Справа № 640/10289/20
Суддя: Епель Оксана Володимирівна
Дата ухвалення: 2020-11-10 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Головуючий суддя у першій інстанції Вєкуа Н.Г.
Суддя-доповідач Епель О.В.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 листопада 2020 року Справа № 640/10289/20

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

Головуючого судді Епель О.В.,

суддів: Карпушової О.В., Степанюка А.Г.,

за участю секретаря Лісник Т.В.,

представника позивача Скока В.С.,

представника відповідача Крайньої Л.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні за правилами спрощеного позовного провадження в залі суду в м. Києві апеляційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 01 липня 2020 року у справі

за позовом товариства з обмеженою відповідальністю «Житловисотбуд»

до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради

(Київської міської державної адміністрації)

про визнання протиправним та скасування

містобудівних умов та обмежень в частині пункту,

В С Т А Н О В И В :

Історія справи.

Товариство з обмеженою відповідальністю «Житловисотбуд» (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - відповідач) про визнання протиправним та скасування абзацу 1 пункту 1 розділу «Містобудівні умови та обмеження» Містобудівних умов та обмежень № 807/0/7-1-20 від 20.01.2020 для проектування об`єкта будівництва «Будівництво житлово-адміністративного комплексу з вбудованими та прибудованими приміщеннями громадського і торговельного призначення, з об`єктами соціальної сфери та наземним і підземним паркінгами по вул. Євгена Коновальця, 30 у Печерському районі м. Києва», затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 31.01.2020 № 105, де зазначено: «гранична висота < 27 м».

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 01 липня 2020 року адміністративний позов задоволено повністю.

Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що межі історичних ареалів міста Києва, як історичного населеного місця України, визначаються науково-проектною документацією, погодженою відповідним органом місцевого самоврядування та затвердженою Мінкультури, але дію відповідного наказу Мінкультури від 21.10.2011 № 912/0/16-11 щодо затвердження меж зон охорони пам`яток та історичних ареалів м. Києва на момент виникнення спірних правовідносин та на теперішній час зупинено.

Крім того, суд зазначив, що межі та режими використання історичного ареалу міста Києва визначені діючим Генеральним планом міста Києва та проектом планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженим рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 № 370/1804. Однак, відомості щодо подання на розгляд до центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику в сфері охорони культурної спадщини, відповідного історико-містобудівного опорного плану, що входить до складу вказаного Генерального плану м. Києва, відсутні.

Також судом установлено, що Київською міською радою не затверджено план зонування території центральної планувальної зони м. Києва і на час розгляду цієї справи відсутні достатні правові підстави вважати, що земельна ділянка, розташована по вул. Євгена Коновальця, 30 у Печерському районі м. Києва, знаходиться в центральній планувальній зоні.

Разом з тим, при вирішенні цієї справи, судом першої інстанції було враховано правові висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені в постанові від 19.06.2019 у справі № 813/4993/15, та висновки Верховного Суду, викладені в постановах від 27.02.2019 по справі № 826/5755/17 та від 03.04.2020 у справі № 640/21505/18.

Не погоджуючись з таким судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити постанову про відмову в задоволенні позову в повному обсязі.

В обґрунтування апеляційної скарги відповідач зазначає, що судом першої інстанції при визначенні дії Генерального плану м. Києва, затвердженого рішенням КМР від 28.03.2002 № 370/1804, та Порядку, затвердженого постановою КМУ від 13.03.2002 № 318, неправильно встановлено обставини та застосовано законодавчі норми, оскільки вказаний порядок набрав чинності лише 05.04.2002, тобто після затвердження зазначеного Генерального плану м. Києва, що виключає можливість та необхідність застосування такого Порядку при розробці Генплану.

Крім того, у своїй скарзі апелянт зазначає, що вказаний Генеральний план м. Києва розроблений на період до 2020 року, а наказ Мінкультури від 21.10.2011 № 912/0/16-11, дію якого зупинено, стосується іншого Генерального плану м. Києва, який перебував на стадії розробки і стосувався проектування на період до 2025 року, тому зазначений наказ Мінкультури, як стверджує апелянт, не стосується спірних у цій справі правовідносин.

Разом з тим, апелянт наполягає на тому, що спірна ділянка проектування належить до меж історичного ареалу м. Києва та розташована в Центральній планувальній зоні міста, що підтверджується матеріалами історико-містобудівного опорного плану міста, текстовою і графічною частинами Генерального плану м. Києва.

