Справа № 326/1062/16-а(ЗП/280/116/19)
Суддя: Шлай А.В.
Дата ухвалення: 2020-11-11 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

11 листопада 2020 року м. Дніпросправа № 326/1062/16-а(ЗП/280/116/19)

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Шлай А.В. (доповідач),

суддів: Кругового О.О., Прокопчук Т.С.,

за участю секретаря судового засідання Іотової А.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 14 січня 2020 р. (суддя Прасов О.О.) в адміністративній справі № 326/1062/16-а за позовом ОСОБА_1 до Приморської міської ради Приморського району Запорізької області, Міського голови м. Приморськ Запорізької області Божкової Олени Анатоліївни, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Приморська районна державна адміністрація Запорізької області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Запорізька обласна державна адміністрація, про про визнання дій неправомірними, визнання громадських слухань такими, що не відбулись, визнання протиправним та скасування рішення, -

В С Т А Н О В И В:

09 серпня 2016 р. ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив:

- визнати неправомірними дій Міського голови міста Приморськ Приморського району Запорізької області Божкової О.А., що полягають у неналежному виконанні посадових обов`язків та недотриманні встановленої процедури громадського обговорення пропозиції щодо об`єднаної громади міста Приморськ Приморського району Запорізької області та села Преслав Приморського району Запорізької області з визначенням центру об`єднання в м. Приморськ Приморського району Запорізької області;

- визнати громадські слухання, що проводилися 06.08.2016 з метою обговорення пропозиції щодо об`єднання громади міста Приморськ Приморського району Запорізької області та села Преслав Приморського району Запорізької області з визначенням центру м.Приморськ Запорізької області, такими, що не відбулися;

- визнати протиправним та скасувати Рішення Приморської міської ради Приморського району Запорізької області від 06.08.2016 (т. 1 а.с.2-7).

Постановою Чернігівського районного суду Запорізької області від 28 листопада 2017 р. ОСОБА_2 відмовлено у задоволенні позову до Приморської міської ради Приморського району Запорізької області, міського голови м. Приморськ Запорізької області Божкової Олени Анатоліївни в частині визнання неправомірними дій, визнання неправомірним рішення та його скасування. В частині позовних вимог ОСОБА_2 про визнання громадських слухань такими, що не відбулись, провадження у справі закрито (т. 3 а.с.174-183).

Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 07 березня 2018 р. апеляційна скарга ОСОБА_1 залишена без задоволення, постанова Чернігівського районного суду Запорізької області від 28 листопада 2017 р. залишена без змін (т. 4 а.с.59-64).

Постановою Верховного Суду від 24 жовтня 2019 р. касаційна скарга ОСОБА_1 задоволена частково, постанова Чернігівського районного суду Запорізької області від 28 листопада 2017 р. та постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 07 березня 2018 р. скасовані; справа направлена на новий розгляд до Запорізького окружного адміністративного суду (т. 4 а.с.226-249).

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 14 січня 2020 р. ОСОБА_1 відмовлено у задоволенні позову.

У поданій апеляційній скарзі ОСОБА_1 просить скасувати рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 14 січня 2020 р. повністю, ухвалити нове рішення, яким його позовні вимоги задовольнити частково, а саме: визнати неправомірними дії міського голови м. Приморськ Запорізької області Божкової О.А. з підстав неналежного виконання посадових обов`язків щодо організації проведення позачергової сесії Приморської міської ради Приморського району Запорізької області 06.08.2016; визнати громадські слухання, що проводилися 06.08.2016 щодо обговорення пропозиції об`єднання громадян міста Приморськ Приморського району Запорізької області та села Преслав Приморського району Запорізької області із визначенням центру м. Приморськ Запорізької області такими, що не відбулися. В іншій частині позову - відмовити (т. 5 а.с.193-214).

Доводи скаржника:

суд першої інстанції не виконав вказівки Верховного Суду, викладені у постанові від 24.10.2019, щодо встановлення обставин у справі, обґрунтування врахування чи неврахування доказів та аргументів сторін;

суд першої інстанції безпідставно відмовив у задоволенні клопотання позивача про виклик і допит у судовому засіданні в якості свідка першого заступника Голови Приморської районної державної адміністрації Запорізької області ОСОБА_4 ;

суд першої інстанції розглянув позовні вимоги, які не заявлялись в адміністративному позові;

суд першої інстанції не надав юридичну оцінку рішенню Приморської міської ради № 1 від 14.07.2016 «Про надання згоди на об`єднання громадян», в той час як за вимогами Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» передбачає прийняття відповідною радою згоди на добровільне об`єднання громадян. Суд не надав оцінки тій обставині, що рада надала згоду на об`єднання громад м. Приморськ, сел. Подспорє, сел. Камишуватка, с. Преслав та с. Бановка;

