Справа № 640/9557/19
Суддя: Безименна Наталія Вікторівна
Дата ухвалення: 2020-10-27 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 640/9557/19 Суддя (судді) першої інстанції: Бояринцева М.А.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 жовтня 2020 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді Безименної Н.В.

суддів Бєлової Л.В. та Кучми А.Ю.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Голови Верховної Ради України на рішення Окружного адміністративного суду м.Києва від 29 квітня 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Голови Верховної Ради України Парубія Андрія Володимировича про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії,-

в с т а н о в и л а:

Позивач звернувся до Окружного адміністративного суду м.Києва з позовом до Голови Верховної Ради України Парубія А.В., в якому просив визнати протиправними дії відповідача щодо оголошення 17 травня 2019 року про припинення діяльності коаліції депутатських фракцій «Європейська Україна» у Верховній Раді восьмого скликання та зобов`язати відповідача спростувати на засіданні Верховної Ради інформацію про припинення діяльності коаліції депутатських фракцій «Європейська Україна» у Верховній Раді восьмого скликання та забезпечити офіційне опублікування такого спростування з дотриманням вимог Закону України «Про Регламент Верховної Ради України».

Рішенням Окружного адміністративного суду м.Києва від 29 квітня 2020 року адміністративний позов задоволено частково, визнано протиправними дії Голови Верховної Ради України Парубія А.В. щодо оголошення 17 травня 2019 року про припинення діяльності коаліції депутатських фракцій «Європейська Україна» у Верховній Раді восьмого скликання. В іншій частині позову відмовлено.

Не погоджуючись із вказаним рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити. Вимоги апеляційної скарги обґрунтовані тим, що висловлювання народного депутата України - головуючого на пленарному засіданні Верховної Ради України 17.05.2019 щодо припинення діяльності коаліції депутатських фракцій «Європейська Україна» у Верховній Раді України восьмого скликання не можуть бути предметом судового контролю. Також скаржник зазначив про відсутність між сторонами публічно-правового спору, оскільки умовою надання судового захисту є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод чи інтересів особи, що не мало місце в даному випадку.

Позивач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначив, що відповідне оголошення щодо припинення діяльності коаліції депутатських фракцій «Європейська Україна» містить ознаки надання недостовірної інформації, свідчить про можливе захоплення державної влади і вчинене посадовою особою органу державної влади в незаконний спосіб, чим порушено права, свободи та інтереси позивача, гарантовані ст.5 Конституції України.

Відповідно до ч.1 ст.311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі: 1) відсутності клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю; 2) неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання; 3) подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Беручи до уваги, що в суді першої інстанції справа розглядалась в порядку спрощеного провадження, враховуючи, що за наявними у справі матеріалами її може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів та з огляду на відсутність необхідності розглядати справу у судовому засіданні, беручи до уваги встановлений постановою Кабінету Міністрів України від 11 березня 2020 року №211 «Про запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2» карантин на всій території України, керуючись приписами ст.311 КАС України, справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, на офіційному веб-порталі газети Верховної Ради України «Голос Країни» за посиланням http://www.golos.com.ua/article/317195 міститься інформація, що Голова Верховної Ради Андрій Парубій А.В. повідомив, що 17 травня 2019 року коаліція депутатських фракцій «Європейська Україна» у Верховній Раді восьмого скликання припинила свою діяльність.

Вважаючи такі дії відповідача протиправними, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Суд першої інстанції, частково задовольняючи позовні вимоги, дійшов висновку, що дії відповідача щодо оголошення 17 травня 2019 року про припинення діяльності коаліції депутатських фракцій «Європейська Україна» у Верховній Раді восьмого скликання вчинені не у межах повноважень та не у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, внаслідок чого такі дії є протиправними.

За наслідками перегляду рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку, колегія суддів доходить наступних висновків.

Спірні правовідносини, що склались між сторонами, регулюються Конституцією України, Законом України «Про Регламент Верховної Ради України», який встановлює порядок роботи Верховної Ради України, її органів та посадових осіб, засади формування, організації діяльності та припинення діяльності депутатських фракцій (депутатських груп) у Верховній Раді.

Статтею 6 Конституції України встановлено, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.

Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

В силу ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ст.83 Конституції України Порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України.

У Верховній Раді України за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій формується коаліція депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України.

Коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України формується протягом одного місяця з дня відкриття першого засідання Верховної Ради України, що проводиться після чергових або позачергових виборів Верховної Ради України, або протягом місяця з дня припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України.

Коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України відповідно до цієї Конституції вносить пропозиції Президенту України щодо кандидатури Прем`єр-міністра України, а також відповідно до цієї Конституції вносить пропозиції щодо кандидатур до складу Кабінету Міністрів України.

Засади формування, організації діяльності та припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України встановлюються Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України.

