Справа № 308/10757/16-а
Суддя: Данилевич Н.А.
Дата ухвалення: 2020-11-25 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 листопада 2020 року

м. Київ

справа № 308/10757/16-а

адміністративне провадження № К/9901/21172/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Данилевич Н.А.,

суддів: Мацедонської В.Е., Шевцової Н.В.,

розглянув у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу за позовом ОСОБА_1 до Ужгородської міської ради про визнання нечинними окремих положень нормативного акту Ужгородської міської ради, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою Ужгородської міської ради на постанову Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 23 грудня 2016 року (головуючий суддя - Монич О.В.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2017 року (головуючий суддя - Курилець А.Р., судді: Кушнерик М.П., Мікула О.І.) .

І. Суть спору

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

В жовтні 2016 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернулася до Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області з позовом до Ужгородської міської ради Закарпатської області (далі - відповідач, скаржник, Міська рада), в якому просила визнати нечинними окремих положень нормативного акту Ужгородської міської ради.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Постановою Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 23 грудня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2017 року, позов ОСОБА_1 до Ужгородської міської ради про визнання нечинними окремих положень нормативного акту Ужгородської міської ради задоволено.

Визнано нечинними наступні норми Регламенту Ужгородської міської ради VІI скликання, затвердженого рішенням «Про Регламент Ужгородської міської ради VІI скликання» №205 від 21 квітня 2016 року, що порушують права і свободи особи, а саме:

- пункт 1.3. статті 1;

- пункт 3.1. статті 3;

- пункт 4.2. статті 4;

- пункти 6.4. та 6.5. статті 6;

- статтю 7;

- пункт 9.4. статті 9;

- пункт 13.6. статті 13;

- пункт 32.6. та пункт 32.7 статті 32.

