Справа № 640/3740/20
Суддя: Василенко Ярослав Миколайович
Дата ухвалення: 2020-10-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 640/3740/20 Головуючий у 1 інстанції: Бояринцева М.А.
Суддя-доповідач: Василенко Я.М.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 жовтня 2020 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого Василенка Я.М.,

суддів Кузьменка В.В., Шурка О.І.,

за участю секретаря Шляги А.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 24.02.2020 у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, Державного агентства України з питань кіно про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_1 звернувся до суду першої інстанції з позовом, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України та Державного агентства України з питань кіно щодо невиплати члену Ради з державної підтримки кінематографії ОСОБА_1 стипендії за період з квітня 2019 року по січень 2020 року;

- зобов`язати Кабінет Міністрів України та Державне агентство України з питань кіно виплатити члену Ради з державної підтримки кінематографії ОСОБА_1 стипендію за період з квітня 2019 року по січень 2020 року у загальному розмірі 678 685, 00 грн. відповідно до Порядку виплати стипендій членам Ради з державної підтримки кінематографії, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 588 від 26.07.2018.

Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 24.02.2020 у відкритті провадження у справі відмовлено.

Не погоджуючись з вказаною ухвалою ОСОБА_1 звернувся із апеляційною скаргою, в якій просить скасувати оскаржувану ухвалу, як таку, що прийняте із порушенням норм процесуального права, та постановити нову ухвалу, якою направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення учасників судового процесу, які з`явились у судове засідання, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що зазначена апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступних підстав.

Мотивами оскаржуваної ухвали є те, що спір, який виник у зв`язку із невиплатою стипендії позивачу як члену Ради з державної підтримки кінематографії не пов`язаний з проходженням публічної служби, а тому має вирішуватись за правилами цивільного судочинства.

Апелянт у своїй скарзі зазначає, що Рада з державної підтримки кінематографії була створена на підставі статті 9 Закону України «Про державну підтримку кінематографії в Україні». При цьому, питання виплати членам вказаної Ради оплати виконання їх функцій чітко регламентовано Постановою Кабінету Міністрів України № 588 від 26 липня 2018 року «Деякі питання виплати стипендій членам Ради з державної підтримки кінематографії». Тобто, у даному випадку спір виник не з приводу проходження позивачем публічної служби, а предметом даного позову є перевірка законності невиконання владних управлінських функцій на здійснення виплат стипендії позивачу. Оскільки у Державного агентства України з питань кіно наявні повноваження владно впливати на здійснення виплат стипендії, а тому даний спір має публічно-правовий характер та повинен розглядатись у межах публічно-правових відносин.

Колегія суддів погоджується з рішенням суду першої інстанції та вважає доводи апелянта безпідставними, враховуючи наступне.

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.

У відповідності до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

На підставі пункту 7 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

У пункті 2 частини першої ст. 4 КАС України закріплено, що публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Пунктом 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

У той же час, при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних, цивільних і господарських справ недостатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб`єктного складу спірних правовідносин. Визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Публічно-правовим вважається, зокрема, спір, у якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.

Натомість, приватно-правові відносини вирізняються наявністю майного чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватно-правовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення, як правило, майнового приватного права чи інтересу.

Наведене нормативне регулювання визначає, за якими критеріями певні спірні правовідносини належить відносити до тих, на які поширюється або не поширюється юрисдикція адміністративних судів. Вияв і вибір ознак належності спору до відповідної юрисдикції суду в кожному конкретному випадку має провадитися із суб`єктного складу спірних правовідносин, суті та юридичної природи фактичних передумов конфлікту і, що головне, змісту правовідносин між їх суб`єктами.

Як свідчать матеріали справи, звертаючись до суду з даним позовом, позивач просив визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України та Державного агентства України з питань кіно щодо невиплати стипендії йому як члену Ради з державної підтримки кінематографії за період з квітня 2019 року по січень 2020 року та зобов`язати відповідачів виплатити йому таку стипендію відповідно до Порядку виплати стипендій членам Ради з державної підтримки кінематографії, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 588 від 26.07.2018.

