Справа № 821/990/17
Суддя: Бучик А.Ю.
Дата ухвалення: 2020-11-26 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 листопада 2020 року
м. Київ
справа № 821/990/17
адміністративне провадження № К/9901/55296/18 К/9901/56794/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційні скарги Центральної Військово-лікарської комісії Міністерства оборони України, ОСОБА_1 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2018 року (колегія суддів: Косцова І.П., Стас Л.В., Турецька І.О.) у справі № 821/990/17 за позовом Міністерства оборони України до Херсонської міської медичко-соціальної експертної комісії № 1, Центральної Військово-лікарської комісії Міністерства оборони України, треті особи Київське міське бюро судово-медичної експертизи, ОСОБА_1 , про визнання незаконними та скасування рішень,
ВСТАНОВИВ:
В липні 2017 року Міністерство оборони України звернулось до суду першої інстанції з позовом, в якому просило визнати незаконним та скасувати рішення Херсонської міської медико-соціальної експертної комісії №1 в частині встановлення причини інвалідності ОСОБА_1 , що зазначена в графі 9 довідки до акту огляду медико-соціальної експертної комісії серії 12 ААА№283815- «поранення (контузія) та захворювання, так, пов`язані з виконанням обов`язків військової служби при перебуванні в країнах, де велися бойові дії», визнати незаконними та скасувати рішення Центральної військово-лікарської комісії Міністерства оборони України по встановленню причинного зв`язку поранень (контузії) та захворювання у колишнього військовослужбовця ОСОБА_1 протокол №2407 від 25.06.2015 року, яким встановлено, що поранення поранення (контузія) та захворювання пов`язані з виконанням обов`язків військової служби при перебуванні в країнах де велись бойові дії.
В обґрунтування позову зазначено, що оскаржувані рішення є незаконними та підлягають скасуванню, оскільки прийняті за відсутності належних доказів у підтвердження факту отримання військовослужбовцем поранення.
Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 12 січня 2018 року у задоволенні позову відмовлено.
Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2018 року рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 12 січня 2018 року скасовано.
Прийнято у справі нову постанову, якою позов Міністерства оборони України задоволено.
Визнано незаконним та скасовано рішення Херсонської міської медико-соціальної експертної комісії №1, в частині встановлення причини інвалідності ОСОБА_1 , що зазначена в графі 9 довідки до акта огляду медико-соціальною експертною комісією серії 12 ААА№283815- «поранення (контузія) та захворювання, так, пов`язані з виконання обов`язків військової служби при перебуванні в країнах, де велися бойові дії».
Визнано незаконними та скасовано рішення Центральної військово-лікарської комісії Міністерства оборони України в частині встановлення причинного зв`язку отриманих ОСОБА_1 поранень (контузії) та захворювання протокол №2407 від 25.06.2015 року, згідно з яким «поранення (контузія) та захворювання, так, пов`язані з виконанням обов`язків військової служби при перебуванні в країнах де вились бойові дії».
Не погоджуючись з постановою суду апеляційної інстанції, відповідач та третя особа ОСОБА_1 подали касаційні скарги, в яких, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просять її скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Касаційна скарга ЦВЛК зокрема обґрунтована тим, що ЦВЛК не має статусу юридичної особи, що, своєю чергою, свідчить про відсутність адміністративної процесуальної правосуб`єктності згідно з вимогами статті 43 КАС України, тобто комісія не є суб`єктом владних повноважень. Також ЦВЛК зазначає, що справа підлягала закриттю на підставі статті 157 КАС України (у редакції до 15 грудня 2017 року), оскільки предметом її розгляду є саме немайнові права ОСОБА_1 згідно зі статтею 269 Цивільного кодексу України, а тому її необхідно було розглядати в порядку цивільного судочинства.
Ухвалами Верховного Суду від 12.07.2018 та 20.07.2018 відкрито касаційне провадження.
Відзив на касаційну скаргу не надходив.
У зв`язку з відсутністю клопотань про участь в судовому засідання, справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів дійшла до висновку, що касаційні скарги підлягають частковому задоволенню з таких підстав.
