Справа № 640/2289/19
Суддя: Смокович М.І.
Дата ухвалення: 2020-10-28 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 жовтня 2020 року

м. Київ

справа №640/2289/19

провадження №К/9901/15054/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Губської О. А., Данилевич Н. А.

розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві до Приватного акціонерного товариства "Київський механічний завод іграшок ім. М.Ф. Ватутіна" про застосування заходів реагування

та за зустрічним позовом Приватного акціонерного товариства "Київський механічний завод іграшок ім. М.Ф. Ватутіна" до Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві про визнання протиправним та скасування припису, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Приватного акціонерного товариства "Київський механічний завод іграшок ім. М.Ф. Ватутіна" на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2020 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Епель О. В., суддів: Губської Л. В., Степанюка А. Г.

І. Суть спору

1. У лютому 2019 року Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві (далі - ГУ ДСНС у м. Києві) звернулось до суду з адміністративним позовом № 640/2289/19 до Приватного акціонерного товариства "Київський механічний завод іграшок ім. М.Ф. Ватутіна" (далі - ПрАТ "Київський механічний завод іграшок ім. М.Ф. Ватутіна") про застосування до ПрАТ "Київський механічний завод іграшок ім. М.Ф. Ватутіна", розташованого за адресою: вул. Боженка, 75-77, вул. Володимиро-Либідська, 21-17, вул. Антоновича, 118 у Голосіївському районі м. Києва, заходів реагування у вигляді повного зупинення будівництва житлового комплексу з магазинами, офісами, приміщеннями побутового обслуговування та підземним паркінгом, шляхом опечатування та відімкнення від джерел електроживлення, до повного усунення порушень, зазначених в акті перевірки.

2. В обґрунтування позовних вимог зазначає, що в ході проведеної посадовими особами ГУ ДСНС у м. Києві планової перевірки щодо додержання та виконання відповідачем вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки будівництва житлового комплексу з магазинами, офісами, приміщеннями побутового обслуговування та підземним паркінгом по вул. Боженка, 75-77, вул. Володимиро-Либідська, 21-17, вул. Антоновича, 118 у Голосіївському районі м. Києва, виявлено ряд порушень правил та норм пожежної і техногенної безпеки, які створюють загрозу життю людей.

2.1. З метою недопущення спричинення шкоди життю та здоров`ю людей, ГУ ДСНС у м. Києві звернулось до суду з вимогою про застосування заходів реагування у сфері пожежної та техногенної безпеки та цивільного захисту шляхом повного зупинення будівництва житлового комплексу ПрАТ "Київський механічний завод іграшок ім. М.Ф. Ватутіна".

3. Своєю чергою, у березні 2019 року ПрАТ "Київський механічний завод іграшок ім. М.Ф. Ватутіна" звернулось до суду з адміністративним позовом № 640/3738/19 до ГУ ДСНС у м. Києві, в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просило визнати протиправним та скасувати припис від 29 листопада 2018 року № 332 у частині порушень, що необхідно усунути, зазначених під номерами з 1 по 11, 24 та 25.

4. В обґрунтування позовних вимог зазначає, що за результатами проведення у період з 15 листопада 2018 року по 23 листопада 2018 року планової перевірки території та житлових будинків при будівництві житлового комплексу по вул. Боженка, 75-77 , вул. Володимиро-Либідська, 21-17, вул. Антоновича, 118 у Голосіївському районі м. Києва, посадовими особами ГУ ДСНС у м. Києві складено акт № 355, в якому відображено виявлені порушення.

4.1. Вказує, що на підставі акту перевірки ГУ ДСНС у м. Києві видано припис від 29 листопада 2018 року № 332, з яким ПрАТ "Київський механічний завод іграшок ім. М.Ф. Ватутіна" не погоджується в частині порушень, що необхідно усунути, зазначених під номерами з 1 по 11, 24 та 25.

4.2. Стверджує, що ПрАТ "Київський механічний завод іграшок ім. М.Ф. Ватутіна" не експлуатує та не утримує житловий комплекс, що розташований по вул. Боженка, 75-77, вул. Володимиро-Либідська, 21-17, вул. Антоновича, 118 у Голосіївському районі м. Києва, а перевірка, про яку йдеться мова, стосується об`єкта будівництва, на якому роботи ще не завершено.

4.3. Наголошує, що 15 грудня 2008 року ПрАТ "Київський механічний завод іграшок ім. М.Ф. Ватутіна" отримано в Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві дозвіл на виконання будівельних робіт № 1007-Гл/Т із будівництва житлового комплексу з магазинами, офісами, приміщеннями побутового обслуговування та підземним паркінгом по вул. Боженка, 75-77, вул. Володимиро-Либідська, 21-17, вул. Антоновича, 118 у Голосіївському районі м. Києва. При цьому, будівництво зазначеного об`єкту здійснюється у відповідності до проектної документації, яка отримала усі необхідні погодження та має відповідні експертні висновки, де вказано, що проектна документація розроблена відповідно до вихідних даних на проектування з дотриманням вимог, у тому числі, пожежної безпеки.

4.4. Вважаючи, що ПрАТ "Київський механічний завод іграшок ім. М.Ф. Ватутіна" дотримано Правила пожежної безпеки в Україні, затверджені наказом Міністерства внутрішніх справ України від 30 грудня 2014 року № 1417 (далі - Правила пожежної безпеки в Україні), що регулюють порядок утримання та експлуатації об`єктів нерухомого майна, останній звернувсь до суду з вимогою про скасування припису від 29 листопада 2018 року № 332 у частині порушень, що необхідно усунути, зазначених під номерами з 1 по 11, 24 та 25.

5. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 травня 2019 року об`єднано для спільного розгляду адміністративні справи № 640/2289/19 та № 640/3738/19, визначивши номер справи № 640/2289/19.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

6. ПрАТ "Київський механічний завод іграшок ім. М.Ф. Ватутіна" є замовником будівництва житлового комплексу з магазинами, офісами, приміщеннями побутового обслуговування та підземним паркінгом по вул. Боженка, 75-55, вул. Володимиро-Либідська, 21-17, вул. Антоновича, 118 в Голосіївському районі м. Києва.

