Справа № 810/170/18
Суддя: Бужак Наталія Петрівна
Дата ухвалення: 2020-11-23 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 810/170/18
П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 листопада 2020 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді: Бужак Н. П.

Суддів: Кобаля М.І., Федотова І.В.

За участю секретаря: Кондрат Л.Г.

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Київського окружного адміністративного суду від 10 липня 2020 року, суддя Лиска І.Г., у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Забірської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, треті особи: Боярська міська рада Києво-Святошинського району Київської області, Київська обласна державна адміністрація про визнання протиправними та скасування рішень,-

У С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 звернувся до Київського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Забірської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просив: визнати протиправним та скасувати рішення Забірської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області "Про схвалення проекту рішення "Про добровільне об`єднання територіальних громад" від 22.12.2017 року № 384 та рішення Забірської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області 26.01.2018 року № 427 "Про добровільне об`єднання територіальих громад".

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 12.01.2018 року залучено до участі у розгляді справи, в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмет спору - Боярську міську раду Києво - Святошинського району Київської області.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 25.05.2018 року адміністративний позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано рішення Забірської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області "Про схвалення проекту рішення "Про добровільне об`єднання територіальних громад" від 22.12.2017 року № 384. Визнано протиправним та нечинним рішення Забірської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області "Про добровільне об`єднання територіальних громад" від 26.01.2018 року № 427.

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 12.09.2018 року апеляційну скаргу Забірської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області залишено без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 25.05.2018 року- без змін.

Постановою Верховного Суду від 22.05.2019 року касаційну скаргу Забірської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області задоволено частково. Рішення Київського окружного адміністративного суду від 25.05.2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12.09.2018 року скасовано, справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 17.09.2019 року залучено в якості третьої особи: Київську обласну державну адміністрацію.

Постановою Київського окружного адміністративного суду від 10 липня 2020 року у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовлено повністю.

Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду, позивач звернувся з апеляційною скаргою, в які просить скаувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове судове рішення, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.

Згідно протоколу повторного автоматизованого розполіду судової справи між суддями від 26.10.2020 року визначено склад колегії суддів: Бужак Н.П. - головуючий суддя; судді Костюк Л.О. та Пилипенко О.Є.

Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розполіду судової справи між суддями від 03.11.2020 року визначено склад колегії суддів: Бужак Н.П. - головуючий суддя; судді Костюк Л.О. та Кобаль М.І. (суддя Пилипенко О.М. перебуває у відпустці).

Ухвалою Шотого апеляційного адміністративного суду від 04 листопада 2020 року задоволено заяву судді Костюк Л.О. про самовідвід.

Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад суддів: Бужак Н.П. - головуючий суддя; судді Кобаль М.І., Федотов І.В.

Розгляд справи було призначено у відкритому судовому засіданні, проте сторони в судове засідання не з`явились, про час та місце розгляду справи повідомлені в установленому законом порядку.

13.11.2020 року на адресу Шостого апеляційного адміністративного суду надійшла заява від представника особи, що подає апеляційну скаргу - адвоката Титикало Романа Сергійовича про розгляд справи без участі позивача або його представника.

Від інших учасників, що беруть участь у справі, будь-яких заяв чи клопотань щодо питання розгляду справи 17.11.2020 року не надійшло.

Відповідно до ст. 311 КАС України колегія суддів прийняла рішення про розгляд справи в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з огляду на те, що жодна із учасників справи в судове засідання не з`явилась, належним чином повідомлені про час та місце розгляду справи.

В матеріалах справи достатньо письмових доказів для вирішення апеляційної скарги, а особиста участь сторін у розгляді справи не обов`язкова.

Перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Судом першої інстанції встановлено, що рішенням Забірської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області №180 від 22 вересня 2016 року затверджено Порядок проведення громадського обговорення пропозицій щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

06.11.2017 року Боярський міський голова прийняв розпорядження № 02-526 "Про ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад" відповідно до змісту якого ініціював добровільне об`єднання територіальних громад міста Боярка і села Забір`я Забірської сільської ради в Боярську об`єднану територіальну громаду з центром у місті Боярка.

09.11.2017 року Боярською міською радою прийнято рішення № 36/1172 "Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад", в якому підтримано ініціативу міського голови ОСОБА_2 на добровільне об`єднання територіальних громад міста Боярка та села Забір`я в Боярську об`єднану територіальну громаду з центром у місті Боярка.

Розпорядженням Забірського сільського голови № 52 від 10.11.2017 року "Про вивчення пропозицій щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення" доручено виконкому Забірської сільської ради: - вивчити звернення Боярської міської ради, в особі міського голови ОСОБА_2 про добровільне об`єднання територіальних громад міста Боярка та села Забір`я Забірської сільської ради в Боярську об`єднану територіальну громаду з центром у місті Боярка та подати відповідні пропозиції.

- провести громадське обговорення щодо можливого добровільного об`єднання територіальних громад протягом 30 днів з дня прийняття цього розпорядження.

- включити до порядку денного чергової 20 сесії 7 скликання Забірської сільської ради питання про добровільне об`єднання територіальних громад міста Боярка та села Забір`я Забірської сільської ради в Боярську об`єднану територіальну громаду з центром у місті Боярка.

Відповідно до статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Порядку проведення громадського обговорення пропозицій щодо добровільного об`єднання територіальних громад, враховуючи пропозицію Боярської міської ради щодо добровільного об`єднання територіальних громад Забірською сільською радою було прийнято розпорядження № 53 від 13.11.2017 "Про проведення громадського обговорення". Вказаним розпорядженням вирішено провести 18 листопада 2017 року о 14.00 в приміщенні будинку культури загальні збори жителів села у формі громадських обговорень пропозиції Боярської міської ради щодо добровільного об`єднання територіальних громад міста Боярка та села Забір`я. Секретарю ради доручено проінформувати жителів села про проведення громадського обговорення шляхом оголошень.

Згідно протоколу громадських слухань на тему "Обговорення щодо добровільного об`єднання територіальних громад" від 18.11.2017 можливо встановити, що учасниками вказаних громадських слухань були мешканці с. Забір`я та запрошені представники і гості.

