Справа № 640/24952/19
Суддя: Шейко Т.І.
Дата ухвалення: 2020-10-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

15 жовтня 2020 року м. Київ №640/24952/19

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі:

головуючого судді Шейко Т.І.,

розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу

за позовомТовариства з обмеженою відповідальністю «Дніпродзержинська фармацевтична компанія»
до Державної архітектурно-будівельної інспекції України
провизнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити певні дії

встановив:

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулося Товариство з обмеженою відповідальністю «Дніпродзержинська фармацевтична компанія» (далі також - позивач, ТОВ «Дніпродзержинська фармацевтична компанія») з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі також - відповідач, Держархбудінспекція), в якому просило визнати протиправною бездіяльність у формі надання неоднозначної, необґрунтованої і неповної відповіді на звернення ТОВ «Дніпродзержинська фармацевтична компанія» від 24.10.2019 №535 та зобов`язати Міністерство розвитку громад та території України розглянути по суті звернення і надати відповідь.

Ухвалою суду від 16.12.2019 позовну заяву залишено без руху.

На виконання вимог указаної ухвали суду позивачем подано до суду нову редакцію позовної заяви з відредагованими позовними вимогами, відповідно до яких позивач просив суд визнати протиправною бездіяльність Державної архітектурно-будівельної інспекції України у формі надання неоднозначної, необґрунтованої і неповної відповіді на звернення ТОВ «Дніпродзержинська фармацевтична компанія» та зобов`язати Державну архітектурно-будівельну інспекцію України розглянути по суті звернення і надати відповідь.

Ухвалою суду від 08.01.2020 відкрито провадження в адміністративній справі, розгляд якої вирішено здійснювати за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін.

В обґрунтування позовних вимог позивач вказав на порушення відповідачем Закону України «Про звернення громадян» у зв`язку з наданням останнім у відповідь на його звернення про роз`яснення порядку виконання вимог окремих норм законів України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про благоустрій населених пунктів», «Про місцеве самоврядування в Україні» при здійсненні будівельних робіт, передбачених ДБН В.2.2-40:2018 «Інклюзивність будівель і споруд».

Відповідач надав суду відзив на позовну заяву, в якому просив відмовити в її задоволенні з огляду на необґрунтованість, стверджуючи, що належним чином надав відповідь на лист позивача. Окрім того, відповідач зауважив, що позивач як юридична особа не належить до суб`єктів правовідносин, врегульованих Законом України «Про звернення громадян», а тому твердження останнього про порушення передбаченого цим Законом права на належний розгляд його заяви внаслідок надання відповідачем неоднозначної, необґрунтованої та неповної відповіді є необґрунтованими.

Як вбачається з матеріалів справи, позивач звернувся до відповідача із заявою від 24.10.2019 №535, в якій просив роз`яснити порядок виконання вимог статей 36, 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», статті 26-1 Закону України «Про благоустрій населених пунктів», підпункту 17 пункту «а» статті 30, підпункту 3 пункту «б» статті 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» при здійсненні будівельних робіт, передбачених ДБН В.2.2-40:2018 «Інклюзивність будівель і споруд».

Необхідність отримання вказаних роз`яснень ТОВ «Дніпродзержинська фармацевтична компанія» мотивувало різним застосуванням контролюючими органами на практиці приписів законодавства щодо обов`язку створення умов для безперешкодного доступу осіб з інвалідністю (у тому числі осіб з інвалідністю, які використовують засоби пересування та собак-поводирів) до об`єктів фізичного оточення. Метою звернення із цією заявою, як зазначив позивач, є отримання відповідей на питання спосіб і порядок виконання контролюючими органами положень пункту 11 Переліку будівельних робіт, які не потребують документів, що дають право на їх виконання, та після закінчення яких об`єкт не підлягає прийняттю в експлуатацію, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №406, з точки зору приписів статей 36, 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», статті 26-1 Закону України «Про благоустрій населених пунктів», підпункту 17 пункту «а» статті 30, підпункту 3 пункту «б» статті 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

У відповідь на вказаний лист Держархбудінспекція листом від 05.11.2019 №40-701-16/8363-19 повідомила позивача про те, що наразі пунктом 11 Переліку будівельних робіт, які не потребують документів, що дають право на їх виконання, та після закінчення яких об`єкт не підлягає прийняттю в експлуатацію, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №406, визначено, що улаштування засобів безперешкодного доступу до об`єктів житлово-комунального та громадського призначення осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення є будівельними роботами, які не потребують документів, що дають право на їх виконання, та після закінчення яких об`єкт не підлягає прийняттю в експлуатацію. Вказаний вище Перелік робіт є вичерпним, будь-яких виключень законодавством не передбачено.

