Справа № 420/12070/20
Суддя: Свида Л.І.
Дата ухвалення: 2020-11-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

РІШЕННЯ
20 листопада 2020 року м. Одеса
Суддя Одеського окружного адміністративного суду Свида Л.І. розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Одеської обласної державної адміністрації про визнання протиправною відмови у доступі до публічної служби, скасування розпорядження, визнання протиправним висновку, визнання протиправними дій і рішень, заборону вчинення певний дій, -
ВСТАНОВИВ:
До суду звернувся ОСОБА_1 з позовною заявою до Одеської обласної державної адміністрації про визнання протиправною відмови відповідача у доступі позивачу до публічної служби за критеріями здійснення очищення влади (люстрації), визначеними п. 1 ч. 4 ст. 3 Закону України «Про очищення влади», скасування розпорядження голови Одеської обласної державної адміністрації від 06.11.2020 року №177/к-2020 про відмову позивачу у призначенні на посаду заступника голови Одеської обласної державної адміністрації, визнання протиправним висновку від 06.11.2020 року відповідача про результати перевірки відомостей особи та відповідність позивача критеріям здійснення очищення влади (люстрації) визначеним п. 1 ч. 4 ст. 3 Закону України «Про очищення влади», визнання протиправними дій і рішень відповідача, які полягають у направленні повідомлення за листом від 06.11.2020 року №1/01-43/8088/2-20 на адресу Міністерства юстиції України для внесення відомостей щодо позивача до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади», заборону відповідачу та будь-яким іншим державним органам, органам місцевого самоврядування, підприємствам, відомствам і установам та їх службовим особам направляти повідомлення Міністерству юстиції України для внесення відомостей стосовно позивача до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади» без визначення у передбаченому законом порядку конкретизованих рішень, дій чи бездіяльності позивача, якими він здійснював заходи (та/або сприяв їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини.
За цим позовом відкрито спрощене позовне провадження без повідомлення сторін (у письмовому провадженні) за наявними у справі матеріалами.
До суду, в межах строків передбачених ухвалою про відкриття провадження у справі, від Одеської обласної державної адміністрації надійшов відзив на позову заяву ОСОБА_1 та всі наявні докази щодо суті спору з доказами направлення відзиву на адресу позивача. Зазначений відзив прийнятий судом та залучений до справи. В відзиві відповідачем зазначено, що він не заперечує щодо розгляду справи за правилами спрощеного провадження без повідомлення сторін (у письмовому провадженні).
Крім того, до суду від позивача надійшла заява щодо відмови у використанні права для подання відповіді на відзив та якнайшвидший розгляд цієї справи.
Також, до суду надійшла заява ОСОБА_3 про залучення її до участі в цій справі в якості третьої особи у вигляді телефонограми. Однак, судом відмовлено у задоволенні зазначеної заяви в письмовому провадженні, оскільки заява є не обґрунтованою, в ній взагалі не зазначено яким чином рішення по цій справі може вплинути на права, свободи, інтереси або обов`язки ОСОБА_3
Враховуючи те, що в матеріалах справи наявний відзив на позовну заяву та надані до суду всі наявні у сторін докази, відповідь на відзив позивач подавати не буде, будь-яких інших клопотань від сторін не надходило суд прийшов до висновку щодо можливості розглянути цю справу 20 листопада 2020 року.
Позов обґрунтований позивачем тим, що він звернувся до відповідача із заявою про призначення на вакантну посаду заступника голови Одеської обласної державної адміністрації, однак йому протиправно відмовлено у призначенні на цю посаду з посиланням на положення Закону України «Про очищення влади», оскільки позивач є особою, яка була обрана і працювала на керівних посадах Комуністичної партії Радянського Союзу, Комуністичної партії України, Комуністичної партії інших союзної республіки колишнього СРСР починаючи з посади секретаря районного комітету і вище.
Ці обставини позивачем не заперечуються, однак, він зазначає, що така відмова у доступі до публічної служби суперечить принципам верховенства права і законності, порушує конституційні права позивача на рівний доступ до праці без ознак дискримінації, суперечить положенням презумпції невинуватості та індивідуальної відповідальності.
В позові позивач в обґрунтування своїх позовних вимог наводить чисельну практику Верховного Суду, Конституційного суду України, Європейського суду з прав людини, висновки Венеціанської комісії, тощо та просить суд визнати протиправною відмову відповідача у доступі позивача до публічної служби, скасувати розпорядження та висновок щодо відповідності позивача критеріям здійснення очищення влади (люстрації), визнати протиправними дії та рішення, пов`язані з направленням повідомлення до Міністерства юстиції України для внесення відомостей стосовно позивача до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади», тощо.
