Справа № 826/8106/16
Суддя: Желєзний І.В.
Дата ухвалення: 2020-11-11 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 листопада 2020 року

м. Київ

справа № 826/8106/16

адміністративне провадження № К/9901/46116/18, № К/9901/50918/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Желєзного І.В.,

суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.

розглянув у письмовому провадженні

касаційну скаргу Київського міського голови Кличка Віталія Володимировича

на постанову Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Сорочка Є.О., суддів: Земляної Г.В., Ісаєнко Ю.А. від 27.02.2018 та додаткову постанову Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Сорочка Є.О., суддів: Земляної Г.В., Ісаєнко Ю.А. від 23.04.2018

у справі №826/8106/16

за позовом ОСОБА_1

до Київського міського голови Кличка Віталія Володимировича,

третя особа Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради,

про визнання протиправною бездіяльності

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. У травні 2016 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до суду з позовом до Київського міського голови Кличка В.В. (далі також - відповідач), в якому з урахуванням уточнення позовних вимог просив: визнати протиправною бездіяльність відповідача, яка полягає у невинесенні протягом місяця від дати реєстрації клопотання на пленарне засідання сесії Київської міської ради питання щодо надання позивачу дозволу на розробку проекту землевідводу земельної ділянки № НОМЕР_1 відповідно до графічного матеріалу (кадастрового кварталу 90:040 згідно з містобудівним кадастром Києва), орієнтованим розміром до 0,10 га, з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), клопотання (заява) №10, зареєстроване у Київській міській раді за вх. №08/М-11742 від 01.12.2015.

2. Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 29.09.2017 у задоволенні позовних вимог відмовлено.

3. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 27.02.2018 постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 29.09.2017 скасовано, ухвалено нове рішення, яким позов задоволено: визнано протиправною бездіяльність Київського міського голови Кличка В.В., яка полягає у невинесенні протягом місяця від дати реєстрації клопотання на пленарне засідання сесії Київської міської ради питання стосовно надання позивачу дозволу на розробку проекту землевідводу земельної ділянки №10 відповідно до графічного матеріалу (кадастрового кварталу 90:040 згідно з містобудівним кадастром Києва), орієнтованим розміром до 0,10 га, з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), клопотання (заява) №10, зареєстроване у Київській міській раді за вх. №08/М-11742 від 01.12.2015.

4. У березні 2018 року відповідач подав до Верховного Суду касаційну скаргу на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 27.02.2018, в якій просить її скасувати та залишити в силі постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 29.09.2017.

5. Ухвалою Верховного Суду від 04.04.2018 відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою відповідача на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 27.02.2018.

6. Додатковою постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 23.04.2018 задоволено клопотання представника ОСОБА_1 - Калька Д.О. про ухвалення додаткового судового рішення, стягнуто на користь ОСОБА_1 за рахунок бюджетних асигнувань Київської міської ради витрати на правову допомогу в розмірі 9760,00 грн.

7. У травні 2018 року відповідач подав до Верховного Суду касаційну скаргу на додаткову постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 23.04.2018, в якій просить її скасувати та залишити без задоволення клопотання позивача про ухвалення додаткового судового рішення.

8. Ухвалою Верховного Суду від 25.05.2018 відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою відповідача на додаткову постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 23.04.2018.

9. 12.12.2018 від представника ОСОБА_1 - Калька Д.О. до Верховного Суду надійшло клопотання, в якому просить передати справу на розгляд до Великої Палати Верховного Суду.

10. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05.11.2020 справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І.В., суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

11. Як встановлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1 через представника Калька Д.О. звернувся до Київської міської ради із клопотанням від 01.12.2015, в якому просив надати згоду на розробку проекту землевідводу земельної ділянки № НОМЕР_1 відповідно до графічного матеріалу (кадастрового кварталу 90:040 згідно з містобудівним кадастром Києва), орієнтовним розміром до 0,10 га з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).

12. До клопотання позивачем долучено документи, визначені пунктом 6 статті 118 Земельного кодексу України, а саме: графічні матеріали з позначенням контуру бажаної до відведення у власність земельної ділянки; копію паспорта та реєстраційного номера облікової картки платника податків, копію довідки учасника бойових дій та копію довіреності.