із оскарженого рішення суду першої інстанції не вбачається, чи надав він оцінку доказу - листа Приморської міської ради Приморського району Запорізької області № 01-19/1054 від 14.07.2016;

матеріали справи не містять документів на підтвердження, коли саме та чи проводились обговорення Банівською сільською радою за запропонованим листом Приморської міської ради Приморського району Запорізької області № 01-19/1054 від 14.07.2016. З документів Преславської сільської ради вбачається, що ця рада підтримала пропозицію Приморської міської ради Приморського району Запорізької області. Між тим, Банівська сільська рада Приморського району Запорізької області прийняла рішення про відмову в об`єднанні;

отримавши відмову Банівської сільської ради та згоду Преславської сільської ради, Приморська міська рада зобов`язана була повідомили Преславську сільську раду про зміну формату об`єднання та надати цій громаді нову пропозицію про об`єднання у форматі об`єднання: м. Приморськ, сел. Подспорє, сел. Камишуватка, с. Преслав, докази економічної ефективності існування такого формату, провести громадське обговорення, прийняти рішення, повідомити обласну раду та обласну державну адміністрацію, чого зроблено не було;

розпорядженням міського голови м. Приморськ № 99/3 від 04.08.2016 утворена спільна робоча група з підготовки проектів рішень щодо доробільного об`єднання територіальних громад м. Приморськ, сел. Подспорє, сел. Камишуватка, с. Преслав та с. Бановка. З тексту рішення вбачається, що до спільної групи увійшли представники м. Приморськ та с. Преслав. Робоча група була створена без обізнаності громадськості;

рішення від 06.08.2016 Приморської міської ради не відповідає вимогам статті 7 Закону України «Про добровільне об`єднання громадян»;

надані представниками Приморської міської ради до суду першої інстанції документи не є доказами, оскільки містять завідомо неправдиву інформацію;

відповідачами порушено порядок призначення та обговорення добровільного об`єднання територіальних громад;

розпорядження міського голови від 04.08.2016 «Про скликання дванадцятої сесії Приморської міської ради сього скликання» не було оприлюднено, тому рішення Приморської міської ради № 1 від 06.08.2016 є незаконним;

матеріали справи не містять доказів волевиявлення членів територіальних громад на їх добровільне об`єднання.

У письмовому відзиві Приморська міська рада Приморського району Запорізької області просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, оскаржене рішення суду першої інстанції - без змін, як законне та обґрунтоване. Відповідач вказує на безпідставність доводів скаржника щодо розгляду судом першої інстанції позовних вимог, які ним не заявлялись, оскільки ОСОБА_1 клопотання про зміну предмета позову не заявляв. Також позивач під час підготовчого провадження клопотання про виклик свідка ОСОБА_4 не заявляв, тому у задоволенні такого клопотання, поданого під час розгляду справи по суті, суд відмовив у відповідності до норм процесуального законодавства. Суд першої інстанції встановив, що громадські слухання призначені та проведені на законних підставах. Враховуючи резолюцію громадських слухань, рішенням № 1 від 14.07.2016 міська рада надала згоду на добровільне об`єднання територіальних громад та доручено міському голові звернутись до суміжних територіальних громад Преславської сільської ради та Банівської сільської ради Приморського району із пропозицією добровільного об`єднання. За результатами вивчення поданої пропозиції Преславською сільською радою прийнято рішення № 1 від 25.07.2016 «Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи». Банівською сільською радою відхилена пропозиція міської ради про об`єднання. Розпорядженням міського голови від 04.08.2016 № 99/3 утворено спільну робочу групу з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад з рівним представництвом. На виконання Закону № 157-УІІІ 04.08.2016 міським головою м. Приморськ Божковою О.А. було прийнято розпорядження № 101/3 «Про проведення громадських слухань», відповідно до якого визначено день та місце їх проведення, визначено порядок сповіщення населення. Відповідно до частини 2 статті 7 Закону України «Про добровільне об`єднання громадян» міською радою прийнято рішення № 1 від 06.08.2016 «Про схвалення проекту рішення міської ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад», яке направлено до Запорізької обласної державної адміністрації для надання висновку. Судом першої інстанції досліджено усі докази по справі, у тому числі відео, надане позивачем, яке підтверджує, що громадські слухання 06.08.2020 відбулись; на них особисто був присутній позивач, який мав змогу висловити свою думку з питань, що обоговорювались. В апеляційній скарзі позивач просить суд задовольнити позовну вимогу, яка не була предметом розгляду в суді першої інстанції - визнати неправомірними дії міського голови м. Приморськ Запорізької області Божкової О.А. з підстав неналежного виконання посадових обов`язків щодо організації проведення позачергової сесії Приморської міської ради Приморського району Запорізької області 06.08.2016.

