Справа № 640/11233/20
Суддя: Мельничук Володимир Петрович
Дата ухвалення: 2020-10-29 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Суддя-доповідач - Мельничук В.П.
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

29 жовтня 2020 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

Головуючого-судді: Мельничука В.П.

суддів: Лічевецького І.О., Оксененка О.М.,

при секретарі: Черніченко К.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду апеляційну скаргу Громадської організації "Ошукані Українці" на ухвалу судді Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 травня 2020 року у справі за адміністративним позовом Громадської організації "Ошукані Українці" до Політичної партії "Слуга народу" про визнання протиправними дій, зобов`язати вчинити дії, -

В С Т А Н О В И Л А:

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулась Громадська організація «Ошукані Українці» з позовом до Політичної партії «Слуга народу», в якому просила:

- визнати протиправними дії Політичної партії «Слуга народу» щодо процедури скликання та проведення з`їзду Політичної партії «Слуга народу», що проводився 21.01.2019 року;

- визнати протиправним та скасувати рішення з`їзду Політичної партії «Слуга народу», що проводився 21.01.2019 року.

В обґрунтування заявлених позовних вимог наголошено на тому, що на з`їзді Політичної партії «Слуга народу», що відбувся 21.01.2019 року, були присутні невідомі особи, які не мали жодного відношення до партії, а тому, за твердженням представника Громадської організації «Ошукані Українці», наявні підстави вважати, що вказаними особами вчинено злочин в частині підробки документів та інші злочини, що передбачені Кримінальним кодексом України, а сам порядок скликання та проведення процедури проведення з`їзду Політичної партії «Слуга народу» суперечить вимогам статуту партії, відтак, є протиправним, у тому числі із рішеннями, що прийняті на з`їзді.

Ухвалою судді Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 травня 2020 року відмовлено Громадській організації «Ошукані Українці» у відкритті провадження в адміністративній справі.

Не погоджуючись з вищезазначеним судовим рішенням, Громадська організація "Ошукані Українці" подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

В апеляційній скарзі Громадська організація "Ошукані Українці" не погоджується з рішенням суду першої інстанції, та посилається на порушення судом першої інстанції норми процесуального права, що призвело до неправильного вирішення питання.

Зокрема, вказує на те, що ГО «ОШУКАНІ УКРАЇНЦІ» не оскаржуються дії чи рішення партії, що з позиції її внутрішньої діяльності. Предметом оскарження є дії, бездіяльність та рішення Відповідача, що суперечать положенням Основного закону, Законів України «Про політичні партії в Україні, «Про вибори Президента України» та порушують права та законні інтереси Громадян України, у тому числі членів Громадської організації «Ошукані українці», та членів політичної партії, які є також членами Громадської організації «Ошукані українці» в частині «правомірних очікувань» від діяльності та завдань політичної партії, права отримувати достовірну інформацію про кандидатів які приймають участь у виборах, а також конституційні принципи верховенства права та законності, та обов`язок партій діяти відповідно до вимог Статуту та законів України.

Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому він просить відмовити в задоволенні апеляційної скарги, а ухвалу суду першої інстанції залишити без змін з посиланням на те, що оскаржуване судове рішення відповідає нормам чинного законодавства.

Вказано, що Політична партія «СЛУГА НАРОДУ» не є суб`єктом владних повноважень, а між сторонами у справі № 640/11233/20 (Громадська організація «ОШУКАНІ УКРАЇНЦІ» та Політична партія «СЛУГА НАРОДУ») відсутні правовідносини щодо адміністрування та підпорядкування, Позивач не здійснював владних управлінських функцій щодо Відповідача.

Також Відповідачем зазначено, що публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин, що відповідає правовим позиціям Верховного Суду в питаннях визначення юрисдикції адміністративного спору, зокрема, викладеним у постановах Великої Палати Верховного Суду: від 04 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16, від 29 травня 2019 року у справі № 826/9341/17, від 18 вересня 2019 року у справі № 810/3711/18, від 18 грудня 2019 у справі № 826/13961/17, від 22 березня 2018 року у справі № 800/559/17, від 01 квітня 2020 року у справі № 9901/571/19, від 23 квітня 2018 року у справі № 914/2006/17 та ін.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Відмовляючи у відкритті провадження в адміністративній справі суддя суду першої інстанції виходив з того, що заявлені позовні вимоги не підлягають розгляду у порядку адміністративної юрисдикції, оскільки предметно віднесені до суду загальної юрисдикції.

Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції та вважає його обґрунтованим з огляду на наступне.

Пунктом 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод передбачено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних та юридичних осіб, державних та суспільних інтересів.

Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різних видів судочинства: цивільного, кримінального, господарського та адміністративного.

Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ, що узгоджується з висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постанові від 27 березня 2019 року у справі № 826/4734/16.

Положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України, визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

Завданням адміністративного судочинства, згідно з ч. 1 ст. 2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Публічно-правовий спір, згідно п. 2 ч. 1 ст. 4 КАС України - це спір, у якому:

- хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або

- хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або

- хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 4 КАС України суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Згідно з ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: 1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; 2) спорах з приводу прийняття Громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; 3) спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; 4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів; 5) за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом; 6) спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму; 7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації; 8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності; 9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб; 10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб; 11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони", за винятком спорів, пов`язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною розірванням і виконанням державних контрактів (договорів) про закупівлю.

Колегія суддів звертає увагу на те, що нормами п. 4) ч. 2 ст. 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.

Тобто, під час визначення предметної юрисдикції справ необхідно виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звертається особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі, а визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Вказана правова позиція узгоджується із правовою позицією, викладеною у постановах Великої Палати Верховного Суду від 27.05.2019 у справі № 826/9341/17, від 18.09.2019 у справі №810/3711/18, від 18.12.2019 у справі № 826/13961/1.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Разом з тим неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.

Таким чином, до адміністративного суду можуть бути оскаржені виключно рішення, дії та бездіяльність суб`єкта владних повноважень, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності встановлено інший порядок судового провадження.

Велика Палата Верховного Суду у своїй постанові від 17 квітня 2018 року у справі № 815/6956/15 (провадження № 11-192апп18) вказує на те, що публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з`ясовувати, у зв`язку з чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.

Відповідно до ст. 46 КАС України, сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач.

Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень.

Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

Громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути Відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об`єднання; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об`єднання; 3) про затримання іноземця або особи без громадянства чи примусове видворення за межі території України; 4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом.

Згідно норм Кодексу адміністративного судочинства України у справах, пов`язаних з виборчим процесом та референдумом, Відповідачами, у тому числі за позовом особи, яка не є суб`єктом владних повноважень, можуть бути кандидати, їх довірені особи, партії (блоки), місцеві організації партій, їхні уповноважені особи та посадові особи (статті 276, 277 Кодексу адміністративного судочинства України).

Таким чином, Кодексом адміністративного судочинства України передбачено виключні випадки, коли Відповідачем у справі може бути політична партія чи її місцева організація.

Так, у пункті 22 постанови Великої Палати Верховного Суду від 04.09.2018 у справі № 823/2042/16 суд дійшов правового висновку, що критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.

Як вбачається зі змісту позовної заяви в якості Відповідача визначено Політичну партію «Слуга народу».

Предметом позову є оскарження дій Політичної партії «Слуга народу» щодо процедури скликання та проведення з`їзду Політичної партії «Слуга народу», що проводився 21.01.2019 року та рішення з`їзду Політичної партії «Слуга народу», що проводився 21.01.2019 року.

Колегія суддів при розгляді даної справи приходить до переконання, що даний спір пов`язаний із відносинами, які відповідно до закону, Статуту політичної партії віднесені до її внутрішньої діяльності та виключної компетенції, а Відповідач у справі не є суб`єктом владних повноважень в розумінні процесуальних положень КАС України, оскільки необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення ним публічно-владних управлінських функцій. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.

Так, приписами ст. 2 Закону України «Про політичні партії в Україні» визначено, що політична партія - це зареєстроване згідно з законом добровільне об`єднання Громадян - прихильників певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку, що має своєю метою сприяння формуванню і вираженню політичної волі Громадян, бере участь у виборах та інших політичних заходах.

