Справа № 337/2020/18(СН/280/25/20)
Суддя: Юрко І.В.
Дата ухвалення: 2020-11-17 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

17 листопада 2020 року м. Дніпросправа № 337/2020/18 (СН/280/25/20)

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого - судді Юрко І.В. (доповідач), суддів: Чабаненко С.В., Чумака С.Ю.,

секретарі судового засідання Сколишеві О.О.,

за участі представника позивача Рошияна І.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Запорізького багатопрофільного ліцею №99 Запорізької міської ради Запорізької області на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 15 червня 2020 року в адміністративній справі №337/2020/18 (головуючий суддя першої інстанції Стрельнікова Н.В.) за позовом Запорізького багатопрофільного ліцею №99 Запорізької міської ради Запорізької області до Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради про визнання протиправним та скасування наказу,

В С Т А Н О В И В:

Позивач 12.06.2018 року звернувся до суду з позовом до Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради, в якому просив визнати протиправним та скасувати наказ відповідача від 07.05.2018 року №216р «Про проведення внутрішнього контролю» в частині проведення внутрішнього контролю діяльності Запорізького багатопрофільного ліцею №99 Запорізької міської ради Запорізької області щодо правильності нарахування заробітної плати працівникам, дотримання законності та ефективності використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, завдань, планів і вимог шляхом здійснення ревізії з питань дотримання штатної дисципліни, оплати праці працівників та нарахування на заробітну плату за період з 2016 року (2015/2016 навчальний рік) по теперішній час.

В обґрунтування позову зазначено, що у Запорізькому багатопрофільному ліцеї №99 відбулась перевірка Державної фінансової інспекції результатів фінансово-господарської діяльності, про що було складено Акт ревізії від 15.12.2015 року №001-21/9. Ліцей не погодився з результатами перевірки. ДФІ не зверталась з позовом про спонукання до виконання пунктів Акту ревізії. За зверненням ДФІ до органів прокуратури, інформація про результати ревізії була внесена до Єдиного реєстру досудових розслідувань. Після проведення двох судово-бухгалтерських експертиз, провадження закрито. Однак, в подальшому відповідачем було видано наказ №216р «Про проведення внутрішнього контролю», метою якого, є проведення внутрішнього контролю стану усунення виявлених порушень за результатами Акту ревізії від 15.12.2015 року №001-21/9. Позивач вважає спірний наказ протиправним, не обґрунтованим та таким, що прийнятий з перевищенням повноважень відповідача. Зазначає, що станом на дату видання спірного наказу Кабінетом Міністрів України не було визначено основні засади здійснення внутрішнього контролю. Відповідач безпідставно посилається на Положення про департамент освіти і науки Запорізької міської ради, затверджене рішенням міської ради від 30.05.2018 року №29, як на підставу для видання спірного наказу, оскільки на той час редакція Положення не містила у своєму змісті положень, які стосуються питань внутрішнього контролю. У Департаменті відсутні у штатному розписі підрозділ або працівники, до функцій яких належить реалізація внутрішнього контролю. В установі, що належить до сфери діяльності Департаменту може бути проведено децентралізований внутрішній аудит; внутрішній контроль проводитись не може. Внутрішній контроль Департамент може проводити у підрозділах, які входять у структуру Департаменту, передбачену його Положенням. Ліцей не входить до складу таких підрозділів, відтак Департаментом не дотримані загальні вимоги призначення та проведення перевірок.

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 14.08.2018 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 30 липня 2019 року, в задоволенні позовних вимог відмовлено.

Постановою Верховного Суду від 31.03.2020 року рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 14.08.2018 року та ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 30.07.2019 року скасовано, справу направлено до суду першої інстанції на новий розгляд.

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 15 червня 2020 року в задоволенні позовних вимог відмовлено.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процессуального права, просив рішення скасувати та прийняти постанову про задоволення позовних вимог з підстав, зазначених в позові.

Відповідач відзив на апеляційну скаргу не подав.

Представник позивача в судовому засіданні апеляційної інстанції вимоги апеляційної скарги підтримав, просив їх задовольнити.

Представник відповідача в судове засідання апеляційної інстанції не прибув, про час, дату та місце розгляду справи повідомлений належним чином.

Відповідно до частини другої статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

Відповідно до частин першої та другої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Колегія суддів, заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представника позивача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, встановила наступне.

