Справа № 320/1043/19
Суддя: Калашнікова О.В.
Дата ухвалення: 2020-11-19 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 листопада 2020 року

м. Київ

справа №320/1043/19

адміністративне провадження №К/9901/89/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Калашнікової О.В.,

суддів: Білак М.В., Соколова В.М.

розглянувши у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу за позовом ОСОБА_1 до Пухівської сільської ради Броварського району Київської області про визнання протиправним та скасування рішення, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2019 року (колегія суддів у складі головуючого судді - Бєлової Л.В., суддів: Безименної Н.В., Аліменка В.О.)

І. СУТЬ СПОРУ

1. У березні 2019 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовною заявою до Пухівської сільської ради Броварського району Київської області (далі - відповідач, Рада), в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Пухівської сільської ради №1147-XXXV-VII від 31 січня 2019 року «Про продовження терміну дії цивільно-правового договору з ОСОБА_2 » (далі - спірне рішення, Рішення №1147-XXXV-VII.

1.1. На думку позивача, спірне рішення прийняте з порушеннями вимог чинного законодавства та Регламенту Пухівської сільської роди, а саме: порушення процедури підготовки рішення, його оприлюднення та прийняття. Також ОСОБА_1 наголосив, що відсутність опублікування вказаного рішення унеможливило громадське обговорення проекту рішення, позбавило позивача реалізувати право внести альтернативний проект рішення, а також надати свої зауваження та пропозиції, тобто безпідставно були порушені права позивача, як громадянина України, члена територіальної громади реалізувати своє право на участь у місцевому самоврядуванні.

II ОБСТАВИНИ СПРАВИ

2. Розпорядженням Пухівської сільської ради від 29 січня 2019 року №06 скликано 35 сесію VІІ скликання Пухівської сільської ради 31 січня 2019 року о 19 год. в приміщенні Пухівської сільської ради. Порядок денний передбачав розгляд питання про продовження терміну дії цивільно-правового договору з ОСОБА_2 - юристом Ради.

3. Відповідно до результатів голосування з 14 депутатів, було присутні 8 осіб, за питання «Про продовження терміну дії цивільно-правового договору з ОСОБА_2 » 7 осіб проголосували «за» та 1 особа - утрималась.

4. Рішенням відповідача від 31 січня 2019 року №1147-ХХХV-VІІ вирішено продовжити термін дії цивільно-правового договору з ОСОБА_2 з 01 лютого 2019 року по 31 липня 2019 року, виклавши його в новій редакції.

5. Дане рішення опубліковане на сайті Пухівської сільської ради (www.pukhivka-rada.gov.ua) 04 лютого 2019 року секретарем сільради о 13:41 год.

6. Відповідно до роздруківки з сайту Пухівської сільської ради (www.pukhivka-rada.gov.ua) вбачається, що розпорядження відповідача від 29 січня 2019 року №06 опубліковано 29 січня 2019 року секретарем сільради о 13:09 год..

7. Згідно з роздруківки з сайту Пухівської сільської ради (www.pukhivka-rada.gov.ua) вбачається що інформацію про скликання ХХХІV сесії VІІ скликання 24 січня 2019 року о 18:00 год., де буде розглядатися питання про продовження терміну дії цивільно-правового договору з ОСОБА_2 , опубліковано 17 січня 2019 року секретарем сільради о 14:54 год..

8. 05 лютого 2019 року позивач звернувся до Пухівської сільської ради з інформаційним запитом № 09, в якому просив надати йому наступні копії документів:

- заяви громадянки ОСОБА_2 про прийняття на роботу до Пухівської сільської ради на посаду юриста (спеціаліста з юридичних питань), за 2018-2019 рр.;

- розпорядження голови Пухівської сільської ради про скликання позачергової XXXV сесії VII скликання від 31 січня 2019 року;

- проект рішення Пухівської сільської ради належним чином оформлений згідно з регламентом Пухівської сільської ради;

- звіт юриста Пухівської сільської ради громадянки ОСОБА_2 щодо виконаних робіт за період з 01 жовтня 2018 року по 31 грудня 2018 року;

