Справа № 320/7062/19
Суддя: Дудін С.О.
Дата ухвалення: 2020-11-10 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

10 листопада 2020 року № 320/7062/19

Київський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Дудіна С.О., розглянув у відкритому судовому засіданні за правилами загального позовного провадження адміністративну справу за позовом Дмитрівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області до Петрушківської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, за участю третіх осіб, які не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача: Київська обласна державна адміністрація; на стороні відповідача: Гореницька сільська рада Києво-Святошинського району Київської області, про визнання протиправним та скасування рішення.

Суть спору: до Київського окружного адміністративного суду звернулась Дмитрівська сільська рада Києво-Святошинського району Київської області з позовом до Петрушківської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області про визнання протиправним та скасування рішення №399 від 24.10.2019 "Про скасування рішення Петрушківської сільської ради від 18.09.2015 №159 "Про схвалення проекту рішення "Про добровільне об`єднання територіальних громад".

Обґрунтовуючи свої вимоги, позивач зазначив, що рішенням Петрушківської сільської ради від 28.05.2015 №78 надано згоду на добровільне об`єднання територіальних громад Петрушківської сільської ради (с. Петрушки) та Дмитрівської сільської ради (с. Дмитрівка, с. Мила, с. Капітанівка) в єдину самодостатню територіальну громаду.

Рішенням Петрушківської сільської ради від 18.09.2015 №129 було схвалено проект рішення сільської ради про добровільне об`єднання та доручено Дмитрівському сільському голові подати проект рішення до Київської обласної державної адміністрації для надання висновку щодо його відповідності Конституції та законам України.

Висновок Київської обласної державної адміністрації щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень «Про добровільне об`єднання територіальних громад» щодо добровільного об`єднання територіальних громад Дмитрівської сільської ради (с. Дмитрівка, с. Мила, с. Капітанівка) та Петрушківської сільської ради (с. Петрушки) Києво-Святошинського району Київської області в об`єднану Дмитрівську територіальну громаду з адміністративним центром в селі Дмитрівка, був затверджений розпорядженням Київської обласної державної адміністрації від 28.01.2016 №19.

Водночас, рішенням Петрушківської сільської ради від 24.10.2019 №399 було скасовано рішення від 18.09.2015 №129 та в цей самий день було прийнято рішення №400, яким надано згоду на добровільне об`єднання територіальних громад Петрушківської сільської ради (с. Петрушки) та Гореницької сільської ради (с. Гореничи, с. Гнатівка, с. Лука, с. Стоянка) в єдину самодостатню територіальну громаду, з адміністративним центром - с. Гореничи, та назвою об`єднаної громади - Гореницька сільська об`єднана територіальна громада.

Вказане рішення відповідача від 24.10.2019 №399 позивач вважає протиправним та, з посиланням на рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 у справі №1-9/2009, зазначає, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.

Позивач стверджує, що рішення Петрушківської сільської ради від 18.09.2015 №129 є актом ненормативного характеру одноразового застосування, яке вичерпало свою дію фактом його виконання, а тому не може бути у подальшому скасовано.

Також позивач звертає увагу на те ще, що відповідач у порушення вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації» та власного Регламенту не оприлюднив проект спірного рішення не пізніше як за 20 робочих днів до дати його розгляду.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 08.01.2020 відкрито провадження в адміністративній справі, вирішено здійснювати розгляд справи за правилами загального позовного провадження, розпочато підготовку справи до судового розгляду та призначено підготовче судове засідання.

Залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача, Київську обласну державну адміністрацію.

Залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, Гореницьку сільську раду Києво-Святошинського району Київської області.

Відповідач проти позову заперечував та пояснив, що рішення Петрушківської сільської ради від 28.05.2015 №78 та від 18.09.2015 №129 не були реалізовані у повному обсязі, оскільки остаточне рішення про утворення об`єднаної територіальної громади прийнято не було, а тому вказані рішення не тягнуть за собою жодних правових наслідків та є такими, що не виконані.