З відзиву Одеської обласної державної адміністрації на позовну заяву ОСОБА_1 вбачається, що відповідач позов не визнає та просить відмовити в його задоволенні, оскільки позивач відповідає критеріям здійснення очищення влади, а саме: п. 1 ч. 4 ст. 3 Закону України «Про очищення влади», який застосовується до осіб, які були обрана і працювали на керівних посадах Комуністичної партії Радянського Союзу, Комуністичної партії України, Комуністичної партії інших союзної республіки колишнього СРСР починаючи з посади секретаря районного комітету і вище.
Таким чином, Одеська обласна державна адміністрація, як суб`єкт владних повноважень, діяла правомірно, на підставі і в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, зокрема, Закону України «Про очищення влади», норми якого мають імперативний характер і підлягають безумовному виконанню. Цей закон не містить жодної норми, яка б надавала альтернативу у вирішенні спірного питання. При цьому, посилання позивача на рішення Європейського суду з прав людини у справі «Полях та інші роти України» є безпідставними, оскільки це рішення стосувалася звільнених з посад державних службовців, а позивач не є державним службовцем та відповідач позивача не звільняв з державної служби. Крім того, посилання позивача на практику Верховного Суду також є безпідставним, оскільки наведені позиції стосуються іншого пункту Закону України «Про очищення влади».
Дослідивши матеріали справи, а також обставини, якими обґрунтовуються позовні вимоги позивача, заперечення відповідача, суд вважає, що позов підлягає частковому задоволенню, виходячи з наступного.
ОСОБА_1 02.11.2020 року подав до Одеської обласної державної адміністрації заяву про призначення його на посаду заступника голови Одеської обласної державної адміністрації, а також в той же день подав заяву про проведення перевірки, передбаченої Законом України «Про очищення влади», в якій зазначив, що заборони, передбачені ч. 3 або ч. 4 ст. 1 Закону до нього не застосовуються.
Однак, Одеською обласною державною адміністрацією 06.11.2020 року винесено Розпорядження №177/к-2020 про відмову у призначенні на посаду заступника голови Одеської обласної державної адміністрації у відповідності до ч. 3 ст. 6 Закону України «Про очищення влади» на підставі висновку про результати перевірки відомостей про особу від 06.11.2020 року.
З Висновку про результати перевірки відомостей про особу від 06.11.2020 року вбачається, що ОСОБА_1 відповідає критеріям здійснення очищення влади (люстрації), передбаченим п. 1 ч. 4 ст. 3 Закону України «Про очищення влади», що підтверджується його трудовою книжкою.
Так, позивач, з червня 1990 року по серпень 1991 року обіймав посаду Першого секретаря Роздільнянського районного комітету Комуністичної партії України, що підтверджується записами у трудовій книжці позивача серії НОМЕР_1 і саме ці обставини стали підставою для висновку відповідача про відповідність його критеріям здійснення очищення влади (люстрації), передбаченим п. 1 ч. 4 ст. 3 Закону України «Про очищення влади».
Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями ст. 2, 6 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Відповідно до ч. 1-3 ст. 1 Закону України «Про очищення влади» очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.
Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_4 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист.
Протягом десяти років із дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону.
Відповідно до п. 10, 11 ч. 1 ст. 2 Закону України «Про очищення влади» заходи очищення влади (люстрації) здійснюються щодо посадових та службових осіб (крім виборних посад) органів державної влади, органів місцевого самоврядування та осіб які претендують на зайняття цієї посади.
Тобто, це стосується також посади заступника голови Одеської обласної державної адміністрації або осіб які претендують на цю посаду, в тому числі, позивача.
Згідно з положеннями ст. 6 Закону України «Про очищення влади» особа, яка претендує на зайняття посади, визначеної пунктами 1-10 частини першої статті 2 цього Закону, подає заяву, якою повідомляє про те, що до неї не застосовуються заборони, визначені частинами третьою або четвертою статті 1 цього Закону, та про згоду на проходження перевірки, згоду на оприлюднення відомостей стосовно неї відповідно до цього Закону.
Відомості, зазначені у заяві, передбаченій частиною першою цієї статті, перевіряються під час проведення спеціальної перевірки відповідно до Закону України «Про запобігання корупції» у порядку та строки, визначені цим Законом.
Встановлення перевіркою факту належності особи до переліку осіб, щодо яких застосовуються заборони, визначені частинами третьою або четвертою статті 1 цього Закону, є підставою для відмови у призначенні такої особи на посаду, на яку вона претендує.
Відповідно до п. 1 ч. 4 ст. 3 Закону України «Про очищення влади» заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які були обрані і працювали на керівних посадах Комуністичної партії Радянського Союзу, Комуністичної партії України, Комуністичної партії іншої союзної республіки колишнього СРСР починаючи з посади секретаря районного комітету і вище.
