Справа № 640/4434/19
Суддя: Кузьменко Володимир Володимирович
Дата ухвалення: 2020-10-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 640/4434/19 Суддя (судді) першої інстанції: Добрівська Н.А.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 жовтня 2020 року м. Київ

Колегія Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача Кузьменка В. В.,

суддів Василенка Я. М., Ганечко О. М.,

за участю секретаря Кірієнко Н. Є.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Києві справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Міністерства закордонних справ України про визнання дій протиправними, зобов`язати вчинити дії, за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.06.2020, -

В С Т А Н О В И Л А:

Позивач звернулася з позовом до Міністерства закордонних справ України про визнання протиправними дії щодо надсилання Посольству Східної республіки Уругвай у Республіці Польща Ноти від 06.03.2018 №202/23-596-651 з наступною фразою: «починаючи з 2015 року пані ОСОБА_1 систематично втручалась у розслідування ситуації стосовно приміщень Почесного Консульства Східної республіки Уругвай, намагаючись використати її статус як почесного консула, щоб чинити тиск на відповідні українські органи та підривати авторитет державних органів України».

Просила зобов`язати МЗС України надіслати Посольству Східної республіки Уругвай у Республіці Польща Ноту, у якій повідомити про те, що вказана фраза не відповідає дійсності.

На думку позивачки, МЗС України поширило завідомо недостовірну інформацію про дії Почесного консула Східної Республіки Уругвай у м. Києві ОСОБА_1 , що призвело до припинення її повноважень Почесного консула та припинення діяльності єдиної в Україні консульської установи цієї республіки в Україні.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.06.2020 позовні вимоги залишено без задоволення.

Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням, позивач подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції як таке, що ухвалено з порушенням норм матеріального і процесуального права, та прийняти нове рішення про задоволення в позову в повному обсязі.

Відповідачем до суду надіслано письмовий відзив на апеляційну скаргу.

Від представника позивача Романа Маселка надійшло клопотання про відкладення розгляду справи, оскільки за станом здоров`я представник не може взяти участі у засіданні, а позивачка знаходиться на самоізоляції та не може прибути до суду.

Після відкладення розгляду справи, 20.10.2020 в судове засідання з`явився представник апелянтки, підтримав апеляційну скаргу та просив її задовольнити, представник відповідача просив залишити рішення суду першої інстанції без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, представників сторін, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Згідно зі ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

У відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Предметом дослідження у цій справі є саме оцінка судом дій Міністерства закордонних справ України щодо направлення Ноти №202/23-596-651 від 06.03.2018 з огляду на критерії, які зазначені у частині другій статті 2 КАС України з урахуванням закріпленого у частині 2 статті 19 Конституції України обов`язку органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а також обрання судом способу відновлення права позивача, в разі встановлення його порушення за результатами розгляду справи.

Разом з тим, як вказано судом першої інстанції, у цьому провадженні не оцінюються доводи сторін щодо самого змісту інформації, викладеної МЗС України у ноті №202/23-596-651 від 06.03.2018, оскільки, по-перше: характер спорів щодо визнання інформації недостовірною є цивільно-правовим (незалежно від суб`єктного складу), а тому всі справи зазначеної категорії підлягають розгляду в порідку цивільного судочинства (пункт 7 постанови Пленуму Верховного суду України від 27.02.2009 №1); по-друге: достовірність такої інформації, які і можливість захисту прав позивача шляхом зобов`язання МЗС України спростувати таку інформацію (в разі встановлення факту її невідповідності дійсним обставинам) є предметом дослідження Шевченківським районним судом міста Києва у цивільній справі №761/23525/19.

Як убачається з матеріалів справи, 06.03.2018 Міністерство закордонних справ України надіслало Посольству Східної Республіки Уругвай в Республіці Польща Ноту №202/23-596-651, у якій проінформувало про:

- висловлювання позивача стосовно ймовірності негативного впливу ситуації довкола приміщення Почесного консульства на українсько-уругвайські відносини, зокрема, втрати підтримки з боку Уругвай в Раді Безпеки ООН, що є перевищенням нею своїх повноважень як почесного консула;

- систематичні втручання позивача у розслідування ситуації довкола приміщення Почесного консульства та намагання використати свій статус почесного консула для тиску на українські компетентні органи та підриву авторитету органів влади України.

