Справа № 160/5245/20
Суддя: Коршун А.О.
Дата ухвалення: 2020-10-27 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

27 жовтня 2020 року м. Дніпросправа № 160/5245/20
Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Коршуна А.О. (доповідач),

суддів: Іванова С.М., Чередниченка В.Є.,

за позовом:ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3
до: треті особи: про:Дніпропетровської обласної ради 1. Дніпропетровська обласна державна адміністрація 2. Міністерство соціальної політики України 3. Комунальний заклад «Верхньодніпровський дитячий будинок-інтернат №1» Дніпропетровської обласної ради 4. Комунальний заклад «Верхньодніпровський дитячий будинок-інтернат №2» Дніпропетровської обласної ради визнання незаконним та скасування рішення

ВСТАНОВИВ:

14.05.2020р. ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 звернулись до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Дніпропетровської обласної ради, треті особи: Дніпропетровська обласна державна адміністрація (далі - Дніпропетровська ОДА), Міністерство соціальної політики України (далі - Мінсоцполітики), Комунальний заклад «Верхньодніпровський дитячий будинок-інтернат №1» Дніпропетровської обласної ради (далі - КЗ «Верхньодніпровський дитячий будинок-інтернат №1») про визнання незаконним та скасування рішення. / а.с. 1-8 том 1/.

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19.05.2020р. за вищезазначеним адміністративним позовом відкрито провадження в адміністративній справі №160/5245/20, до участі у розгляді справи залучено у якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Комунальний заклад «Верхньодніпровський дитячий будинок-інтернат №2» Дніпропетровської обласної ради (далі - КЗ «Верхньодніпровський дитячий будинок-інтернат №2») / а.с. 92-93 том 1/.

Позивачі, посилаючись у позові на те, що вони є батьками осіб з інвалідністю, та їх опікунами, пунктом 22 рішення Дніпропетровської обласної ради №590-22/VII від 27.03.2020р. вирішено реорганізувати КЗ «Верхньодніпровський дитячий будинок-інтернат №1» шляхом його приєднання до КЗ «Верхньодніпровський дитячий будинок-інтернат №2», вони вважають що це рішення прийнято відповідачем всупереч визначеного порядку, оскільки при прийнятті цього рішення не було враховано інтересів територіальної громади, прийняттю рішення не передувало обговорення доцільності реорганізації закладу , не проводились консультації з громадськістю у формі обговорення, що призвело до порушення прав громади та порушення прав позивачів, їх дітей на соціальну забезпеченість інвалідів. Крім цього позивачі зазначили, що оскаржуване рішення прийнято без попереднього обговорення доцільності реорганізації закладу, в порушення Конвенції про права осіб з інвалідністю, якою визначено, що під час розробки й застосування законодавства й стратегій, спрямованих на виконання цієї Конвенції, і в рамках інших процесів ухвалення рішень з питань, що стосуються осіб з інвалідністю, держави-учасниці тісно консультуються з особами з інвалідністю, зокрема дітьми з інвалідністю, й активно залучають їх через організації, що їх представляють. Тому просили суд визнати протиправним та скасувати пункт 22 рішення Дніпропетровської обласної ради №590-22/VII від 27.03.2020р. щодо реорганізації КЗ «Верхньодніпровський дитячий будинок-інтернат №1» шляхом його приєднання до КЗ «Верхньодніпровський дитячий будинок-інтернат №2».

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24.07.2020р. у справі №160/5245/20 у задоволенні адміністративного позову відмовлено. / а.с. 42-46 том 2/.

Позивач ОСОБА_1 , не погодившись з вищезазначеним рішення суду першої інстанції, подала апеляційну скаргу / а.с. 57-64 том 2/.

23.09.2020р. матеріали адміністративної справи №160/5245/20, разом з матеріалами апеляційної скарги позивачів, надійшли до Третього апеляційного адміністративного суду / а.с. 56 том 2/.

Ухвалами Третього апеляційного адміністративного суду від 24.09.2020р. у справі №160/5245/20 ОСОБА_1 поновлено строк на апеляційне оскарження, відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24.07.2020р. у справі №160/5245/20 і апеляційний розгляд справи в порядку письмового провадження призначено на 27.10.2020р. / а.с. 67,68 том 2/, про що судом апеляційної інстанції повідомлено учасників справи у встановлений чинним процесуальним законодавством строк та спосіб / а.с. 69-77 том 2/.

