Справа № 120/2032/20-а
Суддя: Шидловський В.Б.
Дата ухвалення: 2020-11-03 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 120/2032/20-а

Головуючий суддя 1-ої інстанції-Слободонюк М. В. Суддя-доповідач - Шидловський В.Б.

03 листопада 2020 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Шидловського В.Б.

суддів: Матохнюка Д.Б. Совгири Д. І. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 24 липня 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

У травні 2020 року через систему "Електронний суд" надійшов адміністративний позов ОСОБА_1 (надалі - ОСОБА_1 , позивачка) до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області (надалі - ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області, відповідач) про визнання протиправним та скасування наказу відповідача № 2-9964/15-20-СГ від 04.05.2020 року про відмову в наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки та зобов`язання відповідача надати дозвіл згідно клопотання від 21.11.2019 року на розроблення проекту землеустрою щодо одержання безоплатно у власність земельної ділянки орієнтованою площею 1 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована за межами населеного пункту на території Сальницької сільської ради Хмільницького району Вінницької області.

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 24 липня 2020 року адміністративний позов задоволено повністю.

Визнано протиправним та скасовано наказ Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області від 04.05.2020 року № 2-9964/15-20-СГ "Про відмову надання дозволу на розроблення документації із землеустрою".

Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області надати ОСОБА_1 дозвіл, згідно клопотання від 21.11.2019 року, на розроблення проекту землеустрою щодо одержання безоплатно у власність земельної ділянки орієнтованою площею 1 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована за межами населеного пункту на території Сальницької сільської ради Хмільницького району Вінницької області.

Стягнуто на користь ОСОБА_1 судовий збір у розмірі 840,80 грн. (вісімсот сорок гривень 80 копійок) за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області.

Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області, не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, подало апеляційну скаргу, в якій просило скасувати рішення суду з мотивів порушення судом норм матеріального та процесуального права та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позову.

На підставі положень п.3 ч.1 ст.311 КАС України справа розглянута в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши доводи апеляційної скарги, рішення суду першої інстанції, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено у суді апеляційної інстанції, 21.11.2019 року ОСОБА_1 звернулась до ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області із електронною заявою (клопотанням) за № 3В-019 про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою для одержання безоплатно у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 1 га, яка розташована на території Сальницької сільської ради Хмільницького району Вінницької області.

За наслідком розгляду вказаного клопотання, наказом ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області № 2-25209/15-19-СГ від 23.12.2019 року, позивачці відмовлено у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 1 га із земель державної власності сільськогосподарського призначення, на території Сальницької сільської ради Хмільницького району Вінницької області із цільовим призначенням - для ведення особистого селянського господарства, у зв`язку з невідповідністю місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Також, з метою раціонального використання земель сільськогосподарського призначення та з`ясування інформації щодо правового статусу земельної ділянки, позивачці запропоновано погодити викопіювання з планово-картографічного матеріалу у Сальницькій сільській раді та відділі Хмільницького району Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області.

У подальшому, не погодившись із цим наказом відповідача від 23.12.2019 року за № 2-25209/15-19-СГ, ОСОБА_1 оскаржила його в судовому порядку.

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 02.04.2020 року у справі №120/284/20-а адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено. Визнано протиправним та скасовано наказ ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області № 2-25209/15-19-СГ від 23.12.2019 року та зобов`язано ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку документації із землеустрою для одержання безоплатно у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 1 га, яка розташована на території Сальницької сільської ради Хмільницького району Вінницької області, та прийняти обґрунтоване рішення у формі наказу з урахуванням окреслених у рішенні висновків, та правової оцінки суду.

Однак, на виконання цього рішення суду відповідачем прийнято наступний наказ від 04.05.2020 року за № 2-9964/15-20-СГ, яким ОСОБА_1 знову ж таки відмовлено в наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки розташованої на території Сальницької сільської ради Хмільницького району Вінницької області, із тих причин, що на виконання рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 20.03.2019 року по справі № 120/285/19-а ОСОБА_1 вже було надано наказ про надання їй дозволу на розроблення документації із землеустрою для ведення особистого селянського господарства на території Сальницької сільської ради Хмільницького району Вінницької області. При цьому відповідач посилається на положення ч.4 ст.116 ЗК України, якими передбачено, що передача земельних ділянок безоплатно у власність громадянам у межах норм, визначених кодексом, проводиться один раз по кожному виду використання.

