Справа № 640/19882/19
Суддя: Глущенко Яна Борисівна
Дата ухвалення: 2020-10-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 жовтня 2020 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді-доповідача Глущенко Я.Б.,

суддів Собківа Я.М., Черпіцької Л.Т.,

секретаря Суркової Д.О.,

розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Департамента з питань громадянства, паспортизації та реєстрації Державної міграційної служби України, Центрального міжрегіонального управління Державної міграційної служби у місті Києві та Київській області, Державної міграційної служби України про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування висновків, зобов`язання вчинити дії, за апеляційною скаргою Державної міграційної служби на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 лютого 2020 року, -

В С Т А Н О В И В:

У жовтні 2019 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся у суд з позовом до Департамента з питань громадянства, паспортизації та реєстрації Державної міграційної служби України (далі - Департамент), Центрального міжрегіонального управління Державної міграційної служби у місті Києві та Київській області (далі - ЦМС ДМС у м. Києві та Київській області), Державної міграційної служби України (далі - ДМС України) про визнання протиправними дій щодо проведення службового розслідування по факту оформлення та видачі паспорта громадянина України серії НОМЕР_1 , виданого 21 липня 2001 року Шевченківським РУ ГУ МВС України на ім`я позивача у зв`язку з обміном паспорта серії НОМЕР_2 , виданого 08 лютого 1997 року Новоархангельським РВ УМВС України в Кіровоградській області, визнання протиправним та скасування висновка за результатами такого службового розслідування, зобов`язання видалити з підсистеми ЄІАС УМП «Недійсні документи» паспорт серії НОМЕР_3 , виданий Шевченківським РВ ГУ ДМС України в м. Києві 26 вересня 2014 року на ім`я позивача, паспорт громадянина України для виїзду за кордон: серії НОМЕР_4 , виданий Деснянським РВ ГУ ДМС України і м. Києві 18 березня 2014 року, серії НОМЕР_5 , виданий 27 лютого 2017 року Деснянським РВ ГУ ДМС України і м. Києві.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 лютого 2020 року позов задоволено.

Не погоджуючись із рішенням суду, ДМС України подала апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, не врахування всіх обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, просить його скасувати та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначає, що судом не враховано, що на момент документування позивача паспортом серія НОМЕР_2 факт проживання останнього на території України станом на 13 листопада 1991 року не підтверджений документально.

Відзив на апеляційну скаргу не надходив.

Розгляд справи здійснюється у порядку письмового провадження згідно пункта 3 частини 1 статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та доводи скарги, колегія суддів уважає, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду - без змін, з таких підстав.

Судом установлено, що 19 квітня 2017 року на адресу ДМС України із Департамента захисту національної державності СБУ України надійшов запит щодо проведення службового розслідування законності документування 08 лютого 1997 року Новоархангельським РВ УМВС України в Кіровоградській області паспортом громадянина України серії НОМЕР_2 , ОСОБА_1 , уродженця Республіки Вірменія.

За обліками відділа обліку та моніторингу інформації про реєстрацію місця проживання УДМС України в області, місце проживання позивача, станом на 15 травня 2017 року, зареєстрованим/знятим з реєстраційного обліку не значиться.

У результаті подальшої перевірки встановлено, що паспортний документ, який оформлено на ім`я позивача, є підстави вважати оформленим з порушенням вимог чинного законодавства.

08 лютого 1997 року Новоархангельским РВ УМВС України в Кіровоградській області позивач документований паспортом громадянина України серії НОМЕР_2 у зв`язку з обміном паспорта громадянина колишнього СРСР зразка 1974 року серії НОМЕР_6 , виданого 14 лютого 1986 року Ечміадзінським РВ Республіки Вірменія.

Видачу паспорта громадянина України серії НОМЕР_2 на ім`я позивача підтверджує відмітка в книзі обліку руху чистих бланків паспортів (Ф-2) Новоархангельського РВ УМВС України в Кіровоградській області від 08 лютого 1997 року.

У заяві на отримання вищезазначеного паспорта (Ф-1) у графі «місце проживання - назва міста села, селища, вулиці № будинку, корпусу, квартири, чи перебував (ла) в іноземному громадянстві (підданстві)» зазначена адреса місця проживання: АДРЕСА_1 з 19 січня 1989 року.

Однак, як свідчить доповідна записка посадової особи Новоархангельского РС УДМС України в Кіровоградській області, обліки осіб, які були постійно зареєстровані (прописані) за адресою, яка зазначена у заяві Ф-1, не збереглися. Окрім того, реєстрацію місця проживання в гуртожитку не можна вважати постійною. Беручи до уваги вищезазначене, підтвердити факт реєстрації позивача станом на 24 серпня 1991 (на момент проголошення незалежності України) та 13 листопада 1991 року (на момент прийняття Закону України «Про громадянство України») на території України не представляється можливим.

