Справа № 420/5235/18
Суддя: Чиркін С.М.
Дата ухвалення: 2020-10-27 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

27 жовтня 2020 року

Київ

справа №420/5235/18

адміністративне провадження №К/9901/23780/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Чиркіна С.М.,

суддів: Єзерова А.А., Кравчука В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Дельта Вілмар Україна" на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2019 року ( головуючий суддя: Юхтенко Л.Р.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 08 серпня 2019 року ( головуючий суддя: Турецька І.О., судді: Стас Л.В., Шеметенко Л.П.) у справі №420/5235/18 за позовом Державної екологічної інспекції Північно - Західного регіону Чорного моря до Товариства з обмеженою відповідальністю "Дельта Вілмар Україна" про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду у вигляді зупинення господарської діяльності до отримання оцінки впливу на довкілля та за зустрічним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Дельта Вілмар Україна" до Державної екологічної інспекції Північно - Західного регіону Чорного моря про визнання протиправним та скасування наказу про проведення планової перевірки в частині визначення її предмету, про визнання протиправними дій щодо проведення планового заходу державного нагляду за дотриманням вимог законодавства про охорону і раціональне використання вод та відтворення водних ресурсів, про визнання протиправним та скасування припису,

В С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

1. 09 жовтня 2018 року Державна екологічна інспекція Північно-Західного регіону Чорного моря (далі - Державна екологічна інспекція або орган державного нагляду (контролю)) звернулась до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Дельта Вілмар СНД" (далі - ТОВ "Дельта Вілмар Україна") про застосування заходів реагування шляхом призупинення господарської діяльності до отримання оцінки впливу на довкілля.

2. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2019 року, яке залишено без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 08 серпня 2019 року, позовну заяву Державної екологічної інспекції Північно-Західного регіону Чорного моря до Товариства з обмеженою відповідальністю "Дельта Вілмар СНД" про застосування заходів реагування шляхом призупинення господарської діяльності до отримання оцінки впливу на довкілля, - задоволено повністю.

3. Застосовано заходи реагування до Товариства з обмеженою відповідальністю "Дельта Вілмар СНД" у вигляді зупинення господарської діяльності Товариства з обмеженою відповідальністю "Дельта Вілмар СНД" до отримання оцінки впливу на довкілля.

4. У задоволенні зустрічної позовної заяви Товариства з обмеженою відповідальністю "Дельта Вілмар СНД" до Державної екологічної інспекції Північно-Західного регіону Чорного моря про визнання протиправним та скасування наказу від 06 вересня 2018 року №224 про проведення планової перевірки в частині визначення предмету перевірки; визнання протиправними дій; визнання протиправним та скасування припису від 27 вересня 2018 року №24, - відмовлено у повному обсязі.

5. 20 серпня 2019 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Дельта Вілмар Україна" звернулось з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 08 серпня 2019 року, ухвалити нове рішення, яким задовольнити зустрічний позов Товариства з обмеженою відповідальністю "Дельта Вілмар Україна".

6. Ухвалою Верховного Суду від 22 серпня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі.

7. Орган державного нагляду відзиву на касаційну скаргу не надав.

8. Ухвалою Верховного Суду від 23 серпня 2019 року задоволено заяву Товариства з обмеженою відповідальністю "Дельта Вілмар Україна" та зупинено виконання рішень Одеського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2019 року та П`ятого апеляційного адміністративного суду від 08 серпня 2019 року.

9. Ухвалою Верховного Суду від 21 серпня 2020 року справу призначено до розгляду у відкритому судовому засіданні.

10. Суб`єкт державного нагляду свого представника в судові засіданні не направляв, про день та час розгляду справи був повідомлений належним чином. Згідно із частиною 4 статті 344 КАС України неприбуття учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце касаційного розгляду, не перешкоджає судовому розгляду справи.

11. З урахуванням зазначених обставин, а також приймаючи до уваги той факт, що суб`єкт державного нагляду був належним чином повідомлений про дату, час і місце касаційного розгляду, суд дійшов висновку про можливість розгляду справи за його відсутності.

12. Представник ТОВ "Дельта Вілмар Україна" у відкритому судовому засіданні підтримав доводи зазначені в касаційній скарзі та просив здійснювати подальший розгляд справи в порядку письмово провадження.

13. Подальший розгляд справи здійснювався у письмовому провадженні.

ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ

14. В обґрунтування позову орган державного нагляду зазначив, що за результатами проведеного планового заходу щодо дотримання ТОВ "Дельта Вілмар Україна" вимог природоохоронного законодавства були встановлені порушення статей 3, 15, 16 Закону України "Про оцінку впливу на довкілля", статей 10, 11, 25 Закону України "Про охорону атмосферного повітря".

15. За позицією Державної екологічної інспекції порушення відбулись у зв`язку з господарською діяльністю товариства з перевантаження наливних олійних вантажів з використанням стендерного устаткування на причалі №4 Южненської філії Державного підприємства "Адміністрація морських портів України" без звіту з оцінки впливу на довкілля.

16. В якості нормативного обґрунтування орган державного контролю покликався на приписи частин 3, 4 статті 16 Закону України "Про оцінку впливу на довкілля".