07 травня 2018 року директором Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради видано наказ №216р «Про проведення внутрішнього контролю», яким, на виконання розпорядження Запорізького міського голови від 27.12.2017 року №454р «Про стан фінансово-бюджетної дисципліни на підприємствах, установах та організаціях міста» з метою попередження порушень в частині правильності нарахування заробітної плати працівникам, забезпечення дотримання законності та ефективності використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, завдань, планів і вимог щодо діяльності департаменту освіти і науки Запорізької міської ради, його відокремлених структурних підрозділів, підвідомчих їм закладів освіти, на підставі ст.22 та 26 Бюджетного кодексу України, п.3.44 Положення про департамент освіти і науки Запорізької міської ради, Положення з організації внутрішнього контролю в системі департаменту освіти і науки Запорізької міської ради, наказано:

- провести відповідно до вимог Положення з організації внутрішнього контролю в системі департаменту освіти і науки Запорізької міської ради внутрішній контроль діяльності, зокрема, Запорізького багатопрофільного ліцею №99 Запорізької міської ради Запорізької області щодо правильності нарахування заробітної плати працівникам, дотримання законності та ефективності використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, завдань, планів і вимог шляхом здійснення ревізії з питань дотримання штатної дисципліни, оплати праці працівників та нарахування на заробітну плату за період з 2016 року (2015/2016 навчальний рік) по теперішній час.

У пункті 4 вказаного наказу визначено розпочати внутрішній контроль, зазначений у пункті 1 цього наказу, зокрема в Запорізькому багатопрофільному ліцеї №99 Запорізької міської ради Запорізької області з 21.05.2018 року.

Позивач, не погодившись з таким наказом відповідача, оскаржив його до суду.

Колегія суддів, переглядаючи справу в порядку апеляційного провадження, погоджується із висновком суду першої інстанції про відмову в задоволенні позовних вимог з огляду на таке.

Предметом даного позову є правомірність наказу відповідача від 07.05.2018 року №216р «Про проведення внутрішнього контролю» в частині проведення внутрішнього контролю діяльності Запорізького багатопрофільного ліцею №99 Запорізької міської ради Запорізької області та процедурних вимог щодо проведення внутрішнього контролю.

Згідно із частиною 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до п.3 ч.2 ст.22 Бюджетного кодексу України головними розпорядниками бюджетних коштів можуть бути виключно за бюджетними призначеннями, визначеними іншими рішеннями про місцеві бюджети,- місцеві державні адміністрації, виконавчі органи та апарати місцевих рад (секретаріат Київської міської ради), структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів місцевих рад в особі їх керівникiв.

Відповідно до п.1.1. Положення про департамент освіти і науки Запорізької міської ради, затвердженого Рішенням Запорізької міської ради від 25.01.2017 року №52 «Про внесення змін до Положень виконавчих органів Запорізької міської ради» (далі по тексту - Положення) департамент освіти і науки Запорізької міської ради с виконавчим органом Запорізької міської ради.

Згідно із п.3.44. вказаного Положення департамент виконує функції головного розпорядника бюджетних коштів відповідно до бюджетного законодавства.

Відповідно до ч.4 Бюджетного кодексу України головні розпорядники коштів місцевих бюджетів визначаються рішенням про місцевий бюджет відповідно до пунктів 2 і 3 частини другої ст.22 цього кодексу.

Пунктом 2 Рішення Запорізької міської ради від 20.12.2017 року №55 «Про бкоджет міста на 2018 рік» затверджені бюджетні призначення головним розпорядникам коrін бюджету на 2018 рік у розрізі відповідальних виконавців за бюджетними програмами, у тому числі по загальному фонду та спеціальному фонду згідно з додатком №3 до цього рішення, відповідно до якого відповідач визначений головним розпорядником коштів місцевого бюжету, призначених для фінансування закладів освіти міста Запоріжжя.

Таким чином, відповідно до ст.22 Бюджетного кодексу України, Рішення Запорізької міської ради №55 від 20.12.2017 року та Положення про департамент освіти і науки Запорізької міської ради відповідача визначено головним розпорядником бюджетних коштів.

Частиною 5 статті 22 Бюджетного кодексу України визначені основні повноваження головного розпорядника бюджетних коштів. Серед інших повноважень, зокрема, зазначенi наступні повноваження:

3) отримує бюджені призначення шляхом їх затвердження у Законі про Державний бюджет України (рішенні про місцевий бюджет); приймає рішення щодо делегування повноважень виконання бюджетної програми розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та/або одержувачами бюджетних коштів, розподіляє та доводить до них у встановленому порядку обсяги біоджетних асигнувань;

7) здійснює управління бюджетними коштами у межах встановлених йому бюджетних повноважень та оцінку ефективності бюджетних програм, забезпечуючи ефективне, результативне і цільове використання бюджетних коштів, організацію та координацію роботи розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачів бюджетних коштів у бюджетному процесі;

9) здійснює внутрішній контроль за повнотою надходжень, взяттям бюджетних зобов`язань розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачами бюджетних коштів і витрачанням ними бюджетних коштів.