Також апелянт зазначає, що станом на час затвердження вказаного Генерального плану м. Києва, законодавством не було передбачено такого виду містобудівної документації як план зонування території і спірні містобудівні умови та обмеження не містять відповідних посилань.

При цьому, апелянт вказує, що цільове призначення плану зонування території та Генерального плану є різним, оскільки план зонування території визначає функціональне призначення окремих територій населеного пункту, а Генеральний план - межі та режими забудови планувальних зон.

З цих та інших підстав апелянт вважає, що оскаржуване ним рішення суду прийнято за неповно та неправильно встановлених обставин, з порушенням норм матеріального і процесуального права.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.09.2020 було відкрито провадження за апеляційною скаргою позивача на рішення суду першої інстанції в цій справі та призначено справу до судового розгляду у відкритому судовому засіданні на 03.11.2020 о 13:20 год.

Позивачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому він просить залишити її без задоволення, а рішення суду - без змін, наполягаючи на необґрунтованості доводів апелянта та правильності висновків суду першої інстанції і стверджуючи, що як станом на момент видання оскаржуваних ним містобудівних умов та обмежень, так і на час розгляду цієї справи в суді першої інстанції межі та режими використання історичного ареалу м. Києва у порядку, визначеному чинним законодавством, не затверджені.

При цьому, не погоджуючись з доводами апеляційної скарги, позивач звертає увагу на те, що наказ Мінкультури від 21.10.2011 № 912/0/16-11, дію якого зупинено, було прийнято саме на виконання відповідних законодавчих норм, а не щодо Генерального плану м. Києва на період до 2025 року, як стверджує апелянт.

29.10.2020 через канцелярію суду від ОСОБА_1 надійшла заява про залучення його до участі в цій справі в якості третьої особи на стороні відповідача, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 03.11.2020 задоволено клопотання відповідача про відкладення судового розгляду, відкладено судовий розгляду справи на 10.11.2020.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.11.2020 відмовлено в задоволенні заяви ОСОБА_1 про залучення його до участі в цій справі в якості третьої особи на стороні відповідача, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.11.2020, занесеними до протоколу судового засідання, відмовлено в задоволенні клопотань представника відповідача про відкладення розгляду справи для ознайомлення з матеріалами справи та про оголошення перерви для з`ясування можливості подання нових доказів, оскільки такі клопотання є необґрунтованими і заявником не наведено жодної поважної причини неможливості реалізації відповідних процесуальних прав своєчасно.

Відповідно до частини другої статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду - без змін з наступних підстав.

Обставини справи, установлені судом першої інстанції.

Як установлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, 23.05.2007 ТОВ «ЖИТЛОВИСОТБУД» видано державний акт серії КВ № 135929 на право власності на земельну ділянку, розташовану за адресою: м. Київ, вул. Щорса, 30 у Печерському районі м. Києва , кадастровий номер: :82:078:0042, площею 0,5942 га.

Зазначений державний акт зареєстровано в Книзі записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі за № 02-8-00134.

У вказаному державному акті зазначено, що земельна ділянка має цільове призначення «Будівництво, експлуатація та обслуговування житлово-адміністративного комплексу з вбудованими та прибудованими приміщеннями громадського і торговельного призначення, з об`єктами соціальної сфери та наземним і підземним паркінгами».

20.01.2020 Департаментом містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) видано ТОВ «ЖИТЛОВИСОТБУД» Містобудівні умови та обмеження № 807/0/7-1-20 для проектування об`єкта будівництва «Будівництво житлово-адміністративного комплексу з вбудованими та прибудованими приміщеннями громадського і торговельного призначення, з об`єктами соціальної сфери та наземним і підземним паркінгами по вул. Євгена Коновальця, 30 у Печерському районі м. Києва», які затверджені наказом Департаменту від 31.01.2020 № 105.

У пункті 1 розділу «Містобудівні умови та обмеження» зазначених Містобудівних умов та обмежень вказано, що гранична висота об`єкта будівництва становить «< 27 м; остаточну висоту визначити проектною документацією, розробленою згідно з вимогами будівельних норм, ДБН В.2.2-15:2019 «Житлові будинки. Основні положення», ДБН В.2.2-15:2018 «Будинки і споруди. Громадські будинки та споруди. Основні положення», ДБН В.2.2-23:2009 «Будинки і споруди. Підприємства торгівлі».

