Справа № 569/106/16-а
Суддя: Данилевич Н.А.
Дата ухвалення: 2020-10-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 жовтня 2020 року

м. Київ

справа № 569/106/16-а

адміністративні провадження №№ К/9901/3566/18, К/9901/3567/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А.,

суддів - Смоковича М.І.,

Шевцової Н.В.,

секретар судового засідання - Мовчан А.В.

за участю:

представника відповідача 2 і Виконкому Рівненської міськради - Корнійчук С.П.

представника відповідача 1 - Мозоль Н.Р.

розглянувши у відкритому судовому засіданні

касаційну скаргу міського голови міста Рівного Хомка Володимира Євгеновича

на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 12 серпня 2016 року (головуючий суддя - Малахова Н.М., судді - Жизневська А.В., Котік Т.С.) та

касаційну скаргу депутатів Рівненської міської ради ОСОБА_32, ОСОБА_1

на постанову Рівненського міського суду Рівненської області від 19 квітня 2016 року (головуючий суддя - Першко О.О.) та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 12 серпня 2016 року (головуючий суддя - Малахова Н.М., судді - Жизневська А.В., Котік Т.С.)

у справі №569/106/16-а

за позовом депутатів Рівненської міської ради Рівненської області ОСОБА_32, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10

до Рівненської міської ради Рівненської області, міського голови міста Рівного Хомка Володимира Євгеновича,

треті особи - виконавчий комітет Рівненської міської ради Рівненської області, заступник Рівненського міського голови Васильчук Сергій Миколайович, заступник Рівненського міського голови Кульчинська Галина Григорівна, ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 , ОСОБА_16 , ОСОБА_17 , ОСОБА_18 , ОСОБА_19 , ОСОБА_20 , ОСОБА_21 , ОСОБА_22 , ОСОБА_23 , ОСОБА_24 , ОСОБА_25 , ОСОБА_26 , ОСОБА_27 , ОСОБА_28 , ОСОБА_29 , ОСОБА_30 , ОСОБА_31 ,

про скасування рішення, визнання протиправними дій та бездіяльності

в с т а н о в и в :

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ.

Короткий зміст позовних вимог

У січні 2016 року депутати Рівненської міської ради Рівненської області ОСОБА_32 (надалі - позивач 1, ОСОБА_32 ), ОСОБА_1 (надалі - позивач 2, ОСОБА_1 ), ОСОБА_2 (надалі - позивач 3, ОСОБА_2 ), ОСОБА_3 (надалі - позивач 4, ОСОБА_3 ), ОСОБА_4 (надалі - позивач 5, ОСОБА_4 ), ОСОБА_5 (надалі - позивач 6, ОСОБА_5 ), ОСОБА_6 (надалі - позивач 7, ОСОБА_6 ), ОСОБА_7 (надалі - позивач 8, ОСОБА_7 ), ОСОБА_8 (надалі - позивач 9, ОСОБА_8 ), ОСОБА_9 (надалі - позивач 10, ОСОБА_9 ), ОСОБА_10 (надалі - позивач 11, ОСОБА_10 ) звернулися до суду з адміністративним позовом до Рівненської міської ради Рівненської області (надалі - відповідач 1, Рівненська міськрада), міського голови міста Рівного Хомка Володимира Євгеновича (надалі - відповідач 2, Міський голова Хомко В.Є.), треті особи - виконавчий комітет Рівненської міської ради Рівненської області (надалі - Виконком Рівненської міськради), заступник Рівненського міського голови Васильчук Сергій Миколайович (надалі - заступник Міського голови Васильчук С.М.), заступник Рівненського міського голови Кульчинська Галина Григорівна, (надалі - заступник Міського голови Кульчинська Г.Г.), ОСОБА_11 (надалі - ОСОБА_11 ), ОСОБА_12 (надалі - ОСОБА_12.), ОСОБА_13 (надалі - ОСОБА_13 ), ОСОБА_14 (надалі - ОСОБА_14 ), ОСОБА_15 (надалі - ОСОБА_15 ), ОСОБА_16 (надалі - ОСОБА_16 ), ОСОБА_17 (надалі - ОСОБА_17 ), ОСОБА_18 (надалі - ОСОБА_18 ), ОСОБА_19 (надалі - ОСОБА_19 ), ОСОБА_20 (надалі - ОСОБА_20 ), ОСОБА_21 (надалі - ОСОБА_21 ), ОСОБА_22 (надалі - ОСОБА_22 ), ОСОБА_23 (надалі - ОСОБА_23 ), ОСОБА_24 (надалі - ОСОБА_24 ), ОСОБА_25 (надалі - ОСОБА_25 ), ОСОБА_26 (надалі - ОСОБА_33 ), ОСОБА_27 (надалі - ОСОБА_27 ), ОСОБА_28 (надалі - ОСОБА_28 ), ОСОБА_29 (надалі - ОСОБА_29 ), ОСОБА_30 (надалі - ОСОБА_30 ), ОСОБА_31 (надалі - ОСОБА_31 ), в якому просили:

