Справа № 280/851/20
Суддя: Панченко О.М.
Дата ухвалення: 2020-11-25 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

25 листопада 2020 року м. Дніпросправа № 280/851/20

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Панченко О.М. (доповідач),

суддів: Іванова С.М., Чередниченка В.Є.,

розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1

на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 12.05.2020 р. у справі № 280/851/20

за позовом ОСОБА_1

до Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області в особі територіального підрозділу - Дніпровського районного відділу у м. Запоріжжі Управління державної міграційної служби України в Запорізькій області

про визнання протиправною відмови та зобов`язання вчинити певні дії, -

встановив:

Позивач звернувся до суду з позовом до Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області в особі територіального підрозділу - Дніпровського районного відділу у м. Запоріжжі Управління державної міграційної служби України в Запорізькій області, в якому просив:

- визнати протиправною відмову відповідача в оформленні вперше та видачі паспорту громадянина України у формі паспортної книжечки зразка 1994 року на ім`я позивача відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 року №2503-ХІІ;

- зобов`язати відповідача оформити та видати паспорт громадянина України позивачу у формі паспортної книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 №2503-ХІІ, з поставленою відміткою місця проживання без використання цифрового ідентифікатора особи та автоматизованої обробки його персональних даних.

Рішенням суду першої інстанції позов задоволено частково. Зобов`язано Дніпровський районний відділ у м. Запоріжжі Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області оформити та видати паспорт громадянина України у вигляді книжечки позивачу, відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 № 2503-ХІІ. В іншій частині позовних вимог відмовлено.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, позивач оскаржив його в апеляційному порядку, посилаючись на порушення судом норм матеріального права, неповне з`ясування судом обставин справи.

В апеляційній скарзі, зокрема, зазначив, що позовні вимоги ним заявлені до Управління Державної міграційної служби ( У ДМС) України в Запорізькій області, яке є юридичною особою та здійснює свої повноваження через свій структурний територіальний підрозділ, Дніпровський районний відділ у м. Запоріжжі Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області, якій не є відповідачем у цій справі. Позивачем визначено у позові відповідачем саме територіальний орган, який здійснює свої повноваження через свій територіальний підрозділ. Саме такий спосіб судового захисту позивачем був обраний та проігнорований судом.

В рішенні суду не зазначено, що позовні вимоги обґрунтовані наявністю законних підстав, на які позивач посилався у своїй заяві до відповідача, з наведенням різносторонніх законодавчих актів, що регулюють дане питання.

Відповідачем протиправно було відмовлено позивачу в оформленні паспорту громадянина України у формі книжечки, яке мало місце вже після прийнятої постанови Великої Палати Верховного Суду від 19 вересня 2018 р. у зразковій справі № 806/3265/17, отже порушено права позивача та не дотримано вимог, передбачених частиною другою статті 2 КАС України.

Посилаючись на підпункт 6 пункту 6 Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №302 від 25 березня 2015 року (в редакції постанови Кабінету Міністрів України № 2795 від 03 жовтня 2018 року), Постанову Кабінету Міністрів України від 03.04.2019 року № 398 «Про внесення змін до пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України від 25.03.2015 року № 302» (набрала чинності 07.06.2019 року), постанову Кабінету Міністрів України від 25.03.2015 року № 302, Тимчасовий порядок оформлення і видачі паспорта громадянина України, затвердженого наказом МВС від 06.06.2019 року № 456, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 14.06.2019 року № 620/33591, територіальний орган в особі територіального підрозділу міграційної служби відмовляється реалізувати право позивача на оформлення та отримання паспорту громадянина України.

Втім, на думку скаржника, зазначені нормативні акти не мають бути застосовані до спірних правовідносин, оскільки позивач відмовляється оформити заяву-анкету (в електронній формі), тим самим не підпадає під дію цих Постанов КМУ, на які посилається відповідач, у тому числі - й не підпадає під дію Постанови КМУ від 03 квітня 2019 р. КМУ № 398 «Про внесення зміни до пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 р. № 302».

Закон № 1474-УІІІ не містить жодної норми, на підставі якої територіальні підрозділи ДМС України мали б повноваження відмовити у видачі паспорта громадянина України у формі книжечки , чи відмову в поновленні строку його дії.

