Справа № 640/18741/20
Суддя: Файдюк Віталій Васильович
Дата ухвалення: 2020-11-17 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 листопада 2020 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Суддя-доповідач: Файдюка В.В.

суддів: Земляної Г.В.

Мєзєнцева Є.І.

При секретарі: Марчук О.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Рахункової палати на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 серпня 2020 року у справі до пред`явлення позову за участі осіб, які можуть отримати статус учасника справи: позивач - Національної академії аграрних наук України, відповідач - Рахункової палати,-

В С Т А Н О В И В :

Національна академія аграрних наук України звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва із заявою про вжиття заходів забезпечення позову до пред`явлення позовної заяви шляхом зупинення дії рішення Рахункової палати від 09 червня 2020 року № 13-1 "Про розгляд Звіту про результати аудиту ефективності використання НААН України коштів державного бюджету та управління об`єктами державної власності, що мають фінансові наслідки для державного бюджету".

Зазначена заява вмотивована очевидною протиправністю дій суб`єкта владних повноважень, оскільки інформування органів державної влади та правоохоронних органів про зміст Звіту Рахункової палати спричинить прямий ризик настання негативних наслідків, в тому числі і притягнення до відповідальності керівників наукових установ НААН України, ліквідації юридичних осіб - державних підприємств НААН України, невиправданих відрахувань прибутків державних підприємств, що перебувають у віданні НААН України до вирішення спору по суті заявлених позовних вимог.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 серпня 2020 року вказану заяву позивача про забезпечення адміністративного позову - задоволено частково.

Вжито заходи забезпечення адміністративного позову.

Зупинено дію рішення Рахункової палати від 09 червня 2020 року № 13-1 "Про розгляд Звіту про результати аудиту ефективності використання НААН України коштів державного бюджету та управління об`єктами державної власності, що мають фінансові наслідки для державного бюджету" в частині пунктів 2, 3, 4, 6, 7 резолютивної частини.

У задоволенні решти клопотання відмовлено.

При постановленні оскаржуваної ухвали суд першої інстанції виходив з того, що у разі прийняття судом рішення на користь позивача, захист прав позивача у подальшому буде значно утрудненим, неефективним або навіть неможливим, оскільки за час розгляду справи оскаржуване рішення ймовірно вже може бути реалізоване, а невідворотні наслідки у вигляді ліквідації підприємств, зупинення реалізації бюджетної програми та інше вже настануть. Крім того, на підставі оскаржуваного рішення посадові особи НААН можуть бути притягнуті до кримінальної відповідальності.

Відповідач, не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції, як таку, що прийнята з порушенням норм процесуального права, та прийняти нову ухвалу, якою у задоволенні клопотання відмовити.

Вказана апеляційна скарга обґрунтована тим, що оскаржуване рішення не містить беззаперечних мотивів, з яких би вбачалось, що невжиття заходів забезпечення позову у даній справі може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду та забезпечення ефективного захисту та поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача.

Крім того, скаржником зауважено, що не повне та не всебічне дослідження судом першої інстанції обставин справи призвело до неправильних висновків та не врахування тих обставин, що рішення Рахункової палати від 09 червня 2020 року № 13-1 є фактично виконаними (реалізованими) Рахунковою палатою.

Заявником подано відзив на апеляційну скаргу, в якому він заперечував проти її задоволення, просив оскаржувану ухвалу залишити в силі.

Колегія суддів, заслухавши доповідь судді-доповідача, представників сторін, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Відповідно до норм статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:

1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або

2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Ухвалу про забезпечення позову постановляє суд першої інстанції, а якщо розпочато апеляційне провадження, то таку ухвалу може постановити суд апеляційної інстанції.

Перелік видів забезпечення позову встановлено ч.1 статті 151 Кодексу адміністративного судочинства України, а саме: 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 3) встановленням обов`язку відповідача вчинити певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.

Подання позову, а також відкриття провадження в адміністративній справі не зупиняють дію оскаржуваного рішення суб`єкта владних повноважень, якщо суд не застосував відповідні заходи забезпечення позову.

Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності та обґрунтованості вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.

Крім того, вирішуючи питання про забезпечення позову, суд має брати до уваги інтереси не тільки позивача, а й інших осіб, права яких можуть бути порушені у зв`язку із застосуванням відповідних заходів. Також суд має враховувати співрозмірність вимог клопотання про забезпечення позову заявленим позовним вимогам та обставинам справи.

Аналогічна позиція викладена в Постанові Пленуму Вищого адміністративного суду України «Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ» від 06 березня 2008 року № 2.

Водночас, будь-яке забезпечення позову в адміністративній справі є наданням тимчасового захисту до вирішення справи по суті, який застосовується у виключних випадках за наявністю об`єктивних обставин, які дозволяють зробити обґрунтоване припущення, що невжиття відповідних заходів потягне за собою більшу шкоду, ніж їх застосування.

