Справа № 320/2762/20
Суддя: Леонтович А.М.
Дата ухвалення: 2020-10-06 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

06 жовтня 2020 року № 320/2762/20

Київський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Леонтовича А.М., за участю секретаря судового засідання Савенкова Є.О.,

представника позивача Кравчик С.М., Гучок В.М.

представника відповідача не прибув

представника третьої особи Мишастий А.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Києві за правилами загального позовного провадження адміністративну справу

за позовом Приватного акціонерного товариства "Київобленерго"

до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг

третя особа Акціонерне товариство «Житомиробленерго»

про визнання протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

в с т а н о в и в:

І. Зміст позовних вимог

До Київського окружного адміністративного суду звернулось Приватне акціонерне товариство "Київобленерго" з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг, третя особа - Акціонерне товариство «Житомиробленерго», в якому просить суд:

- визнати протиправними та не чинними окремі положення постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг від 11.03.2020 №601 «Про затвердження змін до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов», що затверджені Постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг від 14.06.2018 №428, а саме: пп.18, 19 п.14.4 та п.14.12.

II. Позиція позивача та заперечення відповідача

В обґрунтування позовних вимог позивачем зазначено про порушення Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг (далі також НКРЕКП) законних прав та інтересів позивача при прийнятті положення Постанови від 11.03.2020 №601 «Про затвердження змін до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов». Вказано, що зауваження та пропозиції ПрАТ «Київобленерго» надані до проекту вказаної постанови, не були враховані при її прийнятті. Також, позивач стверджує, що Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг жодним чином не обґрунтовано причини відхилення зауважень та пропозицій наданих позивачем. Стверджує, що він має право самостійно визначати напрямки використання доходів від інших (крім ліцензованих) видів діяльності.

Заперечуючи проти задоволення позовних вимог, відповідач просив відмовити у задоволенні позову з тих причин, що у чинному законодавстві відсутні норми, які зобов`язують НКРЕКП в обов`язковому порядку враховувати всі отримані зауваження та пропозиції від заінтересованих осіб. Відповідачем вказано, що у зв`язку із недостатнім обґрунтуванням, пропозиції ліцензіатів з розподілу електричної енергії, надані до пп.18, 19 4 розділу, не були НКРЕКП при прийнятті оскаржуваної постанови.

Третьою особою подано пояснення по справі, у яких заначено про відсутність повноважень у НКРЕКП здійснювати правове регулювання щодо діяльності ліцензіатів, яка не пов`язана з розподілу електричної енергії.

III. Процесуальні дії у справі

Ухвалою суду від 01.04.2020 відкрито провадження у справі та призначено справу до судового розгляду на 28.04.2020.

Ухвалою суду від 24.04.2020 у задоволенні заяви Приватного акціонерного товариства «Київобленерго» про забезпечення позову - відмовлено.

23.04.2020 до суду від представника відповідача надійшло клопотання про відкладення розгляду справи.

28.04.2020 сторони належним чином повідомлені про дату, час і місце розгляду справи у судове засідання не з`явилися, явку своїх представників не забезпечили.

В адміністративній справі відкладено розгляд справи у зв`язку із клопотанням представника відповідача на 25.05.2020.

25.05.2020 сторони належним чином повідомлені про дату, час і місце розгляду справи у судове засідання не з`явилися, явку своїх представників не забезпечили.

В адміністративній справі відкладено розгляд справи у зв`язку із неявкою сторін на 22.06.2020.

22.06.2020 у судове засідання прибули представники позивача та представник відповідача.

В адміністративній справі оголошено перерву у зв`язку із витребуванням доказів до 16.07.2020.

16.07.2020 сторони належним чином повідомлені про дату, час і місце розгляду справи у судове засідання не з`явилися, явку своїх представників не забезпечили.

В адміністративній справі відкладено розгляд справи у зв`язку із неявкою сторін на 30.07.2020.

30.07.2020 у судове засідання прибули представники позивача, представник відповідача та представник третьої особи.

В адміністративній справі залучено в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача Акціонерне товариство «Житомиробленерго», продовжено підготовче провадження на 30 днів та оголошено перерву у зв`язку із клопотанням третьої особи до 03.09.2020.

03.09.2020 у судове засідання прибули представники позивача, представники відповідача та представник третьої особи.