Навпаки, підпунктом 30 пункту 1 Розділу І Закону № 1474-УІІІ до Закону № 5492-VІ введено нову правову норму, згідно якої у розділі V "Перехідні положення" Закону № 5492-УІ пункт 3 викладено в такій редакції: "3. Встановити, що за оформлення, видачу, обмін (замість втрачених чи викрадених) документів, передбачених цим Законом у формі книжечки, державне мито не стягується. За видачу паспорта громадянина України у формі книжечки вперше державне мито не стягується". Отже, у другому абзаці пункту 3 розділу V "Перехідні положення" Закону № 5492-VІ однозначно йдеться про паспорт громадянина України у формі книжечки - тобто паспорт громадянина України, Положення про який затверджено постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року № 2503- XII відповідно до Закону України від 18.01.2001 р. № 2235-ІІІ «Про громадянство». Саме це мав на увазі законодавець, коли приймав Закон № 1474-VІІІ від 14 липня 2016 року.

Оцінюючи вимогу про визнання протиправною відмову у видачі паспорта у формі книжечки, і це при тому, що всі необхідні документи було подано позивачем для оформлення паспорту громадянина України, але не згідно з Тимчасовим порядком, а на підставі іншого діючого законодавчого акту, а саме, відповідно із Постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 р. № 2503-ХІІ «Про затвердження положень про паспорт громадянина України та про паспорт громадянина України для виїзду за кордон» , суд вказує, що оформлення паспорта громадянина України з моменту прийняття Закону № 5492-УІ законодавчо пов`язане із застосуванням засобів Єдиного державного демографічного реєстру.

На думку скаржника, очевидним є те ( а судом не було взято до уваги ), що приниження людської гідності у зв`язку з врегулюванням Законом № 5492-VІ відповідних суспільних відносин виявляється:

1) у запровадженні Єдиного державного демографічного реєстру, до якого згідно самого Закону № 5492-VІ передбачено внесення невизначеного обсягу персональних даних, у тому числі даних, обробка яких становить особливий ризик для прав і свобод суб`єктів персональних даних. У зв`язку із цим усі громадяни України перетворюються фактично на об`єкти спостереження і контролю з боку держави;

2) у присвоєнні унікального номеру запису в Реєстрі (УНЗР) заявнику, який звертається до уповноважених органів публічної влади, зокрема, з приводу оформлення документів, що посвідчують особу, підтверджують її громадянство чи спеціальний статус.

Вважає, що введення та використання УНЗР ставить під серйозну загрозу свободу самовизначення і людську гідність. Необмежене і безконтрольне застосування УНЗР може перетворитися у знаряддя тоталітарного контролю.

Оскільки Закон України від 20.11.2012 р. № 5492-VІ «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» (далі - Закон № 5492-VІ) суперечить Конституції України, статті 8 Конвенції Ради Європи про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 р. - що підтверджено в т. ч. і у Постанові Великої Палати Верховного Суду від 19.09.2018 р. за результатами розгляду зразкової справи № 806/3265/17 (Пз/9901/2/18) - він не підлягає застосуванню.

Щодо відмови у задоволенні позовної вимоги про визнання протиправною відмови в оформленні та видачі паспорту громадянина України у формі паспортної книжечки зразка 1994 року на ім`я ОСОБА_1 відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної ради України від 26 червня 1992 р. № 2503-ХІІ, документи надані відповідно із Положенням про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної ради України від 26 червня 1992 р. № 2503-ХІІ, а не відповідно із Тимчасовим порядком оформлення і видачі паспорта громадянина України, затвердженого наказом Міністерства внутрішніх справ України від 06.06.2019 № 456, як того вимагає уповноважений орган ДМС, разом із заявами було надано необхідні документи для оформлення паспорту, зокрема Формуляр (заява Ф.1), заповнений особисто позивачем, що стало підставою для відкриття провадження з надання позивачу адміністративної послуги з оформлення та видачі паспорта громадянина України для Дніпровського районного відділу у місті Запоріжжі УДМС України в Запорізькій області.

Крім того, щодо позовної вимоги відносно зобов`язання відповідача здійснити відмітку місця проживання при винесенні оскаржуваного судового рішення - не взято до уваги, що відповідно із Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року № 2503-ХІІ, на десятій сторінці робляться відмітки про сімейний стан власника паспорта, на 11-16 про реєстрацію постійного місця проживання громадянина.

Записи, вклеювання фотокарток і відмітки у паспорті здійснюються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері громадянства.

Відсутність бланків паспортів, відсутність заяви-анкети чи заяви про отримання паспорта не означає, що орган державної виконавчої влади повинен був відмовити у видачі паспорта у вигляді книжечки. Вважає, що є порушенням конституційного права реалізувати своє волевиявлення щодо отримання незабороненої форми паспорту громадянина України, та виконати свій обов`язок отримати паспорт громадянина України.