Враховуючи викладене, застосування таких заходів є виправданим лише у разі, якщо наявне достатньо обґрунтоване припущення суду, що їх невжиття може у подальшому утруднити чи зробити неможливим виконання рішення суду. Вказані обставини мають бути доведені позивачем.

Заявляючи клопотання про забезпечення позову позивач зазначив, що існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам та інтересам позивача, оскільки за змістом резолютивної частини оскаржуваного рішення Рахунковою палатою було вирішено, зокрема, проінформувати про зміст рішення органи державної влади та правоохоронні органи. Наведені обставини спричиняють прямий ризик настання негативних наслідків, а саме: притягнення до відповідальності керівників наукових установ НААН України, ліквідації юридичних осіб - державних підприємств НААН України, невиправданих відрахувань прибутків державних підприємств, що перебувають у віданні НААН України.

Також, заявник звертає увагу на очевидну протиправність рішення Рахункової палати, що полягає у прийнятті оскаржуваного рішення без врахування зауважень об`єкта контролю та правового висновку та зауважень юридичного департаменту Рахункової палати.

Так, метою забезпечення позову є вжиття судом заходів щодо охорони законних інтересів позивача від можливих порушень з боку відповідача для забезпечення позивачу реального та ефективного виконання судового рішення, якщо воно буде прийнято на його користь, у тому числі з метою запобігання потенційним труднощам у подальшому виконанні такого рішення.

При цьому, у ч.2 статті 150 КАС України законодавчо регламентовано чіткі підстави для вжиття заходів забезпечення позову і правова конструкція цієї норми не вимагає встановлення судом на цій стадії протиправності відповідного рішення суб`єкта владних повноважень, а обмежується достатністю встановлення лише того, що невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду.

Водночас, такі обставини не мають окреслених законодавчих меж та кваліфікуючих критеріїв і в кожній конкретній справі ці поняття є оціночними.

Згідно з Рекомендаціями № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Міністрів Ради Європи від 13 вересня 1989 року, суд, який постановляє вжити заходи забезпечення позову, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акту; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акту.

При цьому, Європейський суд з прав людини у рішенні від 29 червня 2006 року у справі «Пантелеєнко проти України» (Заява № 11901/02) зазначив, що засіб юридичного захисту має бути ефективним, як на практиці, так і за законом.

У рішенні від 31 липня 2003 року у справі «Дорани проти Ірландії» (Doran v. Ireland) ЄСПЛ визначив, що поняття «ефективний засіб» передбачає запобігання порушенню або припиненню порушення, а так само встановлення механізму відновлення, поновлення порушеного права.

При вирішенні справи «Каіч та інші проти Хорватії» (рішення від 17 липня 2008 року) Європейський Суд з прав людини вказав, що для Конвенції було б неприйнятно, якби стаття 13 декларувала право на ефективний засіб захисту але без його практичного застосування. Таким чином, обов`язковим є практичне застосування ефективного механізму захисту. Протилежний підхід суперечитиме принципу верховенства права.

Відповідно до статті 6 КАС України, статті 17 Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права

Перевіряючи доводи апеляційної скарги, колегія суддів звертає увагу на те, що предметом судового спору в цій справі є правомірність рішення Рахункової палати від 09 червня 2020 року № 13-1 "Про розгляд Звіту про результати аудиту ефективності використання НААН України коштів державного бюджету та управління об`єктами державної власності, що мають фінансові наслідки для державного бюджету".

В апеляційній скарзі відповідач послався на виконання Рішення від 09 червня 2020 року № 13-1 «Про розгляд Звіту про результати аудиту ефективності використання НААН України коштів державного бюджету та управління об`єктами державної власності, що мають фінансові наслідки для державного бюджету» шляхом направлення листів ряду адресатів, вказаних у Рішенні. При цьому, апелянт вказав, що пункти резолютивної частини Рішення вичерпали свою дію з моменту направлення листів зазначеним у цих пунктах суб`єктам.

Разом з тим, до апеляційної скарги апелянт долучив лише копії листів від імені Рахункової палати, однак не долучив докази направлення таких листів їх адресатам.

Однак, сам факт підготовки Рахунковою палатою вказаних листів не свідчить про виконання Рішення, оскільки відсутнє підтвердження факту безпосередньо направлення, подання чи вручення відповідних листів їх адресатам.

З огляду на вказане, долучені до апеляційної скарги листи Рахункової палати не можуть братися судом до уваги як підтвердження факту виконання Рішення та, більш того, як підстава для скасування ухвали.

Таким чином, підстави для скасування ухвали відсутні, оскільки факт підготовки Рахунковою палатою листів адресатам, вказаним у Рішенні, не свідчить про виконання Рішення, оскільки відсутній факт безпосередньо направлення, подання чи вручення відповідних листів їх адресатам.