13. Дане клопотання отримане Київською міською радою 01.12.2015 та зареєстроване за вхідним №08/М-11742, про що свідчить відповідна відмітка на клопотанні.

14. Згідно з повідомленням заступника Київського міського голови - секретаря Київради, клопотання позивача направлені для розгляду та надання автору відповіді у встановленому законом порядку.

15. Листами Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) повідомив про розгляд за дорученням Київської міської ради звернення позивача щодо надання у власність земельної ділянки площею 0,10 та для будівництва і обслуговування жилого будинку господарських будівель і споруд (згідно з доданою схемою) та необхідність отримання інформації щодо відповідності заявленої в клопотанні ініціативи містобудівній документації або ситуації та наявних містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки для подальшого вирішення клопотання позивача.

16. В подальшому, Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) повідомив позивача, що висновки Департаменту містобудування і архітектури про відповідність заявленої у клопотаннях ініціативи містобудівної документації або ситуації та наявних містобудівних умов та обмежень не надійшли.

17. Крім того, Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) повідомив позивача, що підготує відповідний проект рішення Київської міської ради про надання дозволу (або відмову) на розроблення проекту землеустрою щодо відведення вказаних земельних ділянок після надходження запитуваної інформації від Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).

18. За результатом розгляду клопотання позивача №10 впродовж місячного строку позитивне або негативне рішення Київської міської ради не прийнято.

19. Позивач, вважаючи протиправною бездіяльність відповідача щодо невнесення протягом місяця від дати реєстрації клопотання на пленарне засідання сесії Київської міської ради питання щодо надання ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землевідводу земельної ділянки, звернувся до суду з даною позовною заявою.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

20. Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позову, виходив з того, що передумовою розгляду Київською міською радою проекту рішення про надання дозволу на розроблення відповідної документації є наступна послідовність подій: розгляд клопотання Департаментом містобудування та архітектури; надсилання Департаментом містобудування і архітектури до Департаменту земельних ресурсів висновку щодо відповідності заявленої ініціативи містобудівній документації; розробка Департаментом земельних ресурсів проекту рішення Київської міської ради про надання дозволу на розроблення відповідної документації; розгляд Київською міською радою проекту в порядку, встановленому Регламентом Київської міської ради у строк, встановлений законодавством. Позивачем заявлено позов про визнання протиправною бездіяльності Київського міського голови, яка полягає у невнесенні протягом місяця на пленарне засідання Київської міської ради питання щодо надання позивачу дозволу на розробку проекту землевідводу земельної ділянки відповідно до графічного матеріалу за клопотанням №10, проте суб`єктом подання проектів рішень для винесення на сесії Київради з питань надання дозволу (відмови у наданні) на розробку проектів землеустрою є Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації). Враховуючи відсутність проекту рішення Київської міської ради про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою, а також виходячи зі змісту позовних вимог, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову.

21. Суд апеляційної інстанції, задовольняючи позов, виходив з того, що законом встановлено обов`язок відповідача розглянути заяву у місячний строк і надати відповідь про її задоволення або обґрунтовану відмову, при цьому такий обов`язок не пов`язується із будь-якими іншими обставинами, такими як отримання відомостей від органів земельних ресурсів. Відтак, в даному випадку відповідачем допущено протиправну бездіяльність щодо незабезпечення контролю за виконанням діючого законодавства та дотриманням порядку і строку розгляду клопотання позивача протягом визначеного законодавством строку, а тому позовні вимоги є обґрунтованими та підлягають задоволенню.

22. Задовольняючи клопотання представника ОСОБА_1 - Калька Д.О. про ухвалення додаткового судового рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскільки позивачем у травні 2016 року понесено 4640,00 грн витрат на правову допомогу обсягом 8 годин за написання позовної заяви та 5120,00 грн у жовтні 2017 року обсягом 8 годин за написання апеляційної скарги, враховуючи положення Закону України «Про граничний розмір компенсації витрат на правову допомогу у цивільних та адміністративних справах» та те, що постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 27.02.2018 позов ОСОБА_1 задоволено, наявні підстави для ухвалення додаткового рішення у даній справі та стягнення на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань Київської міської ради як суб`єкта владних повноважень, посадова особа якої є відповідачем у даній справі, судових витрат, понесених за надання правової допомоги у розмірі 9760,00 грн.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