В адміністративній справі закрито підготовче провадження та призначено розгляд справи по суті на 22.09.2020.

22.09.2020 у судове засідання прибули представники позивача, представник відповідача та представник третьої особи.

В адміністративній справі замінено сторону Приватне акціонерне товариство "Київобленерго" на правонаступника ДТЕК Київські Регіональні Електромережі та оголошено перерву до 06.10.2020.

06.10.2020 у судове засідання прибули представники позивача, представник третьої особи.

В адміністративній справі оголошено вступну та резолютивну частину рішення.

IV. Обставини, встановлені судом, та зміст спірних правовідносин, з посиланням на докази, на підставі яких встановлені відповідні обставини

Дослідивши матеріали справи та оцінивши докази, суд встановив наступні обставини справи.

Відповідно до постанови НКРЕКП №1382 від 08.11.2018 видано ПрАТ «Київобленерго» ліцензію на право провадження господарської діяльності з розподілу електричної енергії у межах місць провадження господарської діяльності (т.1 а.с.48-50).

07.02.2020 на засіданні НКРЕКП було схвалено проект постанови «Про затвердження змін до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов» та оприлюднено проект вказаної постанови на офіційному веб-сайті НКРЕКП (т.1 а.с.81-82).

21.02.2020 ПрАТ «Київобленерго» надіслано до зауваження та пропозиції до проекту рішення НКРЕКП «Про затвердження змін до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов» (т.1 а.с.6-45).

24.02.2020 на офіційному веб-сайті НКРЕКП опубліковано узагальнені висновки зауваження та пропозиції до проекту рішення НКРЕКП «Про затвердження змін до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов», що були отримані від юридичних осіб, їх об`єднань та інших зацікавлених осіб.

02.03.2020 були розглянуті зауваження та пропозиції на засіданні НКРЕКП на відкритому обговоренні за участю осіб, які надали відповідні зауваження та пропозиції. На засіданні комісії були присутні представники ПрАТ «Київобленерго», керівник департаменту з фінансів та керівник департаменту з регуляторних питань.

11.03.2020 на офіційному веб-сайті НКРЕКП опубліковано постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг від 11.03.2020 №601 «Про затвердження змін до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов» (т.1 а.с.5).

За результатами відкритого обговорення пп.18, 19 п.14.4 та п.14.12, що є предметом спору, були викладені в наступній редакції постанови №601:

« 18) дохід, отриманий у звітному році від надання в оренду/суборенду основних засобів (активів), які належать до основної діяльності ліцензіата;

19) дохід, отриманий у звітному році від плати за доступ до елементів інфраструктури об`єктів електроенергетики.

14.12. Обсяг фінансування інвестиційної програми на рік, що є наступним за звітним роком, збільшується в такому порядку:

на 50 % суми додатково отриманого доходу, отриманого у звітному році від надання в оренду/суборенду основних засобів (активів), які належать до основної діяльної ліцензіата;

на 50 % суми додатково отриманого доходу, отриманого у звітному році від плати за доступ до елементів інфраструктури об`єктів електроенергетики».

Вважаючи протиправними окремі положення постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг від 11.03.2020 №601 «Про затвердження змін до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов», позивач звернувся до суду із даним позовом.

V.Норми права, які застосував суд

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами у справі, суд виходить з наступного.

Відповідно до ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення визначенні Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» від 22.09.2016 №1540-VIII (далі також - Закон №1540-VIII).

Відповідно до статті 1 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Статтею 2 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» передбачено, що Регулятор здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема, у сфері енергетики: діяльності з виробництва, передачі, розподілу, постачання електричної енергії.

Згідно зі статтею 3 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.

Основними завданнями Регулятора є: 1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; 3) сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав; 4) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; 5) сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури; 6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; 7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища; 8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг; 10) інші завдання, передбачені законом.

Відповідно до статті 22 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», суб`єкти господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, несуть відповідальність за правопорушення у сферах енергетики та комунальних послуг, визначені законами України «Про природні монополії», «;Про комбіноване виробництво теплової та електричної енергії (когенерацію) та використання скидного енергопотенціалу», «;Про ринок електричної енергії», «;Про ринок природного газу», «;Про трубопровідний транспорт», «;Про теплопостачання», «;Про питну воду та питне водопостачання», «;Про державне регулювання у сфері комунальних послуг» та іншими законами, що регулюють відносини у відповідних сферах.