Установлення зазначеного обмеження висоти об`єкта будівництва обґрунтовано відповідачем тим, що територія, на якій планується здійснення позивачем забудови (вул. Є.Коновальця 30, кадастровий номер: :82:078:0042, площею 0,5942 га), віднесена до центральної планувальної зони та історичного ареалу м. Києва.

Позивач, вважаючи зазначені містобудівні умови та обмеження в частині пункту 1 щодо визначення граничної висоти протиправними, а свої права порушеними, звернувся до суду з цим позовом.

Нормативно-правове обґрунтування.

Спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Законами України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VI (далі - Закон № 3038-VI), «Про охорону культурної спадщини» від 08.06.2000 № 1805-III (далі - Закон № 1805-III), Порядком визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 318 (надалі - Порядок № 318), рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 № 370/1804 про затвердження Генерального плану міста Києва (далі - Рішення № 370/1804).

Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з пунктом 8 частини першої статті 1 Закону № 3038-VI містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

У частинах другій, четвертій статті 26, частині третій, п`ятій, восьмій статті 29 Закону № 3038-VI визначено, що суб`єкти містобудування зобов`язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об`єктів.

Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.

Містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника.

Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника, до якої додаються: 1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію; 2) копія документа, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації); 3) викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; 4) витяг із Державного земельного кадастру.

Містобудівні умови та обмеження містять: 1) назву об`єкта будівництва, що повинна відображати вид будівництва та місце розташування об`єкта; 2) інформацію про замовника; 3) відповідність на дату надання містобудівних умов та обмежень цільового та функціонального призначення земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні; 4) гранично допустиму висотність будинків, будівель та споруд у метрах; 5) максимально допустимий відсоток забудови земельної ділянки; 6) максимально допустиму щільність населення в межах житлової забудови відповідної житлової одиниці (кварталу, мікрорайону); 7) мінімально допустимі відстані від об`єкта, що проектується, до червоних ліній, ліній регулювання забудови, існуючих будинків та споруд; 8) планувальні обмеження (охоронні зони пам`яток культурної спадщини, межі історичних ареалів, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару, в межах яких діє спеціальний режим їх використання, охоронні зони об`єктів природно-заповідного фонду, прибережні захисні смуги, зони санітарної охорони); 9) охоронні зони об`єктів транспорту, зв`язку, інженерних комунікацій, відстані від об`єкта, що проектується, до існуючих інженерних мереж. Перелік зазначених умов є вичерпним.

Рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 № 370/1804 затверджено Генеральний план міста Києва та проект планування його приміської зони на період до 2020 року.

Відповідно до Розділу 5. «Функціонально-планувальна організація» вказаного Рішення, функціонально-планувальна організація столиці в проектних межах передбачає формування компактних сельбищних і житлових районів, збалансованих за розселенням, місцями праці, обслуговування і рекреацією. Утворення сельбищно-виробничих планувальних зон передбачає організацію взаємозумовлених угрупувань житлових, виробничих і ландшафтно-рекреаційних районів. На проектний період визначено 8 планувальних зон, а саме: 1 - Центральна планувальна зона; 2 - Південна планувальна зона; 3 - Західна планувальна зона; 4 - Північна планувальна зона; 5 - Північна лівобережна планувальна зона; 6 - Східна планувальна зона; 2а - Планувальна зона сельбищного району Ходосівка-Підгірці; 4а - Планувальна зона сельбищного району Вишгород.

Перспективи функціонально-планувальної організації передбачають відтворення архітектурно-художнього колориту Києва, збереження історико-культурної спадщини та історичного ландшафту Центральної планувальної зони з обмеженням висоти будівель, що споруджуються згідно спеціальних обґрунтувань, але не вище двадцяти семи метрів від поверхні землі.

Інші положення зазначеного Генерального плану не містять обмежень щодо верхньої межі граничнодопустимої висоти забудови на території міста.

Пунктом 7 частини другої статті 6 Закону № 1805-III визначено, що до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини, у тому числі, належить надання висновків щодо відповідних програм та проектів містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках місцевого значення, історико-культурних заповідних територіях та в зонах їх охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм та проектів, реалізація яких може позначитися на стані об`єктів культурної спадщини.

Відповідно до частин першої, третьої, четвертої статті 32 Закону № 1805-III з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам`яток, їх комплексів (ансамблів), історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій навколо них мають встановлюватися зони охорони пам`яток: охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару.

Межі та режими використання зон охорони пам`яток визначаються відповідною науково-проектною документацією і затверджуються відповідним органом охорони культурної спадщини.

