Справа № 240/3807/20
Суддя: Іваненко Т.В.
Дата ухвалення: 2020-10-22 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 240/3807/20

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Романченко Євген Юрійович

Суддя-доповідач - Іваненко Т.В.

22 жовтня 2020 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Іваненко Т.В.

суддів: Сторчака В. Ю. Граб Л.С. ,

за участю:

секретаря судового засідання: Черняк А.В.,

представника позивача: Мелешка М.А.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Громадської організації "Громадська оборона" на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 06 липня 2020 року (місце ухвалення - м.Житомир) у справі за адміністративним позовом Громадської організації "Громадська оборона" до Голови Житомирської міської об`єднаної територіальної громади Сухомлина Сергія Івановича, Депутата Житомирської міської ради 7- го скликання Губатюка Олега Володимировича, Депутата Житомирської міської ради 7- го скликання ОСОБА_1 , Депутата Житомирської міської ради 7- го скликання Леонченко Наталії Петрівни, Депутата Житомирської міської ради 7- го скликання Манухіна Максима Леонідовича, Депутата Житомирської міської ради 7-го скликання Мойсеєва Юрія Володимировича, Депутата Житомирської міської ради 7- го скликання Онопрієнко Тетяни Миколаївни, Депутата Житомирської міської ради 7- го скликання Раковича Антона Юрійовича, Депутата Житомирської міської ради 7- го скликання ОСОБА_2 , Депутата Житомирської міської ради 7- го скликання ОСОБА_3 , Депутата Житомирської міської ради 7- го скликання ОСОБА_4 , Житомирської міської ради про визнання дій та бездіяльності протиправними, зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

Громадська організація "Громадська оборона" звернулася до Житомирського окружного адміністративного суду з вказаним позовом, у якому просила:

- визнати протиправними дії депутатів Житомирської міської ради 7-го скликання ОСОБА_5 , Колесника С.В., Леонченко Н.П., Манухіна М.Л., Мойсеєва Ю.В., Онопрієнко Т.М., ОСОБА_6 , ОСОБА_2 , які вийняли свою картку для голосування (депутата) із ПТК «Віче», під час поіменного голосування 6 (шостого) питання (проекту рішення) "Про встановлення заборони (мораторію) на будівництво, розміщення та прийняття в експлуатацію автозаправних станцій в житлових та рекреаційних зонах на території Житомирської міської об`єднаної територіальної громади" на 64-й (позачерговій) сесії Житомирської міської ради;

- визнати протиправною бездіяльність депутатів Житомирської міської ради 7-го скликання ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , які не голосували, під час поіменного голосування 6 (шостого) питання (проекту рішення) "Про встановлення заборони (мораторію) на будівництво, розміщення та прийняття в експлуатацію автозаправних станцій в житлових та рекреаційних зонах на території Житомирської міської об`єднаної територіальної громади" на 64-й (позачерговій) сесії Житомирської міської ради;

- визнати протиправною бездіяльність міського голови ОСОБА_7 (Головуючого) при порушенні регламенту Житомирської міської ради під час поіменного голосування 6 (шостого) питання (проекту рішення) "Про встановлення заборони (мораторію) на будівництво, розміщення та прийняття в експлуатацію автозаправних станцій в житлових та рекреаційних зонах на території Житомирської міської об`єднаної територіальної громади" на 64-й (позачерговій) сесії Житомирської міської ради з боку зазначених депутатів Житомирської міської ради 7-го скликання;

- зобов`язати уповноважену особу Житомирської міської ради винести на повторний розгляд сесії Житомирської міської ради проект рішення "Про встановлення заборони (мораторію) на будівництво, розміщення та прийняття в експлуатацію автозаправних станцій в житлових та рекреаційних зонах на території Житомирської міської об`єднаної територіальної громади".

Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 06 липня 2020 року провадження у справі закрито, на підставі того, що пред`явлені у даному позові вимоги Громадської організації "Громадська оборона" стосуються не управлінської діяльності органу місцевого самоврядування, а процедурної діяльності депутатів Житомирської міської ради та міського голови, які не підпадають під контроль суду адміністративної юрисдикції.

Не погоджуючись з даним рішенням суду, позивач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом норм процесуального права, просить скасувати рішення та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

В судовому засіданні представник позивача підтримав доводи апеляційної скарги та просив суд задовольнити її.

Інші учасники судового процесу в судове засідання не з`явились, хоча були належним чином повідомлений про дату, час та місце судового розгляду справи.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши пояснення представника позивача, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм чинного законодавства, колегія суддів, переглядаючи судове рішення у даній справі в межах доводів та вимог апеляційної скарги у відповідності до частини 1 статті 308 КАС України, дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з таких підстав.

Судом встановлено, що 20 лютого 2020 року відбулася 64 (позачергова) сесія Житомирської міської ради сьомого скликання.

