Справа № 580/1314/20
Суддя: Степанюк Анатолій Германович
Дата ухвалення: 2020-11-02 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 580/1314/20 Суддя першої інстанції: В.П. Тимошенко
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 листопада 2020 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача - Степанюка А.Г.,

суддів - Губської Л.В., Епель О.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на прийняте у порядку спрощеного позовного провадження без виклику сторін рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 23 червня 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області про визнання протиправним та скасування наказу і зобов`язання вчинити дії, -

ВСТАНОВИЛА:
У квітні 2020 року ОСОБА_1 (далі Позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області (далі Відповідач, ГУ Держгеокадастру у Черкаській області) про:

- визнання протиправним та скасування наказу ГУ Держгеокадастру у Черкаській області від 10.02.2020 року №23-1584/14-20-СГ «Про відмову у затвердженні документації із землеустрою та наданні у власність земельної ділянки», яким ОСОБА_1 відмовлено у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки, розташованої в адмінмежах Виноградської сільської ради Лисянського району Черкаської області, розмір земельної ділянки 2,0 га кадастровий номер :02:001:0963, із цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства, та наданні цієї земельної ділянки у власність;

- зобов`язання ГУ Держгеокадастру у Черкаській області видати наказ про затвердження ОСОБА_1 проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки, розташованої в адмінмежах Виноградської сільської ради Лисянського району Черкаської області, розмір земельної ділянки 2,0 га кадастровий номер :02:001:0963, із цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства, та надання цієї земельної ділянки у власність.

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 23.06.2020 року у задоволенні позову відмовлено повністю. При цьому суд першої інстанції виходив з того, що поданий на затвердження проект землеустрою не містить даних щодо встановлення межових знаків, він складений щодо декількох, а не однієї земельної ділянки, що не узгоджується з вимогами чинного законодавства. Крім того, суд зауважив на відсутності погодження органу місцевого самоврядування, як це передбачено розпорядженням Кабінету Міністрів України від 31.01.2018 року №60-р.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, Позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його та прийняти нове, яким позовні вимоги задовольнити повністю. В обґрунтування своїх доводів зазначає, що жодних передбачених ст. 186-1 Земельного кодексу України підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою у Відповідача не було, а перевірка на відповідність проекту землеустрою вимогам законодавства має здійснюватися на етапі його погодження, а не затвердження. Зауважує, що відомості кадастрового плану вказують на встановлення меж земельної ділянки та їх закріплення межовими знаками. Наголошує, що необхідність погодження проекту землеустрою з органом місцевого самоврядування, як то передбачено у розпорядженні Кабінету Міністрів України від 31.01.2018 року №60-р, жодним законом не вимагається. Окремо звертає увагу, що суд безпідставно вийшов за межі позовних вимог, зазначивши додаткові підстави для відмови у затвердженні проекту землеустрою, які не були вказані в оскаржуваному наказі. Зауважує, що законодавством не заборонено отримувати у власність вже сформовану земельну ділянку, а жодних застережень щодо використання одного проекту землеустрою на декілька земельних ділянок норми права не містять. Підкреслює, що вимога про прийняття Відповідачем наказу про затвердження проекту землеустрою не може вважатися втручанням у дискреційні повноваженні останнього, а є лише належним способом захисту порушених прав.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.08.2020 року відкрито апеляційне провадження у справі та встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу.

У відзиві на апеляційну скаргу ГУ Держгеокадастру у Черкаській області просить відмовити в її задоволенні. Свою позицію обґрунтовує тим, що, по-перше, матеріали справи не містять доказів погодження проекту землеустрою, у тому числі з об`єднаними територіальними громадами, по-друге, наданий Відповідачу проект землеустрою не містить відомостей щодо межових знаків, а також ряду інших матеріалів, які вимагаються законом, по-третє, дозволу на розробку проекту землеустрою щодо одночасно семи земельних ділянок ГУ Держгеокадастру у Черкаській області не надавало, а розпорядчий акт органу щодо їх об`єднання відсутній.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29.10.2020 року призначено справу до розгляду у порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити, а рішення суду першої скасувати, виходячи з такого.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, наказом ГУ Держгеокадастру у Черкаській області від 16.08.2019 року №23-3235/14-19-СГ ОСОБА_1 надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у власність, розташованої в адмінмежах Виноградської сільської ради Лисянського району Черкаської області за межами населеного пункту, орієнтовною площею 2,0000 га із цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства (а.с. 10).

