Справа № 340/1368/20
Суддя: Семененко Я.В.
Дата ухвалення: 2020-11-10 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

10 листопада 2020 року м. Дніпросправа № 340/1368/20

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Семененка Я.В. (доповідач),

суддів: Бишевської Н.А., Добродняк І.Ю.,

за участю секретаря судового засідання Волкової К.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Дніпрі апеляційну скаргу заступника прокурора Кіровоградської області

на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 06 липня 2020 року (суддя Момонт Г.М., повний тест складено 13.07.2020р.) по справі №340/1368/20 за позовом виконуючого обов`язки керівника Кіровоградської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Департаменту культури, молоді та спорту Кіровоградської обласної державної адміністрації до Управління містобудування та архітектури міської ради міста Кропивницького, третя особа Товариство з обмеженою відповідальністю «МастерБрок» про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, -

в с т а н о в и В :

Виконуючий обов`язки керівника Кіровоградської місцевої прокуратури звернувся до суду із позовом в інтересах держави в особі Департаменту культури, молоді та спорту Кіровоградської обласної державної адміністрації, в якому просив:

- визнання протиправною бездіяльності Міської ради міста Кропивницького в особі Управління містобудування та архітектури Міської ради міста Кропивницького щодо невиконання вимог чинного законодавства України щодо виготовлення облікової документації на об`єкт культурної спадщини Колишній будинок театру Казка (охоронний номер 7-Кв), а саме облікової картки об`єкта культурної спадщини, історичної довідки, акта стану збереження, матеріалів фотофіксації сучасного стану об`єкта, що знаходиться на території міста Кропивницького, вул. Архітектора Паученка (Дворцова), 10, та подання пропозицій до Департаменту культури, молоді та спорту Кіровоградської обласної державної адміністрації про занесення об`єкту до Державного реєстру нерухомих пам`яток України місцевого значення;

- зобов`язання Міської ради міста Кропивницького в особі Управління містобудування та архітектури Міської ради міста Кропивницького виконати дії щодо виготовлення облікової документації на об`єкт культурної спадщини місцевого значення Колишній будинок театру Казка (охоронний номер 7-Кв), а саме облікової картки об`єкта культурної спадщини, історичної довідки, акта стану збереження, матеріалів фотофіксації сучасного стану об`єкта, що знаходяться на території міста Кропивницького по вул. Архітектора Паученка (Дворцова), 10, та подання пропозицій Департаменту культури, молоді та спорту Кіровоградської обласної державної адміністрації про занесення об`єкту до Державного реєстру нерухомих пам`яток України місцевого значення.

В обґрунтування заявлених вимог прокурор посилався на те, що відповідач є спеціально уповноваженим органом охорони культурної спадщини. Внаслідок допущеної

ним бездіяльності, що стосується не виготовлення облікової документації на вказаний об`єкт та не занесення його до Державного реєстру нерухомих пам`яток України місцевого значення, не було встановлено режим використання цієї пам`ятки, та як наслідок, зазначене надало можливість власнику ТОВ МастерБрок використовувати цей об`єкт на власний розсуд, що призвело до пошкодження об`єктів культурної спадщини вогнем та до загрози порушення інтересів нинішнього і майбутніх поколінь на можливість успадкування від попередніх поколінь об`єктів культурної спадщини.

Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 06 липня 2020 року у задоволенні позову відмовлено.

За наслідками розгляду справи, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що прокурором заявлено позов до особи, які не наділена повноваженнями та не має обов`язку щодо виготовлення облікової документації на об`єкт культурної спадщини.

Такі висновки суд обґрунтував тим, що хоча відповідач і є спеціально уповноваженим органом охорони культурної спадщини, поряд із позивачем у справі (Департаментом культури, молоді та спорту Кіровоградської обласної державної адміністрації), але чинним законодавством не відповідача не покладено обов`язок щодо виготовлення облікової документації на об`єкт культурної спадщини. Такий обов`язок, як зазначив суд першої інстанції має орган виконавчої влади обласної державної адміністрації, яким є Департамент культури, молоді та спорту Кіровоградської обласної державної адміністрації.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, заступник прокурора Кіровоградської області подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального права, неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нову постанову про задоволення позову. Апеляційна скарга фактично обґрунтована незгодою з висновками суду першої інстанції щодо відсутності у відповідача обов`язку, як спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини, по виготовленню облікової документації на об`єкт культурної спадщини. Такий обов`язок, за позицію скаржника, прямо випливає з положень Закону України Про охорону культурної спадщини, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України від 11.03.2013р.. Також прокурор посилається на те, що такі повноваження делеговані відповідачу відповідними розпорядженнями та дорученнями органу виконавчої влади.