17. 08 листопада 2018 року до Одеського окружного адміністративного суду від Товариства з обмеженою відповідальністю "Дельта Вілмар СНД" надійшов зустрічний позов до Державної екологічної інспекції Північно-Західного регіону Чорного моря про:

визнання протиправним та скасування наказу від 06 вересня 2018 року №224 про проведення планової перевірки в частині визначення предмету перевірки;

визнання протиправними дій старшого державного інспектора навколишнього природного середовища Чорного моря Фурдуй Л.В. та державного інспектора Височанської Ю.В. щодо проведення в період з 11 вересня 2018 року по 24 вересня 2018 року планового заходу державного нагляду;

визнання протиправним та скасування припису від 27 вересня 2018 року №24.

18. На обґрунтування зустрічного позову ТОВ "Дельта Вілмар Україна" зазначило, що плановий захід державного нагляду був проведений з перевищенням повноважень, під час дії мораторію на проведення перевірок дотримання норм законодавства про охорону і раціональне використання вод та відтворення водних ресурсів за виключенням здійснення державного нагляду за додержанням вимог законодавства щодо екологічної та радіаційної безпеки.

19. Також суб`єкт господарювання стверджував, що складений за результатами перевірки акт суперечить статті 5 Закону України від 05 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V), положення якої вимагають використовувати виключно уніфіковані форми актів. На його думку, проведення перевірки за застарілою формою акта свідчить про протиправність її висновків.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

20. Судами попередніх інстанцій у межах спірних правовідносин встановлено, що наказом Державної екологічної інспекції України від 30 листопада 2017 року № 710 був затверджений річний план здійснення заходів державного нагляду (контролю) на 2018 рік та ТОВ "Дельта Вілмар Україна" було включено до вказаного плану заходів за ознакою високого ступеню ризику.

21. 21 травня 2018 року відповідач надіслав позивачу повідомлення про проведення планової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства в термін з 11 вересня 2018 року по 24 вересня 2018 року, яке було отримано товариством 02 липня 2018 року, про що свідчить поштове повідомлення про вручення.

22. 06 вересня 2018 року територіальним органом державного нагляду був прийнятий наказ №224 "Про проведення планової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства ТОВ "Дельта Вілмар Україна" з 11 вересня 2018 року по 24 вересня 2018 року та 07 вересня 2018 року оформлено відповідне направлення на проведення планової перевірки, яке було вручено представнику ТОВ "Дельта Вілмар Україна".

23. Суб`єкт господарювання допустив посадових осіб Держекоінспекції до проведення планового заходу, а отже перевірка проводилася за участі його уповноважених осіб, які приймали участь у відборі проб та підписали акт перевірки із зауваженнями.

24. За результатами планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, уповноваженими особами суб`єкта державного нагляду складено акт за формою, затвердженою наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 09 серпня 2017 року № 303 (далі - акт №61/04).

25. Під час проведення перевірки державними інспекторами були відібрані проби води з бетонного накопичувача стічних вод (накопичувальний резервуар перед скидом до трубопроводу АТ "Одеський припортовий завод"), про що складений акт відбору проб вод від 19 вересня 2018 року № 470. Згідно з протоколом вимірювань показників складу та властивостей проб вод від 25 вересня 2018 року № 117 встановлено перевищення норм гранично допустимих концентрацій речовин по нітритам у 4,8 разів.

26. Під час перевірки суб`єктом державного контролю встановлені порушення умов дозволу та правил спеціального водокористування, що виразилося у недотриманні нормативів гранично допустимого скиду (ГДС) забруднюючих речовин із стічними водами, які потрапляють у водний об`єкт.

27. Також під час перевірки встановлена:

- відсутність впровадження водозберігаючих технологій;

- нездійснення заходів щодо запобігання забрудненню водних об`єктів стічними (дощовими, сніговими) водами;

- проведення планової діяльності з перевантаження наливних олійних вантажів з використанням тендерного устаткування на причалі №4 Южненської філії ДП "АПМУ" без звіту з оцінки впливу на довкілля.

28. За наслідками перевірки, 27 вересня 2018 року, органом державного нагляду (контролю) винесено припис № 24, яким ТОВ "Дельта Вілмар Україна" зобов`язано:

- розробити план організаційно-технічних заходів по усуненню виявлених недоліків;

- дотримуватись умов дозволу та правил спеціального водокористування, а саме: дотримуватись нормативів ГДС забруднюючих речовин, які із стічними водами потрапляють у водний об`єкт (Чорне море);

- з 28 вересня 2018 року впровадити водозберігаючі технології;

- з 28 вересня 2018 року здійснити заходи щодо запобігання забрудненню водних об`єктів стічними (дощовими, сніговими) водами, що відводяться з території;

- з 28 вересня 2018 року не допускати проведення планової діяльності з перевантаження наливних олійних вантажів з використанням стендерного устаткування на причалі №4 Южненської філії ДП "АМПУ" без звіту оцінки впливу на довкілля.

