Справа № 805/1265/15-а
Суддя: Шевцова Н.В.
Дата ухвалення: 2020-11-04 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 листопада 2020 року

м. Київ

справа № 805/1265/15-а

адміністративне провадження № К/9901/19036/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Шевцової Н.В.

суддів: Данилевич Н.А., Мацедонської В.Е.

розглянув у порядку письмового провадження, як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 805/1265/15-а

за позовом ОСОБА_1 до Прокуратури Донецької області про скасування наказу, поновлення на посаді та стягнення коштів,

за касаційною скаргою Прокуратури Донецької області

на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 13 лютого 2020 року, прийняту у складі головуючого судді Кошкош О.О.,

та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2020 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді Міроновой Г.М., суддів: Арабей Т.Г., Геращенка І.В.

І. Суть спору

1. 07 квітня 2015 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Донецького окружного адміністративного суду із позовною заявою до прокуратури Донецької області (далі - відповідач), в якому з урахуванням уточнень просив:

1.1 скасувати наказ в.о. прокурора Донецької області від 25 березня 2015 року № 410-к про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника прокурора м. Димитрова Донецької області;

1.2 поновити на посаді заступника прокурора м. Димитрова Донецької області;

1.2 стягнути середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 26 березня 2015 року до фактичного поновлення на публічній службі.

2. На обґрунтування позову позивач зазначив, що 16 жовтня 2014 року набув чинності Закон України «Про очищення влади». 11 березня 2015 року позивачем подана заява про проведення перевірки, передбаченої Законом України «Про очищення влади», в якій викладені обґрунтування щодо наявності формальних ознак для застосування Закону до позивача та надано згоду на проходження перевірки та оприлюднення відомостей щодо себе. Водночас, 25 березня 2015 року прийнято наказ про звільнення у зв`язку з припиненням трудового договору відповідно пункту 7-2 статті 36 Кодексу законів про працю України.

2.1. Позивач уважає незаконним своє звільнення, оскільки спірний наказ прийнято всупереч положенням Конституції України, вимогам міжнародно-правових актів.

3. Представник відповідача щодо задоволення позовних вимог заперечував та зазначив, що 21 грудня 2019 року відповідачем надано відзив, в якому зазначено, що згідно з частиною третьою статті 1 Закону України «Про очищення влади» протягом десяти років з дня набрання чинності Законом особи не можуть обіймати посади, які обіймали посаду керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України у період з 21 листопада 2013 року по 22 лютого 2014 року та не були звільнені в цей період за власним бажанням. Зазначені норми Закону по відношенню до позивача є спеціальними і підлягають безумовному виконанню уповноваженими органами та їх посадовими особами.

3.1. Враховуючи те, що позивач обіймав посаду заступника прокурора Тернопільської області з 21 листопада 2013 року по 22 лютого 2014 року та у цей період не звільнився з неї за власним бажанням, відповідачем прийнято наказ про його звільнення. Зазначає, що на даний час положення Закону України «Про очищення влади» неконституційними не визнано, а тому вважає, що наказ про звільнення прийнято з урахуванням усіх обставин, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

4. ОСОБА_1 у період з 10 жовтня 2013 року по 25 березня 2014 року обіймав посаду заступника прокурора Тернопільської області відповідно до наказів Генеральної прокуратури України від 10 жовтня 2013 року № 486к та від 25 березня 2014 року № 315к.

5. 26 березня 2014 року позивача призначено прокурором Красноармійської міжрайонної прокуратури на час відпустки ОСОБА_5 (наказ від 26 березня 2014 року №450-к).

6. Наказом Прокуратури Донецької області від 26 вересня 2014 року №1599-к ОСОБА_1 переведено з посади прокурора Красноармійської міжрайонної прокуратури заступником прокурора м.Димитрова.