Зі списку зареєстрованих учасників громадського обговорення до вказаного протоколу також можливо встановити, що на громадських слуханнях були присутні 123 особи, з яких 114 осіб мешканці села Забір`я.

За результатом обговорень було поставлено на голосування пропозицію м. Боярка про об`єднання територіальних громад у Боярське ОТГ з центром м. Боярка, де 19 осіб проголосували "за", а 47 осіб - "проти". Вказаний протокол підписаний головуючим та секретарем зборів, а також лічильною комісією.

Як убачається із узагальнення результатів громадських слухань у формі обговорення щодо можливого об`єднання територіальних громад міста Боярка та села Забір`я розпорядження сільського голови від 13.11.2017 № 53 "Про проведення громадського обговорення" оприлюднено на офіційному сайті Забірської сільської ради та шляхом оголошень доведено до жителів села. Разом з цим, у вказаному документі зазначено, що під час обговорення пропозиції міського голови щодо добровільного об`єднання територіальних громад надійшла пропозиція районного депутата ОСОБА_1 щодо не підтримання даного формату об`єднання. Зауважень та заперечень до порядку ведення громадського обговорення, пропозиції Боярського міського голови щодо добровільного об`єднання територіальних громад не надійшло.

28.11.2017 відповідно до частин 2, 3 статті 6 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", розглянувши пропозицію Боярської міської ради, в особі міського голови ОСОБА_2 щодо об`єднання територіальних громад міста Боярка та села Забір`я Забірської сільської ради в Боярську об`єднану територіальну громаду з центром у місті Боярка, беручи до уваги громадські обговорення сесія сільської ради прийняла рішення № 365 яким вирішила надати згоду на добровільне об`єднання територіальних міста Боярка та села Забір`я Забірської сільської ради в Боярську об`єднану територіальну громаду з центром у місті Боярка.

Делегувати до складу робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад відповідних осіб.

Розпорядженням Забірського сільського голови № 58 від 13.12.2017 відповідно до статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", статті 7 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", Порядку проведення громадського обговорення пропозицій щодо добровільного об`єднання територіальних громад, враховуючи напрацювання спільної робочої групи по об`єднанню м.Боярка та с.Забір`я в Боярську об`єднану територіальну громаду з центром у місті Боярка, відповідно до протоколу № 1 від 07.12.2017, враховуючи пропозицію депутатів від 12.12.2017 вирішено провести 20 грудня 2017 року о 18 годині 00 хвилин в приміщені будинку культури (с. Забір`я вул.. Грисюка, 4) загальні збори жителів села у формі громадського обговорення по результатам напрацювання спільної робочої групи по пропозиції Боярської міської ради щодо добровільного об`єднання територіальних громад міста Боярка та села Забір`я в Боярську об`єднану територіальну громаду з центром в місті Боярка.

Секретарю ради доручено проінформувати жителів села про проведення громадського обговорення шляхом оголошень.

Окрім того, судом першої інстанції встановлено, що за результатом проведення 20.12.2017 загальних зборів жителів села у формі громадського обговорення було складено два різних за змістом протоколи.

Згідно з протоколом від 20.12.2017 року зазеначено: "Розпочавши збори, сільський голова зробила об`яву, що це не громадські обговорення, а інформування жителів села про проведення результатів робочої групи, громадських обговорень не буде. Більшість громади заперечила проти такого ходу зборів і сільській голова під крики "Ганьба" зачитувала інформацію і через 20 хвилин залишила залу засідання. Більшістю зареєстрованих учасників зборів у кількості 109 осіб було вирішено провести громадські обговорення щодо об`єднання територіальних громад м. Боярка та с. Забір`я.".

У протоколі вказується про те, що було обрано голову та секретаря зборів, а також лічильну комісію.

За результатом громадських обговорень було поставлено на голосування питання: прийняти і затвердити напрацювання спільної робочої групи по створенню Боярської ОТГ, за наслідком якого 2 особи проголосували "за" та 107 осіб - "проти".

Разом із цим, з протоколу громадського обговорення у формі громадських слухань, напрацьованого спільною робочою групою проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад міста Боярка та села Забір`я в Боярську об`єднану територіальну громаду з центром в місті Боярка, який був наданий суду відповідачем вбачається, що на зборах були присутні 193 особи, з яких 175 - жителі села Забір`я.

Під час зборів сільський голова довела до відома присутніх, що метою громадських слухань є інформування жителів села про напрацьовані проекти рішень спільною робочою групою.

У вказаному протоколі зазначено, що незважаючи на те, що певна кількість осіб блокували сцену, перешкоджали у висвітленні інформації шляхом відключення звуку (мікрофону), обговорення проекту щодо добровільного об`єднання все ж таки відбулося і інформація була донесена до жителів.

Сільським головою проінформовано, що схвалення проекту рішення "Про добровільне об`єднання територіальних громад" буде винесено на засідання 22 сесії 7 скликання 22.12.2017 відповідно до депутатського звернення. На цьому громадське звернення по інформуванню жителів шляхом громадських слухань завершено.

Як зазначив суд першої інстанції, під час розгляду справи учасники справи підтвердили обставини, викладені у зазначених протоколах. При цьому, представник відповідача - сільський голова ОСОБА_3 у судових засіданнях, наголошувала на тому, що вказані громадські обговорення було вирішено провести у спосіб інформування жителів села Забір`я та оскільки в ході цих обговорень грубо порушувався суспільний порядок, після інформування жителів вона покинула залу засідань та, що відбувалось далі на зборах - їй не відомо.

З наявного у матеріалах справи узагальнення результатів громадських слухань у формі обговорення щодо можливого об`єднання територіальних громад міста Боярка та села Забір`я, яке було проведено 20.12.2017 року, вбачається, що розпорядження сільського голови від 13.12.2017 № 58 "Про проведення громадського обговорення" оприлюднено на офіційному сайті Забірської сільської ради та шляхом оголошень доведено до жителів села.

За порядком денним проведено інформування підготовленого спільною робочою групою проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад, а також плану організаційних заходів щодо такого об`єднання.