- цивільно-правовий договір з ОСОБА_2 на 2018 рік;

- цивільно-правовий договір з ОСОБА_2 на 2019 рік;

- рішення Пухівської сільської ради про продовження терміну дії цивільно-правового договору з ОСОБА_2 ;

- протокол голосування позачергової XXXV сесії VII скликання від 31 січня 2019 року; - акти виконаних робіт громадянки гр. ОСОБА_2 за період з 01 жовтня по 31 грудня 2018 року;

- фінансовий документ про виплату заробітної плати громадянці ОСОБА_2 за 2018 р.;

- довідку про сплату податків на заробітну плату ОСОБА_2 .

9. Оскільки Рада не надала відповіді на запит ОСОБА_1 ( вх. № 09 від 05 лютого 2019 року), він звернувся до суду із позовом про визнання протиправним та скасування Рішення №1147-ХХХV-VІІ.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

10. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2019 року адміністративний позов задоволено.

10.1. Визнано протиправним і скасовано рішення Пухівської сільської ради №1147-XXXV-VII від 31 січня 2019 року «Про продовження терміну дії цивільно-правового договору з ОСОБА_2 ».

11. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку про порушення процедури прийняття спірного рішення, зазначив, що відповідачем, в порушення частини другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), як суб`єктом владних повноважень не надано суду жодного доказу щодо правомірності, законності та обґрунтованості оскаржуваного рішення.

12. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2019 року рішення суду першої інстанції скасовано, ухвалено нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

13. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції зазначив, що ОСОБА_1 не є учасником (суб`єктом) правовідносин щодо продовження терміну дії цивільно-правового договору з ОСОБА_2 , а спірне рішення є актом індивідуальної дії, тому не породжує для позивача ніяких прав та обов`язків, не надає права на звернення до суду із цим адміністративним позовом.

13.1. Приймаючи оскаржуване судове рішення, суд апеляційної інстанції керувався правовими позиціями Великої Палати Верховного Суду, що викладені в постановах від 16 жовтня 2018 року у справі №9901/415/18, від 18 грудня 2018 року у справі №9901/657/18.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ (ЗАПЕРЕЧЕННЯ)

14. Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, ОСОБА_1 звернувся із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції, залишивши в силі рішення Київського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2019 року.

15. В касаційній скарзі зазначено, що позивач не погоджується із висновком суду апеляційної інстанції щодо відсутності порушень його прав спірним рішенням, оскільки він як член територіальної громади с. Пухівка є співвласником майна та має право бути присутнім на засіданнях сесії ради, брати участь у розпорядженні бюджетними коштами та в інших питаннях.

16. ОСОБА_1 вважає, що порушено його право як члена територіальної громади міста брати участь у здійснені місцевого самоврядування шляхом отримання інформації про питання, які планують розглядатись на сесії, обговорення проекту оскаржуваного рішення, висловлення своїх зауважень та пропозицій щодо нього. Вважає, що його позбавлено гарантованого законом права надати свої зауваження та пропозиції щодо якості та своєчасності надання правових послуг ОСОБА_2 , щодо альтернативної кандидатури на укладення договору, щодо розміру використання бюджетних коштів на оплату послуг.

17. На думку позивача, прийняття органом місцевого самоврядування будь-яких рішень повинно здійснюватися не лише у межах наданих повноважень, а і з дотриманням визначеної законодавчими та підзаконними актами порядку та процедури, що зумовлено необхідністю дотримання прав, свобод та інтересів інших учасників суспільних правовідносин, яких стосується рішення, що приймається, а також визначеного Конституцією України обов`язку державних органів та органів місцевого самоврядування здійснювати свою діяльність виключно у правовому полі.