Також відповідач звернув увагу на те, що 17.11.2017 Петрушківською сільською радою було прийнято рішення №133 «Про зупинення дії рішення Петрушківської сільської ради від 18.09.2015 №129», про що був повідомлений Дмитрівський сільський голова.

Стосовно тверджень позивача про порушення Петрушківською сільською радою вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації» та власного Регламенту у вигляді нездійснення оприлюднення проекту спірного рішення не пізніше як за 20 робочих днів до дати його розгляду, відповідач зазначив, що це рішення було прийнято на позачерговій сесії, а тому, згідно з положеннями Регламенту, питання, які підлягають розгляду, доводяться до відома депутатів не пізніше, ніж за день до сесії.

Гореницька сільська рада Києво-Святошинського району Київської області проти позову заперечувала та пояснила, що рішення Петрушківської сільської ради від 28.05.2015 №78 та від 18.09.2015 №129 не були реалізовані у повному обсязі, оскільки остаточне рішення про утворення об`єднаної територіальної громади прийнято не було, а тому вказані рішення не тягнуть за собою жодних правових наслідків та є такими, що не виконані.

Третя особа вважає, що рішення Петрушківської сільської ради від 18.09.2015 №129 є нормативним актом, а не актом індивідуальної дії, а тому могло бути скасовано відповідачем.

Усною ухвалою суду від 05.03.2020, постановленою без виходу до нарадчої кімнати, із занесенням до протоколу судового засідання, закрито підготовче провадження та призначено розгляд справи по суті.

У судове засідання 29.09.2020 з`явився представник відповідача. Інші учасники процесу у судове засідання не з`явилися.

Київська обласна державна адміністрація згідно поданого до суду клопотання від 05.03.2020 просила розглянути справи без участі її представника.

Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши усі фактичні обставини справи, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд

в с т а н о в и в:

Розпорядженням голови Дмитрівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області від 23.03.2015 №15/1 (т.1, а.с.52) ініційовано добровільне об`єднання територіальних громад сіл Дмитрівка, Мила, Капітанівка Дмитрівської сільської ради та села Петрушки Петрушківської сільської ради в Дмитрівську територіальну громаду з центром в селі Дмитрівка.

Вирішено провести громадське обговорення щодо можливості добровільного об`єднання територіальних громад.

26.03.2015 Дмитрівською сільською радою Києво-Святошинського району Київської області було прийнято рішення, яким надано згоду на добровільне об`єднання територіальних громад Дмитрівської сільської ради та Петрушківської сільської ради, а саме: сіл Дмитрівка, Мила, Капітанівка, Петрушки. Вирішено надіслати пропозицію сільському голові Петрушківської сільської ради про добровільне об`єднання територіальних громад Дмитрівської сільської ради з територіальною громадою Петрушківської сільської ради (т.1, а.с.53).

23.05.2015 було проведено громадське обговорення, на якому були присутні члени територіальної громади - жителі сіл Дмитрівка, Мила, Капітанівка, депутати та голова Дмитрівської сільської ради, та результати якого були оформлені відповідним протоколом (т.1, а.с.57-59).

За результатом громадського обговорення було підтримано пропозицію сільського голови та депутатів Дмитрівської сільської ради про створення об`єднаної територіальної громади у складі Дмитрівської сільської ради та Петрушківської сільської ради.

Рішенням Дмитрівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області від 23.05.2015 (т.1, а.с.60) надано згоду на добровільне об`єднання територіальних громад Дмитрівської сільської ради та Петрушківської сільської ради, а саме: сіл Дмитрівка, Мила, Капітанівка, Петрушки. Визначено адміністративний центр об`єднаної територіальної громади село Дмитрівка та назву об`єднаної громади - Дмитрівська об`єднана територіальна громада. Делеговано для створення спільної робочої групи представників сіл Дмитрівка, Мила, Капітанівка.

Рішенням Петрушківської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області від 28.05.2015 №78 (т.1, а.с. 11) надано згоду на добровільне об`єднання територіальних громад Петрушківської сільської ради (с. Петрушки) та Дмитрівської сільської ради (с. Дмитрівка, с. Мила, с. Капітанівка) в єдину самодостатню територіальну громаду.