- визнати протиправним та нечинним рішення Рівненської міськради від 03.12.2015 №8 "Про утворення виконавчого комітету Рівненської міської ради сьомого скликання, визначення його чисельності та затвердження персонального складу" з моменту його прийняття;

- визнати протиправними дії Рівненської міськради, які порушили частини 1, 3 статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" щодо оприлюднення 02.12.2015 проекту рішення Рівненської міськради "Про утворення виконавчого комітету Рівненської міської ради сьомого скликання, визначення його чисельності та затвердження персонального складу", тобто за 1 робочий день до дати його розгляду з метою прийняття;

- визнати протиправною бездіяльність Міського голови Хомка В.Є. щодо не скликання Розширеної наради, відповідно до рішення Рівненської міськради від 22.11.2006 №344 "Про затвердження Положення про розширену нараду" для розгляду на ній проекту рішення Рівненської міськради "Про утворення виконавчого комітету Рівненської міської ради сьомого скликання, визначення його чисельності та затвердження персонального складу";

- визнати протиправною бездіяльність Міського голови Хомка В.Є. щодо не подання до Рівненської міськради для затвердження пропозиції стосовно заступників міського голови Рівного з питань діяльності виконавчих органів до утворення Виконкому Рівненської міськради сьомого скликання.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Рівненського міського суду Рівненської області від 19 квітня 2016 року в задоволенні позовних вимог відмовлено повністю.

Постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 12 серпня 2016 року постанову Рівненського міського суду Рівненської області від 19 квітня 2016 року скасовано в частині відмови у задоволені позовних вимог про визнання протиправними дій Рівненської міськради щодо оприлюднення 02.12.2015 проекту рішення Рівненської міськради "Про утворення виконавчого комітету Рівненської міської ради сьомого скликання, визначення його чисельності та затвердження персонального складу" та про визнання протиправною бездіяльності Міського голови Хомка В.Є. щодо не подання до Рівненської міськради для затвердження пропозиції стосовно заступників міського голови Рівного з питань діяльності виконавчих органів до утворення Виконкому Рівненської міськради сьомого скликання і прийнято в цій частині нову постанову про задоволення вказаних позовних вимог.

Визнано протиправними дії Рівненської міськради щодо оприлюднення 02.12.2015 проекту рішення Рівненської міськради від 03.12.2015 №8 "Про утворення виконавчого комітету Рівненської міської ради сьомого скликання, визначення його чисельності та затвердження персонального складу".

Визнано протиправною бездіяльність Міського голови Хомка В.Є. щодо неподання до Рівненської міської ради для затвердження пропозиції стосовно заступників міського голови Рівного, з питань діяльності виконавчих органів до утворення Виконкому Рівненської міськради сьомого скликання.

