Справа № ЗД/460/14/20
Суддя: Шинкар Тетяна Ігорівна
Дата ухвалення: 2020-11-05 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 листопада 2020 рокуЛьвівСправа № ЗД/460/14/20 пров. № А/857/11551/20
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

судді-доповідача Шинкар Т.І.,

суддів Кухтея Р.В.,

Шевчук С.М.,

секретаря судового засідання Максим Х.Б.,

розглянувши у судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу Офісу Генерального прокурора на ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду (головуючий суддя Жуковська Л.А.), постановлену в м.Рівному 17 серпня 2020 року з питань забезпечення позову у справі №ЗД/460/14/20 за заявою ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, прокуратури Рівненської області про забезпечення позову,

В С Т А Н О В И В:

17.08.2020 ОСОБА_1 звернувся в суд із заявою про забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення №8 Шостої кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації від 06.07.2020 та заборони Офісу Генерального прокурора та прокуратурі Рівненської області видавати наказ про звільнення ОСОБА_1 .

Ухвалою Рівненського окружного адміністративного суду від 17 серпня 2020 року заяву задоволено.

Задовольняючи заяву, суд першої інстанції виходив з того, що реалізація рішення №8 Шостої кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації від 06.07.2020 є не можливою до надання судом оцінки на предмет його правомірності, оскільки в іншому разі при скасуванні вказаного рішення, поновити порушенні права та інтереси заявника буде неможливим або істотно ускладнено та може породити нові спірні правовідносини. Суд першої інстанції вказав, що обраний спосіб забезпечення позову є співмірним, відповідає критеріям розумності, обґрунтованості і адекватності, забезпечення збалансованості інтересів учасників спірних правовідносин, запобігання порушенню у зв`язку з вжиттям таких заходів прав та охоронюваних інтересів учасників процесу та відповідає інституту забезпечення позову в адміністративному судочинстві.

Не погоджуючись з ухвалою суду першої інстанції, Офіс Генерального прокурора подав апеляційну скаргу, просить скасувати ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 17 серпня 2020 року та ухвалити нове рішення, яким в задоволенні заяви відмовити. Апеляційну скаргу мотивовано тим, що задоволення заяви позивача та забезпечення позову шляхом зупинення дії оскаржуваного рішення, є фактичним вирішенням спору по суті заявлених позовних вимог, що не узгоджується з метою застосування правового інституту забезпечення позову. Скаржник вказує, що застосування судом першої інстанції запропонованих заявником заходів забезпечення позову вказує на передчасний висновок про протиправність рішення, дії чи бездіяльності відповідачів, що не узгоджується з метою застосування правового інституту забезпечення позову. Скаржник вважає, що судом першої інстанції не взято до уваги, що можливе настання негативних наслідків не є беззаперечним доказом для вжиття заходів забезпечення адміністративного позову.

ОСОБА_1 подав відзив на апеляційну скаргу, вказавши, що ухвалою Рівненського окружного адміністративного суду від 22.09.2020 у справі №460/6229/20 позовну заяву і додані до неї документи повернено, скасовано вжиті судом 17.08.2020 заходи забезпечення позову. Вказує, що відсутні підстави для задоволення вимог апеляційної скарги.

Учасники справи в судове засідання не з`явились, належним чином повідомлення про дату, час та місце розгляду справи, що відповідно до частини 2 статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) не перешкоджає розгляду справи.

Відповідно до частини 4 статті 229 КАС України та статті 230 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється, секретарем забезпечено ведення протоколу судового засідання.

Згідно з ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Суд апеляційної інстанції, переглядаючи справу за наявними у ній доказами та перевіряючи законність і обґрунтованість ухвали суду першої інстанції, в межах доводів та вимог апеляційної скарги, дослідивши докази, що стосуються фактів, на які посилаються учасники справи, приходить до переконання, що оскаржувана ухвала суду першої інстанції вимогам статті 242 КАС України відповідає.

З матеріалів заяви судом першої інстанції встановлено, що 06.07.2020 Шостою кадровою комісією прийнято рішення №8 про неуспішне проходження прокурором відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування територіальним органам поліції та підтримання державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Рівненської області ОСОБА_1 атестації.

Оскільки вказане рішення є підставою для видання наказу Генерального прокурора, керівника регіональної (обласної) прокуратури про звільнення, вважаючи таке рішення протиправним та необґрунтованим, таким, що не відповідає дійсним обставинам справи та суперечить вимогам чинного законодавства, ОСОБА_1 подав заяву про забезпечення позову до подання позовної заяви.

Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваної ухвали суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.

Статтею 150 КАС України передбачено, що суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Суд апеляційної інстанції зауважує, що забезпечення позову це сукупність процесуальних дій, які гарантують виконання судового рішення в разі задоволення позовних вимог. При цьому, інститут забезпечення позову в адміністративному судочинстві є елементом права на судовий захист і спрямований на те, щоб не допустити незворотності певних наслідків відповідних дій щодо відновлення порушеного права. Забезпечення позову є складовою комплексу заходів, спрямованих на охорону публічно-правового та матеріально-правового інтересу в адміністративному судочинстві, а також однією з гарантій реального виконання можливого позитивного для особи рішення.

Відповідно до частин 1 та 2 статті 151 КАС України позов може бути забезпечено: 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.

Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

Суд, при розгляді клопотання про забезпечення позову повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з передбачених статтею 150 КАС України обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти; врахувати пов`язаність заходів щодо забезпечення позову з його предметом, співмірність таких заходів заявленим позовним вимогам і відповідності виду забезпечення позову позовним вимогам.

Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії. Адекватність заходу забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.

Таким чином інститут забезпечення позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів позивача в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі. При цьому заходи забезпечення позову можуть вживатися виключно у випадку наявності очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або у випадку, коли захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також якщо очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень.

