Справа № 480/3543/19
Суддя: Макаренко Я.М.
Дата ухвалення: 2020-10-06 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 жовтня 2020 р.Справа № 480/3543/19
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Макаренко Я.М.,

Суддів: Донець Л.О. , Мінаєвої О.М. ,

за участю секретаря судового засідання Лисенко К.В.

представника позивача Турченко С.П.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційними скаргами Виконавчого комітету Сумської міської ради, Товариства з обмеженою відповідальністю "Сервіс-Маркет" на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 26.11.2019, головуючий суддя І інстанції: Є.Д. Кравченко, м. Суми, повний текст складено 05.12.2019, по справі № 480/3543/19

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Сенс"

до Виконавчого комітету Сумської міської ради,

треті особи Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради, Приватне акціонерне товариство "Сумбуд", Товариство з обмеженою відповідальністю "Сервіс-Маркет"

про визнання протиправними та нечинними рішення та додатків до нього,

ВСТАНОВИВ:

Товариство з обмеженою відповідальністю "Сенс" (далі позивач, ТОВ "Сенс") звернулося до суду з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Сумської міської ради (далі відповідач, Виконавчий комітет СМР, Виконком СМР), треті особи - Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради (далі Управління архітектури та містобудування СМР), Приватне акціонерне товариство "Сумбуд" (далі ПрАТ "Сумбуд, ПАТ "Сумбуд"), Товариство з обмеженою відповідальністю "Сервіс-Маркет" (далі ТОВ "Сервіс-Маркет"), в якому просило:

- визнати протиправним та нечинним рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради від 28 серпня 2019 року № 494 Про затвердження містобудівної документації Детальний план території між вулицею Харківською, проспектом Михайла Лушпи і вулицею Івана Сірка у м. Суми та додатків до нього.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що 28 серпня 2019 року Виконавчим комітетом Сумської міської ради було прийнято рішення № 494 Про затвердження містобудівної документації Детальний план території між вулицею Харківською, проспектом Михайла Лушпи і вулицею Івана Сірка у м. Суми, яке було оприлюднене на сайті Сумської міської ради 03.09.2019, а отже набрало чинності у відповідний день. Вказане рішення позивач вважає таким, що не відповідає вимогам діючого законодавства, прийняте з порушенням встановленого порядку та цим рішенням порушуються права позивача. Зокрема, в порушення п.п. 5, 6 ч. 3 ст. 21 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності детальний план території протиправно затверджений за умов не завершення в установленому законом порядку процедури громадських слухань. При розгляді проекту рішення відповідачем порушено право позивача на участь в процесі прийняття рішення, а також принцип рівності перед законом. В порушення ч. 3 ст. 15 Закону України Про доступ до публічної інформації проект рішення Виконкому СМР щодо затвердження Детального плану території було оприлюднено 22.08.2019, в той час як даний проект було розглянуто та затверджено відповідачем 28.08.2019, тобто, за три робочі дні до розгляду проекту, замість передбачених законом двадцяти.

Також, позивач вважає, що затверджений Детальний план території не відповідає Генеральному плану міста Суми, Плану зонування території та чинним державним будівельним нормам. Вказує, що з 1993 року ТОВ "Сенс" є постійним користувачем земельної ділянки площею 1,48 га, кадастровий номер :01:008:0107, що була надана безстроково для розміщення критої автомобільної стоянки, а також власником об`єктів нерухомості (адмінбудівля, гараж та крита автомобільна стоянка). Дані об`єкти знаходяться в межах території, що охоплюються затвердженим Детальним планом території. Однак, оскаржуваним рішенням передбачено розміщення на земельній ділянці сторонніх об`єктів. Дана земельна ділянка та розташоване на ній нерухоме майно є єдиним активом товариства, їх вилучення призведе до припинення господарської діяльності позивача із надання послуг зберігання транспортних засобів.

Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 26.11.2019 задоволено позов ТОВ "Сенс".

Визнано протиправним та нечинним рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради Про затвердження містобудівної документації Детальний план території між вулицею Харківською, проспектом Михайла Лушпи і вулицею Івана Сірка у м. Суми від 28 серпня 2019 року № 494 та додатків до нього.

Зобов`язано Виконавчий комітет Сумської міської ради невідкладно після набрання рішенням законної сили опублікувати резолютивну частину рішення суду у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено відповідно до статті 265 КАС України.

Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Виконавчого комітету Сумської міської ради на користь ТОВ "Сенс" судовий збір у розмірі 1921,00 грн.

Відповідач, Виконавчий комітет Сумської міської ради, не погодившись з рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, на невідповідність висновків суду першої інстанції обставинам справи, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати рішення Сумського окружного адміністративного суду від 26.11.2019 та прийняти нове судове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

В обгрунтування вимог апеляційної скарги відповідач посилається на те, що є безпідставними аргументи позивача проти будівництва еспланади, оскільки відповідно до пункту 2 Додатку 4 рішення виконавчого комітету Сумської міської ради народних депутатів від 18.02.1993 № 90 Про надання земельної ділянки товариству з обмеженою відповідальністю Сенс під будівництво критої автомобільної стоянки в мікрорайонах 7 А-Б земельна ділянка надається на умові подальшого будівництва еспланади в межах відведеної ділянки.

Також зазначає, що на сайті Сумської міської ради було опубліковано оголошення про проведення громадських слухань та повідомлено про строк для подання письмових пропозицій. Позивач використав своє право на участь у громадських обговореннях шляхом звернення 01.08.2019 з листом до Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради, на який отримав відповідь. Разом з тим, на громадські слухання 19.07.2019 від позивача ніхто не з`явився. Будь-яких клопотань щодо утворення погоджувальної комісії стосовно погодження спірних питань до Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради не надходило. При цьому, звертає увагу, що Порядком проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 № 555 (далі - Порядок проведення громадських слухань №555), передбачено право, а не обов`язок, органу місцевого самоврядування на утворення погоджувальної комісії. Доцільність створення погоджувальної комісії визначається відповідним органом місцевого самоврядування, що забезпечує проведення громадських слухань. За відсутності спірних питань між розробником і замовником та відсутності пропозицій, про врахування яких розробник і замовник не можуть прийняти самостійне рішення, відсутні і правові підстави для прийняття рішення щодо утворення погоджувальної комісії. Оскаржуваним рішенням відповідача затверджено містобудівну документацію детальний план території в інтересах територіальної громади міста Суми, враховуючи визначені генеральним планом цілі розвитку населеного пункту та з дотриманням права ТОВ "Сенс" на участь у громадських обговореннях.