З метою реалізації даного наказу ФОП ОСОБА_2 на замовлення семи громадян, у тому числі ОСОБА_1 , було розроблено проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності загальною площею 14,0000 га громадянам у власність для ведення особистого селянського господарства, розташованих за межами населеного пункту в адмінмежах Виноградської сільської ради Лисянського району Черкаської області (а.с. 11-17).

03.02.2020 року представник ОСОБА_1 за дорученням звернувся до ГУ Держгеокадастру у Черкаській області із заявою про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,00 га у власність для ведення особистого селянського господарства в адміністративних межах Виноградської сільської ради (за межами населеного пункту) Лисянського району Черкаської області (а.с. 18), до якої було додано витяг з державного земельного кадастру та проект землеустрою.

Наказом від 10.02.2020 року №23-1584/14-20-СГ ГУ Держгеокадастру у Черкаській області відмовило у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок загальною площею 14,0000 га, розташованої в адмінмежах Виноградської сільської ради Лисянського району Черкаської області, розмір земельної ділянки 2,0000 га, кадастровий номер :02:001:0963, із цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства та наданні цієї земельної ділянки у власність з таких підстав:

- кадастровий план земельної ділянки, який є складовою проекту землеустрою, не відповідає ст. 34 Закону України «Про Державний земельний кадастр» та п. 3.4 Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками, затвердженої наказом Держкомзему України від 18.05.2010 року №376;

- відсутнє рішення про погодження об`єднаною територіальною громадою надання у власність земельної ділянки відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 31.01.2018 року №60-р (а.с. 19).

На підставі встановлених вище обставин, виходячи з системного аналізу приписів ст. ст. 80, 81, 116, 118, 121, 122, 123, 186-1 Земельного кодексу України (далі ЗК України), ст. ст. 29, 30, 50 Закону України «Про землеустрій» (далі Закон), п. 3.4 Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та закріплення їх межовими знаками, затвердженої наказом Держкомзему України від 18.05.2010 року №376 (далі Інструкція №376), суд першої інстанції прийшов до висновку про необґрунтованість позовних вимог, оскільки подана для затвердження проектна документація не відповідає положенням чинного законодавства.

З таким висновком суду першої інстанції не можна погодитися з огляду на таке.

Відповідно до ч. 1 ст. 3 Земельного кодексу України земельні відносини регулюються Конституцією України цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Приписи ч. 2 ст. 4 ЗК України визначають, що завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.

Згідно п. «а» ч. 2 ст. 22 ЗК України до земель сільськогосподарського призначення належать, зокрема, сільськогосподарські угіддя (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги).

За правилами пункту «а» частини третьої статті 22 Земельного кодексу землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.

Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Згідно ч. ч. 3-4 ст. 116 ЗК України безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання.

З наведеного випливає, що законодавцем гарантовано право безоплатної передачі земельної ділянки громадянину у власність, зокрема, у межах норм безоплатної приватизації, порядок проведення якої регламентовано положеннями ст. 118 Земельного кодексу України.

Так, згідно ч. 6 ст. 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

При цьому згідно ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Приписи ч. ч. 8, 9 ст. 118 ЗК України визначають, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

Відповідно до ч. 4 ст. 122 Земельного кодексу України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

Отже, підставою для отримання земельної ділянки у власність є, зокрема, проект землеустрою, погоджений в установленому порядку.

Приписи ч. 7 ст. 118 ЗК України визначають, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін..

Згідно ст. 25 Закону документація із землеустрою розробляється у вигляді схеми, проекту, робочого проекту або технічної документації, в тому числі у вигляді проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок.

Статтею 30 Закону передбачено, що погодження і затвердження документації із землеустрою проводиться в порядку, встановленому Земельним кодексом України, цим Законом.