7. 11 березня 2015 року ОСОБА_1 подана заява про проведення перевірки передбаченої Законом України «Про очищення влади» відповідно до статті 4. Повідомлено, що заборони визначені частиною третьою статті 1 Закону, формально застосовані до позивача, оскільки в період з жовтня 2013 року по березень 2014 року займав посаду заступника прокурора Тернопільської області та не був звільнений у період з 21 листопада 2013 року по 22 лютого 2014 року з цієї посади за власним бажанням. Зазначив, що своїми діями, рішеннями чи бездіяльністю не здійснював будь-яких заходів (або сприяв їх здійсненню) спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_3 .

8. Наказом Прокуратури Донецької області від 25 березня 2015 року № 410-к ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора м. Димитрова у зв`язку з припиненням трудового договору відповідно до пункту 7-2 статті 36 Кодексу законів про працю України.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

9. Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 13 лютого 2020 року, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2020 року, позов задоволено:

9.1 скасовано наказ в.о. прокурора Донецької області від 25 березня 2015 року №410-к про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника прокурора м. Димитрова Донецької області;

9.2 поновлено ОСОБА_1 на посаді заступника прокурора м. Димитрова Донецької області з 26 березня 2015 року;

9.3 стягнуто з прокуратури Донецької області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу у сумі 1088363 грн 92 коп з відрахуванням установлених законом податків та інших обов`язкових платежів.

10. Задовольняючи позов суди попередніх інстанцій врахували позицію викладену у рішенні Європейського Суду з прав людини від 17 жовтня 2019 року у справі «Полях та інші проти України» (заяви № 58812/15, 53217/16, 59099/16, 23231/18 та 47749/18) та правову позицію Верховного Суду, викладеній у постанові від 27 травня 2020 року у справі № 813/655/18 та дійшли висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог в частині скасування наказу про звільнення та поновлення позивача на займаній посаді.

10.1. Щодо стягнення на користь позивача середнього заробітку за час вимушеного прогулу суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про застосування до розрахунку середнього заробітку коефіцієнт підвищення посадового окладу позивача, передбачений пунктом 10 Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 лютого 1995 року № 100.

10.2. Додатково суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що оскільки посада, яку займав позивач «заступник прокурора м. Димитрова» відсутня в додатку № 1 до постанови Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2017 року № 657, якою визначено Схему посадових окладів працівників місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів та прирівняних до них прокуратур, натомість у вказаній постанові зазначено аналогічну посаду «заступник керівника місцевої прокуратури», отже суди першої та апеляційної інстанцій застосували за аналогією зазначену постанову Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2017 року № 657 для визначення суми посадового окладу на підставі частини шостої статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України та встановили, що середній заробіток за час вимушеного прогулу позивача з урахуванням коефіцієнтів підвищення складає 1088363,92 грн.

IV. Касаційне оскарження

11. Не погодившись з рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, прокуратура Донецької області подала до Верховного Суду касаційну скаргу, яку зареєстровано 03 серпня 2020 року.

12. У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позову.

13. В обґрунтування касаційної скарги відповідач зазначає, що суд апеляційної інстанції застосував статтю 61 Конституції України та статтю 235 Кодексу законів про працю України без застосування висновку, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 травня 2020 року у справі №800/235/17, щодо застосування норм Закону України «Про очищення влади» у подібних правовідносинах, згідно з якими мета застосування вказаного Закону для захисту прав і свобод інших людей є легітимною, а його застосування має сприяти дотриманню балансу між потребами демократичної держави та захисту демократії і правами людини.

13.1. Додатково заявник касаційної скарги зауважує, що судами попередніх інстанцій невірно розраховано середній заробіток за час вимушеного прогулу позивача та застосовано передбачений пунктом 10 Порядку коефіцієнт підвищення 3,59 за період з 03 вересня 2017 року по 13 лютого 2020 року, оскільки посада «заступник прокурора м. Димитрова» відноситься до додатку 4 постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505, а не до додатку 7, а отже розмір середнього заробітку за час вимушеного прогулу позивача складає 554499 грн.

14. 06 жовтня 2020 року ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів: головуючого Шевцової Н.В., суддів - Данилевич Н.А., Мацедонської В.Е. відкрито касаційне провадження та витребувано справу № 805/1265/15-а із Донецького окружного адміністративного суду.