Відповідно до змісту Протоколу 64 (позачергової) сесії ради 7 скликання від 20.02.2020 одним із питань розгляду порядку денного шістдесят четвертої (позачергової) сесії міської ради сьомого скликання було - "Про встановлення заборони (мораторію) на будівництво, розміщення та прийняття в експлуатацію авто-заправочних станцій в житлових та рекреаційних зонах на території Житомирської міської об`єднаної територіальної громади". Проте Депутати міської ради не підтримали проект рішення з даного питання. Так, "за" проголосувало 20 депутатів, "проти" 0, "утримались" 2, "не голосували" 3.

Із результатів поіменного голосування на 64 (позачерговій) сесії міської ради 7 скликання 20.02.2020 щодо питання порядку денного - "Про встановлення заборони (мораторію) на будівництво, розміщення та прийняття в експлуатацію авто-заправочних станцій в житлових та рекреаційних зонах на території Житомирської міської об`єднаної територіальної громади" Депутати Житомирської міської ради 7- го скликання голосували здійснивши певний вибір чи були відсутні. Зокрема, ОСОБА_5 , ОСОБА_1 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_6 , ОСОБА_2 були відсутні, а ОСОБА_3 та ОСОБА_4 не голосували.

Позивач вважає, що 20.02.2020 під час поіменного голосування 6 (шостого) питання «Про встановлення заборони (мораторію) на будівництво, розміщення та прийняття в експлуатацію автозаправних станцій в житлових та рекреаційних зонах на території Житомирської міської об`єднаної територіальної громади» на 64-й (позачерговій) сесії Житомирської міської ради, міським головою Сухомлиним С.І. та депутатами Житомирської міської ради 7-го скликання ОСОБА_5 , ОСОБА_1 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_6 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 було грубо порушено Регламент Житомирської міської ради, затверджений рішенням Житомирської міської ради від 21.07.2016 № 260.

Так, під час поіменного голосування депутати ОСОБА_5 , ОСОБА_1 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_6 , ОСОБА_2 вийняли свої картки із ПТК «Віче», що показало в результаті голосування їх відсутність в залі засідання, а депутат ОСОБА_3 та ОСОБА_4 не голосували. На думку позивача, такі дії є протиправними та суперечать ч. 11 ст. 34 вказаного Регламенту, а тому Громадська організація "Громадська оборона" звернулася до суду з даним позовом.

Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частиною другою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.

Згідно із п. 2 ч. 1 вказаної статті КАС України, публічно-правовий спір - спір, у якому:

хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або

хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або

хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

В силу приписів пункту 7 частини 1 статті 4 КАС України суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. До справ адміністративної юрисдикції віднесені публічно-правові спори, ознакою яких є не лише спеціальний суб`єктний склад, але і їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій.

Положеннями ст.140 Конституції України передбачено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Згідно із ч. 1 ст. 141 Конституції України, до складу сільської, селищної, міської, районної, обласної ради входять депутати, які обираються жителями села, селища, міста, району, області на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Строк повноважень сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, депутати якої обрані на чергових виборах, становить п`ять років. Припинення повноважень сільської, селищної, міської, районної, обласної ради має наслідком припинення повноважень депутатів відповідної ради.

У рішенні Конституційного Суду України №7-рп/2009 від 16 квітня 2009 року вказано, що гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України.

З аналізу вказаних конституційних положень вбачається, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території, зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Такі ж положення закріплені також у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка встановлює, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними.

Система та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначаються Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року №280/97-ВР (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 280/97-ВР).

Згідно із ч.1 статті 10 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Згідно із ч. 1 ст. 46 Закону № 280/97-ВР, сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Частиною дванадцятою статті 46 Закону № 280/97-ВР визначено, що сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.

Закон України "Про статус депутатів місцевих рад" від 11.07.2002 № 93-IV (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 93-IV) визначає правовий статус депутата сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради (далі - місцева рада) як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу та рівноправного члена місцевої ради, та встановлює гарантії депутатської діяльності та порядок відкликання депутата місцевої ради.

У відповідності до ст. 2 Закону № 93-IV, депутат сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради (далі - депутат місцевої ради) є представником інтересів територіальної громади села, селища, міста чи їх громад, який відповідно до Конституції України і закону про місцеві вибори обирається на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування на строк, встановлений Конституцією України. Депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов`язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини - виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування.

У статті 18 Закону № 93-IV визначено, що депутат місцевої ради зобов`язаний: 1) додержуватися Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, регламенту ради та інших нормативно-правових актів, що визначають порядок діяльності ради та її органів; 2) брати участь у роботі ради, постійних комісій та інших її органів, до складу яких він входить, всебічно сприяти виконанню їх рішень; 3) виконувати доручення ради, її органів, сільського, селищного, міського голови чи голови ради; інформувати їх про виконання доручень.

У відповідності до ч.ч. 1, 3, 8 ст. 59 вказаного Закону, рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". На офіційному веб-сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід`ємною частиною протоколу сесії ради. Сільський, селищний, міський голова, голова районної у місті, районної, обласної ради в межах своїх повноважень видає розпорядження.

