Справа № 560/4176/19
Суддя: Сушко О.О.
Дата ухвалення: 2020-10-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 560/4176/19

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Салюк П.І.

Суддя-доповідач - Сушко О.О.

20 жовтня 2020 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Сушка О.О.

суддів: Мацького Є.М. Залімського І. Г. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 06 березня 2020 року (м. Хмельницький, 16 березня 2020 року) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Прокуратури Хмельницької області про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

позивач звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив визнати протиправним та скасувати Наказ прокуратури Хмельницької області №1002к від 13 листопада 2019 року про звільнення ОСОБА_1 , з посади прокурора відділу організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Хмельницькому, що поширює свою діяльністю на Хмельницьку область прокуратури області та органів прокуратури на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України "Про прокуратуру"; поновити ОСОБА_1 , в органах прокуратури на посаді прокурора відділу або на рівнозначній посаді в органах прокуратури України; стягнути з відповідача на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу, з урахуванням індексації, за період з 15 листопада 2019 року по дату винесення судового рішення у даній справі; допустити до негайного виконання рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 , на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

Відповідно до рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 06 березня 2020 року в задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з вказаним рішенням позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати вказане рішення та ухвалити нове, яким задовольнити позов.

На обґрунтування апеляційної скарги позивач зазначив, що наказом прокуратури Хмельницької області №1022к від 06 грудня 2018 року його переведено на посаду прокурора відділу організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Хмельницькому, що поширює свою діяльністю на Хмельницьку область прокуратури області та органів прокуратури. Згідно з наказом прокуратури Хмельницької області №968к від 30 жовтня 2019 року позивачу було надано частину щорічної відпустки за період роботи з 20 червня 2018 року по 19 червня 2019 року тривалістю 15 календарних днів з 1 по 15 листопада 2019 року. 13 листопада 2019 року прокуратурою Хмельницької області видано наказ №1002к про звільнення позивача з посади прокурора відділу організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Хмельницькому, що поширює свою діяльністю на Хмельницьку область прокуратури області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 ЗУ "Про прокуратуру" з 15 листопада 2019 року. Позивач вважає своє звільнення із займаної посади незаконним, проведеним з порушення вимог ст.ст. 22, 24, 43 Конституції України, ст. ст. 40, 42 КЗпП України, а оскаржений наказ таким, що підлягає скасуванню з поновленням позивача на роботі.

Розглянувши матеріали справи, колегія суддів апеляційної інстанції, дійшла висновку, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, виходячи з наступного.

Судом першої інстанції та під час апеляційного провадження встановлено, що позивач працював в органах прокуратури України на прокурорсько-слідчих посадах з грудня 2010 року.

Наказом прокуратури Хмельницької області №1022к від 06 грудня 2018 року позивача переведено на посаду прокурора відділу організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Хмельницькому, що поширює свою діяльністю на Хмельницьку область прокуратури області та органів прокуратури.

04 жовтня 2019 року за вих. № 11/1/1-2048 вих-19 Генеральною прокуратурою України на адресу керівників кадрових підрозділів регіональних прокуратур надіслано листа, згідно якого, з метою належної організації прокурорів, необхідно організувати у період з 04 до 15 жовтня 2019 року включно прийом заяв про переведення на посаду прокурора відповідно в обласних прокуратурах, окружних прокуратурах та про намір пройти атестацію. Зазначено, що заява подається за формою, наведеною у Додатку 2 до Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого Наказом Генеральної прокуратури України № 221 від 03 жовтня 2019 року, є доступними на веб-сайті Генеральної прокуратури України, та підписуються прокурором особисто. Одночасно з цим, зобов`язано надсилати до Департаменту кадрової роботи та державної служби інформацію щодо кількості поданих прокурорами і слідчими заяв щоденно до 15 години електронною поштою за формою згідно з додатками 1 і 2 до цього листа та сканкопіями поданих заяв.

Вважаючи, що підстави для подання заяви про переведення на посаду в Хмельницькій обласній прокуратурі відсутні, позивач відповідну заяву про його переведення та про намір пройти атестацію до Генерального прокурора не подав.

13 листопада 2019 року керуючись статтею 11 Закону України "Про прокуратуру", підпунктом 1 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення", Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", прокуратурою Хмельницької області видано наказ №1002к про звільнення позивача з посади прокурора відділу організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Хмельницькому, що поширює свою діяльністю на Хмельницьку область прокуратури області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 ЗУ "Про прокуратуру" з 15 листопада 2019 року.

Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач діяв на підставі, в межах та у спосіб, що передбаченні Конституцією та законами України.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.

