Справа № 640/20732/18
Суддя: Соколов В.М.
Дата ухвалення: 2020-10-29 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 жовтня 2020 року

м. Київ

справа №640/20732/18

адміністративне провадження №К/9901/22599/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Соколова В.М.,

суддів: Загороднюка А.Г., Калашнікової О.В.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2019 року (головуючий суддя - Ганечко О.М., судді: Кузьменко В.В., Федотов І.В.) у справі № 640/20732/18 за позовом ОСОБА_1 до Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради, Київської міської державної адміністрації про поновлення на роботі,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

У грудні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом, у якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) ( далі - Департамент) та Київської міської державної адміністрації щодо невиконання вимоги Міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби у місті Києві, Київській, Чернігівській та Черкаській областях від 28 листопада 2018 року № 17;

- визнати протиправним та скасувати Наказ Департаменту від 02 листопада 2018 року № 517-к «Про звільнення ОСОБА_1 » з посади заступника начальника управління - начальника відділу землеустрою та моніторингу земель за порушення Присяги державного службовця;

- поновити його на посаді заступника начальника управління - начальника відділу землеустрою та моніторингу земель Деснянського району управління землеустрою та моніторингу земель у Департаменті з 02 листопада 2018 року;

- стягнути з відповідача середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з дня звільнення зі служби.

Позовні вимоги ОСОБА_1 обґрунтовані тим, що у відповідачів були відсутні правові підстави для звільнення його з посади заступника начальника управління - начальника відділу землеустрою та моніторингу земель за порушення Присяги державного службовця та видання наказу від 02 листопада 2018 року № 517-к, оскільки таке звільнення відбулося всупереч статті 71 Закону України «Про державну службу». Зокрема, вказує на відсутність у матеріалах дисциплінарного провадження результатів проведення службового розслідування, яке було проведено лише за один день. Звертає увагу, що дисциплінарне провадження було порушено за фактом неналежного виконання позивачем своїх службових обов`язків, у той час як підставою для звільнення стало порушення останнім Присяги, що свідчить про неможливість встановлення проступку такого характеру у межах вказаного дисциплінарного провадження. Втім, наголошує, що встановлення у діях державного службовця порушення Присяги має здійснюватися за висновками службового розслідування. Крім цього, позивач зазначав, що відповідачами протиправно проігноровано та не скасовано спірний наказ на виконання вимоги Міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби у місті Києві, Київській, Чернігівській та Черкаській областях від 28 листопада 2018 року № 17.

З огляду на викладене, позивач звернувся до суду за захистом своїх прав у відносинах публічної служби та просив: поновити його на займаній посаді, стягнути середній заробіток за час вимушеного прогулу та визнати допущення відповідачами бездіяльності щодо виконання вимоги.

Відповідачі позов не визнали і зазначили, що дисциплінарна справа щодо позивача була сформована відповідно до статті 73 Закону України «Про державну службу» та містить всі реквізити та документи, передбачені чинним законодавством. Посилались на те, що матеріалами дисциплінарної справи позивача підтверджується факт того, що несумлінне виконання позивачем посадових обов`язків, зокрема, приховування фактів порушення землекористувачами вимог земельного законодавства, невжиття передбачених законодавством і посадовою інструкцією заходів реагування з приводу порушень земельного законодавства, призвело до виникнення ситуації, внаслідок якої постраждали фізичні особи-інвестори незаконного будівництва клубного будинку «РRAGA-2», а Київська міська рада, Київська міська державна адміністрація та Департамент зазнали значних репутаційних втрат - зниження довіри до них як носіїв влади, зниження їх авторитету, звинувачення в корупційних діяннях. Відповідачі зауважили, що з урахуванням встановлених обставин вчиненого позивачем проступку, у них було достатньо підстав кваліфікувати його як порушення Присяги та застосувати до позивача дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 травня 2019 року у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що з аналізу тексту Присяги державного службовця, викладеного у статті 36 Закону України «Про державну службу», вбачається, що під порушенням Присяги слід розуміти скоєння державним службовцем проступку (вчинку) проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов`язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження авторитету державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов`язків. Факт невиконання позивачем покладених на нього обов`язків призвів до підриву довіри, до приниження авторитету державних органів. А тому у дисциплінарної комісії були наявні правові підстави для висновку щодо вчинення позивачем дисциплінарного проступку - порушення Присяги державного службовця, видом дисциплінарного стягнення за яке, зокрема, є звільнення з посади державної служби.

Не погоджуючись з вказаним рішення суду першої інстанції, позивач оскаржив його в апеляційному порядку.

Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 31 липня 2019 року частково задовольнив апеляційну скаргу позивача, скасував рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 травня 2019 року та ухвалив нове - про часткове задоволення позовних вимог ОСОБА_1 . Визнав протиправним та скасував наказ Департаменту від 02 листопада 2018 року № 517-к «Про звільнення ОСОБА_1 » з посади заступника начальника управління - начальника відділу землеустрою та моніторингу земель та поновив його на займаній посаді у Департаменті з 02 листопада 2018 року. Стягнув на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу.

Суд апеляційної інстанції вказав, що припинення державної служби за порушення Присяги є найсуворішою санкцією відповідальності державного службовця, який вчинив діяння, несумісне з посадою, а тому рівень юридичних гарантій захисту прав зазначеної особи в процедурах вирішення питань застосування такої відповідальності має бути не меншим ніж під час звільнення за вчинення дисциплінарного правопорушення, з дотриманням строків притягнення до дисциплінарної відповідальності та проведенням службового розслідування. Крім того суд апеляційної інстанції дійшов висновків, що позивач, при обстеженні земельної ділянки по АДРЕСА_1 (в межах якої було розпочато будівництво клубного будинку «РRAGA-2»), не зобов`язаний був розглядати питання щодо можливого використання такої земельної ділянки не за цільовим призначенням, оскільки державною адміністрацією у запиті такі питання до нього не ставились.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги, позиція інших учасників справи

У касаційній скарзі Департамент, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального й порушення норм процесуального права, просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2019 року та залишити в силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 травня 2019 року.

Касаційна скарга відповідача мотивована тим, що при розгляді дисциплінарної справи стосовно ОСОБА_1 не було встановлено фактів невиконання або неналежного виконання посадових обов`язків державним службовцем, перевищення повноважень, що призвело до людських жертв або заподіяло значну матеріальну шкоду фізичній чи юридичній особі, державі або територіальній громаді, у зв`язку з цим відповідач визначив недоцільним проводити службове розслідування, передбачене приписами статті 71 Закону України «Про державну службу». Відповідач зазначив, що посадовою інструкцією заступника начальника управління - начальника відділу землеустрою та моніторингу земель Деснянського районного управління землеустрою та моніторингу земель Департаменту чітко передбачено обов`язок працівника щодо виявлення земель, які використовуються не за цільовим призначенням, з порушенням установлених законодавством вимог, підготовки пропозицій щодо направлення матеріалів про такі порушення в правоохоронні та інші контролюючі органи, та надано відповідні повноваження. Водночас позивачем вказаних дій вчинено не було. Отже, несумлінне виконання позивачем покладених на нього обов`язків, приховування фактів порушення землекористувачами вимог земельного законодавства призвело до підриву довіри, до приниження авторитету державних органів, що підтверджується наданими відповідачем суду численними зверненнями щодо законності здійснення будівництва багатоповерхового житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 та публікаціями. Отже, у дисциплінарної комісії були наявні правові підстави для висновку щодо вчинення позивачем дисциплінарного проступку - порушення Присяги державного службовця, видом дисциплінарного стягнення за яке є звільнення з посади державної служби.

Позивач подав відзив на касаційну скаргу, за змістом якого висловив незгоду з викладеними Департаментом у скарзі доводами та повідомив свою думку про правильність висновку суду апеляційної інстанції щодо вирішення питання наявності чи відсутності підстав для задоволення цього позову, просив судове рішення апеляційної інстанції залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення. Також, у наданих додатково поясненнях, зауважив, що непроведення відповідачем службового розслідування та відсутність вмотивованих висновків про вчинення позивачем проступку - порушення Присяги, вказує на протиправність оскаржуваного наказу про звільнення позивача зі служби.

Рух касаційної скарги

Вказана касаційна скарга надійшла до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду 09 серпня 2019 року.

Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя - Соколов В.М., судді: Загороднюк А.Г., Калашнікова О.В.

Ухвалою Верховного Суду від 19 серпня 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Департаменту на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2019 року у справі № 640/20732/18. У задоволенні клопотання про зупинення виконання оскаржуваного рішення апеляційної інстанції - відмовлено.

Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Департамент 10 вересня 2018 року видав наказ № 408к «Про відкриття дисциплінарного провадження у Департаменті земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)», яким відповідно до статті 68 Закону України «Про державну службу» наказано відкрити дисциплінарне провадження стосовно ОСОБА_1 щодо обставин неналежного виконання ним посадових обов`язків.