22.12.2017 року Забірською сільською радою було прийнято рішення № 382 "Про проведення сесії у закритому режимі" на підставі статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", статті 7 Регламенту Забірської сільської ради сьомого скликання, затвердженого рішенням Забірської сільської ради № 27 від 11.12.2015 року другої сесії 7 скликання, оскільки групою людей на чолі з районним депутатом ОСОБА_1 було організовано масовий безпорядок, який перешкоджав проведенню сесії.

Окрім того, як було встановлено судом у ході розгляду справи на підставі пояснень учасників судового процесу, 22 чергове засідання сесії фактично було проведено у відкритому режимі.

22.12.2017 року відповідно до частини 3 статті 7 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", розглянувши проект рішення Забірської сільської ради "Про добровільне об`єднання територіальних громад", підготовлений спільною робочою групою, враховуючи результати громадських обговорень, Забірська сільська рада вирішила схвалити проект рішення Забірської сільської ради "Про добровільне об`єднання територіальних громад", підготовлений спільною робочою групою разом із планом організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад міста Боярка та села Забір`я Забірської сільської ради в Боярську об`єднану територіальну громаду з центром у місті Боярка (проект рішення та план заходів додається). В порядку визначеному ЗУ "Про добровільне об`єднання територіальних громад", подати схвалений проект рішення Забірської сільської ради "Про добровільне об`єднання територіальних громад" до Київської обласної державної адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

До справи додано висновок, затверджений начальником Києво-Святошинського ВП Київської області від 29.12.2017 року, про результати розгляду письмових заяв:

- гр. ОСОБА_3 , ОСОБА_4 з приводу прийняття мір по відношенню до гр. ОСОБА_1 , який разом з місцевими жителями с. Забір`я 22.12.2017 року перешкоджали проведенню сесії яка відбувалась в приміщенні Забірської сільської ради;

- гр. ОСОБА_1 з приводу прийняття мір по відношенню до голови Забірської сільської ради ОСОБА_3 та депутатів які всупереч громадських обговорень мешканців с. Забір`я хочуть об`єднатись з м. Боярка та створити спільну громаду.

Перевіркою встановлено, що 22.12.2017 року о 17.00 в приміщенні Забірської сільської ради розпочалась сесія і було винесено одне з головних питань з приводу об`єднання територіальних громад с. Забір`я та м. Боярка. Дана сесія відбувалась під головуванням сільського голови та депутатів Забірської сільської ради. Під час сесії частина мешканців села виступили проти об`єднання з м. Боярка та вимагали припинення сесії. В результаті чого дане питання на сесії розглянуто не було.

Згідно іншого висновку, затвердженого начальником Києво-Святошинського ВП Київської області від 23.01.2018 року про результати розгляду письмової заяви голови Забірської сільської ради з приводу прийняття мір по відношенню до гр. ОСОБА_1 , який разом з місцевими жителями с. Забір`я 22.12.2017 року перешкоджали проведенню чергової 22 сесії яка відбувалась в приміщенні Забірської сільської ради вбачається наступне. Перевіркою установлено, що на засіданні 22 чергової сесії депутатами Забірської сільської ради було ухвалено рішення "Про схвалення проекту рішення" Про добровільне об`єднання територіальних громад с. Забір`я та м. Боярка. Проте, депутатом Києво - Святошинської районної ради ОСОБА_1 та депутатом Забірської сільської ради і деякими жителями с.Забір`я було виявлено протест про об`єднання тереторіальних громад а саме с. Забір`я до м. Боярка.

Розпорядженням № 7 від 11.01.2018 року Київська обласна державна адміністрація затвердила висновок Київської облдержадміністрації щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень Боярської міської ради та Забірської сільської ради Києво - Святошинського району Київської області "Про добровільне об`єднання територіальних громад" щодо добровільного об`єднання територіальних громад міста Боярка Боярської міської ради та села Забір`я Забірської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області в Боярську об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у місті Боярка Києво-Святошинського району Київської області, схвалених рішеннями Боярської міської ради від 21.12.2017 року № 39/1234, Забірської сільської ради від 22.12.2017 року № 384.

26.01.2018 року на черговій сесії Забірської сільської ради відповідно до статей 2, 4, 6, 7 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" було прийнято рішення "Про добровільне об`єднання територіальних громад" № 427, згідно якого вирішено об`єднатися з територіальною громадою м. Боярка в Боярську об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром в м. Боярка.

Позивач, вважаючи рішення Забірської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області "Про схвалення проекту рішення "Про добровільне об`єднання територіальних громад" від 22.12.2017 року № 384 та рішення Забірської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області "Про добровільне об`єднання територіальних громад" від 26.01.2018 року № 427 протиправним, звернувся до суду з адміністративним позовом.

Надаючи правову оцінку правовідносинам, що виникли між сторонами, колегія суддів зазначає наступне.

Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За змістом статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Згідно з частиною третьою статті 24 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради України і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Відповідно до статті 2 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.

Згідно зі статтею 3 вказаного Закону, суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.

Об`єднана територіальна громада, адміністративним центром якої визначено місто, є міською територіальною громадою, центром якої визначено селище, - селищною, центром якої визначено село, - сільською.

Відповідно до статті 5 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

Пропозиція щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад повинна, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування.

Сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.

Порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.

Статтею 6 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" встановлено, що сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об`єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.

Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.

У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об`єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад та інформує про це Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію.

Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об`єднується.

Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об`єднання територіальних громад.

Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Відповідно до статті 7 вказаного Закону, проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад повинні, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування; 3) план організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов`язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.

Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.

Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад у п`ятиденний строк подаються раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад.

У разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом.

У разі прийняття сільськими, селищними, міськими радами рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, а також у разі підтримки добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі сільський, селищний, міський голова територіальної громади, в якій ініційовано питання про добровільне об`єднання територіальних громад, звертається з поданням до Верховної ради Автономної Республіки Крим, обласної ради про утворення об`єднаної територіальної громади.

За змістом статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.

Рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.

Сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством. Порядок доступу до засідань визначається радою відповідно до закону. Протоколи сесії ради є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації".