Відповідно до п. 42-44 «Порядку проведення перевірки достовірності відомостей щодо застосування заборон, передбачених частинами третьою і четвертою статті 1 Закону України «Про очищення влади», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 року №563, відповідальний структурний підрозділ протягом десяти днів з дня надходження заяви особи, яка претендує на зайняття посади, перевіряє достовірність відомостей, зазначених у заяві такої особи, щодо незастосування до неї заборон, передбачених частиною третьою статті 1 Закону, на основі критеріїв, визначених частиною першою, пунктами 1-8 частини другої та пунктами 1 і 2 частини четвертої статті 3 Закону, про що складає висновок про результати перевірки відомостей про особу, в якому зазначено про невиявлення критеріїв здійснення очищення влади (люстрації), за формою згідно з додатком 2-1.
Виявлення відповідальним структурним підрозділом факту належності особи до переліку осіб, щодо яких застосовуються заборони, передбачені частиною третьою статті 1 Закону, на основі критеріїв, визначених частиною першою, пунктами 1-8 частини другої або пунктами 1 і 2 частини четвертої статті 3 Закону, є підставою для відмови такій особі у призначенні на посаду, на яку вона претендує.
Керівник органу або керівник державної служби надсилає до Мін`юсту в день виявлення факту, зазначеного в пункті 43 цього Порядку, повідомлення про відповідність критеріям здійснення очищення влади (люстрації) за формою згідно з додатком 6 у паперовій формі із засвідченою копією рішення про відмову у призначенні на посаду державної служби або на іншу посаду, зазначену у пункті 2 цього Порядку, інформація з яких протягом трьох днів з дня надходження до Мін`юсту вноситься до Реєстру.
Дійсно, позивач з червня 1990 року по серпень 1991 року обіймав посаду Першого секретаря Роздільнянського районного комітету Комуністичної партії України, що підтверджується записами у трудовій книжці позивача серії НОМЕР_1 , що є підставою для висновку про відповідність його критеріям здійснення очищення влади (люстрації), передбаченим п. 1 ч. 4 ст. 3 Закону України «Про очищення влади», однак суд вважає оскаржуване розпорядження та оскаржуваний Висновок про результати перевірки відомостей про особу протиправними, з огляду на наступне.
Відповідно до положень ст. 3, 8 Конституції України права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.
В Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
Згідно з положеннями ст. 24, 38, 43, 61 Конституції України громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.
Громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування.
Кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб. Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення. Право на своєчасне одержання винагороди за працю захищається законом.
Юридична відповідальність особи має індивідуальний характер.
Відповідно до положень ст. 19 Закону України «Про державну службу» під час реалізації громадянами права на державну службу не допускаються будь-які форми дискримінації, визначені законодавством.
Згідно з положеннями ст. 2-1 ч. 1 ст. 22 Кодексу законів про працю України забороняється будь-яка дискримінація у сфері праці, зокрема порушення принципу рівності прав і можливостей, пряме або непряме обмеження прав працівників, забороняється необґрунтована відмова у прийнятті на роботу.
Відповідно до правової позиції Конституційного Суду України в рішенні від 12 квітня 2012 року № 9-рп/2012 рівність та недопустимість дискримінації особи є не тільки конституційними принципами національної правової системи України, а й фундаментальними цінностями світового співтовариства, на чому наголошено у міжнародних правових актах з питань захисту прав і свобод людини і громадянина, зокрема у Міжнародному пакті про громадянські і політичні права 1966 року (статтях 14, 26), Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (статті 14), Протоколі № 12 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (статті 1), ратифікованих Україною та у Загальній декларації прав людини 1948 року (статтях 1, 2, 7).
В рішенні Конституційного Суду України від 7 липня 2004 року № 14-рп/2004 зазначено, що мета встановлення певних відмінностей (вимог) у правовому статусі працівників повинна бути істотною, а самі відмінності (вимоги), що переслідують таку мету, мають відповідати конституційним положенням, бути об`єктивно виправданими, обґрунтованими та справедливими. У противному разі встановлення обмежень на зайняття посади означало б дискримінацію.
Свобода праці передбачає можливість особи займатися чи не займатися працею, а якщо займатися, то вільно її обирати, забезпечення кожному без дискримінації вступати у трудові відносини для реалізації своїх здібностей. За своєю природою право на працю є невідчужуваним і по суті означає забезпечення саме рівних можливостей кожному для його реалізації.
Реалізація права громадянина на працю здійснюється шляхом укладення ним трудового договору і виконання кола обов`язків за своєю спеціальністю, кваліфікацією або посадою, яка передбачається структурою і штатним розписом підприємства, установи чи організації.
Європейський суд з прав людини в своєму рішенні у справі «Пічкур проти України» зазначив, що відмінність у ставленні є дискримінаційною, якщо вона не має об`єктивного та розумного обґрунтування, іншими словами, якщо вона не переслідує легітимну ціль або якщо немає розумного співвідношення між застосованими засобами та переслідуваною ціллю. Договірна держава користується свободою розсуду при визначенні того, чи та якою мірою відмінності в інших схожих ситуаціях виправдовують різне ставлення (п. 49).
Таким чином, право на працю означає не гарантування державною працевлаштування кожній особі, а забезпечення рівних можливостей для реалізації цього права, однак позивачу не забезпечено такої можливості шляхом відмови у призначенні на посаду заступника голови Одеської обласної державної адміністрації з мотивів наявності стосовно нього люстраційних заборон.