Для з`ясування обставин проведено додаткову перевірку щодо можливого набуття чи прийняття позивача до громадянства України. У результаті якої встановлено, що він з клопотанням щодо набуття/прийняття громадянства, на території Кіровоградської області, не звертався.

В архівній книзі списання недійсних паспортів (Ф-33) Новоархангельського РВ УМВС України в Кіровоградській області від 31 липня 1997 року міститься відмітка про списання та знищення паспорта громадянина колишнього СРСР зразка 1974 року НОМЕР_6 , виданого 14 лютого 1986 року Ечміадзінським РВ Республіки Вірменія.

08 грудня 1998 року за вих. № 8/881 на адресу управління паспортно-візової служби МВС і НБ Республіки Вірменія за підписом начальника УМВС України в Кіровоградській області надісланий запит з питання перевірки реєстрації/зняття з реєстраційного обліку позивача.

10 лютого 1999 року за вх. № 212 із паспортно-візового управління МВС і НБ Республіки Вірменії надійшла відповідь, згідно якої позивач значиться постійно зареєстрованим з 22 лютого 1986 року на території Республіки Вірменія та, відповідно до пункта 1 статті 10 Закону Республіки Вірменія «Про громадянства Республіки Вірменія» є громадянином Республіки Вірменія.

Наведене стало підставою для висновку, що під час оформлення паспорта громадянина України на ім`я позивача працівники Новоархангекльського РВ УМВС України в Кіровоградській області допустили порушення вимог пунктів 12, 17 розділа ІІ постанови Верховної Ради України «Про затвердження положень про паспорт громадянина України та свідоцтво про народження» від 25 червня 1992 року № 2503-ХІІ, пунктів 7, 10, 17 розділа ІІ Інструкції щодо правил та порядку оформлення і видачі паспорта громадянина України, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17 серпня 1994 року № 316, а також, не перевіривши належність громадянства України, оформили позивачу паспорт громадянина України не за місцем його постійного проживання.

На підставі викладених висновків 25 травня 2017 року директором Департаменту з питань громадянства та паспортизації та реєстрації ДМС України затверджено наступний висновок № 56/2017, в якому зазначено - вважав би:

Службове розслідування за фактом оформлення 08 лютого 1997 року Новоархангельським РВ УМВС України в Кіровоградській області паспорта громадянина України серії НОМЕР_2 на ім`я позивача закінченим.

Паспорт громадянина України серії НОМЕР_2 , виданий 08 лютого 1997 року Новоархангельським РВ УМВС України в Кіровоградській області на ім`я позивача відповідно до пункту 10.4 Порядку оформлення і видачі паспорта громадянина України, затвердженого наказом МВС України під 11 квітня 2012 року № 320, визнати оформленим з порушенням вимог чинного законодавства.

Висновок службового розслідування у двох примірниках надіслати для затвердження до ДМС України.

Після затвердження висновку службового розслідування інформацію про визнання паспорта громадянина України серії НОМЕР_2 оформленим в порушення вимог законодавства України:

- внести у графу службові відмітки заяви про видачу паспорта серії НОМЕР_2 ;

- надіслати до ГУ ДМС України в м. Києві для вжиття заходів відповідно до пункту 10.4 Порядку оформлення і видачі паспорта громадянина України, затвердженого наказом Міністерства внутрішніх справ України затвердженого наказом МВС України від 13 квітня 2012 року №320, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 02 лютого 2012 року за № 1089/2140 (далі - Порядок №320), стосовно паспорта громадянина України серії НОМЕР_1 , оформленого Шевченківським РУ ГУМВС України в м. Києві на ім`я позивача.

Начальником Шевченківського РВ ГУДМС України в м. Києві Гришко Н.Б. на підставі вказівки з ГУ ДМС України в м. Києві (вих. № 8000.1.16.1-2106/80.16.17) проведено службове розслідування щодо законності оформлення та видачі паспорта громадянина України серії НОМЕР_1 , виданого 21 липня 2001 року Шевченківським РУ ГУ МВС України в м. Києві на ім`я позивача.

07 липня 2017 року директором Департамента з питань громадянства та паспортизації та реєстрації ДМС України затверджено висновок № 94/2017 про результати вказаного службового розслідування.