На виконання зазначеного наказу дисциплінарною комісією з розгляду дисциплінарних справ Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Комісія) було здійснено дисциплінарне провадження відносно заступника начальника управління - начальника відділу землеустрою ОСОБА_1 , за результатами якого складено висновок про наявність у діях державного службовця дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності. Комісією зроблено висновок, що несумлінне виконання ОСОБА_1 посадових обов`язків, зокрема, приховування фактів порушення землекористувачами вимог земельного законодавства, невжиття передбачених законодавством і посадовою інструкцією заходів реагування з приводу порушень земельного законодавства, призвело до виникнення ситуації, внаслідок якої постраждали фізичні особи-інвестори незаконного будівництва клубного будинку «PRAGA-2», а Київська міська рада, Київська міська державна адміністрація та Департамент зазнали значних репутаційних втрат - зниження довіри до них як носіїв влади, зниження їх авторитету, пов`язування посадових осіб вказаних органів із скандальним об`єктом будівництва, звинувачення в корупційних діяннях. З огляду на це визначено наявність підстав для притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності за вчинення дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 1 частини другої статті 65 Закону України «Про державну службу».

У зазначеному висновку Комісією вказано наступне: «Під час дисциплінарного провадження досліджено затверджені ОСОБА_1 акти обстеження земельних ділянок у Деснянському районі м. Києва від 07 лютого 2018 року № 18-0163-03 та 22 червня 2018 року № 18-0943-03, у межах яких було розпочато скандально відоме будівництво ЖК «PRAGA-2». В акті від 22 червня 2018 року №18-0943-03 зазначено про те, що при влаштуванні котловану на обстежуваних земельних ділянках виявлено порушення земельного законодавства, а саме: використання цих ділянок не за цільовим призначенням та самовільне зайняття додаткової території. Водночас в акті від 07 лютого 2018 року № 18-0163-03, в якому також підтверджується факт наявності котловану в межах тих самих земельних ділянок, зазначено про відсутність порушень земельного законодавства. Отже, за однакових обставин (наявність котловану під час обстежень у лютому та у червні 2018 року) в акті від 07 лютого 2018 року № 18-0163-03, затвердженому ОСОБА_1 , не було зазначено про наявність порушень земельного законодавства, що призвело до невжиття відповідних заходів реагування, спрямованих на дотримання вимог земельного законодавства.

Відповідно до посадової інструкції заступник начальника управління - начальник відділу землеустрою та моніторингу земель Деснянського району управління землеустрою та моніторингу земель, посаду якого обіймає ОСОБА_1 , працівник повинен:

- виявляти землі, які використовуються не за цільовим призначенням, з порушенням установлених законодавством вимог, проводити відповідні перевірки (обстеження) земельних ділянок в межах відповідного району з метою виконання своїх функціональних обов`язків;

- в межах своєї компетенції готувати пропозиції щодо направлення матеріалів про порушення земельного законодавства в правоохоронні органи (прокуратуру, Службу безпеки України, Міністерство внутрішніх справ України) та інші контролюючі органи міста;

- готувати пропозиції для прийняття рішення щодо звільнення самовільно зайнятих земельних ділянок;

Працівник має право:

- давати у межах своєї компетенції обов`язкові для виконання власниками землі і землекористувачами вказівки, попередження з питань використання і охорони земель;

- вносити на розгляд керівництва Департаменту пропозиції щодо обмеження, тимчасової заборони (зупинення) чи припинення використання земельної ділянки громадянами та юридичними особами у разі порушення ними вимог земельного законодавства;

- готувати матеріали та пропозиції на розгляд заступника директора Департаменту та начальника управління землеустрою та моніторингу земель щодо припинення права користування земельними ділянками (розірвання договорів оренди, відмови в поновленні договорів оренди) у випадках використання земель не за цільовим призначенням та невикористання їх у терміни, передбачені законодавством.

Така бездіяльність позивача призвела до продовження використання земельних ділянок з порушеннями законодавства у сфері земельних відносин та в подальшому - нанесення шкоди авторитету міської державної адміністрації, виникнення у громадськості підозру у корупційних діяннях посадових осіб вказаних органів».

Комісією на ім`я директора Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) сформовано подання від 02 листопада 2018 року, яким рекомендовано притягнути заступника начальника управління - начальника відділу землеустрою та моніторингу земель Деснянського району управління землеустрою та моніторингу земель Департаменту ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності та застосувати до нього відповідно до частини п`ятої статті 66 Закону України «Про державну службу» дисциплінарне стягнення у виді звільнення з посади державної служби.

Наказом від 02 листопада 2018 року № 517к ОСОБА_1 звільнено з посади заступника начальника управління - начальника відділу землеустрою та моніторингу земель Деснянського району управління землеустрою та моніторингу земель відповідно до пункту 4 частини першої статті 66 Закону України «Про державну службу» за порушення Присяги державного службовця.