Колегією суддів Великої Палати Верховного Суду за результатами розгляду зразкової справи № 806/3265/17 (Пз/9901/2/18) за позовом ОСОБА_2 до Коростенського районного відділу УДМС України в Житомирській області, УДМС України в Житомирській області про визнання дій неправомірними та зобов`язання оформити та видати бланк паспорту у формі паспортної книжечки - прийнято Постанову від 19 вересня 2018 р., в якій підтверджено законність вимог громадян України за типовими позовними вимогами такої категорії справ.

Наголошує, що судове рішення у зразковій справі № 806/3265/17 (Пз/9901/2/18) є однією з правових підстав для видачі паспорта громадянина України у формі книжечки зразка 1994 року. Вказане рішення не є індивідуальними актом і стосується не лише визначеної в ньому особи. А згідно ч. 5 ст. 13 Закону України від 02.06.2016 р. № 1402-УШ «Про судоустрій та статус суддів» висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, є обов`язковими для всіх суб`єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права.

Зазначає, що інформація, вказана у листах міграційного органу, стосується тих випадків коли оформлення та видача паспорта громадянина України зразка 1994 року здійснюється особі, щодо якої прийнято рішення суду, що набрало законної сили, про зобов`язання ДМС оформити та видати паспорт громадянина України зразка 1994 року, засвідчене в установленому законодавством порядку.

Водночас, як вбачається з матеріалів справи, позивачем до заяви про видачу паспорту у формі книжечки додано: копію свідоцтва про народження та дві фотокартки розміром 35x45 мм, тобто всі документи визначені п. 13 Постанови № 2503-ХІІ.

Отже, вказані обставини дають підстави для висновків, що вказані листи є відмовою для видачі позивачу паспорта громадянина України у формі книжечки.

Отже, "ефективний засіб правого захисту" в розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права й одержання особою бажаного результату.

Просив визнати протиправними дії Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області в особі Дніпровського районного відділу у місті Запоріжжі Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області щодо його відмови в оформленні вперше та видачі паспорту громадянина України у формі паспортної книжечки зразка 1994 року на ім`я позивача відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної ради України від 26 червня 1992 р. № 2503-Х11, незважаючи на те , що всі необхідні документи для оформлення такого паспорту на його ім`я вже надані до територіального підрозділу ДМС ще разом із попередніми заявами.

Враховуючи, що предметом розгляду зразкової справи є тотожні вимоги, що і за цим позовом скаржник просить визнати даний позов типовим та позовні вимоги - типовими по відношенню до зразкової справи № 806/3265/17 (Пз/9901/2/18) з врахуванням правових висновків , викладених у рішенні Верховного Суду за результатами розгляду зразкової справи, рішення суду першої інстанції скасувати та позов задовольнити повністю.

Представник Управління ДМС у Запорізькій області та Дніпровського РВ у м. Запоріжжі Управління ДМС України в Запорізькій області В. Прінь надав відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначив, що пункт 7 частини 1 статті 4 КАС України визначає, що суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг;

Тобто, суб`єкт владних повноважень, може і не мати статусу юридичної особи.

Аналізуючи законодавство щодо порядку оформлення паспортів у формі паспортної книжечки, можливо зробити висновок, що оформлення паспорта вперше, обмін паспорта у формі книжечки здійснюється лише територіальними підрозділами за місцем реєстрації/мешкання особи.

До повноважень територіального органу не входить оформлення паспорта відповідно до Положення №2503-ХІІ.

УДМС України в Запорізькій області, як вищестоящий орган, може лише спрямовувати та координувати, контролювати діяльність територіального підрозділу, але перебирати на себе його функції та повноваження, що передбачені Законом, не може.

Щодо вимоги позивача здійснити відмітку реєстрації місця проживання, відповідач зазначив, що з 4 квітня 2016 року реєстрацію/зняття з реєстрації місця проживання здійснюють виконавчі органи місцевих громад, у зв`язку з набранням чинності окремих положень Закону України 888-19 від 10.12.2015 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування та оптимізації надання адміністративних послуг»).

Згідно пункту 3 розділу «Загальні положення» Правил реєстрація/зняття з реєстрації місця проживання/перебування здійснюється виконавчим органом сільської, селищної або міської ради, сільським головою (у разі коли відповідно до закону виконавчий орган сільської ради не утворено) (далі - орган реєстрації) на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, на яку поширюються повноваження відповідної сільської, селищної або міської ради.

Згідно пункту 8 розділу «Загальні положення» Правил документи для здійснення реєстрації/зняття з реєстрації місця проживання/перебування особи подаються до органу реєстрації (у тому числі через центр надання адміністративних послуг) з урахуванням вимог Закону України Про адміністративні послуги.

