Справа № 640/21247/19
Суддя: Добрівська Н.А.
Дата ухвалення: 2020-10-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

У Х В А Л А

20 жовтня 2020 року м. Київ№ 640/21247/19

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Добрівської Н.А.,

розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу

за позовомОСОБА_1
до Рахункової палати
пропро визнання протиправним та скасування рішення, -

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 (надалі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Рахункової палати (далі також - відповідач) про визнання протиправним та скасування рішення від 08.10.2019 №28-8 «Про розгляд Звіту про результати аудиту ефективності використання коштів державного бюджету, виділених Державній регуляторній службі України на керівництво та управління у сфері регуляторної політики та ліцензування» повністю.

Обґрунтовуючи заявлені вимоги позивач вказує, що він є членом колегіального органу - Рахункової палати і вважає, що під час прийняття відповідачем спірного рішення було грубо порушено вимоги частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України. Зокрема позивач наголошує, що спірне рішення про направлення Звіту про результати аудиту на доопрацювання з урахуванням зауважень і пропозицій, висловлених під час обговорення Звіту прийнято Рахунковою палатою вперше за всі 22 роки її функціонування і є абсолютно незаконним прецедентом, оскільки положення викладені у затвердженому Рахунковою палатою звіті мають повністю співпадати з положеннями у рішенні Рахункової палати. При цьому, як стверджує позивач, проект рішення Рахункової палати було надано на розгляд відповідачу позивачем відповідно до Регламенту Рахункової палати та Закону України «Про Рахункову палату».

Ухвалою суду від 20.11.2019 відкрито провадження в адміністративній справі і призначено її до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження (без виклику сторін) на підставі пункту 10 частини шостої статті 12 Кодексу адміністративного судочинства України.

23.12.2019 від Рахункової палати надійшов відзив на позовну заяву, в якій уповноважений представник відповідача стверджуючи про відсутність підстав для задоволення позову просить відмовити у задоволенні позову повністю. При цьому представник відповідача стверджує, що спірне рішення прийнято у встановлений законом спосіб, а саме за результатами голосування на правомочному засіданні Рахункової палати 08.10.2019. Представник відповідача вказує також на те, що відповідно до пункту 9 частини другої статті 25 Закону України «Про рахункову палату» Рахункова палата на своїх засіданнях розглядає та вирішує питання затвердження звітів, прийняття рішень за результатами здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту). Тобто питання про затвердження чи незатвердження звіту за результатами здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) належить до дискреції Рахункової палати. І оскільки оспорюване рішення не є рішенням Рахункової палати, яким затверджено Звіт, безпідставними, за твердженням відповідача, є посилання позивача на норми Закону та Регламенту, які «визначають одночасне затвердження звіту за результатами здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) та відповідного рішення, яким цей звіт затверджено». До того ж, Регламентом рахункової палати, затвердженим рішенням Рахункової палати від 28.08.2018 №22-7 (далі - Регламент), передбачається доопрацювання проекту звіту відповідальним членом Рахункової палати. Наприклад, пунктом 48.3 Регламенту встановлено, що Голова Рахункової палати протягом 5 робочих днів після здійснення контролю якості підписує подані документи (а саме документи за результатами здійснення контрольного заходу) невідповідності прийнятому на засіданні рішенню Рахункової палати, повертає відповідальному члену Рахункової палати на доопрацювання.

Недоречними, на переконання відповідача, є зауваження позивача про те, що «поданий Позивачем на засідання проект рішення... абсолютно не співпадає з Рішенням Рахункової палати, що оскаржується»: по-перше, відсутня будь-яка вимога законодавства про необхідність дотримання ідентичності проекту рішення Рахункової палати щодо затвердження Звіту, поданого відповідальним членом Рахункової палати, та прийнятого рішення; по-друге, позивачем подано проект рішення про затвердження Звіту, а Рахунковою палатою Звіт не затверджено.