Задовольняючи позовні вимоги суди попередніх інстанцій виходили з того, що порядок доступу до засідань повинен визначатися Ужгородською міською радою виключно відповідно до закону. Спірні положення рішення Відповідача є нормативно-правовим актом, а тому не можуть суперечити Конституції та законам України, встановлювати будь-який режим допуску до сесій ради, відмінний від передбаченого законом. Разом з тим, у законодавстві не передбачено підстав для обмеження доступу до засідань колегіальних органів місцевого самоврядування, окрім випадків передбачених Законами України «Про правовий режим надзвичайного стану» (стаття 18) та «Про правовий режим воєнного стану» (стаття 8). При цьому необхідно враховувати конституційно закріплену заборону на обмеження прав і свобод людини і громадянина, встановленої нормою статті 64 Конституції України. Крім цього, Ужгородською міською радою порушено право позивача на участь у місцевому самоврядуванні, прийнявши положення Регламенту також у частині пункту 4.2. Регламенту, оскільки передбачено норму, яка носить дискримінаційний характер допуску до обговорення проекту плану роботи ради представників громадянського суспільства міста лише організованих в юридичні особи. Дана норма всупереч гарантіям участі у місцевому самоврядуванні позбавила позивача можливості брати участь у такому обговоренні як члена територіальної громади. Крім цього прийняте Ужгородською міською радою положення пункту 6.5. статті 6 Регламенту порушує право позивача на участь у місцевому самоврядуванні, оскільки дана норма деталізує порядок доступу до засідань Відповідача із інклюзивами нових норм права. Суди також вказали, що абзац 2 пункту 6.5. статті 6 Регламенту встановлює нову норму права для національного законодавства, зокрема, документом, яким підтверджується належність особи до територіальної громади міста Ужгорода є паспорт громадянина України з відміткою про реєстрацію проживання у м. Ужгороді або інший документ, що посвідчує особу та місце її проживання. Водночас, паспорт громадянина України посвідчує особу власника, однак, жодним чином не встановлює правовий зв`язок громадянина і територіальної громади та відповідно не встановлює приналежність до територіальної громади за місцем проживання. Приналежність особи до територіальної громади може підтвердити витяг з Реєстру територіальної громади, який адмініструє саме Відповідач, або Державний реєстр виборців, органом ведення якого відповідно до частини п`ятої статті 14 Закону України «Про Державний реєстр виборців» є виконавчий орган міської ради. Отже, Норма пункту 6.4. Регламенту суперечить пункту 5.1. цього ж нормативного акту. Суди також дійшли висновку, що вимога, передбачена абзацом 3 п. 6.5. статті 6 Регламенту про необхідність повідомлення за 30 хвилин до початку засідання є частиною порядку доступу до засідань Ужгородської міської ради, прийнятої без належної правової підстави та з явними ознаками дискримінації. Абзац 4 пункту 6.5. статті 6 Регламенту, який встановлює, що вхід у будівлю міської ради в день проведення пленарного засідання сесії здійснюється через турнікет пропускної системи є частиною порядку доступу до засідань Ужгородської міської ради, що свідчить про певні обмеження доступу до сесій, та прийнята без належної правової підстави з порушенням спеціально-дозвільного принципу діяльності ради та частини сімнадцятої статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Крім того Ужгородська міська рада прийнявши положення Регламенту в частині статті 7 Регламенту, яким запровадила інститут закритого пленарного засідання, порушила право позивача на доступ до публічної інформації. Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» можливості проведення закритого пленарного засідання ради чи її інших колегіальних органів, за винятком засідань тимчасових контрольних комісій, не передбачено. Також, відповідач порушив право позивача на доступ до публічної інформації, затвердивши в спірному правовому акті норму 13.6., згідно з якою розпорядження про скликання сесії ради доводиться до відома депутатів ради і населення не пізніше як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніше як за день до сесії, із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається винести на розгляд ради, що грубо порушує норму статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», а відтак Ужгородська міська рада вийшла за межі власних повноважень та ухвалила норми права, які грубо суперечать законодавству України, а також порушуватимуть право позивача на доступ до публічної інформації. Крім цього, Ужгородською міською радою було порушено право позивача на мирне володіння майном, прийнявши положення Регламенту в частині пункту 32.6. статті 32 Регламенту, згідно вимог якого, під час пленарного засідання міський голова, депутати, а також присутні на засіданні члени територіальної громади міста повинні вимкнути персональні засоби зв`язку або перевести їх у беззвучний режим. Присутнім особам та представникам засобів масової інформації заборонено здійснювати та приймати телефонні дзвінки в залі проведення пленарного засідання під час тривання засідання. Оскаржувана норма Регламенту прийнята відповідачем з явними ознаками виходу за межі владних повноважень, оскільки виключно законами та Конституцією України може бути обмежено права та свободи особи, зокрема право на мирне володіння майном та право на приватність. В розрізі реалізації вимог статей 24, 64 Конституції України спірна норма Регламенту також містить дискримінаційні ознаки за місцем, за суб`єктним складом - «присутні особи» та «представники засобів масової інформації». Саме для цих категорій громадян заборонено здійснювати та приймати телефонні дзвінки в залі проведення пленарного засідання. Регламент чітко розрізняє міського голову, депутатів та апарат ради від інших присутніх (громадян іноземних держав, гостей міста, членів територіальної громади). Відтак, нормою встановлено різницю в обсязі правомочностей міського голови чи депутатів щодо здійснення (прийняття) телефонних дзвінків в залі проведення пленарного засідання та інших присутніх осіб. Крім цього, Ужгородською міською радою було порушено право позивача на свободу мирних зібрань та свободу вираження поглядів, прийнявши спірну норму пункту 32.7. статті 32 Регламенту. Оскільки приміщення міськради є громадським місцем (адже приміщення міськради належить територіальній громаді), отже, кожен може бути присутнім на сесії міської ради і висловлювати свою точку зору, свої погляди, навіть якщо вони провокуючі, образливі для когось. За стандартами Ради Європи та згідно з практикою Європейського суду з прав людини будь-які дії, заклики, лозунги, гасла, є допустимими, навіть якщо вони висловлені в образливій, шокуючій формі, оскільки Конвенція захищає право на свободу вираження поглядів, яке стосується не тільки "інформації" чи "ідей", що сприймаються зі схваленням чи розглядаються як необразливі або несерйозні, але й тих, які можуть ображати, шокувати чи непокоїти. Відповідно до положень Конвенції та Конституції України кожен має право також на мирний протест в стінах міської ради. Сесійна зала є громадським місцем, а тому може бути правомірно використаною для волевиявлення протесту проти політики Відповідача. Норма пункту 1.3. не відповідає нормі Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», оскільки законом не передбачено встановлення регламентом порядку затвердження кандидатур на посади заступників міського голови, першого заступника міського голови. На офіційному сайті Ужгородської міської ради за посиланням http://rada-uzhgorod.gov.ua/web/uploads/old_docs/rada/PR_reglament_radu.pdf розміщено Регламент Ужгородської міської ради, текст якого в окремих частинах не відповідає наданому позивачу на запит, а саме не є ідентичними тексти Регламенту, розміщеного на офіційному сайті Ужгородської міської ради та наданого як затвердженого рішенням №205 Ужгородської міської ради VII скликання на ІІ сесії 21 квітня 2016 року. Отже, через системні порушення норм законодавства при затвердженні Регламенту порушено право позивача на доступ до публічної інформації, що передбачає надання повної, вичерпної і достовірної інформації.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ВИМОГ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ)