При цьому, суд погоджується з доводами позивача про те, що такі заборони на нього не розповсюджуються, з огляду на наступне.
Положеннями ст. 6 КАС України передбачено, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права та застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
На розгляді Великої Палати Конституційного Суду України тривалий час перебуває справа за конституційними поданнями Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 6 частини першої, пунктів 2, 13 частини другої, частини третьої статті 3 Закону України «Про очищення влади», 47 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частин третьої, шостої статті 1, частин першої, другої, третьої, четвертої, восьмої статті 3, пункту 2 частини п`ятої статті 5, пункту 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» цього закону, Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини третьої статті 1, пунктів 7, 8, 9 частини першої, пункту 4 частини другої статті 3, пункту 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» цього закону, Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини третьої статті 4 цього закону.
На момент розгляду судом цієї справи рішення Конституційним Судом України за наслідками розгляду вищевказаного конституційного провадження не ухвалено.
Згідно з ч. 1 ст. 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
Відповідно до положень ст. 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ратифікованої Законом України 475/97-ВР від 17.07.1997 року, кожному гарантовано право на повагу до приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції. Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров`я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.
Згідно з ч. 2 ст. 21, ч. 1 ст. 23 Загальної декларації прав людини від 10 грудня 1948 року, кожна людина має право рівного доступу до державної служби в своїй країні, кожна людина має право на працю, на вільний вибір роботи, на справедливі і сприятливі умови праці та на захист від безробіття.
Згідно з ст. 2, 4 Конвенції про дискримінацію у сфері праці і зайнятості, ратифікованої Україною 04.08.1961 року, кожний член Організації, для якого ця Конвенція є чинною, зобов`язується визначити й проводити національну політику, спрямовану на заохочення, методами, що узгоджуються з національними умовами й практикою, рівності можливостей та поводження стосовно праці й занять з метою викорінення будь-якої дискримінації з приводу них.
Будь-які заходи, спрямовані проти особи, відносно якої є обґрунтовані підозри чи доведено, що вона займається діяльністю, яка підриває безпеку держави, не вважаються дискримінацією за умови, що заінтересована особа має право звертатись до компетентного органу, створеного відповідно до національної практики.
Отже, рішення суб`єкта владних повноважень стосовно особи не повинно допускати дискримінацію у праці.
При цьому, відповідно до положень ст. 26, 27, 31 Віденської конвенції про право міжнародних договорів, ратифікованої Україною 14.05.1986 року, кожен чинний договір є обов`язковим для його учасників і повинен добросовісно виконуватися.
Держава не може посилатися на положення свого внутрішнього права як на виправдання не виконання нею міжнародного договору.
Договір повинен тлумачитись добросовісно відповідно до звичайного значення, яке слід надавати термінам договору в їхньому контексті, а також у світлі об`єкта і цілей договору.
За положеннями ст. 1 Закону України «Про очищення влади» очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_4 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист.
При цьому, відмова у доступі позивача до публічної служби ґрунтується виключно на тих підставах, що він працював протягом року на посаді Першого секретаря Роздільнянського районного комітету Комуністичної партії України.
Парламентська асамблея Ради Європи у Резолюції ПАРЄ № 1096 (1996) звертає увагу держав-членів на те, що «люстрація» застосовується до осіб у випадку доведення їх провини в кожному конкретному випадку, а не як інструмент формального звільнення з посади. Зокрема, у пункті 12 Асамблея підкреслила, що загалом люстраційні заходи можуть будуть сумісними з демократичною державою, засновані на принципі верховенства права, за умов дотримання деяких критеріїв. По-перше, провина, а саме особиста, а не колективна, повинна бути доведена в кожному окремому випадку; це наголошує на потребі в індивідуальному, а не колективному застосуванні законів про люстрацію. По-друге, повинні гарантуватися право на захист, презумпція невинуватості до доведення провини і право на судовий перегляд ухваленого рішення. Помста у жодному разі не може бути метою таких заходів, а процес люстрації не повинен допускати політичне або соціальне зловживання результатами люстрації. Метою люстрації є не покарання осіб, які вважаються винними (це входить до завдань прокурорів, які керуються кримінальним законодавством), а захист молодих демократій.
Асамблея вважає за необхідне забезпечити, щоб закони про люстрацію й подібні адміністративні заходи відповідали вимогам держави, заснованої на верховенстві права, і зосереджувалися на загрозах основоположним правам людини й процесу демократизації.
Відповідно до «Керівних вказівок щодо відповідності люстраційних законів та подібних адміністративних заходів вимогам держави, що базується на принципі верховенстві права» Парламентської Асамблеї Ради Європи, закони про люстрацію повинні відповідати певним вимогам. Насамперед, увагу люстрації слід зосередити на загрозах основоположним правам людини і процесу демократизації. Помста не може бути метою таких законів; не повинно допускатися і політичне чи соціальне зловживання результатами процесу люстрації. Метою люстрації є не покарання людей, які вважаються винними, бо це завдання прокурорів, які застосовують кримінальне право, а захист нової демократії.