Судами встановлено, що ОСОБА_1 є колишнім військовослужбовцем та учасником бойових дій, що підтверджується посвідченням серії НОМЕР_1 , виданим Суворовським районним військовим комісаріатом Херсонським області від 18.06.1996.
Згідно довідки Херсонського об`єднаного міського військового комісаріату №564 від 27.05.2015, ОСОБА_1 проходив службу у складі військової частини п.п. 44708 «С» та брав участь в бойових діях у Сирії з 15.10.1973 по 31.10.1973.
Згідно довідки від 14 червня 2016 року до акту огляду медико-соціальної експертної комісії серія 12ААА №283815, виданої Херсонською міською МСЕК №1, ОСОБА_1 , встановлено інвалідність ІІІ групи. У графі 9 довідки зазначена причина інвалідності - "поранення (контузія) та захворювання, так, пов`язані з виконанням обов`язків військової служби при перебуванні в країнах, де велися бойові дії".
Згідно витягу із протоколу засідання Центральної військово-лікарської комісії по встановленню причинного зв`язку захворювань, поранень, контузій, травм, каліцтв у колишнього військовослужбовця (протокол № 2407 від 25 червня 2015 року) ОСОБА_1 має поранення (контузію) та захворювання, пов`язані з виконанням обов`язків військової служби при перебуванні в країнах, де велись бойові дії.
Законність цих рішень є предметом спору у даній справі.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувані рішення ЦВЛК та Херсонської міської МСЕК № 3 прийняті правомірно, без порушення вимог чинного законодавства, а тому скасуванню не підлягають.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позов, суд апеляційної інстанції виходив з того, що документи, які підтверджують достовірність факту отримання ОСОБА_1 поранення (захворювання) саме при виконанні службових обов`язків, у матеріалах справи відсутні.
Суд апеляційної інстанції зауважив, що оскаржуваний позивачем витяг з протоколу № 2407 від 25 червня 2015 року засідання ЦВЛК прийнятий без установлення причинного зв`язку отримання зазначених захворювань та поранень під час виконання обов`язків військової служби при перебуванні в країнах, де велись бойові дії, чи при інших обставинах.
Колегія суддів, дослідивши спірні правовідносини, зазначає наступне.
Відповідно до статті 2 Закону України від 21 березня 1991 року № 875-XII «Про основи соціальної захищеності осіб з інвалідністю в Україні» інвалідом є особа зі стійким розладом функцій організму, що при взаємодії із зовнішнім середовищем може призводити до обмеження її життєдіяльності, внаслідок чого держава зобов`язана створити умови для реалізації нею прав нарівні з іншими громадянами та забезпечити її соціальний захист.
Інвалідність як міра втрати здоров`я визначається шляхом експертного обстеження в органах медико-соціальної експертизи центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров`я (стаття 3 зазначеного Закону).
Згідно зі статтею 7 Закону України від 06 жовтня 2005 року № 2961-IV «Про реабілітацію осіб з інвалідністю в Україні» медико-соціальна експертиза повнолітніх осіб проводиться медико-соціальними експертними комісіями.
Проведення медико-соціальної експертизи хворим, що досягли повноліття, потерпілим від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, особам з інвалідністю з метою виявлення ступеня обмеження життєдіяльності, причини, часу настання, групи інвалідності, а також компенсаторно-адаптаційних можливостей особи, реалізація яких сприяє медичній, психолого-педагогічній, професійній, трудовій, фізкультурно-спортивній, фізичній, соціальній та психологічній реабілітації, визначає Положення про медико-соціальну експертизу, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 03 грудня 2009 року № 1317 «Питання медико-соціальної експертизи».
Медико-соціальну експертизу проводять медико-соціальні експертні комісії, з яких утворюються в установленому порядку центри (бюро), що належать до закладів охорони здоров`я при Міністерстві охорони здоров`я Автономної Республіки Крим, управліннях охорони здоров`я обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій.
Комісії перебувають у віданні Міністерства охорони здоров`я України (далі МОЗ) і утворюються за таким територіальним принципом: Кримська республіканська; обласні; центральні міські у містах Києві та Севастополі; міські, міжрайонні, районні (пункт 4 зазначеного Положення).