7. Відповідно до наказу ВАТ "Київський механічний завод іграшок ім. М.Ф. Ватутіна" (правонаступник ПрАТ "Київський механічний завод іграшок ім. М.Ф. Ватутіна") від 03 травня 2006 року № 3 затверджено проектну документацію щодо вказаного об`єкта, яку 10 травня 2006 року погоджено Головним управлінням містобудування, архітектури та дизайну міського середовища за ?№ 07-3669.

8. 15 грудня 2008 року Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві видано ПрАТ "Київський механічний завод іграшок ім. М.Ф. Ватутіна" дозвіл на виконання будівельних робіт №1007-Гл/Т.

9. У подальшому здійснено коригування вказаної проектної документації, зокрема, коригування К2 затверджено наказом від 01 лютого 2016 року № 454-ОД, коригування К3 - наказом від 23 грудня 2016 року № 12-ОД, коригування К4 - наказом від 29 травня 2017 року № 05-ОД.

10. Так, проектній документації надано: позитивний висновок комплексної державної експертизи проекту від 03 травня 2006 року Спеціалізованої організації "Київська міська служба Української інвестиційної експертизи" Київської міської державної організації; позитивний висновок комплексної державної експертизи робочої документації від 03 травня 2006 року Київської міської філії Державного підприємства "Спеціалізована державна експертна організація - центральна служба Української інвестиційної експертизи"; позитивний експертний звіт щодо розгляду проектної документації за коригування проекту 2К від 26 листопада 2015 року № 03-043-15-ЕП/КО ТОВ "Укрбудеспертиза"; позитивний експертний звіт щодо розгляду проектної документації за коригуванням проекту 3К від 26 грудня 2016 року № 03-138-16-ЕП/КО ТОВ "Укрбудеспертиза"; позитивний експертний звіт щодо розгляду проектної документації за коригуванням проекту 4К від 29 травня 2017 року № 03-087-17-ЕП/КО ТОВ "Укрбудеспертиза".

11. 17 жовтня 2018 року ГУ ДСНС у м. Києві прийнято наказ № 625 "Про затвердження плану перевірок", яким призначено проведення планової перевірки додержання (виконання) вимог нормативно-правових актів та нормативних документів у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки ПрАТ "Київський механічний завод іграшок ім. М.Ф. Ватутіна" за адресами: 03150, м. Київ, вул. Боженка, 75-55, вул. Володимиро-Либідська, 21-17, вул. Антоновича, 118.

12. Для проведення планової перевірки ПрАТ "Київський механічний завод іграшок ім. М.Ф. Ватутіна" уповноваженим особам ГУ ДСНС у м. Києві видано посвідчення від 09 листопада 2018 року № 3658.

13. У період з 15 листопада 2018 року по 23 листопада 2018 року у присутності представника ПрАТ "Київський механічний завод іграшок ім. М.Ф. Ватутіна" Зазимко Ю. В. було проведено зазначену перевірку, за результатами якої складено акт № 355, в якому зафіксовано ряд порушень норм пожежної і техногенної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, а саме:

1) не підтверджено, що вхідні двері квартир мають клас вогнестійкості не менше ЕІ 30 в порушення пункту 2.34 ДБН В.2.2-15-2005 "Житлові будинки. Основні положення", що є порушенням пункту 2.23 розділу ІІІ Правил пожежної безпеки в Україні;

2) не підтверджено, що двері ліфтових холів пожежних ліфтів є протипожежними 2-го типу в порушення пункту 5.3 ДСТУ-Н Б В.2.2-38:2013 "Настанова з улаштування пожежних ліфтів в будинках та спорудах", що є порушенням пункту 4 розділу І, пункту 2.23 розділу ІІІ Правил пожежної безпеки в Україні;

3) не підтверджено тип заповнення прорізів (дверцят, люків, тощо) в огороджувальних конструкціях каналів, шахт, ніш для прокладання комунікацій на порушення ДБН В.1.1-7, що є порушенням пункту 4 розділу І, пункту 2.23 розділу ІІІ Правил пожежної безпеки в Україні;

4) допускається зменшення параметрів, які визначені підпунктом "б" пункту 4.10, пункту 4.13 ДБН В.2.2-15-2005 "Житлові будинки. Основні положення", що є порушенням пункту 2.23 розділу ІІІ Правил пожежної безпеки в Україні;

5) у житловому будинку, що зводиться, та який має більше п`яти поверхів, допускається влаштування виходів з підвальних поверхів через загальні сходові клітки житлової частини будинку в порушення пункту 4.20 ДБН В.2.2-15-2005 "Житлові будинки. Основні положення", що є порушенням пункту 2.23 розділу ІІІ Правил пожежної безпеки в Україні;

6) допускається сполучення приміщень громадського призначення із житловою частиною по сходовій клітці типу Н1 у порушення пункту 2.53 ДБН В.2.2-15-2005 "Житлові будинки. Основні положення", що є порушенням пункту 2.23 розділу ІІІ Правил пожежної безпеки в Україні;

7) при периметральній забудові не влаштовані наскрізні проїзди в будинках на відстані не більше 180 м в порушення пункту 2.3 ДБН В.2.2-15-2005 "Житлові будинки. Основні положення", що є порушенням пункту 4 розділу І Правил пожежної безпеки в Україні;

8) допускається сполучення ліфтів підземного паркінгу із житловою частиною будівлі, розташованою вище першого поверху у порушення пункту 5.4 ДБН В.2.2-15-2005 "Житлові будинки. Основні положення", що є порушенням пункту 4 розділу І, пункту 2.23 розділу ІІІ Правил пожежної безпеки в Україні;

9) ширину сходових площадок сходових кліток типу Н1 влаштовано меншою від ширини маршу в порушення пункту 2.12 ДБН В.2.2-15-2005 "Житлові будинки. Основні положення", що є порушенням пункту 2.23 розділу ІІІ Правил пожежної безпеки в Україні;

10) між содовими маршами влаштовано проміжок завширшки у просвіті менше ніж 75 мм в порушення ДБН В.1.1.-7, що є порушенням пункту 4 розділу І, пункту 2.23 розділу ІІІ Правил пожежної безпеки в Україні;