29. У зв`язку із виявленням порушення законодавства Держекоінспекцією Північно-Західного регіону Чорного моря подано позов про призупинення діяльності суб`єкта господарювання до отримання оцінки впливу на довкілля.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

30. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що орган контролю провів перевірку планового заходу щодо дотримання ТОВ "Дельта Вілмар Україна" вимог природоохоронного законодавства та прийняв рішення за результатами перевірки з дотриманням порядку та у спосіб, визначені законом, з урахуванням виявлених під час перевірки порушень норм чинного законодавства, що регулюють спірні правовідносини.

31. Водночас, дослідивши зміст наказу та акта перевірки, суди дійшли висновку, що органом державного нагляду була здійснена перевірка саме з питань екологічної безпеки, оскільки вивчались питання виконання суб`єктом господарювання вимог висновків державної екологічної експертизи.

32. Суди зазначили, що предметом перевірки було додержання вимог природоохоронного законодавства в частині забезпечення норм екологічної безпеки при здійсненні перевантажувальних операцій та дотримання вимог законодавства про охорону і раціональне використання вод та відтворення водних ресурсів.

33. Також суди дійшли висновку, що охорона і раціональне використання вод та відтворення водних ресурсів відносяться до питань екологічної безпеки, виходячи із законодавчого визначення та критеріїв ступеню ризику впливу на довкілля.

34. Суди наголосили, що зазначені висновки враховують віднесення ТОВ "Дельта Вілмар Україна" до підприємств, які здійснюють діяльність на об`єктах, що становлять підвищену екологічну небезпеку.

35. Водночас суди не погодились з доводами позивача за зустрічним позовом щодо відсутності з його боку порушень нормативів граничного допустимих скидів (ГДС) речовин у водні об`єкти із зворотними водами, позаяк відібраними пробами води з бетонного накопичувача стічних вод (накопичувальний резервуар перед скидом до трубопроводу АТ Одеського припортового заводу) та згідно з протоколом вимірювань № 117 показників складу та властивостей проб вод, встановлено перевищення норм гранично допустимих концентрацій речовин по нітритам у 4.8 разів.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

36. За позицією скаржника рішення судів першої та апеляційної інстанцій прийняті із порушенням норм матеріального та процесуального права. Скаржник стверджує, що судом апеляційної інстанції безпідставно були встановлені нові обставини та досліджені додатково надані докази.

37. Також в касаційній скарзі товариство стверджує, що при вирішенні питання про проведення планової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства позивач за первісним позовом повинен був керуватися, в першу чергу, Законом України від 3 листопада 2016 року № 1728-VІІІ "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 1728-VІІІ), а не Річним планом здійснення заходів державного нагляду Державною екологічною інспекцією України на 2018 рік.

38. Вважає, що за умови існування запровадженого Законом №1728-VІІІ мораторію на проведення планових заходів державного нагляду у відповідача за зустрічним позовом були відсутні правові підстави для прийняття наказу про проведення планової перевірки від 06 вересня 2018 року № 224, і саме це обумовлює його протиправність в частині визначення предмету, всупереч висновку суду апеляційної інстанції.

39. Товариство звертає увагу, що суб`єктом державного нагляду були безпідставно оформлені результати перевірки з використанням незатвердженої форми уніфікованого акта.

40. Водночас стверджує, що здійснювані ним обсяги перевантаження рослинних тропічних та рослинних олій були погоджені Держекоінспекцією.

41. Також не погоджується із наданою судом апеляційної інстанції оцінкою отриманого ТОВ "Дельта Вілмар Україна" висновку Міністерства екології та природних ресурсів з оцінки впливу на довкілля від 01 липня 2019 року, яка полягає у тому, що "отримання висновку підтверджує правильність доводів Держекоінспекції Північно-Західного регіону Чорного моря про недопустимість проведення планової діяльності зі збільшення перевантаження без наявності такого висновку".

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

42. Верховний Суд переглянув оскаржуване судове рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судом, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та встановив таке.

43. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначені Законом "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (або закон № 877-V).

44. Відповідно до статті 1 цього Закону державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

45. Відповідно до статті 5 Закону № 877-V планові заходи здійснюються відповідно до річних планів, що затверджуються органом державного нагляду (контролю) не пізніше 1 грудня року, що передує плановому.

46. Плановим періодом вважається рік, який обчислюється з 1 січня по 31 грудня планового року.

47. Частиною сьомою статті 7 Закону "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" встановлено, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, а у випадках, передбачених законом, також звертається у порядку та строки, встановлені законом, до адміністративного суду з позовом щодо підтвердження обґрунтованості вжиття до суб`єкта господарювання заходів реагування, передбачених відповідним розпорядчим документом.

48. На підставі статті 2 Закону України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", в редакції, яка діяла до 01.01.2018 (Закон № 1728-VIII), до 31 грудня 2017 року був встановлений мораторій на проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

49. Водночас у статті 6 Закону N 1728-VIII (в первісній редакції) було зазначено, що дія цього Закону не поширюється на відносини які виникають під час проведення заходів нагляду (контролю), у тому числі (…) в сфері охорони навколишнього природного середовища.

50. Пунктом 9 Прикінцевих положень Закону України "Про Державний бюджет України на 2018 рік" (Закон № 2246 -VIII) дія статті 2 Закону № 1728-VIII була продовжена на 2018 рік.

