Справа № 480/3950/20
Суддя: О.А. Прилипчук
Дата ухвалення: 2020-10-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

СУМСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

20 жовтня 2020 року Справа № 480/3950/20

Сумський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Прилипчука О.А.,

розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження в приміщенні суду в м.Суми адміністративну справу №480/3950/20

за позовом Керівника Шосткинської місцевої прокуратури в інтересах держави

до Кролевецької міської ради Сумської області

про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,-

В С Т А Н О В И В:

Керівник Шосткинської місцевої прокуратури в інтересах держави звернувся до Сумського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Кролевецької міської ради Сумської області, в якій просить:

- визнати протиправною бездіяльність Кролевецької міської ради щодо утворення у складі виконавчих органів служби у справах дітей, зобов`язавши Кролевецьку міську раду вчинити дії, спрямовані на утворення у складі виконавчих органів ради у справах дітей.

В обґрунтування позовних вимог зазначив, що держава, як гарант, здійснює захист прав дітей, у тому числі через діяльність служб у справах дітей, які безпосередньо забезпечують реалізацію на території відповідних рад державної політики з питань захисту прав дітей. Невиконання вимог законодавства щодо утворення служб у справах дітей відповідними радами та здійснення ними своїх повноважень підриває авторитет держави, якою гарантовано захист прав дитини з боку держави.

Прокуратурою, у межах наданих повноважень, відповідно до ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", вивчено інформацію Кролевецької міської ради щодо додержання вимог законодавства у сфері охорони дитинства щодо захисту прав дітей.

Встановлено, що до Кролевецької міської об`єднаної територіальної громади, яка створена у травні 2017 році, приєдналися 2 ради Кролевецького району, та, згідно інформації служби у справах дітей Кролевецької районної державної адміністрації від 28.04.2020 № 203, на території ОТГ проживає 3680 дітей, у т.ч. 30 дітей-сиріт та позбавлених батьківського піклування, 20 дітей, які опинилися у складних життєвих обставинах (з "неблагополучних" сімей). Проте, у порушення вимог законодавства у сфері охорони дитинства щодо захисту прав дітей у складі відповідних виконавчих органів Кролевецької міської ради не утворено службу у справах дітей.

Разом з тим, органи місцевого самоврядування сільських, селищних, міських рад, зобов`язані відповідно до вимог законодавства здійснювати повноваження з питань захисту прав дітей, які є мешканцями громади та утворити для цього у складі відповідних виконавчих органів рад службу у справах дітей. До завершення процесу реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади, служби у справах дітей районних державних адміністрацій здійснюють повноваження у сфері соціально-правового захисту дітей на території сіл та селищ, які не увійшли до об`єднаних територіальних громад, а також повноваження з питань усиновлення, створення дитячих будинків сімейного типу, прийомних сімей, сімей патронатних вихователів.

На даний час служба у справах дітей Кролевецької районної державної адміністрації діє як на території Кролевецької об`єднаної територіальної громади, так і на території Кролевецького району (проживає 1600 дітей, у т.ч. 50 дітей-сиріт та позбавлених батьківського піклування, 20 дітей, які опинилися у складних життєвих обставинах (з "неблагополучних" сімей). Так, незважаючи на вимоги законодавства, не створено служби у справах дітей, функції з питань захисту прав дітей до цього часу виконуються районними службами, штатна чисельність яких 3 працівника, що не відповідає вимогам законодавства.

Відповідно до Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 01.04.2014 № 333, формування ефективного місцевого самоврядування повинно стати запорукою створення і підтримки повноцінного життєвого середовища для громадян, у тому числі дітей, надання високоякісних та доступних послуг на відповідній території.

У зв`язку з розширенням повноважень сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад щодо провадження діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини, постановами КМУ від 15.11.2017 № 877 та від 11.04.2018 № 301 внесені зміни до Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини (постанова КМУ від 24.09.2008 № 866), згідно із якими сільські, селищні, міські ради об`єднаних територіальних громад мають самостійно здійснювати діяльність, пов`язану із захистом прав дитини, зокрема, передано об`єднаним територіальним громадам повноваження стосовно влаштування під опіку дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.

Крім того, постановою КМУ від 03.10.2018 № 800 затверджено Порядок взаємодії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, закладів та установ під час забезпечення соціального захисту дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, у т.ч. таких, що можуть загрожувати їх життю та здоров`ю, та внесено зміни до Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини (постанова КМУ від 24.09.2008 № 866), якими визначено органами опіки та піклування, зокрема, виконавчі органи міських, сільських, селищних рад, у т.ч. об`єднаних територіальних громад які провадять діяльність із соціального захисту дітей.