Висновком:

1) визнано такими, що оформлені з порушенням вимог законодавства, є недійсними та підлягають знищенню відповідно до пункта 10.4 розділа X Порядка №320, наступні паспорти, оформлені на ім`я ОСОБА_2 ,: паспорт громадянина України серії НОМЕР_7 , виданий 02 грудня 1999 року Шевченківським РУ ГУ МВС України в м. Києві; паспорт громадянина України НОМЕР_1 , виданий 21 липня 2001 року Шевченківським РВ ГУ ДМС України в м. Києві; паспорт громадянина України серії НОМЕР_8 Шевченківським РВ ГУ ДМС України в м. Києві 26 вересня 2014 року;

2) до відділа адресно-довідкової роботи ГУ ДМС України в м. Києві надіслати лист щодо виставлення контролю на недійсний паспорт серії НОМЕР_8 , виданий Шевченківським РВ ГУ ДМС України в м. Києві 26 вересня 2014 року на ім`я позивача, а також внести відповідну інформацію до підсистеми ЄІАС УМП «Недійсні документи»;

3) інформувати територіальні підрозділи головних управлінь, управлінь ДМС України в областях та в м. Києві про визнання паспорта громадянина України серії НОМЕР_8 , виданого Шевченківським РВ ГУ ДМС України в м. Києві 26 вересня 2014 року недійсним;

4) направити повідомлення до Деснянського РВ ГУ ДМС України в м. Києві про визнання недійсними та такими, що підлягають знищенню паспорти громадянина України для виїзду за кордон: серії НОМЕР_4 , виданий Деснянським РВ ГУ ДМС України і м. Києві 18 березня 2014 року, серії НОМЕР_5 , виданий 27 лютого 2017 року Деснянським РВ ГУ ДМС України і м. Києві;

5) інформувати адміністрацію Державної прикордонної служби про визнання недійсним: паспорт громадянина України серії НОМЕР_8 , виданий Шевченківським РВ ГУ ДМС України в м. Києві 26 вересня 2014 року; паспорт громадянина України для виїзду за кордон серії серії НОМЕР_4 , виданий Деснянським РВ ГУ ДМС України і м. Києві 18 березня 2014 року, серії НОМЕР_5 , виданий 27 лютого 2017 року Деснянським РВ ГУ ДМС України і м. Києві на ім`я позивача.

Не погоджуючись з таким висновками та вважаючи їх протиправними, позивач звернувся з відповідним позовом до суду.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів приходить до наступного.

Відповідно до частини 1 статті 3 Закону України «Про громадянство України» від 18 січня 2001 року №2235-ІІІ громадянами України є:

1) усі громадяни колишнього СРСР, які на момент проголошення незалежності України (24 серпня 1991 року) постійно проживали на території України;

2) особи, незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних чи інших ознак, які на момент набрання чинності Законом України «Про громадянство» (13 листопада 1991 року) проживали в Україні і не були громадянами інших держав;

3) особи, які прибули в Україну на постійне проживання після 13 листопада 1991 року і яким у паспорті громадянина колишнього СРСР зразка 1974 року органами внутрішніх справ України внесено напис «громадянин України», та діти таких осіб, які прибули разом із батьками в Україну і на момент прибуття в Україну не досягли повноліття, якщо зазначені особи подали заяви про оформлення належності до громадянства України;

4) особи, які набули громадянство України відповідно до законів України та міжнародних договорів України.

Факт постійного проживання або проживання на території України на зазначені дати підтверджувався відмітками про прописку, внесеними до паспорта громадянина колишнього СРСР та відповідних облікових документів прописки.

Окрім цього, до затвердження зразка паспорта громадянина України відповідно до розпорядження Президента України «Про прискорення реалізації Закону України «Про громадянство України» від 18 квітня 1992 року та наказа Міністерства внутрішніх справ України від 30 квітня 1991 року №243 до паспортів колишнього СРСР вказаної вище категорії осіб у період з 1 червня 1992 року до 1 травня 1995 року органами внутрішніх справ України вносилися написи «громадянин України».

Зазначена процедура закріплена у пункті 124 Порядка провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень, затвердженого указом Президента України від 27 березня 2001 року №215/2001 (далі - Порядок №215/2001).

Починаючи з травня 1995 року, залежно від місця проживання громадян (прописки), здійснювався обмін паспортів колишнього СРСР на паспорти громадянина України зразка 1994 року.

Ураховуючи те, що під час внесення написів «громадянин України» до паспортів СРСР вони були внесені й до паспортів осіб, які прибули в Україну після вказаних вище дат, пунктом 3 частини першої статті 3 Закону ці особи також визнаються громадянами України, за умови проходження ними процедури оформлення належності до громадянства України, визначеної пунктом 14 Порядка №215/2001, шляхом подання відповідної заяви.

На момент отримання позивачем паспорта громадянина України серії НОМЕР_2 у лютому 1997 року основні положення практичної діяльності паспортної служби органів внутрішніх справ щодо правил та порядку оформлення і видачі паспорта громадянина України врегульовані відповідною Інструкцією, затвердженою наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17 серпня 1994 року № 316, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 05 вересня 1994 року за № 211/421 (далі - Інструкція №316).