Як зазначено Верховним Судом у постановах від 25 червня 2020 року (справа №520/1545/19), від 01 жовтня 2019 року (справа №420/912/19) ухвала про забезпечення позову повинна бути судом вмотивована, а саме із зазначенням: 1) висновків про існування: - обставин, що свідчать про істотне ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду, або - очевидних ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю до ухвалення рішення у справі; 2) в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача.

Обґрунтовуючи заяву про забезпечення позову позивач покликався на те, що невжиття таких заходів призведе до наслідку у вигляді його подальшого звільнення, грубого порушення його трудових прав.

Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19.09.2019 №113-IX, який набрав чинності 25 вересня 2019 року, запроваджено реформування системи органів прокуратури.

Слідчі органів прокуратури, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.

Пунктом 9 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» встановлено, що атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором.

Пунктом 6 Порядку проходження прокурорами атестації затверджено Наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року №221 (далі - Порядок №221) встановлено, що атестація включає такі етапи: 1) складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора; 2) складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки; 3) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.

Пунктом 16 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» встановлено, що за результатами складення прокурором іспиту відповідна кадрова комісія ухвалює рішення щодо допуску прокурора до проведення співбесіди. Якщо прокурор за результатами складення іспиту набрав меншу кількість балів, ніж прохідний бал, встановлений згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, це є підставою для недопущення прокурора до етапу співбесіди і ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором.

Відповідно до пункту 17 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» та пунктів 7, 8 Порядку №221 кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації або рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.

Кадрові комісії за результатами атестації подають Генеральному прокурору інформацію щодо прокурорів, які успішно пройшли атестацію, а також щодо прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію.

Відповідно до пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови настання однієї із наступних підстав, зокрема, рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури.

Отже, у разі прийняття відповідною кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, останній підлягає звільненню на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».

Таким чином, прийняття Шостою кадровою комісією прийнято рішення №8 від 06.07.2020 про неуспішне проходження прокурором відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування територіальним органам поліції та підтримання державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Рівненської області ОСОБА_1 атестації є підставою для звільнення його з посади на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру».

Суд апеляційної інстанції зауважує, що будь-яке забезпечення позову в адміністративній справі є надання тимчасового захисту до вирішення справи по суті, який застосовується у виключних випадках за наявності об`єктивних обставин, які дозволяють зробити обґрунтоване припущення, що невжиття відповідних заходів потягне за собою більшу шкоду, ніж їх застосування.

Відповідно до Рекомендації № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13.09.1989 року, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.

Відповідно до статті 13 Конвенції кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

Враховуючи вказані законодавчі положення, оскільки на час подання заяви про забезпечення позову ОСОБА_1 не погоджувався з рішення №8 Шостої кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації від 06.07.2020 та оскільки винесення такого є підставою для звільнення ОСОБА_1 з посади на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 ЗУ «Про прокуратуру», з урахуванням співмірності таких заходів, а також виходячи із принципів справедливості та гуманізму, суд першої інстанції дійшов вірного висновку щодо наявності підстав для зупинення дії рішення № 8 Шостої кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації від 06.07.2020 та заборони Офісу Генерального прокурора та прокуратурі Рівненської області вчиняти будь які дії щодо звільнення ОСОБА_1 .

При цьому, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне вказати, що ухвала суду про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, не змінює обсягу прав та обов`язків сторін у спорі, а лише спрямована на виконання вимог статті 2 КАС України, на захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, та має тимчасовий характер - до вирішення спору по суті.

Суд апеляційної інстанції звертає увагу, що заходи забезпечення позову у вигляді зупинення дії оскаржуваного рішення не спричиняють негативних наслідків для інших осіб, не зумовлюють фактичного вирішення спору по суті, а спрямовані виключно на збереження існуючого становища до винесення рішення у справі. Протиправність оскаржуваного рішень підлягає встановленню судом при вирішенні справи по суті.

Також суд апеляційної інстанції зазначає, що вжиття заходів забезпечення позову у запропонований заявником спосіб не суперечить меті застосування правового інституту забезпечення позову, такий захід забезпечення позову відповідає положенням Кодексу адміністративного судочинства України та не відноситься до переліку заборон щодо забезпечення позову, передбачених цим Кодексом.

Окрім того, як зазначено ОСОБА_1 у відзиві на апеляційну скаргу на час розгляду справи судом апеляційної інстанції, ухвалою Рівненського окружного адміністративного суду від 22 вересня 2020 року у справі №460/6229/20 позовну заяву ОСОБА_1 повернуто позивачу, скасовано вжиті судом 17 серпня 2020 року заходи забезпечення позову, якими зупинено дію рішення Шостої кадрової комісії №8 про неуспішне проходження прокурором відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування територіальним органам поліції та підтримання державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури Рівненської області Журавським Максимом Вікторовичем атестації від 06.07.2020 та заборонено Офісу Генерального прокурора та прокуратурі Рівненської області вчиняти будь-які дії щодо звільнення ОСОБА_1 .

За таких обставин, з врахуванням положень статті 316 КАС України, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що відсутні підстави для задоволення апеляційної скарги та скасування ухвали суду першої з питань забезпечення позову.

Керуючись статтями 150, 230, 241, 243, 308, 310, 312, 316, 321, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Офісу Генерального прокурора залишити без задоволення, а ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 17 серпня 2020 року з питань забезпечення позову у справі №ЗД/460/14/20 без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Суддя-доповідач Т. І. Шинкар
судді Р. В. Кухтей
С. М. Шевчук
Повне судове рішення оформлене суддею-доповідачем 05.11.2020 згідно з ч.3 ст.321 КАС України