Люстрація повинна поводитися спеціально створеною незалежною комісією, до складу якої мають увійти видатні громадяни, яких пропонує глава держави і затверджує парламент; люстрація може використовуватися тільки для ліквідації або суттєвого зменшення загрози, яку суб`єкт люстрації становить для формування життєздатної і вільної демократичної держави, використовуючи своє особливе становище, порушуючи права людини або блокуючи процес демократизації; люстрація не може використовуватися для покарання, відплати або помсти; покарання може накладатися тільки за минулу злочинну діяльність на основі кримінального кодексу та у відповідності з усіма процедурами і гарантіями кримінального переслідування; люстрація повинна обмежуватися посадами, щодо яких є всі підстави вважати, що суб`єкти, які їх обіймають, становитимуть значну небезпеку для прав людини і демократії.
Закон України «Про очищення влади» був предметом оцінки Європейської комісії «За демократію через право» (Венеціанська комісія), за результатами якої Комісією схвалено Проміжний висновок № 788/2014 на 101-й пленарній сесії 12-13 грудня 2014 року та Остаточний висновок № 788/2014 на 103-му пленарному засіданні 19-20 червня 2015 року.
Згідно Проміжного (п. 64, 65, 82, 104) та Остаточного (п. 18, 69, 70) висновків Венеціанської комісії вина кожної особи, яка піддається люстраційним процедурам має бути доведена та люстрація має бути заснована на принципі індивідуальної відповідальності, а не колективної.
Без аналізу індивідуальної поведінки неможливо встановити особисту вину осіб, до яких застосовано заборони, для того, щоб переконатися у застосуванні до цих осіб індивідуальної відповідальності, а не колективної, як це задекларовано у принципах Закону України «Про очищення влади», що мали б спрямовувати процес очищення влади (люстрації).
Заборона доступу до державних функцій, що застосовуються до осіб, заснована на простому факті обіймання певної посади з подальшою презумпцією винності. У той час, як цей підхід може бути прийнятним щодо осіб, що обіймали високі посади в комуністичний період і деяких найважливіших державних установах під час правління пана Януковича (вищі посади), у всіх інших випадках вина має бути доведена на основі індивідуальних вчинків. Якщо сам факт належності до партії, організації або адміністративного органу старого режиму є підставою для заборони обіймати державні посади, то така заборона зводиться до форми колективного та дискримінаційного покарання, яка несумісна з нормами в галузі прав людини. Тому люстрація ризикує стати політичним інструментом для придушення опонентів.
За законом про люстрацію особи, які підпадають під люстрацію, не мають можливості довести, що, незважаючи на посаду, яку вони обіймали, вони не брали участь в будь-яких порушеннях прав людини і не вживали або не підтримували антидемократичні заходи. На думку Комісії, однак, той факт, що Закон «Про люстрацію» виключає фактор часу в цілому, незалежно від тяжкості минулої поведінки,вступає в конфлікт з принципом «індивідуальної відповідальності», на якому має бути заснована люстрація.
Потрібно навести переконливі підстави, щоб виправдати люстрацію осіб, яких було залучено до комуністичного режиму.
Люстраційні заходи мають тимчасовий характер, а об`єктивна необхідність обмежувати особисті права має послаблюватися з плином часу. Тоді як тоталітарний недемократичний характер режиму, що існував у Радянському Союзі до 1991 року, не викликає сумнівів, необхідність використання люстраційних заходів щодо представників цього режиму майже через 25 років після його падіння здається спірним. Цілком ймовірно, що деякі з представників комуністичного режиму й досі становлять загрозу для демократичного режиму України. Однак таке припущення не повинно ґрунтуватися лише на тому, що до 1991 року вони обіймали певні посади. Потрібно також ураховувати їх поведінку та діяльність після закінчення зазначеного періоду.
Застосування люстраційних заходів до періоду правління радянської комуністичної влади через стільки років після закінчення цього режиму і вступ в силу демократичної конституції в Україні потребують переконливих причин, щоб обґрунтувати наявність конкретної загрози для демократії, яку колишні комуністи становлять на даний час. Комісія вважає, що важко виправдати таку пізню люстрацію.
Таким чином, самого лише факту залучення особи до комуністичного режиму не достатньо для застосування заборон, передбачених Законом України «Про очищення влади», тим більше через такий тривалий проміжок часу (більше 25 років), провина повинна бути доведена в кожному конкретному випадку, відповідальність має носити індивідуальний а не колективний характер.
Крім того, застосовані до позивача обмеження, у контексті практики Європейського суду з прав людини, становлять аспект права на повагу до приватного та сімейного життя, гарантованого ст. 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Суди зобов`язані відповідно до ч. 1 ст. 129 Конституції України вирішувати спори, керуючись верховенством права, що, у свою чергу, означає врахування тлумачення Конвенції, яке надається Європейським судом з прав людини як мінімальних стандартів демократичного суспільства.
