Справа № 160/3083/20
Суддя: Озерянська Світлана Іванівна
Дата ухвалення: 2020-09-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД РІШЕННЯ ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 вересня 2020 року Справа № 160/3083/20
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого суддіОзерянської С.І.
за участі секретаря судового засіданняЗакопай А.Р.
представника позивача представника відповідача Костюченка М.С. Сидорової М.С.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Дніпро адміністративну справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Божедарівської селищної ради про визнання протиправним та нечинним рішення,-
18.03.2020 року до Дніпропетровського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява ОСОБА_1 , у якій позивач просить визнати протиправним та нечинним повністю рішення Божедарівської селищної ради №19-46/VII від 20.12.2018 року "Про встановлення ставок і пільг зі сплати земельного податку та ставок орендної плати за 2019 рік".
В обґрунтування позовних вимог вказано, що Божедарівська селищна рада під час прийняття рішення №19-46/VII від 20.12.2018 року "Про встановлення ставок і пільг зі сплати земельного податку та ставок орендної плати за 2019 рік" діяла не на підставі та у спосіб, що встановлені чинним законодавством, а саме порядку, встановленому Податковим кодексом України та Законом України від 11.09.2003 №1160 "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", що робить таке рішення протиправним, у зв`язку із чим воно має бути визнано нечинним. Позивач у позовній заяві зазначає, що рішення №19-46/VII від 20.12.2018 року "Про встановлення ставок і пільг зі сплати земельного податку та ставок орендної плати за 2019 рік" є регуляторним актом, а отже особливості його прийняття та введення в дію встановлені спеціальними нормами Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". Відтак, встановлені у ньому норми вступають в силу не з моменту прийняття такого рішення, а їх вступу в законну силу та обов`язковості для суб`єктів земельних відносин передує відповідна процедура, яка поділяється на декілька етапів. Так, проект вказаного рішення та аналіз регуляторного впливу не було оприлюднено у друкованих засобах масової інформації, оскільки ані офіційна сторінка Божедарівської селищної ради в мережі Інтернет, ані жодні друковані засоби масової інформації не містять такого публікування. Недотримання процедури прийняття регуляторного акт тягне за собою його недійсність, а вимоги, встановлені в ньому є протиправними та такими, що здійснені за межами повноважень Божедарівської селищної ради.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 20.03.2020 року позовну заяву прийнято до розгляду, розгляд справи призначеного за правилами загального позовного провадження.
Цією ж ухвалою відповідачу було надано строк для подання письмового відзиву на позовну заяву - протягом 15 днів з дня вручення ухвали про відкриття провадження у справі.
Заперечуючи проти адміністративного позову відповідачем 31.03.2020 року надано відзив на позовну заяву. В обґрунтування позиції відповідача вказано, відповідно до п. 3 Прикінцевих та перехідних положень Закону України 2245-VIII Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо забезпечення збалансованості бюджетних надходжень у 2018 році установлено, що у 2018 році до рішень про встановлення місцевих податків і зборів, прийнятих органами місцевого самоврядування, у тому числі радами об`єднаних територіальних громад, що створені згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, після 15 липня 2017 року та у 2018 році, не застосовуються вимоги підпункту 4.1.9 пункту 4.1 та пункту 4.5 статті 4, підпункту 12.3.4 пункту 12.3, підпункту 12.4.3 пункту 12.4 та пункту 12.5 статті 12 Податкового кодексу України та Закону України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності. Так, посилання позивача на те, що Божедарівська селищна рада створена 11.12.2016 року, тобто до 15.07.2017 року, а тому на неї не розповсюджуються вимоги Закону України 2245-VIII є безпідставним, оскільки Закон України 2245-VIII розповсюджується на органи місцевого самоврядування, у тому числі ОТГ створені до 15 липня 2017 року. Відповідно до п. 3 Прикінцевих та перехідних положень Закону України 2628-VIII Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо покращення адміністрування та перегляду ставок окремих податків і зборів установлено, що у 2019 році до прийнятих рішень органів місцевого самоврядування про встановлення місцевих податків та зборів, які прийняті на виконання цього Закону, не застосовуються вимоги підпункту 4.1.9 пункту 4.1 та пункту 4.5 статті 4, підпункту 12.3.4 пункту 12.3, підпункту 12.4.3 пункту 12.4 та пункту 12.5 статті 12 Податкового кодексу України та Закону України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності. Так, наведені норми є спеціальними по відношенню до рішення Божедарівської селищної ради №19-46/VII від 20.12.2018 року "Про встановлення ставок і пільг зі сплати земельного податку та ставок орендної плати за 2019 рік", а тому саме вони підлягають застосування у спірних правовідносинах.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 14.04.2020 року зупинено провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Божедарівської селищної ради про визнання протиправним та нечинним рішення до завершення обмежувальних протиепідемічних заходів (карантину).
04.06.2020 року ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду поновлено провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Божедарівської селищної ради про визнання протиправним та нечинним рішення.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15.07.2020 року закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду по суті.
У судовому засіданні 23.09.2020 року представник позивача позовні вимоги підтримав повністю та просив їх задовольнити.
У судовому засіданні 23.09.2020 року представник відповідача проти задоволення позовних вимог заперечував та просив відмовити в їх задоволенні.
Дослідивши матеріали справи, заслухавши пояснення представників сторін, з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.
Рішенням Божедарівської селищної ради № 19-46/VII від 20.12.2018 року "Про встановлення ставок і пільг зі сплати земельного податку та ставок орендної плати за 2019 рік" встановлено на території Божедарівської селищної ради ставки земельного податку згідно з додатком № 1; пільги для фізичних та юридичних осіб, надані відповідно до пункту 284.1 статті 284 Податкового кодексу України, з переліком згідно додатком 2; ставки орендної плати згідно з додатком 3.