15. 19 жовтня 2020 року справа № 805/1265/15-а надійшла до Верховного Суду.

16. 19 жовтня 2020 року до Верховного Суду надійшов відзив позивача на касаційну скаргу, в якій позивач спростовуючи її доводи просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

17. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

18. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

19. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

20. Правові та організаційні засади проведення очищення влади (люстрації) для захисту та утвердження демократичних цінностей, верховенства права та прав людини в Україні визначені Законом України «Про очищення влади» від 16 вересня 2014 року № 1682 (далі - Закон України «Про очищення влади», Закон № 1682).

21. Відповідно до частин першої, другої статті 1 Закону України «Про очищення влади» очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.

21.1. Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_3 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах:

- верховенства права та законності;

- відкритості, прозорості та публічності;

- презумпції невинуватості;

- індивідуальної відповідальності;

- гарантування права на захист.

22. Згідно із статтею 4 вказаного Закону особи, які перебувають на посадах, визначених у пунктах 1-10 частини першої статті 2 цього Закону, подають керівнику або органу, зазначеному у частині четвертій статті 5 цього Закону, власноручно написану заяву, у якій повідомляють про те, що до них застосовуються заборони, визначені частиною третьою або четвертою статті 1 цього Закону, або повідомляють про те, що до них не застосовуються відповідні заборони, та про згоду на проходження перевірки, згоду на оприлюднення відомостей щодо них відповідно до цього Закону (далі - заява).

23. Заява подається не пізніше ніж на десятий день з дня початку проведення перевірки у відповідному органі, на підприємстві згідно з планом проведення перевірок, затвердження якого передбачено пунктом 3 частини другої статті 5 цього Закону.

24. Неподання заяви у строк, передбачений частиною другою цієї статті, є підставою для звільнення особи із займаної посади не пізніш як на третій день після спливу строку на подання заяви та застосування до неї заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 цього Закону.

25. Подання заяви, у якій особа повідомляє про те, що до неї застосовується заборона, зазначена у частині третій або четвертій статті 1 цього Закону, є підставою для звільнення особи із займаної посади не пізніш як на третій день після подання такої заяви та застосування до неї відповідної заборони.

26. Частинами першою-третьою статті 6 КАС України установлено, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

26.1. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

26.2. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

27. Статтею 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» закріплено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

28. Згідно з частиною першою статті 235 Кодексу законів про працю України у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу, у тому числі у зв`язку з повідомленням про порушення вимог Закону України «Про запобігання корупції» іншою особою, працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір.

VI. Позиція Верховного Суду

29. Переглянувши судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд зазначає наступне.

30. У контексті частини другої статті 1 Закону України «Про очищення влади» очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_3 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини.

31. При цьому ця ж норма визначає, що очищення влади (люстрація) ґрунтується на принципі індивідуальної відповідальності.

32. Звільнення ж ОСОБА_1 відбулось виключно з тих підстав, що він в період з жовтня 2013 року по березень 2014 року займав посаду заступника прокурора Тернопільської області, яка підпадає під дію статті 3 Закону №1682-VII, що визначає критерії здійснення очищення влади (люстрації).

33. Частинами першою-третьою статті 8 КАС України (в редакції, чинній на час звернення позивача до суду з цим позовом) передбачалось, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

34. 17 липня 1997 року Україна ратифікувала Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), яка відповідно до частини першої статті 9 Конституції України стала частиною національного законодавства України.

35. Міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Отже, Конвенція є частиною національного законодавства України відповідно до положень статті 9 Конституції України.

36. Парламентська Асамблея Ради Європи у Керівних принципах для забезпечення відповідності законів про люстрацію та аналогічних адміністративних заходів вимогам держави, заснованої на принципі верховенства права зауважила таке:

36.1. «Щоб відповідати вимогам держави, заснованої на принципі верховенства права, закони про люстрацію повинні відповідати певним вимогам. Насамперед, люстрація повинна бути спрямована на загрози основоположним правам людини і процесу демократизації; помста ніколи не може бути метою таких законів, також не допускається політичне або соціальне зловживання результатами люстраційного процесу. Мета люстрації полягає не в покаранні тих осіб, які вважаються винними, - що є завданням прокурорів, які використовують кримінальне законодавство, - а в захисті новоствореної демократії.