Відповідач звертає увагу, що інформація (проект містобудівної документації Детальний план території між вулицею Харківською, проспектом Михайла Лушпи і вулицею Івана Сірка у м. Суми), яка міститься в оскаржуваному рішенні відповідача була оприлюднена з дотриманням передбаченого ст.15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" строк. Положеннями пункту 28 Розділу 4 Регламенту роботи виконавчих органів Сумської міської ради, затвердженим рішенням ВК СМР від 16.05.2017 № 250, встановлено виключення, за яких проект рішення може бути оприлюднений пізніше, ніж за 20 днів, а саме зазначено, що з дозволу міського голови чи заступника міського голови, керуючого справами виконавчого комітету на розгляд виконавчого комітету можуть бути внесені проекти рішень, що вимагають оперативного вирішення. Витягом з Протоколу №12 позачергового засідання виконавчого комітету Сумської міської ради 28.08.2019 підтверджується, що проект оскаржуваного рішення винесено на голосування з дозволу заступника міського голови, керуючого справами виконавчого комітету ОСОБА_1 - як це передбачено абзацом 4 пункту 28 Розділу 4 Регламенту. Отже, в даному випаду застосоване виключення з загального правила щодо опублікування оскаржуваного рішення.

Скорочені строки оприлюднення оскаржуваного рішення не вплинули на права та законні інтереси позивача, який вже ознайомився і надав свої пропозиції до проекту ДПТ "Еспланада". Можливе порушення (скорочення) строків оприлюднення тих чи інших актів суб`єктів владних повноважень, при дотриманні інших вимог до акту, не впливає на його зміст та суть.

Крім того, відповідач наголошує, що суд першої інстанції дійшов невірного висновку про наявність на земельну ділянку позивача планувальних обмежень під номером 292 "Автостоянка" на Генеральному плані м.Суми та на його складовій частині "Схеми планувальних обмежень м.Суми", затвердженої рішенням Сумської міської ради від 06.03.2013 №2180-МР, застосувавши ч.4 ст.78 Кодексу адміністративного судочинства України та рішення судів у справі №818/2398/18, оскільки правові висновки, зроблені судом в іншій справі, не є встановленими обставинами. ДПТ Еспланади не суперечить Генеральному плану міста Суми. Містобудівна документація Детальний план території між вулицею Харківською, проспектом Михайла Лушпи і вулицею Івана Сірка у м. Суми уточнює положення Генерального плану міста Суми та визначає планувальну організацію і розвиток частини території, а тому детальний план території за оскаржуваним рішенням не містить і не повинен містити інформації щодо земельної ділянки та об`єктів нерухомості ТОВ "Сенс".

Товариство з обмеженою відповідальністю "Сервіс-Маркет", не погодившись з рішенням суду першої інстанції, подало апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просило скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким в задоволенні позову відмовити.

В обгрунтування вимог апеляційної скарги посилається на те, що оскаржуване рішення прийняте відповідачем в межах повноважень та не порушує прав позивача. Відмічає, що автостоянку не внесено до зон планувальних обмежень. Рішення щодо врахування або неврахування пропозицій громадськості приймають розробник і замовник.

Крім того, апелянтами надано додаткові пояснення, в яких вони наполягають, що містобудівна документація Детальний план території між вулицею Харківською, проспектом Михайла Лушпи і вулицею Івана Сірка у м. Суми не суперечить положенням Генерального плану міста Суми, а затвердження такої документації не порушує права позивача та спрямоване на забезпечення суспільних інтересів територіальної громади м.Суми.

Також, Виконавчий комітет Сумської міської ради наголошує, що дана справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Позивач, ТОВ "Сенс", надав відзиви на апеляційні скарги Виконавчого комітету Сумської міської ради та ТОВ "Сервіс-Маркет", в яких, посилаючись на законність та обгрунтованість оскаржуваного судового рішення, просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Крім того, ТОВ "Сенс" надано додаткові заперечення стосовно доводів апелянтів, в яких позивач посилається, що оскаржуване рішення є нормативно-правовим актом місцевого значення, який впливає на права та законні інтереси позивача.

Колегія суддів, заслухавши доповідь обставин справи, перевіривши рішення суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що вимоги апеляційної скарги не підлягають задоволенню, виходячи з наступного.

Судом першої інстанції встановлено та судом апеляційної інстанції підтверджено, що 28 серпня 2019 року Виконавчим комітетом Сумської міської ради було прийнято рішення № 494 Про затвердження містобудівної документації Детальний план території між вулицею Харківською, проспектом Михайла Лушпи і вулицею Івана Сірка у м. Суми (т.1 а.с.66-71), яким вирішено:

1. Затвердити містобудівну документацію Детальний план території між вулицею Харківською, проспектом Михайла Лушпи і вулицею Івана Сірка у м. Суми (пояснювальна записка, графічні матеріали), розроблену ФОП ОСОБА_2 , з урахуванням її почергової реалізації 5 чергами забудови з об`єктами будівництва та фінансування об єктів соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури, передбачених документацією, за рахунок больової участі ПАТ Сумбуд у розмірі 4 відсотків від загальної вартості будівництва з урахуванням пайових внесків (черговість забудови території, охопленій містобудівною документацією Детальний план території між вулицею Харківською, проспектом Михайла Лушпи і вулицею Івана Сірка у м. Суми та креслення Черги забудови (на відмітці 132,35) М1:1000 додаються).

2. Управлінню архітектури та містобудування Сумської міської ради ( ОСОБА_3 ), департаменту комунікацій та інформаційної політики Сумської міської ради (Кохай А.І.) забезпечити доступність матеріалів Детальний план території між вулицею Харківською, проспектом Михайла Лушпи і вулицею Івана Сірка у м. Суми, шляхом їх розміщення у друкованих засобах масової інформації, на офіційному сайті Сумської міської ради, а також у загальнодоступному місці.

3. Управлінню архітектури та містобудування Сумської міської ради ( ОСОБА_3 ) при видачі містобудівних умов та обмежень на проектування об`єктів будівництва керуватися пунктом 1 даного рішення.

4. Дане рішення набирає чинності з моменту оприлюднення.

5. Організацію виконання даного рішення покласти на першого заступника міського голови ОСОБА_4 .

Містобудівна документація Детальний план території між вулицею Харківською, проспектом Михайла Лушпи і вулицею Івана Сірка була розроблена ФОП ОСОБА_2 на замовлення Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради на підставі договору від 22.05.2019 (т.1 а.с.84-86) відповідно до рішень Сумської міської ради від 26.03.2014 № 3198-МР та від 28 вересня 2016 року № 1139-МР (т.1 а.с.191, 192).