Приписами частини одинадцятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

Частиною третьою статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" обумовлено, що проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

При цьому пунктом 2 частини першої статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати, зокрема, нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньо-організаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.

В силу частини десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Відповідно до статті 2 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селиш, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.

Згідно зі статтею 3 вказаного Закону, суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.

Відповідно до статті 5 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

Пропозиція щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад повинна, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування.

Сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.

Порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.

Статтею 6 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" встановлено, що сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об`єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.

Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом ЗО днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.

У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об`єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад та інформує про це Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію.

Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об`єднується.

Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об`єднання територіальних громад.

Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Відповідно до статті 7 вказаного Закону, проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад повинні, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування; 3) план організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов`язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.

Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.

Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад у п`ятиденний строк подаються раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад.

За змістом статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.

Рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.

Сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством. Порядок доступу до засідань визначається радою відповідно до закону. Протоколи сесії ради є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації".

Приписами частини одинадцятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підтягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

Частиною третьою статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" обумовлено, що проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

При цьому пунктом 2 частини першої статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати, зокрема, нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньо-організаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.

Скасовуючи рішення Київського окружного адміністоративного суду від 26 травня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суджу від 12 вересня 2018 року, Верховний Суд у постанові віж 22 травня 2019 року зазначив, що не було досліджено питання щодо загальної кількості осіб теритоіральної громадяи с. Забір`я, які мають право голосу, та не співставляли їх у відсотковому відношенні до кількості осіб, які висловили свою думку за чи проти об`єднання територіальних громад на громадських слуханнях.

Із матеріалів справи, зокрема із листа Київської обласної державної адміністрації, вбачається, що кількість мешканців села Забір`я, що мають право підпису, становить 1317 чоловік.

Відповідно до листа Києво-Святошинської районної державної адміністрації, кількість виборців станом на 11.10.2019 року, які мають право голосу та яким виповнилося 18 років в межах Забірської сільської ради становить 1376 виборців.

В позовній заяві, позивач посилається на той факт, що проект рішення про добровільне об`єднання територіальних громад міста Боярка та села Забір`я в Боярську об`єднану територіальну громаду з центром у місті Боярка не підтримала більшість мешканців села Забір`я. При цьому, позивач, як на доводи такого факту, посилається на протокол громадських слухань на тему "Обговорення щодо добровільного об`єднання територіальних громад" від 18 листопада 2017 року, згідно якого, за результатами голосування щодо пропозиції міста Боярка про об`єднання територіальних громад з усіх присутніх 19 проголосували "за" і 47 - "проти".

Окрім того, позивач послався на протокол від 20 листопада 2017 року, який складений неуповноваженими особами, за незрозумілих обставин і відповідно до результатів голосування якого проголосували 2 проголосували "за" і 107 - "проти".

Суд першої інстанції вірно виходив з відомостей, викладених в протоколі, та визначив, що кількість осіб, які висловили свою думку проти об`єднання в територіальну громаду села Забір`я разом із містом Боярка становить не більше 8% від загальної кількості усіх мешканців, які наділені правом голосу.

Водночас, Верховний Суд в вищезазначеній постанові вказав, що не було перевірено легітимність наданих позивачем протоколів громадських слухань, оскільки перед цим не визначились, хто є організатором громадських слухань, яким чином має бути зафіксований хід і результати обговорень, та який у кінцевому результаті документ є відображенням реальної думки територіальної громади.

За змістом ст. 13 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» громадські слухання є формою діалогу між мешканцями села (міста) (відповідною територіальною громадою) та депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування. У певних випадках громадські слухання є обов`язковими.

Частиною третьою статті 5 та частиною третьою статті 6 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" визначено, що сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції.

У частині другій статті 7 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" термін "громадське обговорення" конкретизується як громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю.

Частиною 4 статті 5 наведеного Закону встановлено, що порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.

Рішенням Забірської сільської ради від 22 вересня 2016 року №180 затверджено Порядок проведення громадського обговорення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Як вбачається з вказаного Порядку, проведення громадського обговорення здійснюється за розпорядженням сільського голови.

Громадське обговорення проводиться шляхом проведення конференцій, форумів, громадських слухань, зборів громадян, засідань за круглим столом, зустрічей, електронних консультацій, виходячи з необхідності залучення якомога більшої кількості зацікавлених учасників та власних організаційних можливостей.

У ході проведення конференцій, форумів, громадських слухань, засідань за круглим столом, зборів, зустрічей, зустрічей з громадськістю у рамках громадського обговорення ведуться протоколи, у яких фіксуються всі пропозиції та зауваження.

Пропозиції (зауваження) учасників громадського обговорення подаються у письмовій формі, надсилаються електронною поштою із зазначенням прізвища, імені, по-батькові та адреси особи, яка їх подає, у строк, передбачений в інформаційному повідомленні про проведення громадського обговорення. Пропозиції (зауваження) реєструються організатором громадського обговорення.

Після закінчення строку громадського обговорення, його організатор опрацьовує пропозиції (зауваження), що надійшли та узагальнює результати обговорення. Результати громадського обговорення подається до сільської ради на наступну сесію для їх врахування під час прийняття рішення.

Розпорядженням сільського голови Забірської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області №53 від 10 листопада 2017 року з метою інформування жителів с. Забір`я вирішено 18 листопада 2017 року в приміщенні будинку культури села Забір`я провести загальні збори жителів села у формі громадських обговорень щодо добровільного об`єднання міста Боярка та села Забір`я, а також секретареві ради доручено поінформувати жителів села про проведення громадського обговорення шляхом оголошень.

Крім цього, розпорядженням від 13 грудня 2017 року № 58 Забірська сільська рада вирішила провести 20 грудня 2017 року о 18.00 год. в приміщені будинку культури загальні збори жителів села Забір`я у формі громадського обговорення за результатами напрацювання спільної робочої групи стосовно пропозиції Боярської міської ради щодо добровільного об`єднання; секретарю ради доручено поінформувати жителів села про проведення громадського обговорення шляхом оголошень.