07 квітня 2017 року на адресу суду касаційної інстанції надійшла касаційна скарга Ужгородської міської ради Закарпатської області на постанову Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 23 грудня 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2017 року, в якій відповідач, посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просить скасувати рішення судів та постановити нове, яким в задоволенні позову відмовити повністю.

В обґрунтування поданої касаційної скарги Ужгородська міська рада Закарпатської області зазначає, що проект рішення сесії міської ради «Про Регламент Ужгородської міської ради VII скликання» було оприлюднено 18.03.2016, тобто понад як за 20 робочих днів до прийняття оскаржуваного рішення. Правову експертизу даному проекту рішення було здійснено Закарпатським регіональним відділенням Асоціації міст України, що підтверджується листом від 07.04.2016 № 03-03/117, наявним в матеріалах справи. Крім того, при прийнятті даного рішення були враховані рекомендації інформаційно-аналітичного видання з місцевого самоврядування «Місцеве самоврядування» (випуск № 11(71) за листопад 2015 року). Скаржник стверджує, що оскаржуване рішення сесії Міської ради прийнято в порядок і спосіб згідно чинного законодавства, відповідно до власних повноважень сесії міської ради. Так, відповідно до витягу з протоколу пленарного засідання чергової ІІ сесії міської ради VII скликання проект рішення сесії міської ради № 156 «Про Регламент Ужгородської міської ради VII скликання» обговорювався на пленарному засіданні 21.04.2016 та проголосовано більшістю депутатів міської ради. Висновки судів попередніх інстанцій про те, що не встановлює правовий зв`язок громадянина і територіальної громади та відповідно не встановлює приналежність до територіальної громади за місцем проживання є необґрунтованими, з огляду на приписи Закону України «Про місцеві вибори». Абзац 3 пункту 6.5. статті 6 Регламенту є законним та відповідає нормам постанови Кабінету Міністрів України від 27.11.1998 № 1893, яка діяла до 19.10.2016, постанови від 19.10.2016 № 736. Абзац 4 пункту 6.5. статті 6 Регламенту відповідає чинному законодавству, з огляду на те, що адміністративна будівля Ужгородської міської ради включена до переліку об`єктів можливих терористичних посягань України, відповідно до постанови КМУ від 18.02.2016 № 92. Скаржник також вважає необґрунтованим визнання пункту 13.6 статті 13 Регламенту нечинним, позаяк зміст даної норми ідентичний змісту ч. 10 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Крім того, Міська рада вказує, що обмеження щодо реалізації прав приватних осіб може запроваджуватися або на користь гарантування прав інших приватних осіб, або на користь забезпечення функціонування місцевого самоврядування. Викладене рівною мірою стосується також і права на свободу мирних зібрань, вираження поглядів, реалізація яких за певних умов та в певному порядку може бути обмежена публічною адміністрацією. З врахуванням викладеного були прийняті пункт 9.4. статті 9 та пункти 32.6, 32.7 статті 32 Регламенту. Також скаржник зауважує про порушення судами норм процесуального права в частині недослідження та неврахування листа від 07.04.2016 № 03-03/117 Закарпатського регіонального відділення Асоціації міст України, як доказу правомірності позиції відповідача.

