Справа № 140/3791/19
Суддя: Судова-Хомюк Наталія Михайлівна
Дата ухвалення: 2020-11-17 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 листопада 2020 рокуЛьвівСправа № 140/3791/19 пров. № А/857/7645/20

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:

головуючого судді Судової-Хомюк Н.М.,

суддів Ільчишин Н.В., Шинкар Т.І.,

за участі секретаря судового засідання Гербут Н.М.,

позивач: не з`явився,

представник відповідача : Цинайко Н.І.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 23 квітня 2020 року у справі № 140/3791/19 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до прокуратури Волинської області про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,-

суддя в 1-й інстанції Димарчук Т.М.,

час ухвалення рішення 15 год. 15 хв.,

місце ухвалення рішення - м. Луцьк,

дата складання повного тексту рішення 28.04.2020,-

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 звернулася в суд з адміністративним позовом до прокуратури Волинської області про визнання протиправним та скасування наказу про звільнення від 27.11.2019 №371к, поновлення на посаді начальника відділу організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів прокуратури Волинської області з 03.12.2019 та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що її звільнення із займаної посади є незаконним, проведеним з порушення вимог ст.ст. 22, 24, 38, 64 Конституції України та ст. ст. 40, 42 КЗпП України, а оскаржений наказ таким, що підлягає скасуванню з поновленням позивача на роботі.

Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 23 квітня 2020 року у задоволенні позову відмовлено.

Не погодившись з прийнятим рішенням ОСОБА_1 подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.

В обґрунтування доводів апеляційної скарги зазначає, що набрання чинності Закону №113-ІХ, де є визначення процесу створення Офісу Генерального прокурора, обласних і окружних прокуратур, не є фактом створення таких структур. Таким чином, до настання цього факту (державної реєстрації нових органів прокуратури або змін до відомостей про юридичну особу), працівників прокуратури не можна звільнити на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» №1697- VII. Проте, на день видання оскаржуваного наказу, та на день її звільнення прокуратура Волинської області не була ліквідована, не перебувала в стані припинення, що підтверджується витягами з Єдиного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань. Так само, на день видання оскаржуваного наказу, та на день звільнення жодних розпорядчих рішень щодо скорочення посади начальника відділу організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів прокуратури Волинської області, яку вона обіймала, не приймалось, вказана посада на момент судового розгляду існувала у штатному розписі прокуратури Волинської області та була вакантною. Вважає, що вона мала право працювати на займаній посаді у регіональній прокуратурі (прокуратурі Волинської області) до початку роботи «обласної прокуратури». Оскільки така структура як «обласна прокуратура» не розпочала роботу і невідомо коли розпочне, рішення про її звільнення було передчасним. Звернута увага на те, що ряд положень Закону № 113-ІХ не відповідають Конституції, нормам міжнародного права, Кодексу Законів про працю України та є дискримінаційними щодо такої категорії працівників, як прокурори. Саме звуження обсягу існуючих прав слугувало підставою для конституційного подання 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», розгляд якого триває (№ 113-ІХ).

Представником відповідача подано відзив на апеляційну скаргу, в якому апеляційну скаргу просить залишити без задоволення, а рішення Волинського окружного адміністративного суду від 23 квітня 2020 року в справі №140/3791/20 залишити без змін. Поряд з цим зазначає, що доводи апеляційної скарги є необґрунтованими, а судом першої інстанції повно та об`єктивно з`ясовано всі обставини справи.

Позивач направила на адресу суду апеляційної інстанції заяву про продовження розгляду справи без її участі.

Заслухавши суддю доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, апеляційний суд при розгляді цієї справи виходить з наступних міркувань.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи, що ОСОБА_1 безперервно з 13.12.1995 по 03.12.2019 працювала в органах прокуратури Волинської області та займала посаду начальника відділу організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів прокуратури Волинської області.

27.11.2019 наказом прокурора Волинської області № 371 к з посиланням на статтю 11 Закону України «Про прокуратуру», підпункт 1 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцевих і перехідних положень» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» ОСОБА_1 звільнено з 03.12.2019 з посади начальника відділу організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів прокуратури області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру». Цим же наказом зобов`язано відділ фінансування та бухгалтерського обліку прокуратури області провести остаточний розрахунок та здійснити належні їй виплати при звільненні.

Не погоджуючись з зазначеним наказом та вважаючи його протиправним, позивач звернувся з позовом до суду про його скасування.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що приймаючи спірний наказ відповідач діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законом.