Як вбачається з вищевказаних розпоряджень та відповідно до Порядку проведення громадського обговорення, затвердженого рішенням Забірської сільської ради рішенням №180 від 2 вересня 2016 року, з метою з`ясування думки громадськості інформацію про проведення громадських обговорень щодо добровільного об`єднання міста Боярка та села Забір`я розміщено на офіційному сайті Забірської сільської ради та шляхом розміщення оголошень з метою отримання зворотньої думки від мешканців села у вигляді зауважень та пропозицій. Окрім того, з метою заслуховування думки мешканців села були проведені загальні збори села.

Отже, загальні збори села не є основним та вирішальним елементом у громадських обговореннях, а лише їх частиною, яка виражена у можливості мешканців села публічно висловити свою думки з приводу доцільності об`єднання територіальних громад. Згідно Порядку проведення громадського обговорення документом, який фіксує хід проведення загальних зборів визначено протокол, який за результатами проведення кожних загальних зборів села був складений ініціатором проведення громадських обговорень та ініціатором проведення загальних зборів.

Щодо недотримання відповідачем строків проведення громадських обговорень, передбачених статтями 6, 7 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" (30 та 60 днів, відповідно), під час проведення цих заходів 18 листопада та 20 грудня 2017 року, як на те послався Верховний Суд у своїй постанові, колегія суддів зазначає наступне.

Громадське обговорення - це не тривалий процес, який триває певну кількість днів, а публічний захід, на якому присутні зацікавлені члени територіальної громади, і звичайна виправдана тривалість його проведення не перевищує кількох годин, а разом з підготовкою - декількох днів.

Згідно з Роз`яснення Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування щодо застосування положень Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", затвердженого на засіданні Комітету 03.06.2015 року (Протокол № 17), строк це відрізок часу, у межах якого вчиняються або можуть вчинятися певні юридично значимі дії.

Таким чином, визначення "протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції", яке міститься у перелічених вище нормах Закону України "Про добровільне об`єднання", має тлумачитися лише як визначення граничної тривалості часу на вчинення відповідних дій або проведення заходів. Аналогічно слід тлумачити приписи абз. 2 ч. 2 ст. 7 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", згідно з яким питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом ЗО днів з дня його внесення на їх розгляд. Очевидно, що цей припис не означає, що рада має безперервно протягом 30 днів розглядати відповідне питання, а встановлює лише граничний термін, не пізніше завершення якого рада зобов`язана розглянути відповідне питання. Також Комітет Верховної ради України звертає увагу, що окремі форми громадських обговорень (загальні збори громадян, громадські слухання та ін.) не можуть тривати протягом 30 чи 60 днів та, як правило, проводяться протягом кількох годин одного дня.

Аналогічна позиція була висловалена Верховний Судом у постанові від 24.10.2018 року №731/216/17.

Положеннями Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" визначено граничний проміжок часу, протягом якого мають бути проведені певні заходи та оприлюднені їх результати.

У ч. 2 ст. 7 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" термін "громадське обговорення" розкривається як громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю. У ч. 4 ст. 5 цього Закону визначено, що порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається відповідною радою. У Роз`ясненні Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування щодо застосування положень Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", затвердженому на засідання Комітету 03.06.2015 р. (Протокол № 17) зазначено, що порядок громадського обговорення визначається відповідною місцевою радою та громадське обговорення може проводитись у різних формах, зокрема, передбачених ст. 8 та ст. 13 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" у формі загальних зборів громадян, громадських слухань або в інших формах, визначених місцевою радою (конференція, форум, засідання за круглим столом, збори, зустрічі, теле- або радіодебати, Інтернетконференція, електронна консультація тощо).

Відповідно до Роз`яснення Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування щодо застосування положень Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", затвердженому на засіданні Комітету 03 червня 2015 року протоколом №17 визначено, що строк - це відрізок часу, у межах якого вчиняються або можуть вчинятися певні юридично значимі дії. Тобто, визначення "протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції", яке міститься у перелічених вище нормах Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" має тлумачитись лише як визначення граничної тривалості часу на вчинення відповідних дій або проведення заходів.

Таким чином, даний припис встановлює граничний термін, не пізніше якого рада зобов`язана розглянути відповідне питання, тобто протягом 30 днів.

Також Комітет Верховної Ради України звертає увагу, що окремі форми громадських обговорень (загальні збори, громадські слухання) не можуть тривати протягом 30 чи 60 днів та як правило проводять протягом одного дня.

Аналогічну правову позицію щодо строків проведення громадських обговорень було висловлено Верховним Судом у постанові від 24 жовтня 2018 року №731/216/17.

Отже, з урахуванням вищевикладеного, колегія суддів вважає, що доводи позивача про порушення процедури громадських обговорень є безпідставними так як громадське обговорення проекту рішення було проведено з дотриманням строків його проведення.

Щодо викладених у постанові Верховного Суду від 22 травня 2019 року доводів проте, що судами не було досліджено чи перевіряла Київська обласна державна адміністрація проект рішення "Про добровільне об`єднання територіальних громад" на предмет проведення сільською радою громадського обговорення щодо добровільного об`єднання, та якими були висновки ОДА з цього приводу, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ст. 35 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", місцеві державні адміністрації не мають права втручатися у здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень.

Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад регулюється Законом України "Про добровільне об`єднання територіальних громад".

Згідно з ч. 1 та ч. 2 ст. 4 даного Закону, добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов: 1) у складі об`єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування; 2) територія об`єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об`єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об`єдналися; 3) об`єднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області; 4) при прийнятті рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об`єднаної територіальної громади; 5) якість та доступність публічних послуг, що надаються в об`єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об`єднання.

