Справа № 580/902/20
Суддя: Глущенко Яна Борисівна
Дата ухвалення: 2020-11-16 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 580/902/20 Суддя (судді) першої інстанції: М.А. Білоноженко
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 листопада 2020 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді-доповідача Глущенко Я.Б.,

суддів Пилипенко О.Є., Степанюка А.Г.,

секретаря Ткаченка В.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області до Державного навчального заклада «Уманський професійний ліцей» про застосування заходів реагування, за апеляційною скаргою Державного навчального заклада «Уманський професійний ліцей» на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 06 серпня 2020 року, -

В С Т А Н О В И В:

У березні 2020 року Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області (далі - позивач, Управління ДСНС у Черкаській області) звернулось у суд з позовом до Державного навчального заклада «Уманський професійний ліцей» (далі - відповідач, ДНЗ «УПЛ») про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю) у вигляді часткової заборони експлуатації шляхом знеструмлення електроживлення та припинення експлуатації першого, п`ятого, шостого, сьомого поверхів гуртожитка до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що за наслідками позапланової перевірки відповідача виявлено ряд порушень, які можуть створити загрозу життю та здоров`ю людей, що перебувають на території гуртожитка навчального закладу.

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 06 серпня 2020 року позов задоволено.

Не погоджуючись із рішенням суду, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неправильне з`ясування обставин справи, просить його скасувати та прийняти нове рішення, яким в задоволенні позову відмовити.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначає, що позивачем не зазначено, яким чином встановлені актом перевірки порушення створюють загрозу життю та здоров`ю людей, а судом не враховано факт усунення відповідачем порушень, зазначених у приписі. Наголошує, що після постановлення рішення у справі, усунено більшу частину порушень, а решта порушень не усунута у зв`язку з неотриманням фінансування з боку Управління освіти і науки Черкаської обласної державної адміністрації.

У відзиві на апеляційну скаргу позивач зазначає, що відсутність бюджетних коштів та належного фінансування не звільняє відповідача від виконання імперативних норм протипожежного законодавства. Також наголошує на тому, що поки існують порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, існують підстави для застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення експлуатації будівель відповідача. Підставами для відміни таких заходів є факт усунення порушень, а не здійснення заходів по їх усуненню.

Розгляд справи здійснюється у порядку письмового провадження згідно пункту 3 частини 1 статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та доводи скарги, колегія суддів уважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду - без змін, з наступних підстав.

Судом установлено, що у період з 16 по 17 грудня 2019 року посадовою особою позивача проведено позаплановий захід державного нагляду щодо дотримання Державним навчальним закладом «Уманський професійний ліцей» вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.

Результати перевірки оформлені актом від 17 грудня 2019 року №452.

Перевіркою виявлено 26 (двадцять шість) порушень ДНЗ «УПЛ» вимог законодавства у сфері пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, всі з яких створюють загрозу життю та здоров`ю людей.

У зв`язку з виявленням зазначених порушень, Управління ДСНС у Черкаській області звернулося у суд з позовом щодо застосування до ДНЗ «УПЛ» заходів реагування у сфері державного нагляду.

Постановляючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції виходив з того, що порушення, встановлені позивачем під час перевірки та не усунуті відповідачем на час розгляду справи судом, створюють загрозу життю і здоров`ю людей.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів приходить до наступного.

Статтею 3 Конституції України встановлено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Відповідно до частини 2 статті 19 Основного Закону органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з абзацем 2 статті 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2007 року №877-V (далі - Закон України №877-V) державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Державний нагляд (контроль) серед іншого здійснюється за принципами пріоритетності безпеки у питаннях життя і здоров`я людини, функціонування і розвитку суспільства, середовища проживання і життєдіяльності перед будь-якими іншими інтересами і цілями у сфері господарської діяльності; гарантування прав та законних інтересів кожного суб`єкта господарювання; презумпції правомірності діяльності суб`єкта господарювання у разі, якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов`язків суб`єкта господарювання та/або повноважень органу державного нагляду (контролю); недопущення встановлення планових показників чи будь-якого іншого планування щодо притягнення суб`єктів господарювання до відповідальності та застосування до них санкцій; здійснення державного нагляду (контролю) на основі принципу оцінки ризиків та доцільності (частина 1 статті 3 Закону України №877-V).

Згідно з частиною 1 статті 4 цього Закону державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.

Відповідно до частини 7 статті 7 Закону України №877-V на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду.

Статтею 2 Закону України «Про пожежну безпеку» встановлено, що забезпечення пожежної безпеки підприємств, установ та організацій покладається на їх керівників і уповноважених ними осіб, якщо інше не передбачено відповідним договором.

У свою чергу, відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту регулює Кодекс цивільного захисту України (далі - КЦЗ України).

Приписами пунктів 2 та 3 частини 1 статті 50 КЦЗ України визначено, що джерелами небезпеки виникнення надзвичайних ситуацій техногенного характеру є будівлі та споруди з порушенням умов експлуатації та суб`єкти господарювання з критичним станом виробничих фондів та порушенням умов експлуатації.