Позивач ОСОБА_1 , посилаючись у апеляційній скарзі / а.с. 57-64 том 2/ на те, що судом першої інстанції під час розгляду справи не було з`ясовано усі обставини справи, які мають суттєве значення, надано помилкову оцінку доказам, які були надані суду під час розгляду справи, і як наслідок зроблено помилкові висновки щодо необґрунтованості заявлених позовних вимог, що призвело до прийняття ним рішення у справі з порушенням норм чинного матеріального та процесуального права, тому просив суд скасувати рішення суду першої інстанції від 24.07.2020р. у цій справі та прийняти нове

Відповідач, у письмовому відзиві на апеляційну скаргу / а.с. 85 том 2/, заперечував проти доводів апеляційної скарги, та посилаючись на те, що судом першої інстанції під час розгляду справи було з`ясовано усі обставини справи, які мали значення для її вирішення, та прийнято рішення без порушень норм чинного матеріального та процесуального права, просив апеляційну скаргу залишити без задоволення, рішення суду першої інстанції від 24.07.2020р. у цій справі залишити без змін.

Перевіривши доводи апеляційної скарги, матеріали цієї адміністративної справи, законність і обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги і заявлених позовних вимог, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Під час розгляду справи судом встановлено, що 27.03.2020р. Дніпропетровською обласною радою прийнято рішення №590-22/VII, яким вирішено питання діяльності окремих обласних комунальних підприємств та закладів, що належать до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Дніпропетровської області, і пунктом 22 цього рішення вирішено реорганізувати КЗ «Верхньодніпровський дитячий будинок-інтернат №1» шляхом його приєднання до КЗ «Верхньодніпровський дитячий будинок-інтернат №2» за умови збереження кількості вихованців / а.с. 67-68 том 2/.

І саме у цій частині рішення відповідача - Дніпропетровської обласної ради, який є органом місцевого самоврядування, є предметом оскарження у цій адміністративній справі.

Правові засади здійснення місцевого самоврядування, обсяг повноважень та межі компетенції органів місцевого самоврядування визначено нормами Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон), і відповідно до ч. 2 ст. 2 цього Закону місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Обласні ради, відповідно до ст. 10 цього ж Закону є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень.

Також положеннями Закону передбачено, що від імені та в інтересах територіальних громад права суб`єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради, а відповідно до ст. 17 Закону відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування.

Статтею 59 Закону, зокрема ч. 2 та 3 цієї статті, передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Відповідно до частин 4, 5 статті 60 Закону обласні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об`єктами їхньої спільної власності, що задовольняють спільні потреби територіальних громад. Органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції.

Відповідно до пункту 20 частини 1 статті 43 Закону до компетенції обласної ради відноситься вирішення питань щодо управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

З наданих суду та долучених до матеріалів справи ксерокопій статутів КЗ «Верхньодніпровський дитячий будинок-інтернат №1» /а.с. 150-179/ та КЗ «Верхньодніпровський дитячий будинок-інтернат №2» /а.с. 180-212/ вбачається, що обидва заклади засновані на спільній власності територіальних громад сіл, селищ, міст Дніпропетровської області та перебувають в управлінні Дніпропетровської обласної ради, а організаційно-методичне забезпечення та впровадження державної політики у сфері діяльності кожного закладу здійснюється департаментом соціального захисту населення Дніпропетровської обласної державної адміністрації.

Отже з урахуванням вищенаведеного КЗ «Верхньодніпровський дитячий будинок-інтернат №1» та КЗ «Верхньодніпровський дитячий будинок-інтернат №2» входять до сфери управління відповідача у справі.

Під час розгляду цієї справи судом встановлено, що оскаржуване рішення відповідача, в частині що стосується вищезазначених комунальних закладів ( пункт 22 рішення) прийняте із врахуванням подання Департаменту соціального захисту населення Дніпропетровської обласної державної адміністрації (далі - Департамент) про реорганізацію Комунального закладу «Верхньодніпровський дитячий будинок-інтернат №1» від 23.03.2020р. та висновків та рекомендацій постійної комісії обласної ради з питань комунальної власності, житлово-комунального господарства обласної ради згідно з протоколом засідання постійної комісії обласної ради № 73 від 24.03.2020р..

З вищезгаданого подання Департаменту вбачається, що на другому етапі Національної стратегії реформування системи інституційного догляду та виховання дітей на 2017-2026 роки передбачено реформування закладів інституційного догляду та виховання дітей, зокрема шляхом їх ліквідації, реорганізації.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України №526-р від 09.08.2017р. «Про Національну стратегію реформування системи інституційного догляду та виховання дітей на 2017-2026 роки та план заходів з реалізації її І етапу» затверджено Національну стратегію реформування системи інституційного догляду та виховання дітей на 2017-2026 роки (далі - Національна стратегія).