Таким чином, положення Основного Закону визначають, що саме Регламентом Верховної Ради України встановлюються засади припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України.

Положення ст.66 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» (в редакції, що була чинною до 16.10.2010) передбачали, що діяльність коаліції припиняється у разі:

1) припинення повноважень Верховної Ради відповідного скликання;

2) зменшення чисельного складу коаліції до кількості народних депутатів, меншої ніж визначено Конституцією України;

3) прийняття коаліцією рішення про припинення своєї діяльності.

Діяльність коаліції вважається припиненою у випадках, передбачених пунктами 2 і 3 частини першої цієї статті, з моменту офіційного оголошення про це головуючим на пленарному засіданні. Повідомлення про припинення діяльності коаліції публікується в газеті «Голос України» не пізніше ніж через чотири дні після офіційного оголошення про припинення її діяльності.

Зміни у складі коаліції, у тому числі у зв`язку з виходом із неї однієї чи кількох депутатських фракцій, якщо при цьому кількісний склад коаліції не стає меншим, ніж визначено Конституцією України, не є підставою для припинення діяльності коаліції.

Пунктом 15 ст.1 Закону України «Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України» виключено, зокрема, главу 12 «Коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України» Закону України «Про Регламент Верховної Ради України», яка містила відповідні повноваження Голови Верховної Ради України оголошувати про припинення діяльності коаліції депутатських фракції у Верховній Раді України.

Вказаний Закон набув чинності 16.10.2010.

Колегія суддів звертає увагу, що редакція Закону України «Про Регламент Верховної Ради України», яка була чинна станом на 17 травня 2019 року, не містила положень, які б визначали порядок формування, організації діяльності та припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України.

При цьому, повноваження Голови Верховної Ради України, визначені в ч.1 ст.78 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України», норми якої не містять права Голови Верховної Ради України оголошувати про припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України.

Таким чином, не можна вважати дії відповідача щодо оголошення про припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України 17.05.2019 такими, які вчинені на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України.

В той же час, колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу на наступне.

Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод встановлено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

Відповідно до ст.55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною першою статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Частиною 1 ст.5 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1 - 4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Стосовно «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». В рішенні Конституційного Суду України зазначено, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує скаржник, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Системний аналіз наведених вищевказаних норм дає підстави для висновку, що право на оскарження дій суб`єкта владних повноважень надається особі, щодо якої вона була вчинена або яка безпосередньо стосується її прав, свобод та інтересів.

В той же час, ні зі змісту позовної заяви, а ні зі змісту апеляційної скарги не вбачається, яким чином дії Голови Верховної Ради України Парубія А.В. щодо оголошення 17 травня 2019 року про припинення діяльності коаліції депутатських фракцій «Європейська Україна» у Верховній Раді впливають на права, свободи та законні інтереси позивача.

Позивачем не вказано, з якими конкретними матеріальними або нематеріальним благами пов`язаний його інтерес та що цей інтерес належить саме позивачу.

Судом не встановлено, що позивач безпосередньо є потерпілим від оскаржуваних дій відповідача та що вони спричинили суттєвий негативний вплив саме на позивача і він зазнав реальної шкоди.

Заінтересованість позивача повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для позивача. Заінтересованість повинна мати об`єктивну основу. Юридична заінтересованість не випливає з факту звернення до суду, а повинна передувати йому. Тож у випадку встановлення відсутності порушеного права (свободи, охоронюваного законом інтересу) чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, під час розгляду справи по суті є самостійною та достатньою підставою для прийняття судом рішення про відмову в задоволенні позову.

Аналогічний висновок щодо застосування норм права викладений в постанові Верховного Суду від 10.09.2020 у справі №420/6317/18 та від 04.03.2020 у справі №823/1665/17, який підлягає застосуванню при вирішенні спірних правовідносин.

Судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який має такі ознаки:

(а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання;

(б) пов`язаний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом;

(в) є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає;

(г) є персоналізованим (суб`єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу (на це вказує слово «її»);

(д) суб`єктом порушення позивач вважає суб`єкта владних повноважень.

Обставинами, що свідчать про очевидну відсутність у позивача законного інтересу (а отже і матеріально-правової заінтересованості), є:

(а) незаконність інтересу - його суперечність Конституції, законам України, принципам права;

(б) не правовий характер вимог - вимоги не породжують правових наслідків для позивача. Це виключає можливість віднесення спору до «юридичного» відповідно до ч.2 ст.124 Конституції України;

(в) встановлена законом заборона пред`явлення позову на захист певного інтересу (наприклад, заборона оскаржувати рішення дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя особою, яка подала скаргу на суддю);

(г) коло осіб, які можуть бути позивачами, прямо визначено законом, і позивач до їх числа не належить (це свідчить про відсутність матеріальної правоздатності);

(д) позивач звернувся за захистом інтересів інших осіб - держави, громади, фізичної або юридичної особи без відповідних правових підстав або в інтересах невизначеного кола осіб.