Вказаним рішенням, визнано такими, що втратили чинність наступні рішення: № 18-31/VII від 15.12.2017 року Про встановлення ставок і пільг зі сплати земельного податку та ставок орендної плати на 2018-2019 рік; № 11-38/VII від 18.06.2018 року Про внесення змін до рішення від 15 грудня 2017 року № 18-31/VII Про встановлення плати за землю, як складової податку на майно на території Божедарівської селищної ради.

Відповідно п. 2 рішення набрало чинності 01 січня 2019 року.

При цьому, судом встановлено, що Божедарівською селищною радою було подано позовну заяву до позивача про розірвання договору оренди земельної ділянки з підстав ухилення від сплати орендної плати в належному розмірі відповідно до рішення Божедарівської селищної ради № 19-46/VII від 20.12.2018 року "Про встановлення ставок і пільг зі сплати земельного податку та ставок орендної плати за 2019 рік".

Вважаючи вказане рішення протиправним, прийнятим без дотримання порядку щодо регуляторних актів, позивач звернувся до адміністративного суду з даним позовом.

Вирішуючи позовні вимоги по суті спору, суд враховує наступне.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно статті 206 Земельного кодексу України використання землі в Україні є платним. Плата за землю справляється відповідно до закону.

Відносини, що виникають у сфері справляння податків і зборів, вичерпний перелік податків та зборів, що справляються в Україні, та порядок їх адміністрування, платників податків та зборів, їх права та обов`язки, компетенцію контролюючих органів, повноваження і обов`язки їх посадових осіб під час адміністрування податків та зборів, а також відповідальність за порушення податкового законодавства регулює Податковий кодекс України.

Відповідно до п.п.14.1.147 п.14.1 ст.14 Податкового кодексу України плата за землю - обов`язковий платіж у складі податку на майно, що справляється у формі земельного податку або орендної плати за земельні ділянки державної і комунальної власності.

Земельний податок - обов`язковий платіж, що справляється з власників земельних ділянок та земельних часток (паїв), а також постійних землекористувачів (п.п.14.1.72 п.14.1 ст.14 Податкового кодексу України).