Необхідність доопрацювання поданого позивачем Звіту обумовлюється висловленими іншими членами Рахункової палати зауваженнями до змісту згаданого проекту за результатами розгляду на засіданні Рахункової палати та обговорення, зокрема з представниками Державної регуляторної служби України. Відповідач наголошує, що позивач погодився із окремими зауваженнями членів Рахункової палати, тобто фактично підтвердив готовність доопрацювати проект рішення та Звіт із урахуванням таких зауважень. Оскільки на засіданні 08.10.2019 висловлено низку зауважень до проекту Звіту, оскаржуване рішення, на переконання відповідача, є обґрунтованим та розсудливим, тому не підлягає скасуванню.

Крім наведеного відповідач вказує, що жоден із членів Рахункової палати не голосував за прийняття Рішення недобросовісно чи керуючись будь-якими упередженнями, а саме рішення не призводить до обмеження у визнанні, реалізації користуванні правами і свободами позивачем або будь-якою іншою особою, а відтак, Рахунковою палатою при прийнятті Рішення не порушено принцип рівності перед законом, а також не допущено дискримінацію.

Позивач у своїй відповіді на відзив від 09.01.2020 висловив свої заперечення щодо наведених відповідачем обставин та правових підстав, викладених у відзиві на позовну заяву. Так, окрім наведеним у позові доводів позивач вказує, що відповідачем так і не спростоване те, що рішення було прийнято Рахунковою палатою з порушенням передбаченого Регламентом Рахункової палати порядку. Зокрема, позивач наголошує, що всупереч нормам Закону та Регламенту на засіданні Рахункової палати від 08.10.2019 було окремо затверджено (під стенограму) звіт про результати аудиту ефективності використання коштів державного бюджету, виділених Державній регуляторній службі України на керівництво та управління у сфері регуляторної політики та ліцензування» та окремо - зазначене рішення, що є неможливим. Позивач вказує, що зауваження до проекту звіту не є предметом розгляду його позовної заяви, а відповідачем не спростовано того факту, що ним було грубо порушено прямі норми Закону України «Про Рахункову палату» та Регламенту Рахункової палати, оскільки було підмінено рішення, яке подавалося одночасно із Звітом на затвердження Рахункової палати.

Аналізуючи наведені сторонами доводи суд враховує таке.

Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

З огляду на це, статтею 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожній особі яка вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси гарантовано право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду.

При цьому, згідно цієї ж норми Кодексу, таке право може бути реалізовано шляхом:

1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;

2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;

3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій;

4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії;

5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень;

6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Спори, на які поширюється адміністративна юрисдикція судів визначаються у статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України.

Так, відповідно до частини першої наведеної норми Кодексу, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:

1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;

2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;

3) спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;

4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;

5) за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом;

6) спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;

7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації;

8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності;

9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб;

10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб;

11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності державного замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про оборонні закупівлі», крім спорів, пов`язаних із укладенням державного контракту (договору) про закупівлю з переможцем спрощених торгів із застосуванням електронної системи закупівель та спрощеного відбору без застосування електронної системи закупівель, а також зміною, розірванням і виконанням державних контрактів (договорів) про закупівлю;

12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України «Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень»;

13) спорах щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років».

14) спорах із суб`єктами владних повноважень з приводу проведення аналізу ефективності здійснення державно-приватного партнерства;

15) спорах, що виникають у зв`язку з оголошенням, проведенням та/або визначенням результатів конкурсу з визначення приватного партнера та концесійного конкурсу.

Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень», згідно визначення, наведеного у пункті 7 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України, є орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Індивідуальний акт визначається у пункті 19 частини першої статті 4 Кодексу як акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Загальною рисою, яка відрізняє індивідуальні акти управління від інших актів, є їх виражений правозастосовний характер, а також їх конкретність, зокрема: чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень суб`єктами адміністративного права, які видають такі акти; розв`язання за їх допомогою конкретних, а саме індивідуальних, справ або питань, що виникають у сфері державного управління; чітка визначеність адресата - конкретної особи або осіб; зникнення конкретних адміністративно-правових відносин, обумовлених цими актами.