Також, матеріалами справи підтверджено, що позивач, ТОВ СЕНС, використовує у господарській діяльності земельну ділянку площею 1,48 га, кадастровий номер: :01:008:0107, розташовану за адресою: м. Суми, проспект Михайла Лушпи, 7а, що підтверджується витягом з Державного земельного кадастру та з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та відповідно до яких, вказана земельна ділянка надана в користування позивача безстроково (т.1 а.с.43-46).

На даний час на вказаній земельній ділянці розташоване майно позивача - адмінбудівля, гараж та крита автостоянка, що підтверджується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно (т.1 а.с.42).

Позивач, вважаючи рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради від 28 серпня 2019 року № 494 Про затвердження містобудівної документації Детальний план території між вулицею Харківською, проспектом Михайла Лушпи і вулицею Івана Сірка у м.Суми та додатки до нього протиправними, звернувся з даним позовом до суду.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з обгрунтованості позовних вимог та протиправності спірного рішення суб`єкту владних повноважень.

Колегія суддів погоджується з такими висновками суду першої інстанції, виходячи з наступного.

Предметом оскарження у справі є рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради від 28 серпня 2019 року № 494 Про затвердження містобудівної документації Детальний план території між вулицею Харківською, проспектом Михайла Лушпи і вулицею Івана Сірка у м.Суми та додатки до нього.

Відповідно до ст.124 Конституції України правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Згідно зі ст.125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом.

Відповідно до ч.1 ст.18 Закону України від 02.06.2016 № 1402-VIII "Про судоустрій і статус суддів" суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.

Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різні види судочинства - цивільне, кримінальне, господарське та адміністративне.

Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.

Предметна юрисдикція - це розмежування компетенції цивільних, кримінальних, господарських та адміністративних судів. Кожен суд має право розглядати і вирішувати тільки ті справи (спори), які віднесені до їх відання законодавчими актами, тобто діяти в межах встановленої компетенції.

При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Положеннями частин 1 та 2 статті 20 Господарського процесуального кодексу України передбачено, які саме справи відносяться до юрисдикції господарських судів. Зокрема, господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках. Вищий суд з питань інтелектуальної власності розглядає справи щодо прав інтелектуальної власності.

Отже, в порядку господарського судочинства розглядаються справи, що виникають із приватноправових відносин.

Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

В той же час, відповідно до ч.1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; у редакції, чинній на час звернення до суду з цим позовом) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно із п.п.1, 2 ч.1 ст.4 КАС України адміністративна справа це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.

Публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Відповідно до п.1 ч.1 ст.19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, , зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Згідно із ч.3 ст.19 КАС України адміністративні суди не розглядають позовні вимоги, які є похідними від вимог у приватно-правовому спорі і заявлені разом з ними, якщо цей спір підлягає розгляду в порядку іншого, ніж адміністративне, судочинства і знаходиться на розгляді відповідного суду.

Відповідно до п.23 ч.1 ст.4 КАС України похідна позовна вимога це вимога, задоволення якої залежить від задоволення іншої позовної вимоги (основної вимоги).

Вжитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" означає орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

З аналізу наведених процесуальних норм вбачається, що до адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників - суб`єкт владних повноважень здійснює владні управлінські функції, в цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.

Колегія суддів звертає увагу, що відповідачем у справі є Виконавчий комітет Сумської міської ради, тобто орган місцевого самоврядування.

Спір виник щодо прийняття відповідачем рішення від 28 серпня 2019 року № 494 Про затвердження містобудівної документації Детальний план території між вулицею Харківською, проспектом Михайла Лушпи і вулицею Івана Сірка у м.Суми та додатків до нього.

Згідно статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Відповідно до ч.1 ст.59 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) місцева рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Відповідно до п.п.18, 19 ч.1 ст.4 КАС України (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Індивідуальний акт це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк;

Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.

Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.

Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).

Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу - є їх коло. Адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів.

Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установляюются права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати якесь юридичне значення).

Враховуючи вищевказане, колегія суддів зазначає наступне.

Повноваження Сумської міської ради та виконавчих органів міськради у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, Законом України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі Закон №280; тут і далі в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) та Законом України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі Закон №3038-VI; тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до статей 28, 31 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема: підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації; встановлення на відповідній території режиму використання та забудови земель, на яких передбачена перспективна містобудівна діяльність.

Положеннями ч.ч.1, 3, 4 ст.12 Закону України від 16 листопада 1992 року № 2780-XII «Про основи містобудування» (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) визначено, що до компетенції сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування на відповідній території належить затвердження відповідно до законодавства місцевих програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, планів зонування територій, а за відсутності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території - детальних планів територій. Місцеві ради вирішують інші питання у сфері містобудування відповідно до закону, а також можуть делегувати вирішення питань, що належать до їх компетенції, своїм виконавчим органам або відповідним місцевим державним адміністраціям.

До компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування належать: затвердження детальних планів територій за наявності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території; визначення територій для містобудівних потреб; внесення пропозицій щодо встановлення і зміни меж населених пунктів відповідно до закону.

Приписами Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлено правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Відповідно до п.п.2, 3 ч.1 ст.1 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» генеральний план населеного пункту - це містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту.

Детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.

Згідно із ч.ч.1, 2 ст.2 Закону № 3038-VI планування і забудова територій це діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає: прогнозування розвитку територій; забезпечення раціонального розселення і визначення напрямів сталого розвитку територій; обґрунтування розподілу земель за цільовим призначенням; взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій; визначення і раціональне взаємне розташування зон житлової та громадської забудови, виробничих, рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих, історико-культурних та інших зон і об`єктів; встановлення режиму забудови територій, на яких передбачено провадження містобудівної діяльності; розроблення містобудівної та проектної документації, будівництво об`єктів; реконструкцію існуючої забудови та територій; збереження, створення та відновлення рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих територій та об`єктів, ландшафтів, лісів, парків, скверів, окремих зелених насаджень; створення та розвиток інженерно-транспортної інфраструктури; створення безперешкодного життєвого середовища для осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших маломобільних груп населення; проведення моніторингу забудови; ведення містобудівного кадастру; здійснення контролю у сфері містобудування.

Інструментом державного регулювання планування територій є містобудівна документація, яка поділяється на документацію державного, регіонального та місцевого рівнів.