Відповідно до частини 1 статті 7 Закону, проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад повинні, зокрема, містити:

1) перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів;

2) визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування;

3) план організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Відповідно до ч. З ст. 7 Закону, схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад у п`ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Так, 09 січня 2018 року до Київської облдержадміністрації надійшов лист Боярської міської ради від 05 січня 2018 року № 02-10/72 з проханням надати висновок щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень Боярської міської ради та Забірської сільської ради Києво-Святошинського району щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Згідно із завіреними копіями документів, поданими до Київської обласної державної адміністрації Боярською міською радою, відповідно до розпорядження Забірського сільського голови від 13 грудня 2017 року № 58 "Про проведення громадського обговорення" 20 грудня 2017 року в селі Забір`я проведено загальні збори жителів села у формі громадського обговорення за результатами напрацювань спільної робочої групи за пропозицією Боярської міської ради щодо добровільного об`єднання територіальних громад міста Боярка та села Забір`я в Боярську об`єднану територіальну громаду з центром в місті Боярка. В результаті проведеного громадського обговорення членами спільної робочої групи ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 та секретарем Забірської сільської ради ОСОБА_4 складено протокол громадського обговорення від 20 грудня 2017 року. Рішенням Забірської сільської ради від 22 грудня 2017 року № 384 було схвалено проект рішення "Про добровільне об`єднання територіальних громад".

За результатами розгляду поданих Боярською міською радою документів Київською облдержадміністрацією встановлено, що проекти рішень Боярської міської ради та Забірської сільської ради підготовлено з дотриманням порядку добровільного об`єднання територіальних громад, визначеного розділом II Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", Конституції України.

Проекти рішень містять інформацію, що зазначена у частині першій статті 7 Закону.

У складі проектної об`єднаної територіальної громади не передбачається існування іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування.

Територія проектної об`єднаної територіальної громади є нерозривною, об`єднана територіальна громада розташована в межах території однієї області.

На підставі викладеного, облдержадміністрація дійшла висновку щодо відповідності Конституції та законам України запропонованих проектів рішень за умови додержання основних умов добровільного об`єднання територіальних громад, визначених у статті 4 Закону, а саме: врахування при прийнятті рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад історичних, природних, етнічних, культурних та інших чинників, що впливають на соціально-економічний розвиток об`єднаної територіальної громади; якість та доступність публічних послуг, що надаються в об`єднаній територіальній громаді, не повинні бути нижчими, ніж до об`єднання.

11 січня 2018 року за результатами розгляду зазначених документів було прийнято розпорядження голови Київської обласної державної адміністрації №7 "Про затвердження висновку Київської облдержадміністрації щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень "Про добровільне об`єднання територіальних громад" (далі - Розпорядження №7).

Отже, як вірно встановив та вказав суд першої інстанції, розпорядження Київської обласної державної адміністрації від 11.01.2018 №7 "Про затвердження висновку Київської облдержадміністрації щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень "Про добровільне об`єднання територіальних громад" прийнято відповідно до вимог чинного законодавства України, у межах повноважень та у спосіб, визначений законами України.

Щодо звернень мешканців села Забір`я до Київської обласної державної адміністрації зі зверненнями чи зауваженнями стосовно порушення їх прав під час проведення громадських слухань, судом встановлено наступне.

Суд першої інстанції вірно послався на судову практику у справі у подібних правовідносинах стосовно вищезазначеного питання.

У справі №420/287/19 від 09 квітня 2019 року з висновками якого погоджується колегія суддів суду апеляційної інстанції, щодо позовних вимог про визнання протиправним та скасування розпорядження Одеської обласної державної адміністрації № 845/А-2018 від 27.07.2018 "Про внесення змін до розпорядження тимчасово виконуючого обов`язки голови Одеської обласної державної адміністрації від 05.12.2016 №923/А-2016" суд дійшов висновку, що з урахуванням ч. 3 ст. 7 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", обласна державна адміністрація не наділена повноваженнями з урахуванням частини другої статті 19 Конституції України, зокрема, і щодо перевірки процедури проведення громадських обговорень при прийнятті відповідних рішень щодо добровільного об`єднання, тому скасування є безпідставним, необгрунтованим та таким, що не спричинить жодних наслідків для позивачів.

Як зазначено у постанові Верховного Суду від 23 травня 2018 року по справі №219/7967/17, порушення процедури громадського обговорення, саме по собі, не може бути підставою для скасування рішення, прийнятого за наслідками такого обговорення, якщо це не призвело до порушення індивідуальних прав позивача.

Питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об`єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів регулює Закон України "Про звернення громадян" від 2 жовтня 1996 року (у редакції чинній на момент виникнення спірних відносин, далі - Закон № 393).

Відповідно до ст. 1 Закону № 393, громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.

Відповідно до ст. 15 Закону № 393, органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов`язані об`єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).

Відповідно до ст. 19 Закону № 393, органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об`єднання громадян, засоби масової інформації, їх керівники та інші посадові особи в межах своїх повноважень зобов`язані, зокрема: об`єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги; скасовувати або змінювати оскаржувані рішення у випадках, передбачених законодавством України, якщо вони не відповідають закону або іншим нормативним актам, невідкладно вживати заходів до припинення неправомірних дій, виявляти, усувати причини та умови, які сприяли порушенням.

Відповідно до ст. 20 Закону № 393, звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п`ятнадцяти днів від дня їх отримання.

Як встановлено судом, щодо прийняття розпорядження № 7 до Київської обласної державної адміністрації було направлено два звернення з приводу оскаржуваного рішення Забірської сільської ради від 22 грудня 2017 року № 384 "Про добровільне об`єднання територіальних громад" .

Перше звернення вх. № Я 13.3903.4 від 26.12.2017 надійшло до Київської обласної державної адміністрації по урядовій гарячій лінії дзвінок щодо зупинення процесу розгляду документів по ОТГ с. Забір`я із м. Боярка.

Друге звернення вх. № К 13.3937.2 від 29.12.2017 та стосувалося питання щодо бездіяльності та саботажу, на думку заявників, місцевої влади Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад".

24.01.2018 та 25.01.2018 заявникам надано відповідь про законність прийнятого розпорядження № 7 та відсутність матеріалів від правоохоронних органів щодо встановлення факту підробки протоколу та будь-яких судових рішень стосовно зупинення дії або скасування протоколу, рішення Забірської сільської ради від 22.12.2017 № 384.