Відповідно до Національної стратегії курс України на європейську інтеграцію вимагає перегляду пріоритетів державної політики у сфері охорони дитинства, впровадження успішних підходів із світової практики захисту прав дітей, які базуються на забезпеченні прав і найкращих інтересів дитини, спрямовуються на підтримку сім`ї, створення умов для виховання та розвитку дітей у сім`ї або середовищі, максимально наближеному до сімейного, і II етап (2019 - 2024 роки) - реалізації Національної стратегії, зокрема, передбачає:

- реформування закладів інституційного догляду та виховання дітей, зокрема шляхом їх ліквідації, реорганізації у заклади денного перебування дітей;

- припинення практики влаштування дітей віком до трьох років до закладів інституційного догляду та виховання дітей;

- зменшення кількості дітей, які виховуються в закладах інституційного догляду та виховання дітей, зокрема шляхом влаштування їх до сімейних форм виховання;

- скорочення мережі загальноосвітніх шкіл-інтернатів для дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, шкіл-інтернатів для дітей, які потребують соціальної допомоги, спеціалізованих шкіл-інтернатів, гімназій-інтернатів, ліцеїв-інтернатів, колегіумів-інтернатів, санаторних шкіл-інтернатів, спеціальних шкіл-інтернатів, дитячих будинків-інтернатів, дитячих будинків, будинків дитини, навчально-реабілітаційних центрів із цілодобовим перебуванням дітей та кількості дітей, які в них виховуються та навчаються.

Судом під час розгляду цієї справи встановлено, що КЗ «Верхньодніпровський дитячий будинок-інтернат №1» та КЗ «Верхньодніпровський дитячий будинок-інтернат №2», відповідно до їх статутів /а.с. 152-179, 180-212/, є стаціонарними соціально-медичними установами, які призначені для постійного (понад шість місяців) проживання дітей з інвалідністю віком від 4 до 18 років (далі - вихованців) та осіб з інвалідністю до 35 років ( далі - підопічні) з порушеннями фізичного, інтелектуального розвитку та психічними розладами, які за станом здоров`я потребують стороннього догляду, побутового обслуговування, медичної допомоги, комплексу реабілітаційних заходів і згідно з медичним висновком не мають протипоказань для перебування в зазначених установах незалежно від наявності осіб, зобов`язаних згідно із законом їх утримувати; основними завдання їх діяльності є:

- забезпечення прав та інтересів, денної зайнятості, належних умов для проживання, соціально-побутового обслуговування, залучення до життєдіяльності територіальної громади, реабілітації та надання медичної допомоги вихованцям/підопічним;

- надання таких соціальних послуг як стаціонарний догляд, соціальна реабілітація, представництво інтересів, соціально-психологічна реабілітація;

- проведення комплексу реабілітаційних заходів відповідно до індивідуального плану реабілітації, а також планових профілактичних, санітарно-протиепідемічних та оздоровчих заходів;

що фактично свідчить про тотожність основних засад діяльності обох закладів .

Також під час розгляду справи встановлено, що Департаментом соціального захисту населення Дніпропетровської обласної державної адміністрації, який здійснює основні функції з реалізації державної політики в регіоні у сфері забезпечення реалізації державної політики у сфері соціальної підтримки та надання соціальних послуг вразливим верствам населення, зокрема, особам з інвалідністю, ним було проведено аналіз та обґрунтування доцільності реорганізації КЗ «Верхньодніпровський дитячий будинок-інтернат №1» шляхом приєднання до КЗ «Верхньодніпровський дитячий будинок-інтернат № 2», в ході якого зроблено висновок про доцільність такої реорганізації, який ґрунтувався на наступному:

1) заклади мають один профіль (вихованці віком від 4 до 18 років з помірною, тяжкою і глибокою розумовою відсталістю та/або тяжкими розладами психіки, та особи з інвалідністю віком від 18 до 35 років з вадами фізичного та/або розумового розвитку та психічними розладами), при цьому в закладах створені відділення підтриманого проживання.

2) заклади знаходяться на території одного району:

3) заклади обслуговуються службами одного Верхньодніпровського району (казначейство, служба у справах дітей, управління соціального захисту населення, орган опіки, заклади охорони здоров`я, житлово- комунальні служби).

4) в рейтингу 57 закладів Дніпропетровської області, який у 2018 році проводився Національним офісом з деінституціалізації при Уповноваженому Президента України з прав дитини, КЗ «Верхньодніпровський ДБІ № 1» мав найнижчий рейтинг ( при визначенні рейтингу закладів враховувались такі показники: місце розташування, технічні характеристики будівель, структура штату, дані про дітей (вік, стан здоров`я, тривалість перебування в закладі, інформація про батьків), надання соціальних, освітніх та медичних послуг.

5) поступове зменшення дітей в інтернатних закладах, загальна кількість вихованців та підопічних обох закладів - 294 особи, з них дітей віком до 18 років - 70 осіб, що становить 24%.