Відповідно до ч.1 ст.22 Бюджетного кодексу України для здійснення програм та заходів, які реалізуються за рахунок коштів бюджету, бюджетні асигнування надаються розпорядникам бюджетних коштів. За обсягом наданих прав розпорядники бюджетних коштів поділяються на головних розпорядників бюджетних коштів та розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня.

Таким чином, і головні розпорядники бюджетних коштів, і розпорядники бюджетних коштів нижчого рівня, є розпорядниками бюджетних коштів і поділяються лише за обсягом наданих прав.

Відповідно до ч.3 ст.26 Бюджетного кодексу України розпорядники бюджетних коштів в особі їх керівників організовують внутрішній контроль і внутрішній аудит та забезпечують їх здійснення у своїх закладах та у підвідомчих бюджетних установах.

Внутрішнім контролем є комплекс заходів, що застосовуються керівником для забезпечення дотримання законності та ефективності використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, завдань, планів і вимог щодо діяльності бюджетної установи.

Відповідно до п.1.7. Статуту Запорізького багатопрофільного ліцею №99 Запорізької міської ради Запорізької області (нова редакція), затвердженого наказом Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради від 28.11.2016 року №752р, (далі по тексту - Статут) органом управління навчальним закладом є Департамент освіти і науки Запорізької міської ради, який здійснює його фінансування, матеріально-технічне забезпечення.

Відповідно до п.6.1. Статуту фінансування навчального закладу здійснюється Департаментом освіти і науки Запорізької міської ради.

Згідно із п. 6.2. Статуту фінансово-господарська діяльність навчального закладу здійснюється на основі його кошторису. Джерелами формування кошторису навчального закладу є надходження із загального фонду місцевого бюджету та кошти спеціального фонду місцевого бюджету.

Відповідно до п.3.1. Положення Департамент освіти і науки Запорізької міської ради здійснює керівництво дошкільними, загальноосвітніми, позашкільними навчальними закладами та установами, підпорядкованими департаменту.

Таким чином, позивач є підвідомчим Департаменту закладом і отримувачем бюджетних коштів з міського бюджету (розпорядником бюджетних коштів), і є закладом, в якому Департамент, як головний розпорядник бюджетних коштів, може проводити внутрішній контроль, в тому числі щодо використання бюджетних коштів.

Крім того, право Департаменту проводити внутрішній контроль фінансової і господарської діяльності Запорізького багатопрофільного ліцею №99 Запорізької міської ради Запорізької області, який належить до комунальної власності територіальної громади міста Запоріжжя) визначено і Законом України «Про освіту».

Відповідно до ст.25 Закону України «Про освіту» засновник закладу освіти або уповноважена ним особа здійснюс контроль за фінансово-господарського діяльністю закладу освіти.

Відповідно до п.2.6 Контракту №80 від 28.09.2015 року, укладеного Департаментом з керівником навчального закладу, Департамент освіти і науки Запорізької міської ради, як орган управління майном, організовує фінансовий контроль за діяльністю навчального закладу.

27.12.2017 року Запорізький міським головою видано Розпорядження №454р «Про стан фінансово-бюджетної дисципліни на підприємствах, установах та організаціях міста», в якому зазначено, крім іншого, що в Запорізькому багатопрофільному ліцеї №99 не усунуті порушення на суму 2380,2 тис.грн. (зайво нараховано та виплачено заробітну плату та зайво перераховано єдиний соціальний внесок).

З метою посилення відповідальності керівників виконавчих органів міської ради, бюджетних установ, комунальних підприємств за порушення фінансово-бюджетної дисципліпи, підвищення ролі внутрішнього фінансового контроліо, повного усунення виявлених порушень та запобігання їх допущенню у подальшому, міським головою наказувалося керівникам виконавчих органів міської ради: забезпечити контроль витрачанням бюджетних коштів розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів; посилити внутрішній контроль та персональну відповідальність за дотриманням вимог фінансово-біоджетного законодавства; Директору департаменту освіти і науки міської ради наказувалось проаналізувати підсумки ревізії Запорізького багатопрофільного ліцею №99 та з метою попередження порушень в частині правильності нарахування заробітної плати, провести вибіркові перевірки.

Відповідно до п.3.40 Положення Департамент у межах своїх повноважень та на виконання актів законодавства видає накази, організовує і контролює їх виконання.

Згідно із п.6.13 Положення директор Департаменту видає в межах своєї компетенції накази, які є обов`язковими для виконання, організовує контроль за їх виконанням.