ОСОБА_1 , вважаючи незаконним рішення про накладення на нього дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення з посади державної служби, подав скаргу у порядку визначеному статтею 78 Закону України «Про державну службу».

За результатами розгляду скарги Міжрегіональним управлінням Національного агентства України з питань державної служби у місті Києві, Київській, Чергнігівській та Черкаській областях винесено вимогу № 17 «про скасування наказу Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 02 листопада 2018 року № 5174-к «Про звільнення ОСОБА_1 », як такий, що видано з порушенням вимог Закону України «Про державну службу», та поновити останнього на державну службу. Строк виконання вимоги встановлено до 07 грудня 2018 року.

Не погоджуючись з такими діями відповідачів та вважаючи свої права порушеними, позивач 06 грудня 2018 року звернувся з цим позовом до суду.

Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон № 460-IX), який набрав чинності 08 лютого 2020 року, установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Частиною другої цієї статті встановлено, що суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Порядок проходження державної служби, особливості дисциплінарної відповідальності державних службовців врегульовано Законом України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII «Про державну службу» (далі - Закон №889-VIII,чинний на час виникнення спірних правовідносин).

Основні обов`язки державного службовця закріплені у статті 8 Закону № 889-VIII, відповідно до якої державний службовець зобов`язаний: 1) дотримуватися Конституції та законів України, діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) дотримуватися принципів державної служби та правил етичної поведінки; 3) поважати гідність людини, не допускати порушення прав і свобод людини та громадянина; 4) з повагою ставитися до державних символів України; 5) обов`язково використовувати державну мову під час виконання своїх посадових обов`язків, не допускати дискримінацію державної мови і протидіяти можливим спробам її дискримінації; 6) забезпечувати в межах наданих повноважень ефективне виконання завдань і функцій державних органів; 7) сумлінно і професійно виконувати свої посадові обов`язки; 8) виконувати рішення державних органів, накази (розпорядження), доручення керівників, надані на підставі та у межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України; 9) додержуватися вимог законодавства у сфері запобігання і протидії корупції; 10) запобігати виникненню реального, потенційного конфлікту інтересів під час проходження державної служби; 11) постійно підвищувати рівень своєї професійної компетентності та удосконалювати організацію службової діяльності; 12) зберігати державну таємницю та персональні дані осіб, що стали йому відомі у зв`язку з виконанням посадових обов`язків, а також іншу інформацію, яка відповідно до закону не підлягає розголошенню; 13) надавати публічну інформацію в межах, визначених законом.

Державні службовці виконують також інші обов`язки, визначені у положеннях про структурні підрозділи державних органів та посадових інструкціях, затверджених керівниками державної служби в цих органах.

У разі виявлення державним службовцем під час його службової діяльності або поза її межами фактів порушення вимог цього Закону з боку державних органів, їх посадових осіб він зобов`язаний звернутися для забезпечення законності до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.

Відповідно до частини третьої статті 21 Закону № 889-VIII особа, яка вступає на посаду державної служби вперше, набуває статусу державного службовця з дня публічного складення нею Присяги державного службовця, а особа, яка призначається на посаду державної служби повторно, - з дня призначення на посаду.

За приписами статті 36 Закону № 889-VIII, особа призначена на посаду державної служби вперше, публічно складає Присягу державного службовця такого змісту: «Усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити Українському народові, дотримуватися Конституції та законів України, втілювати їх у життя, поважати та охороняти права, свободи і законні інтереси людини і громадянина, честь держави, з гідністю нести високе звання державного службовця та сумлінно виконувати свої обов`язки».

Аналогічний текст Присяги державного службовця був наведений у статті 17 Закону України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 року № 3723-XII, чинного на час прийняття позивача на державну службу в 1995 році.

З тексту Присяги вбачається, що в основі поведінки державного службовця закладені етичні, правові та службово-дисциплінарні норми поведінки, недодержання яких утворює факт порушення Присяги. Тому, складаючи Присягу, державний службовець покладає на себе не тільки певні службові зобов`язання, але й моральну відповідальність за їх виконання.

У силу вимог частини першої статті 64 Закону № 889-VIII за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни, державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.

Згідно з частиною першою статті 65 зазначеного Закону, підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.