51. Також на підставі Закону України "Про Державний бюджет України на 2018 рік" (або Закон № 2246-VIII), стаття 6 Закону N 1728-VIII викладена в наступній редакції: "дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час проведення заходів нагляду (контролю) органами, перелік яких встановлюється Кабінетом Міністрів України".

52. Постановою Кабінету Міністрів України від 18.12.2017 № 1104 затверджений перелік органів державного нагляду (контролю), на які не поширюється дія Закону України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Постанова № 1104).

53. Постановою № 1104 передбачено, що мораторій не розповсюджується на Держекоінспекцію та її територіальні органи (в частині здійснення у межах повноважень, передбачених законом, державного нагляду за додержанням вимог законодавства щодо екологічної та радіаційної безпеки.

54. Отже, оскільки Держекоінспекцією України річний план здійснення заходів державного нагляду (контролю) був затверджений 30 листопада 2017 року, до набрання чинності статті 2 Закону № 1728-VIII, яка почала діяти з 01.01.2018 року, вимоги останньої не розповсюджуються на проведення планової перевірки ТОВ "Дельта Вілмар Україна".

55. Зазначена правова позиція відповідає висновкам Верховного Суду, викладеним в постанові від 07 лютого 2019 року у справі №826/9222/16.

56. Закон України від 25 червня 1991 року "Про охорону навколишнього природного середовища" (далі - Закон № 1264-XII) визначає правові, економічні та соціальні основи організації охорони навколишнього природного середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь.

57. За приписами статті 20-2 Закону "Про охорону навколишнього природного середовища" до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить у тому числі (…) організація і здійснення у межах компетенції державного нагляду (контролю) за додержанням, зокрема, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності та господарювання вимог законодавства про екологічну та радіаційну безпеку, про охорону і раціональне використання вод та відтворення водних ресурсів, про охорону атмосферного повітря.

58. За такого правового регулювання, суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку, що при проведенні планового заходу дослідженню підлягали, у тому числі, питання додержанням вимог законодавства про охорону і раціональне використання, відтворення водних ресурсів.

59. Відповідно до статті 34 Закону "Про охорону навколишнього природного середовища" завдання контролю у галузі охорони навколишнього природного середовища полягають у забезпеченні додержання вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища всіма державними органами, підприємствами, установами та організаціями, незалежно від форм власності і підпорядкування, а також громадянами.

60. Постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2017 року № 275 затверджене Положення про Державну екологічну інспекцію України (далі - Положення №275).

61. Згідно із пунктом 3 Положення № 275 основними завданнями Держекоінспекції у тому числі (…) є:

- реалізація державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів;

- здійснення у межах повноважень, передбачених законом, державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства, зокрема, щодо екологічної та радіаційної безпеки.

62. Відповідно до підпункту 1, пункту 2 розділу 2 Положення про Державну екологічну інспекцію Північно-Західного регіону Чорного моря, затвердженого наказом № 652 від 28 серпня 2018 року, до функцій інспекції щодо екологічної та радіологічної безпеки входить, в тому числі: виконання вимог висновків державної екологічної експертизи: під час провадження видів діяльності, що становлять підвищену екологічну небезпеку; під час провадження діяльності на об`єктах, що становлять підвищену екологічну небезпеку.

63. За змістом частини першої статті 10 Закону України 16 жовтня 1992 року "Про охорону атмосферного повітря" (далі - Закон №2707-XII) підприємства, установи, організації та громадяни - суб`єкти підприємницької діяльності, що здійснюють викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря та діяльність яких пов`язана з впливом фізичних та біологічних факторів на його стан, зобов`язані, зокрема, здійснювати організаційно-господарські, технічні та інші заходи щодо забезпечення виконання вимог, передбачених стандартами та нормативами екологічної безпеки у галузі охорони атмосферного повітря, дозволами на викиди забруднюючих речовин тощо.

64. Згідно з частиною п`ятою-шостою статті 11 Закону №2707-XII викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами можуть здійснюватися після отримання дозволу, виданого суб`єкту господарювання, об`єкт якого належить до другої або третьої групи, обласними, Київською, Севастопольською міськими державними адміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення.

65. Викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами можуть здійснюватися на підставі дозволу, виданого суб`єкту господарювання, об`єкт якого належить до першої групи, суб`єкту господарювання, об`єкт якого знаходиться на території зони відчуження, зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення.

66. Суд першої інстанції, відмовляючи позивачу за зустрічним позовом у визнанні протиправним та скасування наказу від 06 вересня 2018 року №224 про проведення планової перевірки в частині визначення її предмету та визнання протиправними дій щодо її проведення, дійшов висновку, що проводився державний нагляд (контроль) щодо екологічної безпеки, а тому не існувало будь-яких законодавчих обмежень на вчинення таких дій.

67. Колегія суддів апеляційної інстанції додатково зазначила, що Закон "Про охорону навколишнього природного середовища" (закон № 1264-XII) та Положення "Про державну екологічну інспекцію", затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2017 року № 275 (далі - Положення №275), окремо встановлюють повноваження (завдання) з нагляду за екологічною та радіаційною безпекою та охороною, раціональним використанням та відтворенням вод і водних ресурсів.