11) допускається зменшення протипожежних відстаней від будівлі, що зводиться до поруч розташованих будівель в порушення пункту 1* додатку 3.1 ДБН 360-92**, що є порушенням пункту 4 розділу І Правил пожежної безпеки в Україні;

12) не підтверджено проведення замірів опору ізоляції і перевірки спрацювання приладів захисту електричних мереж та електроустановок від короткого замикання, що є порушенням пункту 1.20 розділу IV Правил пожежної безпеки в Україні;

13) не проведено технічне обслуговування вогнегасників в порушення пунктів 3, 5 Правил експлуатації та типових норм належності вогнегасників, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 15 січня 2018 року № 25, що є порушенням розділу V Правил пожежної безпеки в Україні;

14) не підтверджено, що до початку основних будівельних робіт на будові забезпечено протипожежне водопостачання від пожежних гідрантів на водогінній мережі або з резервуарів (водойм), що є порушенням пункту 4.47 розділу VІІ Правил пожежної безпеки в Україні;

15) у частині інвентарних будівель мобільного типу допускається встановлення електророзеток, вимикачів, перемикачів, розподільчих коробок на горючі основи (конструкції) без підкладання під них суцільного негорючого матеріалу, що виступає за габарити апарата не менш, ніж на 0,01 м, що є порушенням пункту 1.17 розділу IV Правил пожежної безпеки в Україні;

16) у частині інвентарних будівель мобільного типу допускається відкрите прокладання незахищених проводів та захищених проводів (кабелів) з оболонками з горючих матеріалів на відстані він них до горючих основ (конструкцій, деталей) менше 0, 01 м, що є порушенням пункту 1.12 розділу IV Правил пожежної безпеки в Україні;

17) не на кожному тимчасовому мобільному будинку та споруді вивішено таблички із зазначенням її призначення, інвентарного номеру, прізвища особи, відповідальної за її експлуатацію та протипожежний стан, що є порушенням пункту 4.7 розділу VІІ Правил пожежної безпеки в Україні;

18) замовником спільно не призначено наказом відповідальних за пожежну безпеку осіб, що є порушенням пункту 4.1 розділу VІІ Правил пожежної безпеки в Україні;

19) уводи в будівлі мобільного типу не виконано крізь стіни в кабельних проходках таким чином, щоб вода не могла накопичуватися в проходці і проникати всередину будівлі. Отвори, які залишаються після проходу електропроводки через елементи будівельних конструкцій (стіни, дахи, стелі, перегородки), не ущільнені із ступенем вогнестійкості відповідного елемента будівельної конструкції, що є порушенням пункту 1.1 розділу IV Правил пожежної безпеки в Україні;

20) у частині приміщень будівельних організацій допускається підвішування світильників безпосередньо на струмопровідні проводи та експлуатація їх зі знятими ковпаками (розсіювачами), що є порушенням пункту 1.18 розділу IV Правил пожежної безпеки в Україні;

21) у частині будівель мобільного типу допускається експлуатація кабелів і проводів з пошкодженою ізоляцією, що є порушенням пункту 1.18 розділу IV Правил пожежної безпеки в Україні;

22) у будівлі, що зводиться, допускається застосування пошкоджених електрощитків, що є порушенням пункту 1.18 розділу IV Правил пожежної безпеки в Україні;

23) у будівлі, що зводиться, не забезпечено первинними засобами пожежогасіння з розрахунку - на 200 м2 площі підлоги - один вогнегасник (якщо площа поверху менша за 200 м2 - два вогнегасники на поверх), бочка з водою, ящик з піском, що є порушенням пункту 4.48 розділу IV Правил пожежної безпеки в Україні;

24) не підтверджено проведення визначення розрахункового часу евакуації людей у разі пожежі відповідно до ГОСТ 12.1.004-91 "Пожарная безопасность. Общие требования", що є порушенням пункту 2.33 розділу IІІ Правил пожежної безпеки в Україні;

25) не підтверджено проведення оцінювання вогнестійкості будівельних конструкцій, в порушення ДБН В.1.1.-7, що є порушенням пункту 4 розділу I Правил пожежної безпеки в Україні.

14. 29 листопада 2018 року Голосіївським районним управлінням ГУ ДСНС винесено припис № 332 про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, яким керівника ПрАТ "Київський механічний завод іграшок ім. М.Ф. Ватутіна" зобов`язано вжити заходи для усунення вказаних порушень.

15. 23 квітня 2019 року ГУ ДСНС у м. Києві видано наказ № 316, яким призначено проведення позапланової перевірки щодо додержання (виконання) ПрАТ "Київський механічний завод іграшок ім. М.Ф. Ватутіна" вимог нормативно-правових актів та нормативних документів у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки за адресою: вул. Боженка, 75-77, вул. Володимиро-Либідська, 21-17, вул. Антоновича, 118 у Голосіївському районі м. Києва.

16. Так, на підставі вищевказаного наказу у період з 25 квітня 2019 року по 26 квітня 2019 року посадовими особами ГУ ДСНС у м. Києві проведено відповідну перевірку, за результатами якої складено акт від 26 квітня 2019 року № 468, в якому зафіксовано вчинення ПрАТ "Київський механічний завод іграшок ім. М.Ф. Ватутіна" ряду порушень норм пожежної і техногенної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, а саме:

1) (15 - номер порушення у приписі від 29 листопада 2018 року № 332) у частині інвентарних будівель мобільного типу допускається встановлення електророзеток, вимикачів, перемикачів, розподільчих коробок на горючі основи (конструкції) без підкладання під них суцільного негорючого матеріалу, що виступає за габарити апарата не менш ніж на 0,01 м, що є порушенням розділу IV Правил пожежної безпеки в Україні;

2) (16 - номер порушення у приписі від 29 листопада 2018 року № 332) у частині інвентарних будівель мобільного типу допускається відкрите прокладання незахищених проводів та захищених проводів (кабелів) з оболонками з горючих матеріалів на відстані він них до горючих основ (конструкцій, деталей) менше 0,01 м, що є порушенням пункту 1.12 розділу IV Правил пожежної безпеки в Україні;

3) (19 - номер порушення у приписі від 29 листопада 2018 року № 332) уводи в будівлі мобільного типу не виконано крізь стіни в кабельних проходках таким чином, щоб вода не могла накопичуватися в проходці і проникати всередину будівлі. Отвори, які залишаються після проходу електропроводки через елементи будівельних конструкцій (стіни, дахи, стелі, перегородки), не ущільнені із ступенем вогнестійкості відповідного елемента будівельної конструкції, що є порушенням пункту 1.1 розділу IV Правил пожежної безпеки в Україні;

4) (25 - номер порушення у приписі від 29 листопада 2018 року № 332) не підтверджено проведення оцінювання вогнестійкості будівельних конструкцій, в порушення ДБН В.1.1.-7, що є порушенням пункту 4 розділу I Правил пожежної безпеки в Україні.