Колегія суддів погоджується із зазначеним висновком суду першої інстанції, оскільки він знайшов своє підтвердження під час апеляційного розгляду справи.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи прокуратури України та їх посадові особи зобов`язані діяти в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Законом № 113-ІХ, який оприлюднено в газеті «Голос України» 24.09.2019 № 182 та в ряді інших видань, запроваджено реформування системи органів прокуратури.

Відповідно до правової позиції, викладеної у постанові Верховного Суду від 07.03.2018 у справі № 807/211/17, під час вирішення справ щодо звільнення публічних службовців, пріоритетними є норми спеціальних законів, а норми трудового законодавства підлягають застосуванню лише у випадках, якщо нормами спеціальних законів не врегульовано спірних відносин, та коли про можливість такого застосування прямо зазначено у спеціальному законі.

Слід зазначити, що Законом № 113-ІХ внесено зміни до статей 32 та 40 КЗпП. Так, згідно з ч. 5 ст. 32 КЗпП України переведення прокурорів відбувається з урахуванням особливостей, визначених законом, що регулює їхній статус. Відповідно до ч. 5 ст.40 КЗпІІ особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частин першої, другої і третьої статті 49-2, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус.

Також, ч. 5 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що на час звільнення прокурорів з посади з підстави, передбаченої пунктом 9 частини першої цієї статті, не поширюються положення законодавства щодо пропозиції іншої роботи та переведення на іншу роботу при звільненні у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці, щодо строків попередження про звільнення, щодо переважного права на залишення на роботі, щодо переважного права на укладення трудового договору у разі повторного прийняття на роботу, щодо збереження місця роботи на період щорічної відпустки та на період відрядження.

Отже, норми Закону України «Про прокуратуру» та Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19.09.2019 № 113-ІХ, які визначають умови і підстави звільнення прокурора з посади, у тому числі з адміністративної посади, є спеціальними по відношенню до інших нормативних актів, у тому числі КЗпП України.

Згідно з пунктом 6 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».

Пунктом 7 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України № 113-ІХ визначено, що прокурори та слідчі органів прокуратури, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів і слідчих у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.

Пунктом 10 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України № 113-ІХ передбачено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації.

Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком «Про затвердження Порядку проходження прокурорами атестації», затвердженим 03.10.2019 наказом Генерального прокурора №221 (далі Порядок № 221).

Пунктом 9 розділу І Порядку № 221 передбачено, що атестація проводиться на підставі письмової заяви прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури про переведення на посаду прокурора відповідно в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах, в якій зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних і на застосування процедур та умов проведення атестації. Форми типових заяв прокурора встановлено у додатку 2 цього Порядку.

Згідно з пунктом 10 розділу І Порядку № 221 заява, вказана у пункті 9 розділу І цього Порядку, подається Генеральному прокурору прокурорами Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), прокурорами регіональних прокуратур, військових прокуратур регіонів (на правах регіональних), прокурорами місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів та інших військових прокуратур (на правах місцевих) до 15 жовтня 2019 року (включно). Заява підписується прокурором особисто.

Таким чином, з наведених норм слідує, що у них чітко та однозначно визначена процедура реформування органів прокуратури, а саме з метою подальшого проходження служби в органах прокуратури особи, які виявили таке бажання мають подати заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах та успішно пройти атестацію.

Підпунктом 1 пункту 19 розділу ІІ Закону України №113-IX передбачено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах і не подали у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».

Також, пунктом 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України №113-IX передбачено, що перебування прокурора на лікарняному через тимчасову непрацездатність, у відпустці чи у відрядженні до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі не є перешкодою для його звільнення з посади прокурора відповідно до п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру».

Як встановлено, 04.10.2019 за № 11-60 вих 19 начальником відділу роботи з кадрами прокуратури Волинської області направлено листа керівникам самостійних структурних підрозділів прокуратури Волинської області, яким повідомлено, що Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19.09.2019 № 113 ІХ передбачено реалізацію комплексу організаційних і практичних заходів щодо забезпечення прозорої процедури проведення атестації прокурорів і слідчих органів прокуратури. Наказом Генерального прокурора України від 03.10.2019 № 221 затверджено Порядок проходження прокурорами атестації (далі Порядок). Відповідно до вимог Порядку прокурори регіональних прокуратур, військових прокуратур регіонів (на правах регіональних), прокурори місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів подають Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в обласних прокуратура, окружних прокуратурах та про намір пройти атестацію. Прийом зазначених заяв буде здійснюватися кадровим підрозділом прокуратури Волинської області у період з 04 по 15 жовтня 2019 року та щоденно до 15 год скановані копії отриманих заяв будуть надсилатися до Департаменту кадрової роботи та державної служби Генеральної прокуратури України. Вказану інформацію начальник відділу роботи з кадрами прокуратури області просила довести до відома підпорядкованих працівників, у тому числі тих, які перебувають на лікуванні, у відпустці у зв`язку з вагітністю та пологами або відпустці для догляду за дитиною, а також, у щорічних відпустках та відрядженнях, оскільки, для таких категорій працівників не передбаченого жодних винятків щодо термінів подання заяв (а. с. 84).