Рішення Кримської республіканської, обласної, центральної міської комісії може бути оскаржене до МОЗ, яке за наявності фактів порушення законодавства про медико-соціальну експертизу доручає Центральній медико-соціальній експертній комісії МОЗ або Кримській республіканській, Київській та Севастопольській міським або обласній комісії іншої області повторно розглянути з урахуванням усіх наявних обставин питання, з якого оскаржується рішення, а також вживає інших заходів впливу для забезпечення дотримання законодавства під час проведення медико-соціальної експертизи. В особливо складних випадках Центральна медико-соціальна експертна комісія МОЗ, Кримська республіканська, обласна, центральна міська комісія та МОЗ можуть направляти осіб, що звертаються для встановлення інвалідності, для проведення медико-соціального експертного обстеження до клініки Українського державного науково-дослідного інституту медико-соціальних проблем інвалідності (м. Дніпропетровськ) та Науково-дослідного інституту реабілітації інвалідів (м. Вінниця). Після обстеження зазначені науково-дослідні установи складають консультативні висновки, які для комісії мають рекомендаційний характер (пункт 24 зазначеного Положення).
Відповідно до пункту 25 Положення про порядок, умови та критерії встановлення інвалідності рішення комісії може бути оскаржене до суду в установленому законодавством порядку.
Щодо правового статусу ЦВЛК необхідно зазначити таке.
Наказом міністра оборони України від 14 серпня 2008 року № 402 затверджено Положення про військово-лікарську експертизу в Збройних Силах України.
Пунктом 1.1 Положення про військово-лікарську експертизу в Збройних Силах України встановлено, що військово-лікарська експертиза визначає придатність за станом здоров`я до військової служби призовників, військовослужбовців та військовозобов`язаних, установлює причинний зв`язок захворювань, травм (поранень, контузій, каліцтв) та визначає необхідність і умови застосування медико-соціальної реабілітації та допомоги військовослужбовцям.
Абзацом 7 пункту 1.3 Положення про військово-лікарську експертизу в Збройних Силах України передбачено, що основними завданнями військово-лікарської експертизи є визначення причинного зв`язку захворювань, травм (поранень, контузій, каліцтва) у військовослужбовців, військовозобов`язаних, резервістів, які призвані на збори, в осіб, звільнених з військової служби, а також причинного зв`язку захворювань, поранень, які заподіяли військовослужбовцям смерть.
Пунктом 2.1 Положення про військово-лікарську експертизу в Збройних Силах України установлено, що для проведення військово-лікарської експертизи створюються військово-лікарські комісії (далі ВЛК), штатні та позаштатні (постійно і тимчасово діючі).
Штатні та позаштатні (постійно і тимчасово діючі) ВЛК (лікарсько-льотні комісії (далі ЛЛК)) приймають постанови. Постанови ВЛК (ЛЛК) оформлюються свідоцтвом про хворобу, довідкою військово-лікарської комісії, протоколом засідання військово-лікарської комісії з визначення причинного зв`язку захворювань, поранень, контузій, травм, каліцтв у колишнього військовослужбовця.
Постанови штатних та позаштатних ВЛК обов`язкові до виконання.
Згідно з пунктом 2.2 Положення про військово-лікарську експертизу в Збройних Силах України до штатних ВЛК належить, зокрема, ЦВЛК.
ЦВЛК є органом військового управління, який здійснює керівництво ВЛК регіонів у Збройних Силах України та є керівним органом з військово-лікарської експертизи в Збройних Силах України. Начальник ЦВЛК безпосередньо підпорядковується директору Військово-медичного департаменту Міністерства оборони України. Усі штатні ВЛК Збройних Сил України безпосередньо підпорядковуються начальнику ЦВЛК (пункти 2.3.1, 2.3.2 Положення про військово-лікарську експертизу в Збройних Силах України).
Відповідно до пункту 2.3.5 Положення про військово-лікарську експертизу в Збройних Силах України постанови ЦВЛК можуть бути оскаржені в судовому порядку.
Тобто за змістом пункту 2.2 Положення про військово-лікарську експертизу в Збройних Силах України ЦВЛК належить до штатних ВЛК, які є військово-медичними установами.