У відзиві на апеляційну скаргу відповідач просить рішення суду залишити без змін з огляду на його законність та обґрунтованість.

Дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, перевіривши правильність застосування судом норм матеріального та процесуального права, правову оцінку досліджених судом доказів по справі, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги з таких підстав.

Встановлені обставини справи свідчать про те, що розпорядженням голови Кіровоградської обласної державної адміністрації від 28.12.2014 р. №792-р Про внесення змін а доповнень до розпорядження голови обласної державної адміністрації від 7 серпня 1997 року №261-р Про перелік пам`яток містобудування, архітектури, садово-паркового мистецтва загальнодержавного і місцевого значення та виявлених пам`яток внесено зміни та доповнення до розпорядження голови обласної державної адміністрації від 7 серпня 1997 року №261-р Про перелік пам`яток містобудування, архітектури, садово-паркового мистецтва загальнодержавного і місцевого значення а виявлених пам`яток, а саме додатки 2, 3 викладено в новій редакції (а.с.37).

Так, в Перелік пам`яток містобудування, архітектури місцевого значення в Кіровоградській області включено колишній будинок театру Казка 1900 р. по вул. Леніна, 10 (а.с.37-38).

Листом від 10.03.2020 р. №12.31-78-2219вих-20 Кіровоградська місцева прокуратура звернулася до Управління містобудування та архітектури Міської ради м. Кропивницького щодо надання інформації стосовно того, чи виготовлена облікова документація на об`єкти культурної спадщини: по вул. Архітектора Паученка (Дворцова) №8а, АДРЕСА_1 та №12 Громадський будинок, Колишній будинок театру Казка та Житловий будинок, та чи подавалися пропозиції про занесення таких до Державного реєстру нерухомих пам`яток України (а.с.18).

Листом від 18.03.2020 р. №20-909 Управління містобудування та архітектури Міської ради міста Кропивницького повідомило Кіровоградську місцеву прокуратуру, що розпорядження Кіровоградської обласної державної адміністрації від 28.10.2014 р. №430 Про делегування повноважень у сфері охорони культурної спадщини та доручення голови Кіровоградської обласної державної адміністрації від 29.02.2016 р. №01-26/50/1 виконуються відповідно до повноважень місцевого органу охорони культурної спадщини. Відповідно до Програми паспортизації нерухомих пам`яток культурної спадщини міста Кропивницького на 2018 2020 роки, відділом з охорони культурної спадщини управління містобудування та архітектури Міської ради міста Кропивницького з середини 2018 року проводилась інвентаризація наявних на території міста пам`яток та об`єктів культурної спадщини, яка відбувалась шляхом встановлення фактичної наявності об`єктів чи пам`яток, їх фотофіксації в контексті з навколишнім середовищем, вивірення адреси. Згідно з Програмою, пріоритетом для виготовлення облікової документації були об`єкти комунального майна територіальної громади міста Кропивницького, а вищевказані будівлі-пам`ятки належать до приватної власності (а.с.19).

Листом від 03.04.2020 р. №12.31-78-3023вих-20 Кіровоградська місцева прокуратура звернулася до Кіровоградської обласної державної адміністрації щодо надання інформації стосовно того, чи встановлювався режим використання пам`яток культурної спадщини, чи вживалися заходи щодо виготовлення облікової документації на об`єкти культурної спадщини: по вул. Архітектора Паученка (Дворцова) №8а, АДРЕСА_1 та №12 Громадський будинок, Колишній будинок театру Казка та Житловий будинок (з серпня 1997 року по жовтень 2014 року), чи подавалися про позиції про занесення таких до Державного реєстру нерухомих пам`яток України місцевого значення (а.с.26-27).