В подальшому, Міністерство закордонних справ України звернулося до Уругвайської Сторони з проханням надати оцінку діяльності позивача та вжити відповідні заходи.

З метою підтвердження змісту ноти, до неї був доданий аркуш non-paper, що містив добірку висловлювань ОСОБА_1 стосовно українсько-уругвайських відносин, та обґрунтовував інформацію, викладену у зазначеній ноті.

17.04.2018 Міністерством закордонних справ України було нотифіковано про припинення повноважень Почесного консула Східної Республіки Уругвай у м. Києві ОСОБА_1 згідно з виконавчим рішенням від 09.04.2018 за підписом Міністра та Президента закордонних справ Уругваю.

Не погодившись з такими діями відповідача, вважаючи їх протиправними, позивач звернулася до суду з цим позовом.

Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову суд першої інстанції дійшов висновку, що дії з надіслання відповідачем ноти Посольству Східної Республіки Уругвай в Республіці Польща є частиною процесу реалізації повноважень, наданих відповідачу чинним законодавством. Результатом реалізації цих повноважень є подальше припинення повноважень ОСОБА_1 як Почесного консула, яке породжує юридичні наслідки для позивача, в той час, як зазначена у вказаній ноті інформація є лише передумовою виникнення умов для нотифікації про припинення повноважень Почесного консула Східної Республіки Уругвай у м. Києві ОСОБА_1

Надаючи правову оцінку обставинам вказаної справи колегія суддів прийшла висновку про відмову у задоволенні апеляційної скарги з огляду на наступне.

Відповідно до частини першої статті 6 Закону України «Про дипломатичну службу» систему органів дипломатичної служби складають: Міністерство закордонних справ України, представництва Міністерства закордонних справ України на території України, закордонні дипломатичні установи України.

Частинами другою, четвертою та сьомою статті 6 зазначеного Закону передбачено, що Міністерство закордонних справ України є центральним органом виконавчої влади, що забезпечує здійснення зовнішньої політики держави і координацію діяльності органів державної влади у сфері зовнішніх зносин. Міністерство закордонних справ України здійснює свої повноваження безпосередньо та через інші органи дипломатичної служби. Міністерство закордонних справ України здійснює керівництво системою органів дипломатичної служби України.

МЗС України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади у формуванні та забезпеченні реалізації державної політики у сфері зовнішніх зносин України.

Згідно з частинами восьмою та десятою статті 6 Закону України «Про дипломатичну службу» дипломатичні представництва та консульські установи України за кордоном є постійно діючими установами України, основним завданням яких є представництво України в державі перебування та підтримання офіційних міждержавних відносин, захист інтересів України, прав та інтересів її громадян і юридичних осіб за кордоном. Статус, завдання та функції дипломатичного представництва України за кордоном, постійного представництва України при міжнародній організації визначаються цим Законом, Положенням про дипломатичне представництво України в іншій державі та Положенням про постійне представництво України при міжнародній організації, які затверджуються Президентом України.

На період вчинення відповідачем оскаржуваних дій (березень 2018 року) правовий статус Міністерства закордонних справ України, його повноваження і права визначались Положенням про Міністерство закордонних справ України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30.03.2016 №281 ( Положення №281).

Відповідно до пункту 3 Положення №281 до основних завдань МЗС віднесено: забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері зовнішніх зносин (підпнукт 1); участь у забезпеченні в межах повноважень, передбачених законом, реалізації державної зовнішньоекономічної політики, політики інтеграції національної економіки до світової економічної системи (підпункт 3); забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері розвитку дипломатичної служби України (підпункт 7).