36.2. Люстрація має здійснюватися спеціально створеною незалежною комісією шанованих суспільством громадян, запропонованих главою держави та затверджених парламентом;

36.3. Люстрація може бути застосована тільки для усунення або суттєвого зменшення загрози, яку становить суб`єкт люстрації, створенню вільної демократії, зокрема шляхом використання конкретної посади, яку обіймає цей суб`єкт, для порушення прав людини або блокування демократичних процесів;

36.4. Люстрація не може бути використана для покарання, відплати або помсти; покарання може накладатися тільки за минулу злочинну діяльність на підставі чинного Кримінального кодексу України та відповідно до усіх процедур і гарантій кримінального переслідування;

36.5. Люстрація повинна обмежуватися посадами, щодо яких є всі підстави вважати, що суб`єкти, які їх обіймають, становитимуть значну небезпеку для прав людини і демократії, тобто посади державної служби, які передбачають значну відповідальність за визначення або виконання державної політики та заходів, що стосуються внутрішньої безпеки або щодо посад державної служби, які передбачають надання наказу та/або вчинення порушення прав людини, таких як правоохоронні органи, служба безпеки і розвідки, судові органи та прокуратура <…>

37. Європейська комісія за демократію через право (Венеціанська комісія) на 101 Пленарній сесії схвалила проміжний висновок щодо Закону «Про очищення влади», згідно з яким:

37.1. Застосування люстраційних заходів до періоду правління радянської комуністичної влади через стільки років після закінчення цього режиму та набрання чинності демократичної конституції в Україні потребують переконливих причин для виправдання наявності конкретної загрози, яку колишні комуністи наразі становлять для демократії; Комісія вважає, що важко виправдати таку пізню люстрацію.

37.2. Застосування люстраційних заходів щодо недавнього періоду, упродовж якого пан Янукович був Президентом України, зрештою поставить під сумнів реальне функціонування положень Конституції та законодавства України, як демократичної держави, заснованої на принципі верховенства права.

37.3. Закон України «Про очищення влади» містить кілька серйозних недоліків і потребує перегляду принаймні таких положень:

Люстрація повинна стосуватися тільки посад, які дійсно можуть становити значну загрозу для прав людини та демократії; перелік посад, які підлягають люстрації, має бути переглянутий.

37.3.1. Вина має бути доведена у кожному конкретному випадку та не може припускатися на підставі лише приналежності до категорії органів державної влади; критерії для люстрації мають бути переглянуті;

37.3.2. Відповідальність за проведення процесу люстрації повинна бути знята з Міністерства юстиції України та покладена на спеціально створену незалежну комісію за активної участі громадянського суспільства.

37.3.3. Процедура люстрації повинна поважати гарантії справедливого судового розгляду (право на захисника, рівність сторін, право бути вислуханим особисто); судове провадження має призупиняти адміністративне рішення щодо люстрації до ухвалення остаточного рішення; Закон України «Про очищення влади» має прямо передбачати ці гарантії.

37.3.4. Люстрація суддів повинна регулюватися лише одним законом, а не законами, які дублюються, та здійснюватися лише з повним урахуванням конституційних положень, що гарантують їхню незалежність, і тільки Вища рада юстиції має нести відповідальність за будь-яке звільнення судді.

37.3.5. Відомості про осіб, що підлягають люстраційним заходам, мають оприлюднюватися тільки після ухвалення остаточного рішення суду.

38. За змістом статті 32 Конвенції питання тлумачення і застосування Конвенції належить до виключної компетенції Європейського суду з прав людини (далі - Суд, ЄСПЛ).

39. Предметом регулювання Конвенції є захист основних прав і свобод особи, що передбачає пряму дію норм Конвенції.

