Справа № 826/8079/16
Суддя: Бєлова Людмила Василівна
Дата ухвалення: 2020-10-21 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 826/8079/16 Суддя (судді) першої інстанції: Мазур А.С.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 жовтня 2020 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого: Бєлової Л.В.

суддів: Аліменка В.О.,

Безименної Н.В.

за участю секретаря судового засідання: Лещенко В.С.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Києві апеляційну скаргу Акціонерного товариства «Київгаз» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 січня 2020 року (повний текст складено 24 лютого 2020 року) у справі за адміністративним позовом Акціонерного товариства «Київгаз» до Кабінету Міністрів України про визнання протиправною та нечинною постанови, -

В С Т А Н О В И В:

У травні 2016 року позивач, Акціонерне товариство «Київгаз», звернувся до суду першої інстанції з адміністративним позовом, у якому просив:

- визнати постанову Кабінету Міністрів України від 27.04.2016 №316 «Про внесення змін до пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 23.03.2016 №203» протиправною та нечинною з дати її прийняття.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 січня 2020 року у задоволенні позовних вимог відмовлено повністю.

Не погоджуючись з таким рішенням суду, позивачем подано апеляційну скаргу, у якій просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити повністю. Апелянт мотивує свої вимоги тим, що судом першої інстанції порушено норми матеріального та процесуального права.

В обґрунтування доводів апеляційної скарги апелянт вказує, що оскаржуваною постановою відповідач надав зворотню дію в часі нормам споживання без приладів обліку природного газу населенням, протиправно дозволивши в такий спосіб населенню за період з 01.02.2016 року до 30.04.2019 року платити за спожитий природний газ менше, ніж споживачі мали платити за цей період відповідно до акту, який діяв під час цих правовідносин. Вказаним рішенням позивачу та іншим підприємствам галузі, що надають ті ж послуги, завдано майнову шкоду.

Заслухавши в судовому засіданні суддю доповідача, пояснення учасників процесу, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, 23 березня 2016 року Кабінетом Міністрів України прийнято постанову №203 «Про норми споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників», якою затверджено норми споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників, згідно з додатком.

Пунктом 2 вказаної постанови установлено, що перерахунок вартості природного газу, спожитого населенням у період застосування норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників, визначених постановою Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2015 р. № 237 «Про внесення змін до норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників» (Офіційний вісник України, 2015 р., № 36, ст. 1075), здійснюється в порядку, затвердженому Міністерством енергетики та вугільної промисловості.

27 квітня 2016 року пункт другий постанови № 203 було змінено постановою Кабінету Міністрів України № 316 «Про внесення змін до пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 23.03.2016 № 203» та викладено в наступній редакції: «встановити, що застосування норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників, затверджених пунктом 1 цієї постанови, здійснюється з 1 лютого 2016 року».

В подальшому, рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.05.2018 по справі 826/2507/18, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.08.2018 та постановою Верховного Суду від 27.11.2018 визнано протиправною та нечинною постанову Кабінету Міністрів України від 23.03.2016 № 203 «Про норми споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників».

30 січня 2019 року постановою Кабінету Міністрів України №63 «Про деякі питання споживання природного газу побутовими споживачами», визнано такою, що втратила чинність постанова Кабінету Міністрів України № 316 «Про внесення змін до пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 23 березня 2016 року № 203».

Вважаючи постанову № 316 протиправною в період з 2016 по 2019 роки, позивач звернувся з даним адміністративним позовом до суду.

Суд першої інстанції у задоволені адміністративного позову відмовив та зазначив, що оскаржуваною постановою не встановлено нових положень, а лише викладено п. 2 постанови Кабінету Міністрів України від 23 березня 2016 року № 203 у попередній редакції, що за своєю суттю не може вважатися зворотною дією норми у часі.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Повноваження Кабінету Міністрів України у спірних правовідносинах регламентовано Конституцією України, Законами України «Про Кабінет Міністрів України» від 27 лютого 2014 року № 794-VII (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних постанов, далі - Закон № 794-VII), «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11 вересня 2003 року № 1160-IV (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних постанов;, далі - Закон № 1160-IV), Регламентом Кабінету Міністрів України, затвердженим постановою КМУ від 18 липня 2007 року № 950 та іншими нормативно-правовими актами.

Статтею 113 Конституції України встановлено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади та у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Відповідно до статті 3 Закону № 794 -VII діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права та законності.

Згідно з положеннями статті 4 вказаного Закону Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Приписами статті 117 Конституції України визначено, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.

Відповідно до частини першої статті 49 Закону № 794-VII Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Частиною другою цієї ж статті встановлено, що акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

При цьому, згідно з пунктом 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

В свою чергу, статтею 1 Закону № 1160-IV визначено, що регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.

З аналізу наведених вище правових норм слідує, що регуляторний акт характеризується наступним: 1) приймається уповноваженим регуляторним органом; 2) спрямований на регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторним органом та суб`єктом господарської діяльності; 3) має ознаки нормативно-правового акта, тобто розрахований на довгострокове та неодноразове застосування, прийнятий щодо невизначеного кола суб`єктів.

Згідно з положеннями підпункту «а» пункту 1 частини першої статті 6 Закону України «Про забезпечення комерційного обліку природного газу» норми споживання населенням природного газу за відсутності лічильників встановлюються Кабінетом Міністрів України.

Таким чином, саме Кабінет Міністрів України виступає регуляторним органом відповідно до Закону № 1160-IV у процесі підготовки, прийняття, розгляду регуляторних актів у сфері визначення норм споживання природного газу за відсутності лічильників.

Як вбачається з матеріалів справи, 23 березня 2016 року Кабінетом Міністрів України прийнято постанову №203 «Про норми споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників», якою затверджено норми споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників, згідно з додатком.