Також відповідач стверджує, що Рішення має лише рекомендаційний характер, у зв`язку з чим застосування заходів забезпечення позову щодо Рішення не призведе до зміни правового статусу сторін спірних правовідносин та не спричинить настання невідворотних негативних наслідків для позивача.

Однак, за своєю суттю контрольні повноваження органів державної влади передбачають безпосередньо проведення контролю та прийняття за його результатами рішень, які є обов`язковими до виконання об`єктом контролю.

Велика Палата Верховного Суду у своїх постановах від 30 травня 2018 року у справі № 464/5495/13-ц та від 02 квітня 2019 року у справі № 914/2584/17 дійшла висновку, що здійснення державного контролю означає обов`язковість прийнятих за його результатами рішень для підконтрольного суб`єкта, що свідчить про владно-управлінський характер, а отже і публічно-правову природу відносин.

Отже, Рішення прийняте суб`єктом владних повноважень на виконання владних управлінських функцій та безпосередньо стосується прав та інтересів НААН України.

При цьому, виконання Рішення Рахункової палати призведе до вжиття заходів реагування органами державної влади та правоохоронними органами, що матиме негативні наслідки для НААН України, значно ускладнить ефективний захист прав позивача та утруднить виконання рішення суду, тобто призведе до непоправних та невідворотних негативних наслідків для позивача.

Вказане було обґрунтовано враховано судом першої інстанції, оскільки необхідність вжиття заходів забезпечення позову випливає з резолютивної частини самого Рішення.

В той же час, реалізація оскаржуваного рішення буде можливою також і після оцінки його правомірності судом під час розгляду даної справи, що дозволяє зробити обґрунтоване припущення, що невжиття відповідних заходів забезпечення потягне за собою більшу шкоду, ніж їх застосування.

Обрання судом саме такого способу забезпечення позову, як зупинення виконання рішення повністю узгоджується з приписами ч.2 статті 151 КАС України та є співрозмірним з заявленими позовними вимогами ОСОБА_1 і відповідає меті інституту забезпечення адміністративного позову.

Під час тимчасового зупинення дії оскаржуваного рішення не відбулося втручання у дискреційні повноваження відповідача чи інших осіб, оскільки суд виконував власну компетенцію по здійсненню правосуддя відповідно до наданих Конституцією та законами України повноважень.

Втім, оскільки протиправність оскаржуваного рішення Рахункової палати є предметом спору в даній справі, то при вирішенні питання про забезпечення позову судом жодним чином не оцінюються дії та рішення відповідача та не надається їм правова оцінка.

Дослідивши матеріали справи та клопотання про забезпечення адміністративного позову, колегія суддів вважає, що наведені обставини у своїй сукупності вказують на те, що суд першої інстанції прийняв вірне рішення та доводи позивача є такими, що підтверджуються існуванням обставин, передбачених статтею 150 КАС України, за яких може бути застосовано забезпечення позову, оскільки позивачем у клопотанні про забезпечення позову обґрунтовано необхідність вжиття заходів забезпечення позову до прийняття у справі судового рішення по суті.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку про наявність правових підстав для задоволення клопотання позивача про забезпечення даного адміністративного позову.

Адекватність заходу забезпечення позову в частині, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.

Враховуючи викладене, колегія суддів вважає застосовані судом першої інстанції заходи забезпечення позову в цій справі адекватними та співмірними із заявленими позовними вимогами та інтересами інших учасників торгів.

Доводи апелянта про те, що він діє за процедурою, визначеною законодавством, апеляційний суд до уваги не приймає, оскільки дослідження цього питання підлягає здійсненню судом при вирішенні спору по суті заявлених позовних вимог, а не питання про застосування заходів забезпечення позову.

Докази того, що вжиття заходів забезпечення позову призвело до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалось запобігти, матеріали справи не містять.

Інші доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи чи порушено норми процесуального права.

Отже при винесенні оскаржуваної ухвали судом першої інстанції було дотримано всіх вимог законодавства, а тому відсутні підстави для її скасування.

При цьому, колегія суддів наголошує на тому, що вжиття таких заходів не зумовлює фактичного вирішення спору по суті, а спрямоване лише на збереження існуючого становища. Крім того, суд вважає, що застосуванням заходів забезпечення позову не може бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.

За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 243, 246, 308, 315, 316, 321, 325, 329, 331 КАС України суд,

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу Рахункової палати - залишити без задоволення.

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 серпня 2020 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення, та може бути оскаржена безпосередньо до адміністративного суду касаційної інстанції протягом тридцяти днів з дня її проголошення.

Повний текст рішення виготовлено 17 листопада 2020 року.

Суддя-доповідач: В.В. Файдюк

Судді: Г.В. Земляна

Є.І. Мєзєнцев