У письмовому відзиві на апеляційну скаргу Запорізька обласна державна адміністрація просить суд залишити апеляційну скаргу позивача без задоволення. Судом першої інстанції досліджено наявні у справи докази, за результатами чого він дійшов вірного висновку про те, що у цілому волевиявлення територіальних громад відбулось і більшість людей підтримало об`єднання територіальних громад. Розпорядженням голови Запорізької обласної державної адміністрації № 510 від 18.08.2016 затверджено висновок щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень стосовно об`єднання територіальних громад, яке є чинним та не скасовано. Вимога про визнання бездіяльності голови та визнання громадських слухань такими, що не відбулися, не призведуть до поновлення порушених, на думку позивача, прав, оскільки він відмовився підтримати позовну вимогу про скасування рішення Приморської міської ради, оскільки воно є виконаним і юридичні наслідки вже настали. Усі рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад, які прийняті після спірних дій голови, не оскаржені та діють. Крім того, відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України № 625-р від 27.05.2020 затверджено перспективний план формування територіальних громад запорізької області, відповідно до якого до складу Приморської спроможної територіальної громади увійдуть такі територіальні громади: Приморська, Банівська, Борисівська, Вячеславська, Інзівська, Мануйлівська, Новоолексіївська, Орловська, Партизанська, Преславська.

За клопотанням учасників справи розгляд справи здійснено у судовому засіданні за участю сторін в режимі відеоконференції 28 жовтня 2020 р. Старун С.М. підтримав вимоги та доводи апеляційної скарги. Представник Приморської міської ради Приморського району Запорізької області заперечив проти задоволення апеляційної скарги. Інші учасники справи належним чином повідомлені про день, місце і час розгляду справи, до суду уповноважених представників не направили, про причини неприбуття не повідомили.

Відповідно до частини 2 статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

28 жовтня 2020 р. колегією суддів оголошено перерву на 11 листопада 2020 р. Зважаючи на те, що сторони реалізували своє процесуальне право бути присутніми під час розгляду справи, надали суду пояснення та відповіді та питання, а також мали можливість поставити питання іншій стороні, колегія суддів дійшла висновку про закінчення розгляду справи 11 листопада 2020 р. без участі сторін, з урахуванням введених карантинних заходів.

Здійснюючи перевірку оскарженого рішення суду першої інстанції, колегія суддів керується приписами статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до яких рішення суду повинно ґрунтуватись на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду. Крім того, відповідно до частини 1 статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Обставини справи:

30 травня 2016 року 14 депутатів Приморської міської ради, звернулися із депутатським зверненням до міського голови м. Приморськ, Божкової О.А. , яким ініціювали перед Приморською міською радою, процедуру добровільного об`єднання територіальних громад села Преслав Преславської сільської ради, села Банівка Банівської сільської ради, сіл Набережне, Комишуватка, Подспор`є та міста Приморськ Приморської міської ради в Приморську територіальну громаду з центром у місті Приморськ, у зв`язку з чим підготувати проведення громадського обговорення щодо можливості об`єднання територіальних громад у зазначеному вище форматі.

На виконання положень частини 4 статті 5 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», рішенням дев`ятої сесії сьомого скликання Приморської міської ради Приморського району Запорізької області від 01 червня 2016 року № 1, затверджено Порядок проведення громадських обговорень, з питань добровільного об`єднання територіальних громад (надалі Порядок), який визначає механізм проведення громадського обговорення та основні вимоги до його організації та розгляду узагальнених пропозицій.

Відповідно до рішення Приморської міської ради від 01 червня 2016 року № 2 громадське обговорення вищевказаної пропозиції депутатів Приморської міської ради вирішено провести до 02 липня 2016 року.

Відповідно до Резолюції від 02 липня 2016 року громадських слухань згідно протоколу від 02 липня 2016 року № 1 з питання добровільного об`єднання територіальних громад вирішено, прийняти до відома інформацію, що надійшла від учасників громадських слухань, схвалити та підтримати пропозицію депутатів Приморської міської ради про добровільне об`єднання територіальних громад села Преслав Преславської сільської ради Приморського району, села Банівка Банівської сільської ради Приморського району, сіл Набережне, Подспор`є, Комишуватка та міста Приморськ Приморської міської ради в Приморську територіальну громаду з центром у місті Приморськ. До резолюції долучено реєстраційний лист з прізвищами та підписами 89 громадян, які прийняли участь в громадських обговореннях з питань добровільного об`єднання територіальних громад.