Листом від 14.04.2020 р. №01-29/161/0.5 Кіровоградська обласна державна адміністрація повідомила Кіровоградську місцеву прокуратуру, що дані об`єкти культурної спадщини занесені до переліків, затверджених розпорядженням голови обласної державної адміністрації від 07.08.1997 р. №261-р Про перелік пам`яток містобудування, архітектури, садово-паркового мистецтва загальнодержавного і місцевого значення та виявлених пам`яток. На даний час обласним спеціально уповноваженим органом охорони культурної спадщини департаментом культури, молоді та спорту облдержадміністрації зберігається облікова документація (паспорт, облікова картка, акт технічного стану), що була виготовлена за рахунок власних коштів користувачів (власників) будівлі по вул. Дворцовій, 12 у м. Кропивницькому. З метою забезпечення належної реалізації державної політики у сфері охорони культурної спадщини і здійснення контролю за дотриманням вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини в районах, містах, селищах та селах Кіровоградської області розпорядженнями голови обласної державної адміністрації від 30.11.2016 р. №518-р Про стан збереження в області нерухомої культурної спадщини в умовах децентралізації, від 25.10.2019 р. №1110-р Про стан збереження та використання об`єктів культурної спадщини Кіровоградської області, дорученням голови обласної державної адміністрації від 29.02.2016 р. №01-26/31/2 та деякими іншими нормативними актами керівництва облдержадміністрації рекомендовано міським головам, сільським головам об`єднаних територіальних громад опрацювати питання щодо фінансування заходів з паспортизації та інвентаризації пам`яток культурної спадщини, що перебувають на відповідних територіях (виготовлення паспортів, облікових карток, актів технічного стану), встановлення меж та зон охорони пам`яток й тримати на постійному контролі питання укладання охоронних договорів з власниками/користувачами (орендарями) на пам`ятки культурної спадщини. Станом на 01 квітня 2020 року до спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини департаменту культури, молоді та спорту облдержадміністрації не надходили інформації про укладені охоронні договори, якими встановлюються режими використання зазначених об`єктів культурної спадщини, між власниками пам`яток та спеціально уповноваженим органом охорони культурної спадщини управлінням містобудування а архітектури Міської ради міста Кропивницького та пропозиції щодо занесення зазначених об`єктів архітектури місцевого значення до Реєстру (а.с.28-29).

Вважаючи бездіяльність відповідача щодо не виготовлення облікової документації на об`єкт культурної спадщини місцевого значення Колишній будинок театру Казка (охоронний номер 7-Кв) та не подання пропозицій Департаменту культури, молоді та спорту Кіровоградської обласної державної адміністрації про занесення об`єкту до Державного реєстру нерухомих пам`яток України місцевого значення, протиправною, прокурор звернувся із позовом до суду.

За наслідками перегляду справи суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити таке.

Так, встановлені обставини справи дають підстави для висновку про те, що у спірному випадку існує невизначеність з приводу того, який спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини має обов`язок по виготовленню облікової документації на об`єкт культурної спадщини місцевого значення.

При цьому, як правильно зазначив суд першої інстанції, проаналізувавши положення Закону України Про охорону культурної спадщини, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Положення про Департамент культури, молоді та спорту Кіровоградської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням голови Кіровоградської обласної державної адміністрації від 28.02.2020р. №190-р, Положення про Управління містобудування та архітектури Міської ради міста Кропивницького, затвердженого рішенням Міської ради міста Кропивницького від 21.12.2017 р. №1383, Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України від 11.03.2013р., спеціально уповноваженими органами культурної спадщини у спірному випадку є як позивач - Департамент культури, молоді та спорту Кіровоградської обласної державної адміністрації так і відповідач - Управління містобудування та архітектури міської ради міста Кропивницького.

Вказані висновки суду першої інстанції прокурором не спростовуються.

Правильно визначивши спеціально уповноважених органів культурної спадщини, суд першої інстанції обґрунтовано виходив з того, що у відповідності із частиною 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Як вірно зазначив суд першої інстанції ні Законами України Про місцеве самоврядування в Україні та Про охорону культурної спадщини, ні Порядком №158, ні Положенням №1383 не передбачено повноважень Управління та архітектури Міської ради міста Кропивницького, як виконавчого органу Міської ради міста Кропивницького щодо виготовлення облікової документації на об`єкт культурної спадщини. Натомість, з огляду на вимоги п.10 розділу ІІ Порядку №158 та п.5 Положення №190-р обов`язок щодо забезпечення складання облікової документації покладено на Департамент культури, молоді та спорту Кіровоградської обласної державної адміністрації.