68. Як було зазначено вище, об`єктом планової перевірки відносно ТОВ "Дельта Вілмар Україна" було дотримання вимог природоохоронного законодавства.

69. Згідно із статтею 1 Закону № 1264-XII завданням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, у тому числі, (…) є регулювання відносин у галузі охорони, використання і відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки, запобігання і ліквідації негативного впливу господарської та іншої діяльності на навколишнє природне середовище тощо.

70. За приписами пункту а) статті 3 Закону № 1264-XII основними принципами охорони навколишнього природного середовища у тому числі (…) є пріоритетність вимог екологічної безпеки, обов`язковість додержання екологічних стандартів, нормативів та лімітів використання природних ресурсів при здійсненні господарської, управлінської та іншої діяльності.

71. В контексті спірних правовідносин Закони України "Про охорону навколишнього природного середовища", "Про оцінку впливу на довкілля", "Про охорону атмосферного повітря" є спеціальними законами, які визначають вимоги природоохоронного законодавства, проте закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" визначає порядок та способи контролю за їх дотриманням.

72. За такого правового регулювання та встановлених судами обставин, Верховний Суд приходить до висновку, що визначений у плані перевірки предмет охоплює питання екологічної безпеки.

73. Отже, на визначений наказом від 30 листопада 2017 року №710 предмет перевірки не поширюється обмеження встановлені Законом "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (№ 1728-VIII).

74. Щодо доводів скаржника в частині невідповідності вимогам законодавства акта перевірки, складеного за її результатом, Суд зазначає наступне.

75. За приписами частини п`ятнадцятої статті 4 Закону "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" № 877-V при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.

76. Постановою Кабінету Міністрів України від 10 травня 2018 року № 342 (далі - Постанова №342) затверджено методику розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю).

77. Водночас наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 09 серпня 2017 року № 303 була затверджена уніфікованої форми акта, що складається за результатом проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (далі - Наказ № 303). Наказ № 303 був скасований 26 листопада 2019 року, отже на час проведення перевірки був чинним, що в свою чергу не позбавляло права посадових осіб територіального органу Держекоінспекції України на його застосування під час перевірки.

78. Велика Палата Верховного Суду в постанові від 20 березня 2019 року у справі №810/5854/14 зазначила, що акт перевірки не є документом, який зобов`язує до вчинення будь-яких дій, права та обов`язки для суб`єкта господарювання, перевірку якого проведено, породжує саме рішення, прийняте на підставі складеного за результатами перевірки акта, акт перевірки не є рішенням суб`єкта владних повноважень, не спричиняє виникнення будь-яких прав і обов`язків осіб чи суб`єктів владних повноважень, а, отже, не породжує публічно-правових відносин, у яких права особи можуть бути порушені.

79. У справі, яка розглядається, суди першої та апеляційної інстанцій не встановили відмінностей в частині виявлених порушень в залежності від застосування "застарілої" чи "оновленої" форми акту перевірки.

80. В касаційній скарзі скаржник, та його представник у судовому засіданні, також не навели об`єктивних доводів, які-б спростовували результати перевірки в залежності від застосованої суб`єктом контролю форми акту.

81. Отже, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли обґрунтованого висновку, що використання органом державного нагляду (контролю) застарілої форми акта, складеного за результатами проведення планового заходу не вплинуло на права та обов`язки суб`єкта контролю.

83. При оцінці доводів скаржника щодо правомірності оцінки суб`єктом контролю питань виконання суб`єктом господарювання висновків екологічної експертизи, Суд зазначає наступне.

84. Статтею 1 Закону України від 9 лютого 1995 року № 45/95-ВР "Про екологічну експертизу" (далі - Закон N 45/95-ВР, втратив чинність 18 грудня 2017 року) визначено, що екологічна експертиза в Україні це вид науково-практичної діяльності уповноважених державних органів, еколого-експертних формувань та об`єднань громадян, що ґрунтується на міжгалузевому екологічному дослідженні, аналізі та оцінці передпроектних, проектних та інших матеріалів чи об`єктів, реалізація і дія яких може негативно впливати або впливає на стан навколишнього природного середовища, і спрямована на підготовку висновків про відповідність запланованої чи здійснюваної діяльності нормам і вимогам законодавства про охорону навколишнього природного середовища, раціональне використання і відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки.

85. Згідно із статтею 4 Закону №45/95-ВР метою екологічної експертизи було запобігання негативному впливу антропогенної діяльності на стан навколишнього природного середовища та здоров`я людей, а також оцінка ступеня екологічної безпеки господарської діяльності та екологічної ситуації на окремих територіях і об`єктах.

86. Закон України №45/95-ВР втратив чинність на підставі пункту 4 статті 17 Закону України від 23 травня 2017 року № 2059-VIII "Про оцінку впливу на довкілля" (далі - Закон № 2059-VIII).

87. Згідно із пунктом 5 статті 17 Закону України № 2059-VIII, у низці нормативних актів, у тому числі (…) Водному кодексі, Законі України "Про охорону атмосферного повітря" визначення слова "державна, громадська та інша екологічна експертиза" замінені або доповнені словами "оцінка впливу на довкілля".