Відповідно до п.п.14.1.136 п.14.1 ст.14 Кодексу орендна плата за земельні ділянки державної та комунальної власності - обов`язковий платіж, який орендар вносить орендодавцеві за користування земельною ділянкою.

Згідно з п. 12.3 ст. 12 Податкового кодексу України, сільські, селищні, міські ради та ради об`єднаних територіальних громад, що створені згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, в межах своїх повноважень приймають рішення про встановлення місцевих податків та зборів.

При прийнятті рішення про встановлення місцевих податків та зборів обов`язково визначаються об`єкт оподаткування, платник податків і зборів, розмір ставки, податковий період та інші обов`язкові елементи, визначенні статтею 7 цього Кодексу з дотриманням критеріїв, встановлених розділом XII цього Кодексу для відповідного місцевого податку чи збору.

Рішення про встановлення місцевих податків та зборів офіційно оприлюднюється відповідним органом місцевого самоврядування до 15 липня року, що передує бюджетному періоду, в якому планується застосовування встановлюваних місцевих податків та зборів або змін (плановий період). В іншому разі норми відповідних рішень застосовуються не раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим періодом.

Відповідно до підпункту 12.3.7 пункту 12.3 статті 12 Податкового кодексу України не дозволяється сільським, селищним, міським радам та радам об`єднаних територіальних громад, що створені згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, встановлювати індивідуальні пільгові ставки місцевих податків та зборів для окремих юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців і фізичних осіб або звільняти їх від сплати таких податків та зборів.

Підпунктом 12.4.3 пункту 12.4 статті 12 Податкового кодексу України встановлено, що до повноважень сільських, селищних, міських рад та рад об`єднаних територіальних громад, що створені згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, щодо податків та зборів належать: до початку наступного бюджетного періоду прийняття рішення про встановлення місцевих податків та зборів, зміну розміру їх ставок, об`єкта оподаткування, порядку справляння чи надання податкових пільг, яке тягне за собою зміну податкових зобов`язань платників податків та яке набирає чинності з початку бюджетного періоду.

Відповідно до п. 284.1 ст. 284 ПК України, Верховна Рада АРК та органи місцевого самоврядування встановлюють ставки плати за землю та пільги щодо земельного податку на відповідній території.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правовий статус і відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України Про місцеве самоврядування в Україні.

Відповідно до підпунктів 24 та 28 частини 1 статті 26 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні, яка визначає виключну компетенцію сільських, селищних, міських рад, виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, як встановлення місцевих податків і зборів відповідно до Податкового кодексу України; прийняття рішень щодо надання відповідно до чинного законодавства пільг по місцевих податках і зборах, а також земельному податку.

Відповідно до частин 1 та 2 статті 59 вказаного Закону, яка регулює питання актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування, рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

Згідно частини 1 статті 69 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні органи місцевого самоврядування відповідно до Податкового кодексу України встановлюють місцеві податки і збори. Місцеві податки і збори зараховуються до відповідних місцевих бюджетів у порядку, встановленому Бюджетним кодексом України з урахуванням особливостей, визначених Податковим кодексом України.

Відповідно до частини 1 статті 73 вказаного Закону акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов`язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.

Враховуючи зазначене, приймаючи до уваги вимоги частини 284.1 статті 284 Податкового кодексу України, Божедарівська селищна рада, як орган місцевого самоврядування, наділена повноваженнями щодо прийняття рішень про встановлення ставок плати за землю.

В свою чергу, відповідно п.14.1.147 ст. 14 ПК України орендна плата є однією з форм плати за землю.

Зазначене спростовує твердження позивача, що Божедарівська селищна рада не мала законних повноважень встановлювати ставки розміру сплати саме орендної плати, оскільки ПК України органам місцевого самоврядування надано лише повноваження на встановлення ставок плати земельного податку, а не орендної плати.

Щодо порушення порядку прийняття оскаржуваного рішення суд зазначає наступне.

