Справа № 210/4862/16-а(2-а/210/115/16)
Суддя: Данилевич Н.А.
Дата ухвалення: 2020-10-27 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 жовтня 2020 року

м. Київ

справа № 210/4862/16-а(2-а/210/115/16)

адміністративне провадження № К/9901/29708/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Данилевич Н.А.,

суддів: Смоковича М.І., Шевцової Н.В.,

розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції справу за позовом Депутата Криворізької міської ради ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Криворізької міської ради , третя особа - Депутат Криворізької міської ради ОСОБА_4 Депутат Криворізької міської ради ОСОБА_5 , про скасування рішення, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою Депутата Криворізької міської ради ОСОБА_1 на постанову Дзержинського районного суду м.Кривого Рогу від 10 квітня 2017 року (головуючий суддя - Вікторович Н.Ю.) та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19 липня 2017 року (головуючий суддя -Баранник Н.П. , судді - Дурасова Ю.В., Щербак А.А.).

І. Суть спору

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

В жовтні 2016 року депутат Криворізької міської ради ОСОБА_1 (далі - позивач, скаржник, ОСОБА_1 ) звернувся до Дзержинського районного суду м. Кривого Рогу Дніпропетровської області з адміністративним позовом до Криворізької міської ради (далі-відповідач, Міська рада), треті особи: депутат Криворізької міської ради ОСОБА_4 (далі - третя особа 1, ОСОБА_4), депутат Криворізької міської ради ОСОБА_5 (далі - третя особа 2, ОСОБА_5 ) в якому просив скасувати рішення Криворізької міської ради №987 від 28.09.2016 «Про директора комунального підприємства телерадіокомпанії «Рудана».

КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Постановою Дзержинського районного суду м. Кривого Рогу Дніпропетровської області від 10 квітня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19 липня 2017 року, у задоволенні адміністративного позову Депутата Криворізької міської ради ОСОБА_1 до Криворізької міської ради, треті особи на стороні позивача, які не заявляють самостійних вимог, - депутат Криворізької міської ради ОСОБА_4, депутат Криворізької міської ради ОСОБА_5 про скасування рішення Криворізької міської ради від 28 вересня 2016 року за №987 «Про директора комунального підприємства телерадіокомпанії «Рудана», - відмовлено у повному обсязі.

Відмовляючи в задоволенні позову, суди попередніх інстанцій зазначили, що оскаржуване рішення Криворізької міської ради, є офіційним письмовим документом, прийнятим ним у визначеній законодавством формі, застосовується одноразово і після реалізації вичерпує свою дію, тобто за своїми ознаками є актом індивідуальної дії. Тому, оскільки Рішення Криворізької міської ради від 28 вересня 2016 року №987 «Про директора комунального підприємства телерадіокомпанії «Рудана» є актом, що породжує права та обов`язки тільки того суб`єкта, якому його адресовано, та враховуючи вимоги законодавства України, суди дійшли висновку, що позивачем при зверненні до суду не обґрунтовано, у чому саме полягає порушення його прав та законних інтересів, та прав членів територіальної громади м. Кривого Рогу Дніпропетровської області у зв`язку з прийняттям оскаржуваного рішення органу місцевого самоврядування. Щодо доводів позивача про порушення Регламенту, суд першої інстанції зазначив, що, приймаючи оскаржуване рішення, міська рада діяла у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення, а тому, підстави для задоволення позову відсутні.

Суд апеляційної інстанції, окрім того, вказав, що суд першої інстанції, надаючи оцінку правомірності оскарженого позивачем рішення №987 та питанням дотримання вимог Регламенту при його прийнятті, не врахував заперечень відповідача стосовно того, що Криворізькою міською радою прийнято рішення, яким визнано таким, що втратив чинність пункт 2 рішення №987 від 28.09.2016, а контракт з ОСОБА_3 , як директором комунального підприємства телерадіокомпанії «Рудана», припинено за угодою сторін. Таким чином, для вирішення вказаного спору, з огляду на зміст та обсяг заявлених вимог, є визначальним встановлення обставин, які свідчать що рішення, яке оскаржує позивач, на момент вирішення судом спору втратило чинність, а тому у суду відсутні підстави аналізувати таке рішення на предмет його правомірності чи законності прийняття.