Відповідно до ч.1 ст.7 Закону №3038-VI управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється шляхом: планування територій на державному, регіональному та місцевому рівнях; моніторингу стану розроблення та реалізації містобудівної документації на всіх рівнях; визначення державних інтересів для їх врахування під час розроблення містобудівної документації; проведення ліцензування і професійної атестації; розроблення і затвердження будівельних норм, державних стандартів і правил, запровадження одночасної дії міжнародних кодів та стандартів; контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування (далі - вихідні дані), проектної документації; надання (отримання, реєстрації), відмови у видачі чи анулювання (скасування) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів; здійснення державного архітектурно-будівельного контролю щодо об`єктів, розташованих в межах та за межами населених пунктів, на території кількох адміністративно-територіальних одиниць, зазначених у пункті 7 частини першої цієї статті.

Згідно із ч.ч.1, 3 ст.8 Закону №3038-VI планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування.

Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.

Відповідно до ч.ч.1, 2, 3 ст.16 Закону № 3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Склад, зміст, порядок розроблення та оновлення містобудівної документації на місцевому рівні визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Затвердження оновленої містобудівної документації на місцевому рівні здійснюється згідно із статтями 17, 18 та 19 цього Закону.

Згідно із ч.1 ст.17 Закону №3038-VI генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

Відповідно до ч.2 ст.17 Закону №3038-VI генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Для населених пунктів з чисельністю населення до 50 тисяч осіб генеральні плани можуть поєднуватися з детальними планами всієї території таких населених пунктів.

Згідно із ч.ч.5, 6, 8, 9 ст.17 Закону №3038-VI виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради.

Рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

Строк дії генерального плану населеного пункту не обмежується.

Зміни до генерального плану населеного пункту можуть вноситися не частіше, ніж один раз на п`ять років.

Такі зміни вносяться органом місцевого самоврядування, який затверджував генеральний план населеного пункту. Питання про дострокове внесення змін до генерального плану населеного пункту може порушуватися за результатами містобудівного моніторингу перед відповідною сільською, селищною, міською радою відповідною місцевою державною адміністрацією.

Згідно із ч.ч.1, 3 ст.19 Закону №3038-VI детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.

Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці.

На підставі та з урахуванням положень затвердженого детального плану території може розроблятися проект землеустрою щодо впорядкування цієї території для містобудівних потреб, який після його затвердження стає невід`ємною частиною детального плану території.

Відповідно до ч.4 ст.19 Закону №3038-VI детальний план території визначає: 1) принципи планувально-просторової організації забудови; 2) червоні лінії та лінії регулювання забудови; 3) функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами; 4) містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території; 5) потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування; 6) доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови; 7) черговість та обсяги інженерної підготовки території; 8) систему інженерних мереж; 9) порядок організації транспортного і пішохідного руху; 10) порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі; 11) межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів (у разі відсутності плану зонування території).

Згідно із ч.ч.5, 6, 7 ст.19 Закону №3038-VI детальний план території складається із графічних і текстових матеріалів.

Склад, зміст, порядок розроблення та затвердження детального плану території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Матеріали детального плану території не можуть містити інформацію з обмеженим доступом та бути обмеженими в доступі. Загальна доступність матеріалів детального плану території забезпечується відповідно до вимог Закону України "Про доступ до публічної інформації" шляхом надання їх за запитом на інформацію, оприлюднення на веб-сайті органу місцевого самоврядування, у тому числі у формі відкритих даних, на єдиному державному веб-порталі відкритих даних, у місцевих періодичних друкованих засобах масової інформації, у загальнодоступному місці у приміщенні органу місцевого самоврядування.

Відповідно до ч.8 ст.19 Закону №3038-VI детальний план території у межах населеного пункту розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання, а за відсутності затвердженого в установленому цим Законом порядку плану зонування території - відповідною сільською, селищною, міською радою.

Згідно із ч.10 ст.19 Закону №3038-VI внесення змін до детального плану території допускається за умови їх відповідності генеральному плану населеного пункту та плану зонування території.

Системний аналіз наведених положень дає підстави дійти до висновку про те, що детальний план території є видом містобудівної документації та містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб і застосовуються неодноразово.

Затверджуючи своїм рішенням містобудівну документацію щодо детального плану території місцева рада та її виконавчі органи формують обґрунтування щодо деталізації положень генерального плану міста, тобто здійснюють нормативне регулювання відповідних відносин.

При цьому, у вказаних правовідносинах Виконавчий комітет Сумської міської ради реалізує свої повноваження як суб`єкт владних повноважень у сфері публічно-правових відносин та пов`язаних із підготовкою та виданням нормативно-правового акта, яким є детальний план території.

Наведений висновок узгоджується із правовими висновками Верховного Суду, викладеними у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі № 363/3786/17 та у постановах Верховного Суду від 31 липня 2019 року у справі № 466/1264/18, від 20 грудня 2019 року у справі № 520/14995/16-а, від 9 квітня 2020 року у справі № 807/150/16, від 26 травня 2020 року у справі №750/11932/16-а, які відповідно до ч.5 ст.242 Кодексу адміністративного судочинства України колегія суддів враховує при виборі та застосуванні норм права до спірних правовідносин.

Колегія суддів звертає увагу, що оскаржуваний детальний план території не містить в собі переліку осіб, на яких поширюється його дія, натомість він застосовуватиметься до усіх суб`єктів, що будуть здійснювати в майбутньому містобудівну діяльність (планування і забудову) визначеної в ньому території.

Дія детального плану території як містобудівної документації не вичерпується його виконанням і не має строку, оскільки він на постійній основі регулює відповідні відносини із містобудування до його зміни чи скасування.

Таким чином, детальний план території розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Враховуючи вищевикладене, доводи Виконавчого комітету Сумської міської ради про необхідність закриття провадження у справі № 480/3543/19 та розгляду позовних вимог ТОВ "Сенс" в порядку господарського судочинства є необгрунтованими.

Щодо доводів апелянтів про відсутність порушеного права або інтересу позивача, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ст.1 Закону України «Про основи містобудування» містобудування (містобудівна діяльність) - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об`єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об`єктів містобудування, спорудження інших об`єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об`єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.

Системний аналіз положень законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про основи містобудування» та «Про регулювання містобудівної діяльності» дає підстави дійти висновку, що чинним законодавство передбачено право органів місцевого самоврядування та їх виконавчих органів здійснювати містобудівну діяльність з метою створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, затвердження містобудівної документації навіть всупереч приватним інтересам окремих осіб, перебачивши для цього можливість викупу (вилучення) земельної ділянки, що не є порушенням права власності, а одним із механізмів забезпечення реалізації суспільної необхідності.

