Справа № 240/7203/20
Суддя: Єфіменко Ольга Володимирівна
Дата ухвалення: 2020-11-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
12 листопада 2020 року м. Житомир справа № 240/7203/20
категорія 109020100
Житомирський окружний адміністративний суд у складі судді Єфіменко О.В., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження (у письмовому провадженні) адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Хорошівської селищної ради Житомирської області про визнання протиправним та скасування пункту рішення, зобов`язання вчинити дії,
До Житомирського окружного адміністративного суду звернулася ОСОБА_1 із позовом, в якому просить:
- визнати протиправним та скасувати пункт 8 рішення Хорошівської селищної ради двадцять другої сесії восьмого скликання від 20.12.2019 №640 "Про надання дозволів на виготовлення документації із землеустрою" в частині відмовити в наданні дозволу на виготовлення проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки громадянам, згідно з додатком 12, а саме: ОСОБА_1 ;
Позивач вважає, що оскаржуване рішення винесене на підставі сфальсифікованого протоколу громадських слухань жителів сіл Грушки та Грабняк від 28.11.2019 та 05.12.2019, вимогам статей 22, 36, 83, 93 Земельного Кодексу України, ст. 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та рекомендацій постійної комісії з питань охорони навколишнього природного середовища та регулювання земельних відносин від 17.12.2019, а тому підлягає визнанню протиправним та скасуванню.
При цьому, позивачем в обґрунтування протиправності винесеного відповідачем рішення наголошено, що законодавством України встановлено виключні підстави, за наявності яких заявникові може бути відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, однак, на думку позивача, Хорошівська селищна рада Житомирській області вийшла за межі своїх повноважень, передбачених ст. 118 Земельного кодексу України, порушила основоположні принципи діяльності органів місцевого самоврядування, встановлені ст. 19 Конституції України та протиправно відмовила їй у наданні вищевказаного дозволу.
Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 06.07.2020 відкрите провадження в адміністративній справі за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами. Встановлено відповідачу строк для подання до суду відзиву на позов, проте Хорошівська селищна рада не скористалася своїм процесуальним правом для викладення заперечень проти позову та не подала до суду відзив на позов, а тому суд відповідно до ч.6 ст.160 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) вирішує справу за наявними матеріалами.
Відповідно до наказів Житомирського окружного адміністративного суду: № 01-65-В від 22.07.2020 (у період з 27.07.2020 до 05.08.2020) та №01-75-в від 11.08.2020 (у період з 26.08.2020 до 09.09.2020) суддя Єфіменко О.В., перебувала у щорічній відпустці, а тому розгляд даної справи судом відкладався.
Перевіривши матеріали справи, вирішивши питання чи мали місце обставини, якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються, чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження, яку правову норму належить застосувати до цих правовідносин, суд дійшов наступного висновку.
Встановлено, що ОСОБА_1 , у вересні 2019 року звернулася до відповідача із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з правом передачі у власність, орієнтованою площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства, яка розташована за межами населеного пункту с.Грушки (а.с.11). До заяви позивачем долучено копію паспорта на 3 арк, копія ідентифікаційного номеру на 1 арк, викопіювання з публічної кадастрової карти України на 1 акр.
31.10.2019 Хорошівською селищною радою прийняте рішення «Про надання дозволів на виготовлення документації із землеустрою» на XXI сесії восьмого скликання №604 (а.с.22).
Пунктом 2 вказаного рішення вирішено відкласти розгляд заяв про надання дозволу на виготовлення проектів із землеустрою щодо відведення земельних ділянок та зв`язку з обмеженою площею земель запасу розташованих на території Грушківського старостинського округу та доручити виконавчому комітету провести громадські слухання на території Грушківського старостинського округу для вивчення думки громади та вирішення питання стосовно надання земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів працівниками соціальної сфери та іншими жителями даного округу, згідно з додатком 9 (серед інших - ОСОБА_1 ).