У свою чергу, положеннями ст. 186-1 ЗК України передбачено, що проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності (крім земельних ділянок зони відчуження та зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи) підлягає обов`язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.

За правилами ч. 4 ст. 186-1 ЗК України розробник подає на погодження до органу, визначеного в частині першій цієї статті, за місцем розташування земельної ділянки оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а до органів, зазначених у частинах другій і третій цієї статті, - завірені ним копії проекту, а щодо земельної ділянки зони відчуження або зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, розробник подає оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на погодження до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, а до органів, зазначених у частині третій цієї статті, - завірені ним копії проекту.

У свою чергу ч. 5 ст. 186-1 Земельного кодексу передбачено, що органи, зазначені в частинах першій - третій цієї статті, зобов`язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов`язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері.

Відповідно до ч. 6 ст. 186-1 ЗК України підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.

У разі якщо проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки підлягає обов`язковій державній експертизі землевпорядної документації, погоджений проект подається замовником або розробником до центрального органу виконавчої влади, що здійснює реалізацію державної політики у сфері земельних відносин, або його територіального органу для здійснення такої експертизи.

Отже, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, зокрема, для ведення особистого селянського господарства, звертаються до відповідного органу з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, до якого додаються визначені ЗК України документи. Проект землеустрою підлягає обов`язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, який надає висновок про його погодження або про відмову в такому погодженні. У двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки відповідний орган приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

Як вбачається з матеріалів справи та було встановлено раніше, за дорученням В.В. Волонтира від 01.10.2019 року ФОП ОСОБА_2 розробила проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, загальною площею 14,0000 га, громадянам у власність для ведення особистого селянського господарства, розташованих за межами населеного пункту в адмінмежах Виноградської сільської ради Лисянського району Черкаської області (далі Проект землеустрою; а.с. 11-17).

У пояснювальній записці до Проекту землеустрою зазначено, що підставою його розроблення є 7 окремих наказів ГУ Держгеокадастру у Черкаській області (у тому числі щодо Позивача наказ від 16.08.2019 року №23-3235/14-19-СГ), якими передбачено передача земельних ділянок сільськогосподарського призначення по 2,0000 га семи фізичним особам, в тому числі ОСОБА_1 .

Відповідний Проект землеустрою погоджено у встановленому законом порядку, що підтверджується висновком експерта державної експертизи Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області Коваліцького Б.М. від 08.11.2019 року № 16420/82-19 (а.с. 16). Крім того, в.о. начальника ГУ Держгеокадастру у Черкаській області А. Киселем затверджено висновок державної експертизи землевпорядної документації від 06.11.2019 року №1066-19 (а.с. 17) щодо вказаного Проекту землеустрою.

Суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зауважити, що, як було підкреслено вище, що єдиною підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою може бути лише те, що його не погоджено у порядку, встановленому ст. 186-1 ЗК України, а також відсутність обов`язкової державної експертизи у визначених законом випадках та відомостей щодо державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі. Результат розгляду з питань затвердження проекту землеустрою оформлюється відповідним органом у формі рішення, що прямо передбачено ч. 9 ст. 118 ЗК України.

Жодних інших правових підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою після його погодження в порядку ст. 186-1 ЗК України норми указаного Кодексу не містять. При цьому перевірка на відповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів має здійснюватися саме на етапі погодження такого проекту.

Аналогічна правова позиція щодо застосування норм права у подібних правовідносинах викладена у постановах Верховного Суду від 16.05.2019 року у справі № 821/925/18, від 03.07.2019 року у справі № 823/1103/16, від 05.03.2019 року у справі № 818/1817/17, від 06.03.2019 року у справі № 1640/2594/18, від 30.08.2018 року у справі № 817/586/17.