Відповідно до змін до Закону Украйни 1382-ІУ від 11.12.2003 «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в України» УДМС України в Запорізькій області та його територіальними підрозділами реєстрацію/зняття з реєстрації місця проживання не здійснюється.

При оформленні паспорта громадянина України відповідно до Положення про паспорт громадянина України № 2503-ХІІ міграційна служба не може керуватись виключно нормами цього положення та не застосовувати інші нормативні акти, оскільки ряд норм цього Положення мають відсильний характер:

Пункти 13, 17 Положення №2503-ХІІ визначають обов`язкову форму заяви про видачу паспорта, встановлену наказом МВС України.

Крім того, це положення не встановлює порядок дій посадових осіб при видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, тому є неможливим застосовувати при оформленні паспорта виключно норми Положення №2503-ХІІ.

Так, на сьогоднішній день механізм оформлення та видачі паспортів у формі книжечки відповідно до Положення №2503-ХІІ встановлюється Тимчасовим порядком оформлення і видачі паспорта громадянина України» затверджений Наказом Міністерства внутрішніх справ України 06.06.2019 за №456, та суд першої інстанції вірно дійшов висновку, що таким чином позовні вимоги в частині визнання дій протиправними не підлягають задоволенню.

Просить рішення суду залишити без змін, апеляційну скаргу без задоволення.

Дослідивши докази, наявні в матеріалах справи, перевіривши дотримання судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла наступних висновків.

Судом першої інстанції встановлено, що починаючи з 15.07.2017 року позивач разом зі своєю матір`ю, що діяла в його інтересах, неодноразово звертався до Дніпровського РВ у м. Запоріжжі УДМС України в Запорізькій області та УДМС України в Запорізькій області з метою оформлення паспорта у формі книжечки, але отримував відмови.

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 27.11.2018 у справі №808/3685/17 адміністративний позов ОСОБА_3 в інтересах неповнолітньої дитини ОСОБА_1 до Дніпровського районного відділу у місті Запоріжжі управління державної міграційної служби України в Запорізькій області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії задоволено частково, визнано протиправною відмову від 04 жовтня 2017 року вих.№2313/4873 Дніпровського районного відділу у місті Запоріжжі управління державної міграційної служби України в Запорізькій області у видачі ОСОБА_1 , 2001 року народження, у зв`язку з досягненням 16-річного віку паспорта громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року №2503-ХІІ.

15.03.2019 позивач звернувся до Дніпровського районного відділу у м. Запоріжжі УДМС України в Запорізькій області із заявою про призначення часу щодо оформлення паспорту у формі книжечки з посиланням на постанову Великої палати Верховного Суду від 19.09.2018 у зразковій справі №8063265/17 (Пз/9901/2/18).

12.04.2019 позивач звернувся з аналогічною заявою.

Листом від 12.04.2019 Дніпровський районний відділ у м. Запоріжжі Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області надав відповідь, відповідно до якої зазначив перелік документів, необхідний для оформлення паспорта громадянина у формі книжечки. Аналогічна відповідь надана 08.05.2019.

15.06.2019 позивач повторно звернувся до Дніпровського районного відділу у м. Запоріжжі УДМС України в Запорізькій області із заявою про оформлення паспорта громадянина України у формі книжечки. До заяви додано: бланк заяви для оформлення паспорта у формі книжечки: дві фотокартки, копію свідоцтва про народження.

Листом від 16.07.2019 Дніпровським районним відділом у м. Запоріжжі надано відповідь, відповідно до якої зазначено про необхідність наявності судового рішення щодо зобов`язання ДМС оформити та видати паспорт громадянина України зразка 1994 року.

Аналогічна відповідь надана Управлінням Державної міграційної служби України в Запорізькій області від 16.07.2019.

17.06.2019 позивач повторно звернувся до Державної міграційної служби України щодо оформлення та видачі паспорта громадянина України у формі книжечки.

Листом від 12.07.2019 заявника повідомлено про необхідність в отриманні судового рішення щодо оформлення паспорту у формі книжечки. Аналогічні відповіді надані листами від 30.07.2019, від 13.08.2019, від 30.08.2019.

Суд з аналізу норм чинного законодавства та матеріалів справи дійшов висновку, що позивач має право отримати паспорт громадянина у формі книжечки, оскільки таке право прямо передбачено Законом України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» 20 листопада 2012 року№ 5492-VI, а саме частиною другою статті 14 цього Закону.

Суд також звернув увагу, що аналогічні висновки викладені у Постанові Великої Палати Верховного Суду від 19 вересня 2018 року по зразковій справі №806/3265/17 (Пз/9901/2/18).