Так, п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України "Про прокуратуру" визначено, що прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.

Слід врахувати, що національний закон України не містить окремого визначення правової категорії "орган прокуратури".

При тлумаченні змісту наведеної категорії, слід зважати на те, що у розумінні п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України, суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

В силу ч. 1 ст. 7 Закону України "Про прокуратуру" (у редакції до набуття чинності Законом України від 19 вересня 2019 року №113-IX) систему прокуратури України становлять: 1) Генеральна прокуратура України; 2) регіональні прокуратури; 3) місцеві прокуратури; 4) військові прокуратури; 5) Спеціалізована антикорупційна прокуратура.

За змістом ч. 1 ст. 7 Закону України "Про прокуратуру" у редакції Закону України від 19 вересня 2019 року №113-IX систему прокуратури України становлять: 1) Офіс Генерального прокурора; 2) обласні прокуратури; 3) окружні прокуратури.

Тобто, одночасно як Генеральна прокуратура України, так і Офіс Генерального прокурора відповідають визначенню суб`єкта владних повноважень.

Отже, за відсутності іншого визначення органу прокуратури слід розуміти, що перелічені вище інституції і є органами прокуратури.

Правильність саме такого тлумачення підтверджується положеннями ч. 4 ст. 7 Закону України "Про прокуратуру", де зазначено, що Офіс Генерального прокурора є органом прокуратури вищого рівня щодо обласних та окружних прокуратур, обласна прокуратура є органом прокуратури вищого рівня щодо окружних прокуратур, розташованих у межах адміністративно-територіальної одиниці, що підпадає під територіальну юрисдикцію відповідної обласної прокуратури.

Водночас, закон не пов`язує юридичний статус органу прокуратури із функціонуванням суб`єкта владних повноважень у режимі юридичної особи публічного права.

У відповідності до ч. 1 ст. 8 Закону України "Про прокуратуру" (у редакції до внесення змін Законом України від 19 вересня 2019 року №113-IX) було визначено, що Генеральна прокуратура України організовує та координує діяльність усіх органів прокуратури з метою забезпечення ефективного виконання функцій прокуратури.

В подальшому згідно з ч. 1 ст. 8 Закону України "Про прокуратуру" у редакції Закону України від 19 вересня 2019 року №113-IX було передбачено, що Офіс Генерального прокурора організовує та координує діяльність усіх органів прокуратури, забезпечує належне функціонування Єдиного реєстру досудових розслідувань та його ведення органами досудового розслідування, визначає єдиний порядок формування звітності про стан кримінальної протиправності і роботу прокурора з метою забезпечення ефективного виконання функцій прокуратури, а також здійснює управління об`єктами державної власності, що належать до сфери управління Офісу Генерального прокурора.

Зі змісту положень ст. ст. 2, 22-26 як згідно з Законом України "Про прокуратуру" (у редакції до внесення змін Законом України від 19 вересня 2019 року №113-IX), так і згідно з Законом України "Про прокуратуру" у редакції Закону України від 19 вересня 2019 року №113-IX встановлено, що жодне повноваження прокурора не поставлено у залежність від обставин функціонування юридичної особи як учасника суспільних відносин.

Тому проведене перейменування юридичної особи публічного права з Генеральної прокуратури України на Офіс Генерального прокурора належить сприймати як потребу в актуалізації найменування суб`єкта права, з яким у заявника у минулому не складалось жодних правових відносин з приводу проходження публічної служби, адже рішення про прийняття на службу в прокуратуру та припинення служби в прокуратурі були прийняті відповідно Генеральним прокурором України та Генеральним прокурором.

З 25 вересня 2019 року у відповідній частині набрав чинності Закон України від 19 вересня 2019 року №113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (далі - Закон України №113-IX), відповідно до п. 6 розділу ІІ якого з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".

Наведеною нормою закону спростовуються усі доводи позивача про знаходження у стані повної правової невизначеності, адже законом явно та очевидно з достатньою поза розумним сумнівом чіткістю було передбачено як ліквідацію існуючих раніше органів прокуратури і створення нових органів прокуратури, так і правові наслідки такої ліквідації для прокурорів.

З матеріалів справи встановлено, позивач з 14 по 22 листопада перебував на лікарняному, тобто на день звільнення 15 листопада він був на лікарняному, а 25 листопада 2019 року ознайомився із спірним наказом та отримав трудову книжку.

Разом з тим, слід зауважити, що пунктом 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону передбачено, що перебування прокурора на лікарняному через тимчасову непрацездатність, у відпустці чи у відрядженні до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі не є перешкодою для його звільнення з посади прокурора відповідно до пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".