10 травня 2017 року на адресу суду касаційної інстанції позивачкою подано заперечення на дану касаційну скаргу, в яких, посилаючись на необґрунтованість доводів останньої, просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 07 квітня 2017 року за даною касаційною скаргою відкрито касаційне провадження.

Ухвалою Верховного Суду від 24 листопада 2020 року касаційну скаргу Ужгородської міської ради Закарпатської області прийнято до провадження та призначено до касаційного розгляду.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

21 квітня 2016 року Ужгородською міською радою було прийнято рішення №205 «Про Регламент Ужгородської міської ради VІI скликання» яким затверджено Регламент Ужгородської міської ради VІI скликання (далі - Регламент).

Норма пункту 3.1. даного нормативно-правового акту, встановлює, що порядок доступу до засідань відповідача визначається радою відповідно до закону та цього регламенту.

Положення пункту 6.5. статті 6 Регламенту встановлюють, що документом, яким підтверджується належність особи до територіальної громади міста Ужгорода є паспорт громадянина України з відміткою про реєстрацію проживання у м. Ужгороді або інший документ, що посвідчує особу та місце її проживання.

Абзац 3 п. 6.5. статті 6 Регламенту встановлює, що на сесії також можуть бути присутні громадяни інших держав та гості міста, про що вони повідомляють апарат ради або головуючому на засіданні не пізніше ніж за 30 хвилин до початку пленарного засідання.

Абзац 4 пункту 6.5. статті 6 Регламенту встановлює, що вхід у будівлю міської ради в день проведення пленарного засідання сесії здійснюється через турнікет пропускної системи.

Відповідно до статті 7 Регламенту встановлюється:

7.1. У випадках передбачених пунктом 7.6. цього Регламенту, за рішенням ради, яке приймається більшістю голосів депутатів ради від загального складу ради, проводяться закриті пленарні засідання для розгляду конкретно визначених питань.

7.2. На закритому пленарному засіданні ради можуть бути присутніми прокурор, а також особи, присутність яких необхідна для розгляду 6 відповідного питання.

7.3. Учасникам закритого пленарного засідання забороняється використовувати засоби фото-, відеофіксації, засоби зв`язку, звукозапису та обробки інформації.

7.4. Підготовка протоколу закритого пленарного засідання ради здійснюється апаратом ради в режимі, що унеможливлює розголошення обговорюваних на засіданні питань.

7.5. Порядок та обсяг інформації, що підлягає опублікуванню за підсумками закритого засідання, визначаються у кожному конкретному випадку рішенням ради.

7.6. Виключними причинами необхідності проведення закритих пленарних засідань ради є:

- загроза (або оголошення) у місті надзвичайних ситуацій, викликаних природними чи техногенними причинами, явищами і катастрофами, введення режимів військового стану чи антитерористичної операції відповідно до чинних законів і нормативних актів України;

- доведення до депутатів ради, секретаря ради і заступників міського голови важливої інформації від органів державної влади, що не підлягає широкому розголошенню і опублікуванню відповідно до чинних законів і нормативних актів України.

З пункту 32.6. статті 32 Регламенту слідує, що під час пленарного засідання міський голова, депутати, а також присутні на засіданні члени територіальної громади міста повинні вимкнути персональні засоби зв`язку або перевести їх у беззвучний режим. Присутнім особам та представникам засобів масової інформації заборонено здійснювати та приймати телефонні дзвінки в залі проведення пленарного засідання під час тривання засідання.

Відповідно до пункту 32.7. статті 32 Регламенту, розміщення будь-яких плакатів, банерів з закликами, висловлюваннями, образами тощо, на трибуні сесійної зали забороняється.

Відповідно до пункту 32.9. статті 32 Регламенту міський голова, депутати, інші присутні на пленарному засіданні ради особи зобов`язані дотримуватись вимог даного Регламенту.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

Частина 1 статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР): Місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Стаття 3 Закону № 280/97-ВР: Громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад.