17. В подальшому, ГУ ДСНС у м. Києві видано наказ від 05 червня 2019 року № 433, яким призначено позапланову перевірку ПрАТ "Київський механічний завод іграшок ім. М.Ф. Ватутіна", розташованого за адресою: вул. Боженка, 75-77, вул. Володимиро-Либідська, 21-17, вул. Антоновича, 118 у Голосіївському районі м. Києва, за результатами проведення якої ГУ ДСНС у м. Києві складено акт від 25 червня 2019 № 700, яким зафіксовано порушення норм пожежної і техногенної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, а саме: не підтверджено проведення оцінювання вогнестійкості будівельних конструкцій в порушення ДБН В.1.1.-7, що є порушенням пункту 4 розділу I Правил пожежної безпеки в Україні.

18. Відповідно, неусуненими ПрАТ "Київський механічний завод іграшок ім. М.Ф. Ватутіна" залишилися порушення, вказані у приписі від 29 листопада 2018 року № 332 за номерами з 1 - 11, 24, 25. В іншій частині виявлені під час первісної перевірки порушення усунуто.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

19. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 листопада 2019 року в задоволенні первісного позову відмовлено.

19.1. Зустрічний позов задоволено.

19.2. Визнано протиправним та скасовано припис ГУ ДСНС у м. Києві від 29 листопада 2018 року № 332 в частині порушень з 1 по 11, 24, 25 пункти.

20. Відмовляючи у задоволенні первісного позову та задовольняючи зустрічний позов, суд першої інстанції виходив з того, що ГУ ДСНС у м. Києві, здійснюючи перевірку додержання (виконання) ПрАТ "Київський механічний завод іграшок ім. М.Ф. Ватутіна" вимог нормативно-правових актів та нормативних документів у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, не має права повторно надавати оцінку відповідності проектної документації вимогам положень законодавства і, відповідно, вимагати від товариства під час виконання будівельних робіт вжити заходів, що не відповідають затвердженій проектній документації. При цьому, у разі порушення товариством вимог проектної документації це може бути предметом відповідної перевірки органів архітектурно-будівельного контролю та під час прийняття об`єкту будівництва в експлуатацію. Разом з цим, суд першої інстанції дійшов висновку, що проведення перевірки додержання (виконання) товариством вимог нормативно-правових актів та нормативних документів у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки на об`єкті незавершеного будівництва, ГУ ДСНС у м. Києві має право проводити перевірку саме будівельного майданчика, а не самого об`єкту будівництва і його проектної документації. Натомість, у спірних правовідносинах оскаржувані пункти припису від 29 листопада 2018 року № 332 стосуються саме об`єкту будівництва, а не організації роботи будівельного майданчика, що свідчить про перевищення покладених на ГУ ДСНС у м. Києві повноважень.

21. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2020 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 листопада 2019 року скасовано та ухвалено нове, яким позов ГУ ДСНС у м. Києві задоволено частково.

21.1. Застосовано до ПрАТ "Київський механічний завод іграшок ім. М.Ф. Ватутіна" заходи реагування у вигляді повного зупинення роботи будівельного майданчику, розташованого за адресою: м. Київ, вул. Боженка, 75-77, вул. Володимиро-Либідська, 21-17, вул. Антоновича, 118 до повного усунення порушень, зазначених в акті перевірки від 23 листопада 2018 року № 355.

21.2. В решті позову ГУ ДСНС у м. Києві - відмовлено.

21.3. У задоволенні позову ПрАТ "Київський механічний завод іграшок ім. М.Ф. Ватутіна" - відмовлено.

22. Шостий апеляційний адміністративний суд, скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення про застосування заходів реагування, прийшов до висновку про правомірність винесення ГУ ДСНС у м. Києві припису від 29 листопада 2018 року № 332 у частині пунктів 1 - 11, 24, 25 (порушень за відповідними номерами, які неусунуті замовником будівництва). Разом з цим суд апеляційної інстанції зазначив, що ГУ ДСНС у м. Києві здійснювалася фактична перевірка об`єкта будівництва та перевірялося дотримання правил пожежної безпеки при його практичному зведенні, а не виконання проектної документації, як помилково вважає забудовник, що, насамперед, не виключає можливості її дослідження ГУ ДСНС у м. Києві у ході такої перевірки, а навпаки - вказує на повноту, виваженість, об`єктивність та обґрунтованість висновків контролюючого органу. Таким чином, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що існування (неусунення) хоча б одного з порушень, які загрожують життю та здоров`ю людей, вже є самостійною достатньою правовою підставою для застосування до відповідальної особи заходів реагування, передбачених Кодексом цивільного захисту України.

IV. Касаційне оскарження

23. Представник ПрАТ "Київський механічний завод іграшок ім. М.Ф. Ватутіна" подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати його рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

24. В обґрунтування касаційної скарги вказує на неврахування судом апеляційної інстанції висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 18 вересня 2018 року у справі № 826/12258/14, від 21 вересня 2018 року у справі № 804/8349/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 826/19328/19, від 06 березня 2020 року у справі № 826/5064/15, від 28 травня 2020 року у справі № 812/1187/16, від 04 лютого 2020 року у справі № 820/2786/16, від 19 грудня 2019 року у справі № 815/6465/17.