Рішенням одинадцятій сесії сьомого скликання Приморської міської ради від 14 липня 2016 року схвалено ініціативу про добровільне об`єднання територіальних громад у запропонованому депутатами форматі та вирішено звернутися до Банівської сільської ради, Преславської сільської ради з пропозицією про добровільне об`єднання територіальних громад. Контроль за виконанням даного рішення покладено на міського голову.

Рішенням дев`ятої позачергової сесії сьомого скликання Преславської сільської ради Приморського району Запорізької області від 25 липня 2016 року № 1 надано згоду на добровільне об`єднання територіальних громад у ініційованому депутатами Приморської міської ради форматі та делегувано до складу спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад представників територіальної громади с. Преслав, у складі 5 осіб: ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_5

02 серпня 2016 року відповідно до протоколу десятої (позачергової) сесії шостого скликання Банівської сільської ради Приморського району Запорізької області рішення щодо об`єднання територіальних громад у ініційованому депутатами Приморської міської ради форматі не прийнято.

04 серпня 2016 року за розпорядженням міського голови Приморської міської ради Приморського району Запорізької області №99/3, створено спільну робочу групу з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, у складі 10 осіб: ОСОБА_12, ОСОБА_11 - заступники міського голови м.Приморськ, ОСОБА_13, ОСОБА_14 - депутати Приморської міської ради, ОСОБА_6 - член виконавчого комітету Приморської міської ради, ОСОБА_7 - сільський голова с.Преслав, ОСОБА_8 - головний бухгалтер Преславської сільської ради, ОСОБА_9 - депутат Преславської сільської ради, ОСОБА_10 - секретар виконкому Преславської сільської ради, ОСОБА_5 - депутат Приморської районної ради.

04 серпня 2016 року відповідно до протоколу засідання спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад вирішено, схвалити запропонований ОСОБА_11 - секретарем робочої групи проект рішення "Про добровільне об`єднання територіальних громад", підготувати проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, до 05.08.2016р., доручити Преславському сільському голові, ОСОБА_7 та міському голові м. Приморськ, Божковій О.А. , забезпечити проведення обов`язкового громадського обговорення підготовлених проектів рішень, щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

04 серпня 2016 року міським головою Приморської міської ради Приморського району Запорізької області Божковою О.А. видано розпорядження №101/3 про проведення громадських слухань, громадські слухання з питання громадського обговорення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад, підготовленого спільною робочою групою, провести 06 серпня 2016 року о 10:00 год у великій залі Приморської районної ради, розмістити оголошення про проведення громадських слухань на офіційному веб-сайті Приморської районної ради та на дошці оголошень Приморської районної ради, виконавчому комітету Приморської міської ради забезпечити виготовлення та вручення персональних оголошень мешканцям міської ради.

04 серпня 2016 року міським головою Приморської міської ради Приморського району Запорізької області, Божковою О.А. видане розпорядження №100/3 про скликання 06 серпня 2016 року о 12:00 год у великій залі Приморської районної ради, дванадцятої позачергової сесії Приморської міської ради сьомого скликання. На розгляд винести питання "Про схвалення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад". Виконавчому апарату Приморської міської ради повідомити депутатів.

06 серпня 2016 року прийнята резолюція громадських слухань з питання громадського обговорення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад, підготовленого спільною робочою групою, про схвалення проекту рішення "Про добровільне об`єднання територіальних громад" певної редакції.

Відповідно до протоколу № 2 громадських слухань, з питання добровільного об`єднання територіальних громад від 06 серпня 2016 року вирішено прийняти резолюцію громадських слухань з питання громадського обговорення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад села Преслав Преславської сільської ради Приморського району, селищ Набережне, Подспор`є, села Комишуватка та міста Приморськ Приморської міської ради в Приморську територіальну громаду з центром у місті Приморськ, підготовленою спільною робочою групою. До протоколу додано реєстраційні списки громадян.

Рішенням дванадцятої сесії сьомого скликання Приморської міської ради Приморського району Запорізької області № 1 від 06 серпня 2016 року вирішено схвалити проект рішення Приморської міської ради Приморського району Запорізької області "Про добровільне об`єднання територіальних громад", підготовлений спільною робочою групою та міському голові м. Приморськ Божковій О.А. подати проект рішення Приморської міської ради "Про добровільне об`єднання територіальних громад" до Запорізької ОДА для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України. До рішення додано додаток, план організаційних заходів щодо добровільного об`єднання.