Принцип законності, який є складовою верховенства права, у розумінні Європейського суду з прав людини, має бути заснованим на визнанні і прийнятті людини, її прав та свобод, як найвищої цінності, тобто, за своїм змістом мати характер правозаконності. Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях неодноразово наголошував на тому, що вислів «згідно із законом» означає, зокрема, що закон не повинен суперечити принципу верховенства права.
Оскаржуваний висновок про результати перевірки відомостей про особу обґрунтований виключно даними щодо перебування позивача з червня 1990 року по серпень 1991 року на посаді Першого секретаря Роздільнянського районного комітету Комуністичної партії України, однак встановлення фактів особистої протиправної поведінки позивача не було метою перевірки. Будь-яких доказів причетності позивача до порушень прав людини чи підтримання ним антидемократичних заходів відповідачем до суду не надано.
Суд звертає увагу, що застосування заборони протягом 10 років займати посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація) закон не передбачав жодних реальних процедурних гарантій, за якими особи мали б можливість довести, що, вони не брали участі в будь-яких порушеннях прав людини і не вживали або не підтримували антидемократичні заходи.
Оцінюючи пропорційність обмежень, застосованих до позивача, щодо легітимної мети (очищення влади), якої прагнули досягти органи державної влади, суд вважає їх непропорційними, невиправданими у демократичному суспільстві.
Суд звертає увагу, що 17 жовтня 2019 року Європейський суд з прав людини ухвалив рішення у справі «Полях та інші проти України», яке 24 лютого 2020 року набуло статусу остаточного та стосувалося звільнення п`ятьох державних службовців на підставі приписів Закону України «Про очищення влади». При цьому, один з них у 1990-1991 роках обіймав посаду другого секретаря районного комітету Комуністичної партії Української Радянської Соціалістичної Республіки.
У цьому рішенні Європейський суд з прав людини, із застосуванням підходу, заснованого на наслідках, визнав, що звільнення заявників на підставі Закону України «Про очищення влади» становило втручання у їхнє право на повагу до приватного життя.
У пунктах 208, 209 цього рішення Суд зазначив, що Закон України «Про очищення влади» вплинув на заявників у трьох аспектах: їх звільнили з державної служби; до них було застосовано заборону обіймати посади державної служби на строк десять років; відомості про осіб заявників було внесено до загальнодоступного в мережі Інтернет Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення цього Закону.
Поєднання цих заходів мало дуже серйозні наслідки для здатності заявників встановлювати і розвивати відносини з іншими та їхньої соціальної і професійної репутації, а також значною мірою вплинуло на них. Вони не були просто відсторонені, понижені або переведені на менш відповідальну посаду, а звільнені із забороною обіймати посади державної служби, одразу втративши всі свої здобутки. Їм було заборонено обіймати будь-які посади державної служби у сфері, в якій вони багато років працювали як державні службовці.
Європейський суд з прав людини зазначив, що застосовані до заявників заходи ґрунтувалися на національному законодавстві, однак піддав сумніву наявність легітимної мети звільнення заявників на підставі Закон України «Про очищення влади».
Цілі цього Закону можуть розглядатися як такі, що загалом відповідають цілям, визнаним Судом законними у його практиці щодо посткомуністичної люстрації в державах Центральної та Східної Європи, однак Суд має переконатися, чи переслідували законну мету застосовані до заявників заходи розглянуті не in abstracto, а з огляду на конкретні обставини їхніх справ, і чи були вони «необхідні у демократичному суспільстві» у розумінні пункту 2 статті 8 Конвенції. Втручання вважатиметься «необхідним у демократичному суспільстві» для досягнення законної мети, якщо воно відповідає «нагальній суспільній необхідності», та, зокрема, якщо воно є пропорційним переслідуваній законній меті.
В основу підходу Суду до розгляду справ, які стосувалися люстраційних заходів, покладено необхідність пошуку балансу між концепцією «демократії, здатної себе захистити», що передбачає принцип політичної лояльності державних службовців («демократична держава вправі вимагати від державних службовців відданості конституційним принципам, на яких вона заснована») та принципу дотримання прав і свобод людини, що гарантовані Конвенцією.
Застосовані до заявників заходи були дуже обмежувальними та широкими за обсягом, а тому необхідні були дуже переконливі підстави, щоб довести, що такі заходи могли бути застосовані за відсутності будь-якої індивідуальної оцінки поведінки особи (пункт 296).
Європейський суд з прав людини зазначив, що застосування до заявників встановлених Законом України «Про очищення влади» заходів не передбачало жодної індивідуальної оцінки їхньої поведінки. Насправді, ніколи не стверджувалося, що самі заявники вчинили які-небудь конкретні дії, що підривали демократичну форму правління, верховенство права, національну безпеку, оборону або права людини (пункт 294).