Визначено адміністративним центром об`єднаної територіальної громади село Дмитрівка та назву об`єднаної громади - Дмитрівська об`єднана територіальна громада.

Утворено спеціальну робочу групу та делеговано до її складу представників територіальної громади с. Петрушки.

Розпорядженням сільського голови Дмитрівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області від 29.05.2015 №34 (т.1, а.с.62) утворено спільну робочу групу з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

На засіданні спільної робочої групи, яке відбулося 22.06.2015 та оформлено протоколом №1, затверджено проект рішення «Про добровільне об`єднання територіальних громад» та винесено його на громадське обговорення (т.1, а.с.63).

Рішенням Дмитрівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області від 07.07.2015 (т.1, а.с.65) схвалено проект рішення сільської ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад», підготовлений спільною робочою групою, а сільському голові ОСОБА_1 доручено подати проект рішення до Київської обласної державної адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Рішенням Петрушківської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області від 18.09.2015 №129 було схвалено проект рішення сільської ради про добровільне об`єднання та доручено Дмитрівському сільському голові подати проект рішення до Київської обласної державної адміністрації для надання висновку щодо його відповідності Конституції та законам України (т.1, а.с.12).

Судом встановлено, що висновок Київської обласної державної адміністрації щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень «Про добровільне об`єднання територіальних громад» щодо добровільного об`єднання територіальних громад Дмитрівської сільської ради (с. Дмитрівка, с. Мила, с. Капітанівка) та Петрушківської сільської ради (с. Петрушки) Києво-Святошинського району Київської області в об`єднану Дмитрівську територіальну громаду з адміністративним центром в селі Дмитрівка, був затверджений розпорядженням Київської обласної державної адміністрації від 28.01.2016 №19 (т.1, а.с.13-14).

З матеріалів справи вбачається, що рішенням Петрушківської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області від 17.11.2017 №133 було зупинено дію рішення Петрушківської сільської ради від 18.09.2015 №159 «Про схвалення проекту рішення сільської ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад» (т.1, а.с.167).

Примірник вказаного рішення був направлений сільському голові Дмитрівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області ОСОБА_1 разом із супровідним листом від 07.12.2017 №886 (т.1, а.с.168).

Судом встановлено, що рішенням Гореницької сільської ради Києво-Святошинського району Київської області від 23.09.2019 №1 (т.1, а.с.15) було ініційовано добровільне об`єднання територіальних громад сіл Гореничі, Гнатівка, Лука, Стоянка Гореницької сільської ради, села Петрішки Петрушківської сільської ради в Гореницьку територіальну громаду з центром у селі Гореничі.

Передбачено проведення громадського обговорення щодо можливого добровільного об`єднання територіальних громад протягом 30 днів з дня прийняття цього рішення.

На виконання цього рішення виконуючою обов`язки голови Гореницької сільської ради Києво-Святошинського району Київської області Василевською В. В. було прийнято розпорядження від 24.09.2019 №116 (т.1, а.с.16) про проведення вивчення пропозиції депутатів Гореницької сільської ради Києво-Святошинського району Київської області про добровільне об`єднання територіальних громад сіл Гореничі, Гнатівка, Лука, Стоянка Гореницької сільської ради, села Петрішки Петрушківської сільської ради в Гореницьку територіальну громаду з центром у селі Гореничі.

Передбачено проведення громадського обговорення щодо можливого добровільного об`єднання територіальних громад у формі громадського слухання серед жителів Гореницької сільської ради - о 18 год. 00 хв. 03 жовтня 2018 в приміщенні будинку культури села Гореничі.