Згідно з частиною другою статті 65 Закону № 889-VIII дисциплінарними проступками є:

1) порушення Присяги державного службовця;

2) порушення правил етичної поведінки державних службовців;

3) вияв неповаги до держави, державних символів України, Українського народу;

4) дії, що шкодять авторитету державної служби;

5) невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень;

6) недотримання правил внутрішнього службового розпорядку;

7) перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу злочину або адміністративного правопорушення;

8) невиконання вимог щодо політичної неупередженості державного службовця;

9) використання повноважень в особистих (приватних) інтересах або в неправомірних особистих інтересах інших осіб;

10) подання під час вступу на державну службу недостовірної інформації про обставини, що перешкоджають реалізації права на державну службу, а також неподання необхідної інформації про такі обставини, що виникли під час проходження служби;

11) неповідомлення керівнику державної служби про виникнення відносин прямої підпорядкованості між державним службовцем та близькими особами у 15-денний строк з дня їх виникнення;

12) прогул державного службовця (у тому числі відсутність на службі більше трьох годин протягом робочого дня) без поважних причин;

13) поява державного службовця на службі в нетверезому стані, у стані наркотичного або токсичного сп`яніння;

14) прийняття державним службовцем необґрунтованого рішення, що спричинило порушення цілісності державного або комунального майна, незаконне їх використання або інше заподіяння шкоди державному чи комунальному майну, якщо такі дії не містять складу злочину або адміністративного правопорушення.

Відповідно до частини першої статті 66 Закону № 889-VIII, до державних службовців застосовується один з таких видів дисциплінарного стягнення:

1) зауваження;

2) догана;

3) попередження про неповну службову відповідність;

4) звільнення з посади державної служби.

Звільнення з посади державної служби є винятковим видом дисциплінарного стягнення і може бути застосоване лише у разі вчинення дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 1, 3, 7, 9 - 11, 13, 14 частини другої статті 65 цього Закону, а також вчинення систематично (повторно протягом року) дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 12 частини другої статті 65 цього Закону (частина п`ята статті 66 Закону № 889-VIII).

Частиною першою статті 71 Закону № 889-VIII обумовлено, що з метою визначення наявності вини, характеру і тяжкості дисциплінарного проступку може проводитися службове розслідування. У разі невиконання або неналежного виконання посадових обов`язків державним службовцем, перевищення повноважень, що призвело до людських жертв або заподіяло значну матеріальну шкоду фізичній чи юридичній особі, державі або територіальній громаді, службове розслідування проводиться обов`язково.

Службове розслідування стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорії "А", проводиться центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, а стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорій "Б" і "В", - дисциплінарною комісією у державному органі. Тривалість службового розслідування не може перевищувати один місяць. За потреби зазначений строк може бути продовжений суб`єктом призначення, але не більш як до двох місяців. Особи, які проводять службове розслідування, мають право: одержувати пояснення від державного службовця, стосовно якого проводиться службове розслідування, та від інших осіб щодо обставин справи; одержувати у підрозділах державного органу чи за запитом в інших органах необхідні документи або їх копії та долучати до матеріалів справи; одержувати консультації відповідних спеціалістів з питань, що стосуються службового розслідування. Державний службовець, стосовно якого проводиться службове розслідування, має право: 1) надавати пояснення, а також відповідні документи та матеріали щодо обставин, які досліджуються; 2) порушувати клопотання про одержання і залучення до матеріалів нових документів, одержання додаткових пояснень осіб, які причетні до справи; 3) бути присутнім під час виконання відповідних заходів; 4) подавати в установленому порядку скарги на дії осіб, які проводять службове розслідування. За результатами службового розслідування складається висновок про наявність чи відсутність у діях державного службовця дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності.

Водночас частиною першою статті 74 Закону № 889-VIII дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню тяжкості вчиненого проступку та вини державного службовця. Під час визначення виду стягнення необхідно враховувати характер проступку, обставини, за яких він був вчинений, обставини, що пом`якшують чи обтяжують відповідальність, результати оцінювання службової діяльності державного службовця, наявність заохочень, стягнень та його ставлення до служби.

Згідно з частиною другою статті 67 Закону № 889-VIII обставинами, що пом`якшують відповідальність державного службовця, є: 1) усвідомлення та визнання своєї провини у вчиненні дисциплінарного проступку; 2) попередня бездоганна поведінка та відсутність дисциплінарних стягнень; 3) високі показники виконання службових завдань, наявність заохочень та урядових відзнак, урядових і державних нагород; 4) вжиття заходів щодо попередження, відвернення або усунення настання тяжких наслідків, які настали або можуть настати в результаті вчинення дисциплінарного проступку, добровільне відшкодування заподіяної шкоди; 5) вчинення проступку під впливом погрози, примусу або через службову чи іншу залежність; 6) вчинення проступку внаслідок неправомірних дій керівника.