Органи місцевого самоврядування сільських, селищних, міських рад, зобов`язані відповідно до вимог зазначених нормативно-правових актів здійснювати повноваження з питань захисту прав дітей, які є мешканцями громади та утворити для цього у складі відповідних виконавчих органів рад службу у справах дітей.

Крім цього, Указом Президента України від 30.09.2019 № 721/2019 "Про деякі питання забезпечення прав та законних інтересів дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, розвитку та підтримки сімейних форм виховання дітей" зобов`язано вжити в установленому порядку вичерпних заходів щодо приведення штатної чисельності служб у справах дітей відповідно до нормативів установлених законодавством, у тому числі в об`єднаних територіальних громадах.

Однак, незважаючи на вимоги законодавства у Кролевецькій міській об`єднаній територіальній громаді служба у справах дітей до цього часу відсутня. Як повідомлено у листі від 21.04.2020 № 02-17/687, Кролевецька міська об`єднана територіальна громада співпрацює зі службою у справах дітей райдержадміністрації.

Така ситуація створює загрозу порушення суспільних інтересів та інтересів держави у сфері охорони дитинства щодо реалізації в повному обсязі завдань та заходів державної політики з питань соціально-правового захисту дітей - мешканців громади.

Таким чином, невиконання Кролевецькою міською радою вимог законодавства може призвести до порушення суспільних інтересів та інтересів держави у сфері охорони дитинства в частині забезпечення належного захисту гарантованих державою прав дітей.

Тому просить позовні вимоги задовольнити.

Ухвалою суду від 01.07.2020 відкрито провадження у справі, ухвалено проводити розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін.

Відповідач у відзиві на позовну заяву зазначив, що виконавчий комітет Кролевецької міської ради є один з її виконавчих органів, юридичною особою з кодом з ЄДРПОУ.

Пунктом 1 частини другої статті 38 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що утворення служби у справах дітей є повноваженням виконавчого органу.

Статтею 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, які саме питання є виключною компетенцією міських рад, де не зазначено питання про утворення служби у справах дітей.

Таким чином, даний позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом. Просить відмовити у його задоволенні (а.с. 86-88).

Судом встановлено, що 16.04.2020 року начальник Кролевецького відділу Шосткинського відділу Шосткинської місцевої прокуратури Г.Білан звернувся до Кролевецького міського голови Бобровицького О.М. з листом №35/2-2368 вих 20, в якому просив надати до прокуратури інформацію щодо: утворення на час звернення в Кролевецькій міській раді служби у справах дітей (а.с. 64).

Листом від 21.04.2020 № 02-17/687 Кролевецькою міською радою було повідомлено прокуратуру, що Кролевецькою МОТГ не утворювалася власна служба у справах дітей (а.с. 65). Також, повідомлено, що свої повноваження Кролевецька МОТГ виконує шляхом делегування повноважень Кролевецькій районній державній адміністрації.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає наступне.

Суд зазначає, що в обґрунтування своїх позовних вимог позивач посилається на те, що безпосереднє ведення справ і координація діяльності стосовно захисту прав дітей покладається на службу у справах дітей, зокрема виконавчих органів міських, сільських, селищних рад об`єднаних територіальних громад, а тому органи місцевого самоврядування зобов`язані утворити у складі відповідних виконавчих органів рад служби у справах дітей.

Проте, відповідно до абз. 3 ч. 3 Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, пов`язаної із захистом прав дитини, що затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 24.09.2008 р. № 866 передбачена норма іншого змісту, а саме: Безпосереднє ведення справ і координація діяльності стосовно захисту прав дітей, зокрема дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах, дітей, які постраждали внаслідок воєнних дій та збройних конфліктів, покладаються на служби у справах дітей районних, районних у мм. Києві та Севастополі держадміністрацій, виконавчих органів міських, районних у містах (у разі їх утворення) рад, сільських, селищних рад об`єднаних територіальних громад.

Зміст наведеної вище норми стосується виключно функцій служб у справах дітей, які вже утворені та здійснюють своє функціонування. Та жодним чином не зобов`язує органи місцевого самоврядування створити таку службу у складі відповідних виконавчих органів.

Прокурор звертаючись до суду наводить доводи стосовно бездіяльності органу місцевого самоврядування - Кролевецької міської ради, а саме не створення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей. На підтвердження даних доводів наводить ряд нормативно - правових актів, що стосуються діяльності служби у справах дітей, її чисельності.