40. Статтею 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» закріплено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

41. Відповідно до статті 8 Конвенції кожен має право на повагу до свого приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції.

42. Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров`я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.

43. За сталою практикою ЄСПЛ поняття приватне життя «охоплює право особи формувати та розвивати відносини з іншими людьми, включаючи відносини професійного чи ділового характеру» (див. пункт 25 «C. проти Бельгії» від 7 серпня 1996 року (Reports 1996)). Стаття 8 Конвенції «захищає право на розвиток особистості та право формувати і розвивати відносини з іншими людьми та навколишнім світом» (див. пункт 61 рішення Суду у справі «Pretty проти Сполученого Королівства» (справа № 2346/02, ECHR 2002)). Поняття «приватне життя» не виключає в принципі діяльність професійного чи ділового характеру. Адже саме у діловому житті більшість людей мають неабияку можливість розвивати відносини із зовнішнім світом (див. пункт 29 рішення Суду у справі «Niemietz проти Німеччини» від 16 грудня 1992 року. Таким чином, обмеження, встановлені щодо доступу до професії, були визнані такими, що впливають на «приватне життя» (див. пункт 47 рішення Суду у справі «Sidabras and Dћiautas проти Латвії» (справи №№ 55480/00 та 59330/00, ECHR 2004) і пункти 22-25 рішення Суду у справі «Bigaeva проти Греції» від 28 травня 2009 року (справа 26713/05)). Окрім того, було встановлено, що звільнення з посади становило втручання у право на повагу до приватного життя (див. пункти 43-48 рішення у справі «Ozpinar проти Туреччини» від 19 жовтня 2010 року (справа № 20999/04)). З рештою, у статті 8 Конвенції йдеться про захист честі та репутації як частину права на повагу до приватного життя (див. пункт 35 рішення у справі «Pfeifer проти Австрії» від 15 листопада 2007 року (справа № 12556/03) та пункти 63, 64 рішення у справі «A. проти Норвегії» від 9 квітня 2009 року (справа № 28070/06), пункт 165 рішення ЄСПЛ у справі «Олександр Волков проти України» (заява № 21722/11)).

44. Тлумачення та застосування національного законодавства є прерогативою національних органів. Суд, однак, зобов`язаний переконатися в тому, що спосіб, в який тлумачиться і застосовується національне законодавство, призводить до наслідків, сумісних з принципами Конвенції з точки зору тлумачення їх у світлі практики Суду (див. рішення у справі «Скордіно проти Італії» (Scordino v. Italy) (№ 1) [ВП], № 36813/97, пункти 190 та 191, ECHR 2006-V та пункт 52 рішення у справі «Щокін проти України» (заяви №№ 23759/03 та 37943/06), від 14 жовтня 2010 року).

45. У пунктах 294-300 рішення у справі «Полях та інші проти України» (Case of Polyakh and others v. Ukraine) (заяви № 58812/15 та 4 інші, 17 жовтня 2019 року), досліджуючи питання щодо пропорційності звільнення заявників із посад через обіймання певних посад на підставі Закону України «Про очищення влади», ЄСПЛ зауважив на такому:

«Суд зазначає, що застосування до заявників передбачених Законом «Про очищення влади» заходів не передбачало жодної індивідуальної оцінки їхньої поведінки. Насправді, ніколи не стверджувалося, що самі заявники вчинили які-небудь конкретні дії, що підривали демократичну форму правління, верховенство права, національну безпеку, оборону або права людини. Вони були звільнені на підставі Закону лише тому, що обіймали певні відносно високі посади державної служби, коли пан Янукович був Президентом України. Подальші твердження про проступки третього заявника не змінюють цього факту (див. пункт 305).

<…> застосовані до заявників заходи були дуже обмежувальними та широкими за обсягом. Тому необхідні були дуже переконливі підстави, щоб довести, що такі заходи могли бути застосовані за відсутності будь-якої індивідуальної оцінки поведінки особи лише на підставі висновку, що їхнє перебування на посаді у період, коли пан Янукович обіймав посаду Президента України, достатньою мірою доводило відсутність у них відданості демократичним принципам державної організації або їхню причетність до корупції.