18. ОСОБА_1 вважає, що у результаті прийняття спірного рішення будуть використовуватись бюджетні кошти, які належать громаді с. Пухівка, на оплату послуг ОСОБА_2 , також цим рішенням передбачено, що саме ОСОБА_2 буде представляти інтереси Пухівської сільської ради в судах, в інших органах державної влади. Таким чином, на думку позивача, всі члени територіальної громади мають право брати участь у вирішенні питання про продовження терміну дії цивільно-правового договору з ОСОБА_2 . Однак, відповідачем в порушення вимог наведених вище нормативних актів, в тому числі Регламенту, було прийнято оскаржуване рішення без попереднього оприлюднення проекту такого рішення, без повідомлення про час і місце проведення засідання сесії з розгляду проекту оскаржуваного рішення.

19. Відповідачем подано відзив на касаційну скаргу, в якому він просив постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2019 року залишити без змін, а скаргу - без задоволення.

20. У відзиві зазначено, що порядок скликання позачергової сесії та прийняття оскаржуваного рішення Пухівською сільською радою було дотримано в межах діючого законодавства. Проте, на думку відповідача, судом першої інстанції при прийнятті рішення не досліджено питання порушення спірним рішенням законних прав та інтересів позивача. Оскільки спірне рішення Ради стосується конкретної особи - ОСОБА_2 , тобто воно є актом індивідуальної дії.

21. Представник Ради вказав, що Пухівська сільська рада у зв`язку із прийняттям оскаржуваного рішення стосовно заявника не здійснює владних управлінських функцій, тому оскаржуване рішення не породжує у позивача права на звернення до суду за захистом своїх прав.

22. У відзиві здійснено посилання на постанови Верховного Суду України від 15 липня 2014 року у справі №21-273а14, від 03 лютого 2015 року у справі №21-617а14, від 12 квітня 2017 року у справі №П/800/589/16. Правову позицію висвітлену у вказаних постановах підтримав Верховний Суд в ухвалі від 02 липня 2018 року у справі №9901/657/18, в ухвалі від 06 березня 2018 року у справі №П/9901/91/18 (800/397/17), в ухвалі від 11 квітня 2018 року у справі №П/9901/512/18.

23. Крім того, у відзиві наголошено, що від позивача не надходило звернення про бажання прийняти участь в XXXIV сесії VII скликання 24 січня 2019 року, на якій розглядалось питання про продовження терміну дії цивільно-правового договору з ОСОБА_2 , яке було опубліковано на сайті Ради 17 січня 2019 року.

V. ДЖЕРЕЛА ПРАВА

24. Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

25. Згідно з частиною другою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

26. Підпунктами 18, 19 частини першої статті 4 КАС України визначено, що нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

27. Відповідно до статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

28. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України від 21 травня 1997 року N280/97-ВР «Про місцеве самоврядування» (далі - Закон N 280/97-ВР).

29. Згідно зі статтею 2 Закону N 280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

30. Статтею 3 Закону N 280/97-ВР визначено, що громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад.

Будь-які обмеження права громадян України на участь у місцевому самоврядуванні залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками забороняються.

31. Статтею 10 Закону N 280/97-ВР передбачено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

VI. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

32. 08 лютого 2020 року набув чинності Закон України від 15 січня 2020 року N 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон N 460-IX).

33. Пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону N 460-IX передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

34. Касаційна скарга подана ОСОБА_1 до Верховного Суду в січні 2020 року.

35. Враховуючи пункт 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону N 460-IX та дату подання скарги, касаційний розгляд справи буде здійснюватися в порядку, що діяв до набрання чинності Законом N 460-IX.

36. Частинами першою-третьою статті 341 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

37. Предметом спору у справі, що розглядається є рішення Пухівської сільської ради №1147-XXX-VI від 31 січня 2019 року «Про продовження терміну дії цивільно- -правового договору з ОСОБА_2 ». Вказане рішення в судовому порядку оскаржує ОСОБА_1 , який є членом територіальної громади с. Пухівка.

38. Суд апеляційної інстанції, приймаючи оскаржуване рішення вказав, що оскаржуване рішення є індивідуальним актом і не стосується прав та інтересів позивача.

39. Верховний Суд погоджується із вказаним висновком з огляду на наступне.