Відповідно до пунктів 7 та 8 цієї Інструкції при обміні паспортів громадянами подаються паспорти, що підлягають обміну, а також заява форми № 1 (додаток № 1) і дві фотокартки розміром 35 х 45 мм.

Пунктом 9 Інструкції закріплено, що приймання документів для одержання й обміну паспортів від громадян, що проживають у гуртожитках, проводиться особами, відповідальними за додержання паспортних правил, або особами, уповноваженими для ведення паспортної роботи, які у триденний строк подають документи і фотокартки до органів внутрішніх справ і повідомляють громадянам час одержання паспортів.

Згідно положень пункта 10 Інструкції №316 документи, що надійшли до органів внутрішніх справ, розглядають начальники паспортної служби, а у випадках відсутності останніх - особи, які виконують їх обов`язки і приймають рішення про видачу чи обмін паспортів, про що робиться запис у заяві форми № 1.

Як установлено судом та не заперечують відповідачі, паспорт серії НОМЕР_2 оформлений в порядку обміну паспорта громадянина СРСР.

Будь-яких зауважень до поданих для такого обміну документів у органа державної влади не було.

Приймаючи рішення, які є предметом оскарження у даній справі, суб`єкт владних повноважень посилається, зокрема, на отримання із паспортно-візового управління МВС і НБ Республіки Вірменії відповіді, згідно якої позивач значиться постійно зареєстрованим з 22 лютого 1986 року на території Республіки Вірменія та, відповідно до пункта 1 статті 10 Закону Республіки Вірменія «Про громадянства Республіки Вірменія» є громадянином Республіки Вірменія.

Надаючи правову оцінку такому доводу, колегія суддів уважає за необхідне зазначити наступне.

Згідно з частиною 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні, у відповідності до положень частини 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституції та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Як убачається із матеріалів справи, інформація із паспортно-візового управління МВС і НБ Республіки Вірменії надійшла до УМВС України в Кіровоградській області 10 лютого 1999 року.

Проте, службове розслідування щодо законності оформлення та видачі паспорта громадянина України серії НОМЕР_1 , виданого 21 липня 2001 року Шевченківським РУ ГУ МВС України в м. Києві на ім`я позивача, проведено лише у середині 2017 року.

Отже, відповідачем не дотримано критерію своєчасності.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» від 02 червня 2016 року №1402-VIII встановлює, що здійснення правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів, спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статей 1 та 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 23 лютого 2006 року №3477-IV, суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, одним із суттєвих елементів принципу верховенства права є принцип юридичної визначеності. Цей принцип має різні прояви. Зокрема, він є одним з визначальних принципів «доброго врядування» і «належної адміністрації» (встановлення процедури і її дотримання), частково співпадає з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до «якості» закону).

Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), заява № 10373/05, пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (там само).

Отже державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), пункту 74).

Водночас, ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (рішення у справах «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), пункт 58, «Ґаші проти Хорватії» (Gashi v. Croatia), заява № 32457/05, пункт 40, «Трґо проти Хорватії» (Trgo v. Croatia), заява № 35298/04, пункт 67).

Європейський суд з прав людини (надалі - Суд) у своїх рішеннях неодноразово підкреслював особливу важливість принципу «належного урядування». Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (рішення у справах: «Рисовський проти України», «Беєлер проти Італії», «Онер`їлдіз проти Туреччини» «Megadat.com S.r.l. проти Молдови», «Москаль проти Польщі»). Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (наприклад, рішення у справах «Лелас проти Хорватії» і «Тошкуце та інші проти Румунії») і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси.

В рішенні у справі «Рисовський проти України» (заява №29979/04, п.71) Суд наголошує «… державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків.

У спірних правовідносинах, саме неналежне виконання обов`язків посадовими особами органів внутрішніх справ, відповідальних за прийняття рішення про обмін паспорта, зумовило прийняття рішень, які є предметом оскарження в суді.

З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновком місцевого суду про наявність підстав для задоволення позову.

Доводи, викладені в апеляційній скарзі, наведеного не спростовують.

Відповідно до статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до пункта 1 частини 1 статті 315 Кодексу адміністративного судочинства України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Приписи статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Підсумовуючи наведене, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції судове рішення ухвалено з дотриманням норм чинного матеріального та процесуального права і підстави для його скасування відсутні.

Керуючись статтями 33, 34, 243, 311, 316, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Державної міграційної служби залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 лютого 2020 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя Я.Б. Глущенко

Судді Я.М. Собків

Л.Т. Черпіцька