КОРОТИЙ ЗМІСТ ВИМОГ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ)

09 серпня 2017 року на адресу суду касаційної інстанції надійшла касаційна скарга депутата Криворізької міської ради ОСОБА_1 на постанову Дзержинського районного суду м. Кривого Рогу Дніпропетровської області від 10 квітня 2017 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19 липня 2017 року, в якій позивач, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій, просить скасувати зазначені рішення та задовольнити позовні вимоги.

В обґрунтування поданої касаційної скарги депутат Криворізької міської ради ОСОБА_1 вказує на те, що проект оспорюваного рішення міської ради не обговорювався на постійних комісіях, не був включений в попередній проект порядку денного пленарного засідання сесії ради, не був опублікований у строки, визначені Законом України «Про доступ до публічної інформації». Відтак, за твердженням скаржника, вказане рішення міської ради прийняте всупереч статті 19 Регламенту міської ради, ч. 3 ст. 15, ч.11 ст. 59 Закону України «Про доступ до публічної інформації». ОСОБА_1 наголошує, що дане рішення не є терміновим і не підпадає під невідкладні випадки та прийнято без врахування принципу прозорості і громадської думки. Позивач також вважає хибними висновки судів щодо відсутності його порушеного права. Так він стверджує, що саме з метою порушених прав територіальної громади щодо управління комунальною власністю, а саме - порушення процедури ознайомлення територіальної громади з проектом рішення і ознайомлення самих депутатів міської ради, позивач, як представник територіальної громади звернувся з даним адміністративним позовом. Крім того, скаржник зауважує про порушення таких його прав, як депутата, як внесення пропозицій і зауважень до порядку денного засідань ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті. Посилання суду апеляційної інстанції про відсутність підстав аналізу оспорюваного рішення на предмет його правомірності чи законності з підстав його скасування рішенням міської ради від 21.12.2016 № 1194, позивач вважає неправомірним, оскільки дане рішення № 1194 лише скасувало п. 2 рішення № 987, що є предметом оскарження у даній справі та не скасовувало його в цілому.

Відповідачем та третіми особами заперечень чи відзивів на вказану касаційну скаргу не подано, що не перешкоджає її розгляду по суті

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 10 серпня 2017 року за даною касаційною скаргою відкрито касаційне провадження.

Ухвалою Верховного Суду від 26 жовтня 2020 року касаційну скаргу депутата Криворізької міської ради ОСОБА_1 прийнято до провадження та призначено до касаційного розгляду.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

28 вересня 2016 року Криворізька міська рада на пленарному засіданні XII сесії VII скликання прийняла рішення за №987 «Про директора комунального підприємства телерадіокомпанії «Рудана», на підставі якого було затверджено пункт 1 розпорядження міського голови від 26 вересня 2016 року №180-р «Про директора комунального підприємства телерадіокомпанії «Рудана», та призначено шляхом укладання контракту громадянку ОСОБА_3 на посаду директора комунального підприємства телерадіокомпанії «Рудана» (а.с.16).

Вищевказане рішення оскаржується позивачем, Депутатом Криворізької міської ради ОСОБА_1 виходячи із того, що останній вважає, що його було винесено міським головою міста Кривий Ріг Дніпропетровської області на розгляд сесії з порушенням процедур, встановлених чинним законодавством України.

ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), внесені Законом України від 15.01.2020 № 460-ІХ, за правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» якого, касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що відповідно до частини 1 статті 341 КАС України, Суд переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).

Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (1950 року) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Європейський суд з прав людини у рішенні від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» вказав: фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «судом, встановленим законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з <…> питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів <…>». Суд дійшов висновку, що національний суд не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом, і, таким чином, не міг вважатися судом, «встановленим законом».

Розглядаючи справу по суті заявлених позовних вимог, суди попередніх інстанцій виходили з того, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів. На думку колегії суддів суду касаційної інстанції такий висновок не ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права з огляду на таке.

Відповідно до частини першої статті 2 КАС України в редакції, яка діяла на розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанцій, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України встановлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Так, пунктом 1 частини першої статті 3 цього ж Кодексу передбачено, що справа адміністративної юрисдикції (далі - адміністративна справа) - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

При цьому, згідно з пунктом 17 частини першої цієї ж статті публічна служба - це діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

Відповідно до пункту 2 частини другої статті 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.

Приписи ж пункту 1 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України в редакції, яка діяла на розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанцій, прямо встановлюють правило про захист прав, зокрема, що виникають із трудових відносин, у порядку цивільного судочинства.

Як встановлено судами попередніх інстанцій предметом спору у даній справі є рішення Криворізької міської ради №987 від 28.09.2016 «Про директора комунального підприємства телерадіокомпанії «Рудана» з вимогою його скасування з огляду на його протиправність на думку скаржник.а

Зі змісту встановлених судами обставин та наведених приписів законодавства випливає, що посада директора комунального підприємства телерадіокомпанії «Рудана» не є посадою державного (місцевого) органу та його апарату, а робота на ній не належить до публічної служби.

Нормативний підхід до розуміння наведених вище норм процесуального права в контексті конкретних обставин справи дає підстави вважати, що відносини, які склалися між Криворізькою міською радою та ОСОБА_3 , не пов`язані з питаннями прийняття на публічну службу, її проходження та звільнення з неї, а стосуються підстав та умов укладання строкового трудового договору (контракту), стороною в якому (роботодавцем) є орган місцевого самоврядування. Спір у цій справі не пов`язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів місцевого самоврядування, є трудовим і має вирішуватися в порядку цивільного судочинства.

Видання відповідного акта органом місцевого самоврядування не змінює правової природи цих відносин.

Також оскарження особою, яка не є учасником цих трудових відносин, рішення органу місцевого самоврядування щодо призначення іншої особи на посаду, яка не належить до публічної служби, не змінює юридичних характер спірних правовідносин та, відповідно, юрисдикцію цієї справи.

З огляду на зазначене, колегія суддів вважає, що розглядаючи справу, суди всіх інстанцій помилково виходили з того, що спір у цій справі щодо оскарження рішення органу місцевого самоврядування про призначення директора комунального підприємства телерадіокомпанії «Рудана» належить до юрисдикції адміністративних судів.

Суд зауважує, що аналогічна правова позиція наведена у постановах Верховного Суду від 22.07.2020 у справі № 826/17451/17 та від 08.05.2019 у справі №531/1197/15-а, а також у постанові Великої Палати від 08.04.2020 у справі № 200/26696/15а.

Пунктом 5 ч.1 ст.349 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.

Відповідно до ч.1 ст.354 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

Відповідно до п.1 ч.1 ст.238 КАС України: суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Керуючись статтями 341, 343, 349-356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Депутата Криворізької міської ради ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Дзержинського районного суду м.Кривого Рогу від 10 квітня 2017 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19 липня 2017 року скасувати.

Закрити провадження в адміністративній справі 210/4862/16-а(2-а/210/115/16).

Роз`яснити, що вирішення цього спору віднесено до юрисдикції місцевого загального суду в порядку цивільного судочинства. Позивач має право протягом десяти днів із дня отримання копії цієї постанови звернутися до Верховного Суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією. У такій заяві може бути зазначений лише один суд, до підсудності якого відноситься вирішення спору, відповідно до глави 2 розділу І Цивільного процесуального кодексу України.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

СуддіН.А. Данилевич М.І. Смокович Н.В. Шевцова