Пунктом 5 частини четвертої статті 67 зазначеного Закону встановлено, що обставинами, що обтяжують відповідальність державного службовця, є настання тяжких наслідків або заподіяння збитків внаслідок вчинення дисциплінарного проступку.

Статтею 75 Закону № 889-VIII встановлено, що перед накладенням дисциплінарного стягнення суб`єкт призначення повинен отримати від державного службовця, який притягається до дисциплінарної відповідальності, письмове пояснення. Пояснення державного службовця має відображати час, місце, обставини та причини вчинення ним дисциплінарного проступку, його усвідомлення чи заперечення провини, а також інші питання, які мають значення у справі. Відмова надати пояснення оформляється відповідним актом і підтверджується двома державними службовцями. Відмова надати пояснення не перешкоджає здійсненню дисциплінарного провадження та накладенню на державного службовця дисциплінарного стягнення.

Аналіз наведених норм законодавства щодо порядку притягнення державних службовців до відповідальності за дисциплінарні проступки дає підстави для висновку, що дисциплінарне провадження передбачає порушення дисциплінарної справи, розслідування обставин проступку, прийняття рішення за наслідками такого розгляду.

Передумовою звільнення державного службовця за вчинення дисциплінарного правопорушення, пов`язаного зі здійсненням службової діяльності, з підстави припинення державної служби за порушення Присяги мають бути порушення, встановлені внаслідок ретельного службового розслідування.

Припинення державної служби за порушення Присяги є найсуворішою санкцією відповідальності державного службовця, який вчинив діяння, несумісне з посадою. Тому рівень юридичних гарантій захисту прав зазначеної особи в процедурах вирішення питань застосування такої відповідальності має бути не меншим, ніж під час звільнення з державної служби за вчинення дисциплінарного правопорушення, з дотриманням порядку та строків притягнення до дисциплінарної відповідальності.

Верховний Суд неодноразово, аналізуючи текст Присяги державних службовців, зазначав, що в основі поведінки державного службовця закладені етичні, правові та службово-дисциплінарні норми поведінки, недодержання яких утворює факт порушення Присяги.

Тобто, як порушення Присяги, так і дисциплінарне правопорушення, можуть бути наслідком недодержання, порушення державним службовцем як правових, так і етичних (моральних) засад проходження публічної служби.

Отже, припинення державної служби у зв`язку з порушенням Присяги та дисциплінарна відповідальність можуть бути наслідком існування схожих фактичних підстав у разі вчинення достатньо близьких за характером одне до одного дисциплінарного або іншого правопорушень.

З тексту Присяги слідує, що в основі поведінки державного службовця закладені етичні, правові та службово-дисциплінарні норми поведінки, недодержання яких утворює факт порушення Присяги. Тому, складаючи Присягу, державний службовець покладає на себе не тільки певні службові зобов`язання, але й моральну відповідальність за їх виконання.

Присяга має правову природу одностороннього, індивідуального, публічно-правового характеру, конституційного зобов`язання державного службовця.

Аналогічний висновок міститься у рішення Конституційного Суду України від 11 березня 2011 року у справі № 2-рп/2011.

За такого правового врегулювання порушення Присяги слід розуміти як скоєння державним службовцем проступку (вчинку) проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов`язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження авторитету державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов`язків.

Присяга державного службовця передбачає зобов`язання виконувати обов`язки сумлінно.

Тобто порушення Присяги - це несумлінне, недобросовісне виконання обов`язків державного службовця. Про несумлінність дій (бездіяльності) державного службовця свідчить невиконання обов`язків умисно або внаслідок недбалого ставлення до них.

За таких обставин звільнення за порушення Присяги може мати місце лише тоді, коли державний службовець скоїв проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов`язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов`язків.

Отже, звільнення за порушення присяги має застосовуватися за конкретні надзвичайно тяжкі проступки, як за фактом їх вчинення, так і за наслідками, до яких вони призводять.

Відповідно до висновку від 02 листопада 2018 року складеного за результатами дисциплінарного провадження відносно ОСОБА_1 , вбачається, що в результаті дисциплінарного провадження встановлено несумлінне виконання позивачем посадових обов`язків, зокрема, приховування фактів порушення землекористувачами вимог земельного законодавства, невжиття передбачених законодавством і посадовою інструкцією заходів реагування щодо порушень земельного законодавства, що призвело до виникнення ситуації, внаслідок якої постраждали фізичні особи-інвестори незаконного будівництва клубного будинку «PRAGA-2» а Київська міська рада, Київська міська державна адміністрація та Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) зазнали значних репутаційних втрат - зниження довіри до них як носіїв влади, зниження їх авторитету, звинувачення в корупційних діяннях.