Спірне рішення Божедарівської селищної ради № 19-46/VII від 20.12.2018 року "Про встановлення ставок і пільг зі сплати земельного податку та ставок орендної плати за 2019 рік" застосоване відносно прав, свобод та інтересів необмеженого кола осіб (членів відповідної територіальної громади), отже розраховане на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, відповідно є регуляторним актом.

В межах даної справи спірним є правомірність прийняття оскаржуваного рішення без застосування до нього вимог Закону України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності.

Відповідно до частини 12 статті 59 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Разом з тим, в частині плати за землю в 2018 році внесені зміни до Податкового кодексу України Законом України від 07 грудня 2017 року № 2245-VIII Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо забезпечення збалансованості бюджетних надходжень у 2018 році, який набрав чинності 01 січня 2018 року (далі - Закон № 2245-VIII).

Пунктом 3 розділу ІІ Прикінцеві та перехідні положення Закону № 2245-VIII установлено, що у 2018 році до рішень про встановлення місцевих податків і зборів, прийнятих органами місцевого самоврядування, у тому числі радами об`єднаних територіальних громад, що створені згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, після 15 липня 2017 року та у 2018 році, не застосовуються вимоги підпункту 4.1.9 пункту 4.1 та пункту 4.5 статті 4, підпункту 12.3.4 пункту 12.3, підпункту 12.4.3 пункту 12.4 та пункту 12.5 статті 12 Податкового кодексу України та Закону України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності.

Враховуючи вищевикладене, суд дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування у 2018 році наділені повноваженнями приймати рішення щодо встановлення місцевих податків та зборів керуючись при цьому вимогами Закону № 2245-VIII, незважаючи на правила щодо правового регулювання порядку встановлення та зміни до будь-яких елементів податків, встановлених п.п.4.1.9 п. 4.1 ст. 4, п.п. 12.3.4 п. 12.3, п.п. 12.4.3 п. 12.4 та п. 12.5 ст. 12 Податкового кодексу України та положень Закону України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності.

В судовому засіданні було встановлено та не заперечувалось представником відповідача, що проект оскаржуваного рішення та відповідний аналіз регуляторного впливу не було оприлюднено у друкованих засобах масової інформації чи на сайті відповідача.

Водночас, не применшуючи значення оприлюднення пректів рішень органів місцевого самоврядування, суд вважає, що порушення процесуальних норм повинно бути підставою для скасування такого рішення лише за умови, якщо останнє за своєю суттю є необґрунтованим та/або незаконним й підлягало б скасуванню чи зміні навіть за відсутності вказаної підстави.

В свою чергу, позивачем не наведено а судом не встановлено жодних підстав для скасування оскаржуваного рішення через невідповідність його змісту вимогам чинного законодавства.

При цьому, суд враховує правову позицію, яка викладена в постанові Верховного Суду від 08.08.2019р. у справі № 810/1354/18, згідно якої саме по собі порушення процедури прийняття акту не повинно породжувати правових наслідків для його недійсності, крім випадків, прямо передбачених законом. Виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акту необхідно розуміти не як вимоги до самого акту, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття. За принципами, що сповідує ЄСПЛ, скасування акту адміністративного органу з одних лише формальних мотивів не буде забезпечувати дотримання балансу принципу правової стабільності та справедливості.

За таких умов сам факт неоприлюднення проекту спірного рішення не може слугувати достатньою підставою для скасування правильного за своєю суттю рішення органу місцевого самоврядування щодо встановлення місцевих податків та зборів на відповідний період.

Окремо суд звертає увагу, що зі змісту оскаржуваного рішення Про встановлення ставок і пільг зі сплати земельного податку та ставок орендної плати на 2019 рік слідує, що останнє встановлює та змінює норми права, має локальний характер, розраховане на широке коло осіб та застосовується неодноразово, через що відноситься до нормативно-правових актів (п.18 ч.1 ст.4 КАС України).

Особливості розгляду справ щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень визначені ст. 264 КАС України.

Згідно з ч.9 ст.264 КАС України суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.