Після прийняття розпорядження № 7 на урядову гарячу лінію 15.01.2018 надійшло звернення громадянина ОСОБА_7 щодо скасування зазначеного розпорядження № 7. Департаментом містобудування та архітектури розглянуто звернення та 25.01.2018 надано відповідь щодо відсутності підстав для скасування розпорядження № 7. Також роз`яснено, що відповідно до ст. 35 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", ч. 2 ст. 77 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" місцеві державні адміністрації не мають права втручатися у здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень. Спори про поновлення порушених прав юридичних і фізичних осіб, що виникають в результаті рішень, дій чи бездіяльності органів або посадових осіб місцевого самоврядування, вирішуються в судовому порядку.

Отже, розпорядження № 7 було прийнято на підставі документів поданих відповідно до вимог закону, тобто на законних підставах.

Щодо питання надходження усних чи письмових звернень (скарг) від членів територіальної громади села Забір`я про те, що вони не були поінформовані про дату, час і місце проведення громадських слухань 18 листопада чи 20 грудня 2017 року, чи про те, що їм створювалися перешкоди у прибутті на такі заходи, як на те послався Верховний Суд при скасуванні раніше ухвалених у справі судових рішень, колегія суддів зазначає таке.

Із витягів з журналу особистого прийому громадян сільським головою (за період з 04 січня 2017 року по 31 грудня 2018 року) та журналу реєстрації пропозицій, заяв, скарг громадян (за період 03 січня 2017 року по 01 березня 2019 року) убачається, що надійшло одне колективне звернення (вх.№15 від 26.01.2018 року) в порядку місцевої ініціативи, яке стосувалось питання добровільного об`єднання територіальних громад та містило в собі вимоги, що виключення з повістки дня сесії 26 січня 2018 року питання про об`єднання громад та замість цього включити в повістку дня сесії питання щодо розгляду заяви громадян села Забір`я про призначення місцевого референдуму з питання об`єднання села Забір`я з містом Боярка.

Тобто, певна кількість мешканців села (52 особи) звернулись до сільської ради з питанням про призначення місцевого референдуму із даного питання вже після одержання висновку Київської обласної державної адміністрації від 11 січня 2018 року про відповідність проекту рішення вимогам Конституції України та чинному законодавству.

Інших звернень, скарг, пропозицій чи зауважень від мешканців села Забір`я ні в письмовому, ні в усному вигляді не надходило.

Проте, факт наявності колективного звернення, а також присутність на загальних зборах села мешканців села та висловлення ними своєї думки є свідченням того, що всі бажаючі мешканці села мали можливість бути присутніми за загальних зборах та висловити свою думку, і жодних перешкод у цьому мешканцям села організаторами проведення громадських обговорень, в тому числі і загальних зборів села не чинилось.

Відповідно до озпорядження від 13 грудня 2017 року № 58 Забірська сільська рада вирішила провести 20 грудня 2017 року о 18.00 год. в приміщені будинку культури загальні збори жителів села Забір`я у формі громадського обговорення за результатами напрацювання спільної робочої групи стосовно пропозиції Боярської міської ради щодо добровільного об`єднання.

Як вбачається з протоколу ведення загальних зборів від 20 грудня 2017 року загальні збори відбулися і на них були присутні 175 мешканців села Забір`я.

Факт проведення загальних зборів позивач не заперечував, при цьому зазначивши, що вівся інший протокол від 20 грудня 2017 року не уповноваженими особам. Суд зазначає і в такому протоколі вказано, що на зборах були присутні мешканці села Забір`я, хоча і в меншій кількості.

Таким чином, суд першої інстанції прийшов до вірного висновку, що загальні збори, як одна із форм проведення громадського обговорення відбулися, на них всі бажаючі мали можливість висловити свою думку, дехто навіть у зневажливій та нахабній формі.

Водночас, обов`язок проведення голосування на загальних зборах не визначений ні Законом України "Про місцеве самоврядування", ні Законом України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", ні Порядком проведення громадського обговорення, затвердженого рішенням Забірської сільської ради №180 від 22 вересня 2016 року, а тому відсутність результатів голосування не може свідчити про непроведення таких громадських обговорень.

Щодо доводів позивача про порушення порядку проведення громадського обговорення у зв`язку з тим, що відповідачем не було розміщено оголошення в районній газеті "Новий день", чим не було дотримано процедури належного інформування мешканців села Забір`я про проведення громадського обговорення, суд зазначає наступне.

Пунктом 2 Порядку проведення громадських обговорень пропозицій щодо добровільного об`єднання територіальних громад, затвердженого рішенням сесії Забірської сільської ради № 180 від 22 вересня 2016 року, передбачено, що громадське обговорення проводиться з метою надання членам територіальної громади села Забір`я можливості знайомитися з пропозиціями щодо питань добровільного об`єднання з суміжними територіальними громадами, ознайомитися з проектами рішень щодо добровільного об`єднання територіальної громади села Забір`я з іншими громадами Києво- Святошинського району для створення об`єднаної територіальної громади, отримання від мешканців села пропозицій вказаних питань.

У частині 2 статті 7 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад"визначено поняття терміну "громадське обговорення" як громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю. У ч. 4 ст. 5 цього Закону визначено, що порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською радою. Як зазначалося вище, сільською радою був затверджений такий Порядок. Даним Порядком передбачено, що громадське обговорення здійснюється за розпорядженням сільського голови.

З огляду на кількість жителів села Забір`я із правом голосу (близько 1380) та незначну кількість передплатників газети "Новий день" , Розпорядженням сільського голови від 13.12.2017 року № 58, з метою належного інформування жителів про проведення громадського обговорення щодо об`єднання села, було проінформовано шляхом оголошень, що є більш ефективним способом оповіщення жителів с. Забір`я.

З огляду на зазначене, колегія суддів погоджується з доводами суду першої інстанції, що не розміщення в означеному ЗМІ відповідного оголошення є формальним порушенням і не заперечує факту проведення громадських обговорень. Крім того, позивач особисто брав участь у громадському обговоренні.