23. Відповідач у касаційній скарзі на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 27.02.2018 не погоджується з такою, посилаючись на те, що судом не враховано, що суб`єктом подання проектів рішень для винесення на сесію Київради з питань надання дозволу на розробку проектів землеустрою є Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації). Департамент земельних ресурсів уповноважений готувати та подавати в установленому порядку проекти рішень Київської міської ради з питань передачі земельних ділянок у власність громадян та юридичних осіб. Директор Департаменту здійснює керівництво Департаментом, несе персональну відповідальність за виконання покладених на Департамент завдань, визначає ступінь відповідальності заступників директора Департаменту та керівників його структурних підрозділів, розподіляє посадові обов`язки між заступниками директора Департаменту. З огляду на наведене, Київський міський голова не несе персональну відповідальність у спірних правовідносинах щодо нерозгляду в місячний термін Київською міською радою клопотання позивача. Суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку щодо виключної компетенції Київського міського голови стосовно підготовки проектів рішень та включення їх до порядку денного.

24. У касаційній скарзі на додаткову постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 23.04.2018 відповідач не погоджується із такою, оскільки позивач сплатив його представнику винагороду за послуги, які йому не були ще надані, що не передбачено умовами договору про надання правової допомоги, укладеного між позивачем та його представником, оскільки станом на момент укладення такого неможливо було встановити витрачений ФОП ОСОБА_2 час на надання правової допомоги. Судом апеляційної інстанції не враховано положень статті 134 Кодексу адміністративного судочинства України. Судом не досліджувалось питання, чи є представник позивача адвокатом, оскільки положення Кодексу адміністративного судочинства України передбачають компенсацію витрат на правову допомогу, надану саме адвокатом. Судом постановлено стягнути кошти з Київської міської ради, яка не є стороною у справі.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

25. Перевіривши доводи касаційної скарги, правильність застосування норм матеріального та процесуального права, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.

26. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

27. Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

28. Відповідно до статті 3 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

29. Пунктом «б» частини першої статті 9 ЗК України передбачено, що до повноважень Київської міської ради у галузі земельних відносин на її території належить передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.

30. Відповідно до частин першої-четвертої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування. Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом. Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання.

31. Частиною шостою статті 118 ЗК України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

32. Згідно з частиною сьомою статті 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін. У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

33. Частиною восьмою статті 118 ЗК України передбачено, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.

34. Частинами десятою і одинадцятою статті 118 ЗК України встановлено, що відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду. У разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення заяви без розгляду питання вирішується в судовому порядку.

35. Пунктом «г» частини першої статті 121 ЗК України передбачено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах - не більше 0,25 гектара, в селищах - не більше 0,15 гектара, в містах - не більше 0,10 гектара.

36. З огляду на викладене, статті 9, 116 та 118 ЗК України визначають підстави, порядок, строки передачі земельної ділянки у власність громадян, органи, уповноважені розглядати ці питання, та, зокрема, передбачають, що для передачі земельної ділянки у власність зацікавлена особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у власність, за результатами розгляду яких визначені в статті 118 ЗК України органи приймають одне з відповідних рішень.

37. Відповідно до статті 122 ЗК України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

38. Згідно з пунктом 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі також - Закон №280/97-ВР, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин здійснюється виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.

39. Відповідно до частин першої та другої статті 59 Закону №280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

40. Системний аналіз частини першої статті 122 ЗК України та пункту 34 частини першої статті 26 та статті 59 Закону № 280/97-ВР дає змогу дійти висновку, що рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та про надання її у власність належить до виключних повноважень Київської міської ради шляхом прийняття відповідних рішень на пленарному засіданні.

41. З огляду на викладене, чинним законодавством встановлено, що розгляд клопотання заінтересованої особи у вирішенні зазначеного питання повинно прийматись у формі рішення, що є виключною компетенцією органів місцевого самоврядування чи органів виконавчої влади виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.

42. Аналогічна позиція викладена у постановах Верховного Суду від 05.05.2020 у справі № 826/8858/16 та від 18.06.2020 у справі №826/8108/16.