Зазначений висновок ґрунтується на тому, що позивачем затверджені акти обстеження земельних ділянок у Деснянському районі міста Києва від 07 лютого 2018 року № 18-0163-03 та 22 червня 2018 року № 18-0943-03, в межах яких було розпочато будівництво ЖК «PRAGA-2», при цьому в акті від 22 червня 2018 року № 18-0943-03 зазначено про те, що при влаштуванні котловану на обстежуваних земельних ділянках виявлено порушення земельного законодавства, а саме: використання цих ділянок не за цільовим призначенням та самовільне зайняття додаткової території, у той час, як в акті від 07 лютого 2018 року № 18-0163-03, в якому також підтверджується факт наявності котловану в межах тих самих земельних ділянок, зазначено про відсутність порушень земельного законодавства.

Тобто за наявності однакових обставин (наявності котловану під час обстежень у лютому та у червні 2018 року) в акті від лютого 2018 року, на думку дисциплінарної комісії, позивачем не було зазначено про наявність порушень земельного законодавства, що призвело до невжиття відповідних заходів реагування, спрямованих на дотримання вимог земельного законодавства.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що у позивача станом на момент складання акту від 07 лютого 2018 року № 18-0163-03 були наявні правові підстави для висновку про те, що земельні ділянки, за результатами обстеження яких складено зазначений акт, використовуються з порушенням установлених законодавством вимог, оскільки з фотографій, які було зроблено під час складання акту від 07 лютого 2018 року № 18-0163-03 чітко вбачається, що розмір наявного котловану не відповідає цільовому призначенню земельної ділянки - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).

Водночас колегія суддів Верховного Суду вважає помилковим висновок суду апеляційної інстанції ро те, що у позивача були відсутні підстави при обстеженні земельної ділянки розглядати питання щодо можливого використання такої земельної ділянки не за цільовим призначенням та самовільне зайняття інших суміжних земельних ділянок, оскільки Деснянською районною у місті Києві державною адміністрацією у запиті такі питання не ставились.

Так, посадовою інструкцією заступника начальника управління - начальника відділу землеустрою та моніторингу земель Деснянського районного управління землеустрою та моніторингу земель Департаменту, затвердженою Директором Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) 25 травня 2015 року, чітко передбачено обов`язок працівника щодо виявлення земель, які використовуються не за цільовим призначенням, з порушенням установлених законодавством вимог, підготовки пропозицій щодо направлення матеріалів про порушення земельного законодавства в правоохоронні та інші контролюючі органи міста, та надано відповідні повноваження.

Зважаючи на посадові обов`язки позивача, дисциплінарна комісія прийшла до висновку, що позивач за результатами ознайомлення з актом обстеження земельної ділянки від 07 лютого 2018 року № 18-0163-03 мав підготувати пропозицій щодо направлення матеріалів про порушення земельного законодавства в правоохоронні органи та інші контролюючі органи міста, надати обов`язкові для виконання власниками землі і землекористувачами вказівки, попередження з питань використання і охорони земель, підготувати матеріали та пропозиції на розгляд заступника директора Департаменту та начальника управління землеустрою та моніторингу земель щодо припинення права користування земельними ділянками (розірвання договорів оренди, відмови в поновленні договорів оренди), обстеження яких було проведено.

Отже, позивачем конкретно визначені посадовою інструкцією завдання та обов`язки не вчинено.

Вказані обставини, на думку дисциплінарної комісії, свідчать про наявність в діях позивача складу дисциплінарного проступку - порушення Присяги державного службовця.

За результатами розгляду дисциплінарної справи дисциплінарною комісією було винесено подання директору Департаменту земельних ресурсів про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності та застосування до нього відповідно до частини п`ятої статті 66 Закону України «Про державну службу» дисциплінарного стягнення, яке стало підставою для винесення оскаржуваного наказу про звільнення позивача із займаної посади.

Разом з тим, передумовою звільнення державного службовця за вчинення дисциплінарного правопорушення, пов`язаного зі здійсненням службової діяльності, з підстави припинення державної служби за порушення Присяги мають бути порушення, встановлені внаслідок ретельного службового розслідування.

За такої умови необхідно враховувати, що наслідком вчинення дисциплінарного правопорушення можуть бути припинення державної служби за порушення Присяги або звільнення, які є санкціями різних рівнів відповідальності і не можуть застосовуватись як альтернативні.

Припинення державної служби за порушення Присяги є найсуворішою санкцією відповідальності державного службовця, який вчинив діяння, несумісне з посадою. Тому рівень юридичних гарантій захисту прав зазначеної особи в процедурах вирішення питань застосування такої відповідальності має бути не меншим, ніж під час звільнення з державної служби за вчинення дисциплінарного правопорушення, з дотриманням порядку та строків притягнення до дисциплінарної відповідальності.