Згідно положень частини 1 статті 14 Закону №1540-VIII засідання Регулятора є основною формою його роботи як колегіального органу. Порядок організації роботи Регулятора, зокрема проведення його засідань, визначається регламентом, що затверджується Регулятором, та підлягає оприлюдненню на його офіційному веб-сайті, які проводяться у формі відкритих слухань. На відкритих слуханнях розглядаються всі питання, розгляд яких належить до повноважень Регулятора, крім питань, що містять таємну інформацію.

Положеннями частини 3 статті 14 Закону №1540-VIII визначено, що засідання Регулятора є правомочними у разі присутності на ньому більшості із загального складу Регулятора. У відкритих слуханнях мають право брати участь представники суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, організацій, що представляють інтереси споживачів, громадських організацій, засобів масової інформації та інші заінтересовані особи.

Регулятор, в контексті положень частини 4 статті 14 Закону №1540-VIII на своїх засіданнях:

1) розглядає та приймає рішення з питань, що належать до його компетенції;

2) розглядає і схвалює в межах своїх повноважень проекти актів законодавства, пропозиції стосовно вдосконалення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг;

3) приймає нормативно-правові акти з питань, що належать до його компетенції;

4) затверджує щорічний звіт Регулятора;

5) затверджує регламент Регулятора;

6) розглядає справи про адміністративні правопорушення;

7) розглядає справи щодо видачі ліцензій та дотримання суб`єктами господарювання ліцензійних умов, а також щодо застосування санкцій за порушення ліцензійних умов та законодавства з питань державного регулювання діяльності суб`єктів природних монополій та суміжних ринків.

Перелік питань, що вносяться на розгляд Регулятора, оприлюднюється не пізніше як за три робочі дні до дня проведення засідання на офіційному веб-сайті Регулятора.

Разом з переліком питань, що вносяться на розгляд Регулятора, підлягають оприлюдненню на офіційному веб-сайті Регулятора проекти рішень Регулятора та обґрунтування до них, одержані зауваження та пропозиції, а також вмотивована позиція Регулятора щодо одержаних зауважень.

Згідно частини 5 статті 14 Закону №1540-VIII голосування на засіданнях Регулятора здійснюється членами Регулятора особисто та самостійно.

Рішення Регулятора вважається прийнятим, якщо за нього проголосувало не менше чотирьох членів Регулятора, присутніх на засіданні. Кожний член Регулятора має один голос. Член Регулятора, не згодний з прийнятим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку, яка додається до такого рішення.

Рішення Регулятора оформлюються постановами, крім рішень щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення контролю, які оформлюються розпорядженнями. Рішення Регулятора підписуються Головою.

Результати засідання Регулятора оформлюються протоколом. Протокол засідання Регулятора оприлюднюється на його офіційному веб-сайті не пізніше п`яти робочих днів з дня його проведення. Якщо до рішення Регулятора була подана окрема думка члена Регулятора, вона розміщується у публічному доступі як невід`ємна частина протоколу.

Регулятор забезпечує онлайн-трансляцію засідань, що проводяться у формі відкритих слухань, на своєму офіційному веб-сайті. Зберігання записів таких трансляцій та вільний доступ до них на офіційному веб-сайті забезпечується Регулятором протягом не менше одного року з дня проведення засідання.

Статтею 15 Закону №1540-VIII визначено порядок підготовки рішень Регулятора, що мають ознаки регуляторних актів.

Підготовка проектів рішень Регулятора, що мають ознаки регуляторних актів відповідно до Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", здійснюється у порядку, визначеному цим Законом.

Кожен проект рішення Регулятора, що має ознаки регуляторного акта, разом з матеріалами, що обґрунтовують необхідність прийняття такого рішення, та аналізом його впливу оприлюднюються на офіційному веб-сайті Регулятора з метою одержання зауважень і пропозицій від інших органів державної влади, фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань та інших заінтересованих осіб.

Проект рішення Регулятора разом з матеріалами, що обґрунтовують необхідність прийняття такого рішення, та аналізом його впливу оприлюднюються Регулятором не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту рішення.