43. Положеннями пунктів 8, 9 частини четвертої статті 42 Закону № 280/97-ВР встановлено, що міський голова скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради; забезпечує підготовку на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших питань самоврядування, місцевого бюджету та звіту про його виконання, рішень ради з інших питань, що належать до її відання; оприлюднює затверджені радою програми, бюджет та звіти про їх виконання.

44. Згідно з частиною тринадцятою статті 46 Закону № 280/97-ВР пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян.

45. Згідно з підпунктом 8 пункту «б» частини першої статті 33 Закону №280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження, зокрема, підготовка висновків щодо надання або вилучення в установленому законом порядку земельних ділянок, що проводиться органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.

46. На момент виникнення спірних правовідносин порядок діяльності Київської міської ради регулювався чинним на той час рішенням від 12.11.2014 №351/351 "Про Регламент Київської міської ради" (далі - Регламент № 351/351).

47. Пунктами 5 та 6 частини третьої статті 4 Регламенту №351/351 встановлено, що Київський міський голова скликає сесії та пленарні засідання Київради, вносить пропозиції, формує порядок денний пленарних засідань Київради, узгоджений на засіданні Президії Київради, і головує на пленарних засіданнях Київради; забезпечує підготовку на розгляд Київради проектів програм соціально-економічного розвитку, цільових програм з інших питань самоврядування, бюджету міста Києва та звіту про його виконання, рішень Київради з інших питань, що належать до її відання.

48. Зазначені норми кореспондуються з приписами пунктів 8, 9 частини четвертої статті 42 Закону №280/97-ВР.

49. Відповідно до частини першої статті 21 Регламенту №351/351 суб`єктами подання проектів рішень виступають Київський міський голова, заступник міського голови - секретар Київради, депутати Київради, постійні та тимчасові контрольні комісії Київради, депутатські фракції, групи, виконавчий орган Київради (Київська міська державна адміністрація), загальні збори громадян в порядку, визначеному законодавством, Статутом територіальної громади міста Києва та цим Регламентом.

50. Пунктом 1.1 Положення про Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації), затвердженого рішенням Київської міської ради від 19.12.2002 № 182/342, (далі також - Положення № 182/342) регламентовано, що Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі також - Департамент) є структурним підрозділом виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та згідно з законодавством забезпечує виконання повноважень Київської міської ради та виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) у сфері земельних відносин, є підзвітним та підконтрольним Київській міській раді та виконавчому органу Київської міської ради (Київській міській державній адміністрації), безпосередньо підпорядковується Київському міському голові, а з питань управління землями державної власності, розпорядження якими здійснює виконавчий орган Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) - виконавчому органу Київської міської ради (Київській міській державній адміністрації).

51. Пунктом 3.11 Положення № 182/342 передбачено, що Департамент розробляє в установленому порядку проекти рішень Київської міської ради, готує та подає розпорядження Київського міського голови, розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), а також подає свої висновки з питань, в тому числі, розпорядження землями в межах міста Києва, передачі земельних ділянок у власність громадян та юридичних осіб.

52. Підпунктом 8.1 пункту 8 Положення № 182/342 визначено, що Директор Департаменту здійснює керівництво Департаментом, несе персональну відповідальність за виконання покладених на Департамент завдань, визначає ступінь відповідальності заступників директора Департаменту та керівників його структурних підрозділів, розподіляє посадові обов`язки між заступниками директора Департаменту.

53. Розпорядженням виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 08.10.2013 №1810 затверджено Регламент виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), який регулює організаційно-процедурні питання діяльності виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).

54. Згідно з пунктом 1.1 глави 1 розділу VIII Регламенту №1810 проекти рішень Київської міської ради, які подаються виконавчим органом Київської міської ради (Київською міською державною адміністрацією), готуються структурними підрозділами виконавчого органу, до компетенції яких віднесені порушені у проектах рішень питання.

55. Проекти рішень Київської міської ради щодо набуття та припинення права на землю юридичними та фізичними особами готуються за поданням керівника структурного підрозділу виконавчого органу з питань землекористування, керівника юридичної служби структурного підрозділу виконавчого органу з питань землекористування та погоджуються відповідними постійними комісіями Київської міської ради. Строк опрацювання проекту рішення Київської міської ради зазначеними посадовими особами не повинен перевищувати 3 робочих днів (пункт 2.3 глави 2 розділу VIII Регламенту).