Спеціальним законодавством не визначено поняття громадського обговорення з питань добровільного об`єднання територіальних громад, однак в загальному під таким терміном можна розуміти будь-яку форму з`ясування думки жителів громади стосовно поставленого на обговорення питання на засадах добровільності, гласності, відкритості та свободи висловлювань.

Будь-яке громадське обговорення має основну мету: отримання зворотного зв`язку від максимальної кількості членів територіальної громади. Тобто законодавець, визначивши серед принципів добровільного об`єднання територіальних громад відкритість і прозорість, ставив за мету отримання зворотного зв`язку від більшості зацікавлених членів громади.

Незалежно від підстав позову, визначених позивачем, адміністративні суди перевіряють коло обставин, що можуть слугувати підставами позову, з одного боку - для встановлення обов`язку вчинити певну дію (наявності права на прийняття рішення), з іншого - на доведення правової заінтересованості особи у виконанні цього обов`язку саме на її користь.

Відповідно до статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Згідно з частиною третьою статті 9 КАС України кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом. Таким правом користуються й особи, в інтересах яких подано позовну заяву, за винятком тих, які не мають адміністративної процесуальної дієздатності.

Отже, адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин. Тобто, для задоволення позову адміністративний суд повинен встановити, що у зв`язку з прийняттям рішення, дією або бездіяльністю суб`єктом владних повноважень порушуються права позивача. При цьому, позивач на власний розсуд визначає, чи порушені його права рішеннями, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень.

Проте право на звернення до адміністративного суду з позовом не завжди співпадає з правом на судовий захист, яке закріплено у статті 5 КАС України. Саме по собі звернення до адміністративного суду за захистом ще не означає, що суд зобов`язаний надати такий захист. Адже для того, щоб було надано судовий захист суд повинен встановити, що особа дійсно має право, свободу та інтерес, про захист яких вона просить і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем у публічно-правових відносинах.

Порушення процедури громадського обговорення, саме по собі, не може бути підставою для скасування рішення, прийнятого за наслідками такого обговорення, якщо це не призвело до порушення індивідуальних прав позивача.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 02 травня 2018 року № К/9901/43551/18.

Викладені позивачем доводи не свідчать про порушення з боку суб`єкта владних повноважень права позивача на участь у місцевому самоврядуванні, тоді як докази перешкод для позивача та інших членів громади взяти участь у громадських обговореннях відсутні.

Як убачається з матеріалів справи, позивач особисто приймав участь у всіх обговореннях щодо процедури добровільного об`єднання громад та вільно висловлював свою думку з цього приводу, жодних доказів, які б свідчили про наявність перешкод позивачеві у висловлені його думки з питань об`єднання громад позивачем не надано.

Щодо доводів апеляційної скарги позивача про невстановлення судом першої інстанції факту чи є об`єднання територіальної громади с. Забір`я та м. Боярка добровільним та чи було отримано відповідачем зворотній зв`язок від територіальних громад та враховано їх думку, то колегія суддів вважає їх безпідставними, оскільки судом першої інстанції надано належну оцінку зазначеним обставинам з посиланням на норми чинного законодавства України про що судом апеляційної інстанції зазначено вище.

Окрім того, колегія суддів звертає увагу, що оскаржувані рішення Забірською сільською радою прийнято на підставі громадського обговорення з урахуванням реальної громадської позиції мешканців села, а також з урахуванням іншої думки мешканців, тобто з дотриманням процедури, передбаченої Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад».

Зокрема, колегія суддів звертає увагу, що відповідно до вимог чинного законодавства всі мешканці територіальних громад повинні бути поінформовані про проведення громадського обговорення. Інформування мешканців територіальних громад може вчинятися різними способами (наприклад, через засоби масової інформації: телебачення, радіо; надіслання через пошту особистих листів; використання електронної пошти та ін.). Таке поінформування мешканців територіальних громад про громадські обговорення може бути підтверджено в судовому порядку.

Матеріали справи містять документальне підтвердження про інформування мешканців територіальних громад про громадське обговорення зазначеного питання. За змістом вищезазначеного Закону всі мешканці територіальних громад повинні бути поінформовані про проведення громадського обговорення. Інформування мешканців територіальних громад може вчинятися різними способами (наприклад, через засоби масової інформації: телебачення, радіо; надіслання через пошту особистих листів; використання електронної пошти та ін.). Таке поінформування мешканців територіальних громад про громадські обговорення може бути підтверджено в судовому порядку.

Окрім того, об`єднання територіальної громади повинно здійснюватись в першу чергу на засадах добровільності жителів такої громади, які реалізують своє конституційне право, закріплене у статті 5 Конституції України, безпосередньо через процедуру громадських обговорень, а не через органи місцевого самоврядування.

Факт інформування мешканців села про проведення громадських обговорень підтверджено зібраними у справі доказами.

Позивачем не надано доказів, які б свідчили, що об`єднання громад відбулося без згоди членів цієї громади у розумінні вимог чинного законодавства.

Як вірно зазначено судом першої інстанції з посиланням на судову практику Верховного Суду у справі №219/7967/17, порушення процедури громадського обговорення саме по собі не є підставою для скасування рішення, прийнятого за наслідками такого обговорення, якщо це не призвело до порушенння індивідуальних прав позивача.

Позивачем не надано належних доказів, які б свідчили, що у результаті порушення процедури громадського обговорення, за наслідками якого прийнято оскаржувані рішення, призвело до порушення його індивідуальних прав.

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що рішення суду першої інстанції є законним, підстави для його скасування відсутні, так як суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального та процесуального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин.

При цьому судовою колегією враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Відповідно до ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, а тому не можуть бути підставою для скасування рішення Київського окружного адміністративного суду від 10 липня 2020 року.

Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що рішення суду є законним і обґрунтованим, ухвалено з дотриманням норм матеріального та процесуального права, а тому підстав для його скасування не має.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

За таких підстав апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст. ст. 229, 241, 242, 243, 308, 310, 311, 313, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,-

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 10 липня 2020 року - без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду у строк визначений ст. 329 КАС України.

Суддя-доповідач: Бужак Н.П.

Судді: Кобаль М.І.

Федотов І.В.