У решті постанову Рівненського міського суду Рівненської області від 19 квітня 2016 року залишено без змін.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що статтею 51 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 №280/97-ВР (надалі - Закон №280/97-ВР), яка є спеціальною щодо спірних правовідносин, не передбачено обов`язку органу місцевого самоврядування з приводу оприлюднення проекту рішення місцевої ради про утворення виконавчого комітету з метою його обговорення. Також, на переконання суду першої інстанції, порушення вимог Закону України "Про доступ до публічної інформації" від 13.01.2011 №2939-VI (надалі - Закон №2939-VI) в частині порушення порядку оприлюднення проекту рішення не може мати наслідком скасування відповідного рішення. Крім того, суд першої інстанції послався на те, що обговорення на Розширеній нараді Рівненської міськради пропозицій кандидатур на посади заступників міського голови та членів виконавчого комітету законодавством не встановлене і станом на день обговорення міською радою питання щодо утворення виконавчого комітету заступники міського голови попередньо вже були затверджені відповідним рішенням міської ради і трудові відносини з ними у встановленому законодавством порядку не припинялись. Крім того, судом першої інстанції зазначено у постанові, що імперативної норми, яка б передбачала обов`язкове включення до складу виконавчого комітету всіх заступників міського голови законодавство не містить і оскільки заступники Міського голови Кульчинська Г.Г. та Васильчук С.М. не увійшли до складу Виконавчого комітету Рівненської міськради на них не поширюються вимоги щодо обмеження сумісності їх діяльності з іншою роботою (діяльністю), передбачені Законом №280/97-ВР.

Скасовуючи постанову суду першої інстанції і ухвалюючи нову постанову в частині позовних вимог про визнання протиправними дій Рівненської міськради та визнання протиправною бездіяльності Міського голови, суд апеляційної інстанції вказав на те, що чинним законодавством не передбачено можливості ухилення органу місцевого самоврядування від обов`язку, визначеного статтею 15 Закону №2939-VI, стосовно необхідності опублікування проекту будь-якого рішення не пізніш як за 20 робочих днів до дати його прийняття, який було порушено Рівненською міськрадою у випадку спірних правовідносин. Водночас, суд апеляційної інстанції погодився з правильністю висновків суду першої інстанції про те, що Міський голова Хомко В.Є., не скликавши Розширену раду, яка є дорадчим органом Рівненської міськради не допустив протиправної бездіяльності. На переконання суду апеляційної інстанції, суд першої інстанції не прийняв до уваги, що заступники Міського голови підлягали перезатвердженню після формування персонального складу Виконавчого комітету Рівненської міськради, тому бездіяльність Міського голови Хомка В.Є. щодо неподання до Рівненської міськради для затвердження пропозиції стосовно заступників міського голови підлягала визнанню протиправною. Разом з тим, судом апеляційної інстанції підтримано висновки суду першої інстанції в тій частині, що порушення вимог Закону №2939-VI не може слугувати самостійною підставою для визнання нечинним чи скасування рішення Рівненської міськради від 03.12.2015 №8 "Про утворення виконавчого комітету Рівненської міської ради сьомого скликання, визначення його чисельності та затвердження персонального складу", а саме рішення не порушує прав, свобод та інтересів позивачів.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)

05.09.2016 до суду касаційної інстанції надійшла касаційна скарга Міського голови Хомка В.Є. на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 12 серпня 2016 року, в якій скаржник просить скасувати зазначене судове рішення і залишити в силі постанову Рівненського міського суду Рівненської області від 19 квітня 2016 року.

В обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник посилається на те, що системний аналіз норм статті 15 Закону №2939-VI та пункту 5 частини 4 статті 42 Закону №280/97-ВР у їх взаємозв`язку дає підстави для висновку, що проект рішення міської ради про утворення виконавчого комітету, визначення його чисельності та затвердження персонального складу не підлягає обговоренню та оприлюдненню за 20 робочих днів до дати його прийняття, оскільки відповідні повноваження належать до дискреційних повноважень міського голови, які реалізуються ним на власний розсуд. Також, скаржник наполягає, що оспорюване рішення Рівненської міськради за своїм характером є внутрішньоорганізаційним. Скаржник стверджує, що норми частини 3 статті 51 Закону №280/97-ВР не передбачають обов`язку міського голови вносити на розгляд міської ради пропозиції щодо включення до виконавчого комітету всіх заступників і позиція суду апеляційної інстанції щодо необхідності перезатвердження заступників, з якими не припинені трудові відносини, суперечить нормам матеріального права.

08.09.2016 до суду касаційної інстанції надійшли доповнення до касаційної скарги Міського голови Хомка В.Є., відповідно до яких просить скасувати на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 12 серпня 2016 року в частині задоволених позовних вимог і залишити в цій частині постанову Рівненського міського суду Рівненської області від 19 квітня 2016 року в силі.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 31 жовтня 2016 року було відкрите касаційне провадження за даною касаційною скаргою.