Проте, суд наголошує, що в наведених законодавчих актах відсутні норми, якими покладається на органи місцевого самоврядування обов`язок стосовно створення служби у справах дітей, як виконавчого органу органів місцевого самоврядування.

Так, предметом позову та доказування або спростування є питання створення служби у справах дітей.

На підтвердження виконання даних функцій, Кролевецькою міською радою надано рішення Кролевецької міської ради від 18.06.2018 року №91, яким делеговано повноваження службі у справах дітей Кролевецької районної державної адміністрації в частині безпосереднього ведення справ та координації діяльності щодо забезпечення захисту прав дітей на території Кролевецької міської ради (ОТГ) (а.с. 79).

Також, відповідно до п.1 ч.2 ст. 38 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», до відання виконавчих органів міських (за винятком міст районного значення) рад, крім повноважень, зазначених у пункті «б» частини першої цієї статті, належить утворення служб у справах дітей та спостережної, спрямування їх діяльності.

Суд, зазначає, що згідно Державного класифікатора об`єктів адміністративно - територіального устрою України, місто Кролевець Сумської області є містом районного значення. Це означає, що у виконавчих органів Кролевецької міської ради (де Кролевець є місто районного значення) відсутні повноваження щодо утворення служби у справах дітей.

У відповідності до ст. 132 Конституції України територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості і соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій. А статтею 133 Конституції України передбачено, що Систему адміністративно-територіального устрою України складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села.

В чинному законодавстві відсутній окремий законодавчий акт, що регламентує питання адміністративно - територіального устрою. Але у відповідності до рішення Конституційного Суду України у справі № 11-рп/2001 від 13.07.2001 розтлумачено поняття «район» та визначено порядок зміни меж адміністративно - територіальної одиниці. Відповідно даного рішення згідно з пунктом 29 частини першої статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна їх меж, найменування і перейменування таких районів.

Положення пункту 13 частини першої статті 92 Конституції України про те, що виключно законами України визначається "територіальний устрій України", треба розуміти так, що питання територіального устрою України, зокрема визначення змісту цього поняття, правового статусу і видів адміністративно-територіальних одиниць, повноваження органів щодо вирішення питань адміністративно-територіального устрою України, є питаннями загальнодержавного значення і врегульовуються лише законом.

Після добровільного об`єднання громад та утворення Кролевецької міської територіальної громади з представницьким органом - Кролевецька міська рада, жодних законів щодо зміни територіальних меж Кролевецького району не було прийнято, тому слід враховувати, що місто Кролевець Сумської області не втратила статусу міста районного значення.

Враховуючи вищевикладене, суд, звертає увагу на повноваження передбачені п.1 ч.2 ст. 38 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», яким передбачено, що «До відання виконавчих органів міських (за винятком міст районного значення) рад, крім повноважень, зазначених у пункті «б» частини першої цієї статті, належить утворення служб у справах дітей та спостережної, спрямування їх діяльності».

Тобто враховуючи, що центром територіальної громади є місто Кролевець, яке має статус міста районного значення, що тягне за собою виняткові повноваження у сфері створення служби у справах дітей, позивач не довів, протиправну бездіяльність Кролевецької міської ради щодо утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей.

Також у зв`язку з добровільним об`єднанням громад, адміністративно - територіальний устрій не змінюється. Кролевецька районна державна адміністрація як до об`єднання громад так і після цього здійснює свої повноваження, що визначені чинним законодавством, в межах адміністративно - територіальної одиниці - району. Тобто, незалежно від того скільки територіальних громад увійшли до складу Кролевецької міської територіальної громади, Кролевецьку районну державну адміністрацію жодним чином не обмежено у повноваженнях, що передбачені законодавством.

У відповідності до п.п. 1, 9, 11 ч.1 ст. 23 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» місцеві державні адміністрації наділені повноваженнями щодо захисту майнових та немайнових прав дітей - сиріт, дітей позбавлених батьківських прав, осіб з їх числа, сімей, що опинилися в складних життєвих обставинах і т.ін. Тобто, Законом України «Про місцеві державні адміністрації» повноваження адміністрацій, щодо захисту прав дітей не обмежуються у зв`язку з утворенням територіальної громади.