24.1. Також у касаційній скарзі йдеться про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме щодо розмежування компетенції Державної служби України з надзвичайних ситуацій та Державної архітектурно-будівельної інспекції України під час проведення заходів контролю об`єктів будівництва.

25. Натомість представник ГУ ДСНС у м. Києві у відзиві вказує на безпідставність касаційної скарги і просить залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

26. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

27. Відповідно до частини першої статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

28. Згідно зі статтею 47 Кодексу цивільного захисту України державний нагляд (контроль) з питань цивільного захисту здійснюється за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах техногенної та пожежної безпеки, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру, за діяльністю аварійно-рятувальних служб, а також у сфері промислової безпеки та гірничого нагляду, поводження з радіоактивними відходами відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", цього Кодексу та інших законодавчих актів.

29. За змістом статті 4 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05 квітня 2007 року № 877-V, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 877-V) обумовлено, що державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом. Планові та позапланові заходи здійснюються в робочий час суб`єкта господарювання, встановлений його правилами внутрішнього трудового розпорядку.

30. За приписами частини сьомої статті 7 Закону № 877-V на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

31. Відповідно до частин першої, другої статті 64 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб.

Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.

32. Згідно зі статтею 66 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.

33. За правилами пунктів 2, 11, 12 частини першої статті 67 Кодексу цивільного захисту України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить:

здійснення контролю за додержанням вимог техногенної та пожежної безпеки під час проведення робіт із будівництва будівель та споруд, крім об`єктів будівництва I та II категорій складності, площа яких не перевищує 300 квадратних метрів (за винятком об`єктів, вбудованих у будівлі), а також крім індивідуальних (садибних) житлових будинків, садових, дачних будинків, господарських (присадибних) будівель і споруд, індивідуальних гаражів;

складення актів перевірок, приписів про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки у разі виявлення таких порушень;

звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

34. За змістом пунктів 1, 3 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1052, Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, основними завданнями ДСНС є, зокрема: реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності; здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.

35. Відповідно до підпункту 48 пункту 4 вищевказаного Положення ДСНС відповідно до покладених на неї завдань: складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту.

36. Пунктом 7 вищезазначеного Положення встановлено, що ДСНС здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.

37. Частина друга статті 68 Кодексу цивільного захисту України передбачає, що у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

38. Підстави для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів передбачені частиною першою статті 70 Кодексу цивільного захисту України та полягають у:

1) недотриманні вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами;

2) порушенні вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення;

3) випуску і реалізації вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від стандартів чи технічних умов або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки;

4) нездійсненні заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій;

5) відсутності на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи;

6) невідповідності кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб`єкта господарювання, їх непридатність або відсутність;

7) порушенні правил поводження з небезпечними речовинами;

8) відсутності або непридатності до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об`єктів або об`єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій;

9) відсутності на об`єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовності до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту;

10) неготовності до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб`єктів господарювання;

11) проведенні робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об`єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб`єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.

39. Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду (частина друга статті 70 Кодексу цивільного захисту України).

40. Визначення небезпечного чинника надано в пункті 26 статті 2 Кодексу цивільного захисту України та означає складову частину небезпечного явища (пожежа, вибух, викидання, загроза викидання небезпечних хімічних, радіоактивних і біологічно небезпечних речовин) або процесу, що характеризується фізичною, хімічною, біологічною чи іншою дією (впливом), перевищенням нормативних показників і створює загрозу життю та/або здоров`ю людини.

41. Частиною третьою статті 55 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що забезпечення пожежної безпеки суб`єкта господарювання покладається на власників та керівників таких суб`єктів господарювання.

42. Приписами частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

VI. Позиція Верховного Суду

43. Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що застосування таких заходів реагування як повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів можливе тільки на підставі судового рішення адміністративного суду.

44. Звернення суб`єкта владних повноважень до адміністративного суду можливе у випадках визначених законом. Наведені положення статті 70 Кодексу цивільного захисту України є одним з тих випадків, коли орган контролю може (якщо для цього є підстави) застосувати до підконтрольного суб`єкта заходи реагування тільки шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

45. З огляду на завдання адміністративного судочинства такий механізм реалізації владних повноважень покладає на адміністративний суд обов`язок, окрім іншого, запобігти неправомірному обмеженню прав та інтересів конкретних суб`єктів господарювання суб`єктами владних повноважень; з іншого боку суд повинен зважати на підстави, які змушують контролюючий орган звертатися з позовом про застосування заходів реагування, у даному випадку повне зупинення. З урахуванням наведених контролюючим органом обставин у зіставленні з наслідками застосування заходів реагування адміністративний суд і повинен ухвалити рішення по суті і в межах позовних вимог.

46. Виконання судового рішення про застосування заходів реагування покладається на орган, який у цій справі звернувся з позовом, а саме на ГУ ДСНС у м. Києві. Та обставина, що заходи реагування (у визначених законом випадках) застосовуються на підставі судового рішення не змінює суб`єктного складу і правового статусу учасників цих правовідносин, зокрема контролюючого органу, який на виконання закону звернувся з позовом і на підставі судового рішення й повинен застосувати до підконтрольного суб`єкта заходи реагування для досягнення мети, яка зумовила їх застосування. Разом з цим, у спірних правовідносинах, які склались у цій справі, ГУ ДСНС у м. Києві діє не як орган, на який покладено виконання судового рішення, а як суб`єкт владних повноважень, який застосовує/реалізовує санкції за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки.

47. Підставою для звернення позивача до суду з цим позовом, як зазначалось та встановлено судами, слугувало виявлення на об`єкті перевірки ПрАТ "Київський механічний завод іграшок ім. М.Ф. Ватутіна" численних порушень норм пожежної та техногенної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей.

48. Своєю чергою ПрАТ "Київський механічний завод іграшок ім. М.Ф. Ватутіна" звернулось до суду із зустрічним позовом до ГУ ДСНС у м. Києві про скасування припису від 29 листопада 2018 року № 332 у частині порушень, що необхідно усунути, зазначених під номерами з 1 по 11, 24 та 25.