Будь-які обмеження права громадян України на участь у місцевому самоврядуванні залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками забороняються.

Частина 10 статті 46 Закону № 280/97-ВР: Рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.

Частина 15 статті 46 Закону № 280/97-ВР: Порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

Частини 2-3 статті 3 Закону України «Про місцеві вибори» від 14.04.2015 № 595-VIII (далі - Закон № 595-VIII): Документом, який посвідчує особу, підтверджує громадянство та засвідчує місце проживання виборця на місцевих виборах, є:

1) паспорт громадянина України;

2) тимчасове посвідчення громадянина України (для осіб, недавно прийнятих до громадянства України).

Належність громадянина до відповідної територіальної громади та проживання його на відповідній території визначається його зареєстрованим місцем проживання.

Абзац 9 частини 1 статті 3 Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання» від 11.12.2003 № 1382-IV (далі - Закон № 1382-IV): документи, до яких вносяться відомості про місце проживання, - паспорт громадянина України, тимчасове посвідчення громадянина України, посвідка на постійне проживання, посвідка на тимчасове проживання, посвідчення біженця, посвідчення особи, яка потребує додаткового захисту, посвідчення особи, якій надано тимчасовий захист.

Абзац 12 частини 1 статті 3 Закону № 1382-IV: реєстр територіальної громади - база даних, призначена для зберігання, обробки, використання визначеної цим Законом інформації, що створюється, ведеться та адмініструється органом реєстрації для обліку осіб, які проживають на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), внесені Законом України від 15.01.2020 № 460-ІХ, за правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» якого, касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що відповідно до частини 1 статті 341 КАС України, Суд переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, предметом оскарження у даній справі є визнання нечинними окремих положень Регламенту Ужгородської міської ради VІI скликання, а саме - пункту 1.3. статті 1, пункту 3.1. статті 3, пункту 4.2. статті 4, пунктів 6.4. та 6.5. статті 6, статті 7, пункту 9.4. статті 9, пункту 13.6. статті 13, пункту 32.6. та пункту 32.7 статті 32.

Позивачка вважає окремі норми Регламенту такими, що порушують її особисто право на свободу мирних зібрань та свободу вираження поглядів, право на мирне володіння майном, право на доступ до публічної інформації та гарантії участі у місцевому самоврядуванні, деякі з них є дискримінаційними, а також прийнятими поза межами повноважень, встановлених законом для органу місцевого самоврядування, а відтак повинні бути визнанні нечинними.

Суд зауважує, що суди попередніх інстанцій, досліджуючи правомірність норми пункту 1.3. Регламенту, вказали, що вона не відповідає ч. 15 ст. 46 Закону № 280/97-ВР, оскільки законом не передбачено встановлення регламентом порядку затвердження кандидатур на посади заступників міського голови, першого заступника міського голови.

Водночас, зі змісту норми частини 15 статті 46 Закону № 280/97-ВР слідує, що порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Відтак, Суд зазначає, що висновки судів попередніх інстанцій про невідповідність п. 1.3. Регламенту приписам частини 15 статті 46 Закону № 280/97-ВР є необґрунтованими.

Суд також звертає увагу, що аналогічних помилкових висновків суди попередніх інстанцій припустилися, досліджуючи правомірність приписів п. 13.6 ст. 13 Регламенту.

Так, суди стверджували, що, ухваливши дану норму Регламенту, Ужгородська міська рада вийшла за межі власних повноважень та ухвалила норми права, які грубо суперечать законодавству України, а також порушуватимуть право позивача на доступ до публічної інформації.

Водночас, Суд підкреслює, що п. 13.6 ст. 13 Регламенту повністю відповідає змісту норми частини 10 статті 46 Закону № 280/97-ВР, приписи якої, станом на момент ухвалення Регламенту, були чинними у цій редакції, та неконституційними не визнавалися.

Тому, висновки судів про вихід відповідача за межі власних повноважень, при ухваленні п. 13.6 ст. 13 Регламенту не грунтуються на приписах законодавства про місцеве самоврядування.