Індивідуальні акти можуть бути оскаржені особами, які в них зазначені або безпосередні права, свободи чи охоронювані законом інтереси яких такими актами порушені.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій. Обов`язковою ознакою дій суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин (слугують підставою для виникнення, зміни або припинення правовідносин) і мають обов`язковий характер.

Як свідчать матеріали справи, у цьому провадженні позивачем, який є членом Рахункової палати, оскаржується рішення від 08.10.2019 №28-8 «Про розгляд звіту про результати аудиту ефективності використання коштів державного бюджету, виділених Державній регуляторній службі України на керівництво та управління у сфері регуляторної політики та ліцензування», прийняте за результатами розгляду поданого позивачем проекту рішення про затвердження наведеного Звіту та інших пов`язаних документів. Оскаржуваним рішенням ухвалено: повернути проєкт рішення Рахункової палати «Про розгляд Звіту про результати аудиту ефективності використання коштів державного бюджету, виділених Державній регуляторній службі України на керівництво та управління у сфері регуляторної політики та ліцензування» члену Рахункової палати ОСОБА_1 на доопрацювання протягом двох тижнів з урахуванням зауважень і пропозицій, висловлених під час обговорення Звіту про результати аудиту ефективності використання коштів державного бюджету, виділених Державній регуляторній службі України на керівництво та управління у сфері регуляторної політики та ліцензування, і подання на повторний розгляд Рахункової палати.

Згідно витягу з протоколу засідання Рахункової палати від 08.10.2019 №28, під час розгляду на засіданні протоколу Звіту членами Рахункової палати були висловлені зауваження щодо змісту Звіту та наголошено на необхідності уточнень наведеної в ньому інформації, внесення додаткових даних та виправлення наявних.

Нормативно-правовим актом, що визначає організацію, повноваження та порядок діяльності Рахункової палати є Закон України «Про Рахункову палату» від 02.07.2015 № 576-VIII (далі по тексту - Закон № 576-VIII).

Частиною третьою статті 1 Закону № 576-VIII визначено, що Рахункова палата є державним колегіальним органом.

Рахункова палата згідно частини другої статті 3 Закону № 576-VIII є організаційно, функціонально та фінансово незалежною, самостійно планує свою діяльність.

Незалежність Рахункової палати забезпечується, зокрема, особливим порядком організаційного забезпечення діяльності Рахункової палати, встановленим законом (пункт 3 частини третьої статті 3 Закону № 576-VIII).

Частинами четвертою і п`ятою наведеної норми цього Закону встановлено, що Рахункова палата під час здійснення своїх повноважень є незалежною від будь-якого незаконного впливу, тиску або втручання. Незаконне втручання у здійснення Рахунковою палатою наданих законом повноважень забороняється і тягне за собою відповідальність, встановлену законом.

Втручання органів державної влади, органів місцевого самоврядування, політичних партій та громадських об`єднань, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності та їх посадових і службових осіб у діяльність Рахункової палати забороняється.

На члена Рахункової палати, відповідно до частини першої статті 18 Закону № 576-VIII поширюється дія Закону України «Про державну службу», крім норм щодо порядку призначення на посаду та звільнення з посади та умов оплати праці члена Рахункової палати, що встановлюються цим Законом.

Згідно частини першої статті 23 Закону № 576-VIII член Рахункової палати забезпечує здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) відповідно до рішення Рахункової палати. Для виконання своїх повноважень член Рахункової палати надає доручення відповідному департаменту (департаментам) та/або територіальному підрозділу (підрозділам).

Член Рахункової палати несе персональну відповідальність за результати своєї роботи.