Заперечень (відзивів) на дану касаційну скаргу від позивачів та/або третіх осіб не надходило.

06.09.2016 до суду касаційної інстанції надійшла касаційна скарга депутатів Рівненської міськради ОСОБА_32. та ОСОБА_1 на постанову Рівненського міського суду Рівненської області від 19 квітня 2016 року та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 12 серпня 2016 року, в якій скаржники просять зазначені судові рішення в частині відмови у задоволенні позовних вимог скасувати і ухвалити в цій частині нове судове рішення, яким відповідні позовні вимоги задовольнити.

В обґрунтування поданої касаційної скарги скаржники посилаються на те, що Розширена нарада є постійнодіючим дорадчим органом Рівненської міськради у відповідності до Положення про неї, яке затверджене рішенням Рівненської міськради від 22.11.2006 №344, тому на думку скаржників, Міський голова був зобов`язаний винести на розгляд даної Розширеної ради проект рішення Рівненської міськради "Про утворення виконавчого комітету Рівненської міської ради сьомого скликання, визначення його чисельності та затвердження персонального складу". Також, скаржники наголошують, що абсолютно необґрунтованими нормами чинного законодавства залишились висновки судів попередніх інстанцій в тій частині, що порушення вимог статті 15 Закону №2939-VI та частини 3 статті 51 Закону №280/97-ВР не слугує самостійною підставою для скасування оспорюваного рішення. Скаржники вважають, що оспорювані рішення та бездіяльність відповідачів прямо порушили їх права, свободи та інтереси як депутатів міської ради, а також як представників відповідної територіальної громади.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 06 жовтня 2016 року було відкрите касаційне провадження за даною касаційною скаргою.

31.10.2016 до суду касаційної інстанції надійшли заперечення на дану касаційну скаргу від відповідача 2 - Міського голови Хомка В.Є. та від третьої особи - заступника Міського голови Васильчука С.М., в яких просять у задоволенні касаційної скарги відмовити з огляду на її безпідставність та необґрунтованість і правильність висновків судів попередніх інстанцій в частині відмови у задоволенні позовних вимог.

Інших заперечень (відзивів) на дану касаційну скаргу не надходило.

Ухвалами Верховного Суду від 30 вересня 2020 року вказані касаційні скарги призначені до касаційного розгляду.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

03.12.2015 відбулось пленарне засідання першої сесії Рівненської міськради сьомого скликання.

Рішенням Рівненської міськради від 03.12.2015 №7 "Про затвердження порядку денного третього пленарного засідання першої сесії Рівненської міської ради сьомого скликання" до порядку денного внесене питання: про утворення виконавчого комітету Рівненської міськради сьомого скликання, визначення його чисельності та затвердження персонального складу.

За таке рішення проголосували: за - 34 депутати, проти - 5, утримався -1.

Рішенням Рівненської міськради від 03.12.2015 №8 "Про утворення виконавчого комітету Рівненської міської ради сьомого скликання, визначення його чисельності та затвердження персонального складу" утворено Виконком Рівненської міськради, визначено його чисельність та затверджено персональний склад.

За таке рішення проголосували: за - 26 депутатів, проти - 11, не голосували -2.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, та не заперечується сторонами, проект цього рішення був оприлюднений на веб-сайті Рівненської міськради 02.12.2015.

З додатку до цього рішення "Персональний склад виконавчого комітету Рівненської міської ради сьомого скликання" вбачається, що до складу Виконкому Рівненської міськради не увійшли два заступники міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, а саме: Васильчук С.М. , (призначений на посаду рішенням Рівненської міськради від 03.07.2003 №380) та Кульчинська Г.Г. (призначена на посаду рішенням Рівненської міськради від 24.12.2008 №2024).

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частиною 1 статті 5 Закону №280/97-ВР, система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.

Пунктом 3 частини 1 статті 26 Закону №280/97-ВР передбачено, що питання про утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск вирішується виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.

Пункт 5 частини 4 статті 42 Закону №280/97-ВР визначає, що сільський, селищний, міський голова вносить на розгляд ради пропозиції про кількісний і персональний склад виконавчого комітету відповідної ради.