Поряд з цим, суд зазначив, що наразі порядок оформлення і видачі паспорта громадянина України регламентовано Законом України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» від 20.11.2012 №5492-VI, Порядком оформлення, видачі, обміну, пересилання вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України №302 від 25.03.2015 та Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 06.06.2019 №456 «Про затвердження Тимчасового порядку оформлення і видачі паспорта громадянина України», а тому одним із документів, що позивач має надати до заяви для оформлення паспорту у формі книжечки є рішення суду, відтак територіальний підрозділ діяв у відповідності до вимог чинного законодавства та в межах наданих повноважень. Отже, позовні вимоги в частині визнання дій протиправними є необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню.

Щодо позовної вимоги відносно зобов`язання відповідача здійснити відмітку місця проживання суд зазначив, що з 4 квітня 2016 року набрала чинності постанова Кабінету Міністрів України від 02.03.2016 № 207 «Про затвердження Правил реєстрації місця проживання та Порядку передачі органами реєстрації інформації до Єдиного державного демографічного реєстру» (далі Правила), що встановлює нові правила реєстрації місця проживання громадян, при цьому відповідач не є органом, що здійснює таку реєстрацію, тому позовні вимоги не підлягають задоволенню.

Колегія суддів лише частково погоджується з висновками суду та в межах доводів апеляційної скарги зазначає наступне.

З позовної заяви вбачається, що позов заявлений до Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області в особі територіального підрозділу - Дніпровського районного відділу у м. Запоріжжі Управління державної міграційної служби України в Запорізькій області.

Втім такої конструкції, як вказівка «в особі», Кодекс адміністративного судочинства України не передбачає, а тому суд першої інстанції мав би вточнити, до кого заявлений позов та хто є належним відповідачем у справі, залишивши позов без руху, а в подальшому, у випадку необхідності, в порядку, визначеному ст. 48 КАС України, замінити неналежного відповідача або залучити другого відповідача.

Проте суд першої інстанції не вирішив таке процесуальне питання та прийняв рішення, яким зобов`язав Дніпровський районний відділ у м. Запоріжжі Управління державної міграційної служби України в Запорізькій області до вчинення певних дій. При цьому, Дніпровський районний відділ Управління ДМС України та Управління ДМС України в Запорізькій області як відповідачі 1, 2 подавали відзив на позов, про що зазначено в рішенні суду. Однак, судом питання щодо належного відповідача з`ясовано не було, а тому слід вважати, що відповідачем у справі є Управління ДМС України в Запорізькій області, саме до якого позивач звертає свої вимоги, оскільки на стадії апеляційного розгляду суд не має права залучати іншого відповідача.

Колегія суддів зазначає, що позивач просить в позові визнати протиправною відмову Управління ДМС України у Запорізькій області в оформленні паспорта книжечкою.

Порушення права позивача, про захист якого він просить, має бути підтверджено відповідними доказами. При цьому, колегія суддів приймає до уваги строк, встановлений ст. 122 КАС України, для звернення до суду.

Так, з матеріалів справи вбачається, що позивач звернувся до суду 07.02.2020 року. Отже, всі доводи позивача щодо відмови відповідача видати паспорт зразка 1994 року, отримані на звернення позивача протягом 2017-07.08.2019 року не приймаються до уваги, оскільки їх правомірність не була оскаржена протягом встановленого законом шестимісячного строку.

За таких обставин правовій оцінці підлягають відповіді Управління ДМС, які надані позивачу на його звернення: від 24.07.2019 року (а.с. 68) № Х-73/6/2301 - відповідь № 19/2301./8688-19 від 13.08.2019 р. (а.с. 74); на повторну і додаткову заяву від 05.08.2019 р. (а.с. 77) - відповідь № 8491/1/2301-19/2301.2/8693-19 (а.с 82), які можуть бути підставою заявлених позовних вимог в межах строку звернення до суду.

Так, із звернення позивача від 24.07.2019 року вбачається, що він не має наміру отримувати паспорт у формі картки типу ID, категорично відмовляється від присвоєння будь-яких ідентифікаторів особистості, просить оформити паспорт у формі книжечки, посилаючись на Конституцію України, Закон України «Про громадянство України, Постанову ВРУ від 26.06.1992 року № 2503-ХІІ, Закон України «Про захист персональних даних», аб.2 п. 3 Розділу V Закону України «Про державний демографічний реєстр, документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус». Просить також врахувати правову позицію Великої Палати Верховного Суду за результатами розгляду зразкової справи № 806/3265/17 (Пз/9901/2/18).

Посилаючись на п. 5 ст. 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» зазначає, що висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, є обов`язковими для всіх суб`єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права.