Так, Закон України «Про державну підтримку кінематографії в Україні» від 23.03.2017 № 1977-VIII визначає засади державної підтримки кінематографії в Україні, що має на меті створення сприятливих умов для розвитку кіновиробництва, встановлення прозорих процедур здійснення фінансування державою проектів у сфері кінематографії.

У силу вимог частини першої статті 9 вказаного Закону з метою ефективного розпоряджання коштами державної підтримки кінематографії у формах, передбачених статтею 7 цього Закону, Кабінетом Міністрів України в установленому ним порядку утворюється Рада з державної підтримки кінематографії (далі - Рада) у складі дев`яти осіб, члени якої призначаються строком на два роки. Після закінчення дворічного строку повноваження члена Ради припиняються автоматично. Одна й та сама особа не може бути включеною до складу Ради більш як на один строк поспіль.

Частиною восьмою статті 9 Закону України «Про державну підтримку кінематографії в Україні» визначено, що за виконання своїх функцій члени Ради отримують плату - стипендію. Розмір та порядок виплати стипендій членам Ради встановлюються Кабінетом Міністрів України.

Згідно п. 2 Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку утворення Ради з державної підтримки кінематографії» №195 від 21.03.2018 представники від творчих спілок, громадських об`єднань, господарських об`єднань, статутні документи яких передбачають провадження діяльності у сфері кінематографії та/або телебачення і діяльність яких є активною (протягом останніх трьох років організовують періодично, не рідше ніж один раз на рік, громадські заходи щодо розв`язання проблем у сфері кінематографії: ініціюють публічні обговорення актуальних питань, публічні дискусії у професійній сфері тощо), обираються до складу Ради на конкурсній основі.

З аналізу вказаних норм вбачається, що з метою ефективного розпоряджання коштами державної підтримки кінематографії утворюється Рада з державної підтримки кінематографії, до складу якої обираються члени, що здійснюють відповідні повноваження.

У той же час, для набуття ознак публічно-правового спору у контексті статті 19 КАС України правовідносини мають бути пов`язаними з здійсненням службової діяльності під час перебування особи на публічній службі.

У силу вимог статті 1 Закону України «Про державну службу» державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави, зокрема щодо аналізу державної політики на загальнодержавному, галузевому і регіональному рівнях та підготовки пропозицій стосовно її формування, у тому числі розроблення та проведення експертизи проектів програм, концепцій, стратегій, проектів законів та інших нормативно-правових актів, проектів міжнародних договорів; забезпечення реалізації державної політики, виконання загальнодержавних, галузевих і регіональних програм, виконання законів та інших нормативно-правових актів; забезпечення надання доступних і якісних адміністративних послуг; здійснення державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства; управління державними фінансовими ресурсами, майном та контролю за їх використанням; управління персоналом державних органів; реалізації інших повноважень державного органу, визначених законодавством.

Державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.

Згідно з пунктом 4 частини першої статті 2 вказаного Закону посада державної служби - визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу з установленими відповідно до законодавства посадовими обов`язками у межах повноважень, визначених частиною першою статті 1 цього Закону.

В той же час, відповідно до частини восьмої статті 9 Закону України «Про державну підтримку кінематографії в Україні» члени Ради не є державними службовцями.

Таким чином, ОСОБА_1 , перебуваючи у складі Ради з державної підтримки кінематографії, не був державним службовцем.

При цьому, публічна служба - це діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування (пункт 17 частини першої статті 4 КАС України).

Проходження публічної служби - це процес діяльності особи на посадах, які вона обіймає, починаючи від моменту призначення на відповідну посаду та завершуючи припиненням публічної служби, із сукупністю всіх обставин і фактів, які супроводжують таку діяльність. Оскільки така професійна діяльність нерозривно пов`язана з отриманням оплати (винагороди) за роботу, яку особа виконує на відповідній посаді, то правовідносини, пов`язані з нарахуванням, виплатою, утриманням, компенсацією, перерахунком заробітної плати, компенсацій, грошової допомоги під час виконання такою особою своїх посадових обов`язків, є одним з елементів проходження публічної служби, а під час звільнення з публічної служби - одним з елементів припинення такої служби.