Заступником голови - керівником апарату облдержадміністрації надано висновок щодо відповідності Конституції та Законам України проекту рішення Приморської міської ради Приморського району Запорізької області "Про добровільне об`єднання територіальних громад", схваленого рішенням Приморської міської ради Приморського району Запорізької області від 06 серпня 2016 року № 1, та проекту рішення Преславської сільської ради Приморського району Запорізької області Про добровільне об`єднання територіальних громад", схваленого рішенням Преславської сільської ради Приморського району Запорізької області від 08 серпня 2016 року № 1.

Даний висновок затверджений розпорядженням голови Запорізької обласної адміністрації 18 серпня 2016 року за № 510, який позивач не оскаржує.

Рішення Приморської міської ради від 22 серпня 2016 року № 1 "Про добровільне об`єднання територіальних громад" завершує процес об`єднання територіальних громад, яким проведено об`єднання з територіальними громадами села Преслав Преславської сільської ради Приморського району Запорізької області, селища Набережне, селища Подспор`є, села Комишуватка та міста Приморськ Приморської міської ради Приморського району Запорізької області в Приморську міську об`єднану територіальну громаду з центром у місті Приморськ.

18 грудня 2016 року проведені вибори міського голови Приморської міської ради Приморського району Запорізької області та депутатів міської ради.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції дійшов висновку про їх необгрунтованість. Суд зазначив, що окремі недоліки в оформленні процедурних документів, окремих рішень при дотриманні в цілому приписів норм права, не можуть бути підставою для визнання: неправомірними дій міського голови; громадських слухань такими, що не відбулись; протиправним та скасування рішення про схвалення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Відповідно до частини першої статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.Стаття 145 Конституції України передбачає захист прав місцевого самоврядування в судовому порядку.

Система та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначаються Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1991 року № 280/97-ВР (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) (надалі - Закон № 280/97-ВР). Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради. Статтею 1 Закону № 280/97-ВР передбачено, що територіальна громада - жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр. Відповідно до статті 2 Закону № 280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Відповідно до статті 8 Закону № 280/97-ВР загальні збори громадян за місцем проживання є формою їх безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення. Рішення загальних зборів громадян враховуються органами місцевого самоврядування в їх діяльності. Порядок проведення загальних зборів громадян за місцем проживання визначається законом та статутом територіальної громади.

У Рішенні Конституційного Суду від 18.06.2002 у справі N 1-16/2002 (N 12-рп/2002) за конституційним поданням 45 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 140 Конституції України (справа про об`єднання територіальних громад) визначено, що положення частини першої статті 140 Конституції України визначили місцеве самоврядування як право територіальної громади - первинного суб`єкта місцевого самоврядування, основного носія його функцій і повноважень - вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України та дали визначення територіальної громади як жителів села, селища, міста чи добровільного об`єднання жителів кількох сіл у сільську громаду, а не встановили порядку об`єднання або роз`єднання самих територіальних громад. Питання об`єднання або роз`єднання територіальних громад, виходячи з визначеного положеннями частини першої статті 140 Конституції України поняття "територіальна громада", має вирішуватися з урахуванням відповідного волевиявлення членів цих територіальних громад, яке здійснюється згідно із законом. Зважаючи на викладене, Конституційний Суд України дійшов висновку, що питання організації місцевого самоврядування, які не врегульовані Конституцією України, у тому числі умови та порядок об`єднання або роз`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, мають визначатися законом (стаття 146 Конституції України). Установивши в статтях 140, 141, 142, 143, 144, 145 Конституції України основні засади функціонування місцевого самоврядування, його органів, матеріальну і фінансову основу тощо, Конституція України решту питань організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності його органів віднесла до визначення законом (стаття 146 Конституції України). Тим самим на конституційному рівні передбачено створення правових умов для подальшого законодавчого врегулювання суспільних відносин у сфері місцевого самоврядування. Конституційний Суд України виходив з того, що питання об`єднання або роз`єднання територіальних громад, виходячи з визначеного положеннями частини першої статті 140 Конституції України поняття "територіальна громада", має вирішуватися з урахуванням відповідного волевиявлення членів цих територіальних громад, яке здійснюється згідно із законом. Зважаючи на викладене, Конституційний Суд України дійшов висновку, що питання організації місцевого самоврядування, які не врегульовані Конституцією України, у тому числі умови та порядок об`єднання або роз`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, мають визначатися законом (стаття 146 Конституції України).