У разі встановлення обставин, що свідчать про очевидну відсутність законного інтересу (матеріально-правової заінтересованості), адміністративний суд не має юрисдикції для розгляду справи і відмовляє у відкритті адміністративного провадження. Якщо ж очевидних ознак відсутності матеріально-правової зацікавленості на стадії відкриття провадження не встановлено, суд, за наявності інших законних передумов, відкриває провадження. Якщо очевидні ознаки відсутності матеріально-правової зацікавленості виявлені після відкриття провадження, суд має право закрити провадження.

Очевидність відсутності у позивача законного інтересу повинна бути поза межами обґрунтованого сумніву. Якщо такий сумнів є, він повинен тлумачитися на користь позивача, а отже у цьому випадку суд повинен розглянути справу по суті. Це питання повинно вирішуватися, насамперед, судом першої інстанції, який має широку дискрецію.

Законний інтерес може бути захищено судом, якщо позивач вважає, що його законний інтерес, за захистом якого він звернувся до суду:

а) порушено (щодо протиправних діянь, які мали місце і припинилися) або

б) порушується (щодо протиправних діянь, які тривають); або

в) створюються перешкоди для його реалізації (щодо протиправних діянь, які тривають і є перешкодами для реалізації права в теперішньому або в майбутньому часі) або

г) мають місце інші ущемлення законних інтересів.

З наведеного слідує необхідність з`ясування судом обставин, що свідчать про порушення інтересу. Позивач повинен довести, що він має законний інтерес і є потерпілим від порушення цього інтересу з боку суб`єкта владних повноважень.

Ознаки «потерпілого» від порушення законного інтересу:

(а) безпосередньо йому належить законний інтерес, на захист якого подано позов;

(б) має місце безпосередній негативний вплив порушення на позивача або обґрунтована ймовірність негативного впливу на позивача у майбутньому. Зокрема, якщо позивач змушений змінити свою поведінку або існує ризик бути притягнутим до відповідальності;

(в) негативний вплив є суттєвим (зокрема, позивачеві завдано шкоду);

(г) існує причинно-наслідковий взаємозв`язок між законним інтересом, оскаржуваним актом та стверджуваним порушенням.

Позивач стверджує, що дії відповідача порушують його права, свободи та інтереси, гарантовані ст.5 Конституції України.

Будь-яких інших обґрунтувань наявності порушених прав, свобод чи інтересів позивача матеріали справи не містять.

Відповідно до ст.5 Конституції України носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами.

Ніхто не може узурпувати державну владу.

Отже, суд апеляційної інстанції доходить висновку, що доводи позивача є абстрактними, не містять жодного обґрунтування негативного впливу оскаржуваних дій на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси позивача. Це свідчить про відсутність предмету захисту у суді, адже позивачем не визначено права, свободи чи інтереси, які мають бути захищені (поновлені) у судовому порядку, що фактично вказує на безпредметність заявленого позову.

З урахуванням вище наведених загальних підходів, суд зазначає, що позивачем не визначено, з яким конкретним матеріальним або нематеріальним благом пов`язаний його інтерес.

Безпосередньо позивач не є потерпілим від оскаржуваних дій, оскільки вони не спричинили суттєвого негативного впливу саме на позивача і він не зазнав жодної реальної шкоди, оскільки вони безпосередньо до нього не застосовуються.

Встановлення відсутності матеріально-правової заінтересованості позивача є самостійною і достатньою підставою для відмови у задоволенні позову.

Вказана позиція відповідає висновкам Верховного Суду, викладеним у постановах від 20.11.2019 у справі №04405411/18, від 10.08.2019 у справі №522/1611/17 та від 20.02.2019 у справі №522/3665/17, які мають бути враховані судом.

З огляду на викладені обставини, з урахуванням наведених норм права, колегія суддів доходить висновку щодо безпідставності заявлених позовних вимог, з огляду на відсутність порушення прав, свобод чи інтересів саме позивача оскаржуваними діями Голови Верховної Ради України Парубія А.В .

На підставі вищенаведеного, колегія суддів вважає, що невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи та неправильне застосування норм матеріального права, неправильне тлумачення закону, призвели до неправильного вирішення справи, а тому рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню повністю з ухваленням нової постанови про відмову в задоволенні позову.

Керуючись ст.ст.243, 308, 311 , 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,-

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Голови Верховної Ради України - задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду м.Києва від 29 квітня 2020 року скасувати та прийняти нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 - відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Текст постанови виготовлено 27 жовтня 2020 року.

Головуючий суддя Н.В.Безименна

Судді Л.В.Бєлова

А.Ю.Кучма