<…> у статті 1 Закону серед принципів, які мають керувати процесом очищення, наведено «презумпцію невинуватості» та «індивідуальну відповідальність». На думку Суду, це свідчить про певну неузгодженість між проголошеними цілями Закону та фактично оприлюдненими ним правилами <…>

45.1. Крім того, Суд не переконаний, що законодавчий механізм був достатньо вузько розробленим для вирішення «нагальної суспільної потреби», яку мав би переслідувати Закон «Про очищення влади». У зв`язку з цим слід зазначити, що законодавчий механізм був набагато ширшим та універсальнішим, аніж розроблений, наприклад, Польщею (див. згадане рішення у справі «Матиєк проти Польщі» (Matyjek v. Poland), пункти 27 - 29) або Латвією (див. згадане рішення у справі «Жданока проти Латвії» (Ћdanoka v. Latvia), пункти 57 і 126), сфера застосування яких обмежувалася особами, які відіграли активну роль у діяльності колишньої влади, яка не була демократичною.

<…> передбачені Законом «Про очищення влади» заходи могли бути застосовані навіть до державного службовця, призначеного на його посаду задовго до того, як пан Янукович став Президентом України, лише на тій підставі, що він не пішов зі своєї посади протягом року після приходу до влади пана Януковича.

Іншими словами, причиною застосування обмежувальних заходів, передбачених Законом «Про очищення влади», є прихід до влади пана Януковича (див. пункт 7), а не будь-яка подія, що підірвала демократичний конституційний лад, яка могла статися під час його правління та до якої могла бути причетна відповідна посадова особа. Суд вважає, що обмежувальні заходи такої суворості не можуть застосовуватись до державних службовців лише через те, що вони залишились на своїх посадах державної служби після обрання нового глави держави.

45.2. У підсумку ЄСПЛ дійшов висновку про те, що не було доведено, що втручання щодо будь-кого із заявників було необхідним у демократичному суспільстві. Отже, було порушено статтю 8 Конвенції щодо всіх заявників (пункти 323, 324 вказаного рішення).

46. Із вищенаведеного висновується вбачається таке.

46.1. Застосування до осіб заборон, передбачених частиною третьою статті Закону України «Про очищення влади», може здійснюватися виключно крізь призму приписів частини другої статті 1 цього Закону, тобто з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_3 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, та з урахуванням відповідних принципів, зокрема, верховенства права, презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності.

46.2. Тобто, має бути доведено, що відповідна особа причетна до дій, спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_3 , чи таких, що підривали демократичну форму правління, верховенство права, національну безпеку, оборону або права людини тощо.

47. Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постановах від 17 червня 2020 року у справі №826/1137/16, від 12 серпня 2020 року у справі №826/17778/14, від 07 жовтня 2020 року у справі № 818/3740/15.

48. Натомість у випадку, що розглядається, ОСОБА_1 було звільнено виключно через обіймання ним певної посади.

49. Під час розгляду цієї справи в судах першої та апеляційної інстанцій відповідач не наводив жодних аргументів, які б спростували таке твердження.

50. Відтак, у випадку, що розглядається, застосування до позивача заборон, передбачених положеннями Закону України «Про очищення влади», не може вважатись ані пропорційним, ані необхідним у демократичному суспільстві, та створює передумови для порушення з боку України міжнародних зобов`язань за статтею 8 Конвенції.

51. З огляду на вищенаведене, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про протиправність звільнення позивача та як наслідок про наявність підстав для скасування спірного у цій справі наказу про звільнення позивача та поновлення останнього на посаді із виплатою середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

52. Також Верховний Суд зазначає, що з огляду на сам факт протиправності застосування до позивача заборон, передбачених Законом України «Про очищення влади», обставини дотримання відповідачами процедури його звільнення не потребують з`ясування.