Названим Кодексом визначено, що саме загроза життю та/або здоров`ю людей, а не факт порушення законодавства з питань цивільної безпеки, техногенної безпеки, пожежної безпеки тощо, визнана законодавцем у якості підстави для постановлення судом рішення про застосування заходів державного реагування.

Відповідно до частини 3 статті 55 КЦЗ України забезпечення пожежної безпеки суб`єкта господарювання покладається на власників та керівників таких суб`єктів господарювання.

Частинами 1 та 2 статті 64 КЦЗ України визначено, що центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб. Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.

Положенням про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого Указом Президента України від 16 січня 2013 року № 20/2013 визначено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій є центральним органом виконавчої влади та здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, за діяльністю аварійно-рятувальних служб.

До повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить: звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей (пункт 12 частини 1 статті 67 КЦЗ України).

Відповідно до частини 2 статті 68 КЦЗ України у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Згідно зі статтею 70 КЦЗ України, підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є, зокрема, недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами.

З аналізу наведених норм колегія суддів приходить до висновку, що встановлення факту порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, та у подальшому може призвести до тяжких наслідків у цій сфері, є достатньою підставою для застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежо-небезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту. У свою чергу, адміністративний суд, у разі наявності обґрунтованих підстав вважати, що виявлені органом державного нагляду (контролю) порушення вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей і не були усунуті суб`єктом господарювання, має ухвалити рішення про вжиття відповідних заходів реагування, в тому числі шляхом повного зупинення експлуатації (роботи) будівель.

Пожежна безпека - відсутність неприпустимого ризику виникнення і розвитку пожеж та пов`язаної з ними можливості завдання шкоди живим істотам, матеріальним цінностям і довкіллю (пункт 33 частини 1 статті 1 КЦЗ України).

Згідно з пунктом 24 вище зазначеної правової норми надзвичайна ситуація - обстановка на окремій території чи суб`єкті господарювання на ній або водному об`єкті, яка характеризується порушенням нормальних умов життєдіяльності населення, спричинена катастрофою, аварією, пожежею, стихійним лихом, епідемією, епізоотією, епіфітотією, застосуванням засобів ураження або іншою небезпечною подією, що призвела (може призвести) до виникнення загрози життю або здоров`ю населення, великої кількості загиблих і постраждалих, завдання значних матеріальних збитків, а також до неможливості проживання населення на такій території чи об`єкті, провадження на ній господарської діяльності.

Таким чином, настання реальної загрози життю та здоров`ю людей від пожежі або надзвичайної ситуації з обставинами, які можуть призвести до займання, розповсюдження вогню та вплив небезпечних факторів пожежі (продуктів горіння, чадного газу та підвищених температур) створюють реальну загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Правила пожежної безпеки в Україні, затверджені наказом Міністерства внутрішніх справ України від 30 грудня 2014 року № 1417, є обов`язковими для виконання суб`єктами господарювання, органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах.

Пожежна безпека повинна забезпечуватися шляхом проведення організаційних заходів та технічних засобів, спрямованих на запобігання пожежам, забезпечення безпеки людей, зниження можливих майнових втрат і зменшення негативних екологічних наслідків у разі їх виникнення, створення умов для успішного гасіння пожеж (пункт 4 розділу І вказаних Правил).

Отже, у випадку наявності підстав для застосування одного з таких заходів реагування як повне або часткове зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг, орган контролю звертається до суду із адміністративним позовом.

Поряд з тим, суд не наділений повноваженнями органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, які в свою чергу є дискреційними, а тому не може надавати оцінку якості виконаних та усунутих порушень відповідачем.

Із акта перевірки щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки за № 452 від 17 грудня 2019 року убачається, що перший, п`ятий, шостий та сьомий поверх грутожитка ДНЗ «УПЛ» експлуатуються з порушенням вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, а саме:

1) відсутні інформаційні покажчики з питань пожежної безпеки (пункт 8 розділа ІІ ППБУ);

2) не забезпечено черговий персонал гуртожитку засобами індивідуального захисту органів дихання для саморятування студентів під час пожежі (з розрахунку на максимальну кількість проживаючих та окремо для обслуговуючого персоналу, п.1.3 глави 1 розділу VІ ППБУ);

3) не забезпечені евакуаційним освітленням внутрішні коридори та проходи шляхів евакуації першого, п`ятого, шостого та сьомого поверхів гуртожитка (п.2.31 глави 2 розділу ІІІ ППБУ);

4) відсутні (зняті) дверні полотна в отворах, що з`єднують коридор п`ятого, шостого та сьомого поверхів гуртожитку зі сходовою кліткою (п.2.29 глави 2 розділу ІІІ ППБУ, пункт 14 розділу ІІІ Правил пожежної безпеки для навчальних закладів та установ системи освіти);

5) допущено установлення металевих грат на шляху евакуації (в вестибюлі) першого, п`ятого, шостого та сьомого поверхів будівлі гуртожитку (п.2.37 глави 2 розділу ІІІ ППБУ);

6) не обладнано системами протипожежного захисту відповідно до ДБН В.2.5-56:2014 «Системи протипожежного захисту» приміщення першого, п`ятого, шостого та сьомого поверхів гуртожитку (п.1.2 глави 1 розділу V ППБУ).