49. Враховуючи приписи частини першої статті 341 КАС України, спірним у цій справі питанням є розмежування компетенції Державної служби України з надзвичайних ситуацій та Державної архітектурно-будівельної інспекції України під час проведення заходів контролю об`єктів будівництва.

50. Суд першої інстанції, ухвалюючи рішення, виходив з того, що вирішення питання про зупинення будівництва не належить до компетенції ГУ ДСНС у м. Києві і що Кодексом цивільного захисту України такого заходу реагування не передбачено. При цьому будівельні роботи здійснюються ПрАТ "Київський механічний завод іграшок ім. М.Ф. Ватутіна" на підставі затвердженої проектної і дозвільної документації та відповідно до законодавства в галузі містобудівної діяльності.

51. Натомість суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що ГУ ДСНС у м. Києві здійснювалася фактична перевірка об`єкта будівництва та перевірялося дотримання правил пожежної безпеки при його практичному зведенні, а не виконання проектної документації, як помилково вважає забудовник, що разом з тим, не виключає можливості її дослідження ГУ ДСНС у м. Києві в ході такої перевірки, а навпаки - вказує на повноту, виваженість, об`єктивність та обґрунтованість висновків контролюючого органу. Таким чином, ГУ ДСНС у м. Києві доведено, а ПрАТ "Київський механічний завод іграшок ім. М.Ф. Ватутіна" не спростовано допущення цим товариством як замовником порушень вимог пожежної безпеки на об`єкті будівництва щодо якого проведено перевірку.

52. У касаційній скарзі представник ПрАТ "Київський механічний завод іграшок ім. М.Ф. Ватутіна" наголошує, що порушення, які визначені у спірних пунктах оскаржуваного припису ГУ ДСНС у м. Києві стосуються саме дотримання державних будівельних норм, стандартів і правил під час проектування та відповідності об`єкта будівництва проектній документації, що, на думку товариства, не підпадає під компетенцію ГУ ДСНС у м. Києві, оскільки контролюючим органом в силу положень Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" є Державна архітектурно-будівельна інспекція України.

53. Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки визначені у статті 67 Кодексу цивільного захисту України, у пункті 1 частини першої якої передбачено здійснення державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства органами та суб`єктами господарювання, аварійно-рятувальними службами, зазначеними у статті 65 цього Кодексу.

54. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) передбачено Законом № 877-V.

55. Так, визначення державного нагляду (контролю) міститься у статті 1 Закону № 877-V та означає діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, органів місцевого самоврядування, інших органів (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища. Заходи ж державного нагляду (контролю) - це планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.

56. Натомість, державний архітектурно-будівельний контроль в розумінні статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" означає сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

57. Державна архітектурно-будівельна інспекція України (Держархбудінспекція) відповідно до Положення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України

від 09 липня 2014 року № 294, є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій (далі - Міністр) і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду в частині надання (отримання, реєстрації), відмови у видачі чи анулювання (скасування) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів.

58. Пунктом 3 вказаного Положення визначено, що основним завданням Держархбудінспекції є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, а саме: підготовка і внесення на розгляд Міністра пропозицій щодо забезпечення формування державної політики з питань, що належать до компетенції Держархбудінспекції; виконання дозвільних та реєстраційних функцій у будівництві у визначених законодавством випадках.

59. Держархбудінспекція відповідно до покладених на неї завдань згідно з підпунктом 6 пункту 4 наведеного Положення перевіряє на відповідність вимогам законодавства, будівельних норм, стандартів і правил рішення, прийняті територіальними органами Держархбудінспекції.

60. За змістом частини першої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

61. При цьому, частиною четвертою статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" встановлено, що орган державного архітектурно-будівельного контролю у своїй діяльності взаємодіє з органами виконавчої влади, що здійснюють контроль за дотриманням природоохоронних, санітарно-гігієнічних, протипожежних вимог, вимог у сфері охорони праці, енергозбереження та інших вимог, передбачених законом, а також з органами державної статистики, Національної поліції, прокуратури та іншими правоохоронними і контролюючими органами.

62. У касаційній скарзі представник ПрАТ "Київський механічний завод іграшок ім. М.Ф. Ватутіна" зазначає, що спірні пункти оскаржуваного припису ГУ ДСНС у м. Києві стосуються відповідності проекту будівництва державним будівельним нормам, контроль за дотриманням яких належить саме органу державного архітектурно-будівельного контролю.

63. Так, з оскаржуваних пунктів №№ 1 - 11, 24, 25 припису ГУ ДСНС у м. Києві від 29 листопада 2018 року № 332 вбачається, що у детальному їх описі зазначено про порушення товариством державних будівельних норм.

64. За змістом статті 1 Закону України "Про будівельні норми" будівельні норми - затверджений суб`єктом нормування підзаконний нормативний акт технічного характеру, що містить обов`язкові вимоги у сфері будівництва, містобудування та архітектури; нормування у будівництві - діяльність з розроблення та затвердження будівельних норм для обов`язкового застосування у сфері будівництва, містобудування та архітектури з метою формування безпечного середовища для життя і здоров`я людини; державні будівельні норми - нормативний акт, затверджений центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, містобудування та архітектури; галузеві будівельні норми - нормативний акт, затверджений міністерством в межах своїх повноважень у разі відсутності державних будівельних норм або необхідності встановлення вимог до будівництва окремих видів споруд, що конкретизують вимоги державних будівельних норм.

65. Частиною першою статті 11 Закону України "Про будівельні норми" встановлено, що застосування будівельних норм або їх окремих положень є обов`язковим для всіх суб`єктів господарювання незалежно від форми власності, які провадять будівельну, містобудівну, архітектурну діяльність та забезпечують виготовлення продукції будівельного призначення. Міжнародні, регіональні та національні (державні) будівельні норми, правила, стандарти інших держав застосовуються в Україні відповідно до міжнародних договорів України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

66. Разом з цим частиною п`ятою цієї ж статті врегульовано, що державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання державних будівельних норм здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю.

67. Аналіз статті 11 Закону України "Про будівельні норми" свідчить, що ГУ ДСНС у м. Києві не відноситься до органів, які здійснюють державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання державних будівельних норм.