Окрім того, Суд не може погодитися з висновками судів щодо незаконності абзацу 2 пункту 6.5. статті 6 Регламенту з підстав того, що приналежність особи до територіальної громади може підтвердити витяг з Реєстру територіальної громади, який адмініструє саме Відповідач, або Державний реєстр виборців, органом ведення якого відповідно до частини п`ятої статті 14 Закону України «Про Державний реєстр виборців» є виконавчий орган міської ради.

Так, із системного аналізу частин 2-3 статті 3 Закону № 595-VIII та абзацу 9 частини 1 статті 3 Закону № 1382-IV Суд зауважує, що належність громадянина до відповідної територіальної громади та проживання його на відповідній території визначається його зареєстрованим місцем проживання. Документом, до якого вносяться відомості про місце проживання та який засвідчує місце проживання є паспорт громадянина України.

Відтак, висновки судів попередніх інстанцій щодо витягу з Реєстру територіальної громади, як єдиного і виключного документу, що посвідчує приналежність до відповідної територіальної громади, не можуть вважатися такими, що відповідають вищезазначеним приписам законодавчих актів.

Суд також зазначає, що суди попередніх інстанцій, досліджуючи правомірність норм Регламенту, зауважили, що норма пункту 6.4. Регламенту суперечить пункту 5.1. цього ж нормативного акту.

Водночас, в чому полягає така суперечність та мотиви, з яких виходили суди, дійшовши про протиправність вказаної норми, тексти оскаржуваних рішень не містять.

Окрім того, дійшовши висновку про неправомірність п. 4.2. статті 4 Регламенту, суди зазначили виключно про її дискримінаційний характер, не досліджуючи та не надаючи оцінку її відповідності приписам Конституції України, Закону № 280/97-ВР чи іншим нормативно - правовим актам.

Суд також звертає увагу, що порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права в частині неповноти встановлення фактичних обставин справи , а саме - відсутності чіткого викладу в текстах рішень приписів оскаржуваних норм Регламенту, знаходить своє відображення в текстах оскаржуваних судових рішень (п.4.2. статті 4, п. 6.4 статті 6, абз. 5 п. 6.5. ст. 6, п. 9.4. ст. 9).

Варто підкреслити, що визнаючи нечинними приписи абз. 5 п. 6.5. ст. 6, п. 9.4. ст. 9, суди попередніх інстанцій взагалі не навели в текстах рішень ані норм, як вони викладені в Регламенті, ані не надали оцінки їх законності чи протиправності.

Крім цього, як обгрунтовано стверджує скаржник, судами попередніх інстанцій порушено норми процесуального права також і в частині недослідження поданого ним листа від 07.04.2016 № 03-03/117 Закарпатського регіонального відділення Асоціації міст України, як доказу правомірності позиції відповідача та результату правової експертизи проекту Регламенту.

Суд нагадує, що згідно ст. 159 КАС України (в редакції на час постановлення судами рішень), судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Водночас, рішення судів попередніх інстанцій, в силу вищенаведеного, не можуть вважатися законними і обґрунтованими.

Відтак, враховуючи викладене, Суд дійшов до переконання, що суди попередніх інстанцій порушили норми процесуального права в частині неповноти з`ясування фактичних обставин у справі, що свідчить про наявність підстав для скасування рішень судів попередніх інстанцій з направленням справи на новий розгляд.

<…> Згідно з пунктом 2 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд <…>.

Відповідно до ч. 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Приписами частини 4 статті 353 КАС України визначено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

Зважаючи на те, що зазначені порушення норм процесуального права допущені судами обох інстанцій, справа підлягає направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.

При цьому, Суд зазначає, що на момент розгляду касаційної скарги в суді касаційної інстанції, у зв`язку із внесеними змінами у процесуальне законодавство (статті 19-20 КАС України в чинній редакції), судом першої інстанції в даній справі є Закарпатський окружний адміністративний суд.

Керуючись статтями 341, 345, 349-356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Ужгородської міської ради задовольнити частково.

Постанову Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 23 грудня 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2017 року скасувати , справу № 308/10757/16-а направити на новий розгляд до Закарпатського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

СуддіН.А. Данилевич В.Е. Мацедонська Н.В. Шевцова