Крім того, переконливого пояснення часових рамок, встановлених Законом «Про очищення влади» як головного критерію для застосування передбачених Законом обмежувальних заходів немає. Як вбачається, Уряд сам стверджував, що Закон «Про очищення влади» був відповіддю на негативні результати діяльності усіх посткомуністичних еліт, проте період з 1991 до 2010 років виключений зі сфери застосування Закону (пункт 301).
У цій справі люстраційні заходи були прийняті та застосовані через більше ніж двадцять три роки після переходу України від тоталітарного комунізму до демократії. Крім того, вони були спрямовані не на стверджуваного працівника КДБ, а на колишню посадову особу Комуністичної партії Української РСР за відсутності будь-яких вказівок на те, що його діяльність у цій партії була пов`язана з якими-небудь порушеннями прав людини або конкретними антидемократичними діями. Отже, наведені міркування також a fortiori застосовуються у цій справі. Застосування таких серйозних обмежувальних заходів до осіб, які обіймали посади у Комуністичній партії колишньої СРСР та Української РСР за відсутності будь-яких вказівок на вчинення ними конкретних правопорушень через такий значний період часу потребує дуже серйозного обґрунтування (пункт 320).
Суд вважає, що українські органи влади не надали переконливих підстав для виправдання люстрації осіб, які просто обіймали певні посади Комуністичної партії до 1991 року (пункт 321).
Суд вважає, що непропорційний характер люстраційного заходу особливо помітний у справі п`ятого заявника. Не було наведено жодного серйозного аргументу, що заявник, посадова особа органу місцевого самоврядування, яка працювала у сфері сільського господарства, могла потенційно становити загрозу новоствореному демократичному режиму. Національні органи влади продемонстрували повне нехтування його правами (пункт 322).
Європейський суд з прав людини підсумував недоведеність того, що втручання щодо будь-кого із заявників було необхідним у демократичному суспільстві. Отже, було порушено ст. 8 Конвенції щодо всіх заявників (пункти 323-324).
Таким чином, з аналізу цього рішення вбачається що законодавчий механізм очищення влади (люстрації), визначений Законом України «Про очищення влади» суперечить верховенству права, оскільки порушує права людини, поважати які Україна взяла на себе міжнародні зобов`язання ратифікувавши Конвенцію, а тому його застосування становить порушення положень Конвенції.
Отже, заборона перебування на зазначених у Законі України «Про очищення влади» посадах розглядається як установлення презумпції колективної вини, а не презумпції невинуватості, що вказує на невідповідність такої заборони меті цього Закону.
Подібні висновки Європейським судом з прав людини зроблені в інших справах, зокрема, в рішенні від 14 лютого 2006 року «Турек проти Словаччини», від 30 травня 2006 року «Матиєк проти Польщі», в яких зазначено про те, що державам, які застосовують люстраційні санкції, необхідно забезпечити наявність усіх процесуальних гарантій для осіб, які стали об`єктом люстрації.
Таким чином, з врахуванням принципів верховенства права, презумпції невинуватості, індивідуальної відповідальності, гарантування права на захист, з врахуванням заборони дискримінації, що передбачено як Конституцією України та Законом України «Про очищення влади», так і нормами Конвенції, практикою Європейського суду з прав людини, суд приходить до висновку, що відмова Одеської обласної державної адміністрації позивачу у доступі до публічної служби за критеріями здійснення очищення влади (люстрації) є протиправною.
Посилання відповідача на ту обставину, що він діяв законно, у відповідності до вимог законодавства, зокрема, Закону України «Про очищення влади» в спірних правовідносинах, суд не приймає до уваги, оскільки його дії мають відповідати Конституції України, у відповідності до ч. 5 ст. 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, є обов`язковими для всіх суб`єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норм права, при цьому чисельна практика Верховного Суду свідчить про протиправність застосування до осіб люстраційних процедур та порушення при цьому принципів верховенства права, презумпції невинуватості, індивідуальної відповідальності, тощо.
Щодо тверджень відповідача про те, що позивач не звільнявся з державної служби та у випадку позивача рішення Верховного Суду, Рішення Європейського суду з прав людини не можуть бути застосовані, суд не приймає до уваги, оскільки в ці рішення стосуються людстраційних процедур, в тому числі, заборони особам обіймати посади державної служби.
Таким чином, відмова Одеської обласної державної адміністрації у доступі позивачу до публічної служби за критеріями здійснення очищення влади (люстрації), визначеними п. 1 ч. 4 ст. 3 Закону України «Про очищення влади» є протиправною, а тому у суду є підстави для скасування розпорядження голови Одеської обласної державної адміністрації від 06.11.2020 року №177/к-2020 про відмову позивачу у призначенні на посаду заступника голови Одеської обласної державної адміністрації та визнання протиправним висновку від 06.11.2020 року про результати перевірки відомостей про особу та відповідність позивача критеріям здійснення очищення влади (люстрації) визначеним п. 1 ч. 4 ст. 3 Закону України «Про очищення влади».