40. Частиною першою статті 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

41. Отже, підставою звернення до суду є саме порушення прав та інтересів позивача суб`єктом владних повноважень внаслідок прийняття рішень, чи вчинення дій/бездіяльності.

42. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

43. Стосовно «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в тому ж Рішенні Конституційного Суду України зазначено, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

44. Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує скаржник, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

45. Системний аналіз наведених вищевказаних норм дає підстави для висновку, що право на оскарження акту індивідуальної дії суб`єкта владних повноважень надається особі, щодо якої воно прийняте або яке безпосередньо стосується її прав, свобод та інтересів.

46. Аналогічний правовий висновок викладено в постанові Верховного Суду від 10 серпня 2020 року у справі №420/6317/18.

47. Враховуючи, що оскаржуване рішення Ради є актом індивідуальної дії, оскільки регулює питання щодо продовження трудових відносин ОСОБА_2 із Радою, тому таке рішення породжує права та обов`язки тільки для визначеного в ньому кола осіб (в даному випадку - для ОСОБА_2 ).

48. Таким чином, аналіз суб`єктного складу даного спору та природи спірних правовідносин, свідчить про відсутність порушеного права позивача, яке б потребувало судового захисту, про що правильно вказав суд апеляційної інстанції.

49. Ні зі змісту позовної заяви, а ні із змісту касаційної скарги не вбачається, яким чином продовження терміну дії цивільно-правового договору з ОСОБА_2 , впливає на права, свободи та законні інтереси позивача.

50. Позивачем не вказано, з якими конкретними матеріальними або нематеріальним благами пов`язаний його інтерес та що цей інтерес належить саме позивачу.

51. Судами попередніх інстанцій не встановлено, що оскаржуване рішення Ради спричинило суттєвий негативний вплив саме на позивача і він зазнав реальної шкоди.

52. Зацікавленість позивача повинна мати правовий характер, вона не випливає з факту звернення до суду, а повинна передувати йому. Тож у випадку встановлення відсутності порушеного права (свободи, охоронюваного законом інтересу) чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, під час розгляду справи по суті є самостійною та достатньою підставою для прийняття судом рішення про відмову в задоволенні позову.

53. Аналогічного підходу Верховний Суд дотримується, зокрема у постановах від 20 лютого 2019 року у справі №522/3665/17, від 04 березня 2020 року у справі №823/1665/17.

54. Колегія суддів Верховного Суду відхиляє доводи скаржника про те, що прийняття сільською радою оскаржуваного рішення є порушенням його прав як члена територіальної громади, оскільки виплата заробітної плати юристу - ОСОБА_2 здійснюється за бюджетні кошти, тобто кошти всієї територіальної громади, з огляду на таке.

55. Як вже зазначалось, громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад. При цьому, статтею 10 Закону № 280/97-ВР визначено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Позивач реалізує своє право на участь у вирішенні питань місцевого значення в межах Конституції і законів України через представницький орган територіальної громади - Пухівську сільську раду. В даному випадку, прийняття відповідачем оскаржуваного рішення не може розцінюватись як порушення прав позивача на участь у бюджетному процесі, оскільки саме до повноважень сільської ради, яка діє, в тому числі, від імені позивача, належить розгляд цього питання.

56. Зважаючи на викладене, суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_1 .

57. Колегія суддів наголошує, що до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

58. Інші доводи та аргументи ОСОБА_1 , наведені ним у касаційній скарзі, не спростовують висновків суду апеляційної інстанції і свідчать про незгоду позивача із правовою оцінкою судом обставин справи, встановлених у процесі її розгляду.

59. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

60. Враховуючи викладене, колегія суддів Верховного Суду зазначає, що судом апеляційної інстанції не допущено неправильного застосування норм матеріального права та порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваного рішення, а доводи касаційної скарги не спростовують висновків, викладених в цьому рішенні, тому касаційна скарга ОСОБА_1 задоволенню не підлягає.

V. СУДОВІ ВИТРАТИ

З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2019 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді О.В. Калашнікова

М.В. Білак

В.М. Соколов