Частиною 10 статті 59 Закону № 280/97-ВР передбачено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Порядок роботи Житомирської міської ради, її органів та посадових осіб, засади формування, організації діяльності та припинення діяльності депутатських груп та фракцій у міській раді визначається, зокрема, й Положенням про постійні комісії Житомирської міської ради та Регламентом Житомирської міської ради (сьомого скликання), затвердженим рішенням Житомирської міської ради від 21.07.2016 № 260 (зі змінами, внесеними рішеннями міської ради від 04.07.2017 № 651; від 28.09.2017 №727).

У статті 7 вказаного Регламенту визначені права та обов`язки депутата в раді. Так, у відповідності до положень цієї статті, депутат зобов`язаний брати участь у роботі ради, засіданні постійної та інших комісій міської ради, до складу яких його обрано. Участь депутата у роботі ради полягає: в присутності на всіх пленарних засіданнях ради та в роботі постійних комісій; в активній роботі над питаннями, що вносяться на розгляд ради і постійних комісій; виступах з питань, що розглядаються; внесенні поправок і пропозицій при розгляді проектів рішень на сесії; ініціюванні питань до плану роботи ради і постійних комісій; ініціюванні питань до порядку денного сесії та підготовці проектів рішення з даного питання; організації контролю за виконанням рішень ради, в першу чергу, віднесених до компетенції постійної комісії, в якій працює депутат. Депутат користується правом ухвального голосу з усіх питань, що розглядаються на засіданнях ради та постійних комісій, до складу яких він входить. Кожний депутат у раді та її органах, до складу яких він входить, має один голос. Депутат, який не входить до складу органу ради, бере участь у його роботі з правом дорадчого голосу.

Згідно із ч. 4 ст. 9 Регламенту, міський голова організовує роботу ради, очолює виконавчий комітет, здійснює керівництво виконавчими органами ради, головує на засіданнях виконавчого комітету та засіданнях ради (крім випадків, передбачених частиною 10 статті 46 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні).

За змістом положень ст. 34 Регламенту, рішення міської ради приймаються шляхом відкритого поіменного голосування за допомогою ПТК «Віче» або бюлетенями при проведенні таємного голосування. При проведенні поіменного голосування за допомогою ПТК «Віче» формується список з результатами голосування в стандартному режимі «За», «Проти», «Утримались», «Не голосували», який зберігається в електронному архіві сесії.

Положення зазначених нормативно-правових актів дають підстави для висновку, що органи місцевого самоврядування уповноважені самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов`язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб`єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну чи скасування. У свою чергу саме такі рішення органів та посадових осіб місцевого самоврядування (видавця акта як суб`єкта владних повноважень) можуть бути предметом оскарження в судовому порядку особою, яка вважає, що таким рішенням порушені її права та/або обов`язки.

Водночас, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що депутат місцевої ради не є ані посадовою, ані службовою особою органу місцевого самоврядування, а є представником інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу, який зобов`язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування.

Дії депутатів місцевої ради під час голосування щодо всіх чи конкретного питання порядку денного сесії ради не можна вважати управлінськими, оскільки вони є діями з розгляду питань віднесених до компетенції місцевої ради, які за змістом, способами, прийомами, завданнями і юридичною природою є проявами (вираженням, властивостями) функцій правотворчості.

Колегія суддів зауважує, що визначальною ознакою для правильного вирішення даного спору є характер правовідносин, з яких виник спір.

Судом встановлено, що предметом спору за даним позовом є повноваження депутатів місцевої ради, міського голови під час реалізації повноважень щодо розгляду та прийняття рішень ради.

Отож, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що пред`явлені у даному позові вимоги Громадської організації "Громадська оборона" стосуються не управлінської діяльності органу місцевого самоврядування, а процедурної діяльності депутатів Житомирської міської ради та міського голови, які не підпадають під контроль суду адміністративної юрисдикції. Крім того, у межах спірних правовідносин відповідачі не здійснювали владних управлінських функцій стосовно позивача.

Враховуючи все вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції обґрунтовано дійшов висновку про те, що спір щодо дій, бездіяльності депутатів Житомирської міської ради 7-го скликання та міського голови під час поіменного голосування щодо питання (проекту рішення) «Про встановлення заборони (мораторію) на будівництво, розміщення та прийняття в експлуатацію автозаправних станцій в житлових та рекреаційних зонах на території Житомирської міської об`єднаної територіальної громади" на 64-й (позачерговій) сесії Житомирської міської ради не належить до юрисдикції судів.

Пунктом першим частини першої статті 238 КАС України встановлено, що суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

За таких обставин, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції надав належну оцінку наявним у справі доказам та зробив вірний висновок щодо необхідності закриття провадження у справі.

У відповідності з ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

На підставі викладеного та приймаючи до уваги, що суд першої інстанції при прийнятті оскаржуваної ухвали вірно встановив фактичні обставини справи, висновки суду відповідають обставинам справи, а тому підстав для її скасування не вбачається.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Громадської організації "Громадська оборона" залишити без задоволення, а ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 06 липня 2020 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 26 жовтня 2020 року.

Головуючий Іваненко Т.В.

Судді Сторчак В. Ю. Граб Л.С.