Частинами 1-2 статті 51 Закону №280/97-ВР встановлено, що виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень. Після закінчення повноважень ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради її виконавчий комітет здійснює свої повноваження до сформування нового складу виконавчого комітету. Кількісний склад виконавчого комітету визначається відповідною радою. Персональний склад виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради затверджується радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - за пропозицією голови відповідної ради.

За змістом частини 3 цієї статті виконавчий комітет ради утворюється у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - голови відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб.

Частинами 1, 11 статті 59 Закону №280/97-ВР закріплено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

У свою чергу, відповідно до пункту 2 частини 1 статті 15 Закону №2939-VI, розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.

Згідно з частиною 3 статті 15 Закону №2939-VI, проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Пунктом 4 частини 1 статті 24 Закону №2939-VI визначено, що відповідальність за порушення законодавства про доступ до публічної інформації несуть особи, винні у вчиненні таких порушень як неоприлюднення інформації відповідно до статті 15 цього Закону.

Крім того, рішенням Рівненської міськради від 22.11.2006 №344 затверджено Положення про розширену нараду, що є додатком до цього рішення (надалі - Положення), у відповідності до якого розширена нарада є дорадчим органом Рівненської міськради, який попередньо готує узгоджені пропозиції і рекомендації з питань, які передбачається внести на розгляд Рівненської міськради (пункт 1). На розширеній нараді, серед іншого, розглядаються проекти рішень Рівненської міськради, підготовлені за дорученням міського голови та обговорюються пропозиції щодо кандидатур на посади заступників міського голови і членів виконавчого комітету (підпункти 1, 11 пункту 6). Розширену нараду скликає і веде міський голова, а в разі його відсутності або за його дорученням - секретар міської ради (пункт 9). Рішення розширеної наради мають рекомендаційний характер (пункт 11).

Також рішенням Рівненської міськради від 02.11.2001 №549 було затверджено Статут територіальної громади міста Рівного (надалі - Статут), пунктом 45 якого визначено, що за поданням міського голови міська рада затверджує його заступників з питань діяльності виконавчих органів. Затвердження заступників з питань діяльності виконавчих органів передує процедурі обговорення міською радою питань щодо утворення виконавчого комітету міської ради. Затверджені радою заступники міського голови входять до складу виконавчого комітету. У разі відхилення кандидатури на посаду заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів більшістю депутатів від загального складу ради міський голова повинен протягом п`яти днів внести на розгляд міської ради нову кандидатуру. За рішенням міської ради цей термін може бути продовжений до скликання наступної сесії ради. У випадку, якщо запропонована головою кандидатура на посаду його заступника відхилена менше ніж двома третинами депутатів від загального складу ради, голова може призначити цю особу виконуючим обов`язки заступника та повторно внести цю кандидатуру на розгляд міської ради на її наступній сесії. Заступники з питань діяльності виконавчих органів обираються на строк повноважень міського голови.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Вирішуючи питання обґрунтованості поданих касаційних скарг, колегія суддів виходить з того, що за змістом частин 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 08.02.2020, надалі - КАС України), суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), внесені Законом України від 15.01.2020 № 460-ІХ, за правилом пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" якого, касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Нормою частини 11 статті 59 Закону №280/97-ВР передбачене загальне правило, за яким порядок оприлюднення проектів актів органів місцевого самоврядування, до яких відноситься у тому числі оспорюване в межах даної адміністративної справи рішення, визначається Законом №2939-VI.

Зокрема, стаття 15 Закону №2939-VI визначає порядок оприлюднення інформації розпорядниками. Так, частина 1 цієї статті містить вичерпний перелік інформації, що підлягає оприлюдненню, до якої віднесені нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню та інформація про нормативно-правові засади діяльності (пункт 2), а частина 3 цієї статті встановлює обов`язок оприлюднення проектів нормативно-правових актів та рішень органів місцевого самоврядування не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що крім строків оприлюднення органами місцевого самоврядування проектів своїх рішень, нормою статті 15 Закону №2939-VI закріплено, що відповідно до цієї норми оприлюдненню за 20 робочих днів до дати їх розгляду підлягають проекти тих рішень органів місцевого самоврядування, що підлягають обговоренню

Правова позиція аналогічного змісту щодо подібних правовідносин викладена у постановах Верховного Суду від 15.04.2020 у справі №818/294/18 та від 27.12.2019 у справі №200/13668/16-а.