68. Водночас у кожному з 25-ти встановлених порушень, зазначених у приписі ГУ ДСНС у м. Києві від 29 листопада 2018 року № 332, в тому числі й в оскаржуваних пунктах №№ 1 - 11, 24, 25 вказано про порушення товариством саме Правил пожежної безпеки в Україні як нормативно-правового акту, вимоги якого порушено.

69. Відповідно до пункту 1 Правил пожежної безпеки в Україні ці Правила встановлюють загальні вимоги з пожежної безпеки до будівель, споруд різного призначення та прилеглих до них територій, іншого нерухомого майна, обладнання, устаткування, що експлуатуються, будівельних майданчиків, а також під час проведення робіт з будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту, технічного переоснащення будівель та споруд.

70. Отже, під час проведення робіт з будівництва будівель та споруд поширюються Правила пожежної безпеки в Україні, контроль за дотриманням яких покладається саме на центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки та який відповідно до пункту 7 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1052, здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи, один з яких, зокрема, є ГУ ДСНС у м. Києві.

71. Слід зазначити, що відповідно до частини п`ятої статті 55 Кодексу цивільного захисту України обов`язок із забезпечення пожежної безпеки під час проектування та забудови населених пунктів, будівництва будівель і споруд покладається на органи архітектури, замовників, забудовників, проектні та будівельні організації.

72. Отже, законодавством регламентовано обов`язок забудовника (замовника будівництва) забезпечувати відповідність об`єкта будівництва вимогам пожежної безпеки.

73. Такому обов`язку забудовника кореспондує пункт 2 частини першої статті 67 Кодексу цивільного захисту України, в якому зазначено повноваження Державної служби України з надзвичайних ситуацій здійснювати контроль за додержанням вимог техногенної та пожежної безпеки під час проведення робіт із будівництва будівель та споруд, крім об`єктів будівництва I та II категорій складності, площа яких не перевищує 300 квадратних метрів (за винятком об`єктів, вбудованих у будівлі), а також крім індивідуальних (садибних) житлових будинків, садових, дачних будинків, господарських (присадибних) будівель і споруд, індивідуальних гаражів.

74. Таким чином, наведеною нормою до повноважень ГУ ДСНС у м. Києві віднесено здійснення відповідного контролю під час проведення робіт із будівництва будівель та споруд, крім об`єктів будівництва I та II категорій складності, площа яких не перевищує 300 квадратних метрів.

75. Судами встановлено та матеріалами справи підтверджено, зокрема експертним звітом щодо розгляду проектної документації за коригуванням 2К проекту "Будівництво житлового комплексу з магазинами, офісами, приміщеннями побутового обслуговування та підземним паркінгом по вул. Боженка, 75-77, вул. Володимиро-Либідська, 21-17, вул. Антоновича, 118 у Голосіївському районі м. Києва", що об`єкт будівництва є V категорією складності, а замовник будівництва - ПрАТ "Київський механічний завод іграшок ім. М.Ф. Ватутіна".

76. Враховуючи приписи частини п`ятої статті 55 та пункту 2 частини першої статті 67 Кодексу цивільного захисту України, у справі, що розглядається, ГУ ДСНС у м. Києві наділений повноваженнями щодо здійснення контролю за додержанням вимог техногенної та пожежної безпеки під час проведення робіт із будівництва будівель та споруд, забезпечення пожежної безпеки під час проектування та забудови яких покладається, зокрема, на ПрАТ "Київський механічний завод іграшок ім. М.Ф. Ватутіна".

77. Судами встановлено, що перевірка ПрАТ "Київський механічний завод іграшок ім. М.Ф. Ватутіна" була плановим заходом. Планова перевірка ГУ ДСНС у м. Києві проведена на підставі плану-графіку проведення перевірок та наказу від 17 жовтня 2018 року № 625 як спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, в межах повноважень, наданих із дотриманням вимог Закону № 877-V.

78. Так, за результатами проведення вказаної перевірки контролюючим органом встановлено 25 порушень вимог Правил пожежної безпеки в Україні на підконтрольному об`єкті будівництва, 13 з яких замовником будівництва не усунуто, а саме: невідповідність класу вогнестійкості вхідних дверей та дверей ліфтових холів пожежних ліфтів вимогам законодавства в галузі пожежної безпеки; відсутність підтвердження типу заповнення прорізів в огороджувальних конструкціях каналів, шахт, ніш для прокладання комунікацій; допущення зменшення допустимих параметрів забудови; протиправне влаштування виходів з підвальних поверхів через загальні сходові клітки житлової частини будинку; допущення сполучення приміщень громадського призначення із житловою частиною по сходовій клітці типу Н1; відсутність наскрізних проїздів при периметральній забудові; допущення сполучення ліфтів підземного паркінгу із житловою частиною будівлі, розташованою вище першого поверху; влаштування ширини сходових площадок сходових кліток типу Н1 меншою від ширини маршу; влаштування між содовими маршами проміжку завширшки у просвіті менше ніж 75 мм; допущення зменшення протипожежних відстаней від будівлі, що зводиться до поруч розташованих будівель; відсутність підтвердження проведення визначення розрахункового часу евакуації людей у разі пожежі; непідтвердження проведення оцінювання вогнестійкості будівельних конструкцій.

79. Разом з тим, факт допущення на вищезазначеному об`єкті будівництва вказаних порушень правил та норм пожежної безпеки у сукупності підтверджується відповідними матеріалами його первинної планової перевірки та матеріалами наступних позапланових перевірок.

80. Слід зазначити, що на об`єкті перевірки будівельні роботи житлового комплексу з магазинами, офісами, приміщеннями побутового обслуговування та підземним паркінгом проводяться з порушенням правил пожежної та техногенної безпеки, оскільки 13 неусунутих із 25-ти встановлених порушень не є формальними, а стосуються відсутності необхідної системи заходів для уникнення виникнення пожежі, її гасіння та швидкого реагування у разі її виникнення.

81. Враховуючи межі доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження в частині повноважень ГУ ДСНС у м. Києві під час проведення заходів контролю об`єктів будівництва, Верховний Суд вважає правильним висновок суду апеляційної інстанції про правомірність припису ГУ ДСНС у м. Києві від 29 листопада 2018 року № 332 у частині порушень, що необхідно усунути, зазначених під номерами з 1 по 11, 24 та 25.