У відповідності до Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження типових положень про службу у справах дітей» № 1068 від 30.08.2007 року, в редакції від 19.02.2018 року, п. 4 передбачено «Обласним, Київській та Севастопольській міським, районним, районним у містах Києві та Севастополі державним адміністраціям у місячний строк розробити та затвердити положення про службу у справах дітей». А пунктом 5 цієї ж Постанови, Кабінет Міністрів України лише рекомендує органам місцевого самоврядування розробити положення про службу у справах дітей на основі Типового положення про службу у справах дітей обласної, Київської та Севастопольської міської державної адміністрації та Типового положення про службу у справах дітей районної, районної у містах Києві та Севастополі державної адміністрації.

Аналізуючи дані норми можна дійти до висновку, що якщо законодавством було б встановлено обов`язок органу місцевого самоврядування створити службу у справах дітей, то даний суб`єкт би зазначили саме в пункті 4, та зобов`язали б розробити та затвердити таке положення, а не рекомендували б.

Так, рішенням Кролевецької міської ради від 18.06.2018 року №91 делеговано повноваження службі у справах дітей Кролевецької районної державної адміністрації в частині безпосереднього ведення справ та координації діяльності щодо забезпечення захисту прав дітей на території Кролевецької міської ради (ОТГ) (а.с. 79).

Спільними принципами місцевого самоврядування та діяльності місцевих державних адміністрацій є поєднання державних і місцевих інтересів. А це свідчить про взаємозв`язок між відповідними органами та уникнення дублювання повноважень тотожних органів, що здійснюють свої повноваження в межах однієї адміністративно - територіальної одиниці.

Питання захисту прав дитини, що віднесені до повноважень виконавчих органів міської ради, виконуються Кролевецькою міською радою в повному обсязі та у відповідності до чинного законодавства, що підтверджується доводами відповідача.

У відповідності до ст. 19 Конституції України Кролевецька міська рада та її посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноваження та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Стосовно зобов`язання Кролевецьку міської ради вчинити дії, спрямовані на утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей, суд, зазначає наступне.

Рішення щодо утворення у складів виконавчих органів ради служби у справах дітей, приймається колегіальним органом міської ради.

Водночас, суд звертає увагу, що перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень на відповідність закріпленим ч. 3 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.

Отже, завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше було б порушено принцип розподілу влади.

Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень, єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Тому завданням адміністративного судочинства є контроль легальності. Перевірка доцільності переступає компетенцію адміністративного суду і виходить за межі завдання адміністративного судочинства.

Отже, під дискреційним повноваженням суд розуміє таке повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибрати один з кількох варіантів рішення.

Суд зауважує, що суд є правозастосовуючим органом, тобто, не створюючи нових правових норм, не підміняючи собою органи виконавчої та законодавчої влади, на підставі закону у встановленому процесуальним законом порядку вирішує справи.

В постанові Пленуму Верховного Суду України від 24.10.2008 року за № 13 викладено позицію щодо неможливості суду підміняти собою органи владних повноважень, згідно якої суд не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, приймаючи замість рішення, яке визнається протиправним, інше рішення, яке б відповідало закону, та давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, які належать до компетенції такого суб`єкта владних повноважень.

Крім того, відповідно до ч.2 ст.8 Кодексу адміністративного судочинства України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.

Згідно ст. 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського Суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

З аналізу вказаних вище норм, вбачається, що утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей є виключно дискреційним повноваженням Кролевецької міської ради, тому позовні вимоги в наведеній частині позову не підлягають задоволенню.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Крім того, у рішеннях ЄСПЛ по справі «Ґарсія Руіз проти Іспанії» (Garcia Ruiz v. Spain), заява № 30544/96, п. 26, ECHR 1999-1, Суд зазначив, що «…хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожний довід…».Згідно зі ст. 6 КАС України та ст. 17 Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Відповідно до ч.1 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно з. ч.1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Також, суд зазначає, що наведена позиція суду узгоджується із практикою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.07.2020 року по справі № 620/305/20.

Враховуючи вище викладене, суд приходить висновку, що позовні вимоги Керівника Шосткинської місцевої прокуратури в інтересах держави до Кролевецької міської ради Сумської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії не підлягають задоволенню.

Керуючись ст.ст. 90, 139, 143, 241-246, 250, 255, 295 КАС України, суд, -

В И Р І Ш И В:

В задоволенні адміністративного позову Керівника Шосткинської місцевої прокуратури в інтересах держави до Кролевецької міської ради Сумської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії - відмовити.

Рішення може бути оскаржено до Другого апеляційного адміністративного суду через Сумський окружний адміністративний суд шляхом подачі апеляційної скарги на рішення суду протягом тридцяти днів з дня складення судового рішення.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Суддя О.А. Прилипчук