Разом з тим, положеннями ст.5 Закону України «Про основи містобудування» передбачено, що при здійсненні містобудівної діяльності повинні бути забезпечені: розробка містобудівної документації, проектів конкретних об`єктів згідно з вихідними даними на проектування, з дотриманням державних стандартів, норм і правил; розміщення і будівництво об`єктів відповідно до затверджених у встановленому порядку містобудівної документації та проектів цих об`єктів; раціональне використання земель та територій для містобудівних потреб, підвищення ефективності забудови та іншого використання земельних ділянок; охорона культурної спадщини, збереження традиційного характеру середовища населених пунктів; урахування державних та громадських інтересів при плануванні та забудові територій; урахування законних інтересів та вимог власників або користувачів земельних ділянок та будівель, що оточують місце будівництва; інформування через засоби масової інформації громадян про плани перспективного розвитку територій і населених пунктів, розміщення важливих містобудівних об`єктів; участь громадян, об`єднань громадян в обговоренні містобудівної документації, проектів окремих об`єктів і внесення відповідних пропозицій до державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій; захист прав громадян та громадських організацій згідно із законодавством.

Відповідно до ст. 5 Закону № 3038-VI вимоги містобудівної документації є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування.

Отже, містобудівна діяльність, в тому числі, затвердження містобудівної документації, повинна здійснюватись з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

З матеріалів справи колегією суддів встановлено, що земельна ділянка площею 1,48 га, кадастровий номер: :01:008:0107, розташована за адресою: м. Суми, проспект Михайла Лушпи, 7а, перебуває у користуванні ТОВ СЕНС. На цій земельній ділянці розташоване майно позивача - адмінбудівля, гараж та крита автостоянка (т.1 а.с.42, 43-46).

Більше того, у зв`язку із затвердженням оскаржуваним рішенням Виконавчого комітету Сумської міської ради Детального плану території, Сумською міською радою прийнято рішення від 24.12.2019 №6238-МР про вилучення земельної ділянки по проспекту М.Лушпи,7а у м.Суми, яка перебуває в постійному користуванні ТОВ "Сенс", для суспільних потреб та викуп розташованих на ній об`єктів нерухомого майна для даних потреб (т.3 а.с.58-60).

Зазначені обставини свідчать, що оскаржуване рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради від 28 серпня 2019 року № 494 Про затвердження містобудівної документації Детальний план території між вулицею Харківською, проспектом Михайла Лушпи і вулицею Івана Сірка у м. Суми впливає на права та законні інтереси позивача.

Щодо законності та обгрунтованості оскаржуваного рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради від 28 серпня 2019 року № 494 Про затвердження містобудівної документації Детальний план території між вулицею Харківською, проспектом Михайла Лушпи і вулицею Івана Сірка у м. Суми, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно вимог частини 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо, з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів осіб і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Отже, під час розгляду спорів щодо оскарження рішень (дій) суб`єктів владних повноважень, суд зобов`язаний незалежно від підстав, наведених у позові, перевіряти оскаржувані рішення (дії) на їх відповідність усім зазначеним вимогам.

Згідно з ч.ч.1, 2 ст.77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, установлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Колегія суддів перевіряючи оскаржуване рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради від 28 серпня 2019 року № 494 Про затвердження містобудівної документації Детальний план території між вулицею Харківською, проспектом Михайла Лушпи і вулицею Івана Сірка у м.Суми та додатки до нього на відповідність наведеним вимогам ч.2 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України, а також подані сторонами по справі докази, приходить до висновку, що вказане рішення прийняте необґрунтовано, з огляду на наступне.

Згідно із ч.1 ст.16 Закону України №3038-VI від 17.02.2011 Про регулювання містобудівної діяльності планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Генеральний план населеного пункту це містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту (п. 2 ч.1 ст. 1 Закону № 3038-VI).

Відповідно до ч.1 ст. 17 Закону № 3038-VI генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану. Послідовність виконання робіт з розроблення генерального плану населеного пункту та документації із землеустрою визначається будівельними нормами, державними стандартами і правилами та завданням на розроблення (внесення змін, оновлення) містобудівної документації, яке складається і затверджується її замовником за погодженням з розробником. У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.

Частиною другою даної статті передбаченою, що генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Вказана стаття Закону також передбачає особливий порядок розроблення та ствердження Генерального плану міста.

Так, Генеральний план підлягає експертизі, порядок проведення якої передбачено постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011р. № 548.

Пунктами 5 та 6 зазначеного Порядку № 548 передбачено, що під час проведення експертизи визначається відповідність змісту містобудівної документації законодавству, будівельним нормам, державним стандартам і правилам, рішенням органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з питань планування і забудови територій, а також вимогам завдань з розроблення містобудівної документації.

Під час проведення експертизи враховуються результати розгляду проектів містобудівної документації відповідною архітектурно-містобудівною радою, зокрема висновки (за відповідним напрямом) органів земельних ресурсів, охорони культурної спадщини, охорони праці, енергозбереження, пожежної, техногенної, ядерної та радіаційної безпеки, державної санітарно-епідеміологічної служби, природоохоронного та інших органів, яким відповідно до закону належать повноваження щодо розгляду містобудівної документації.

Отже, з наведених норм законодавства вбачається, що Генеральний план населеного пункту - це основний вид містобудівної документації, який розробляється на підставі висновків фахівців в різних галузях життєдіяльності, проходить експертизу та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахування державних інтересів.

Натомість, згідно з п. 3 ч. 1 ст. 1 Закону № 3038-VI детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.

Відповідно до ч. 1, п. 3 ч. 4 ст. 19 Закону № 3038-VI детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.

Детальний план території визначає: функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами.

Детальний план не підлягає експертизі (п. 9 ст. 19 Закону № 3038-VI).

Внесення змін до детального плану території допускається за умови їх відповідності генеральному плану населеного пункту та плану зонування території (п. 10 ст. 19 Закону № 3038-VI).

Склад, зміст, порядок розроблення та затвердження детального плану території визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує нормування державної політики у сфері містобудування ( п. 6 ст. 19 Закону № 3038-VI).

Механізм розроблення або внесення змін до містобудівної документації з планування території на державному рівні в частині схем планування окремих частин території України та містобудівної документації з планування території на регіональному і місцевому рівнях визначається Порядком розроблення містобудівної документації, затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16 листопада 2011 року № 290 (далі - Порядок розроблення містобудівної документації № 290).

Розділом IV Порядку розроблення містобудівної документації №290 (тут і далі - в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) врегульовано питання стосовно розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні.