Як було підкреслено вище, матеріалами справи підтверджується, що Проект землеустрою погоджений у відповідності до вимог статті 186-1 ЗК України. Викладене, у свою чергу, свідчить, що за наведених обставин уповноважений згідно ст. 122 ЗК України орган позбавлений можливості приймати альтернативні рішення окрім як рішень про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

У контексті наведеного судова колегія вважає за необхідне підкреслити, що як було встановлено раніше, оскаржуваний наказ від 10.02.2020 року №23-1584/14-20-СГ обґрунтований відсутністю рішення про погодження об`єднаною територіальною громадою надання у власність земельної ділянки відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 31.01.2018 року №60-р, а також тим, що кадастровий план земельної ділянки, який є складовою проекту землеустрою, не відповідає вимогам ст. 34 Закону України «Про Державний земельний кадастр» та п.3.4. Інструкції про встановлення меж земельних ділянок натурі та закріплення їх межовими знаками, затвердженої наказом Держкомзему від 18.05.2010 року №376.

Однак, як вірно підкреслено Апелянтом, вказані Відповідачем підстави для відмови у затвердженні документації із землеустрою та наданні у власність земельної ділянки не передбачені земельним законодавством. До того ж, як вже зазначалось, перевірка на відповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів має здійснюватися саме на етапі погодження такого проекту, в свою чергу, відповідний проект був погоджений територіальним органом Держгеокадастру.

До того ж, судова колегія зауважує, що приписи п. 3 розпорядження Кабінету Міністрів України від 31.01.2018 року №60-р «Питання передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність об`єднаних територіальних громад» містить обов`язкові для виконання Державною службою з питань геодезії, картографії та кадастру приписи, однак не можуть створюють додаткових (у порівнянні з положеннями Земельного кодексу України) умов громадянам для реалізації права останніх на безоплатну приватизацію.

Крім того, посилання ГУ Держгеокадастру у Черкаській області на невідповідність кадастрового плану земельної ділянки вимогам ст. 34 Закону України «Про Державний земельний кадастр» та п. 3.4. Інструкції №376 є необґрунтованими, позаяк останній містить всі передбачені наведеними нормами реквізити, у тому числі щодо меж.

Поряд з викладеним судова колегія вважає за необхідне звернути увагу, що суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позовних вимог, та Відповідач у відзиві на апеляційну скаргу вказували, що оскільки Позивач та інші шість фізичних осіб кожен окремо просили дозволи на розроблення проекту землеустрою щодо відведення семи окремих земельних ділянок та отримали щодо кожної ділянки окремі дозволи, то проекти землеустрою повинні були виготовлятися для кожного з таких заявників.

Разом з тим, на переконання суду апеляційної інстанції, чинним законодавством не встановлено заборони складення одного проекту землеустрою щодо відведення декількох земельних ділянок для різних осіб.

До того ж, за правилами ч. 2 ст. 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

Разом з тим, ГУ Держгеокадастру у Черкаській області не визначало як підставу для прийняття оскаржуваного наказу про відмову у затвердженні документації із землеустрою те, що проект землеустрою виготовлений на декілька земельних ділянок для декількох осіб. Відтак, приймаючи такі доводи Відповідача, судом першої інстанції не було дотримано положень ст. 9 та ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суд апеляційної інстанції вважає за необхідне звернути увагу, що у справі «Рисовський проти України» Європейський суд з прав людини підкреслив особливу важливість принципу «належного урядування». Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси.

Принцип «належного урядування» не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість. Будь-яка інша позиція була б рівнозначною санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам. З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу.

Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються.

За наведених обставин колегія суддів приходить до висновку, що оскаржуваний наказ прийнято ГУ Держгеокадастру у Черкаській області без належних на те правових підстав, що було залишено поза увагою суду першої інстанції, а відтак спірний індивідуальний акт підлягає скасуванню як і рішення суду, який погоджено його правомірність.

Щодо іншої частини позовних вимог про зобов`язання Відповідача видати наказ про затвердження Позивачу Проекту землеустрою, судова колегія вважає за необхідне зазначити таке.

Відповідно до п. п. 4, 10 ч. 2 ст. 245 КАС України у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про, зокрема, визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів.

За правилами ч. 4 ст. 245 КАС України у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

Зі змісту наведених норм випливає, що втручанням у дискреційні повноваження суб`єкту владних повноважень може бути прийняття судом рішень не про зобов`язання вчинити дії, а саме прийняття ним рішень за заявами заявників замість суб`єкта владних повноважень.