Вважаючи оскаржуваний наказ від 04.05.2020 року за № 2-9964/15-20-СГ протиправним та таким, що підлягає скасуванню, ОСОБА_1 звернулась до суду з відповідним позовом за захистом своїх прав.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області протиправно відмовило позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про задоволення позову з наступних підстав.

Згідно зі ст.116 Земельного кодексу України, громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Відповідно до ст.12 Земельного кодексу України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб.

Згідно із п.«б» ч.1 ст.121 Земельного кодексу України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.

У відповідності до ст.118 Земельного кодексу України, що визначає порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.

У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Слід вказати, що ч.7 ст.118 Земельного кодексу України містить два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою: а) надати дозвіл; б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Отже, Земельний кодекс України визначає вичерпний перелік підстав для відмови особі в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у межах безоплатної приватизації, при цьому зобов`язує орган державної влади або орган місцевого самоврядування у випадках ухвалення рішення про відмову в надані такого дозволу належним чином мотивувати причини цієї відмови.

Як вірно встановлено судом першої інстанції, єдиною підставою для відмови у наданні позивачці дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою в оскаржуваному наказі стало те, що ОСОБА_1 вже отримувала дозвіл на розроблення документації із землеустрою стосовно відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, за рахунок земель сільськогосподарського призначення на території Сальницької сільської ради Хмільницького району Вінницької області, за межами населеного пункту, згідно наказу ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області від 15.05.2019 року за № 2-7474/15-19-СГ. Тобто, відповідач вважає, що позивачка використавши своє право на приватизацію земельної ділянки, уже втратила можливість на набуття у власність іншої земельної ділянки того ж цільового призначення згідно ч.4 ст.116 ЗК України.

Частиною 4 ст.116 ЗК України визначено, що передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання.

Колегія суддів вказує, що посилання відповідача на вказані положення ЗК України є безпідставними, оскільки відповідна норма стосується обставин передачі у власність земельної ділянки, а не можливості отримання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою.

При цьому суд зазначає, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає прийняття позитивного рішення про надання її у власність, а є лише одним із етапів погодження і оформлення документів, які відповідно до вимог законодавства є необхідними для прийняття компетентним органом рішення про набуття громадянами земель у власність. Саме таку правову позицію висловлено у постанові Верховного Суду України від 13.12.2016 у справі № 815/5987/14 та постановах Верховного Суду від 27.02.2018 у справі № 545/808/17, від 22.02.2019 у справі № 813/1631/14, від 23.01.2020 у справі № 0840/2979/18.

Як вбачається зі ст.79-1 ЗК України, метою надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок є формування земельної ділянки, яке полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру. Формування земельних ділянок здійснюється, зокрема, у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності. Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера.

Тому, надання дозволу на розробку проекту землеустрою має на меті лише формування земельної ділянки як окремого об`єкта. При цьому не суттєво за чиїм замовленням такий проект буде розроблено. Закон не виключає ситуації, коли проекти одночасно розробляються різними замовниками та різними особами.

Під час розробки проекту, серед іншого, визначаються (узгоджуються) її межі та з`ясовується наявність правових та фактичних перешкод для надання її у власність, зокрема спірність прав щодо ділянки. Ці обставини повинні враховуватися органом, що розпоряджається землями, під час затвердження проекту та надання земельної ділянки у власність, а не на стадії надання дозволу на розробку проекту землеустрою.

Надання дозволу на розробку проекту відведення не свідчить, що такий проект в подальшому компетентним органом буде затверджено. Якщо буде виявлено обставини, що за законом є підставами для відмови у затвердженні проекту, то такий орган матиме всі підстави відмовити у його затвердженні.

Тому, на переконання суду, звернення позивачки про надання дозволу на розробку документації із землеустрою навіть за наявності іншого наказу відповідача від 15.05.2019 року за № 2-7474/15-19-СГ, не суперечить положенням ч.4 ст.116 ЗК України, оскільки сам по собі проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки не визначений законом як підстава набуття права на земельну ділянку і не є правовстановлюючим документом. Таких обмежень не встановлено і іншими нормами ЗК України.

Враховуючи зазначене, суд приходить до висновку про протиправність оскаржуваного наказу відповідача за № 2-9964/15-20-СГ від 04.05.2020 року з мотивів наведених у ньому, а тому позовна вимога про його скасування підлягає задоволенню.