Наказом Міністерства закордонних справ від 25.05.2007 №111, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 12.06.2007 за №617/13884 затверджено Положення про почесних (нештатних) консульських посадових осіб іноземних держав в Україні та консульські установи, що очолюються такими посадовими особами (Положення №111), що розроблено відповідно до положень Віденської конвенції про консульські зносини від 24 квітня 1963 року з метою правового врегулювання діяльності почесних (нештатних) консульських посадових осіб, акредитованих в Україні відповідно до положень Конвенції, а також консульських установ, що очолюються такими посадовими особами.

Почесна консульська посадова особа (далі - почесний консул), за визначенням, наведеним у пункті б) Преамбули Положення №111 - це посадова особа, яка очолює консульську установу та виконує окремі консульські функції від імені держави, що акредитує, на визначеній території України.

Згідно пункту 1.1 Положення №111 почесний консул іноземної держави може бути призначений в Україні з метою сприяння розвитку торговельних, економічних, культурних, наукових, туристичних та інших зв`язків між державою, що акредитує, і Україною, а також захисту на території консульського округу прав та інтересів держави, що акредитує, її фізичних і юридичних осіб.

Почесний консул повинен дотримуватися положень Конвенції та чинного законодавства України (пункт 1.4 Положення №111).

Відповідно до пункту першого розділу ІІІ Положення про почесних (нештатних) консульських посадових осіб іноземних держав в Україні та консульські установи, що очолюються такими посадовими особами, почесні консули: захищають у державі перебування інтереси України, громадян України, її юридичних осіб у межах, що допускаються міжнародним правом; сприяють розвитку торговельних, економічних, культурних та наукових зв`язків між Україною та державою перебування, розвитку дружніх відносин між ними іншими шляхами відповідно до положень Віденської конвенції про консульські зносини від 24 квітня 1963 року; з`ясовують усіма законними засобами умови та події у торговельному, економічному, культурному та науковому житті держави перебування, повідомляють про них у встановленому Положенням про нештатних (почесних) консулів України, затвердженим Указом Президента України від 17 лютого 1997 року № 150, порядку Кабінету Міністрів України в особі Міністра, а також надають відомості заінтересованим особам; надають допомогу та сприяють громадянам України, її юридичним особам.

Відповідно до вимог, закріплених в пункті 1.2 Положення, почесною консульською посадовою особою може бути громадянин України або за обґрунтуванням сторони, що акредитує, іноземець, який, поміж іншого, постійно проживає в Україні протягом останніх п`яти років; проживає на території свого консульського округу протягом терміну виконання ним консульських функцій.

Розділ 2 Положення визначає процедуру погодження призначення почесної консульської посадової особи.

Пунктом 2.1 указаного розділу Положення передбачено, що запит про надання згоди на призначення в Україні почесної консульської посадової особи іноземної держави надсилається вербальною нотою до МЗС України дипломатичним представництвом, а в разі його відсутності - зовнішньополітичним відомством держави, що акредитує.

У запиті зазначається клас, межі консульського округу та перелік функціональних обов`язків почесної консульської посадової особи, а також місце розташування почесного консульства. Почесне консульство не може бути розташоване в місті, де знаходиться дипломатичне представництво або штатна консульська установа держави, що акредитує (пункт 2.3 Положення).

Клас почесного консула та межі його консульського округу, які можуть охоплювати одну, декілька адміністративно-територіальних одиниць України або всю територію України, визначаються державою, що акредитує, за погодженням з Міністерством закордонних справ України. (пункт 2.4).

Разом із запитом надається біографічна довідка (українською мовою), анкета (додаток до цього Положення, копії паспорта, довідки про присвоєння ідентифікаційного номера, а також довідка про відсутність або наявність судимості кандидата на посаду почесної консульської посадової особи (пункт 2.5 Положення).

Зміна класу, меж консульського округу почесного консула та місця розташування почесного консульства може здійснюватися лише за згодою Міністерства закордонних справ України. Для цього іноземна держава надсилає вербальну ноту до Міністерства закордонних справ України з відповідною інформацією та обґрунтуванням зазначених змін. Міністерство закордонних справ України інформує про своє рішення шляхом надсилання відповідної ноти (пункт 2.6 Положення).