88. У пояснювальній записці до законопроекту "Про оцінку впливу на довкілля" вказано, що його метою є встановлення правових та організаційних засад здійснення оцінки впливу на довкілля та забезпечення виконання Україною міжнародних зобов`язань у рамках Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті (Конвенція Еспоо) та Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля (Оргуська Конвенція), стороною яких є Україна, а також імплементації у національне законодавство положень Директив 2003/4/ЄC та 2011/92/ЄС.

89. За змістом наведених норм Закон України "Про оцінку впливу на довкілля" № 2059-VII встановлює правові та організаційні засади оцінки впливу на довкілля, спрямованої на запобігання шкоді довкіллю, забезпечення екологічної безпеки, охорони довкілля, раціонального використання і відтворення природних ресурсів, у процесі прийняття рішень про провадження господарської діяльності, яка може мати значний вплив на довкілля, з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів та фактично замінив у цьому контексті Закон України "Про екологічну експертизу".

90. Отже, окреме невключення посадовими особами Держекоінспекції у перелік питань дослідження додержання висновків екологічної експертизи не свідчить про перевищення органом державного нагляду своїх повноважень щодо вивчення цього питання та прийняття рішення щодо виявлених порушень.

91. З урахуванням зазначеного та предмету спору, ключовим питанням при вирішенні справи залишається наявність або відсутність порушень природоохоронного законодавства з боку суб`єкта господарської діяльності та наявність підстав для застосування заходів реагування у вигляді призупинення діяльності підприємства.

92. При вирішенні питання щодо наявності або відсутності виявлених органом державного нагляду (контролю) порушень у сфері охорони навколишнього природного середовища, Верховний Суд зазначає таке.

93. 14 вересня 2009 року для здійснення планової діяльності ТОВ "Дельта Вілмар Україна" отримало висновок державної екологічної експертизи про проекту "Комплексна оцінка впливу на навколишнє природне середовище процесів перевантаження тропічних олій та соняшникової олії".

94. Зазначеним висновком експертизи зафіксовано, що вплив на атмосферне повітря є основним фактором шкідливого впливу на повітряне середовище при реалізації виробничої програми технологічних процесів перевантаження наливних вантажів, а також аварійні нештатні ситуації (аварійні розливи). Технологічний процес перевантаження соняшникової олії, рафінованої соняшникової олії здійснюється на причалі №4 ДП "МТП "Южний" наливом по схемі: резервуар - заводська насосна - трубопровід - судно.

95. Також було зазначено, що на об`єкті (причал №4) встановлено 7 джерел викиду забруднюючих речовин в атмосферне повітря. Процес утворення забруднюючих речовин відбувається при перекачуванні олії соняшника, при наливі рослинної олії в танк судна і зберігання (джерело №1 стаціонарне організоване танк судна).

96. Відповідно до пункту 1.14.5 Інструкції про зміст та порядок складання звіту проведення інвентаризації викидів забруднюючих речовин на підприємстві, стаціонарне джерело забруднення атмосфери - підприємство, цех, агрегат, установка або інший нерухомий об`єкт, що зберігає свої просторові координати протягом певного часу і здійснює викиди забруднюючих речовин в атмосферу.

97. Отже, за таких умов, з метою уникнення загрози навколишньому природному середовищу, експертним висновком дозволено суб`єкту господарювання здійснювати перевантаження в режимі експорт причал № 4 - сира олія соняшникова не більше 120 000 т на рік, згідно РТК (робочі технологічні карти) №ТМ -03 Рослинні тропічні олії та жири наливом Експорт.

98. Експертним висновком підкреслено, що комплексна оцінка впливу на навколишнє природне середовище процесів перевантаження тропічних олій та соняшникової олії оцінюється позитивно при недопущенні перевищення визначеного річного проектного обсягу вантажу та недопущення зміни проектної номенклатури вантажів. Зобов`язано отримати дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря та надавати звіти за результатами моніторингу інформації щодо фактичних об`ємів перевантаження вантажу та сплати збитків за забруднення навколишнього природного середовища.

99. За наслідками дослідження звітів об`ємів перевантаження вантажу встановлено, що в порушення висновку державної екологічної експертизи здійснюється перевантаження сирої соняшникової олії в режимі "експорт" замість 120 000 тон на рік - 382 543,36 тон.

100. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено та визнається суб`єктом контролю, що після отримання 14 вересня 2009 року висновку державної екологічної експертизи останній збільшив обсяг перевантаження, але стверджує, що виконав вимоги законодавства шляхом отримання розпорядчого документа Держекоінспекції Північно-Західного регіону Чорного моря від 20 травня 2013 року, яким товариству на експорт дозволено перевантажувати 1 600 000 тон на рік.

101. Як було зазначено вище на момент отримання ТОВ "Дельта Вілмар Україна" розпорядчого документа від 20 травня 2013 року діяв Закон Про екологічну експертизу"№45/95-ВР, який втратив чинність 18 грудня 2017 року.

102. Згідно з положенням статті 5 Закону № 45/95-ВР основним завданням екологічної експертизи є, зокрема, підготовка об`єктивних, всебічно обґрунтованих висновків екологічної експертизи.

