небезпека», що включає зупинку технологічного устаткування, вимкнення ліфтів, підйомників у відповідності до п. 7.6.6 ДБН В.2.2-9-2009.

17. Коридори, довжина яких перевищує 24 м не обладнано системою димовидалення або світловими карманами (ширина світлового кармана повинна бути не менше половини його глибини, ширина прилеглого коридору при цьому не враховується), у відповідності до п. п. 8.3.1, 8.3.3., 8.3.5. ДБН В.2.2-9-2009 (корпус № 2).

18. Коридори завдовжки більше 60 м не розділені протипожежними перегородками 2-го типу, розташовані на відстані не більше 60 м одна від одної та від торців коридору у відповідності до п. 9.14 ДБН В.2.2-9-2009 (корпуси № 2, 6).

19. На сходовій клітці встановлені прилади опалення, на висоті менше 2,2 м. (корпус № 2).

20. Допускається улаштування на шляхах евакуації порогів, які перешкоджають вільній евакуації людей (корпус № 1, № 2, 18, ЕП).

21. Допускається улаштування на сходових маршах присхідців різною висотою відповідно до п. 7.3.9 ДБН В.1.1-7-2016 (корпус 18, 4-5 поверх ).

22. Допускається зняття пристроїв для самозачинення дверей сходових клітин (корпус № 7).

23. Двері електрощитових не виконані протипожежними з межею вогнестійкості не менше 30 хвилин відповідно до п. 6.2 ДБН В.1.1-7-2016.

24. Дерев`яні конструкції горища не оброблено вогнезахисною сумішшю (корпус № 1);

25. 3'єднання, відгалуження та окінцювання жил проводів і кабелів виконано не за допомогою опресування, зварювання, паяння або затискачів.

26. Допускається експлуатація тимчасових дільниць електромереж.

27. Стаціонарні зовнішні пожежні сходи будівлі не пофарбовані.

28. Блоки серверів на (шафи з електричним та електронним обладнанням) тощо, не обладнані автономними модульними установками локального пожежогасіння відповідно до Додатку А Таблиця А.2 п. 13.1 ДБН В.2.5-56-20114 (корпус № 7, поверх 7).

29. Пожежні крани-комплекти не в повній мірі укомплектовані пожежним рукавом однакового з ним діаметру та стволом, а також важелем для полегшення відкривання вентиля (корпус № 2, 6, ЕП Автозал).

30. Пожежні плоскоскладальні рукава не складені в «гармошку» або подвійну скатку, та не приєднані до крана та ствола і не рідше одного разу на шість місяців не перекантований наново (корпус 18).

31. Пожежні кран-комплекти, які розміщені у навісних шафках, не мають отворів для провітрювання.

32. Не всі приміщення в повній мірі забезпечені первинними засобами пожежогасіння: вогнегасниками для локалізації і ліквідації пожеж у їх початковій стадії розвитку згідно з Типовими нормами належності вогнегасників, затвердженими наказом Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи від 02.04.2004 № 151.

33. В складських приміщеннях допускається складування навалом (корпус 15).

34. В складських приміщеннях допускається складування матеріалів з різними пожежонебезпечними фізичко-хімічними властивостями (корпус 15).

35. Для приміщення складу не визначено категорію щодо вибухопожежної та пожежної небезпеки, а також клас зони (корпус 15).

36. В повному обсязі не проведено навчання керівного складу підприємства і фахівців, діяльність яких пов`язана з організацією і здійснення заходів з питань цивільного захисту.

37. Не забезпечено працюючий персонал об`єкту засобами індивідуального захисту органів і дихання згідно діючих нормативних актів.

38. Відсутні формуляри фільтровентиляційних агрегатів.

39. Не проведено технічне обслуговування захисно-герметичних дверей.

40. Не проведено перевірку захисної споруди ЦО на герметичність.

41. Не забезпечено щорічний огляд санітарно-епідеміологічними органами ємкостей для питної води для захисних споруд з оформленням акту.

42. Не проведено технічну перевірку фільтрів поглиначів захисної споруди.

43. Не поновлений список сигналів сповіщення цивільного захисту.

44. Відсутня конструкція щодо використання засобів індивідуального захисту.

45. Не проведено поточний ремонт ЗСЦЗ № 105093, 105094.

За результатами проведення планової (позапланової) перевірки щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки позивачем складено акт від 27.04.2018 № 31 (далі - Акт № 31).

Крім того, позивачем складено протокол КИ № 136101 від 03.05.2018 про адміністративне правопорушення відповідно до статті 175 Кодексу України про адміністративні правопорушення.

Примірник Акту № 31 отримав заступник головного інженера Закурдаєв В. І. 27.04.2018, не вказавши в ньому жодних зауважень.