Стосовно висновків суду щодо дискреційного характеру повноважень Головного управління Держгеокадастру у Харківській області щодо вирішення питання надання дозволу на розробку проекту землеустрою колегія суддів зазначає наступне.

Поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята 11.03.1980 на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Тобто, дискреційними є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може".

Натомість, у даній справі, відповідач помилково вважає свої повноваження дискреційними. Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти не за законом, а на власний розсуд, зокрема, надати дозвіл на розробку проекту землеустрою, або ні.

Таким чином, повноваження відповідача у спірних правовідносинах не є дискреційними.

Зазначена правова позиція щодо дискреційних повноважень суб`єктів владних повноважень узгоджується із висновками Верховного Суду, викладеними у постанові від 28.02.2019 у справі № 818/1903/17 (№ К/9901/50071/18).

Крім того, відповідно до судової практики Європейського суду з прав людини (рішення Олссон проти Швеції від 24 березня 1988 року), запорукою вірного застосування дискреційних повноважень є високий рівень правової культури державних службовців. Обсяг таких повноважень суб`єкта владних повноважень повинен мати чіткі межі застосування. Рішення органу влади має бути визнано протиправним у разі, коли істотність порушення процедури потягнуло його неправильність, а за наявністю правової можливості (якщо ідеться про прийняття органом одного з двох рішень надати чи ні певну можливість здійснювати певні дії) суд зобов`язаний відновити порушене право шляхом зобов`язання суб`єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення про надання можливості, якщо відмова визнана неправомірною, а інших підстав для відмови не вбачається. Аналогічний підхід має бути застосований і в разі, коли має місце протиправна бездіяльність органу влади щодо неприйняття відповідного рішення у відносинах, коли обставини свідчать про наявність всіх підстав для його прийняття (Olsson v. Sweden (no. 1), 24 March 1988, Series A no. 130).

Так, відповідно до ст.9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Як встановлено судом у даній справі, скасування в судовому порядку з підстав його протиправності першого наказу відповідача від 23.12.2019 року № 2-25209/15-19-СГ про відмову позивачу в наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою з покладенням на відповідача обов`язку повторно розглянути відповідне клопотання позивачки не мало наслідком бажаного для неї ефекту, а судовий захист виявлявся неповним.

Колегія суддів наголошує, що відповідачем у кожному із наказів застосовані різні підстави для відмови, що свідчить про ненадання останнім вичерпної повної відповіді і ґрунтовних роз`яснень, згідно чинного законодавства України. При цьому, та підстава яка зазначена в другому наказі, який наразі оскаржується, існувала і на момент первинного розгляду клопотання позивачки від 21.11.2019 року, хоча в першому випадку відповідач про це нічого не згадував.

Тому, беручи до уваги повторюваний характер протиправної відмови, а також те, що позивачка у кожному із двох випадків вимушена звертатися за захистом своїх прав до суду з одного й того ж питання, суд доходить висновку про необхідність врахування положень ст. 13 Конвенції, правових висновків Верховного Суду та вважати в даному випадку належним способом захисту порушеного права саме зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою.

Такий спосіб захисту порушеного в повному обсязі відповідає повноваженням суду, визначеним ч.4 ст.245 КАС України. При цьому суд враховує, що за встановлених у справі обставин всі умови для прийняття рішення про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки розташованої на території Сальницької сільської ради Хмільницького району Вінницької області, орієнтовною площею 1 га із цільовим призначенням - для ведення особистого селянського господарства позивачкою виконані. Інших обставин, що могли б слугувати підставою для відмови в наданні такого дозволу ні оскаржуваний наказ ні відзив на позовну заяву не містить.

Таким чином, враховуючи вищенаведені висновки суду стосовно протиправності оскаржуваного наказу про відмову видати дозвіл позивачу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки, колегія суддів зазначає, що ефективним способом захисту порушеного права особи у даному випадку є саме зобов`язання суб`єкта владних повноважень надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою.

Відповідно до ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до ст.316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

На підставі викладеного, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги спростовані наведеними вище обставинами та нормативно - правовим обґрунтуванням, у зв`язку з чим підстав для скасування рішення суду першої інстанції не вбачається.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області залишити без задоволення, а рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 24 липня 2020 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий Шидловський В.Б.

Судді Матохнюк Д.Б. Совгира Д. І.