Відповідно до п.4.1 Порядку розроблення містобудівної документації № 290 рішення про розроблення генерального плану, плану зонування території, детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, а також внесення змін до цієї містобудівної документації приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

Згідно із п.4.3 Порядку розроблення містобудівної документації № 290 замовником розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні або внесення змін до неї є, при розробленні, зокрема, детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, - виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.

Відповідно до п.4.8 Порядку розроблення містобудівної документації № 290 детальний план території розробляється для територій житлових районів, мікрорайонів, кварталів нової забудови, комплексної реконструкції кварталів, мікрорайонів застарілого житлового фонду, територій виробничої, рекреаційної та іншої забудови. Послідовність розроблення та площі територій, для яких розробляються детальні плани, визначає відповідний уповноважений орган містобудування та архітектури відповідно до генерального плану населеного пункту.

Таким чином, зазначеними вимогами законодавства передбачено, що детальний план території є видом містобудівної документації, положення якого не можуть суперечити генеральному плану населеного пункту, а розробляється відповідно до Генерального плану та деталізує і уточнює його положення.

Наведений висновок узгоджується із правовими висновками Верховного Суду, викладеними у постанові від 26 травня 2020 року у справі №750/11932/16-а.

Згідно із ч.ч.1, 2 ст.21 Закону № 3038-VI громадському обговоренню підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій.

Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у частині першій цієї статті, без проведення громадського обговорення проектів такої документації забороняється.

Відповідно до п. 4.9 Порядку розроблення містобудівної документації № 290 замовник розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні забезпечує проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів у проекті містобудівної документації на місцевому рівні в порядку, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 № 555 "Про затвердження Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні".

Згідно із п.2 Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 555 (далі Порядок проведення громадських слухань №555) проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів у проектах містобудівної документації здійснюється під час розроблення відповідних проектів містобудівної документації.

У зазначеному Порядку термін "громадськість" використовується в значенні, наведеному в Законі України "Про стратегічну екологічну оцінку".

Відповідно до п.1 ч.1 ст.1 Закону України "Про стратегічну екологічну оцінку" громадськість це одна чи більше фізичних або юридичних осіб, їх об`єднання, організації або групи, зареєстровані на території, на яку поширюється дія документа стратегічного планування.

Згідно із пунктами 11, 12 Порядку проведення громадських слухань №555 пропозиції громадськості реєструються та розглядаються замовником містобудівної документації у місячний строк з дня їх надходження. За результатами розгляду пропозицій заявнику надається відповідь про їх врахування або обґрунтована відмова.

У разі наявності пропозицій громадськості, рішення про врахування яких розробник і замовник не можуть прийняти самостійно або мають місце спірні питання, особи, які забезпечують роботу з розгляду пропозицій громадськості, повідомляють про це відповідному органу місцевого самоврядування для прийняття останнім рішення щодо утворення погоджувальної комісії.

Комісія утворюється за рішенням замовника містобудівної документації у тижневий строк після закінчення строку подання пропозицій громадськості.

Разом з тим, відповідно до п. 5 ч. 3 ст. 21 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності» замовники містобудівної документації зобов`язані забезпечити: узгодження спірних питань між: громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію.

Згідно із п. 4.10 Порядку розроблення містобудівної документації №290 результати громадських слухань щодо врахування громадських інтересів є підставою для доопрацювання розробником проекту містобудівної документації.

Відповідно до п. 6 ч. 3 ст. 21 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні здійснюється після узгодження спірних питань через погоджувальну комісію.

Таким чином, системний аналіз зазначених положень чинного законодавства дає підстави дійти висновку, що саме дотримання послідовності всіх етапів розробки містобудівної документації є обов`язковою передумовою для затвердження такої документації.

Зокрема, зі змісту наведених норм випливає, що за результатами розгляду пропозицій громадськості замовник містобудівної документації має прийняти одне з рішень про їх врахування або про відмову. За умови неможливості врахування пропозицій громадськості або наявності спірних питань, замовник містобудівної документації зобов`язаний забезпечити узгодження спірних питань через погоджувальну комісію.

Матеріалами справи підтверджено, що 27.06.2019 на сайті Сумської міської ради опубліковано повідомлення про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості у проекті Детального плану території між вул. Харківська та проспект М.Лушпи у м. Суми, розробленого ФОП ОСОБА_2 відповідно до договору № 35-19 від 22.05.2019, укладеного з Управлінням архітектури та містобудування Сумської міської ради (т.1 а.с.103). Встановлено строк подання письмових пропозицій з 01 липня 2019 року по 02 серпня 2019 року.

19.07.2019 Управлінням архітектури та містобудування Сумської міської ради організовано та проведено громадські слухання щодо врахування громадських інтересів при обговоренні проекту містобудівної документації Детальний план території між вулицею Харківською, проспектом Михайла Лушпи і вулицею Івана Сірка у м. Суми (район "Еспланада"), за результатом яких вирішено схвалити проект містобудівної документації Детальний план території між вулицею Харківською, проспектом Михайла Лушпи і вулицею Івана Сірка у м. Суми, виконаний ФОП ОСОБА_2 , з її головним архітектурним містобудівним комплексом - еспланадою на лівому березі р.Псел, як форму розвитку історичного центру міста, що має вирішити комплекс соціальних питань по закладам освіти, культурно-побутового, транспортного та інших видів обслуговування мешканців існуючої та перспективної забудови, що формувалась раніше, на підставі затвердженої в установленому порядку містобудівної документації, що підтверджується протоколом громадських слухань від 19.07.2019 (т.1 а.с.99-102).

Колегія суддів критично оцінює доводи апелянтів про неприбуття уповноваженого представника позивача на громадські слухання 19.07.2019, оскільки чинним законодавством не передбачено обов`язку представників громадськості прибувати на всі громадські слухання, які проводяться уповноваженими органами.

Разом з тим, громадськість та їх представники, мають можливість, не прибуваючи на громадські слухання, надати свої письмові пропозиції стосовно питань, з привожду яких будуть проходити такі слухання.

Так, 01.08.2019, тобто, у строк, відведений для подання письмових пропозицій, ТОВ СЕНС подало до Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради пропозиції до проекту детального плану території між вулицею Харківська та проспектом Михайла Лушпи у м. Суми (т.1 а.с.17-18), де виклало свої пропозиції щодо приведення детального плану території у відповідність з приписами діючого законодавства.

ФОП ОСОБА_2 листом від 07.08.2019 № 03/08 надано відповідь Управлінню архітектури та містобудування Сумської міської ради на пропозиції позивача, що викладені у листі ТОВ "Сенс" питання є не пропозиціями, а зауваженнями, які не приймаються (т.1 а.с.22-23).