Повідомлення про оприлюднення проекту рішення повинно містити:

1) стислий виклад змісту проекту рішення;

2) поштову та електронну адресу, на які можуть надсилатися зауваження та пропозиції;

3) інформацію про спосіб оприлюднення проекту рішення та відповідного аналізу впливу (назва друкованого засобу масової інформації та/або адреса сторінки в мережі Інтернет, де опубліковано чи розміщено проект рішення та аналіз його впливу, або інформація про інший спосіб оприлюднення, передбачений Регулятором);

4) інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань та інших заінтересованих осіб;

5) інформацію про спосіб надання органами державної влади, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями та іншими заінтересованими особами зауважень та пропозицій.

Оприлюднення проекту рішення Регулятора з метою одержання зауважень і пропозицій не може бути перешкодою для проведення громадських слухань та будь-яких інших форм відкритих обговорень цього проекту.

Строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції до проектів рішень, встановлюється Регулятором і не може становити менше одного місяця та більше трьох місяців з дня оприлюднення відповідних проектів рішень.

Зауваження і пропозиції до проектів рішень, одержані протягом встановленого строку, оприлюднюються шляхом розміщення на офіційному веб-сайті Регулятора та підлягають обов`язковому розгляду Регулятором за участі фізичних, юридичних осіб, їх об`єднань, органів місцевого самоврядування та інших заінтересованих осіб, які надали такі зауваження та пропозиції, у порядку, затвердженому Регулятором.

У разі внесення до проекту рішення суттєвих змін Регулятор може повторно провести процедуру оприлюднення проекту рішення, збору і розгляду зауважень та пропозицій до нього.

Зауваження і пропозиції до проектів рішень Регулятора та інформація про результати їх розгляду Регулятором з обґрунтуванням прийняття або відхилення оприлюднюються на офіційному веб-сайті Регулятора не пізніш як за п`ять робочих днів до прийняття Регулятором рішення. Зазначені матеріали повинні залишатися у публічному доступі протягом одного року з дня прийняття відповідного рішення Регулятора.

У разі якщо проект рішення Регулятора, що має ознаки регуляторного акта, стосується розвитку окремого регіону або територіальної громади, його розгляд забезпечується із залученням місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

У разі необхідності Регулятор може проводити відкриті обговорення з інших питань, що належать до його компетенції.

Відкрите обговорення проектів рішень Регулятора з питань встановлення цін (тарифів), затвердження інвестиційних програм у сфері комунальних послуг проводиться за місцем надання послуг суб`єктами господарювання.

Порядок проведення відкритого обговорення проектів рішень Регулятора затверджується Регулятором і має враховувати особливості організації та проведення відкритого обговорення окремих видів рішень Регулятора, зокрема визначених частиною першою цієї статті.

Згідно пунктів 7.5, 7.7 Регламенту Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затверджених постановою НКРЕКП від 06.12.2016 року №1213 (далі також - Регламент) перелік питань, що виносить на розгляд НКРЕКП, інформація про місце, дату і час проведення засідань у формі відкритих слухань, оприлюднюється не пізніше як за три робочих днів до проведення засідання на офіційному веб-сайті НКРЕКП.

Відповідно до пункту 1 частини 2 статті 17 Закону №1540-VIII Регулятор має право приймати рішення з питань, що належать до його компетенції, які є обов`язковими до виконання.

Згідно із статтею 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11 вересня 2003 року № 1160-IV, регуляторний акт - це: прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Згідно пункту 1 статті 5 Господарського кодексу України визначено, що суб`єктами господарювання визнаються учасники господарських відносин, які здійснюють господарську діяльність, реалізуючи господарську компетенцію (сукупність господарських прав та обов`язків), мають відокремлене майно і несуть відповідальність за своїми зобов`язаннями в межах цього майна, крім випадків, передбачених законодавством.

Разом з цим, пп. 6 п.1 ст.1 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» встановлюється, що ліцензування це - засіб державного регулювання провадження видів господарської діяльності, спрямований на забезпечення безпеки та захисту економічних і соціальних інтересів держави, суспільства, прав та законних інтересів, життя і здоров`я людини, екологічної безпеки та охорони навколишнього природного середовища.

Ліцензія - право суб`єкта господарювання на провадження виду господарської діяльності або частини виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню (пп. 5 п.1 ст.1 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності»).

Постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 05 жовтня 2018 року № 1175 «Про затвердження Порядку встановлення (формування) тарифів на послуги з розподілу електричної енергії» (далі також - Порядок № 1175), який регулює відносини щодо формування ліцензіатами та/або суб`єктами господарювання, які планують здійснювати діяльність з розподілу електричної енергії, тарифів на послуги з розподілу електричної енергії та встановлення цих тарифів Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Постановою НКРЕКП від 04.09.2018 № 955 затверджено Порядок розроблення та подання на затвердження планів розвитку систем розподілу та інвестиційних програм операторів систем розподілу (далі також Порядок №955).

Інвестиційна програма (ІП) - план використання коштів, розроблений на підставі схваленого ПРСР ліцензіата, для підвищення рівня надійності та економічності роботи основних фондів, який містить комплекс зобов`язань ліцензіата на період її виконання щодо розвитку ліцензіата, джерела її фінансування, графік виконання та пояснювальну записку (п.1.2 ч.1.1 розділу 1 Порядку №955).

Розгляду питання про схвалення плану розвитку системи розподілу (далі ПРСР) та ІП передує їх відкрите обговорення на місцях згідно з Порядком проведення відкритого обговорення проектів рішень Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженим постановою НКРЕКП від 30 червня 2017 року № 866.

Рішення про схвалення ПРСР та ІП або внесення змін до них приймається НКРЕКП на засіданні, що проводиться у формі відкритого слухання, шляхом всебічного та повного з`ясування позицій усіх учасників засідання після розгляду та опрацювання НКРЕКП ПРСР та ІП або запропонованих змін до них та наданих матеріалів згідно з вимогами цього Порядку.

Під час розгляду питання про схвалення ПРСР та ІП або внесення змін до них на засідання НКРЕКП у формі відкритого слухання запрошуються представники ліцензіата та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної політики в електроенергетичному комплексі.

Відповідно до п.п. 4.1, 4.2, 4.4, 4.8 гл. 4 якого ліцензіат зобов`язаний виконувати схвалені НКРЕКП ПРСР/ІП в повному обсязі відповідно до запланованих етапів, обсягів робіт у кількісному вираженні та обсягів фінансування у вартісному вираженні.

VI. Оцінка суду

Аналіз вище наведених приписів законодавства, дає підстави для висновку, що метою здійснення діяльності Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг є досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки. Регулятор, з метою ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, наділений повноваженнями з прийняття обов`язкових до виконання рішення з питань, що належать до його компетенції, і такі є обов`язковими до виконання.

Розглядаючи позовні вимоги про визнання протиправними та не чинними окремих положень постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг від 11.03.2020 №601 Про затвердження змін до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, судом встановлено наступне.

Згідно зі статтею 3 Закону України Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.

Отже, Законом №1540-VIII віднесено до виключної компетенції НКРЕКП розроблення та затвердження нормативно-правових актів, зокрема: ліцензійних умов провадження господарської діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг, а отже прийняття постанови від 11.03.2020 №601 Про затвердження змін до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов належить до повноважень Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг.

Згідно ст.14 Закону України Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг засідання Регулятора є основною формою його роботи як колегіального органу. Порядок організації роботи Регулятора, зокрема проведення його засідань, визначається регламентом, що затверджується Регулятором, та підлягає оприлюдненню на його офіційному веб-сайті. Засідання Регулятора проводяться у формі відкритих слухань. На відкритих слуханнях розглядаються всі питання, розгляд яких належить до повноважень Регулятора, крім питань, що містять таємну інформацію. У разі розгляду Регулятором питання, що містить таємну інформацію, порядок доступу до якої регулюється законом, Регулятор приймає рішення про розгляд такого питання в режимі закритого слухання. Засідання Регулятора є правомочними у разі присутності на ньому більшості із загального складу Регулятора. У відкритих слуханнях мають право брати участь представники суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, організацій, що представляють інтереси споживачів, громадських організацій, засобів масової інформації та інші заінтересовані особи.

Голосування на засіданнях Регулятора здійснюється членами Регулятора особисто та самостійно. Рішення Регулятора вважається прийнятим, якщо за нього проголосувало не менше чотирьох членів Регулятора, присутніх на засіданні. Кожний член Регулятора має один голос. Член Регулятора, не згодний з прийнятим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку, яка додається до такого рішення. Рішення Регулятора оформлюються постановами, крім рішень щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення контролю, які оформлюються розпорядженнями. Рішення Регулятора підписуються Головою. Результати засідання Регулятора оформлюються протоколом. Протокол засідання Регулятора оприлюднюється на його офіційному веб-сайті не пізніше п`яти робочих днів з дня його проведення. Якщо до рішення Регулятора була подана окрема думка члена Регулятора, вона розміщується у публічному доступі як невід`ємна частина протоколу.