103. За приписами статті 33 Закону № 45/95-ВР процедура проведення екологічної експертизи передбачає вирішення еколого-експертними органами чи формуваннями завдань експертного дослідження і оцінку об`єктів екологічної експертизи, підготовку обґрунтованого об`єктивного еколого-експертного висновку.

104. Стаття 39 Закону № 45/95-ВР передбачає, що висновки державної екологічної експертизи повинні містити оцінку екологічної допустимості і можливості прийняття рішень щодо об`єкта екологічної експертизи та враховувати соціально-економічні наслідки.

105. Статтею 43 Закону "Про екологічну експертизу" визначено зміст висновків екологічної експертизи мають містити остаточну думку та складаються з вступної (протокольної), констатуючої (описової) та заключної (оціночно-узагальнюючої) частин.

106. Проаналізувавши вимоги статей 4, 5 33, 39, 43 Закону "Про екологічну експертизу" та зміст документа від 20 травня 2013 року під назвою "Обґрунтування екологічної санітарно - токсикологічної безпеки перевантаження рослинних тропічних олій", Верховний Суд погоджується із позицією суду апеляційної інстанції, яка полягає у тому, що зазначений документ не відповідає критеріям висновку державної екологічної експертизи, відповідно не може його замінювати або підміняти.

107. Відповідно до частини 11 статті 11 Закону "Про охорону атмосферного повітря" №2707-XII, у разі зміни параметрів джерел викидів, їх кількості, кількісного та якісного складу забруднюючих речовин, заходів із зниження їх кількості до дозволів на викиди забруднюючих речовин вносяться зміни.

108. За приписами статті 25 Закону №2707-XII для визначення безпеки для здоров`я людини та екологічної безпеки під час проектування, розміщення, будівництва нових і реконструкції діючих підприємств та інших об`єктів проводяться оцінка впливу на довкілля та державна санітарно-гігієнічна експертиза в порядку, визначеному законодавством.

109. Отже, реконструкція підприємств також передбачає отримання оцінки впливу на довкілля.

110. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що процес утворення забруднюючих речовин та їх викид в атмосферу, відбувається саме при перекачуванні олії соняшника в танк судна, при цьому, таких джерел викиду на причалі №4 нараховується - 7.

111. Згідно із вимогами частин 1-3, пункту 8, частини 3 статті 3 Закону "Про оцінку впливу на довкілля" суб`єкт господарювання зобов`язаний отримати висновок про оцінку впливу на довкілля у разі виробництво продуктів харчування шляхом: сировини рослинного походження продуктивністю виходу готової продукції понад 300 тон на добу (середній показник за квартал); пакування та консервування рослинних продуктів у обсязі понад 50 тонн на добу.

112. За таких обставин та правого регулювання спірних правовідносин в динаміці, Верховний Суд погоджується з позицією судів першої та апеляційної інстанцій, що збільшення втричі об`ємів перевантаження наливних вантажів, яке в свою чергу призвело до перевищення обсягів перевантаження визначених у висновку від 14 вересня 2009 року, потребує відповідного висновку з оцінки впливу на довкілля.

113. Водночас безпідставним є посилання скаржника на необхідність отримання висновку лише під час прийняття рішення про впровадження господарської діяльності, тобто під час її проектування, оскільки попередній висновок від 14 вересня 2009 року не видавався на збільшений обсяг перевантажень (видавався на значно менший обсяг).

114. Відтак, Верховний Суд погоджується із висновками судів першої та апеляційної інстанцій в частині проведення органом державного нагляду перевірки в порядку та у спосіб, визначені законом.

115. За таких обставин суди дійшли вірного висновку про відсутність підстав для задоволення зустрічного позову, який, за позицією суб`єкта господарської діяльності, мав спростувати підстави для задоволення первісного позову.

116. При вирішені ключового питання щодо наявності підстав для задоволення позову суб`єкта контролю про застосування заходів реагування шляхом призупинення господарської діяльності до отримання оцінки впливу на довкілля, Верховний Суд зазначає таке.

117. 02 липня 2019 року ТОВ "Дельта Вілмар Україна" отримало Висновок з оцінки впливу на довкілля згідно із яким дозволена планова добова продуктивність товариства: 2100 тон наливної продукції та 750 тон пакетованої продукції, що на рік становить 766 500 тон наливної продукції і 273 750 пакетованої продукції.

118. Згідно з частиною п`ятою статті 4 Закону "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (закон № 877-V) виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду. Відновлення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання після призупинення можливе з моменту отримання органом державного нагляду (контролю), який ініціював призупинення, повідомлення суб`єкта господарювання про усунення ним усіх встановлених судом порушень.

119. Відповідно до статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

- Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

- Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

- Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

120. Отже, враховуючи приписи частини п`ятої статті 4 Закону "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", при прийнятті судового рішення про зупинення виробництва необхідно враховувати всі обставини і підстави, які спонукали позивача як суб`єкта владних повноважень звернутися до суду з позовом про застосування заходів реагування, у тому числі обсяг порушень, який має свідчити про необхідність повної або часткової зупинки діяльності підприємства чи окремого виду його діяльності. Також зважаючи на підстави передбачені для зупинення виробництва на його наслідки суд має пересвідчитись про наявність цих порушень, у тому числі на час прийняття рішення про застосування заходів реагування.