Вищевказані порушення обумовили звернення Управління ДСНС у Черкаській області у суд з позовом щодо застосування до ДНЗ «УПЛ» заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю).

Як зазначає сам відповідач, 14 серпня 2020 року позивачем проведено позаплановий захід контролю, за результатами якого встановлено усунення відповідачем частини поршень.

Станом на час розгляду справи судом апеляційної інстанції виявлені контролюючим органом порушення у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки ДНЗ «УПЛ» повністю не усунені. З 26 (двадцяти шести) порушень, не усунутими залишились 4 (чотири), а саме не обладнано системами протипожежного захисту відповідно до ДБН В.2.5-56:2014 «Системи протипожежного захисту» приміщення першого, п`ятого, шостого та сьомого поверхів гуртожитку (п.1.2 глави 1 розділу V ППБУ).

Відповідач наголошує, що виявлені позивачем порушення установлених законодавством вимог пожежної безпеки самі по собі не створюють безпосереднього ризику виникнення пожежі, але можуть створювати небезпеку завдання шкоди життю та здоров`ю людей у процесі самої пожежі, а оскільки ризик виникнення пожежі має вірогідний характер і він безпосередньо не виникає внаслідок виявлених порушень, то позивач вправі на підставі статей 68 та 69 КЦЗ України самостійно вжити заходи реагування шляхом видачі приписів, постанов і розпоряджень щодо усунення таких порушень.

Як установлено судом та зазначає сам відповідач, згадані порушення були виявлені позивачем ще за результатами перевірки, проведеної у серпні 2018 року. Проте, на час розгляду справи судом апеляційної інстанції не усунуті. Натомість, лист про виділення необхідних коштів до Управління освіти Черкаської обласної державної адміністрації скеровано лише у лютому 2020 року.

Відтак, колегія суддів уважає, що тривала бездіяльність відповідача мала наслідок невиконання вимог законодавства у сфері пожежної безпеки та неусунення порушень, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей.

У свою чергу колегія суддів зазначає, що захід реагування має тимчасовий характер, період дії якого залежить безпосередньо від факту усунення відповідачем виявлених порушень.

Крім того, застосований до скаржника захід реагування має також спонукаючий характер, направлений на забезпечення суб`єктом господарювання виконання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки на об`єкті підвищеної небезпеки.

Відповідач у разі усунення недоліків в повному обсязі, виявлених Управління ДСНС у Черкаській області, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, не позбавлений можливостей звернутись до позивача із повідомленням про усунення усіх установлених судом порушень, яке, в силу положень частини 5 статті 4 Закону України №877-V є підставою для відновлення експлуатації відповідних поверхів гуртожитка.

Окрім того, такий захід реагування, як повне або часткове зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту - не є санкцією за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, а є превентивним заходом, який спрямований на недопущення існування невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій та, відповідно, ризику завдання шкоди життю і здоров`ю населення.

Вищевказана правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 28.02.2019 року по справі №810/2400/18.

Посилання скаржника на недотримання принципу пропорційності під час застосування такого заходу, як припинення експлуатації першого, п`ятого, шостого та сьомого поверхів гуртожитка колегія суддів уважає необґрунтованим, оскільки забезпечення державою конституційних прав громадян на захист життя, здоров`я та власності від невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій має пріоритетне значення у порівняні з інтересом скаржника у використанні приміщення в підприємницькій діяльності.

Відтак колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо наявності підстав для задоволення позову, а посилання відповідача на те, що ним частково усунуто виявлені порушення не свідчить про минування загрози життю та здоров`ю людей та, як наслідок, не свідчить про відсутність підстав для застосування відповідних заходів реагування.

Окрім вищенаведеного колегія суддів уважає за необхідне звернути увагу на те, що з огляду на усталену практику Європейського суду з прав людини (рішення у справах Пономарьов проти України, Рябих проти Росії, Нєлюбін проти Росії ), повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.

Також Європейський суд з прав людини в рішенні у справі Серявін та інші проти України зазначив, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях, зокрема, судів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною залежно від характеру рішення.

З огляду на вищенаведене колегія суддів зазначає, що усі доводи учасників справи, як позивача так і відповідача, були ретельно перевірені та проаналізовані судом першої інстанції під час розгляду справи та ухвалення судового рішення, і їм була надана відповідна правова оцінка та зроблено правильний висновок щодо обґрунтованості заявлених позивачем вимог та наявність підстав для задоволення позову у цій справі.

Відповідно до пункта 1 частини 1 статті 315 Кодексу адміністративного судочинства України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Приписи статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції судове рішення ухвалено з дотриманням норм матеріального та процесуального права і підстави для його скасування відсутні.

Керуючись статтями 33, 34, 243, 311, 316, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Державного навчального заклада «Уманський професійний ліцей» залишити без задоволення.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 06 серпня 2020 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя Я.Б. Глущенко

Судді О.Є. Пилипенко

А.Г. Степанюк