Матеріалами справи підтверджено, що позивач була ознайомлена з приписами Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», з наказом Генерального прокурора № 221 від 03.10.2019, яким затверджено Порядок проходження прокурорами атестації та з листом начальника відділу роботи з кадрами прокуратури Волинської області від 04.10.2019 за №11/-60 вих 19, однак, у встановлений строк відповідної заяви Генеральному прокурору про переведення до обласної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію не подала. Відмову від подачі заяви засвідчила своїм підписом 15.10.2019 (а.с. 63).

Апеляційний суд погоджується з висновком суду першої інстанції, що мотиви, якими позивач обґрунтовує свою позицію та необхідність скасування спірного наказу про звільнення, фактично свідчать про її незгоду із положеннями Закону №113-ІХ, які, на її думку, порушують права та гарантії позивача, що визначені Кодексом законів про працю та Конституцією України. Однак, посилання на те, що положення Закону України №113-ІХ, а також Порядку №221 звужують та порушують права позивача не можуть бути підставою для задоволення позову, оскільки відповідні положення є чинними.

Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення (ч. 2 ст. 152 Конституції України).

На теперішній час Конституційним Судом України рішення щодо визнання неконституційними окремих положень Закону не ухвалено та правову оцінку нормам, вказаним у позовній заяві, не надано.

Твердження позивача про невідповідність окремих положень Закону Конституції України спростовується тим, що Закон прийнято належним суб`єктом у спосіб та у межах наданих йому повноважень.

З огляду на викладене, доводи позивача про її звільнення з посади з порушенням вимог КЗпП та невідповідності Конституції України окремих положень Закону є безпідставними.

Крім цього, Конституційний Суд України у своєму рішенні від 08.07.2003 №15-рп/2003 у справі за конституційним поданням 51 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про проведення атестації державних службовців» (справа про атестацію державних службовців) зазначив, що «атестація є одним із способів перевірки та оцінки кваліфікації працівника, його знань і навичок. Вона передбачена ч. 6 ст.96 КЗпП України, положення якого поширюються і на державних службовців з урахуванням особливостей, встановлених Законом України «Про державну службу». Згідно з цією нормою атестацію можуть проводити власник або уповноважений ним орган. Такими органами відповідно до законодавства України є, зокрема, всі органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Атестація окремих категорій державних службовців передбачена й іншими законами України, зокрема «Про державну податкову службу в Україні» (cт. 15), «Про прокуратуру» (cт. 46), «Про статус суддів» (глава VII)» (абз. 5 пп. 5.1 п. 5 мотивувальної частини).

Запровадження законодавцем такого механізму реформування органів прокуратури України безперечно є втручанням у приватне життя особи прокурора у розумінні ст. 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (Конвенція) в аспекті умов проходження публічної служби (професійної діяльності). Проте, таке втручання у даному конкретному випадку прямо передбачено законом і переслідує абсолютно легітимну ціль відновлення довіри суспільства до функціонування органів прокуратури України. Міра втручання з боку держави у сферу приватного життя особи в аспекті професійної діяльності у даному випадку є повністю співставною із ступенем втручання держави з аналогічною метою у діяльність особи на посаді професійного судді, що було визнано законним і конституційним згідно з висновком Конституційного суду України від 20.01.2016 №1-в/2016.

Враховуючи зазначені обставини у справі та законодавчі положення, що регулюють спірні правовідносини, суд апеляційної інстанції вважає вірним висновок суду першої інстанції, що наказ прокурора Волинської області від 27.11.2019 № 371 к «Про звільнення ОСОБА_1 » виданий на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законом, а тому підстави для його скасування відсутні.

Крім того, колегія суддів враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи), сформовану в рішенні у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).

За змістом частини першої статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки судове рішення ухвалене судом першої інстанції з додержанням норм матеріального і процесуального права, на підставі правильно встановлених обставин справи, а доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, то суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

Керуючись ч. 3 ст. 243, ст. ст. 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Волинського окружного адміністративного суду від 23 квітня 2020 року у справі №140/3791/19 без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції протягом тридцяти днів з дня її прийняття (проголошення), а у разі якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини судового рішення - протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя Н. М. Судова-Хомюк
судді Н. В. Ільчишин
Т. І. Шинкар
Повне судове рішення складено 26 листопада 2020 року.