121. Водночас згідно із правовим висновком, висловленим Верховним Судом у постанові від 11 вересня 2019 року у справі №807/1410/17, захід реагування у вигляді повного зупинення робіт є виключним заходом, обрання якого є можливим у разі, якщо виявлені порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей. При обранні такого заходу реагування, позивачем як суб`єктом владних повноважень, і судом, відповідно, мають враховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.

122. В протилежному випадку застосування заходів реагування, як виключного заходу, в судовому порядку поширюватиметься на всіх суб`єктів господарювання, відносно яких проведено перевірку і встановлені порушення, які за оцінкою спеціально уповноваженого органу, створюють реальну загрозу життю та/або здоров`ю людей. Втім за своїм змістом і суттю застосування такого заходу, він застосовується до усунення виявлених порушень та існування реальної загрози життю та/або здоров`ю людей (частина п`ята статті 4 Закону № 877-V), у зв`язку з чим його застосування після усунення виявлених порушень втрачає той сенс, який законодавством покладений як основа і правова підстава його застосування.

123. Аналогічний правовий висновок, висловлений Верховним Судом у постанові від 11 вересня 2019 року у справі №807/1410/17.

124. Проте суд апеляційної інстанції безпідставно оцінив отримання ТОВ "Дельта Вілмар Україна" 01 липня 2019 року висновку з оцінки впливу на довкілля, лише як підтвердження правильності доводів суб`єкта контролю та не врахував в якості усунення виявлених порушень та підстави для поновлення виробництва.

125. За приписами частин 3 та 4 статті 16 Закону "Про оцінку впливу на довкілля" підставою для припинення діяльності підприємства чи окремих його цехів (дільниць) і одиниць обладнання є провадження планованої діяльності, яка підлягає оцінці впливу на довкілля, без здійснення такої оцінки та отримання рішення про провадження планованої діяльності або систематичні порушення у сфері оцінки впливу на довкілля, що не можуть бути усунені з технічних, економічних або інших причин.

126. Рішення про тимчасову заборону (зупинення) або припинення діяльності підприємств у разі порушення ними законодавства про оцінку впливу на довкілля приймається виключно судом за позовом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, його територіальних органів або за позовом інших осіб, права та інтереси яких порушено.

127. Передбачена абзацом 2 пункту 5 статті 4 Закону "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" можливість відновлення виробництва, суб`єктом господарювання з моменту отримання органом державного нагляду (контролю) висновку з оцінки впливу на довкілля від 02 липня 2019 року свідчить про усунення на час розгляду судом апеляційної інстанції підстав передбачених законом для зупинення господарської діяльності підприємства.

128. Інші встановлені під час перевірки порушення суб`єктом господарювання вимог законодавства про охорону і раціональне використання природного середовища у тому числі (…) перевищення норм гранично допустимих концентрацій речовин по нітритам у 4,8 разів, не носять систематичного характеру та в контексті предмету спору не визначені законодавством в якості підстав для призупинення господарської діяльності підприємства.

129. Проте приймаючи рішення про задоволення позовних вимог суб`єкта контролю про повне зупинення господарської діяльності ТОВ "Дельта Вілмар СНД", суди не врахували, що висновок з оцінки впливу на довкілля необхідно було отримати лише на діяльність пов`язану із перевантаженням наливних олійних вантажів з використанням стендерного устаткування на причалі №4.

130. Водночас суди не врахували, що зупиняють і іншу діяльність підприємства, у тому числі пов`язану із здійсненням заходів щодо запобігання забрудненню водних об`єктів стічними (дощовими, сніговими) водами, що відводяться з території підприємства.

131. Отже, застосовані судами попередніх інстанцій заходи реагування у сфері державного нагляду у вигляді зупинення господарської діяльності є непропорційним виявленим під час перевірки порушенням.

132. Згідно із пунктом 3 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

133. На підставі частини першої статті 351 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

134. Оскільки обставини справи встановлені судами з достатньою повнотою, але судові рішення ухвалені з порушенням норм матеріального та процесуального права, вони підлягають скасуванню в частині задоволення позову щодо застосування заходів реагування шляхом призупинення господарської діяльності до отримання оцінки впливу на довкілля з ухваленням нового рішення про відмову в задоволенні цього позову.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 352, 355, 356, КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

1. Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Дельта Вілмар Україна" задовольнити частково.

2. Скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 08 серпня 2019 року у справі № 420/5235/18 в частині задоволення позову Державної екологічної інспекції Північно-Західного регіону Чорного моря до Товариства з обмеженою відповідальністю "Дельта Вілмар СНД" про застосування заходів реагування шляхом призупинення господарської діяльності до отримання оцінки впливу на довкілля.

3. Ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову Державної екологічної інспекції Північно - Західного регіону Чорного моря до Товариства з обмеженою відповідальністю "Дельта Вілмар Україна" про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду у вигляді зупинення господарської діяльності до отримання оцінки впливу на довкілля - відмовити.

4. В решті рішення Одеського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 08 серпня 2019 року у справі № 420/5235/18 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С.М. Чиркін

А.А. Єзеров

В.М. Кравчук