Водночас в листі зазначено, що відповідно до статті 9 Закону України «Про архітектурну діяльність» будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об`єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у прядку, визначеному Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Якщо роботи, заплановані ТОВ «Дніпродзержинська фармацевтична компанія» є будівельними роботами у контексті законів України «Про архітектурну діяльність» та «Про регулювання містобудівної діяльності» або технологічною складовою будівельних робіт, або виконуються відповідно до проектної документації у складі будівельних робіт, то такі роботи виконуються у порядку, визначеному Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності». Механізм набуття права на виконання будівельних робіт, визначений Порядком виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №466 «Деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт».

Разом з тим Держархбудінспекція повідомила ТОВ ««Дніпродзержинська фармацевтична компанія», що її листи не є нормативно-правовими актами, вони мають інформаційний характер і не встановлюють правових норм та діють до набрання чинності нормативно-правовими актами, що змінюють відповідні правовідносини.

Уважаючи, що відповідач надав неоднозначну, необґрунтовану і неповну відповідь, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом, при вирішенні якого суд виходить із такого.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09.07.2014 №294 (далі - Положення №294) Держархбудінспекція є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем`єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Держархбудінспекція у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства (пункт 2 Положення №294).

Згідно з пунктом 3 Положення №294 основним завданням Держархбудінспекції є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, а саме:

- підготовка і внесення на розгляд Віце-прем`єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства пропозицій щодо забезпечення формування державної політики з питань, що належать до компетенції Держархбудінспекції;

- здійснення в межах повноважень, визначених законом, державного архітектурно-будівельного контролю за дотриманням замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт;

- здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських держадміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), під час провадження ними містобудівної діяльності;

- виконання дозвільних та реєстраційних функцій у будівництві у визначених законодавством випадках;

- ліцензування видів господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками, та здійснення контролю за додержанням суб`єктами господарювання ліцензійних умов провадження видів господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками.

Підпунктом 1 пункту 4 Положення №294 визначено, що Держархбудінспекція відповідно до покладених на неї завдань, поміж іншого узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до її компетенції, розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавчих актів, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, нормативно-правових актів міністерств та в установленому порядку подає їх Віце-прем`єр-міністру України - Міністру регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства.

Підпунктом 21 пункту 4 вказаного Положення також передбачено, що Держархбудінспекція здійснює інші повноваження, визначені законом.

Ураховуючи викладене питання, з яким позивач в листі від 24.10.2019 №535 звернувся до відповідача, щодо роз`яснення порядку виконання вимог окремих законодавчих норм з огляду на їх різне застосування контролюючими органами, охоплюється повноваженнями Держархбудінспекції, визначеними в підпункті 1 пункті 4 Положення №294 в частині узагальнення практики застосування законодавства з питань, що належать до її повноважень.

За висновком суду ці повноваження належать до дискреційних повноважень, Держархбудінспекції, оскільки в частині, яка стосується викладення змісту узагальнення практики застосування законодавства з питань, що належать до її компетенції, Держархбудінспекція вправі обирати свій варіант викладення такої практики без необхідності узгодження цього вибору з будь-ким, хоча при цьому й зобов`язана додержуватися положень власної компетенції; фахових правил, закріплених у нормативних актах; адміністративної практики; судової практики; процедурних вимог.

Так, у рішеннях у справах «Клас та інші проти Німеччини», «Фадєєва проти Росії», «Єрузалем проти Австрії» Європейський суд з прав людини зазначив, що суд не повинен підміняти думку національних органів будь-якою своєю думкою. Згідно з Рекомендаціями Комітету Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 року на 316-й нараді, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

У науковому висновку від 13.04.2018 щодо меж дискреційного повноваження суб`єкта владних повноважень та судового контролю за його реалізацією Верховний Суд зазначив, що дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи бездіяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору із будь-ким;

- дискреційне повноваження надається у спосіб його закріплення в оціночному понятті, відносно-визначеній нормі, альтернативній нормі, нормі із невизначеною гіпотезою. Для позначення дискреційного повноваження законодавець використовує, зокрема, терміни «може», «має право», «за власної ініціативи», «дбає», «забезпечує», «веде діяльність», «встановлює», «визначає», «на свій розсуд». Однак наявність такого терміну у законі не свідчить автоматично про наявність у суб`єкта владних повноважень дискреційного повноваження; подібний термін є приводом для докладного аналізу закону на предмет того, що відповідне повноваження є дійсно дискреційним;

- при реалізації дискреційного повноваження суб`єкт владних повноважень зобов`язаний поважати основоположні права особи, додержуватися: конституційних принципів; принципів реалізації відповідної владної управлінської функції; принципів здійснення дискреційних повноважень; змісту публічного інтересу; положень власної компетенції; вказівок, викладених у інтерпретаційних актах; фахових правил, закріплених у нормативних актах; адміністративної практики; судової практики; процедурних вимог.