Також аналіз містить очікуваний результат проведення реорганізації закладів, у якому зазначено, що реорганізацію цих закладів не можливо розглядати окремо один від одного, так як обидва ці заклади виконують єдині завдання та мають тотожну мету своєї діяльності, і процес реорганізації покликаний досягти максимального економічного та соціального ефекту та забезпечення виконання покладених на заклади такого типу завдань, і у разі приєднання одного інтернату до другого матиме місце збільшення штату медичного персоналу, педагогічних та соціальних працівників (на 13, 75 посад) за рахунок скорочення чисельності керівного складу, технічних службовців та господарсько-обслуговуючого персоналу; за рахунок вивільнених приміщень буде забезпечено дотримання будівельних норм на 1 вихованця (8-10 кв. м.); матиме місце економія коштів шляхом зменшення витрат на паливно-мастильні матеріали, ефективне використання майна закладів, яке обліковується у них на балансі; можливість залучення підопічних до працетерапії (укладення трудових договорів); соціалізація підопічних; залучення дітей інтернату 1 до занять за відповідними освітніми програмами з використанням навчальних кабінетів на базі інтернату 2.

Що стосується тверджень позивачів про порушення їх права територіальної громади на громадські слухання та недотримання Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №996 від 03.11.2010р. (далі - Порядок) , то колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

Положеннями вищезазначеного Порядку, на який посилаються позивачі, передбачено, що в обов`язковому порядку проводяться консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення та/або електронних консультацій з громадськістю щодо визначеного переліку проектів нормативно-правових актів.

Враховуючи визначення нормативно-правового акту, яке наведене у ст. 4 КАС України, колегія суддів вважає, що оскаржуване позивачами рішення відповідача не є нормативно-правовим актом, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування, а є актом індивідуальної дії, оскільки вказаним рішенням регулюються правовідносини між конкретними суб`єктами, вказаним рішенням визначено окрему процедуру проведення реорганізації юридичної особи з метою вчинення реєстраційних дій, тобто мають разовий характер, що свідчить про те, що це рішення не входять до переліку актів, які повинні проходити обговорення з громадськістю.

При цьому колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що відповідачем з метою дотримання порядку та процедури прийняття оскаржуваного рішення отримано рішення комісії обласної ради з питань комунальної власності, житлово-комунального господарства обласної ради (протокол засідання постійної комісії обласної ради № 73 від 24.03.2020р.).

Отже приймаючи до уваги вищенаведене та враховуючи положення Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», колегія суддів вважає, що суд першої інстанції зробив правильний висновок про те, що відповідач у справі під час прийняття оскаржуваного позивачами рішення №590-22/VII від 27.03.2020р. , в частині п. 22 цього рішення, діяв в межах повноважень та у спосіб, який визначено чинним законодавством, а позивачами під час розгляду справи як судом першої інстанції, так і апеляційним судом, не надано суду доказів стосовно того, яким саме чином оскаржуване ними рішення відповідача порушило їх права та інтереси, чи призвело до погіршення процесу реабілітації, соціально-побутового обслуговування, надання медичної допомоги вихованцям/підопічним обох закладів, або доказів позбавлення вихованців/підопічних можливості реалізації наданих ним конституційних прав внаслідок реорганізації закладів.

З огляду на вищенаведене, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції під час розгляду даної адміністративної справи об`єктивно, повно та всебічно з`ясовано усі обставини, які мають суттєве значення для вирішення даної справи, та застосовано до правовідносин, які виникли між сторонами у даній справі норми матеріального права, які регулюють саме ці правовідносини, та ухвалено законне рішення про відмову позивачам у задоволенні вимог адміністративного позову через їх необґрунтованість та безпідставність і оскільки апеляційним судом під час розгляду даної справи не було встановлено порушень чи неправильного застосування судом першої інстанції норм матеріального чи процесуального права, які б потягли за собою скасування чи зміну оскаржуваної судового рішення , тому колегія суддів вважає необхідним рішення суду першої інстанції від 24.07.2020р. у даній адміністративній справі залишити без змін, а апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, оскільки доводи апеляційної скарги зводяться до незгоди заявника апеляційної скарги з висновками суду з оцінки обставин у справі, і не можуть бути підставою для скасування рішення суду.

На підставі викладеного, керуючись ст. ст. 311,315,316,321,322 КАС України, суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24.07.2020р. у справі №160/5245/20 - залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з моменту її прийняття та може бути оскаржена в порядку та строки встановлені ст. 329, 331 КАС України.

Постанову складено та підписано - 27.10.2020р.

Головуючий - суддя А.О. Коршун

суддя С.М. Іванов

суддя В.Є. Чередниченко