Вважаючи дані порушення такими, що створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом про застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації приміщень корпусу № 18 Інституту електрозварювання ім. Є. О. Патона Національної академії наук України, розташованого за адресою: м. Київ, вулиця Антоновича, 58, до повного усунення порушень, зазначених в акті перевірки.

Крім того, судом апеляційної інстанції встановлено, що під час розгляду справи, Інститут електрозварювання ім. О. Є. Патона Національної академії наук України звернувся з листом до ГУ ДСНС у м. Києві, в якому просив провести позапланову перевірку корпусу № 18, яка була здійснена позивачем, та за результатами якої складено акт від 16.11.2018 № 134 (далі - Акт № 134), в якому зафіксовано 5 порушень, а саме:

1. Приміщення не обладнані автоматичною системою пожежної сигналізації.

2. Сигнал від контрольно-приймального приладу системи автоматичної пожежної сигналізації не виведений на пульт централізованого пожежного спостереження.

3. Допускається здача в оренду приміщень без реєстрації декларацій відповідності матеріально-технічної бази суб`єкта господарювання вимогам законодавства з питань пожежної безпеки.

4. Сходові клітки, коридори, проходи та інші шляхи евакуації не забезпечені евакуаційним освітленням.

5. Не забезпечено роботу ліфтів в режимі «Пожежна небезпека», що включає зупинку технологічного устаткування, вимкнення ліфтів, підйомників.

За результатами повторної перевірки позивач зазначив, що порушення, наведені в Акті № 134 не є формальними, а стосуються виключно відсутності у відповідача необхідної системи заходів для уникнення виникнення пожежі, її гасіння та швидкого реагування у разі виникнення, та створюють реальну загрозу життю та здоров`ю людей, які працюють, перебувають на об`єкті, а також особам, які будуть здійснювати гасіння пожежі, у разі її виникнення.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їхнього застосування (в редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин)

Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Частиною другою статті 2 КАС України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Статтею 64 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб. Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення. До складу центрального органу виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, і його територіальних органів входять: 1) органи державного нагляду у сфері пожежного нагляду; 2) органи державного нагляду у сфері цивільного захисту і техногенної безпеки; 3) підрозділи забезпечення та інші структурні підрозділи.

Згідно зі статтею 66 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.

Пунктом 12 частини першої статті 67 Кодексу цивільного захисту України визначено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема, звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Частиною першою статті 68 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом.

Відповідно до частини другої статті 68 Кодексу цивільного захисту України, у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 70 Кодексу цивільного захисту України підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами.

Частиною другою статті 70 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.

Відповідно до частини першої статті 4 Закону України від 05.04.2007 № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.

Згідно з частиною п`ятою статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду. Відновлення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання після призупинення можливе з моменту отримання органом державного нагляду (контролю), який ініціював призупинення, повідомлення суб`єкта господарювання про усунення ним усіх встановлених судом порушень.

Приписами статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» передбачено, що підставами для здійснення позапланових заходів є, зокрема: подання суб`єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням; перевірка виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю).

Відповідно до частин першої, другої статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки. На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою.

Частиною сьомою статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» встановлено, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Відповідно до Положення про ДСНС України, затвердженого Указом Президента України від 16.01.2013 № 20/2013, ДСНС України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра оборони України. ДСНС України відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, здійснює свої повноваження безпосередньо та через територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення, а також міжрегіональні (повноваження яких поширюються на кілька адміністративно-територіальних одиниць) територіальні органи (у разі їх створення). До основних завдань ДСНС України віднесено здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, за діяльністю аварійно-рятувальних служб.

08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15.01.2020 № 460-XI «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон № 460-XI), яким до окремих положень КАС України унесені зміни.

Водночас пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 460-XI передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.

Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, виходить з такого.

Аналіз викладених правових норм дає підстави для висновку, що застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг можливе лише за рішенням адміністративного суду, прийнятим за зверненням центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки. Такі заходи можуть бути застосовані на підставі акту, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки і ці порушення створюють загрозу життю та здоров`ю людей.

Таким чином, захід реагування у вигляді повного зупинення експлуатації приміщень корпусу № 18 Інституту електрозварювання ім. О. Є. Патона Національної академії наук України, розташованого за адресою: місто Київ, вулиця Антоновича, 58, до повного усунення порушень, зазначених в акті перевірки, є заходом, обрання якого є можливим у разі, якщо виявлені порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Судом апеляційної інстанції було встановлено, що відповідач частково усунув виявлені позивачем порушення.

Проте судом апеляційної інстанції не з`ясовані обставини щодо того, які саме порушення були фактично усунуті відповідачем на час прийняття судом рішення, та з урахуванням цього не встановлено чи створюють реальну загрозу життю та здоров`ю людей саме не усунуті порушення вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, чи усунення цих порушень вимагає вжиття заходів реагування саме у вигляді повного зупинення експлуатації будівлі відповідача.