Слід зауважити, що оспорюване позивачами рішення Рівненської міськради від 03.12.2015 №8 "Про утворення виконавчого комітету Рівненської міської ради сьомого скликання, визначення його чисельності та затвердження персонального складу" не підлягає публічному обговоренню.

Тому, висновки суду апеляційної інстанції стосовно порушення Рівненською міськрадою вимог частин 1, 3 статті 15 Закону №2939-VI та допущення останньою протиправних дій, які полягали в оприлюдненні 02.12.2015 проекту рішення Рівненської міськради від 03.12.2015 №8 "Про утворення виконавчого комітету Рівненської міської ради сьомого скликання, визначення його чисельності та затвердження персонального складу" є безпідставними та ґрунтуються на неправильному застосуванні норм цього Закону.

Судом апеляційної інстанції також не було враховано те, що статтею 24 Закону №2939-VI встановлена відповідальність за порушення законодавства про доступ до публічної інформації безпосередньо для осіб, винних у неоприлюдненні інформації відповідно до статті 15 цього Закону.

Отже, неоприлюднення інформації відповідно до статті 15 Закону №2939-VI слугує підставою для притягнення винної особи до відповідальності, проте, це не може мати своїм наслідком автоматичне скасування неоприлюдненого згідно із Законом №2939-VI рішення.

Правова позиція аналогічного змісту щодо подібних правовідносин викладена у постанові Верховного Суду від 12.03.2020 у справі №278/3142/16-а.

Крім того, статус депутата місцевої ради, як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого органу та рівноправного члена місцевої ради, а також гарантії депутатської діяльності визначені та встановлені Конституцією України, Законом №280/97-ВР та Законами України "Про статус депутатів місцевих рад" від 11.07.2002 №93-IV, згідно з положеннями яких депутат місцевої ради має право реалізувати свої права щодо внесення пропозицій для розгляду їх радою та її органами, пропозицій і зауважень до порядку денного засідань ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті, на розгляд ради та її органів пропозицій з питань, пов`язаних з його депутатською діяльністю. Саме у такий спосіб депутат місцевої ради реалізує своє право на участь у діяльності ради та у прийнятті радою відповідних рішень.

Відтак, депутат місцевої ради законодавчо не наділений правом здійснювати представництво інтересів територіальної громади в судах, адже нормами чинного законодавства для останнього встановлений особливий спосіб впливу на прийняття рішень органом місцевого самоврядування і на життя мешканців відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Правова позиція аналогічного змісту щодо подібних правовідносин викладена у постанові Верховного Суду від 30.01.2019 у справі №803/413/18.

З огляду на наведене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо відсутності підстав для визнання протиправним та нечинним рішення Рівненської міськради від 03.12.2015 №8 "Про утворення виконавчого комітету Рівненської міської ради сьомого скликання, визначення його чисельності та затвердження персонального складу" з моменту його прийняття та задоволення позовних вимог в цій частині.

Поряд з цим, колегія суддів приходить до переконання, що суд апеляційної інстанції помилково скасував законну постанову суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позовних вимог про визнання протиправними дій Рівненської міськради щодо оприлюднення 02.12.2015 проекту рішення Рівненської міськради від 03.12.2015 №8 "Про утворення виконавчого комітету Рівненської міської ради сьомого скликання, визначення його чисельності та затвердження персонального складу" та ухвалив в цій частині нове судове рішення про задоволення вказаних позовних вимог.

Виходячи з аналізу норм пункту 5 частини 4 статті 42 та частин 1-3 статті 51 Закону №280/97-ВР, внесення пропозицій щодо персонального складу виконавчого комітету міської ради віднесене до виключної компетенції міського голови, а їх затвердження - відповідної міської ради.

Зміст зазначених норм свідчить, що Закон №280/97-ВР встановлює безальтернативний порядок формування виконавчого комітету міської ради, тобто, лише за пропозицією міського голови, що не передбачає необхідності дотримання будь-яких інших додаткових процедур.

Судами попередніх інстанцій досліджене Положення про Розширену нараду Рівненської міськради та з`ясовано, що попри наявність в останньої повноважень щодо обговорення кандидатур членів виконавчого комітету, вона не має будь-яких повноважень змінювати порядок їх призначення або впливати на висунення пропозицій міським головою, а оскільки самим Положенням передбачено, що рішення розширеної наради носять суто рекомендаційний характер, то вона не може також відхилити запропоновані кандидатури.