Листом Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради від 15.08.2019 № 982/08.01-20 Про розгляд пропозицій позивачу повідомлено, що Управління надіслало пропозиції ФОП ОСОБА_2 для опрацювання. Розглянувши відповідь ФОП ОСОБА_2 , що викладена у його листі від 07.08.2019 № 03/08, Управління повідомило, що погоджується з обґрунтуваннями розробника по кожному із поставлених у пропозиціях питаннях і вважає, що спірні питання між розробником і замовником не мають місця, а пропозиції, про врахування яких розробник і замовник не можуть прийняти самостійно рішення, відсутні. (т.1 а.с.21).

Таким чином, управління фактично відмовило позивачу у врахуванні його пропозицій з посиланням на те, що спірні питання між розробником і замовником не мають місця, а пропозиції, про врахування яких розробник і замовник не можуть прийняти самостійно рішення, відсутні.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що вказана відмова є необґрунтованою та не ґрунтується на приписах діючого законодавства, оскільки з аналізу вищевказаних норм Закону України Про регулювання містобудівної діяльності у замовника виникає обов`язок створення погоджувальної комісії в разі наявності спірних питань між ним та громадськістю, а не між замовником та розробником, як вважає відповідач.

При цьому, за умови неможливості врахування пропозицій громадськості або наявності спірних питань, замовник містобудівної документації зобов`язаний забезпечити узгодження спірних питань через погоджувальну комісію.

Проте, фактично відмовляючи у врахуванні пропозицій громадськості та за наявності спірних питань між позивачем та замовником містобудівної документації, замовником в порушення вимог Закону України Про регулювання містобудівної діяльності та Порядку проведення громадських слухань №555 не було забезпечено узгодження спірних питань з громадськістю через погоджувальну комісію, а відповідачем прийнято рішення про затвердження містобудівної документації без узгодження спірних питань між замовником та громадськістю у встановленому законодавством порядку.

19.08.2019 на сайті Сумської міської ради опубліковано оголошення про результати процедури громадських слухань (т.1 а.с.104).

28.08.2019 відповідачем було прийнято оскаржуване рішення № 494 Про затвердження містобудівної документації Детальний план території між вулицею Харківською, проспектом Михайла Лушпи і вулицею Івана Сірка у м. Суми та додатків до нього.

Відповідно до ч.11 ст.59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

Згідно із п.2 ч.1 ст.15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.

Відповідно до ч.ч.2 та 3 ст.15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" інформація, передбачена частиною першою цієї статті, підлягає обов`язковому оприлюдненню невідкладно, але не пізніше п`яти робочих днів з дня затвердження документа. У разі наявності у розпорядника інформації офіційного веб-сайту така інформація оприлюднюється на веб-сайті із зазначенням дати оприлюднення документа і дати оновлення інформації.

Проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Матеріалами справи підтверджено, що 22.08.2019 було оприлюднено проект рішення Виконавчого комітету Сумської міської ради Про затвердження містобудівної документації Детальний план території між вулицею Харківською, проспектом Михайла Лушпи і вулицею Івана Сірка у м. Суми (т.1 а.с.25).

28.08.2019, тобто, через три робочих робочих дні, відповідачем було прийнято оскаржуване рішення про затвердження Детального плану території, в преамбулі якого наявне посилання на результати обговорення містобудівної документації, розміщеної на офіційному сайті Сумської міської ради.

Колегія суддів критично ставиться до доводів відповідача про те, що в даному випадку ним було застосовано передбачене Регламентом роботи виконавчих органів міської ради виключення з загального правила щодо строку опублікування проекту рішення, з огляду на наступне.

Відповідно до абзацу 1 пункту 28 Розділу 4 Регламенту роботи виконавчих органів Сумської міської ради, затвердженого рішенням Виконавчого комітету Сумської міської ради від 16.05.2017 № 250 зі змінами (далі - Регламент) завізовані проекти рішень з питань, що готуються на розгляд на черговому засіданні виконавчого комітету, з усіма необхідними матеріалами надаються до відділу протокольної роботи та контролю не пізніше ніж за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Абзацом 4 пункту 28 Розділу 4 Регламенту визначено, що з дозволу міського голови чи заступника міського голови, керуючого справами виконавчого комітету на розгляд виконавчого комітету можуть бути внесені проекти рішень, що вимагають оперативного вирішення.

Витягом з Протоколу № 12 позачергового засідання виконавчого комітету Сумської міської ради 28.08.2019 підтверджується, що проект оскаржуваного рішення винесено на голосування з дозволу заступника міського голови, керуючого справами виконавчого комітету ОСОБА_1 (т.1 а.с.106-108).

Водночас, жодних обґрунтованих доказами причин, з яких оскаржуване рішення вимагало оперативного вирішення, відповідача надано не було.

Крім того, можливість відповідно до ч.11 ст.59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" оприлюднювати проекти актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування негайно після їх підготовки, без дотримання порядку, передбаченого Законом України "Про доступ до публічної інформації", передбачена лише у випадках виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом.

Матеріалами справи не підтверджується, а відповідачем на надано доказів того, що оскаржуване рішення було ухвалено у зв`язку із виникненням надзвичайних ситуацій та/або інших невідкладних випадків, передбачених законом.

Зазначені обставини свідчать про порушення Виконавчим комітетом Сумської міської ради порядку розроблення та затвердження містобудівної документації Детальний план території між вулицею Харківською, проспектом Михайла Лушпи і вулицею Івана Сірка у м.Суми в частині узгодження спірних питань при проведення громадського обговорення та в частині оприлюднення проекту оскаржуваного рішення.

Щодо доводів відповідача про помилковість висновку суду першої інстанції стосовно зазначення автостоянки ТОВ "Сенс" на Генеральному плані у вигляді позначки 292 "автостоянка", колегія суддів зазначає наступне.

Матеріалами справи підтверджено, що у ТОВ "Сенс" в постійному користуванні знаходиться земельна ділянка, кадастровий номер :01:008:0107, на якій знаходяться належні позивачу об`єкти нерухомості (т.1 а.с.42-46, 95-96, т.2 а.с.2-15).

Відповідно до викопіювання з Плану зонування території м.Суми, затвердженого рішенням Сумської міської ради від 06.03.2013 №2180-МР "Схема планувальних обмежень" (т.1 а.с.176-178) на місці знаходження земельної ділянки, належної ТОВ "Сенс" наявна позначка "292", яка згідно експлікації означає "автостоянка".