Відповідно статті 146 Конституції України, інші питання організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування визначаються законом. Згідно частини 1 статті 6 Закону № 280/97-ВР первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста. Частиною 2 статті 6 Закону №280/97-ВР передбачено право територіальних громад у порядку, встановленому законом, об`єднуватись в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову. Територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об`єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об`єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом (частина 3 статті 6 Закону № 280/97-ВР).

Правовідносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад врегульовано Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» від 05.02.2015 № 157-VІІІ (надалі - Закон № 157-VІІІ). Частиною 1 статті 8-1 Закону №157-VIII закріплено, що добровільно приєднатися до об`єднаної територіальної громади, визнаної спроможною відповідно до частини четвертої статті 9 цього Закону, має право суміжна сільська, селищна територіальна громада, яка відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області належить до цієї об`єднаної територіальної громади. Відповідно до статті 2 Закону № 157-VIII, добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності. Основні умови добровільного об`єднання територіальних громад визначені статтею 4 Закону №157-VIII, згідно яких добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов: 1) у складі об`єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування; 2) територія об`єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об`єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об`єдналися; 3) об`єднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області; 4) при прийнятті рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об`єднаної територіальної громади; 5) якість та доступність публічних послуг, що надаються в об`єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об`єднання. Згідно з частиною першою статті 6 Закону № 157-VIII, сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об`єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади. Частинами другою - четвертою статті 6 вказаного Закону передбачено, що сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи. У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об`єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію. Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об`єднується. Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об`єднання територіальних громад. Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Порядок підготовки рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад визначається статтею 7 Закону № 157-VIII. Сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов`язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад (частина 2 статті 7 Закону № 157-VIII). Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення (абзац 2 частини 2 статті 7 Закону № 157-VIII). Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад у п`ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України (частина 3 статті 7 Закону № 157-VIII). Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації (частина 4 статті 7 Закону № 157-VIII). У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад (частина 5 статті 7 Закону № 157-VIII). У разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом (частина 6 статті 7 Закону № 157-VIII).

Верховний Суд у постанові від 24 жовтня 2019 р. зазначив наступні підстави скасування судових рішень при першому розгляді справи:

Судами не з`ясовувалася суть права, за захистом якого звернувся позивач. Для вирішення питання про наявність порушеного права позивача, а відтак і права на судовий захист, визначальним є визначення належності позивача до відповідної територіальної громади. Судове рішення має містити пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.

Як вбачається зі змісту адміністративного позову, підставою звернення позивача до суду стало, за його твердженням, порушення Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громадян» в частині процедури призначення, проведення громадських слухань та прийнятого за його наслідками рішення.

При цьому, позивач в адміністративному позові не вказав, які його права, свободи та інтереси порушені спірними діями та рішенням відповідачів.

Заявою від 19.07.2017 позивач доповнив обґрунтування позовних вимог, яке також не містить визначення порушених прав, свобод чи інтересів (т. 2 а.с. 39-41).

Вирішуючи питання суті права, за захистом якого звернувся позивач, колегія суддів виходить із того, що позивач, на час звернення до суду, був мешканцем м. Приморськ Запорізької області та належав до територіальної громади м. Приморськ (т. 1 а.с. 2). Верховний Суд у постанові від 24 жовтня 2019 р. вказав на те, що, якщо порушуються права територіальних громад, то будь-який з членів таких громад має право оскаржити відповідну дію чи рішення суб`єкта владних повноважень у суді, оскільки порушення прав місцевого самоврядування неминуче призводить до порушення прав кожного жителя відповідного муніципального утворення.

Згідно статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Статтею 5 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси. Метою адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Правовий аналіз зазначених вище положень процесуального закону дозволяє колегії суддів дійти висновку, що суд при розгляді адміністративного позову має встановити, по-перше, наявність правовідносин між сторонами по справі та їх характер; по-друге, які права, свободи та інтереси позивача порушені суб`єктом владних повноважень у спірних правовідносинах у зв`язку із прийняттям рішення, вчинення дій або допущеної бездіяльності; по-третє, відновити порушені права, обравши відповідний спосіб захисту, визначений статтею 245 Кодексу адміністративного судочинства України.

Якщо позивач не довів факту порушення особисто своїх прав, то навіть у разі, якщо рішення, дії або бездіяльність суб`єкта владних повноважень є протиправними, підстав для задоволення позову немає. Звернення до суду є способом захисту порушених суб`єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у державі.

Колегія суддів вважає, що перевірка дотримання відповідачами процедури проведення громадського обговорення з питання добровільного об`єднання територіальних громад та прийнятих рішень має здійснюватися в контексті настання правових наслідків для позивача, як члена територіальної громади.