Як зазначає позивач, на її адресу жодного повідомлення про розгляд чи прийняття будь-якого рішення по поданій заяві не надходило. При цьому, в листопаді та грудні місяці 2019 року Хорошівською селищною радою ініційовано проведення громадські слухання громади старостинського округу сіл Грушки та ОСОБА_2 на яких були присутніми 28 і 29 осіб із понад 400 осіб зареєстрованих, що становить близько 8 відсотків населення громади даного округу. Головою та секретарем даних громадських слухань, за поданням представників Хорошівської селищної ради, обрано в.о. старости Грушківського старостинського округу та секретаря Грушківського старостинського округу, оскільки останні мають можливість узагальнити результати слухань та скласти протокол. Однак, протокол громадських слухань не оприлюднено та не ознайомлено мешканців громади сіл Грушки та Грабняк, що, на думку позивача, є викривленням реалій обговорення та важелем введення в оману депутатів селищної ради під час обговорення та голосування по даному питанню.
У подальшому, Хорошівською селищною радою прийняте рішення «Про використання земельних ділянок із земель запасу комунальної власності на території Грушківського старостинського округу» на XXII сесії восьмого скликання №635 від 20.12.2019 (а.с.24).
Подана позивачем заява винесена на розгляд XXII сесії восьмого скликання Хорошівської селищної ради 20.12.2019.
Хорошівська селищна рада розглянувши та обговоривши заяви громадян, та відповідно до положень Земельного кодексу України, Закону України «Про землеустрій», Закону України «Про оренду землі», Законом України «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власниками земельних часток (паїв)» та керуючись Законом України «Про місцеве самоврядування України» і враховуючи рекомендації постійної комісії з питань охороні навколишнього природного середовища і регулювання земельних відносин прийняла рішення №640, п.8 якого відмовила позивачу у наданні дозволу на виготовлення проектів із землеустрою щодо відведення земельних ділянок. При цьому рекомендувала позивачу звернутися до Хорошівської селищної ради з клопотанням про надання земельних ділянок під городництво (п.9 вказаного рішення).
Не погоджуючись із прийнятим рішенням та вважаючи таке рішення протиправним позивач звернулася до суду за захистом своїх прав.
Надаючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, суд виходить з наступного.
Суспільні відносини щодо володіння, користування та розпорядження землею врегульовано Земельним кодексом України від 25.10.2001 №2768-ІІІ (далі ЗК України).
Відповідно до статті 116 ЗК України, громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Згідно з частиною 6 статті 118 Земельного кодексу України, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України передбачено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Відповідно до частини 1 статті 122 Земельного кодексу України, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Аналіз викладених норм дає підстави для висновку, що громадяни, які зацікавлені у реалізації свого права на отримання безоплатно у власність земельної ділянки, у тому числі для ведення селянського господарства у межах населеного пункту, звертаються до відповідної сільської, селищної, міської ради із заявою, яку орган місцевого самоврядування зобов`язаний розглянути у місячний строк.
Як свідчать матеріали справи позивач звернулася до відповідача із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність у вересні 2019 року, при цьому додавши до неї ряд документів. Жодних зауважень щодо доданих позивачем до заяви документів відповідачем не наведено.
З огляду на викладене, та беручи до уваги положення частини 7 статті 118 Земельного кодексу України, розглянути зазначену заяву і надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надати вмотивовану відмову у його наданні, Хорошівська селищна рада мала у місячний строк.
Як видно на копії заяви позивача є відмітка про отримання, дата 13.09.2019 і підпис, що може означати її вручення відповідальній особі за отримання поштової кореспонденції для Голови Хорошівської селищної ради. Однак, суд не може вважати це як належний доказ її отримання відповідачем так як не зазначено хто отримав і посада.
Як зазначалося вище 31.10.2019 Хорошівською селищною радою прийняте рішення «Про надання дозволів на виготовлення документації із землеустрою» на XXI сесії восьмого скликання №604 стосовно позивача про відтермінування розгляду її заяви, отже рішення №640 прийняте 20.12.2019, п.8 якого відмовлено у задоволенні поданої ОСОБА_1 , винесене з порушенням встановленого законодавством місячного строку.
При цьому, слід відмітити, що підстави, з яких позивачу відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою у оскаржуваному рішенні не наведені, тобто мотивовану відмову, як того передбачає земельне законодавство, у його наданні Хорошівська селищна рада не приймала.
Так, приписами частини 1 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування» №280/97-ВР від 21.05.1997 (далі Закон №280/97-ВР) передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Відповідно до частини 2 статті 59 вказаного закону, рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
Частиною 3 статті 59 Закон №280/97-ВР зазначено, що рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». На офіційному веб-сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід`ємною частиною протоколу сесії ради.