Порядок визначення та затвердження меж і режимів використання зон охорони пам`яток та внесення змін до них встановлюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.

З метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України.

Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини затверджується Кабінетом Міністрів України.

Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.

На охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

Місто Київ віднесено до Списку історичних населених місць України (міста і селища міського типу), який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878.

На виконання вказаних положень Закону України «Про охорону культурної спадщини», постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 318 затверджено Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць (далі - Порядок № 318).

Відповідно до пунктів 1, 4, 5, 10 Порядку № 318, історичні ареали визначаються тільки в населених місцях, що занесені до Списку історичних населених місць України, затвердженого Кабінетом Міністрів України.

Відповідальними за визначення меж та режимів використання історичних ареалів є Мінкультури та уповноважені ним органи охорони культурної спадщини.

Межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць.

Історичний ареал є спеціально виділеною у населеному місці територією історико-культурного значення із затвердженими межами, яка повинна фіксуватися в усіх землевпорядних і містобудівних документах та розглядатися як специфічний об`єкт містобудівного проектування.

Визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування та затверджуються Мінкультури.

Відповідно до частин першої, десятої статті 17 Закону № 3038-VI генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

Генеральні плани населених пунктів та зміни до них розглядаються і затверджуються відповідними сільськими, селищними, міськими радами на чергових сесіях протягом трьох місяців з дня їх подання.

У пункті 9 частини першої статті 1 Закону № 3038-VI закріплено визначення терміну «план зонування території (зонінг)», відповідно до якого - це містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

Згідно з частиною першою статті 16 Закону № 3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Частинами першою - четвертою статті 18 Закону № 3038-VI передбачено, що план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів та підлягає стратегічній екологічній оцінці.

План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.

Зонування території здійснюється з дотриманням таких вимог: 1) урахування попередніх рішень щодо планування і забудови території; 2) виділення зон обмеженої містобудівної діяльності; 3) відображення існуючої забудови територій, інженерно-транспортної інфраструктури, а також основних елементів планувальної структури територій; 4) урахування місцевих умов під час визначення функціональних зон; 5) установлення для кожної зони дозволених і допустимих видів використання територій для містобудівних потреб, умов та обмежень щодо їх забудови; 6) узгодження меж зон з межами територій природних комплексів, смугами санітарно-захисних, санітарних, охоронних та інших зон обмеженого використання земель, червоними лініями; 7) відображення меж прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів.

Параметри використання території та будівель, запропонованих для розташування у межах декількох земельних ділянок або окремої земельної ділянки, зокрема функціональне призначення, граничні поверховість та площа забудови, можливе розміщення на ділянці, є обов`язковими для врахування під час зонування відповідної території.

Відповідно до частини восьмої статті 18 Закону № 3038-VI план зонування території затверджується на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання.

Висновки суду апеляційної інстанції.

Системний аналіз викладених правових норм надає підстави стверджувати, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки є основним документом, що містить вихідні дані для проектування та планувальні обмеження, зокрема охоронні зони пам`яток культурної спадщини, межі історичних ареалів, зони охоронюваного ландшафту тощо.

При цьому, межі історичних ареалів міста Києва, як історичного населеного місця України, визначаються науково-проектною документацією, погодженою відповідним органом місцевого самоврядування та затвердженою органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини.

Разом з тим, Генеральний план м. Києва є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, яка затверджується Київською міською радою, та не є науково-проектною документацією в розумінні вищенаведених норм спеціального законодавства.

Перевіряючи доводи апелянта, колегія суддів звертає увагу на те, що у пункті 1 спірних Містобудівних умов та обмежень № 807/0/7-1-20 визначено обмеження граничної висоти об`єкта проектування позивача 27 метрів у зв`язку з тим, що відповідна земельна ділянка (кадастровий номер: :82:078:0042) належить до центральної планувальної зони та історичного ареалу м. Києва, і в обґрунтування встановлення такого обмеження відповідач посилається на Генеральний план м. Києва, затверджений рішенням КМР від 28.03.2002 № 370/1804.

Водночас, ані на момент видачі позивачу вказаних містобудівних умов та обмежень, ані на теперішній час органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини, яким є Мінкультури, не затверджено науково-проектну документацію щодо віднесення, зокрема вказаної земельної ділянки, до центральної планувальної зони та історичного ареалу м. Києва. Доказів зворотного відповідачем суду не надано.