Саме на виконання Розпорядження міського голови від 27.12.2017 року №454р «Про стан фінансово-бюджетної дисципліни на підприємствах, установах та організаціях міста», на підставі ст.22 та ст.26 Бюджетного кодексу України, Положення про департамент освіти і науки Запорізької міської ради, Положення з організації внутрішнього контролю в системі департаменту освіти і науки Запорізької міської ради, директором Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради видано наказ від 07.05.2018 року №216р «Про проведення внутрішнього контролю», в тому числі щодо проведення внутрішнього контролю діяльності Запорізького багатопрофільного ліцею №99 Запорізької міської ради Запорізької області щодо правильності нарахування заробітної плати працівникам, дотримання законності та ефективності використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, завдань, планів і вимог шляхом здійснення ревізії з питань дотримання штатної дисципліни, оплати праці працівників та нарахування на заробітну плату за період з 2016 року (2015/2016 навчальний рік) по теперішній час.

Прийняття оскаржуваного наказу є способом реалізації покладених законодавством на відповідача владних управлінських функцій у сфері контролю за використання бюджетних коштів. Вказаний наказ не створює, не змінює та не припиняє для позивача прав чи обовязків, зокрема не встановлює факту вчинення порушення законодавства та не передбачає застосування негативних наслідків (юридичної відповідальності).

Посилання позивача в позові та апеляційній скарзі на те, що на його думку, внутрішній контроль може проводити лише «розпорядник» бюджетних коштів, а не «головний розпорядник», яким є відповідач, на увагу не заслуговують, спростовується наведеними вище нормами законодавства та затвердженим у встановлений законом спосіб Положенням про департамент освіти і науки Запорізької міської ради.

Наведені вище посилання апелянта, на думку суду, є грою слів та бажанням позивача уникнути законної перевірки його фінансової діяльності з питань ефективності використання бюджетних коштів.

Крім того, оскільки Запорізький багатопрофільний ліцей №99 Запорізької міської ради Запорізької області є підвідомчим Запорізькій міській раді в особі Департаменту освіти і науки закладом, то відповідно контроль, що здійснюється власником такого закладу не може вважатися зовнішнім, а тому вимоги Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не поширюються на спірні правовідносини, а посилання апелянта на вказані Закони є безпідставними та нелогічними, оскільки Департамент не відноситься до органів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Оскільки оскаржуваний наказ до теперішнього часу нереалізований, перевірка за наказом не проводилась, будь-яких дій з виконання такого наказу не відбувалось, а відтак позовні вимоги щодо процедурних питань проведення, організації та здійснення внутрішнього контролю колегія суддів вважає безпідставними та необгрунтованими.

Враховуючи зазначені вище обставини в їх сукупності, апеляційний суд погоджується із висновком суду першої інстанції про відмову в задоволенні позовних вимог, оскільки відповідач, приймаючи оскаржуваний наказ, діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У пункті 58 Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Серявін та інші проти України» від 10.02.2010 року Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення. Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

Наведене дає підстави для висновку, що доводи скаржника у кожній справі повинні оцінюватись судами на предмет їх відповідності критеріям конкретності, доречності та важливості у рамках відповідних правовідносин з метою належного обґрунтування позиції суду. Відтак, інші, зазначені в апеляційній скарзі доводи, окрім проаналізованих вище, ґрунтуються на довільному трактуванні фактичних обставин справи і норм матеріального права, а тому такі не вимагають детальної відповіді або спростування.

На підставі викладеного, колегія суддів, погоджуючись з висновками суду першої інстанції, вважає, що суд дійшов вичерпних та обгрунтованих юридичних висновків щодо встановлення фактичних обставин справи і правильно застосував до спірних правовідносин норми матеріального та процесуального права. Доводи апеляційної скарги, з наведених вище підстав, висновків суду не спростовують, а зводяться до переоцінки доказів та незгоди з ними.

Згідно частини першої статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Враховуючи викладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому підстави для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення суду відсутні.

Оскільки за приписами ч.1 статті 310 КАС України апеляційний розгляд здійснено за правилами спрощеного позовного провадження, справа згідно із ч.4 ст.257 КАС України не відноситься до таких, які не можуть бути розглянуті за вказаними правилами, то судове рішення суду апеляційної інстанції згідно із п.2 ч.5 ст.328 КАС України не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених цим пунктом.

Керуючись статтями 77, 243, 250, 308, 313, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Запорізького багатопрофільного ліцею №99 Запорізької міської ради Запорізької області на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 15 червня 2020 року в адміністративній справі №337/2020/18 залишити без задоволення.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 15 червня 2020 року в адміністративній справі №337/2020/18 залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена в касаційному порядку, крім випадків, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 328 КАС України.

Повне судове рішення складено 23 листопада 2020 року.

Головуючий - суддя І.В. Юрко

суддя С.В. Чабаненко

суддя С.Ю. Чумак