Натомість, суд лише обмежився висновком про те, що повного усунення всіх виявлених порушень відповідачем не здійснено і кожне з порушень, що наразі мають місце (зазначені вище), є небезпечним для життя і здоров`я людей.

Верховний Суд наголошує, що поняття «загрози життю та здоров`ю» є оціночним. Однак, вказане не спростовує необхідність дослідження судом доказів, якими обґрунтовується їх наявність, та зважаючи, що такі позови розглядаються за позовними заявами суб`єктів владних повноважень, суд не повинен обмежуватися тільки даними актів перевірок. Достовірність інформації про зафіксовані в них порушення має бути перевірена судом шляхом зібрання відповідних доказів, а застосування судом обраного заходу реагування обґрунтовуватися з дотриманням всіх принципів адміністративного судочинства.

В мотивувальній частині оскаржуваного рішення суд вказав перелік зафіксованих в актах перевірок позивача порушень без належної та повної оцінки їх змісту з точки зору підтвердження належними доказами наявності підстав для застосування відповідного заходу реагування, зокрема, щодо порушень, які на час розгляду справи залишились неусунутими відповідачем. Відсутність мотивованої оцінки кожного аргументу, наведеного учасниками справи, щодо наявності чи відсутності підстав для задоволення позову, не зазначення мотивів відхилення кожного аргументу учасника свідчать, що висновки суду про визнання підтвердженими обставин існування підстав для застосування заходів реагування є передчасними та необґрунтованими, здійсненими на підставі неповно встановлених обставин, які мають значення для правильного вирішення спору.

Також суд належним чином, зважаючи на пояснення відповідача, не перевірили його доводи щодо наявності у останнього компетенції для усунення всіх порушень, не перевірили чи всі порушення, зазначені в актах перевірки, стосуються приміщень саме корпусу № 18 Інституту електрозварювання ім. О. Є. Патона Національної академії наук України, розташованого за адресою: місто Київ, вулиця Антоновича, 58.

При обранні виключного заходу реагування у вигляді повного зупинення експлуатації будівлі відповідача, позивачем як суб`єктом владних повноважень, і судом, відповідно, мають враховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.

Крім того, під час прийняття судового рішення мають бути враховані не лише обставини і підстави, які спонукали позивача як суб`єкта владних повноважень звернутися до суду з позовом про застосування заходів реагування, але і ті, які існують на час ухвалення судового рішення. В протилежному випадку застосування заходів реагування, як виключного заходу, в судовому порядку поширюватиметься на всіх суб`єктів господарювання, відносно яких проведено перевірку і встановлено порушення, які за оцінкою спеціально уповноваженого органу, створюють реальну загрозу життю та/або здоров`ю людей. Втім, за своїм змістом і суттю застосування такого заходу, він застосовується до усунення виявлених порушень та існування реальної загрози життю та/або здоров`ю людей (частина п`ята статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), у зв`язку з чим його застосування після усунення виявлених порушень втрачає той сенс, який законодавцем покладений як основа і правова підстава його застосування.

При цьому, доводи скаржника щодо неможливості врахування судом апеляційної інстанції при розгляді справи акту перевірки від 16.11.2018 № 134, який був складений після звернення позивача до суду з цим позовом, колегія суддів до уваги не приймає, оскільки належним доказом усунення зафіксованих в акті перевірки від 27.04.2018 № 31 порушень є результати повторної перевірки, за результатами якої також складається акт.

Таким чином, судом апеляційної інстанції неповно встановлені обставин справи, що мають значення для правильного вирішення спору.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: суд не дослідив зібрані у справі докази; або необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; або суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

Відповідно до частини четвертої наведеної статті, справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

З огляду на вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що суд апеляційної інстанції допустив порушення норм процесуального права, зокрема, судами не було встановлено обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, у зв`язку з чим справа підлягає направленню до суду апеляційної інстанції на новий розгляд.

Під час нового розгляду справи суду на підставі належних та допустимих доказів потрібно встановити обставини, на які звернуто увагу касаційним судом, та на підставі цього встановити наявність підстав застосування та співмірність обраного заходу реагування тим порушенням, які виявлені та не усунуті. Судове рішення, на підставі встановлених обставин та зібраних доказів, повинно містити обґрунтування, чому суд приймає або відхиляє той чи інший доказ, надавши правову оцінку усім доводам сторін в межах заявленого позову.

Висновки щодо розподілу судових витрат

Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Оскільки Верховний Суд не змінює судові рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 460-IX та статтями 3, 341, 345, 349, 353, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Інституту електрозварювання ім. Є. О. Патона Національної академії наук України задовольнити частково.

Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.07.2019 скасувати, а справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції - Шостого апеляційного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

СуддіЖ.М. Мельник-Томенко А.В. Жук Н.М. Мартинюк