Згідно пункту 3.2 глави 3 Порядку проведення відкритого обговорення проектів рішень Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженого постановою НКРЕКП від 30.06.2017 № 866, у разі отримання зауважень та пропозицій до проекту рішення НКРЕКП, що має ознаки регуляторного акта, їх розгляд проводиться після закінчення строку подання зауважень та пропозицій та їх оприлюднення.

Таким чином, порядок прийняття НКРЕКП нормативно-правових актів, що належать до його компетенції унормовано нормами Закону України Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг. При цьому, оскаржувана постанова є регуляторним актом, яка приймається із застосуванням відповідної процедури прийняття, в тому числі шляхом оприлюднення проекту, обговорення та його затвердження.

Судом встановлено, що в межах визначених статтею 14 Закону України Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг 07.02.2020 року на офіційному веб-сайті НКРЕКП було розміщено повідомлення про оприлюднення проекту, що має ознаки регуляторного акта, - постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг від 11.03.2020 №601 Про затвердження змін до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов.

Відповідно до встановленого терміну, зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань до оприлюдненого проекту змін до Порядку № 866 приймались НКРЕКП до 21.02.2020.

21.02.2020 ПрАТ Київобленерго надіслано лист вих. №07/100/1692 до НКРЕКП до якого додано таблицю зауважень та пропозицій до проекту рішення НКРЕКП, якими пропонувалося внести зміну до вказаного рішення.

Пунктом 3.3 Порядку № 866 визначено, що після опрацювання зауважень та пропозицій до проекту рішення НКРЕКП, що має ознаки регуляторного акта, розробник за погодженням з Головою або членом НКРЕКП відповідно до розподілу обов`язків надає до відділу інформації та комунікацій з громадськістю НКРЕКП для розміщення на офіційному веб-сайті НКРЕКП у мережі Інтернет.

02.03.2020 одержані зауваження та пропозиції до проекту оскаржуваного рішення були розглянуті НКРЕКП у формі відкритого обговорення за участю осіб, якими були надані відповідні зауваження та пропозиції, та інших заінтересованих осіб, які подали заявки про участь в обговоренні, що підтверджується протоколом №33-9, який разом із інформацією щодо розгляду зауважень та пропозицій до проекту рішення НКРЕКП та таблицею узгоджених позицій до проекту регуляторного акту, було розміщено на офіційному веб-сайті суб`єкта владних повноважень (т.1 а.с.11).

11.03.2020 на офіційному веб-сайті НКРЕКП опубліковано постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг від 11.03.2020 №601 Про затвердження змін до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов.

Враховуючи викладені обставини суд дійшов висновку, що НКРЕКП було дотримано процедуру прийняття постанови НКРЕКП від 11.03.2020 №601 Про затвердження змін до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, яка передбачена нормами Закону №1540-VIII.

При цьому, у судовому засіданні, представники позивача стверджували, що НКРЕКП зауваження та пропозиції надані ПрАТ Київобленерго до проекту оскаржуваного рішення, не були враховані при його прийнятті.

Заперечуючи проти таких доводів, представником відповідача пояснено, що на обговоренні одержаних зауважень та пропозицій до проекту рішення НКРЕКП, були присутні представники ПрАТ Київобленерго, які безпосередньо в ході обговорень надавали свої пояснення, зауваження та пропозиції до вказаного проекту та зазначено, що у протоколі засідання НКРЕКП відображено узагальнену позицію, у тому числі ліцензіатів з розподілу електричної енергії, які надавали відповідні зауваження та пропозиції, а також узагальнену позицію НКРЕКП із зазначенням способів врахування або мотивів відхилення зауважень та пропозицій, у зв`язку із недостатнім їх обґрунтуванням.

З матеріалів справи вбачається, що причиною не врахування НКРЕКП наданих ПрАТ Київобленерго зауважень та пропозицій при прийнятті оскаржуваної постанови, стало не належне та недостатнє обґрунтування внесення відповідних змін до пп.18, 19 п.14.4 та п.14.12 до розділу 4 постанови №601 та відсутність посилань щодо суперечності прийняття вказаних положень чинному законодавству України.