Згідно з пунктом 9 частини першої статті 19 КАС України (у редакції, чинній на час розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій) юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб.
За змістом вказаної норми на справи щодо оскарження рішень ВЛК та МСЕК поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Отже, позов, предметом оскарження якого, зокрема, є рішення ЦВЛК, оформлене протоколом № 2407 від 25.06.2015, та Херсонської міської МСЕК № 1, якими встановлено, що травма, поранення та захворювання ОСОБА_1 , так, пов`язані з виконанням обов`язків військової служби в країнах, де велися бойові дії, належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Велика Палата Верховного Суду вже викладала правову позицію з питань юрисдикції спорів щодо оскарження рішень органу МСЕК, зокрема, у постановах від 13 березня 2019 року у справі № 526/2339/17 та від 26 червня 2019 року у справі № 201/11696/18.
Однак колегія суддів зазначає таке.
За змістом статті 19 КАС України до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкта владних повноважень надано такому суб`єкту законом.
Звертаючись до суду із цим позовом, Міністерство оброни України серед іншого, заявило позовні вимоги до ЦВЛК про визнання незаконною та скасування її постанови щодо встановлення причинного зв`язку захворювань, поранень, контузій, травм, каліцтв ОСОБА_1 .
Як зазначалося вище, ЦВЛК є органом військового управління, який здійснює керівництво ВЛК регіонів у Збройних Силах України та є керівним органом з військово-лікарської експертизи в Збройних Силах України. Начальник ЦВЛК безпосередньо підпорядковується директору Військово-медичного департаменту Міністерства оборони України.
З огляду на статус ЦВЛК, її повноваження, порядок створення та підпорядкування можна зробити висновок про те, що остання не є самостійним суб`єктом, а підпорядкована Міністерству оброни України.
За загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, тому що це означатиме позов держави до неї самої, за винятком передбачених процесуальним законодавством «компетенційних спорів».
Фактично Міністерство оброни України є суб`єктом владних повноважень, який звернувся до суду з позовом про оскарження рішення іншого суб`єкта владних повноважень (підпорядкованого підрозділу), однак не в межах спору про компетенцію. У рамках цих спірних правовідносин між сторонами відсутні публічно-владні управлінські відносини, жодна із сторін не надає адміністративні послуги іншій стороні, а тому неможна вважати, що позивач у справі виступає як юридична особа без статусу суб`єкта владних повноважень (органу місцевого самоврядування), щодо якої відповідачем допущено протиправну бездіяльність.
Стосовно позовних вимог Міністерства оброни України про визнання протиправною та скасування рішення Херсонської міської МСЕК № 1 щодо встановлення причини інвалідності ОСОБА_1 колегія суддів зазначає таке.
Можливість оскарження в судовому порядку рішень медико-соціальних експертних комісій передбачена й у пункті 9 частини першої статті 19 КАС України. Цією ж статтею передбачено, що такі справи розглядаються в порядку адміністративного судочинства.
Водночас відповідно до положень КАС України обов`язковою умовою щодо віднесення конкретної справи до юрисдикції адміністративних судів є те, що однією зі сторін у такій справі виступає суб`єкт владних повноважень, який здійснює владні управлінські функції відносно особи, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною публічно-владних управлінських функцій.
Згідно з пунктом 24 Положення про медико-соціальну експертизу медико-соціальна експертна комісія видає особі, яку визнано особою з інвалідністю або стосовно якої встановлено факт втрати професійної працездатності, довідку та індивідуальну програму реабілітації і надсилає у триденний строк виписку з акта огляду комісії органові, у якому особа з інвалідністю перебуває на обліку як отримувач пенсії чи державної соціальної допомоги (щомісячного довічного грошового утримання), що призначається замість пенсії, та разом з індивідуальною програмою реабілітації органові, що здійснює загальнообов`язкове державне соціальне страхування, виписку з акта огляду комісії про результати визначення ступеня втрати професійної працездатності у відсотках та потреби в наданні додаткових видів допомоги.