Пунктом 7 розділу ІІ Закону України №113-IX передбачено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.

Згідно з п. 10 розділу ІІ Закону України прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.

Отже, законодавець ввів у дію чітко та однозначно визначену процедуру реформування органів прокуратури, зазначивши, які саме дії мають вчинити особи з метою подальшого проходження служби в органах прокуратури, та явно і очевидно окресливши умову продовження служби шляхом успішного проходження атестації.

Наслідки відмови від проходження атестації також були сформульовані та визначені законодавцем з достатньою для розуміння чіткістю і ясністю.

Підпунктом 1 п. 19 розділу ІІ Закону України №113-IX передбачено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах і не подали у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".

Під час розгляду справи встановлено, що позивач відповідної заяви до Генерального прокурора України не подавав.

При цьому слід зважати на те, що запровадження законодавцем такого механізму реформування органів прокуратури України безперечно є втручанням у приватне життя особи прокурора у розумінні ст. 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) в аспекті умов проходження публічної служби (професійної діяльності).

Проте, таке втручання у даному конкретному випадку прямо передбачено законом і переслідує абсолютно легітимну ціль відновлення довіри суспільства до функціонування органів прокуратури України.

Міра втручання з боку держави у сферу приватного життя особи в аспекті професійної діяльності у даному випадку є повністю співставною із ступенем втручання держави з аналогічною метою у діяльність особи на посаді професійного судді, що було визнано і законним, і конституційним згідно з висновком Конституційного суду України від 20 січня 2016 року № 1-в/2016.

Відтак, у спірних правовідносинах позивач знаходився у стані повної правової визначеності, коли маючи відповідну освіту та досвід професійної діяльності не міг не усвідомлювати юридичних наслідків неподання заяви про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію.

В свою чергу, чітко визначеною нормою закону моментом звільнення у даному конкретному випадку є не завершенням процесу ліквідації органу прокуратури, завершення процесу реорганізації органу прокуратури чи завершення процедури скорочення чисельності прокурорів органу прокуратури, а виключно настання події зумовленою саме неподанням заяви про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію.

Критерії законності рішення (діяння, тобто управлінського волевиявлення як такого) владного суб`єкта викладені законодавцем у приписах ч. 2 ст. 2 КАС України і обов`язок доведення факту дотримання цих критеріїв покладений на владного суб`єкта ч.2 ст.77 КАС України.

З положень наведеної норми процесуального закону слідує, що владний суб`єкт повинен доводити обставини фактичної дійсності за стандартом доказування - "поза будь-яким розумним сумнівом", у той час як до приватної особи підлягає застосуванню стандарт доказування - "баланс вірогідностей".

Таким чином, наведені владним суб`єктом мотиви засвідчують відповідність закону оскарженого рішення (діяння), поза будь-яким розумним сумнівом виключаючи правомірність поведінки заявника у спірних правовідносинах.

Наведені ж приватною особою доводи прямо суперечать нормам чинного національного закону України, котрі у цій частині цілком узгоджуються з приписами міжнародних актів права, у тому числі і ст.8 Конвенції, надаючи суспільству можливість взяти безпосередню участь у формуванні корпусу прокурорів через процедуру атестації.

Також, слід взяти до уваги правовий висновок викладений у постанові Верховного Суду від 07 листопада 2019 року по справі №826/1647/16 (К/9901/16112/18) про те, що порушення вимог закону діями суб`єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними, оскільки обов`язковою умовою визнання їх протиправними є доведеність позивачем порушення його прав та охоронюваних законом інтересів цими діями.

Беручи до уваги викладене, оскільки обов`язковою умовою для призначення прокурорів до Офісу Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратур є успішне проходження ними атестації та надання їх згоди на призначення, у даному випадку неподання відповідної заяви вказує на відсутність бажання позивача щодо його переведення до відповідної прокуратури з дотриманням чітко визначеного у Законі механізму та чіткого усвідомлення наслідків такого неподання, а тому наказ виконувача обов`язків прокурора Хмельницької області від 13 листопада 2019 року № 1002к видано на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законом.

Крім того, суд першої інстанції вірно відмовив у задоволенні позовних вимог в частині поновлення позивача, в органах прокуратури, стягнення з відповідача на користь позивача середнього заробітку за час вимушеного прогулу, оскільки такі позовні вимоги є похідними від першої.

Таким чином, колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги не ґрунтуються на вимогах чинного законодавства, яке регулює спірні правовідносини, та повністю спростовуються встановленими у справі обставинами.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 06 березня 2020 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Головуючий Сушко О.О.

Судді Мацький Є.М. Залімський І. Г.