- критеріями судового контролю за реалізацією дискреційних повноважень є: критерії перевірки діяльності публічної адміністрації, встановлені Кодексом адміністративного судочинства України, зокрема, мета, з якою дискреційне повноваження надано, об`єктивність дослідження доказів у справі, принцип рівності перед законом, безсторонність; публічний інтерес, задля якого дискреційне повноваження реалізується; зміст конституційних прав та свобод особи; якість викладення у дискреційному рішенні доводів, мотивів його прийняття.

Адміністративний суд не наділений повноваженнями втручатися у вільний розсуд (дискрецію) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за критеріями, визначеними статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

Завдання правосуддя полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше порушується принцип розподілу влади. Принцип розподілу влади не допускає надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Тому завданням адміністративного суду є контроль за легітимністю прийняття рішень.

Виходячи зі змісту положень Кодексу адміністративного судочинства України щодо компетенції адміністративного суду, останній не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу державної влади та втручатися в ці повноваження.

Держархбудінспекція з метою реалізації наданого їй вищевказаного повноваження щодо узагальнення практики застосування законодавства з питань, що належать до її компетенції, листом від 05.11.2019 №40-701-16/8361-19 надала відповідь позивачу щодо роз`яснення застосування окремих законодавчих норм, що належать до сфери її діяльності. Однак, з огляду на те, що вказані повноваження відповідача є дискреційними, суд позбавлений можливості втручатися в ці повноваження, а, відтак, позбавлений можливості надати оцінку повноті та обґрунтованості змісту наданого роз`яснення.

При цьому направлення Держархбудінспекцією на адресу позивача вищевказаного листа від 05.11.2019 №40-701-16/8361-19 спростовує твердження позивача про її протиправну бездіяльність у зв`язку з наданням, як він уважає, неоднозначної, необґрунтованої і неповної відповіді на його лист.

Водночас суд погоджується з доводами відповідача про те, що позивач не є суб`єктом правовідносин, врегульованих Законом України «Про звернення громадян», тому твердження ТОВ Дніпропетровська фармацевтична фабрика» про порушення відповідачем гарантованих цим Законом прав є безпідставними. Такий висновок суду пояснюється наступним.

Статтею 40 Конституції України визначено, що усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

Питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об`єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів врегульовано Законом України «Про звернення громадян». Закон забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення.

Так, згідно з частиною першою статті 1 Закону України «Про звернення громадян» громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.

Військовослужбовці, працівники органів внутрішніх справ і державної безпеки, а також особи рядового і начальницького складу Державної кримінально-виконавчої служби України мають право подавати звернення, які не стосуються їх службової діяльності.

Особи, які не є громадянами України і законно знаходяться на її території, мають таке ж право на подання звернення, як і громадяни України, якщо інше не передбачено міжнародними договорами.

Відповідно до статті 3 вказаного Закону під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.

Пропозиція (зауваження) - звернення громадян, де висловлюються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства.

Заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності.

Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.

Скарга - звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об`єднань громадян, посадових осіб.

Згідно з приписами статті 7 Закону України «Про звернення громадян» звернення, оформлені належним чинним і подані у встановленому порядку, підлягають обов`язковому прийняттю та розгляду.

За змістом статті 18 вказаного Закону громадянин, який звернувся із заявою чи скаргою до органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, засобів масової інформації, посадових осіб, має право, поміж іншого, одержати письмову відповідь про результати розгляду заяви чи скарги.

Відтак, аналіз викладених вище норм Закону України «Про звернення громадян» дає підстави суду стверджувати, що його норми не поширюються на громадян України та осіб, які не є громадянами України і законно знаходяться на її території, та не поширюються на юридичних осіб.

За наведених вище обставин позовні вимоги ТОВ «Дніпродзержинська фармацевтична фабрика» є необґрунтованими та не підлягають задоволенню судом.

З огляду на відмову у задоволенні позову у суду відсутні підстави для відшкодування позивачу відповідно до статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України витрат, пов`язаних зі сплатою судового збору.

Керуючись статтями 2, 19, 77, 139, 242 - 246, 251 Кодексу адміністративного судочинства України суд -

ВИРІШИВ:

У задоволенні адміністративного позову Товариства з обмеженою відповідальністю «Дніпродзержинська фармацевтична компанія» до Державної архітектурно-будівельної інспекції України відмовити.

Рішення набирає законної сили відповідно до статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України.

Рішення може бути оскаржено до Шостого апеляційного адміністративного суду в порядку та у строки, встановлені статтями 295- 297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя Т.І. Шейко