82. Слід зазначити, що Кодекс цивільного захисту України пов`язує застосування заходів реагування з виявленням порушень, які створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

83. При цьому, захід реагування у вигляді повного зупинення експлуатації приміщень об`єкту перевірки є виключним заходом, обрання якого є можливим у разі, якщо виявлені порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей. При обранні такого заходу реагування, позивачем як суб`єктом владних повноважень, і судом, відповідно, мають враховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.

84. Аналогічна правова позиція міститься у постанові Верховного Суду від 21 жовтня 2019 року у справі № 810/4274/17.

85. Стосовно доводів про неврахування судом апеляційної інстанції висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 18 вересня 2018 року у справі № 826/12258/14, від 21 вересня 2018 року у справі № 804/8349/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 826/19328/16, від 06 березня 2020 року у справі № 823/5064/15, від 28 травня 2020 року у справі № 812/1187/16, від 04 лютого 2020 року у справі № 820/2786/16, від 19 грудня 2019 року у справі № 815/6465/17, слід зазначити про таке.

86. Обставини справ № 826/12258/14 та № 804/8349/17 не є подібними з обставинами справи, яка розглядається, оскільки у постанові Верховного Суду від 18 вересня 2018 року у справі № 826/12258/14 судами встановлено, що порушення, які існували на час проведення перевірки були усунені в повному обсязі, що само по собі виключає можливість в судовому порядку застосувати заходи реагування у вигляді повного зупинення будівництва.

87. У постанові ж Верховного Суду від 21 вересня 2018 року у справі № 804/8349/17 вказано, що судами першої та апеляційної інстанцій не з`ясовані обставини щодо того, які саме порушення були фактично усунуті відповідачем на час прийняття судом рішення, та з урахуванням цього не встановлено чи неусунуті порушення вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, створюють реальну загрозу життю та здоров`ю людей, у зв`язку з чим суд касаційної інстанції скасував рішення судів попередніх інстанцій та направив справу на новий розгляд для з`ясування всіх обставин наведеної справи.

88. Посилання на висновки, які містяться у постановах Верховного Суду від 06 березня 2020 року у справі № 823/5064/15, від 28 травня 2020 року у справі № 812/1187/16 та від 04 лютого 2020 року у справі № 820/2786/16 стосуються актів перевірки, проте спірні правовідносини, які склались у справі, що розглядається, зводяться до оскарження припису суб`єкта владних повноважень та застосовування до товариства заходів реагування.

89. Обставини справ 815/6465/17 та № 826/19328/16 також не є подібними з обставинами справи, яка розглядається, оскільки у постанові Верховного Суду від 19 грудня 2019 року у справі № 815/6465/17 містяться висновки, які стосуються опечатування (опломбування) всіх дверей (воріт) будівель, приміщень, території, відключення джерел електропостачання (або інших електромереж, електроприладів, пристроїв, обладнання і установок), а у постанові Верховного Суду від 19 вересня 2019 року у справі № 826/19328/16 під час розгляду справи в апеляційному суді, встановлено, що органом державного нагляду (контролю) під час проведення позапланової перевірки зафіксовано 9 порушень (у порівнянні з 31 при проведенні планової перевірки), тобто усунуто переважну більшість виявлених порушень вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, а недоліки, які залишилися неусунутими, не є критичними та не становлять загрозу життю та здоров`ю людей.

90. У справі ж, що розглядається, суд апеляційної інстанції, проаналізувавши виявлені порушення, зазначені в акті планової перевірки, а також в актах позапланової перевірки, які, насамперед, свідчать про усунення 12-ти із 25-ти встановлених порушень, зробив висновок про наявність підстав для застосування до ПрАТ "Київський механічний завод іграшок ім. М.Ф. Ватутіна" крайнього заходу реагування, оскільки суб`єктом владних повноважень доведено допущення товариством порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які є суттєвими та створюють загрозу життю та здоров`ю людей.

91. Положеннями частини другої статті 70 Кодексу цивільного захисту України визначено, що повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.

92. Це означає, що виключно суд приймає рішення про зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг.

92. Ухваленню судового рішення передує розгляд справи відповідно до КАС України, в ході якого суд, зокрема, оцінює, аналізує докази, вирішує питання про належність, допустимість, достатність того чи іншого доказу, на підставі чого і робить висновки, які в свою чергу стають основою судового рішення, його мотивувальної частини, зокрема.

93. Отже, в разі якщо правовідносини між суб`єктом господарювання та органом державного нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки, стали спірними та перейшли в площину судового спору, то акт перевірки органу державного нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки, що складений за результатами контрольного заходу, в тому числі повторного, є лише одним із доказів, оцінку якому дає виключно суд поряд з іншими доказами.

94. В протилежному випадку (якщо би виключно акт органу нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки свідчив про виконання чи невиконання відповідачем вимог правил, інструкцій, ДБН тощо) функція суду була би нівельована, оскільки останній не здійснював би судочинство, а фактично затверджував би акт органу нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки своїм рішенням.

95. У спірних правовідносинах, що склались у цій справі, товариством не усунуто 13 з 25-ти виявлених контролюючим органом порушень Правил пожежної безпеки в Україні, які в своїй сукупності сприяють швидкому розповсюдженні пожежі, перешкоджають успішній евакуації та створюють загрозу життю та здоров`ю людей.

96. В обсязі встановлених в цій справі обставин у зіставленні з наведеним правовим регулюванням Верховний Суд вважає правильними висновки суду апеляційної інстанції про необхідність застосування до товариства заходів реагування.

97. З огляду на викладене, висновки суду апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.

98. Доводи, які містяться в касаційній скарзі, не спростовують висновки суду апеляційної інстанції і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.

99. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

VII. Судові витрати

100. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу Приватного акціонерного товариства "Київський механічний завод іграшок ім. М.Ф. Ватутіна" залишити без задоволення.

2. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2020 року у цій справі залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді О. А. Губська

Н. А. Данилевич