Громадські слухання з цього питання були проведені 03.10.2019 (т.1, а.с.17-20), на яких була підтримана ініціатива депутатів Гореницької сільської ради Києво-Святошинського району Київської області про добровільне об`єднання територіальних громад сіл Гореничі, Гнатівка, Лука, Стоянка Гореницької сільської ради, села Петрішки Петрушківської сільської ради в Гореницьку територіальну громаду з центром у селі Гореничі, згідно рішення Гореницької сільської ради Києво-Святошинського району Київської області від 23.09.2019 №1.

Рішенням Гореницької сільської ради Києво-Святошинського району Київської області від 15.10.2019 №1 (т.1, а.с.21) надано згоду на добровільне об`єднання територіальних громад сіл Гореничі, Гнатівка, Лука, Стоянка Гореницької сільської ради, села Петрішки Петрушківської сільської ради в Гореницьку територіальну громаду з центром у селі Гореничі.

Виконуючій обов`язки Гореницького сільського голови Василевській В. В. доручено звернутися до Петрушківської сільської ради з пропозицією про добровільне об`єднання територіальних громад, а також делеговано представників до складу спільної робочої групи від територіальної громади Гореницької сільської ради.

У свою чергу, рішенням Петрушківської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області від 24.09.2019 №394 (т.1, а.с.22) винесено на громадське обговорення пропозицію виконуючої обов`язки Гореницького сільського голови Василевської В. В. щодо добровільного об`єднання територіальних громад сіл Гореничі, Гнатівка, Лука, Стоянка Гореницької сільської ради, села Петрішки Петрушківської сільської ради в Гореницьку територіальну громаду з центром у селі Гореничі.

Вирішено провести дане громадське обговорення протягом 30 днів з моменту прийняття цього рішення.

Відповідне громадське обговорення було проведено 20.10.2019 (т.1, а. с. 23-25), на якому підтримано пропозицію, яка надійшла від Гореницької сільської ради, щодо добровільного об`єднання територіальних громад сіл Гореничі, Гнатівка, Лука, Стоянка Гореницької сільської ради, села Петрішки Петрушківської сільської ради в Гореницьку територіальну громаду з центром у селі Гореничі.

Після цього 24.10.2019 Петрушківською сільською радою Києво-Святошинського району Київської області було прийнято рішення №399, яким скасовано раніше прийняте рішення Петрушківської сільської ради від 18.09.2015 №159 «Про схвалення проекту рішення Петрушківської сільської ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад» (т.1, а.с.27).

Крім того, в той самий день, 24.10.2019, Петрушківською сільською радою Києво-Святошинського району Київської області було прийнято рішення №400 (т.1, а. с. 26), яким надано згоду на добровільне об`єднання територіальних громад Петрушківської сільської ради (село Петрушки) та Гореницької сільської ради (села Гореничі, Гнатівка, Лука, Стоянка) в єдину самодостатню територіальну громаду.

Визначено адміністративним центром об`єднаної територіальної громади село Гореничи та назву об`єднаної громади - Гореницька сільська об`єднана територіальна громада.

Утворено спільну робочу групу та делеговано до її складу представників територіальної громади села Петрушки.

Не погоджуючи з правомірністю прийняття відповідачем рішення від 24.10.2019 №159, Дмитрівська сільська рада Києво-Святошинського району Київської області звернулася до суду з позовом про визнання його протиправним та скасування, з приводу чого суд зазначає таке.

Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад, врегульовані Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» (далі - Закон №157, в редакції станом на момент виникнення спірних правовідносин».

Згідно з положеннями статті 5 цього Закону ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

Сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.

Приписами статті 6 Закону №157 визначено, що сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об`єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.

Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.

У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об`єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію.

Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об`єднується.

Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об`єднання територіальних громад.

Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Відповідно до частин другої-п`ятої статті 7 Закону №157 сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов`язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.

Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.

Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад у п`ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад.

Частинами сьомою-восьмою цієї ж статті передбачено, що у разі прийняття сільськими, селищними, міськими радами рішень про добровільне об`єднання територіальних громад, а також у разі підтримки добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі сільський, селищний, міський голова територіальної громади, в якій ініційовано питання про добровільне об`єднання територіальних громад, звертається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласної державної адміністрації з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання рішень про добровільне об`єднання територіальних громад у разі їх відповідності висновку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, звертається до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.