Колегія суддів звертає увагу, що за загальноприйнятим визначенням, експлікація це метод розгортання, розкриття суті, значення предмету. Пояснення умовних позначень на планах, картах тощо.

Відповідно до ч.ч.1-5 ст.18 Закону № 3038-VI план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів та підлягає стратегічній екологічній оцінці.

План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.

Зонування території здійснюється з дотриманням таких вимог: 1) урахування попередніх рішень щодо планування і забудови території; 2) виділення зон обмеженої містобудівної діяльності; 3) відображення існуючої забудови територій, інженерно-транспортної інфраструктури, а також основних елементів планувальної структури територій; 4) урахування місцевих умов під час визначення функціональних зон; 5) установлення для кожної зони дозволених і допустимих видів використання територій для містобудівних потреб, умов та обмежень щодо їх забудови; 6) узгодження меж зон з межами територій природних комплексів, смугами санітарно-захисних, санітарних, охоронних та інших зон обмеженого використання земель, червоними лініями; 7) відображення меж прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів.

Параметри використання території та будівель, запропонованих для розташування у межах декількох земельних ділянок або окремої земельної ділянки, зокрема функціональне призначення, граничні поверховість та площа забудови, можливе розміщення на ділянці, є обов`язковими для врахування під час зонування відповідної території.

Внесення змін до плану зонування території допускається за умови їх відповідності генеральному плану населеного пункту.

Отже, наявність позначення належної ТОВ "Сенс" земельної ділянки на Плані зонування території м.Суми, затвердженому у встановленому порядку, свідчить про зазначення автостоянки ТОВ "Сенс" на Генеральному плані м.Суми, оскільки план зонування територій у відповідності до вимог ст.18 Закону № 3038-VI має відповідати генеральному плану населеного пункту.

Колегія суддів звертає увагу, що судовими рішеннями, які набрали законної сили, в інших справах №818/2151/18 (т.1 а.с.29-33), №818/2398/18 (т.1 а.с.154, т.2 а.с.36-39), учасником яких був Виконавчий комітет Сумської міської ради, встановлено, що інформація про вищевказану земельну ділянку, яка знаходиться в користуванні у позивача, внесена до Генерального плану м.Суми та на Схемі планувальних обмежень позначена під номером 292 Автостоянка.

При цьому, судами у вищевказаних справах зроблено висновок, що дана земельна ділянка є зоною планувальних обмежень, будь-яке планування забудови спірної земельної ділянки має здійснюватися з урахуванням наявних об`єктів, в т.ч. і з врахуванням наявності автостоянки ТОВ Сенс.

Відповідно до ч.4 ст.78 Кодексу адміністративного судочинства України обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.

Згідно із ч.5 ст.78 Кодексу адміністративного судочинства України обставини, встановлені стосовно певної особи рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, можуть бути у загальному порядку спростовані особою, яка не брала участі у справі, в якій такі обставини були встановлені.

Колегія суддів відмічає, що Виконавчий комітет Сумської міської ради був учасником справ №№ 818/2151/18 (т.1 а.с.29-33), 818/2398/18 (т.1 а.с.154, т.2 а.с.36-39).

Щодо посилання відповідача на лист ДП "Український державний науково-дослідний інститут проектування міст "Діпроміст" ім.Ю.М.Білоконя" №1-734 від 07.04.2020 (т.3 а.с.114), колегія суддів зазначає наступне.

За змістом вказаного листа планувальні обмеження на «Схемі проектних планувальних обмежень» та «Схемі планувальних обмежень» Плану зонування відсутні, оскільки проектом «Внесення змін до генерального плану м. Суми» не передбачена автостоянка.

Отже, в даному листі мова йде про проект "Внесення змін до генерального плану м.Суми", а не про затверджений на час прийняття оскаржуваного позивачем рішення Генеральний план міста Суми.

Разом з тим, колегія суддів щодо доводів відповідача про надання ТОВ "Сенс" земельної ділянки у користування за умови наступного будівництва еспланади, зазначає наступне.

Дійсно, пунктом 2 рішення міськвиконкому від 18.02.1993 (т.2 а.с.2) було передбачено надання вищевказаної земельної ділянки на умові подальшого будівництва еспланади в межах відведеної ділянки.

Разом з тим, чинними на час надання земельної ділянки у користування положеннями Земельного кодексу Української PCP від 8 липня 1970 року (в редакції від 13.03.1992) було передбачено, що постійним користуванням землею є користування без встановленого строку

Аналогічні положення містяться і в Земельному кодексі України від 25 жовтня 2001 року № 2768-III.

Отже, чинним земельним законодавством не передбачено можливості надання земельної ділянки у постійне користування з умовами.

Крім того, колегія суддів звертає увагу, що матеріали справи не містять доказів припинення права постійного користування ТОВ СЕНС земельною ділянкою площею 1,48 га, кадастровий номер :01:008:0107, яка розташована за адресою: м. Суми, проспект М.Лушпи, 7а.

Також відповідачем не надано доказів прийняття органами місцевого самоврядування міста Суми чи їх виконавчими органами рішень стосовно будівництва саме еспланади.

Слід враховувати, що за загальноприйнятим визначенням, еспланада це широка та відкрита простора площа перед будівлями.

Разом з тим, матеріали справи містять документи, які свідчать про прийняття органами місцевого самоврядування міста Суми та їх виконавчими органами рішень щодо забудови території мікрорайону між вулицею Харківською, проспектом Михайла Лушпи і вулицею Івана Сірка у м.Суми.

При цьому, як такими рішеннями, так і Детальним планом території між вулицею Харківською, проспектом Михайла Лушпи і вулицею Івана Сірка у м. Суми передбачається часткова зміна функціонального призначення території земельної ділянки, що знаходиться в постійному користуванні ТОВ СЕНС, зокрема на даній земельній ділянці планується розміщення інших об`єктів забудови, в тому числі житлової.

За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення адміністративного позову ТОВ "Сенс".

Відповідно до ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обгрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Згідно із ч.1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення-без змін.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, рішення або ухвалу-без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції прийняв законне і обґрунтоване рішення, з дотриманням норм матеріального і процесуального права.

Доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують, а тому підстав для скасування рішення суду першої інстанції не вбачається.

Керуючись ст. ст. 242, 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційні скарги Виконавчого комітету Сумської міської ради, Товариства з обмеженою відповідальністю "Сервіс-Маркет" залишити без задоволення.

Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 26.11.2019 по справі № 480/3543/19 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя (підпис)Я.М. Макаренко
Судді(підпис) (підпис) Л.О. Донець О.М. Мінаєва
Повний текст постанови складено 19.10.2020 року