Рішення про надання згоди на призначення почесної консульської посадової особи приймається Міністром закордонних справ за погодженням з Міністерством внутрішніх справ України (пункт 2.7 Положення).

Діяльність міністерств та інших центральних органів виконавчої влади ґрунтується на принципах верховенства права, забезпечення дотримання прав і свобод людини і громадянина, безперервності, законності, забезпечення єдності державної політики, відкритості та прозорості, відповідальності.

Міністерство закордонних справ України в питаннях, що стосуються діяльності почесного консула, взаємодіє з дипломатичним представництвом або зовнішньополітичним відомством держави, що акредитує шляхом обміну відповідних дипломатичних нот.

Відповідно до підпунктів 4 та 54 пункту 4 Положення №281 МЗС відповідно до покладених на нього завдань забезпечує підтримання дипломатичних і консульських зносин з іноземними державами, представництво України у міжнародних організаціях та спеціальних місіях; забезпечує взаємодію з дипломатичними представництвами, консульськими установами іноземних держав, представництвами міжнародних організацій в Україні, а також дипломатичним корпусом, акредитованим в Україні.

Спосіб комунікації МЗС України з дипломатичним представництвом або зовнішньополітичним відомством держави, що акредитує прямо визначений у положеннях наведених вище нормативно-правових актів, відтак, суд не вбачає підстав для визнання протиправними дій відповідача як суб`єкта владних повноважень щодо направлення до Посольства Уругвай спірної ноти.

Крім того, позивачкою взагалі не оспорюється виконання відповідачем публічно-владних управлінських функції, зокрема, наявність або відсутність у відповідача, його посадових осіб компетенції та повноважень на вчинення дій щодо направлення вищезазначених нот, порушення передбаченого законодавством порядку їх направлення, та інших обставин, визначених ч.2 ст.2 КАС України.

Направлення Міністерством закордонних справ України ноти до Посольства Уругвай не мало безпосереднього впливу на суб`єктивне право позивача, а відтак, не можуть бути визнані судом такими, що спричинили порушення прав позивача у публічно-правових відносинах, оскільки у цьому випадку дії не створюють для позивача правових наслідків - не наділяють новими правами, не впливають на інтереси, не встановлюють нових обов`язків, а лише носять інформаційний характер в рамках дипломатичних відносин.

Дії з надіслання відповідачем ноти Посольству Східної Республіки Уругвай в Республіці Польща є частиною процесу реалізації повноважень, наданих відповідачу чинним законодавством.

При цьому, рішень щодо припинення повноважень ОСОБА_1 МЗС не приймало.

Натомість, 17.04.2018 МЗС було нотифіковано про припинення повноважень Почесного консула на підставі виконавчого рішення Уругвайської сторони за підписом Президента та Міністра закордонних справ Уругваю.

Таким чином, підставою припинення повноважень позивачки було саме рішення Уругвайської сторони, а не нота МЗС.

Разом з тим, перевірка наявних у вказаному матеріалі (ноті) відомостей є предметом подальшої діяльності відповідача, консульства та відповідних правоохоронних органів, що є предметом розгляду іншої цивільної справи. При цьому, сама нота містить виключно відомості про діяльність позивача та не створює жодних обов`язків для третіх осіб.

Таким чином, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду та вимоги скарги задоволенню не підлягають.

У взаємозв`язку з наведеним слід зазначити, що відповідно до п. 30. Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27.09.2001, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані.

Згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд, що і вчинено судом у даній справі.

Таким чином, враховуючи вищенаведене у сукупності, беручи до уваги при цьому кожен аргумент, викладений учасниками справи, рішення суду першої інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судовому рішенні повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі, та колегія суддів не вбачає підстав для його скасування.

Керуючись ст.ст. 242, 308, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.06.2020 у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Міністерства закордонних справ України про визнання дій протиправними, зобов`язати вчинити дії - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.06.2020 - залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Суддя-доповідач: В. В. Кузьменко

Судді: Я. М. Василенко

О. М. Ганечко

Повний текст постанови виготовлено 23.10.2020