Відтак, публічна служба є різновидом трудової діяльності, при цьому спори, які виникають з таких правовідносин, підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Разом з тим, позивач не здійснював службову діяльність у розумінні статті 19 КАС України, а тому його посада не відноситься до посад публічної служби.

Отже, спір, що виник у зв`язку з виплатою позивачу стипендії як оплати за виконану ним роботу, діяльність на якій не пов`язана з проходженням публічної служби, має вирішуватись за правилами цивільного судочинства.

Слід зазначити, що Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу в постановах від 13.03.2019 у справі № 520/6612/17 (провадження № 11-1196апп18), від 27.03.2019 № 814/2514/17 (провадження № 11-1472апп18), від 01.04.2020 у справі № 804/2823/16 (провадження №11-433апп19) на те, що спір у правовідносинах, які виникають із трудових відносин, не пов`язаних з проходженням публічної служби, є приватноправовим незалежно від участі в ньому суб`єкта публічного права.

Посилання апелянта на те, що у спірних правовідносинах між ним як членом Ради з державної підтримки кінематографії та Кабінетів Міністрів України і Державним агентством України з питань кіно не виникли трудові відносини, так як між ними не було укладено трудовий договір, та на них не поширюються вимоги Кодексу законів про працю України є помилковими, оскільки предметом даного позову є стягнення коштів у вигляді неотриманої стипендії, яка, на переконання ОСОБА_1 , мала бути нарахована йому з квітня 2019 року по січень 2020 року, тобто фактично спір стосується щодо невиплати заробітної плати за виконану позивачем роботу.

При цьому слід зазначити, що Кодекс законів про працю України регулює трудові відносини всіх працівників, сприяючи зростанню продуктивності праці, поліпшенню якості роботи, підвищенню ефективності суспільного виробництва і піднесенню на цій основі матеріального і культурного рівня життя трудящих, зміцненню трудової дисципліни і поступовому перетворенню праці на благо суспільства в першу життєву потребу кожної працездатної людини.

Відповідно до статті 3 цього Кодексу законодавство про працю регулює трудові відносини працівників усіх підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, виду діяльності та галузевої належності, а також осіб, які працюють за трудовим договором з фізичними особами.

Враховуючи, що посада позивача не відноситься до публічної служби, оскільки не пов`язана з діяльністю на державних політичних посадах, професійною діяльністю суддів, прокурорів, військовою службою, альтернативною (невійськовою) службою, дипломатичною службою, іншою державною службою, службою в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування, а тому спір у даному випадку стосується саме трудових відносин між позивачем та відповідачами.

Отже, враховуючи вищенаведене, колегія суддів приходить до висновку про те, що оскільки вказаний позов не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, то на підставі п. 1 ч. 1 ст. 170 КАС України суд першої інстанції правомірно відмовив у відкритті провадження в справі.

При цьому, аргументи апеляційної скарги позивача є безпідставними та необґрунтованими, носять формальний характер і не ґрунтуються ні на фактичних обставинах, ні на вимогах закону. Крім того, апеляційна скарга не містить посилань на обставини, передбачені статтями 317-319 КАС України, за яких рішення суду підлягає скасуванню

Таким чином, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції ухвалив законне та обґрунтоване рішення, з дотриманням норм процесуального права.

Відповідно до ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Апелянт не надав до суду належних доказів, що б підтверджували факт протиправності рішення суду першої інстанції.

Таким чином, колегія суддів вирішила згідно ст. 316 КАС України залишити апеляційну скаргу без задоволення, а ухвалу суду - без змін, з урахуванням того, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 244, 250, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 24.02.2020 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку та строки, встановлені ст.ст. 328-331 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий: Василенко Я.М.

Судді: Кузьменко В.В.

Шурко О.І.

Повний текст постанови виготовлений 20.10.2020.