Тобто законодавець передбачив обов`язок суду змусити суб`єкт владних повноважень до правомірної поведінки, а не вирішувати питання, які належать до функцій і виключної компетенції останнього (дискреційні повноваження), тому втручання в таку діяльність є формою втручання в дискреційні повноваження наведеного органу та виходить за межі завдань адміністративного судочинства.

Згідно позиції Верховного Суду, яка сформована у постановах від 13.02.2018 року у справі № 361/7567/15-а, від 07.03.2018 року у справі № 569/15527/16-а, від 20.03.2018 року у справа № 461/2579/17, від 20.03.2018 року у справі № 820/4554/17, від 03.04.2018 року у справі № 569/16681/16-а та від 12.04.2018 року справа № 826/8803/15, дискреційні повноваження це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).

Європейський суд з прав людини неодноразово висловлював позицію з цього питання, згідно якої національні суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об`єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (пункт 157 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункт 44 рішення у справі «Брайєн проти Об`єднаного Королівства» (Bryan v. the United Kingdom); пункти 156-157, 159 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункти 47-56 рішення у справі «Путтер проти Болгарії» (Putter v. Bulgaria № 38780/02).

Поняття дискреційних повноважень наведене, зокрема, у Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до яких під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Тобто, дискреційними є право суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом такого права є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може».

Натомість, у цій справі Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти не за законом, а на власний розсуд.

Аналогічна позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 23.01.2018 у справі № 208/8402/14-а та від 29.03.2018 року справі №816/303/16.

Згідно судової практики Європейського суду з прав людини (рішення по справі «Олссон проти Швеції» від 24.03.1988 року) запорукою вірного застосування дискреційних повноважень є високий рівень правової культури державних службовців, водночас, суди повинні відновлювати порушене право шляхом зобов`язання суб`єкта владних повноважень, у тому числі колегіальний орган, прийняти конкретне рішення про надання можливості, якщо відмова визнана неправомірною, а інших підстав для відмови не вбачається.

При цьому судовою колегією враховується, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

Аналогічна позиція викладена у постановах Верхового Суду України від 16.09.2015 року у справі №21-1465а15 та від 02.02.2016 року у справі №804/14800/14.

Як було неодноразово підкреслено вище, оскільки матеріалами справи підтверджується, що Проект землеустрою погоджений у відповідності до вимог статті 186-1 ЗК України, то уповноважений згідно ст. 122 ЗК України орган позбавлений можливості приймати альтернативні рішення окрім як рішень про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

Таким чином, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог у цій частині та зобов`язання ГУ Держгеокадастру у Черкаській області видати наказ про затвердження ОСОБА_1 проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки, розташованої в адмінмежах Виноградської сільської ради Лисянського району Черкаської області, розміром 2,0 га, кадастровий номер :02:001:0963, із цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства, та надання її у власність.

Суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Таким чином, зважаючи на встановлену вище протиправність рішення ГУ Держгеокадастру у Черкаській області щодо відмови у затвердженні Проекту землеустрою, судова колегія приходить до висновку про помилковість твердження Черкаського окружного адміністративного суду про необґрунтованість позовних вимог, а тому вважає за необхідне рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове про задоволення позову.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Приписи п. 4 ч. 1 ст. 317 КАС України визначають, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції при постановленні рішення порушено норми матеріального права, що стали підставою для неправильного вирішення справи. У зв`язку з цим колегія суддів вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити, а рішення суду скасувати.

Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити повністю.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 23 червня 2020 року скасувати.

Прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити повністю.

Визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області від 10 лютого 2020 року №23-1584/14-20-СГ «Про відмову у затвердженні документації із землеустрою та наданні у власність земельної ділянки».

Зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Черкаській області (18000, м. Черкаси, вул. Смілянська, 131, ) видати наказ про затвердження ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки, розташованої в адмінмежах Виноградської сільської ради Лисянського району Черкаської області, розміром 2,0 га, кадастровий номер :02:001:0963, із цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства, та надання її у власність.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Суддя-доповідач А.Г. Степанюк
Судді Л.В. Губська
О.В. Епель

Повний текст постанови складено « 02» листопада 2020 року.