Про таке звернення Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація одночасно інформує Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим, відповідні обласні ради, відповідні ради, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад.

Частиною першою статті 8 Закону №157 визначено, що об`єднана територіальна громада вважається утвореною за цим Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 цього Закону.

Суд зазначає, що спір у цій справі пов`язаний, серед іншого, з наданням правової оцінки можливості органом місцевого самоврядування скасувати власне рішення, прийняте раніше, щодо схвалення проекту рішення про добровільне об`єднання територіальних громад.

Так, позивач стверджує, що таке рішення є актом ненормативного характеру одноразового застосування, яке вичерпало свою дію фактом його виконання, а тому не може бути у подальшому скасовано.

З цього приводу суд зазначає таке.

Згідно з положеннями статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Відповідно до статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду.

Згідно зі статтею 146 Конституції України інші питання організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування визначаються законом.

Система та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначені Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280).

Частиною першою статті 59 Закону №280 визначено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Конституційний Суд України в пункті 4 мотивувальної частині рішення від 16.04.2009 у справі №1-9/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) зазначив, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію. Такий висновок узгоджується із правовими позиціями Конституційного Суду України, викладеними у рішеннях від 27 грудня 2001 року N 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року N 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини).

У пункті 4.1 мотивувальної частини цього рішення Конституційний Суд України зазначив, що за органами місцевого самоврядування законодавцем закріплюється право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов`язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб`єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування. Це узгоджується із правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у Рішенні від 3 жовтня 1997 року N 4-зп у справі про набуття чинності Конституцією України, що конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не визначено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше (абзац п`ятий пункту 3 мотивувальної частини вказаного Рішення).

Отже, Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування мають право приймати рішення, вносити до них зміни та скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, керуючись у своїй діяльності ними та актами Президента України, Кабінету Міністрів України.

При цьому, у пункті 5 мотивувальної частини цього ж рішення Конституційний Суд України зауважив, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення, що узгоджується з правовою позицією, викладеною в абзаці другому пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року N 1-зп у справі щодо несумісності депутатського мандата.

Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Аналіз наведених положень свідчить про можливість скасування органом місцевого самоврядування власного рішення, у той же час, реалізація зазначених повноважень можлива у разі дотримання сукупності умов, зокрема:

а) відсутність факту виконання рішення, що скасовується;

б) відсутність факту виникнення правовідносин, пов`язаних з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів або ж відсутність заперечень суб`єктів правовідносин щодо їх зміни чи припинення у разі виникнення таких правовідносин.

Такий правовий висновок викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 16.07.2020 у справі №350/1623/16-а (реєстраційний номер судового рішення в ЄДРСР - 90424842), від 02.04.2020 у справі №335/8641/16-а (реєстраційний номер судового рішення в ЄДРСР - 88575589).

З огляду на вищенаведене, суд зазначає, що рішення Петрушківської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області від 18.09.2015 №129, яким схвалено проект рішення сільської ради про добровільне об`єднання, фактично звернуто не до окремого суб`єкта чи юридичної особи, а стосується прав та інтересів всіх мешканців територіальної громади.

Крім того, суд зауважує, що лише сам факт прийняття цього рішення не свідчить про його реалізацію та вичерпання його дії, оскільки таке рішення фактично виконано не було та не призвело до реалізації прав та охоронюваних законом.

Так, відповідно до положень Закону №157 після схвалення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад та отримання затвердженого відповідною райдержадміністрацією висновку щодо відповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, після чого Центральною виборчою комісією має бути прийнято рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.

При цьому, згідно з частиною першою статті 8 Закону №157 об`єднана територіальна громада вважається утвореною за цим Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад.

Суд зазначає, що відповідні рішення про добровільне об`єднання територіальних громад не були прийняті ані Дмитрівською, ані Петрушківською сільськими радами Києво-Святошинського району Київської області, що свідчить про незавершення процедури утворення об`єднаної територіальної громади.