Тобто, належним способом захисту по цій категорії справ є заявлення вимоги щодо визнання протиправним та нечинним спірного акту.

Відповідно до роз`яснень, які наведені в п.10.2 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України № 7 від 20.05.2013р. Про судове рішення в адміністративній справі, визнання акту суб`єкта владних повноважень нечинним означає втрату чинності таким актом з моменту набрання чинності відповідним судовим рішенням або з іншого визначеного судом моменту після прийняття такого акту.

Суд визначає, що рішення суб`єкта владних повноважень є нечинним, тобто втрачає чинність з певного моменту лише на майбутнє, якщо на підставі цього рішення виникли правовідносини, які доцільно зберегти.

Із змісту заявленого позову слідує, що позивачем заявлені вимоги про визнання оскаржуваного рішення протиправним та нечинним.

При цьому, згідно з приписами ч.3 ст.264 КАС України нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

Таким чином, визначальним при вирішенні вказаної категорії спорів є встановлення періоду чинності оскаржуваних рішень.

У разі втрати чинності оскаржуваним актом, позивачем фактично обраний невірний спосіб захисту своїх прав та інтересів, що не позбавляє його можливості оскаржувати наслідки, які виникли через правовідносини, що утворилися на підставі нечинного акту.

Як встановлено судом оскаржуване рішення Про встановлення ставок і пільг зі сплати земельного податку та ставок орендної плати на 2019 рік розповсюджує свою дію виключно на 2019 рік, оскільки при прийнятті органом місцевого самоврядування рішення про встановлення ставок податків і зборів на наступний рік, втрачають чинність, аналогічні рішення за попередній рік.

Відтак, станом на час звернення позивача із розглядуваним позовом рішення Божедарівської селищної ради від 20.12.2018 року не було чинним.

За наведених умов скасування рішення відповідача від 20.12.2018 року яке втратило свою чинність, не має на меті поновлення прав позивача, які він вважає порушеними.

Зазначена обставина - втрата чинності оскаржуваним позивачем рішенням - має принципове та ключове значення під час розгляду наведеної справи, оскільки виключає можливість застосування обраного позивачем способу захисту порушеного права та визнання його повторно нечинним вже судом.

Такий висновок відповідає правовій позиції, викладеній у постанові Верховного Суду від 13.03.2019 р. у справі № 712/8985/17, де вказано, що у разі оскарження нормативно-правового акту строк такого оскарження буде вимірюватися усім часом чинності цього нормативно-правового акту.

Водночас, оскільки, в певній мірі, наслідком рішення відповідача від 20.12.2018 року є спір про розірвання договору оренди внаслідок її неповної сплати що зумовлена прийняттям оскаржуваного рішення, всі інші спірні питання (в тому числі, порушення регуляторної процедури та порядку оприлюднення оскаржуваних рішень) можуть отримати правову оцінку в спорі під час розгляду справи, що пов`язана саме з такими наслідками.

Висловлення правової позиції по згаданих питаннях в цьому спорі, що в кінцевому підсумку не призведе до визначання нечинним актів, які вже втратили чинність, буде свідчити про її передчасність.

Отже, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України, матеріалів справи, суд приходить до висновку про те, що заявлені позовні вимоги не підлягають задоволенню.

Зважаючи на висновок суду про безпідставність позовних вимог, в силу норм статті 139 КАС України, судовий збір не підлягає стягненню із відповідача суб`єкта владних повноважень.

Керуючись 242-246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд-

ВИРІШИВ:

В задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Божедарівської селищної ради про визнання протиправним та нечинним рішення - відмовити.

Рішення суду набирає законної сили відповідно до вимог статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене в строки, передбачені статтею 295 Кодексу адміністративного судочинства України.

До дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи рішення суду оскаржується до Третього апеляційного адміністративного суду через Дніпропетровський окружний адміністративний суд відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 Розділу VII Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України.

Повний текст рішення суду складений 02 жовтня 2020 року.

Суддя С.І. Озерянська