Разом з цим, з аналізу норм законодавства України, що регулюють спірні правовідносини, слідує, що імперативні норми, які зобов`язують НКРЕКП під час прийняття та затвердження регулятивного акта, враховувати виключно усі надані зауваження та пропозиції до відповідного проекту рішення, відсутні.

Відтак, вище наведені твердження не знайшли свого підтвердження в ході розгляду справи, оскільки судом встановлено, що зауваження та пропозиції, зокрема, що були надані ПрАТ Київобленерго були включені до порядку денного розгляду останніх НКРЕКП та розглянути на відкритому обговоренні за участю представників ПрАТ Київобленерго.

Також, представники позивача та третьої особи в ході розгляду справи, зазначили, що у НКРЕКП відсутні повноваження здійснювати правове регулювання щодо діяльності ліцензіатів, яка не пов`язана з розподілу електричної енергії.

Втім, суд критично ставиться до таких тверджень, з огляду на наступне.

Згідно пункту 1 статті 5 Господарського кодексу України визначено, що суб`єктами господарювання визнаються учасники господарських відносин, які здійснюють господарську діяльність, реалізуючи господарську компетенцію (сукупність господарських прав та обов`язків), мають відокремлене майно і несуть відповідальність за своїми зобов`язаннями в межах цього майна, крім випадків, передбачених законодавством.

Згідно з ч. 1 ст. 8 Закону 2019-VIII господарська діяльність з виробництва, передачі, розподілу електричної енергії, постачання електричної енергії споживачу, трейдерська діяльність, здійснення функцій оператора ринку та гарантованого покупця провадиться на ринку електричної енергії за умови отримання відповідної ліцензії.

Разом з цим, пп. 6 п.1 ст.1 Закону України Про ліцензування видів господарської діяльності встановлюється, що ліцензування це - засіб державного регулювання провадження видів господарської діяльності, спрямований на забезпечення безпеки та захисту економічних і соціальних інтересів держави, суспільства, прав та законних інтересів, життя і здоров`я людини, екологічної безпеки та охорони навколишнього природного середовища.

Ліцензія - право суб`єкта господарювання на провадження виду господарської діяльності або частини виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню (пп. 5 п.1 ст.1 Закону України Про ліцензування видів господарської діяльності).

Основною діяльністю ПрАТ Київобленерго є провадження господарської діяльності з розподілу електричної енергії у межах місць провадження господарської діяльності на провадження якої НКРЕКП видано ліцензію на здійснення відповідного виду діяльності (т.1 а.с.48-49).

Таким чином, ПрАТ Київобленерго (ліцензіат) є суб`єктом господарювання, в розумінні положень статті 55 Господарського кодексу України.

Відповідно до пп.4 п.1 ст.1 Закону України Про ліцензування видів господарської діяльності ліцензійні умови це - нормативно-правовий акт Кабінету Міністрів України, іншого уповноваженого законом органу державної влади, положення якого встановлюють вичерпний перелік вимог до провадження господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, обов`язкових для виконання ліцензіатом, та вичерпний перелік документів, що додаються до заяви про отримання ліцензії

Згідно пункту 1.3 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу електричної енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 27.12.2017 № 1470 (зі змінами), засоби провадження господарської діяльності - система розподілу електричної енергії, що перебуває у власності, господарському віданні (щодо державного або комунального майна) або в управлінні на підставі договору управління активами, укладеного з Національним агентством України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів, здобувача ліцензії (ліцензіата) та зазначена у документах, що додаються до заяви про отримання ліцензії (з урахуванням змін до документів, поданих ліцензіатом в установленому цими Ліцензійними умовами порядку).

Пунктом 4 Положення (стандарт) бухгалтерського обліку 7, встановлено, що основними засобами є матеріальні активи, які підприємства утримують для використання у виробництві, наданні послуг, постачанні товарів, здаванні в оренду або для виконання адміністративних, соціально-культурних функцій.

Отже, майно, що перебуває у власності або на праві господарського відання або оперативного управління є його основними засобами.