Просить оформити і видати паспорт у формі книжечки та видати його позивачу; проставити відмітку реєстрації місця проживання; провести реєстрацію громадянства; вести облік щодо позивача за раніше встановленим формами.

Додатком до заяви є дві фотокартки та копія свідоцтва про народження.

Як вбачається з відповіді відповідача (а.с. 74-76), звернення позивача розглянуто згідно із Законом України «Про звернення громадян» про що зазначено безпосередньо в листі (а.с. 76) , у якому позивачеві роз`яснено, що на теперішній час діє «Тимчасовий порядок оформлення і видачі паспорта громадянина України», затверджений наказом Міністерства внутрішніх справ України№ 456 від 06.06.2019 року, згідно якого оформлення і видачу паспорта здійснюють територіальні підрозділи Державної міграційної служби України, куди й подаються заява та необхідні документи, а тому рекомендовано для оформлення паспорта з використанням бланка паспорта громадянина України звернутися до територіального підрозділу УДМС України в Запорізькій області.

У повторній і додатковій заяві від 05.08.2019 р. (а.с. 77) позивач обґрунтовує свою незгоду з поширенням на нього нормативних актів, які, на думку скаржника, не мають до нього відношення, а також просить оформити і видати паспорт у формі книжечки та видати його позивачу; проставити відмітку реєстрації місця проживання; провести реєстрацію громадянства; вести облік щодо позивача за раніше встановленим формами. Окрім цього, позивач просив у письмовому вигляді пояснити, чим вмотивовано дію по вилученню у територіальних органів ДМС України та їх підрозділів бланків паспортів за зразком 1994 року, ким та як ініційовано повернення цих бланків для відновлення механізму видачі такої форми паспорту для реалізації функцій, покладених на органи ДМС.

Відповідачем надано відповідь № 8491/1/2301-19/2301.2/8693-19, аналогічну попередній.

Аналізуючи наведені обставини, які по суті слід вважати є обґрунтуванням заявленого позову, колегія суддів доходить наступного.

Щодо доводів скаржника про визнання позовних вимог типовими по відношенню до зразкової справи № 806/3265/17, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ч. 10 ст. 290 КАС України в рішенні суду, ухваленому за результатами розгляду зразкової справи, Верховний Суд додатково зазначає: а) ознаки типових справ; б) обставини зразкової справи, які обумовлюють типове застосування норм матеріального права та порядок застосування таких норм; в) обставини, які можуть впливати на інше застосування норм матеріального права, ніж у зразковій справі.

У резолютивній частині зразкової справи Верховний Суд зазначив, що ознаками цієї типової справи є:

а) позивач - фізична особа, якій територіальним органом ДМС України відмовлено у видачі паспорту у формі книжечки, у відповідності до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року № 2503-ХІІ;

б) відповідач - територіальні органи ДМС України;

в) предмет спору - вимоги щодо неправомірної відмови відповідача у видачі паспорта громадянина України у формі книжечки у зв`язку з ненаданням особою згоди на обробку персональних даних та зобов`язання відповідача видати позивачеві паспорт у формі книжечки, у відповідності до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року № 2503-ХІІ.

Висновки Великої Палати Верховного Суду у цій зразковій справі належить застосовувати в адміністративних справах щодо звернення осіб до суду з позовом до територіальних органів ДМС України з вимогами видати паспорт громадянина України у формі книжечки, у зв`язку з ненаданням особою згоди на обробку персональних даних, відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року № 2503-ХІІ.

Отже, дійсно висновки, наведені у зразковій справі 806/3265/17 підлягають застосуванню до цієї справи, а також є обов`язковими для всіх суб`єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права.

Посилання відповідача на «Тимчасовий порядок оформлення і видачі паспорта громадянина України», затверджений наказом Міністерства внутрішніх справ України № 456 від 06.06.2019 року не можуть бути прийняті судом до уваги, оскільки, як вбачається з п. 1 Загальних положень цього нормативного акту, цей Тимчасовий порядок, розроблений відповідно до абзацу п`ятого пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року № 302 «Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України», постанови Кабінету Міністрів України від 03 квітня 2019 року № 398 «Про внесення зміни до пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 р. № 302», Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року № 2503-XII (в редакції Постанови Верховної Ради України від 23 лютого 2007 року № 719-V), визначає порядок подання документів, їх розгляду і прийняття рішення про оформлення та видачу паспорта громадянина України зразка 1994 року (далі - паспорт) особі, щодо якої прийнято рішення суду, що набрало законної сили, про зобов`язання ДМС оформити та видати паспорт громадянина України зразка 1994 року (далі - рішення суду), засвідчене в установленому законодавством порядку.