Отже, припинення державної служби у зв`язку з порушенням Присяги та дисциплінарна відповідальність можуть бути наслідком існування схожих фактичних підстав у разі вчинення достатньо близьких за характером одне до одного дисциплінарного або іншого правопорушень.

Однак, вони не є ідентичними, а є заходами різних видів відповідальності.

Державний службовець, який вчинив дисциплінарний проступок не може бути звільнений за порушення Присяги, якщо цей проступок не можна кваліфікувати як порушення Присяги.

Щодо проведення службового розслідування відносно державного службовця, то слід зазначити про дискреційні повноваження відповідного керівника з приводу наведеного питання.

Проте, важливим є те, що таке право керівника нерозривно пов`язане з обов`язком прийняти обґрунтоване рішення відносно державного службовця, щодо якого існує інформація про порушення ним Присяги.

Умовою виконання керівником вимог частини другої статті 19 Конституції України, у даному випадку, є з`ясування та перевірка обставин, встановлення яких необхідне для ухвалення обґрунтованого та законного рішення.

Без ретельного та всебічного вивчення всіх обставин вчинених державним службовцем дій чи прийнятих ним рішень, що можуть свідчити про порушення присяги, їх мотивів, висновок про порушення Присяги не може бути визнано обґрунтованим, а прийняте рішення про звільнення правомірним.

Встановлення таких обставин чинним законодавством передбачено шляхом проведення службового розслідування.

Саме тому на необхідності здійснення службового розслідування при вирішенні питання припинення державної служби у зв`язку з порушенням Присяги неодноразово наголошував Верховний Суд України у своїх постановах від 21 травня 2013 року, 03 грудня 2013 року, 21 січня 2014 року та 22 квітня 2014 року (№ 21-403а12, № 21-379а13, № 21-479а13, № 21-90а14 відповідно).

Як встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, службове розслідування відносно ОСОБА_1 не призначалося та не проводилося, обставини щодо порушення ним Присяги державного службовця були встановлені лише на підставі подання дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).

Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що відповідач, кваліфікуючи дії позивача як порушення Присяги, не навів відповідні мотиви, за яких проступок можна кваліфікувати саме як порушення присяги, а не як дисциплінарне правопорушення за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків; не надав належної оцінки попередній поведінці позивача; не досліджував, як характеризувався позивач раніше під час виконання службових обов`язків; не обґрунтував та не надав доказів неможливості альтернативного застосування інших видів дисциплінарного стягнення.

За таких умов непроведення відповідачами службового розслідування та відсутність вмотивованих висновків про вчинення позивачем порушення Присяги державного службовця, свідчить про протиправність оскаржуваних рішень щодо звільнення ОСОБА_1 із займаної посади.

Колегія суддів вважає безпідставними доводи відповідача у касаційній скарзі про недоцільність проведення службового розслідування, так як під час дисциплінарного провадження не встановлено обставин неналежного виконання службових обов`язків ОСОБА_1 , відсутні обставини завдання шкоди фізичним або юридичним особам, державі чи територіальній громаді з огляду на наступне.

Так, з одного боку відповідач стверджує про серйозність проступку ОСОБА_1 , посилаючись на збитки та тяжкі наслідки, що на думку Департаменту є порушенням Присяги, тоді як з іншого -, відповідач вважає, що проступок позивача не настільки серйозний, щоб проводити службове розслідування.

Вказане ще раз доводить, що кваліфікація проступку у вигляді порушення Присяги нічим не мотивована.

Доводи ж касаційних скарг не спростовують висновки судів попередніх інстанцій і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.

У контексті оцінки доводів касаційної скарги Верховний Суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема у справах «Проніна проти України» (пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Підсумовуючи викладене та не вдаючись до обставин і суті скоєного позивачем дисциплінарного проступку, Верховний Суд не може залишити поза увагою факт порушення відповідачем передбаченої законом процедури притягнення особи до дисциплінарної відповідальності, тому, що порушення такої процедури може бути підставою для скасування рішення суб`єкта владних повноважень лише за тієї умови, що воно вплинуло або могло вплинути на правильність рішення.

На підставі пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення апеляційної інстанції - без змін.

Висновки щодо розподілу судових витрат

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 460-IX та статтями 3, 341, 343, 349, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) - залишити без задоволення.

Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2019 року у справі № 640/20732/18 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді В.М. Соколов А.Г. Загороднюк О.В. Калашнікова