Більш того, як було вказано вище, рішенням Петрушківської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області від 17.11.2017 №133 було зупинено дію рішення Петрушківської сільської ради від 18.09.2015 №159 «Про схвалення проекту рішення сільської ради «Про добровільне об`єднання територіальних громад», що свідчить про те, що станом на 17.11.2017 це рішення продовжувало діяти та не було реалізовано.

Отже, враховуючи відсутність факту виконання рішення Петрушківської сільської ради від 18.09.2015 №159 та відсутність факту виникнення правовідносин, пов`язаних з його реалізацією, суд вважає непереконливими твердження позивача про відсутність у Петрушківської сільської ради повноважень на його скасування.

Стосовно тверджень позивача про порушення Петрушківською сільською радою вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації» та власного Регламенту у вигляді неоприлюднення проекту спірного рішення не пізніше як за 20 робочих днів до дати його розгляду, суд зазначає таке.

Відповідно до частини одинадцятої статті 59 Закону №280 акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

Згідно з частиною третьою статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Відповідач не спростовує твердження позивача про не оприлюднення ним проекту спірного рішення не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття, тобто фактично визнає цю обставину. Однак, посилається на положення Регламенту Петрушківської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, які дозволяють доводити до відома депутатів питання, які підлягають розгляду на позачерговій сесії, не пізніше як за день до сесії.

Вказані твердження відповідача суд визнає хибними, оскільки, по-перше, положення регламенту органу місцевого самоврядування не можуть змінювати обов`язкові положення законодавчих актів, а, по-друге, доведення до відомо депутатів питання, яке підлягає розгляду на сесії, не можна ототожнювати з процедурою оприлюднення проекту рішення.

Водночас, суд звертає увагу на те, що відповідно до частини першої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати:

1) інформацію про організаційну структуру, місію, функції, повноваження, основні завдання, напрями діяльності та фінансові ресурси (структуру та обсяг бюджетних коштів, порядок та механізм їх витрачання тощо), а також інформацію, зазначену в частині п`ятій статті 6 цього Закону;

2) нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності;

3) перелік та умови отримання послуг, що надаються цими органами, форми і зразки документів, правила їх заповнення;

4) порядок складання, подання запиту на інформацію, оскарження рішень розпорядників інформації, дій чи бездіяльності;

5) інформацію про систему обліку, види інформації, яку зберігає розпорядник;

5-1) перелік наборів даних, що оприлюднюються у формі відкритих даних;

6) інформацію про механізми чи процедури, за допомогою яких громадськість може представляти свої інтереси або в інший спосіб впливати на реалізацію повноважень розпорядника інформації;

7) плани проведення та порядок денний своїх відкритих засідань;

8) розташування місць, де надаються необхідні запитувачам форми і бланки установи;

9) загальні правила роботи установи, правила внутрішнього трудового розпорядку;

10) звіти, в тому числі щодо задоволення запитів на інформацію;

11) інформацію про діяльність суб`єктів владних повноважень, а саме про:

- їхні місцезнаходження, поштову адресу, номери засобів зв`язку, адреси офіційного веб-сайту та електронної пошти;

- прізвище, ім`я та по батькові, службові номери засобів зв`язку, адреси електронної пошти керівника органу та його заступників, а також керівників структурних та регіональних підрозділів, основні функції структурних та регіональних підрозділів, крім випадків, коли ці відомості належать до інформації з обмеженим доступом;

- розклад роботи та графік прийому громадян;

- вакансії, порядок та умови проходження конкурсу на заміщення вакантних посад;

- перелік та умови надання послуг, форми і зразки документів, необхідних для надання послуг, правила їх оформлення;

- перелік і службові номери засобів зв`язку підприємств, установ та організацій, що належать до сфери їх управління, та їх керівників, крім підприємств, установ та організацій, створених з метою конспірації, оперативно-розшукової або контррозвідувальної діяльності;

- порядок складання, подання запиту на інформацію, оскарження рішень суб`єктів владних повноважень, їх дій чи бездіяльності;

- систему обліку, види інформації, якою володіє суб`єкт владних повноважень;

12) іншу інформацію про діяльність суб`єктів владних повноважень, порядок обов`язкового оприлюднення якої встановлений законом.

Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що частиною першою статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" встановлено вичерпний перелік проектів рішень, що підпадають під дію цього Закону та підлягають оприлюдненню і обговоренню.

Саме такий правовий висновок викладено Верховним Судом у постановах від 24.10.2018 у справі №731/216/17 (реєстраційний номер судового рішення у ЄДРСР - 77375587), від 30.06.2020 у справі №818/1489/18 (реєстраційний номер судового рішення у ЄДРСР - 90090428).

Суд зазначає, що на відміну від проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад, чинним законодавством України не передбачено обов`язкове громадське обговорення проекту рішення про скасування рішення органу місцевого самоврядування про схвалення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад. Іншого позивачем під час розгляду справи суду доведено не було.

Відтак, саме по собі несвоєчасне оприлюднення проекту рішення Петрушківської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області №399 від 24.10.2019 з огляду на те, що таке рішення за своїм змістом не є таким, що підлягає обговоренню, не може слугувати окремою, єдиною підставою для скасування оскаржуваного рішення за відсутності доказів його незаконності.

Аналогічний правовий висновок міститься у постанові Верховного Суду від 27 грудня 2019 року у справі № 200/13668/16-а та у постанові від 15.04.2020 у справі №818/294/18.

Крім того, суд звертає увагу позивача на те, що статтею 24 Закону України «Про доступ до публічної інформації» визначена відповідальність за порушення законодавства про доступ до публічної інформації.

Так, відповідальність за порушення законодавства про доступ до публічної інформації несуть особи, винні у вчиненні таких порушень, зокрема, неоприлюднення інформації відповідно до статті 15 цього Закону.

Таким чином, Законом України «Про доступ до публічної інформації» визначено, що неоприлюднення інформації відповідно до статті 15 цього Закону є підставою для притягнення винної особи до відповідальності. Проте, це не є підставою для скасування оскарженого рішення згідно із Законом України «Про доступ до публічної інформації».

Отже, порушення порядку оприлюднення проекту рішення та самого рішення, яке стосується добровільного об`єднання територіальних громад ради не може бути підставою для скасування такого рішення, а інших належних доказів, які б свідчили про те, що оскаржуване рішення є протиправними, матеріали справи не містять.

Правовий висновок у правовідносинах, аналогічних спірним, був викладений Верховним Судом у постанові від 15.04.2020 у справі №818/294/18 (реєстраційний номер судового рішення у ЄДРСР - 88781299).

Крім того, такий самий правовий висновок викладено у постанові Верховного Суду від 12 березня 2020 року у справі № 278/3142/16-а.

Відповідно до положень частин першої та другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Під час розгляду справи позивачем не надав доказів протиправності рішення Петрушківської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області про визнання протиправним та скасування рішення №399 від 24.10.2019, у той час як відповідачем доведено, а матеріалами справи підтверджено, що спірне рішення прийнято у відповідності з положенням чинного законодавства України, що свідчить про відсутність правових підстав для його скасування.

При цьому, посилання позивача на неправомірність рішення Петрушківської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області від 24.10.2019 №400 суд не приймає до уваги, оскільки обставини прийняття та правомірність зазначеного рішення не входять до предмета доказування у цій справі.

За таких обставин, позов задоволенню не підлягає.

Враховуючи відмову у задоволенні позову, судові витрати суд залишає за позивачем відповідно до положень статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України.

У судовому засіданні 10.11.2020 проголошено вступну та резолютивну частини рішення.

На підставі викладеного, керуючись статтями 243-246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

в и р і ш и в:

У задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.

Повний текст рішення складений та підписаний 10.11.2020.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.

У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.

Відповідно до підпункту 15.5 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються учасниками справи до або через Київський окружний адміністративний суд.

Суддя Дудін С.О.