Так, згідно із пп.18, 39, 69 п.5 Положення №190-р Департамент відповідно до покладених на нього завдань: контролює органи місцевого самоврядування з питань здійснення наданих їм законом повноважень органів виконавчої влади у сферах культури, мистецтв, охорони культурної спадщини, фізичної культури і спорту, у молодіжній сфері; здійснює координацію та контроль за виготовленням облікової документації на нерухомі об`єкти культурної спадщини; формує та подає в установленому порядку Міністерству культури, молоді та спорту України пропозиції щодо занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та внесення змін до нього.

На підставі п.2 ч.1 ст.6 Закону №1805, п.1 розділу IV Порядку №158,пп.69 п.5 Положення №190-р подання пропозицій центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини (Міністерству культури, молоді та спорту України), про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України відноситься до повноважень Департаменту культури, молоді та спорту Кіровоградської обласної державної адміністрації.

В силу приписів п.2 ч.2 ст.6 Закону №1805, пп.2.2.24 пп.2.2 п.2 Положення №1383 Управління містобудування та архітектури Міської ради міста Кропивницького наділене повноваженнями щодо подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України. При цьому повноваження підлягають виконанню у порядок та спосіб визначений законодавством.

Водночас, як правильно зазначив суд першої інстанції, чинне законодавство жодним чином не пов`язує виконання Департаментом культури, молоді та спорту Кіровоградської обласної державної адміністрації повноважень щодо подання Міністерству культури, молоді та спорту України пропозиції щодо занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України з реалізацією таких повноважень виконавчим органом місцевого самоврядування.

Отже суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про те, що під час розгляду справи не знайшло підтвердження допущення відповідачем бездіяльності щодо виготовлення облікової документації на об`єкт культурної спадщини, що знаходиться на території міста Кропивницького, вул. Дворцова (колишня вул. Леніна), 10, а саме Колишній будинок театру Казка та подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня Департаменту культури, молоді та спорту Кіровоградської обласної державної адміністрації про занесення таких до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Погоджується суд апеляційної інстанції і з висновками суду першої інстанції щодо необґрунтованості посилань прокурора на розпорядження голови Кіровоградської обласної державної адміністрації від 28.10.2014 р. №430-р Про делегування повноважень у сфері охорони культурної спадщини, п.9, 10 та 11 доручення першого заступника голови обласної державної адміністрації від 15.02.2016 р. №6 та пункту 9 доручення голови Кіровоградської обласної державної адміністрації від 29.02.2016 р. №01-26/50/1.

З приводу таких аргументів прокурора суд першої інстанції обґрунтовано виходив з такого.

Згідно з ч.ч.3, 4 ст.143 Конституції України органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади. Держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об`єкти державної власності.

Органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади.

Розпорядженням голови Кіровоградської обласної державної адміністрації від 28.10.2014 р. №430-р Про делегування повноважень у сфері охорони культурної спадщини передбачено Департаменту культури, туризму та культурної спадщини облдержадміністрації делегувати районним державним адміністраціям, виконавчим органам міських, селищних, сільських рад повноваження у сфері охорони культурної спадщини, а саме: укладання охоронних договорів на пам`ятки, згідно з вимогами пункту 11 частини другої статті 6 та статті 23 Закону України Про охорону культурної спадщини, Порядку укладання охоронних договорів на пам`ятки культурної спадщини, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 2001 року №1768 Про затвердження Порядку укладання охоронних договорів на пам`ятки культурної спадщини. Районним державним адміністраціям та рекомендовано виконавчим комітетам міських, селищних, сільських рад: 1) визначити структурний підрозділ (відповідальну особу), на який (яку) покладаються повноваження у сфері охорони культурної спадщини; 2) внести відповідні зміни до Положення вищезазначеного структурного підрозділу (функціональних обов`язків відповідальної особи), на який (яку) покладаються повноваження у сфері охорони культурної спадщини; 3) призначати на посаду і звільняти з посади керівників структурних підрозділів, на які покладено повноваження у сфері охорони культурної спадщини, за погодженням з департаментом культури, туризму та культурної спадщини облдержадміністрації відповідно до вимог частини четвертої статті 6 Закону України Про охорону культурної спадщини; 4) проінформувати про проведену роботу департамент культури, туризму та культурної спадщини обдержадміністрації до 28 листопада 2014 року. Районним державним адміністраціям, відповідним виконавчим органам сільських, селищних, міських рад щороку звітувати перед органом охорони культурної спадщини вищого рівня та громадськістю про стан збереження об`єктів культурної спадщини відповідно до вимог частини третьої статті 6 Закону України Про охорону культурної спадщини та Закону України Про державну статистику. Департаменту культури, туризму та культурної спадщини облдержадміністрації забезпечити контроль за діяльністю структурних підрозділів (відповідальних осіб), на які покладено повноваження у сфері охорони культурної спадщини (а.с.39).