Положенням також встановлено, що Розширена нарада скликається міським головою, а в разі його відсутності або за його дорученням - секретарем міської ради, що свідчить про надання ініціаторам скликання Розширеної наради певного розсуду при вирішенні відповідного питання та відсутність у них обов`язку скликати Розширену нараду у всіх без винятку випадках.

У зв`язку з цим, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про відсутності підстав для визнання протиправною бездіяльності Міського голови Хомка В.Є. щодо нескликання Розширеної наради відповідно до рішення Рівненської міськради від 22.11.2006 №344 "Про затвердження Положення про розширену нараду" для розгляду на ній проекту рішення Рівненської міськради "Про утворення виконавчого комітету Рівненської міської ради сьомого скликання, визначення його чисельності та затвердження персонального складу" та задоволення позовних вимог в цій частині.

Що стосується позовних вимог в частині визнання протиправною бездіяльності Міського голови Хомка В.Є. щодо неподання до Рівненської міськради для затвердження пропозиції стосовно заступників міського голови Рівного з питань діяльності виконавчих органів до утворення Виконкому Рівненської міськради сьомого скликання, які задоволені судом апеляційної інстанції, то колегія суддів наголошує, що необхідність вчинення міським головою Рівного відповідних дій прямо закріплена статтею 45 Статуту, якою не передбачено жодних винятків з даного правила.

Не заслуговують на увагу як безпідставні доводи скаржника - Міського голови Хомка В.Є., про те, що норми частини 3 статті 51 Закону №280/97-ВР не передбачають обов`язку міського голови вносити на розгляд міської ради пропозиції з включення до виконавчого комітету всіх заступників і необхідність перезатвердження заступників, з якими не припинені трудові відносини, суперечить нормам законодавства.

Аналіз норми частини 3 статті 51 Закону №280/97-ВР дає однозначні підстави для висновку, що законодавець встановлює чіткий обов`язок щодо включення до складу виконавчого комітету посади заступника міського голови.

Тому, колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, що особа, яка займає посаду заступника міського голови з питань роботи виконавчих органів ради, має входити до складу виконавчого комітету міської ради за законом в силу займаної посади.

Правова позиція аналогічного змісту щодо подібних правовідносин викладена у постанові Верховного Суду від 08.04.2020 у справі №812/363/18.

Крім того, частиною 1 статті 20 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" від 07.06.2001 №2493-III встановлено, що окрім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, служба в органах місцевого самоврядування припиняється на підставі і в порядку, визначених Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Враховуючи те, що посада заступника міського голови з питань роботи виконавчих органів ради, який входить до складу виконавчого комітету місцевої ради, за своєю суттю є виборною, то строк перебування на ній обмежується строком повноважень міського голови, що зокрема, закріплено у статті 45 Статуту. Тому, звільнення заступника міського голови, як посадової особи органів місцевого самоврядування, який обіймає виборну посаду, має здійснюватися відповідно до положень статті 51 Закону №280/97-ВР, який у даному випадку є спеціальним по відношенню до трудового законодавства, у тому числі.

Правова позиція аналогічного змісту щодо подібних правовідносин викладена у постанові Верховного Суду від 28.04.2020 у справі №356/1163/15-а.

З огляду на наведене, колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції щодо наявності підстав для визнання протиправною бездіяльності Міського голови Хомка В.Є. щодо неподання до Рівненської міськради для затвердження пропозиції стосовно заступників міського голови Рівного з питань діяльності виконавчих органів до утворення Виконкому Рівненської міськради сьомого скликання та задоволення позовних вимог в цій частині.

Слід зазначити, що як встановлено судами попередніх інстанцій, заступники міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради Васильчук С.М. та Кульчинська Г.Г. не були включені до додатку "Персональний склад виконавчого комітету Рівненської міської ради сьомого скликання" до рішення Рівненської міськради від 03.12.2015 №8 "Про утворення виконавчого комітету Рівненської міської ради сьомого скликання, визначення його чисельності та затвердження персонального складу".