Однак, позивач не має такого рішення суду про зобов`язання оформити паспорт книжечкою. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 27.11.2018 року у справі № 808/3685/17 з урахуванням правових позицій Верховного Суду, викладених у зразковій справі № 806/3265/17 визнано, що право позивача на отримання паспорта у формі книжечки порушено Дніпровським районним відділом УДМС України в Запорізькій області.

Разом з тим, суд зазначив у рішенні в справі № 808/3685/17, що не може зобов`язати відповідача оформити та видати паспорт у формі книжечки, оскільки позивачем не було подано передбачені чинним законодавством документи, а саме: заяву, за формою встановленою Міністерством внутрішніх справ України, свідоцтво про народження, дві фотокартки розміром 35х45 мм, документи, що підтверджують громадянство, за необхідністю, як це передбачено п. 13 Розділу ІІ Положення про паспорт громадянина України № 2503-ХІІ.

За таких обставин, колегія суддів погоджується з доводами скаржника, що вимоги «Тимчасового порядку …» на нього не поширюються, адже він не має рішення суду, яким зобов`язано відповідача оформити та видати позивачу паспорт книжечкою, рівно як й інші особи, які не звертались з цього приводу до суду взагалі, не можуть бути зобов`язані надати рішення суду, адже звернення до адміністративного суду є правом, а не обов`язком людини.

На думку колегії суддів, з матеріалів справи однозначно вбачається, що відповідач був обізнаний з тим, що позивач неодноразово звертався за вирішенням свого питання одночасно як до Управління ДМС, так і до його територіального підрозділу, однак обмежився відписками щодо необхідності дотримання положень «Тимчасового порядку…» та звернення до територіального підрозділу ДМСУ попри те, що районний відділ йому підпорядкований.

Так, у відповідності до Положення про управління державної міграційної служби України в Запорізькій області, затвердженого наказом ДМСУ № 28від 18.01.2011 року, Управління ДМС України в Запорізькій області здійснює оформлення і видачу громадянам України документів, що посвідчують особу та підтверджують громадянство. Крім того, відповідач і є територіальним органом ДМС України, що є однією з ознак вищевказаної типової справи.

Таким чином, Управління ДМС України в Запорізькій області є належним відповідачем, оскільки є суб`єктом владних повноважень, до яких зокрема, відноситься вирішення питання щодо видачи паспорта позивачу, а перекладання відповідальності на свій структурний підрозділ суд вважає проявом зайвого формалізму з боку відповідача.

З матеріалів справи вбачається, що документи, передбачені п. 13 Розділу ІІ Положення про паспорт громадянина України № 2503-ХІІ, позивачем надавались до територіального підрозділу Дніпровського районного відділу ДМС України в Запорізькій області, втім відповідач посилається на нові правила, які встановлені «Тимчасовим порядком оформлення і видачі паспорта громадянина України», затвердженим наказом Міністерства внутрішніх справ України № 456 від 06.06.2019 року, якій не може бути застосований до позивача.

Той факт, що державою не унормовано порядок реалізації визнаного права і не забезпечено виконання повноважень органів ДМСУ (як-то відсутність бланків паспортів, тощо), у відповідності до п. 5 ст. 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», яка передбачає, що висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, є обов`язковими для всіх суб`єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права, з урахуванням висновків Великої Палати Верховного Суду у зразковій справі № 806/3265/17, не може покладатися додатковим тягарем на особу, право якої порушено.

Така правова позиція висловлена ЄСПЛ, зокрема у справі Рисовський проти України, п. 74: «Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються».

Крім того, колегія суддів зазначає, що відповідно до частини першої статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Суддя, здійснюючи правосуддя, керується верховенством права (частина перша статті 129 Конституції України). За приписами частини другої статті 6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики ЄСПЛ.

Елементом верховенства права є принцип правової визначеності, який, зокрема, передбачає, що закон, як і будь-який інший акт держави, повинен характеризуватися якістю, щоби виключити ризик свавілля.

ЄСПЛ тлумачить поняття «якість закону» так: національне законодавство повинно бути доступним і передбачуваним, тобто визначати достатньо чіткі положення, аби дати людям адекватну вказівку щодо обставин і умов, за яких державні органи мають право вживати заходів, що вплинуть на конвенційні права цих людей (рішення ЄСПЛ у справах «C.G. та інші проти Болгарії» («C. G. аnd Others v. Bulgaria») від 24 липня 2008 року, заява № 1365/07, п. 39, «Олександр Волков проти України» від 29 січня 2013 року, заява № 21722/11, п. 170).