Позивач стверджував, що міський голова не виконав вимоги закону в частині своєчасності сповіщення громадськості про проведення громадського обговорення, що призвело до обізнаності незначної кількості мешканців територіальних громад.

Проте, як встановлено судом першої інстанції, позивач був присутнім на громадському слуханні, мав можливість реалізувати своє право на висловлення особистої думки з порушеного питання, у тому числі, надати свої заперечення проти прийняття позитивного рішення. Обставина недопущення позивача до участі в обговоренні об`єднання територіальних громад або перешкоджання позивачу, як члену територіальної громади, у реалізації його права на обговорення зазначеного питання 06.08.2016, під час розгляду справи не встановлена, позивачем в адміністративному позові не наведена. Крім того, позивачем не зазначено, які негативні наслідки настали для нього, як члена територіальної громади м. Приморськ у зв`язку із проведеними громадськими слуханнями та прийнятим відповідачем рішенням. Колегія суддів звертає увагу, що прийняття рішення про добровільне об`єднання територіальних громад є колективним рішенням, яке ґрунтується на волевиявленні більшості членів територіальних громад. Незгода окремих членів територіальних громад, при наявності більшості за прийняття позитивного рішення, не впливає на його легітимність та не є підставою для його скасування.

Суд першої інстанції здійснив перевірку вчинених відповідачами дій при призначенні та проведенні процедури громадських слухань та дійшов висновку, що окремі недоліки в оформленні процедурних документів, окремих рішень при дотриманні в цілому приписів норм права, не можуть бути підставою для визнання неправомірними дій міського голови; громадських слухань такими, що не відбулись; протиправним та скасування рішення про схвалення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Скаржник стверджує, що суд першої інстанції безпідставно відмовив у задоволенні його клопотання про виклик і допит у судовому засіданні в якості свідка першого заступника Голови Приморської районної державної адміністрації Запорізької області ОСОБА_4 .

Колегія суддів звертає увагу, що приписи статті 44 Кодексу адміністративного судочинства України зобов`язують учасників справи добросовісно користуватися належними їм процесуальними правами і неухильно виконувати процесуальні обов`язки.

Зважаючи на те, що клопотання про виклик свідка було заявлено позивачем на стадії розгляду справи по суті, без наведення поважних причин неможливості його подачі у підготовчому провадженні, суд першої інстанції відмовив у задоволенні цього клопотання у відповідності з положеннями процесуального закону. Крім того, в матеріалах справи наявний письмовий відзив на позовну заяву від імені Приморської районної державної адміністрації, підписаний Смирновим О.В., як першим заступником голови (т. 1 а.с.129-135).

Скаржник стверджує, що суд першої інстанції розглянув позовні вимоги, які не заявлялись в адміністративному позові.

В адміністративному позові позивач заявив наступні позовні вимоги: визнати неправомірними дій Міського голови міста Приморськ Приморського району Запорізької області Божкової О.А., що полягають у неналежному виконанні посадових обов`язків та недотриманні встановленої процедури громадського обговорення пропозиції щодо об`єднаної громади міста Приморськ Приморського району Запорізької області та села Преслав Приморського району Запорізької області з визначенням центру об`єднання в м. Приморськ Приморського району Запорізької області; визнати громадські слухання, що проводилися 06.08.2016 з метою обговорення пропозиції щодо об`єднання громади міста Приморськ Приморського району Запорізької області та села Преслав Приморського району Запорізької області з визначенням центру м.Приморськ Запорізької області такими, що не відбулися; визнати протиправним та скасувати Рішення Приморської міської ради Приморського району Запорізької області від 06.08.2016 (т. 1 а.с.2-7).

Як свідчить зміст оскарженого рішення, суд першої інстанції розглядав саме ці позовні вимоги. Інших позивач не пред`являв, оскільки його заявою від 19.07.2017 доповнено виключно обґрунтування позову (т. 2 а.с.39041). Позивач помилково ототожнює поняття предмет позову та підстави позову.