Тому, висновки колегії суддів в цій частині не впливають на позицію суду касаційної інстанції щодо відсутності підстав для визнання протиправним та нечинним рішення Рівненської міськради від 03.12.2015 №8 "Про утворення виконавчого комітету Рівненської міської ради сьомого скликання, визначення його чисельності та затвердження персонального складу".

Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України (в редакції, чинній до 08.02.2020), суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Згідно зі статтею 352 КАС України (в редакції чинній до 08.02.2020), суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Враховуючи наведене вище, касаційна скарга депутатів Рівненської міськради ОСОБА_32., ОСОБА_1 підлягає залишенню без задоволення, а касаційна скарга Міського голови Хомка В.Є. - задоволенню частково.

Постанова Житомирського апеляційного адміністративного суду від 12 серпня 2016 року в частині скасування постанови Рівненського міського суду Рівненської області від 19 квітня 2016 року в частині відмови у задоволені позовних вимог про визнання протиправними дій Рівненської міськради щодо оприлюднення 02.12.2015 проекту рішення Рівненської міськради "Про утворення виконавчого комітету Рівненської міської ради сьомого скликання, визначення його чисельності та затвердження персонального складу" і прийняття в цій частині нової постанови про задоволення вказаних позовних вимог підлягає скасуванню із залишенням в силі постанови Рівненського міського суду Рівненської області від 19 квітня 2016 року в цій частині.

Постанова Житомирського апеляційного адміністративного суду від 12 серпня 2016 року в частині скасування постанови Рівненського міського суду Рівненської області від 19 квітня 2016 року в частині відмови у задоволенні позовних вимог визнання протиправною бездіяльність Міського голови Хомка В.Є. щодо неподання до Рівненської міської ради для затвердження пропозиції стосовно заступників міського голови Рівного, з питань діяльності виконавчих органів до утворення Виконкому Рівненської міськради сьомого скликання підлягає залишенню без змін.

В решті - постанова Рівненського міського суду Рівненської області від 19 квітня 2016 року та постанова Житомирського апеляційного адміністративного суду від 12 серпня 2016 року підлягають залишенню без змін.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу депутатів Рівненської міської ради ОСОБА_32, ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Касаційну скаргу міського голови міста Рівного Хомка Володимира Євгеновича задовольнити частково.

Постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 12 серпня 2016 року в частині скасування постанови Рівненського міського суду Рівненської області від 19 квітня 2016 року в частині відмови у задоволені позовних вимог про визнання протиправними дій Рівненської міськради щодо оприлюднення 02.12.2015 проекту рішення Рівненської міськради "Про утворення виконавчого комітету Рівненської міської ради сьомого скликання, визначення його чисельності та затвердження персонального складу" і прийняття в цій частині нової постанови про задоволення вказаних позовних вимог скасувати і залишити в цій частині постанову Рівненського міського суду Рівненської області від 19 квітня 2016 року в силі.

Постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 12 серпня 2016 року в частині скасування постанови Рівненського міського суду Рівненської області від 19 квітня 2016 року в частині відмови у задоволенні позовних вимог визнання протиправною бездіяльність Міського голови Хомка В.Є. щодо неподання до Рівненської міської ради для затвердження пропозиції стосовно заступників міського голови Рівного, з питань діяльності виконавчих органів до утворення Виконкому Рівненської міськради сьомого скликання - залишити без змін.

Постанову Рівненського міського суду Рівненської області від 19 квітня 2016 року та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 12 серпня 2016 року в частині відмови у задоволенні позовних вимог про: - визнання протиправним та нечинним рішення Рівненської міськради від 03.12.2015 №8 "Про утворення виконавчого комітету Рівненської міської ради сьомого скликання, визначення його чисельності та затвердження персонального складу" з моменту його прийняття ; - визнання протиправною бездіяльності Міського голови Хомка В.Є. щодо нескликання Розширеної наради, відповідно до рішення Рівненської міськради від 22.11.2006 №344 "Про затвердження Положення про розширену нараду" для розгляду на ній проекту рішення Рівненської міськради "Про утворення виконавчого комітету Рівненської міської ради сьомого скликання, визначення його чисельності та затвердження персонального складу"- залишити без змін.

Повний текст постанови складено 21.10.2020.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не оскаржується.

СуддіН.А. Данилевич М.І. Смокович
Н. В. Шевцова