Пунктом 2 вказаної постанови установлено, що перерахунок вартості природного газу, спожитого населенням у період застосування норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників, визначених постановою Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2015 р. № 237 «Про внесення змін до норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників» (Офіційний вісник України, 2015 р., № 36, ст. 1075), здійснюється в порядку, затвердженому Міністерством енергетики та вугільної промисловості.

27 квітня 2016 року пункт другий постанови № 203 було змінено постановою Кабінету Міністрів України № 316 «Про внесення змін до пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 23.03.2016 № 203» та викладено в наступній редакції: «встановити, що застосування норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників, затверджених пунктом 1 цієї постанови, здійснюється з 1 лютого 2016 року».

Саме постанова Кабінету Міністрів України № 316 «Про внесення змін до пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 23.03.2016 № 203» і є предметом оскарження позивачем у даній справі.

В той же час, колегія суддів звертає увагу, що оскаржувана постанова Кабінету Міністрів України № 316 від 27 квітня 2016 року, втратила чинність 08 лютого 2019 року на підставі переліку постанов Кабінету Міністрів України, що втратили чинність, затверджених пунктом 6 постанови Кабінету Міністрів України від 30 січня 2019 року № 63 «Деякі питання споживання природного газу побутовими споживачами».

Таким чином, ще на момент розгляду справи судом першої інстанції, спірна постанова Кабінету Міністрів України № 316 втратила чинність, на підставі іншої постанови відповідача № 63 від 30 січня 2019 року.

У Рішенні від 03 жовтня 1997 року № 4-зп Конституційний Суд України надав роз`яснення стосовно порядку набрання чинності нормативно-правовими актами. Конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному; звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього; загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше, тобто діє правило Lex posterior derogat priori - «наступний закон скасовує попередній».

Одна норма може спричиняти недійсність іншої; в цьому випадку «недійсна» норма втрачає чинність остаточно, вона залишається нечинною навіть після втрати чинності норми, яка її «витіснила» (Р. Ціппеліус. Юридична методологія. - Чернівці; "Рута", 2003. - С. 23.).

Крім того, чинне законодавство України не передбачає жодних випадків поняття «відновлення» в силі нормативних актів Уряду, які у встановленому порядку втратили чинність.

Відтак, як станом на сьогодні, так і на час прийняття рішення судом першої інстанції постанова Кабінету Міністрів України № 316 була нечинною.

Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень визначені статтею 264 Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до частин першої-третьої вищевказаної статті, її правила поширюються на розгляд адміністративних справ щодо:

1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України (крім рішень Кабінету Міністрів України, визначених частиною першою статті 266-1 цього Кодексу), постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

При цьому, приписами частини другої статті 265 КАС України визначено, що нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

Таким чином, колегія суддів звертає увагу, що процесуальним законодавством чітко регламентовано порядок втрати чинності нормативно-правового акту в разі визнання його протиправним - з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

Зважаючи на такі приписи законодавства, нормативно-правовий акт втрачає чинність з моменту набрання законної сили судовим рішенням, в той же час, як вже було встановлено судом, оскаржувана постанова Кабінету Міністрів України № 316 вже втратила чинність на підставі іншої постанови відповідача № 63 від 30 січня 2019 року.

Отже, положення процесуального законодавства містить імперативне положення, яким по суті визначено повноваження суду при розгляді справи про визнання протиправним та скасування нормативно-правового акту та яке передбачає, що відповідний нормативно-правовий акт може бути визнаний нечинним лише з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

З огляду на вищевказане імперативне положення Кодексу адміністративного судочинства України, суд не наділений повноваженням визнання нормативно-правового акту нечинним з моменту його прийняття, зокрема, й з огляду на те, що останнє може порушувати принцип правової визначеності.

До того ж, суд першої інстанції вірно визначив, що оскаржувана постанова №316 є нормативно-правовим актом, який спрямований на врегулювання питань, що виникли внаслідок прийняття ухвали Вищого адміністративного суду України від 28 січня 2016 року № 826/16447/15, якою було визнано незаконною та нечинною Постанову № 237, шляхом внесення змін у порядок застосовування норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 березня 2016 року № 203.

Тому колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що оскаржуваною постановою не встановлено нових положень, а лише викладено п. 2 постанови Кабінету Міністрів України від 23.03.2016 №203 у попередній редакції, що за своєю суттю не може вважатися зворотною дією норми у часі, а тому відсутні правові підстави для визнання даного акту нечинним.

Згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Доводи апеляційної скарги жодним чином не спростовують висновків суду першої інстанції і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права, а відтак не є підставою для скасування рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 січня 2020 року.

Враховуючи вищевикладене, з`ясувавши та перевіривши всі фактичні обставини справи, об`єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення, враховуючи основні засади адміністративного судочинства, вимоги законодавства України та судову практику, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог Акціонерного товариства «Київгаз» до Кабінету Міністрів України про визнання протиправною та нечинною постанови.

Згідно з положеннями ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до вимог ст. 316 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Суд апеляційної інстанції зазначає, що рішення суду першої інстанції постановлене з додержанням норм матеріального і процесуального права, обставини справи встановлено повно та досліджено всебічно.

Заслухавши у судовому засіданні доповідь головуючого судді, пояснення представників сторін, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню.

Керуючись ст. 243, 315, 316, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд

П О С Т АН О В И В:

Апеляційну скаргу Акціонерного товариства «Київгаз» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 січня 2020 року - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 січня 2020 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту прийняття та може бути оскаржена протягом 30 днів, з урахуванням положень ст. 329 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Повний текст виготовлено 21.10.2020.

Головуючий суддя Л.В. Бєлова

Судді В.О. Аліменко,

Н.В. Безименна