Згідно пункту 1.2 ч.1.1 розділу 1 Порядку №955 Інвестиційна програма - план використання коштів, розроблений на підставі схваленого ПРСР ліцензіата, для підвищення рівня надійності та економічності роботи основних фондів, який містить комплекс зобов`язань ліцензіата на період її виконання щодо розвитку ліцензіата, джерела її фінансування, графік виконання та пояснювальну записку.

Відповідно до п. 1.3. ч. 1.1 розділу 1 Порядку №955 ліцензіат зобов`язаний використовувати кошти, визначені як джерело фінансування ІП, виключно на її виконання відповідно до графіка, визначеного ІП.

За результатами відкритого обговорення пп.18, 19 п.14.4 та п.14.12, що є предметом спору даної адміністративної справи, були викладені в наступній редакції постанови №601:

З метою визначення об`єктивності суми коштів, отриманої для фінансування ліцензованої діяльності, при проведенні планових або позапланових перевірок в акті перевірки фіксуються такі показники:

18) дохід, отриманий у звітному році від надання в оренду/суборенду основних засобів (активів), які належать до основної діяльності ліцензіата;

19) дохід, отриманий у звітному році від плати за доступ до елементів інфраструктури об`єктів електроенергетики.

14.12. Обсяг фінансування інвестиційної програми на рік, що є наступним за звітним роком, збільшується в такому порядку:

на 50 % суми додатково отриманого доходу, отриманого у звітному році від надання в оренду/суборенду основних засобів (активів), які належать до основної діяльної ліцензіата;

на 50 % суми додатково отриманого доходу, отриманого у звітному році від плати за доступ до елементів інфраструктури об`єктів електроенергетики.

З наведених положень постанови НКРЕКП №601 вбачається, що кошти від додатково отриманого доходу, зокрема від надання в оренду/суборенду основних засобів (активів), які належать до основної діяльності ліцензіата, мають частково спрямовуватися на заплановані витрати ліцензіатів, які пов`язані з поліпшенням якості надання послуг електропостачання та надійності обслуговування споживачів, зокрема на капітальні інвестиції в будівництво, реконструкцію, модернізацію відповідних об`єктів. Відтак, норми оскаржуваної постанови направлені виключно на регулювання основної діяльності ліцензіатів, а саме з розподілу електричної енергії, що відповідно до статті 2 Закону України Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг належить до сфери діяльності Регулятора, а отже доводи позивача про перевищення наданих НКРЕКП повноважень під час прийняття оскаржуваної постанови, не знайшли свого підтвердження в ході розгляду справи.

Враховуючи наведене правове регулювання, встановлені обставини та перевіривши обґрунтованість доводів сторін, суд дійшов висновку, що приймаючи оскаржувану постанову від 11.03.2020 №601 Про затвердження змін до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов НКРЕКП діяла на підставі та у спосіб, що визначені законодавством України, а отже позовні вимоги про визнання протиправними та нечинними окремих її положень є необґрунтованими.

VIII. Висновок суду

Згідно із частиною першою статті 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Статтею 72 КАС України визначено, що доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Відповідно до статті 73 КАС України належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування. Предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення. Сторони мають право обґрунтовувати належність конкретного доказу для підтвердження їхніх вимог або заперечень. Суд не бере до розгляду докази, які не стосуються предмета доказування.

Відповідно до частини першої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Системно проаналізувавши приписи законодавства України, що були чинними на момент виникнення спірних правовідносин між сторонами, враховуючи межі заявлених позовних вимог, зважаючи на взаємний та достатній зв`язок доказів у їх сукупності, суд дійшов висновку про відсутність підстав задоволення позовних вимог.

VІІ. Розподіл судових витрат

Відповідно до ч. 1 ст. 143 КАС України суд вирішує питання щодо судових витрат у рішенні, постанові або ухвалі.

Згідно ч. 1 ст. 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Підстави для вирішення питання про відшкодування судових витрат відповідно до ст. 139 Кодексу адміністративного судочинства України відсутні.

Керуючись статтями 9, 14, 73-78, 90, 143, 242- 246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

в и р і ш и в:

У задоволенні адміністративного позову відмовити.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення .

У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.

Відповідно до підпункту 15.5 пункту 1 Розділу VII Перехідні положення Кодексу адміністративного судочинства України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються учасниками справи до або через Київський окружний адміністративний суд.

Суддя Леонтович А.М.

Дата виготовлення і підписання повного тексту рішення - 19 жовтня 2020 р.