При цьому, апеляційний суд зазначає, що затвердження рішенням органу місцевого самоврядування генерального плану міста і затвердження спеціальним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини вказаної науково-проектної документації мають різне юридичне значення та різні правові наслідки; такі акти не є тотожними та/або взаємовиключними.

Установленню в Генеральному плані міста обмеження граничної висоти забудови певної ділянки як такої, що розташована в історичному ареалі міста та в центральній планувальній зоні, повинно кореспондувати затвердження Мінкультури відповідної документації.

При цьому, судова колегія вказує, що юридичне значення затвердження Мінкультури вказаної документації фактично полягає у реалізації спеціального уповноваженого органу наданої йому компетенції з визначення конкретних об`єктів охорони культурної спадщини та правового режиму їх використання, що включає в себе, зокрема, обмеження із забудови конкретних земельних ділянок.

Тож, відсутність такого затвердження виключає наявність достатніх правових підстав для встановлення суб`єкту містобудування у виданих йому містобудівних умовах та обмеженнях відповідних імперативних граничних нормативів забудови, зокрема щодо висотності об`єкта.

Разом з тим, колегія суддів звертає увагу на те, що спірні обмеження висоти забудови об`єкта позивача встановлені відповідачем на підставі виключно Генерального плану м. Києва, затвердженого Рішенням № 370/1804, за відсутності затвердження відповідного історичного ареалу м. Києва Мінкультури, що зумовлює протиправність застосування таких обмежень.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 19.06.2019 у справі № 813/4993/15, а також у постановах Верховного Суду від 27.02.2019 у справі № 826/5755/17, від 03.04.2020 у справі № 640/21505/18, висновки яких, відповідно до частини п`ятої статті 242 КАС України, є обов`язковими для колегії суддів при розгляді цієї справи.

Крім того, судова колегія зазначає, що лише у 2011 році Мінкультури, як уповноваженим органом у сфері охорони культурної спадщини, було прийнято наказ від 21.10.2011 № 912/0/16-11, щодо затвердження меж зон охорони пам`яток та історичних ареалів м. Києва, але на час виникнення спірних правовідносин дію цього наказу було зупинено, що не заперечується відповідачем. Тобто, відповідного чинною рішення Мінкультури не існувало.

Доводи апелянта про те, що Генеральний план м. Києва, на підставі якого позивачу встановлено обмеження висоти забудови, розроблений на період до 2020 року, а наказ Мінкультури від 21.10.2011 № 912/0/16-11, дію якого зупинено, стосується іншого Генерального плану м. Києва, який перебував на стадії розробки і стосувався проектування на період до 2025 року, колегія суддів вважає необґрунтованими, оскільки зазначений наказ Мінкультури прийнятий на підставі та на виконання ст.ст. 5, 14, 32 спеціального Закону України «Про охорону культурної спадщини» та з метою визначення правового режиму певних об`єктів саме як культурної спадщини, а не щодо Генерального плану м. Києва на період до 2025 року, як про таке безпідставно стверджує апелянт.

Крім того, колегія суддів відзначає, що апелянтом не доведено наявності будь-якого іншого рішення уповноваженого органу у сфері охорони культурної спадщини, яким би було затверджено межі історичного ареалу м. Києва. Навпаки, з обставин цієї справи та з доводів безпосередньо самого ж апелянта вбачається, що такого чинного рішення на момент виникнення спірних правовідносин не існувало.

Більш того, ані в суді першої інстанції, ані в ході апеляційного провадження відповідачем не було доведено, що безпосередньо земельна ділянка, на якій розташовано об`єкт будівництва позивача, входить до історико-культурної спадщини та історичного ландшафту Центральної планувальної зони, визначеної у вказаному Генеральному плані м. Києва (затвердженого КМР на період до 2020 року).

При цьому, історико-містобудівний опорний план міста та історико-архітектурний опорний план міста, що надані апелянтом /т. 1 а.с. 196-197/, такими доказами в розумінні ст.ст. 73, 74 КАС України не є, оскільки не містять інформації про конкретну ділянку позивача.

Таким чином, доводи апелянта про те, що спірна ділянка проектування належить до меж історичного ареалу м. Києва та розташована в Центральній планувальній зоні міста, що, на його переконання, підтверджується матеріалами історико-містобудівного опорного плану міста, текстовою і графічною частинами Генерального плану м. Києва, колегія суддів відхиляє як необґрунтовані і такі, що не підтверджують затвердження меж історичного ареалу м. Києва у відповідності до вимог чинного законодавства.