53. Щодо доводів касаційної скарги стосовно посилання на правову позицію викладену у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 травня 2020 року у справі № 800/235/17, Верховний Суд у цій справі зазначає.

54. У вказаній позиції Велика Палата Верховного Суду зазначила, що «жоден із заявників у справі «Полях та інші проти України» не перебував на посаді судді або члена ВРЮ (чи ВРП як правонаступника ВРЮ) і наразі неможливо визначити, яких саме змін зазнає згаданий Закон у частині, що стосується саме цих посад і умов застосування заходів очищення влади щодо них».

55. В той час як предметом розгляду у цій справі є поновлення позивача на посаді заступника прокурора м. Димитрова Донецької області.

56. Рішення ЄСПЛ 17 жовтня 2019 року у справі «Полях та інші проти України» (заяви № 58812/15, № 53217/16, № 59099/16, № 23231/18, № 47749/18), яке 24 лютого 2020 року набуло статусу остаточного, та стосувалося звільнення п`ятьох державних службовців на підставі приписів Закону №1682-VII. Двома із вказаних заявників були, зокрема, працівники органів прокуратури.

57. Отже, обставини викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 травня 2020 року у справі № 800/235/17 та у цій справі не є аналогічними.

58. В той же час Верховний Суд зауважує, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли передчасного висновку, що середній заробіток за час вимушеного прогулу позивача складає саме 1088363 грн 92 коп, з огляду на наступне.

59. Як на підставу для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій заявник касаційної скарги зауважує, що посади заступника прокурора м. Димитрова та заступника керівника місцевої прокуратури не є аналогічними.

60. При здійсненні розрахунку середнього заробітку позивача за час вимушеного прогулу суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що оскільки посада, яку займав позивач «заступник прокурора м. Димитрова» відсутня в додатку № 1 до постанови Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2017 року № 657, якою визначено Схему посадових окладів працівників місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів та прирівняних до них прокуратур, проте у вказаній постанові зазначено аналогічну посаду «заступник керівника місцевої прокуратури», отже суди першої та апеляційної інстанцій застосували за аналогією зазначену постанову Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2017 року № 657 для визначення суми посадового окладу на підставі частини шостої статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України.

61. За правилами статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

62. Проте, в порушення норм статті 242 КАС України суди першої та апеляційної інстанцій, вирішуючи спір по суті, не повно і не всебічно з`ясували обставини в адміністративній справі, а саме: із оскаржуваних рішень взагалі не зрозуміло із яких саме підстав суди дійшли висновку, що посада «заступник прокурора м. Димитрова» та «заступник керівника місцевої прокуратури» є аналогічними. Судами попередніх інстанцій не досліджено питання Чи аналогічне коло функцій та завдань у вказаних посадах? Чи однакова юрисдикція зазначених державних органів, тощо.

63. Частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

64. Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу; або суд розглянув у порядку спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження; або; суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

65.1. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

65. Оскільки судами попередніх інстанцій порушено норми процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин справи, які мають значення для правильного вирішення справи, зокрема не досліджено зібрані у справі докази, а суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, тому відсутні правові підстави для ухвалення нового рішення або зміни судових рішень.

66. Таким чином, Верховний Суд погоджується із доводами касаційної скарги щодо порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, у зв`язку із цим касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а рішення судів попередніх інстанцій у частині стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції відповідно до вимог статті 353 КАС України.

V. Судові витрати

67. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Прокуратури Донецької області задовольнити частково.

2. Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 13 лютого 2020 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2020 року скасувати у частині стягнення з прокуратури Донецької області на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу в сумі 1088363 грн 92 коп з відрахуванням установлених законом податків та інших обов`язкових платежів та направити у цій частині справу на новий розгляд до Донецького окружного адміністративного суду.

3. В іншій частині рішення Донецького окружного адміністративного суду від 13 лютого 2020 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2020 року - залишити без змін.

4. Судові витрати розподілу не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя: Н.В. Шевцова

Судді: Н.А. Данилевич

В.Е. Мацедонська