Відповідно до ст. 8 Закону України "Про політичні партії в Україні", політичні партії повинні мати статут. Статут політичної партії має містити, зокрема, відомості щодо: найменування політичної партії; переліку статутних органів політичної партії, порядок їх утворення, їхні повноваження і термін цих повноважень; порядку вступу до політичної партії, зупинення та припинення членства в ній; прав та обов`язків членів політичної партії, підстави припинення чи зупинення членства в політичній партії; порядку створення, загальну структуру та повноваження обласних, міських, районних організацій політичної партії та її первинних осередків; порядку внесення змін та доповнень до статуту і програми політичної партії; порядку скликання та проведення партійних з`їздів, конференцій, зборів та інших представницьких органів політичної партії; джерел матеріальної та фінансової підтримки політичної партії, її місцевих організацій, порядок здійснення витрат політичної партії, тощо.

Згідно з ч. 3 ст.1 Закону України "Про громадські об`єднання" громадська організація - це громадське об`єднання, засновниками та членами (учасниками) якого є фізичні особи.

Відтак, ні громадські організації, ні політичні партії не наділені владними управлінськими функціями, а тому не є суб`єктами владних повноважень в розумінні КАС України.

З огляду на викладене, доводи апеляційної скарги не спростовують позицію суду першої інстанції, а колегією суддів відхиляються за необґрунтованістю.

З урахуванням викладеного, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що Політична партія «Слуга народу» у даних правовідносинах не є суб`єктом владних повноважень у розумінні КАС України, оскільки не виконує публічно-владних управлінських функцій, а також не здійснює владних управлінських функцій щодо Позивача - Громадської організації «Ошукані Українці», що підтверджується змістом позовної заяви та характером заявленого спору.

Щодо посилань Громадської організації "Ошукані Українці" на вимоги статей 276, 277 КАС України, колегія суддів зазначає, що виходячи зі змісту позовної заяви, остання не є такою, що подана у порядку вказаних статей, якими визначено особливості провадження у справах щодо оскарження дій або бездіяльності кандидатів, їхніх довірених осіб, партії (блоку), місцевої організації партії, їхніх посадових осіб та уповноважених осіб, ініціативних груп референдуму, інших суб`єктів ініціювання референдуму, офіційних спостерігачів від суб`єктів виборчого процесу та особливості провадження у справах, пов`язаних із виборами Президента України, з огляду на відсутність виборчого процесу станом на момент звернення Громадської організації «Ошукані Українці» з даним адміністративним позовом до адміністративного суду.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується також з висновком судді суду першої інстанції про те, що Громадська організація «Ошукані Українці» не є суб`єктом виборчого процесу у даному випадку.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 170 КАС України, суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

У разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз`яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи (ч. 6 ст. 170 КАС України).

Таким чином, враховуючи заявлений предмет та підстави позову, колегія суддів погоджується з висновком судді суду першої інстанції про те, що заявлені позовні вимоги не підлягають розгляду у порядку адміністративної юрисдикції, оскільки предметно віднесені до суду загальної юрисдикції.

За практикою Європейського суду з прав людини (наприклад рішення у справі "Сокуренко і Стригун проти України") суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися "судом, встановленим законом" у розумінні частини першої статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, яка гарантує право кожного на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

При цьому, згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків судді суду першої інстанції.

Відповідно до ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Відповідно до ч. 1 ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Розглянувши доводи Громадської організації "Ошукані Українці", викладені в апеляційній скарзі, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства України, колегія суддів вважає, що ухвала судді суду першої інстанції, постановлена з додержанням норм процесуального права, підстав для її скасування не вбачається, а тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а ухвалу судді суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст.ст. 241, 242, 243, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Громадської організації "Ошукані Українці" залишити без задоволення, а ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 травня 2020 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий-суддя: В.П. Мельничук

Судді: І.О. Лічевецький

О.М. Оксененко

Повний текст складено 29.10.2020 року.