56. Пункт 3.1 глави 3 розділу VIII Регламенту передбачає, що погоджений в установленому порядку у виконавчому органі Київської міської ради (Київській міській державній адміністрації) проект рішення подається до структурного підрозділу, який здійснює організаційне забезпечення роботи керівника апарату з метою передачі управлінню організаційної роботи секретаріату Київської міської ради для подальшого погодження відповідно до вимог Регламенту Київської міської ради, затвердженого в установленому порядку, разом із супровідним листом за підписом керівника апарату.

57. Для визначення порядку передачі (надання) земельних ділянок в користування або у власність із земель комунальної власності Київська міська рада рішенням «Про Тимчасовий порядок передачі (надання) земельних ділянок у користування або у власність із земель комунальної власності в місті Києві» від 28.02.2013 №63/9120 затвердила Тимчасовий порядок передачі (надання) земельних ділянок у користування або у власність із земель комунальної власності в місті Києві (далі - Порядок №63/9120).

58. Пунктом «в» частини третьої статті 1 розділу 1 Порядку №63/9120 встановлено, що його дія поширюється на випадки надання (передачі) Київською міською радою земельних ділянок із земель комунальної власності безоплатно у власність громадянам, а також у разі приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян, для будівництва та обслуговування житлових будинків, господарських будівель і споруд (присадибні ділянки).

59. Частиною першою статті 21 розділу 7 Порядку №63/9120 визначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні земельної ділянки у межах м. Києва для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), індивідуального гаражного та дачного будівництва чи ведення садівництва, подають безпосередньо до Київської міської ради клопотання про передачу земельної ділянки у власність, а у разі наміру одержати земельну ділянку для зазначених цілей в оренду - клопотання в довільній формі про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою.

60. Частиною п`ятою статті 20 розділу 6 Порядку № 63/9120 передбачено, що секретаріат Київської міської ради разом з дорученням (резолюцією) Київського міського голови або заступника міського голови - секретаря Київради у день надходження заяви на одержання документа дозвільного характеру або протягом наступного робочого дня надсилає її разом з доданими до неї документами до Департаменту земельних ресурсів для розгляду та підготовки проекту рішення Київської міської ради про надання (передачу) у користування (у власність) земельних ділянок, сформованих у результаті поділу чи об`єднання раніше сформованих земельних ділянок, або про відмову в наданні (передачі) земельної ділянки в користування (у власність) у разі невідповідності технічної документації вимогам законодавства та прийнятим відповідно до них нормативно-правовим актам.

61. З огляду на викладене, виходячи з вимог пункту 5, 6 частини третьої статті 4 та статті 21 Регламенту №351/351, а також пункту 1.1 та 3.11 Положення суб`єктом подання проектів рішень для винесення на сесію Київради з питань надання дозволу (відмови у наданні) на розробку проектів землеустрою є Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації).

62. Відповідно до пунктів 1.1, 2.3, 3.1 Регламенту № 1810 та пункту 1.1 Положення №182/342 Департамент земельних ресурсів уповноважений готувати та подавати в установленому порядку проекти Київської міської ради з питань передачі земельних ділянок у власність громадян та юридичних осіб, які виносяться на пленарне засідання ради.

63. Враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку, що Київський міський голова не є тією особою, яка несе персональну відповідальність у спірних правовідносинах щодо нерозгляду в місячний термін Київською міською радою клопотання позивача.

64. Крім того, у цій справі позивач не оскаржує дії чи бездіяльність Департаменту земельних ресурсів, Департаменту містобудування і архітектури чи Київської міської ради щодо порушення процедури розгляду його клопотання про надання дозволу на розробку проекту землевідводу земельної ділянки, однак такий не позбавлений реалізувати таке право на захист у встановленому законом порядку.

65. Оскільки суб`єктом подання проекту рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою є Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), відсутня бездіяльність Київського міського голови при розгляді клопотання позивача.