Отже, розпорядження голови Кіровоградської обласної державної адміністрації від 28.10.2014 р. №430-р Про делегування повноважень у сфері охорони культурної спадщини стосується делегування повноважень щодо укладання охоронних договорів на пам`ятки.

При цьому Порядком №158 укладання охоронних договорів не пов`язується з виготовленням облікової документації на об`єкит культурної спадщини.

Таким чином, як правильно зазначив суд першої інстанції, розпорядженням голови Кіровоградської обласної державної адміністрації від 28.10.2014 р. №430-р Про делегування повноважень у сфері охорони культурної спадщини не було делеговано відповідачу повноважень щодо виготовлення облікової документації на об`єкти культурної спадщини.

Встановлені обставини справи також свідчать про те, що відповідно до пунктів 9-11 протоколу наради у першого заступника голови Кіровоградської обласної державної адміністрації з керівниками структурних підрозділів облдержадміністрації та керівниками окремих територіальних органів міністерств та відомств України в області від 15.02.2016 р. №6 вирішено вжити заходи щодо проведення робіт з паспортизації та інвентаризації пам`яток (об`єктів) культурної спадщини, передбачивши для цих цілей фінансування за рахунок коштів місцевих бюджетів; прискорити роботу щодо формування пропозицій для включення пам`яток (об`єктів) культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України на основі облікової документації (згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2001 року №1760); тримати на постійному контролі питання про укладання охоронних договорів з власником/користувачами (орендарями) на пам`ятки культурної спадщини (а.с.40-42).

Згідно з пп.9 п.38 доручення за результатами співбесіди із заступником Кіровоградського міського голови ОСОБА_1 з підведення підсумків соціально-економічного розвитку м. Кіровограда у 2015 році та визначення завдань щодо забезпечення сталого розвитку у 2016 році від 29.02.2016 р. №01-26/50/1 доручено ОСОБА_2 вжити заходи щодо проведення паспортизації та інвентаризації пам`яток культурної спадщини (виготовлення проектів, облікових карток та актів технічного стану), укладання охоронних договорів з власниками (орендарями) стосовно пам`яток (об`єктів) культурної спадщини; виготовлення науково-проектної документації щодо встановлення меж та зон охорони пам`яток, що перебувають на території міста (а.с.43-47).

Надаючи оцінку вказаному протоколу наради та дорученню, в контексті аргументів прокурора щодо делегування повноважень відповідачу, суд першої інстанції правильно виходив з того, що такі документи не можуть свідчити про делегування повноважень органу місцевого самоврядування, з огляду на відсутність відповідних розпоряджень, прийняття яких передбачено ч.1 ст.41 Закону України «Про місцеві державні адміністрації». Крім цього, суд першої інстанції обгрунтовано звернув увагу на те, що вирішення проведення робіт з паспортизації та інвентаризації пам`яток (об`єктів) культурної спадщини за рахунок коштів місцевих бюджетів також свідчить про відсутність делегування повноважень, оскільки відповідно до ч.2 ст.143 Конституції України витрати на делеговані повноваження фінансуються за рахунок Державного бюджету України.

Ураховуючи викладене, суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову з огляду на не встановлення обставин, які б свідчили про допущення відповідачем неправомірної бездіяльності у спірних відносинах.

З цих підстав суд апеляційної інстанції вважає за необхідне апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

На підставі викладеного, керуючись п.1 ч.1 ст.315, ст.ст. 316, 321, 322, 325 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу заступника прокурора Кіровоградської області залишити без задоволення, а рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 06 липня 2020 року по справі №340/1368/20 без змін.

Постанова набирає законної сили з дати прийняття, може бути оскаржена в касаційному порядку у випадках та строки, визначені ст.ст.328, 329 КАС України.

Вступна та резолютивна частина проголошені 10.11.2020р.

Повне судове рішення складено 11.11.2020р.

Головуючий - суддя Я.В. Семененко

суддя Н.А. Бишевська

суддя І.Ю. Добродняк