Відповідно до пункту 3 Положення про порядок, умови та критерії встановлення інвалідності медико-соціальна експертиза проводиться з метою встановлення інвалідності хворим, що досягли повноліття, потерпілим від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, особам з інвалідністю (далі особи, що звертаються для встановлення інвалідності) за направленням відповідного лікувально-профілактичного закладу охорони здоров`я після проведення діагностичних, лікувальних і реабілітаційних заходів за наявності документів, що підтверджують стійке порушення функцій організму, обумовлене захворюваннями, наслідками травм або вродженими вадами, які спричиняють обмеження нормальної життєдіяльності особи.
Аналіз наведених правових норм свідчить про те, що рішення медико-соціальних експертних комісій спрямовані на забезпечення реалізації державної політики у сфері реабілітації інвалідів, створення правових, економічних, політичних, соціально-побутових і соціально-психологічних умов для задоволення їхніх потреб у відновленні здоров`я, матеріальному забезпеченні, посильній трудовій та громадській діяльності і стосуються виключно зазначених у таких рішеннях осіб.
Отже, медико-соціальна експертна комісія є суб`єктом владних повноважень лише у вертикальних відносинах з особами, стосовно яких прийнято відповідне рішення.
З огляду на вказане колегія суддів дійшла висновку про те, що Міністерство оборони України не наділене правом на оскарження рішення Херсонської міської МСЕК № 1, якими встановлено, що травма, поранення та захворювання ОСОБА_1 , так, пов`язані з виконанням обов`язків військової служби в країнах, де велися бойові дії.
Вказане узгоджується з приписами пунктів 23 25 Положення про порядок, умови та критерії встановлення інвалідності, якими, зокрема, визначено порядок оскарження рішень районної, міжрайонної, міської комісії, як у позасудовому так і судовому порядку. Зокрема, за змістом цих пунктів право оскаржити зазначені рішення має особа з інвалідністю, якої це рішення стосується.
Вказана правова позиція зазначена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 16.09.2020 у справі № 821/1524/17.
Відповідно якщо суб`єкт владних повноважень звернувся до суду без передбачених законом підстав, і це з`ясовано судом на стадії відкриття провадження, то суд відмовляє у відкритті провадження, оскільки спір не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Якщо ці обставини були з`ясовані судом після відкриття провадження, суд закриває провадження у справі. Розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду.
З огляду на наведене колегія суддів дійшла висновку про помилковість висновків судів першої та апеляційної інстанцій щодо можливості вирішення позовних вимог Міністерства оброни України про визнання незаконною та скасування оскаржуваних постанови ЦВЛК та рішення Херсонської міської МСЕК № 1.
Також колегія суддів вважає помилковим висновок суду апеляційної інстанції щодо права Міністерства оборони України на звернення до суду щодо оскарження рішень ЦВЛК, оформленого протоколом № 2407 від 25.06.2015, та Херсонської міської МСЕК № 1 як суб`єкта правовідносин, у яких будуть застосовані такі рішення.
Відповідно до пункту 5 частини першої статті 349 КАС України (тут і далі у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Переглянувши судові рішення в межах касаційної скарги, перевіривши повноту встановлення фактичних обставин справи та правильність застосування норм матеріального та процесуального права, колегія суддів дійшла висновку, що судові рішення підлягають скасуванню, а провадження у справі закриттю.
Ухвалою Верховного Суду від 27.07.2018 відстрочено сплату судового збору для Центральної Військово-лікарської комісії Міністерства оборони України до вирішення справи. Оскільки провадження у справі підлягає закриттю, що є підставою для повернення судового збору, судовий збір за подання касаційної скарги з ЦВЛК не стягується.
Керуючись статтями 238, 341, 345, 349, 355, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИВ:
Касаційні скарги Центральної Військово-лікарської комісії Міністерства оборони України, ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 12 січня 2018 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2018 року скасувати.
Провадження у справі № 821/990/17 за позовом Міністерства оборони України до Херсонської міської медичко-соціальної експертної комісії № 1, Центральної Військово-лікарської комісії Міністерства оборони України, треті особи Київське міське бюро судово-медичної експертизи, ОСОБА_1 , про визнання незаконними та скасування рішень, закрити.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А.Ю. Бучик

Судді Л.Л. Мороз

А.І. Рибачук