Відповідно до ч. 1 ст. 7 Закону України «Про очищення влади» відомості про осіб, щодо яких встановлено заборону, передбачену ч. 3 або 4 ст. 1 цього Закону, вносяться до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади», що формується та ведеться Міністерством юстиції України.
Реєстратори в межах своєї компетенції вносять до Реєстру та вилучають з нього у порядку, визначеному цим Положенням, відомості про осіб, щодо яких застосовано заборону, передбачену ч. 3 або 4 ст. 1 Закону України «Про очищення влади», надають інформацію з Реєстру, виконують інші функції, передбачені цим Положенням.
З матеріалів справи вбачається, що Одеською обласною державною адміністрацією виготовлено повідомлення про відповідність критеріям здійснення очищення влади (люстрації) щодо ОСОБА_1 з забороною на 10 років займати певні посади та це повідомлення направлено до Міністерства юстиції України супровідним листом за №1/01-43/8088/2-20 від 06.11.2020 року, однак враховуючи висновки суду щодо протиправності відмови позивачу у доступі до публічної служби за критеріями здійснення очищення влади (люстрації), протиправності висновку від 06.11.2020 року про результати перевірки відомостей про особу та відповідність позивача критеріям здійснення очищення влади (люстрації) визначеним п. 1 ч. 4 ст. 3 Закону України «Про очищення влади», такі дії відповідача з направлення повідомлення до Міністерства юстиції України є також протиправними.
При цьому, будь-яких рішень з цього приводу відповідачем не приймалося, а тому в цій частині позов задоволенню не підлягає.
Крім того, суд не вбачає підстав для задоволення позову ОСОБА_1 в частині заборони Одеській обласній державній адміністрації та будь-яким іншим державним органам, органам місцевого самоврядування, підприємствам, відомствам і установам та їх службовим особам направляти повідомлення Міністерству юстиції України для внесення відомостей стосовно позивача до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади» без визначення у передбаченому законом порядку конкретизованих рішень, дій чи бездіяльності позивача, якими він здійснював заходи (та/або сприяв їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, оскільки така вимога стосується невизначеного кола осіб, які не є відповідачами в цій справі.
Також, відповідно до ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, тобто, суди захищають порушене право, однак у випадку позовної вимоги позивача про заборону вчиняти певні дії, вона заявлена на майбутнє та в даному випадку права позивача ще не порушені.
Відповідно до ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.
Згідно з ч. 1 ст. 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.
Враховуючи вищезазначене та оцінюючи надані докази в сукупності, суд вважає позовні вимоги ОСОБА_1 обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню в частині визнання протиправною відмови відповідача у доступі позивачу до публічної служби за критеріями здійснення очищення влади (люстрації), визначеними п. 1 ч. 4 ст. 3 Закону України «Про очищення влади», скасування оскаржуваного розпорядження голови Одеської обласної державної адміністрації, визнання протиправним висновку від 06.11.2020 року відповідача про результати перевірки відомостей особи та відповідність позивача критеріям здійснення очищення влади (люстрації) визначеним п. 1 ч. 4 ст. 3 Закону України «Про очищення влади», визнання протиправними дій відповідача, які полягають у направленні повідомлення за листом від 06.11.2020 року №1/01-43/8088/2-20 на адресу Міністерства юстиції України, а в іній частині позов задоволенню не підлягає.
Судові витрати розподіляються у відповідності до ст. 139 КАС України.
Керуючись ст. ст. 6, 14, 90, 139, 243-246, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
В И Р І Ш И В:
Визнати протиправною відмову Одеської обласної державної адміністрації у доступі ОСОБА_1 до публічної служби за критеріями здійснення очищення влади (люстрації), визначеними п. 1 ч. 4 ст. 3 Закону України «Про очищення влади».
Скасувати розпорядження голови Одеської обласної державної адміністрації від 06.11.2020 року №177/к-2020 про відмову ОСОБА_1 у призначенні на посаду заступника голови Одеської обласної державної адміністрації.
Визнати протиправним висновок від 06.11.2020 року Одеської обласної державної адміністрації про результати перевірки відомостей особи та відповідність ОСОБА_1 критеріям здійснення очищення влади (люстрації) визначеним п. 1 ч. 4 ст. 3 Закону України «Про очищення влади».
Визнати протиправними дії Одеської обласної державної адміністрації, які полягають у направленні повідомлення за листом від 06.11.2020 року №1/01-43/8088/2-20 на адресу Міністерства юстиції України для внесення відомостей щодо ОСОБА_1 до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади».
В задоволенні іншої частини позовних вимог ОСОБА_1 відмовити.
Рішення суду набирає законної сили в порядку та строки, встановлені ст. 255 Кодексу адміністративного судочинства України.

Рішення суду може бути оскаржено в порядку та строки, встановлені ст. 295 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя Л.І. Свида

.