Скаржник стверджує, що суд першої інстанції не надав юридичну оцінку рішенню Приморської міської ради № 1 від 14.07.2016 «Про надання згоди на об`єднання громадян», в той час як за вимогами Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» передбачає прийняття відповідною радою згоди на добровільне об`єднання громадян. Суд не надав оцінки тій обставині, що рада надала згоду на об`єднання громад м. Приморськ, сел. Подспорє, сел. Камишуватка, с. Преслав та с. Бановка; із оскарженого рішення суду першої інстанції не вбачається, чи надав він оцінку доказу - листа Приморської міської ради Приморського району Запорізької області № 01-19/1054 від 14.07.2016; матеріали справи не містять документів на підтвердження коли саме та чи проводились обговорення Банівською сільською радою за запропонованим листом Приморської міської ради Приморського району Запорізької області № 01-19/1054 від 14.07.2016. З документів Преславської сільської ради вбачається, що ця рада підтримала пропозицію Приморської міської ради Приморського району Запорізької області. Між тим, Банівська сільська рада Приморського району Запорізької області прийняла рішення про відмову в об`єднанні; отримавши відмову Банівської сільської ради та згоду Преславської сільської ради, Приморська міська рада зобов`язана була повідомили Преславську сільську раду про зміну формату об`єднання та надати цій громаді нову пропозицію про об`єднання у форматі об`єднання: м. Приморськ, сел. Подспорє, сел. Камишуватка, с. Преслав, докази економічної ефективності існування такого формату, провести громадське обговорення, прийняти рішення, повідомити обласну раду та обласну державну адміністрацію, чого зроблено не було.

Колегія суддів звертає увагу, що Банівська сільська рада відхилила пропозицію щодо об`єднання територіальних громад, що було враховано при проведенні процедури громадського обговорення. Наведені доводи щодо необхідності повідомлення Преславської сільської ради після зміни формату об`єднання і надання нової пропозиції не можуть бути підставами для задоволення позову, оскільки позивач є членом територіальної громади м. Приморськ. У випадку порушення прав Преславської сільської ради, остання має право звернутись до суду із відповідним позовом.

Скаржник вказує, що розпорядженням міського голови м. Приморськ № 99/3 від 04.08.2016 утворена спільна робоча група з підготовки проектів рішень щодо доробільного об`єднання територіальних громад м. Приморськ, сел. Подспорє, сел. Камишуватка, с. Преслав та с. Бановка. З тексту рішення вбачається, що до спільної групи увійшли представники м. Приморськ та с. Преслав. Робоча група була створена без обізнаності громадськості.

Зазначені доводи свідчать про незгоду позивача із розпорядженням міського голови, який є рішенням суб`єкта владних повноважень і яке могло бути оскаржено в судовому порядку. Зазначене розпорядження не є предметом судового перегляду.

Скаржник вказує, що рішення від 06.08.2016 Приморської міської ради не відповідає вимогам статті 7 Закону України «Про добровільне об`єднання громадян».

Колегія суддів звертає увагу, що в апеляційній скарзі позивач просив задовольнити його позовні вимоги частково, не наполягаючи на задоволенні позову про визнання протиправним та скасування рішення Приморської міської ради Приморського району Запорізької області від 06.08.2016. Разом з тим, заява про відмову позову в частині ним до суду апеляційної інстанції не подавалась, тому питання закриття провадження в частині не вирішувалось. Колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про відмову у задоволенні позовної вимоги про визнання протиправним та скасування спірного рішення, яке прийнято за результатами громадського обговорення питання об`єднання територіальних громад.

Скаржник стверджує, шо надані представниками Приморської міської ради до суду першої інстанції документи не є доказами, оскільки містять завідомо неправдиву інформацію.

Такі доводи позивача колегія суддів вважає неспроможними, оскільки вони не підтверджені доказами та ґрунтуються на припущеннях позивача.

Скаржник стверджує, що Розпорядження міського голови від 04.08.2016 «Про скликання дванадцятої сесії Приморської міської ради сього скликання» не було оприлюднено, тому рішення Приморської міської ради № 1 від 06.08.2016 є незаконним.

Зазначені доводи свідчать про незгоду позивача із розпорядженням міського голови, який є рішенням суб`єкта владних повноважень і могло бути оскаржено в судовому порядку. Зазначене розпорядження не є предметом судового перегляду.

З урахуванням наведеного вище, колегія суддів дійшла висновку, що позивач не навів доводів, які б свідчили про порушення спірними діями, рішенням особисто його прав та охоронюваних законом інтересів. Не встановлено і під час судового розгляду обставини порушення прав територіальної громади м. Приморськ, членом якої був позивач на час звернення його до суду, спірними діями та рішенням відповідачів.

Зважаючи на те, що доводи апеляційної інстанції висновки суду першої інстанції не спростовують, підстави для скасування оскарженого рішення суду, передбачені статтею 317 Кодексу адміністративного судочинства України, відсутні.

Керуючись статтями 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 14 січня 2020 р. в адміністративній справі № 326/1062/16-а - залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили 11 листопада 2020 р. і може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Повний текст постанови складено 23 листопада 2020 р.

Головуючий - суддя А.В. Шлай

суддя О.О. Круговий

суддя Т.С. Прокопчук