Пунктами 1 - 5 частини другої цієї ж статті Закону № 576-VIII (яка визначає повноваження члена Рахункової палати) зокрема встановлено, що член Рахункової палати: готує пропозиції щодо планування заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) за закріпленими напрямами; координує з іншими членами Рахункової палати роботу щодо здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту); створює для здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) контрольні групи, призначає керівників таких груп або очолює такі групи, залучаючи у разі необхідності працівників різних департаментів; координує роботу контрольних груп щодо здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту); підписує звіти за результатами здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) і представляє звіти на засіданні Рахункової палати.

Основною організаційною формою діяльності Рахункової палати є засідання Рахункової палати, що проводяться у формі відкритих слухань (частина п`ята статті 25 Закону № 576-VIII).

На своїх засіданнях Рахункова палата зокрема розглядає та вирішує питання щодо затвердження звітів, прийняття рішень за результатами здійснення заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту) (пункт 9 частини другої статті 25 Закону № 576-VIII).

В статті 26 Закону № 576-VIII встановлено, що рішення Рахункової палати приймаються на засіданні Рахункової палати.

Рішення Рахункової палати приймаються відкритим голосуванням більшістю голосів від кількості присутніх на засіданні членів Рахункової палати (за винятком випадків, передбачених цим Законом) і підписуються Головою Рахункової палати або особою, яка головувала на засіданні Рахункової палати.

Член Рахункової палати, присутній на засіданні Рахункової палати, який не погоджується з прийнятим рішенням, має право викласти окрему думку, що в письмовій формі додається до протоколу засідання Рахункової палати, та має право інформувати про це Верховну Раду України та її органи, а також інші державні органи, органи місцевого самоврядування, яких стосується таке рішення.

Наведені норми Закону № 576-VIII, що є спеціальним нормативно-правовим актом, який визначає організацію, повноваження та порядок діяльності Рахункової палати, встановлюють спеціальний порядок висловлення своєї незгоди з рішенням, прийнятим на засіданні державного колегіального органу - викладення письмово окремої думки, що додається до протоколу засідання Рахункової палати, а також гарантує право інформувати про це Верховну Раду України та відповідні органи, яких стосується таке рішення.

Разом з тим, рішення Рахункової палати про повернення її члену на доопрацювання документа, складеного останнім на виконання покладених на нього повноважень, за своїми ознаками не може визначатись у якості рішення суб`єкта владних повноважень - індивідуального акта у розумінні Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки не зумовлює виникнення будь-яких нових прав і обов`язків для позивача та не встановлює відповідальність.

У зв`язку з наведеним, суд приходить до висновку, що оскаржуване позивачем рішення Рахункової палати не є правовим документом і, зважаючи на спеціальний порядок висловлення членом Рахункової палати своєї незгоди з прийнятим рішенням - не може бути предметом спору. Відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.

З огляду на це, вимоги члена Рахункової палати про визнання протиправним та скасування рішення про повернення на доопрацювання проекту Звіту про результати аудиту ефективності використання коштів державного бюджету не підлягають розгляду як в порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягають судовому розгляду.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

З урахуванням наведеного, суд дійшов висновку про наявність підстав для закриття провадження у цій справі.

Керуючись статтями 2, 5-11, 19, п.1 ч.1 ст.238, ч.2 ст.239, 241-246 Кодексу адміністративного судочинства України, -

У Х В А Л И В:

Закрити провадження у адміністративній справі №640/21247/19 за позовом ОСОБА_1 до Рахункової палати про визнання протиправним та скасування рішення від 08.10.2019 №28-8 «Про розгляд Звіту про результати аудиту ефективності використання коштів державного бюджету, виділених Державній регуляторній службі України на керівництво та управління у сфері регуляторної політики та ліцензування» повністю.

Попередити позивача, що повторне звернення до адміністративного до суду зі спору між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав не допускається.

Ухвала суду набирає законної сили в порядку передбаченому ст.256 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржена повністю або частково протягом 15 днів з дня складення повного судового рішення в апеляційному порядку до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими ст.ст.293-297 Кодексу адміністративного судочинства України з урахуванням підпункту 15.5 пункту 15 частини першої Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України в редакції згідно з Законом України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII.

Суддя Н.А. Добрівська