ЄСПЛ неодноразово зазначав, що формулювання законів не завжди чіткі, тому їх тлумачення та застосування залежить від практики. А роль розгляду справ у судах полягає саме у тому, щоби позбутися таких інтерпретаційних сумнівів з урахуванням змін у повсякденній практиці (рішення ЄСПЛ у справах «Кантоні проти Франції» («Cantoni v. France») від 11 листопада 1996 року, заява № 17862/91, п. 31-32, «Вєренцов проти України» від 11 квітня 2013 року, заява № 20372/11, п. 65).

Відповідно до ст. 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколи до неї, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України, та практику Європейського суду з прав людини як джерело права.

Колегія суддів зазначає, що практика Європейського Суду з прав людини свідчить про те, що законодавство повинно відповідати принципу верховенства права (справи «Михайлюк та Петров проти України», "Полторацький проти України"). Складовими цього принципу є, зокрема, законність, правова визначеність та заборона довільності в прийнятті рішень.

Отже, на думку колегії суддів, перекладання на позивача тягаря негативних наслідків, що мають місце через неузгодженість законодавства, не відповідає означеному принципу.

Виходячи з цього, колегія суддів вважає, що позов в частині визнання протиправною відмови відповідача в оформленні та видачі паспорта слід задовольнити частково, оскільки фактично відповідач не відмовляв у видачі паспорта, а допустив протиправну бездіяльність щодо забезпечення права позивача на отримання паспорта зразка 1994 року через підпорядкований йому територіальний підрозділ, а також зобов`язати відповідача вчинити відповідні дії.

Щодо позовної вимоги стосовно проставлення відмітки місця проживання без використання цифрового ідентифікатора особи та автоматизованої обробки його персональних даних, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, за зазначає, що з 4 квітня 2016 року набрала чинності постанова Кабінету Міністрів України від 02.03.2016 № 207 «Про затвердження Правил реєстрації місця проживання та Порядку передачі органами реєстрації інформації до Єдиного державного демографічного реєстру» (далі Правила), що встановлює нові правила реєстрації місця проживання громадян.

Згідно пункту 3 розділу «Загальні положення» Правил реєстрація/зняття з реєстрації місця проживання/перебування здійснюється виконавчим органом сільської, селищної або міської ради, сільським головою (у разі коли відповідно до закону виконавчий орган сільської ради не утворено) (далі - орган реєстрації) на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, на яку поширюються повноваження відповідної сільської, селищної або міської ради.

Згідно пункту 8 розділу «Загальні положення» Правил документи для здійснення реєстрації/зняття з реєстрації місця проживання/перебування особи подаються до органу реєстрації (у тому числі через центр надання адміністративних послуг) з урахуванням вимог Закону України Про адміністративні послуги.

Таким чином, суд зазначає, що функцію з реєстрації місця проживання передано до виконавчих органів територіальних громад, відтак підрозділи міграційної служби припинили здійснення реєстрації місця проживання.

Відтак позовні вимоги в цій частині є безпідставними та не підлягають задоволенню.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).

За таких обставин інші доводи апеляційної скарги не потребують правового аналізу, оскільки не мають вирішального значення.

Згідно ст. 317 КАС України, підставою для скасування рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення, якщо це порушення призвело до неправильного вирішення справи.

Колегія суддів вважає, що судом першої інстанції допущено процесуальне порушення, а саме не з`ясовано до кого заявлено позов та вирішено справу стосовно неналежного відповідача. Крім того, судом застосовані норми матеріального права, на які не посилався позивач в обґрунтування свого позову, та які не застосовуються до спірних правовідносин, а саме «Тимчасовий порядок оформлення і видачі паспорта громадянина України», затверджений наказом Міністерства внутрішніх справ України № 456 від 06.06.2019 року.

За таких обставин слід апеляційну скаргу задовольнити частково, скасувати рішення суду та прийняти нову постанову, якою позов задовольнити частково.

Керуючись ст. 317 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

постановив:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 12.05.2020 р. у справі № 280/851/20 скасувати.

Позов ОСОБА_1 задовольнити частково.

Визнати протиправною бездіяльність Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області щодо забезпечення права ОСОБА_1 на оформлення вперше та видачу паспорта громадянина України у формі паспортної книжечки зразка 1994 року відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 року №2503-ХІІ;

Зобов`язати Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області забезпечити оформлення та видачу ОСОБА_1 паспорта громадянина України у формі паспортної книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 №2503-ХІІ.

В решті позову відмовити.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду за наявності підстав, передбачених частиною 5 статті 291, пунктом 2 частини 5 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя О.М. Панченко

суддя С.М. Іванов

суддя В.Є. Чередниченко