66. Враховуючи вищевикладене правове регулювання спірних правовідносин та встановлені судами обставини справи, колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновком суду першої інстанції про те, що Департамент земельних ресурсів, який уповноважений готувати та подавати в установленому порядку проекти Київської міської ради з питань передачі земельних ділянок у власність громадян та юридичних осіб, які виносяться на пленарне засідання Київської міської ради, за наслідками розгляду заяви позивача не готував відповідного проекту рішення Київської міської ради, що свідчить про неможливість винесення на розгляд пленарного засідання сесії Київської міської ради проекту рішення про надання позивачу дозволу на розробку проекту землевідводу земельної ділянки та вказує на відсутність протиправної поведінки Київського міського голови та підстав зобов`язувати його вчиняти відповідні дії.

67. Висновки Верховного Суду у цій справі узгоджуються із усталеною практикою Верховного Суду, сформованою, зокрема, в постановах від 14.01.2019 у справі №826/8870/16, від 16.07.2019 у справі № 826/8843/16, від 17.07.2019 у справі № 826/8841/16, від 18.10.2019 у справі №826/8096/16, від 10.01.2020 у справі №826/8113/16, від 05.05.2020 у справі № 826/8858/16 та від 18.06.2020 у справі №826/8108/16.

68. З огляду на викладене, правильним є висновок суду першої інстанції про відмову в задоволенні позовних вимог, тому постанову суду апеляційної інстанції необхідно скасувати і залишити в силі постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.09.2017, яка відповідає закону.

69. Розглядаючи цю справу в касаційному порядку, суд також враховує, що згідно з імперативними вимогами стаття 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.

70. Щодо доводів касаційної скарги відповідача на додаткову постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 23.04.2018 колегія суддів зазначає, що з огляду на приписи КАС України таке рішення є невід`ємною частиною основного рішення суду - постанови Київського апеляційного адміністративного суду від 27.02.2018, а тому, оскільки Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування останнього, то, відповідно, підлягає скасуванню і додаткова постанова Київського апеляційного адміністративного суду від 23.04.2018, так як відповідно до статті 139 КАС України відсутні підстави для стягнення на користь позивача витрат на правову допомогу у зв`язку з залишенням в силі рішення суду першої інстанції, яким відмовлено у задоволенні позовних вимог.

71. Щодо клопотання представника позивача про передачу цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду у зв`язку із необхідністю відступити від висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, оскільки, на думку представника позивача Верховним Судом у постановах від 17.04.2018 у справі №826/8107/16 та від 23.11.2018 у справі № 826/8844/16 по-різному застосовано одні і ті ж норми права, колегія суддів зазначає наступне.

72. Абзацом дев`ятим пункту 3 мотивувальної частини Ухвали Конституційного Суду України від 16.11.2006 № 13-у/2006 передбачено, що неоднозначність застосування норми правового акта - це коли одна й та сама норма правового акта застосовується органами державної влади по-різному за однакових обставин, а не коли одна і та ж правова норма по-різному застосовується за різних обставин у справах.

73. Колегія суддів зауважує, що Верховним Судом у постановах від 17.04.2018 у справі №826/8107/16 та від 23.11.2018 у справі № 826/8844/16 сформована позиція з врахуванням конкретних їх обставин, відтак доводи представника позивача щодо неоднакового (неоднозначного) застосування Верховним Судом норм права є безпідставними та необґрунтованими, а тому підстав передачі цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, про що йдеться у клопотанні представника позивача, колегія суддів не вбачає.

74. Аналогічна позиція викладена в постановах Верховного Суду від 18.09.2019 у справі № 826/8860/16, від 10.01.2020 у справі №826/8113/16 та від 05.05.2020 у справі № 826/8858/16.

75. Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

76. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

77. Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

78. Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

79. Суд у цій справі також враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

80. У зв`язку із викладеним, враховуючи положення статті 352 КАС України, постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 27.02.2018 та додаткову постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 23.04.2018 скасувати, а постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 29.09.2017 залишити в силі.

81. Оскільки суд касаційної інстанції ухвалює рішення на користь суб`єкта владних повноважень, то, враховуючи відсутність документально підтверджених доказів щодо понесених суб`єктом владних повноважень судових витрат на залучення свідків та проведення експертиз, у відповідності до статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 352, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційні скарги Київського міського голови Кличка Віталія Володимировича задовольнити.

Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 27.02.2018 та додаткову постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 23.04.2018 скасувати.

Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 29.09.2017 залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий І.В. Желєзний

Судді: Я.О. Берназюк

Н.В. Коваленко