Справа № 640/957/20
Суддя: Епель Оксана Володимирівна
Дата ухвалення: 2020-11-19 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Головуючий суддя у першій інстанції Шулежко В.П.
Суддя-доповідач Епель О.В.
19 листопада 2020 року Справа № 640/957/20
Концертний заклад культури «Муніципальний академічний камерний хор «Київ» звернувся до суду з адміністративним позовом до Міністерства культури України, Київську міську раду, треті особи, які не заявляють самостійні вимоги на предмет спору: товариство з обмеженою відповідальністю «Комфорт Буд Інвест», Київська міська рада про:
- визнання протиправним та скасування припису Міністерства культури України №43/10-5/74-19 від 02.10.2019;
- визнання протиправним та скасування акта Міністерства культури України про вчинення порушення законодавства про охорону культурної спадщини від 24.10.2019.
Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 05 червня 2020 року адміністративний позов було задоволено повністю.
Не погоджуючись з таким судовим рішенням, позивач, Міністерство культури та інформаційної політики України і Біденко Ольга Анатоліївна подали апеляційні скарги.
Київський міський центр Громадської організації «Українське товариство охорони пам`яток історії та культури» подав заяву про приєднання до апеляційної скарги відповідача.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2020 року апеляційну скаргу позивача залишено без задоволення, апеляційні скарги Міністерства культури та інформаційної політики України та ОСОБА_1 і заяву Київського міського центру Громадської організації «Українське товариство охорони пам`яток історії та культури» - задоволено, рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 червня 2020 року скасовано та прийняти нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову в цій справі відмовлено повністю.
Не погоджуючись з таким судовим рішенням в частині щодо скасування рішення суду першої інстанції та відмови в задоволенні позовних вимог про визнання протиправним та скасування припису, відповідно до частини третьої статті 34 КАС України, вважаю за необхідне викласти окрему думку.
Предметом оскарження в цій справі є, зокрема, припис Міністерства культури України № 43/10-5/74-19 від 02.10.2019, який внесений у зв`язку зі здійсненням позивачем земляних та будівельних робіт за адресою: м. Київ, Печерський район, вул. Лабораторна, 12, яка на переконання контролюючого органу, входить до меж історичного ареалу м. Києва, затвердженим рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 № 370/1804.
Вважаю такі висновки контролюючого органу необґрунтованими та безпідставними, зогляду на наступне.
Так, пунктом 7 частини другої статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» від 08.06.2000 № 1805-III (далі - Закон № 1805-III) визначено, що до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини, у тому числі, належить надання висновків щодо відповідних програм та проектів містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках місцевого значення, історико-культурних заповідних територіях та в зонах їх охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм та проектів, реалізація яких може позначитися на стані об`єктів культурної спадщини.
Відповідно до частин першої, третьої, четвертої статті 32 Закону № 1805-III з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам`яток, їх комплексів (ансамблів), історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій навколо них мають встановлюватися зони охорони пам`яток: охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару.
Межі та режими використання зон охорони пам`яток визначаються відповідною науково-проектною документацією і затверджуються відповідним органом охорони культурної спадщини.
Порядок визначення та затвердження меж і режимів використання зон охорони пам`яток та внесення змін до них встановлюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.
З метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України.
Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини затверджується Кабінетом Міністрів України.
Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.
На охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.
Місто Київ віднесено до Списку історичних населених місць України (міста і селища міського типу), який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878.
На виконання вказаних положень Закону України «Про охорону культурної спадщини», постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 318 затверджено Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць (далі - Порядок № 318).
Відповідно до пунктів 1, 4, 5, 10 Порядку № 318, історичні ареали визначаються тільки в населених місцях, що занесені до Списку історичних населених місць України, затвердженого Кабінетом Міністрів України.
Відповідальними за визначення меж та режимів використання історичних ареалів є Мінкультури та уповноважені ним органи охорони культурної спадщини.
Межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць.
Історичний ареал є спеціально виділеною у населеному місці територією історико-культурного значення із затвердженими межами, яка повинна фіксуватися в усіх землевпорядних і містобудівних документах та розглядатися як специфічний об`єкт містобудівного проектування.
Визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування та затверджуються Мінкультури.
Відповідно до частин першої, десятої статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VI (далі - Закон № 3038-VI) генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
Генеральні плани населених пунктів та зміни до них розглядаються і затверджуються відповідними сільськими, селищними, міськими радами на чергових сесіях протягом трьох місяців з дня їх подання.
У пункті 9 частини першої статті 1 Закону № 3038-VI закріплено визначення терміну «план зонування території (зонінг)», відповідно до якого - це містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
Згідно з частиною першою статті 16 Закону № 3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Системний аналіз викладених правових норм надає підстави стверджувати, що межі історичних ареалів міста Києва, як історичного населеного місця України, визначаються науково-проектною документацією, погодженою відповідним органом місцевого самоврядування та затвердженою органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини.
Разом з тим, Генеральний план м. Києва є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, яка затверджується Київською міською радою, та не є науково-проектною документацією в розумінні вищенаведених норм спеціального законодавства.
Втім, ані станом на час виникнення спірних у цій справі правовідносин, ані на теперішній час органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини не затверджено науково-проектну документацію щодо віднесення, зокрема земельної ділянки, на якій позивачем здійснюються спірні роботи, до історичного ареалу м. Києва.
При цьому, апеляційний суд зазначає, що затвердження рішенням органу місцевого самоврядування генерального плану міста і затвердження спеціальним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини вказаної науково-проектної документації мають різне юридичне значення та різні правові наслідки; такі акти не є тотожними та/або взаємовиключними.
Водночас, судова колегія вказує, що юридичне значення затвердження органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини вказаної документації фактично полягає у реалізації спеціального уповноваженого органу наданої йому компетенції з визначення конкретних об`єктів охорони культурної спадщини та правового режиму їх використання, що включає в себе, зокрема, обмеження із забудови конкретних земельних ділянок.
Тож, відсутність такого затвердження виключає підстави для зобов`язання суб`єкта містобудування припинити земляні та/або будівельні роботи на земельній ділянці як такій, що входить до історичного ареалу.
Крім того, судова колегія зазначає, що лише у 2011 році Мінкультури, як уповноваженим органом у сфері охорони культурної спадщини, було прийнято наказ від 21.10.2011 № 912/0/16-11, щодо затвердження меж зон охорони пам`яток та історичних ареалів м. Києва, але на час виникнення спірних правовідносин дію цього наказу було зупинено. Тобто, на час виникнення спірних правовідносин у цій справі відповідного чинною рішення Мінкультури не існувало.
Згідно зі ст. 6 КАС України та ст. 17 Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
Враховуючи вищевикладене, вважаю, що у Міністерства культури України не було достатніх та необхідних правових підстав для винесення оспорюваного позивачем у цій справі припису, а отже судом першої інстанції в частині задоволення таких позовних вимог було винесено законне та обґрунтоване рішення.
Суддя О.В. Епель