Таким чином, вирішення питань, віднесених до компетенції міської ради, здійснюється шляхом прийняття рішень.
В свою чергу, статтею 118 ЗК України визначено строк для розгляду клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою та передбачено два можливі варіанти рішень за наслідками розгляду відповідної заяви - задоволення заяви та надання дозволу або вмотивована відмова у наданні дозволу з передбачених на те законом підстав. Інших варіантів дій уповноваженого органу за наслідками розгляду заяви законом не передбачено
З огляду на викладене, суд зауважує, що питання про надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою Хорошівська селищна рада зобов`язана була розглянути на пленарному засіданні та при цьому, ухваливши рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивовану відмову у його наданні.
Однак, зі змісту оскаржуваного рішення відслідковується, що таке рішення має виключно рекомендаційний характер, так як прийнятим рішенням позивачу рекомендовано звернутися до Хорошівської селищної ради з клопотанням про надання земельних ділянок під городництво.
Тобто, в даному випадку вищевказане рішення не містить чіткого висновку щодо наявності правових підстав для надання заявнику дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні, а тому не може слугувати доказом розгляду вказаної заяви відповідно до вимог ЗК України та Закону №280/97-ВР, оскільки, як зазначалося вище, вимогами законодавства з цього питання передбачено прийняття рішення ради про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, а не прийняття рішення, яке містить рекомендаційний характер.
Враховуючи встановлені під час розгляду даної справи обставини, суд вважає, що відсутність належним чином оформленого рішення відповідача про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а також її розгляд після спливу встановленого законом місячного строку, при цьому не зважаючи на прийняте відповідачем рішення від 20.12.2019, яке має рекомендаційний характер, свідчить про те, що відповідачем не прийнято жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом.
Крім того, суд звертає увагу на те, що отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ще не гарантує подальшого позитивного рішення про надання її у власність.
Слід зазначити, що спосіб відновлення порушеного права позивача має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.
Так, «ефективний засіб правого захисту» в розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права й одержання особою бажаного результату.
Згідно з положеннями Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Таким чином, дискреція - це елемент управлінської діяльності. Вона пов`язана з владними повноваженнями і їх носіями - органами державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не можна ототожнювати тільки з формалізованими повноваженнями - вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб`єкта.
На законодавчому рівні поняття «дискреційні повноваження» суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.
Відтак, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.
У даному випадку, повноваження щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою чи надання мотивовано відмови у його наданні, регламентовано частиною шостою статті 118 ЗК України.
Чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень ст. 118 ЗК України.
Поряд із цим, як вже зазначалося, умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями, а тому зазначені повноваження не є дискреційними.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду викладеною у постанові від 28.10.2020 у справі № 808/2625/17.
З огляду на викладене, суд вважає, що Хорошівською селищною радою було допущено порушення по відношенню до ОСОБА_1 при розгляді її заяви та винесено протиправне та необґрунтоване рішення, п.8 якого відмовлено у задоволенні заяви позивача.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ч. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, адміністративні суди перевіряють: чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноважень з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії): безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Згідно з ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Відповідно до ч. 1 ст.77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.
Частиною 2 ст. 77 КАС України визначено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Дослідивши матеріали справи та проаналізувавши норми законодавства, суд дійшов висновку про те, що рішення прийнято з порушенням процедури, встановленої нормами чинного законодавства, а тому є протиправним.
Відповідно до ч.1ст. 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
Враховуючи ст.139 КАС України, позивачу підлягає відшкодуванню сума сплаченого судового збору відповідно до квитанції від 15.05.2020 про його сплату, яка знаходиться у матеріалах справи.
Керуючись ст.ст.9,72-77,139,242-243,245-246 КАС України, суд,
Визнати протиправним та скасувати пункт 8 рішення Хорошівської селищної ради двадцять другої сесії восьмого скликання від 20.12.2019 №640 "Про надання дозволів на виготовлення документації із землеустрою" в частині відмови в наданні дозволу на виготовлення проект із землеустрою щодо відведення земельних ділянок громадянам, згідно з додатком 12 - ОСОБА_1 .
Рішення суду набирає законної сили в порядку, визначеному статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до Сьомого апеляційного адміністративного суду за правилами, встановленими статтями 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України, з урахуванням приписів підпункту 15.5 пункту 15 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя О.В. Єфіменко

Повний текст рішення складено:12.11.2020.