Твердження апелянта про те, що застосований судом першої інстанції Порядок, затверджений постановою КМУ від 13.03.2002 № 318, набрав чинності 05.04.2002, тобто після затвердження Генерального плану м. Києва 2002 року, що, на переконання апелянта, виключає можливість та необхідність застосування такого Порядку при розробці Генплану, апеляційний суд відхиляє, оскільки спірні правовідносини виникли у 2020 році, тобто під час дії зазначеного Порядку.

Аналізуючи доводи апелянта про те, що на час затвердження Генерального плану м. Києва 2002 року законодавством не було передбачено такого виду містобудівної документації як план зонування території, а також, що цільове призначення плану зонування території та Генерального плану є різним, колегія суддів зазначає, що, відповідно до статті 16 Закону № 3038-VI, план зонування території і Генеральний план міста є складовими частинами єдиного процесу планування територій на місцевому рівні.

Зазначені частини дійсно не є тотожними, але відповідно до статті 18 вказаного Закону план зонування території є похідним від Генерального плану міста, оскільки він розробляється саме на основі відповідного генерального плану (у його складі або як окремий документ) саме з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

При цьому, вказані законодавчі норми були чинними на момент затвердження пункту 1 оспорюваних позивачем містобудівних умов та обмежень, тож підлягали застосуванню відповідачем при визначенні граничної висоти об`єкта будівництва позивача як такого, що за твердженням апелянта, розташований в Центральній планувальній зоні м. Києва, щодо якої застосовуються спеціальні умови та обмеження використання для містобудівних потреб.

Разом з тим, судова колегія враховує правові висновки Європейського суду з прав людини, викладені в п.п. 70, 71 рішення у справі RYSOVSKYY v. UKRAINE («Рисовський проти України») заява № 29979/04 Європейським судом з прав людини підкреслено особливу важливість принципу «належного урядування», відповідно до якого, в разі, коли йдеться про питання загального інтересу, державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб (див. рішення у справах «Беєлер проти Італії» [ВП] (Beyeler v. Italy [GC]), заява № 33202/96, п. 120, ECHR 2000-I, «Онер`їлдіз проти Туреччини» [ВП] (Oneryildiz v. Turkey [GC]), заява № 48939/99, п. 128, ECHR 2004-XII, «Megadat.com S.r.l. проти Молдови» (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), заява № 21151/04, п. 72, від 8 квітня 2008 року, і «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), заява № 10373/05, п. 51, від 15 вересня 2009 року).

Крім того, в рішеннях у справах «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, п. 74, від 20 травня 2010 року, і «Тошкуце та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03, п. 37, від 25 листопада 2008 року Європейський суд з прав людини наголосив, що саме на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій та мінімізують ризик помилок.

Надаючи оцінку всім доводам учасників справи, колегія суддів не приймає до уваги посилання сторони позивача на науково-правовий висновок Інституту держави і права ім. В.М. Корецького, оскільки питання, які досліджені у вказаному висновку, є предметом судового розгляду в цій справі та підлягають вирішенню судом.

Крім того, відповідно до статті 112 КАС України, якою регламентовано лише два виключні питання у галузі права, щодо яких учасники справи можуть подати суду відповідний експертний висновок: 1) застосування аналогії закону чи аналогії права; 2) змісту норм іноземного права згідно з їх офіційним або загальноприйнятим тлумаченням, практикою застосування, доктриною у відповідній іноземній державі.

Водночас, жодне з наведених питань не є предметом науково-правового висновку, поданого позивачем.

Аналізуючи всі доводи учасників справи, судова колегія також враховує висновки ЄСПЛ, викладені в рішенні по справі «Ґарсія Руіз проти Іспанії» (Garcia Ruiz v. Spain), заява № 30544/96, п. 26, ECHR 1999-1, в якому Суд зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожний довід.

Згідно зі ст. 6 КАС України та ст. 17 Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції щодо наявності достатніх та необхідних правових підстав для задоволення позову в цій справі та вважає, що судом ухвалено судове рішення з дотриманням норм матеріального і процесуального права та правильно вирішено спір по суті заявлених позовних вимог.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. .

Таким чином, апеляційна скарга Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) підлягає залишенню без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 01 липня 2020 року - без змін.

Розподіл судових витрат.

З огляду на результат розгляду цієї справи, судові витрати, які були понесені позивачем, відповідно до ст. 139 КАС України, відшкодуванню не підлягають.

Керуючись ст.ст. 242-244, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 01 липня 2020 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Повний текст судового рішення виготовлено 11.11.2020.

Головуючий суддя

Судді: