Справа № 480/6778/20
Суддя: М.М. Шаповал
Дата ухвалення: 2020-10-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

СУМСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А
про повернення позовної заяви
12 жовтня 2020 р. Справа № 480/6778/20
Cуддя Сумського окружного адміністративного суду Шаповал М.М., розглянувши матеріали адміністративного позову виконувача обов`язків керівника Роменської місцевої прокуратури Сумської області в інтересах держави до Синівської сільської ради Липоводолинського району Сумської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,-
В С Т А Н О В И В:
До Сумського окружного адміністративного суду звернувся Виконувач обов`язків керівника Роменської місцевої прокуратури Сумської області в інтересах держави з адміністративним позовом до Синівська сільська рада Липоводолинського району Сумської області про визнання бездіяльності відповідача щодо утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей протиправною та зобов`язання його вчинити дії, спрямовані на утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей.
Дослідивши матеріали позовної заяви та оцінивши наявні документи в їх сукупності, суд вважає за необхідне повернути їх позивачу, виходячи з наступного.
Прокурор зазначає, що звернення з позовом до Сумського окружного адміністративного суду, зумовлено необхідністю захисту інтересів держави, яка виражається в невжитті Синівської сільської ради Липоводолинського району Сумської області у порушення вимог ст.ст. 46, 52 Конституції України та ст.ст. 5, 8 Закону України "Про охорону дитинства" заходів, спрямованих на утворення у складі виконавчих органів ради служби у справах дітей.
Частиною четвертою статті 5 КАС України передбачено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно з частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Разом з тим, прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду, а також вказує орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Однією із конституційних функцій прокуратури, визначених у ст. 131-1 Конституції України є представництво інтересів держави в суді. Однак, таке представництво здійснюється лише у виключних випадках і порядку визначеному законом.
Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
Прокурор звертаючись до суду в інтересах держави повинен обов`язково дотриматись порядку встановленого абз. 3 ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", а саме: а) направити попередньо, до звернення до суду до відповідного суб`єкта владних повноважень лист про намір звернутися до суду, б) дочекатися протягом розумного строку реакції або відсутності реакції відповідного органу на отриманий лист прокурора, в) і вже тільки потім подати відповідний позов до суду за наявності бездіяльності компетентного органу.
Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.
Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
Так, звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
Верховний Суд України у постанові від 13 червня 2017 року у справі № п/800/490/15 (провадження № 21-1393а17) зазначив, що протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень - це зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.
Частиною сьомою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що в разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження. Таким чином, питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності.
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Таким чином, суд зазначає, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.
Вказаний висновок узгоджується з висновками Великої Палати Верховного Суду під час розгляду справи № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19).
Зі змісту позовної заяви вбачається, що прокурор подав її в інтересах держави в особі Міністерства соціальної політики України (далі - Мінсоцполітики) і мотивує це тим, що на виконання частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор при поданні позовної заяви обґрунтував неналежне здійснення захисту інтересів держави з боку Мінсоцполітики тим, що лише контролює та координує діяльність служб у справах дітей, здійснює координацію та методологічне забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування щодо соціального захисту дітей сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, осіб з їх числа, а повноважень щодо звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії.
Постановою Кабінету Міністрів України від 17 червня 2015 р. № 423 затверджено "Положення про Міністерство соціальної політики України", яке діє зараз зі змінами.
Згідно з пунктами 32, 61-63 Положення, Мінсоцполітики, серед іншого:
32) здійснює організаційно-методичне керівництво структурними підрозділами місцевих держадміністрацій з питань соціального захисту населення щодо організації роботи з надання соціальних послуг сім`ям (особам), які перебувають у складних життєвих обставинах, особам похилого віку, особам з інвалідністю, бездомним особам і безпритульним дітям, дітям-сиротам та дітям, позбавленим батьківського піклування, особам з їх числа, іншим соціально вразливим верствам населення;
61) організовує і проводить роботу із соціальної підтримки та надання соціальних послуг молодим сім`ям, сім`ям (особам), які перебувають у складних життєвих обставинах, багатодітним сім`ям, сім`ям опікунів, піклувальників, прийомним сім`ям та дитячим будинкам сімейного типу, особам з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування;
62) здійснює управління у сфері соціальної роботи із сім`ями, дітьми;
63) організовує роботу з виявлення сімей (осіб), які перебувають у складних життєвих обставинах, надання їм соціальних послуг та здійснення соціального супроводження таких сімей (осіб), визначає порядок здійснення соціального супроводження прийомних сімей та дитячих будинків сімейного типу.
Розпорядженням голови Сумської обласної державної адміністрації затверджено Положення "Про департамент соціального захисту населення Сумської обласної державної адміністрації" (далі - департамент Сумської ОДА), який є структурним підрозділом Сумської ОДА, підпорядковується голові Сумської ОДА, є підзвітним і підконтрольним Мінсоцполітики, у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України і постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, наказами Мінсоцполітики, іншими нормативно-правовими актами, розпорядженнями та дорученнями голови Сумської обласної державної адміністрації, рішеннями Сумської обласної ради, а також цим Положенням.
Департамент забезпечує виконання на відповідній території повноважень, установлених законодавством України у сфері соціального захисту працюючого населення, у тому числі працівників, зайнятих на роботах зі шкідливими та важкими умовами праці; соціальної підтримки та надання соціальних послуг особам похилого віку, інвалідам, сім`ям та особам, які перебувають у складних життєвих обставинах, дітям-сиротам та дітям, позбавленим батьківського піклування, малозабезпеченим та іншим соціально вразливим верствам населення; захисту прав та реалізації соціальних гарантій, визначених законодавством України для окремих категорій населення, у тому числі ветеранів війни та праці, жертв політичних репресій та нацистських переслідувань, громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи; з питань поліпшення становища сімей, у тому числі сімей з дітьми, багатодітних та молодих сімей, попередження насильства в сім`ї, забезпечення рівних прав і можливостей чоловіків та жінок, протидії торгівлі людьми.
Основним завданням Департаменту є забезпечення реалізації державної соціальної політики на території області у сфері соціального захисту населення, що включає, зокрема:
забезпечення реалізації державної політики у сфері соціальної підтримки населення, у тому числі сімей з дітьми, малозабезпечених сімей, ветеранів, інвалідів, громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, інших категорій осіб, які згідно із законодавством України мають право на пільги та надання житлових субсидій населенню, забезпечення ведення обліку осіб, що мають право на пільги згідно із законодавством України;
здійснення координації діяльності і контролю за виконанням структурними підрозділами соціального захисту населення районних державних адміністрацій законодавства з питань реалізації державної соціальної політики у сфері соціального захисту населення, надання їм організаційно-методичної допомоги щодо правильності застосування законодавства у цій сфері.
Департамент відповідно до визначених повноважень виконує, зокрема, такі функції:
координує і контролює роботу структурних підрозділів соціального захисту населення районних державних адміністрацій
співпрацює зі службою у справах дітей Сумської обласної державної адміністрації щодо забезпечення реалізації завдань і повноважень, що входять до їхньої компетенції.
Розпорядженням голови Липоводолинської районної державної адміністрації від 21.01.2014 № 10-ОД затверджено Положення про Управління соціального захисту населення Липоводолинської районної державної адміністрації Сумської області (далі - Положення про Управління соцзахисту Липоводинської РДА), в яке було внесено зміни розпорядженнями від 19.04.2018 № 147- ОД і від 28.09.2018 № 300-ОД.
Згідно пункту пунктами 2 і 3 діючої редакції Положення про Управління соцзахисту Липоводолинської РДА, це Управління підпорядковане голові Липоводолинської районної державної адміністрації, а також підзвітне і підконтрольне Департаменту соціального захисту населення Сумської обласної державної адміністрації (далі - Департамент) і у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, наказами Міністерства соціальної політики (далі - Мінсоцполітики), розпорядженнями голів Сумської обласної державної адміністрації та Липоводолинської районної державної адміністрації, наказами Департаменту, а також положенням про управління.
Серед основних завдань Управління соцзахисту Липоводолинської РДА, визначених в пункті 4 Положення, зокрема є: забезпечення реалізації державної політики з питань соціального захисту населення, підтримки сім`ї, попередження насильства в сім`ї; забезпечення рівності прав чоловіків та жінок, протидії торгівлі людьми, виконання програм і здійснення заходів у цій сфері.
Відповідно до абзаців 5, 6, 7 і 8 пункту 32 Положення про Управління соцзахисту Липоводолинської РДА - Спрямовує та координує діяльність Липоводолинського районного центру соціальних служб для сім`ї, дітей та молоді, Липоводолинського районного територіального центру соціального обслуговування (надання соціальних послуг та інших установ, закладів та служб в реалізації законодавства України. Здійснює організаційно-методичне забезпечення та контроль за додержанням законодавства про надання соціальних послуг Липоводолинського районного територіального центру;
здійснює аналіз ефективності проведення у громаді соціальної роботи з сім`ями/особами, спрямованої на попередження потрапляння їх у складні життєві обставини, та прогнозування їх потреб у соціальній підтримці;
подає пропозиції Липоводолинській районній держадміністрації та органам місцевого самоврядування Липоводолинського району щодо створення спеціалізованих закладів та служб, які надають психологічні, реабілітаційні та інші соціальні послуги особам та сім`ям, які перебувають у складних життєвих обставинах, у тому числі дітям, а також колишнім випускникам дитячих будинків та шкіл-інтернатів для дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, на початковому етапі їх самостійного життя;
сприяє створенню дитячих будинків сімейного типу та прийомних сімей.
Згідно КАС України щодо прокурорських представницьких заходів передбачено правило про те, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній та іншій заяві, скарзі, обґрунтовує в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для свого звернення до суду, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах (ч. 4 ст. 53 КАС).
В Постанові від 26 травня 2020 року по справі № 912/2385/18 Велика Палата ВС зазначила, що відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу.
Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу.
Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.
Розумність строку звернення визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту, а також таких чинників, як значущість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
Прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Таким чином, твердження виконувача обов`язків керівника Роменської місцевої прокуратури Сумської області щодо відсутності повноважень у Мінсоцполітики звернутися до суду з позовом до органу місцевого самоврядування про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії не відповідає дійсності та є надуманим оскільки функції захисту дітей покладено на державні органи, а саме: Мінсоцполітики, обласні департаменти та районні управління соцзахисту населення і на виконання своїх функцій ці органи наділені повноваженнями.
Виконуючий обов`язки керівника Роменської місцевої прокуратури Сумської області в інтересах держави не надано суду доказів того, що Мінсоцполітики, Департамент соцзахисту Сумської ОДА та Управління соцзахисту Липоводолинської РДА не здійснює або неналежним чином здійснюють свої владні повноваження з цього питання.
Враховуючи вищевикладене, визнаю, що підстави для звернення прокурора з позовною заявою в інтересах держави в цій ситуації відсутні, а вказана позовна заява підлягає поверненню.
Керуючись ст. ст. 108, 165, 185 КАС України, -
У Х В А Л И В:
Позовну заяву виконувача обов`язків керівника Роменської місцевої прокуратури Сумської області в інтересах держави до Синівської сільської ради Липоводолинського району Сумської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії - повернути позивачу.
Ухвала може бути оскаржена в апеляційному порядку до Другого апеляційного адміністративного суду в п`ятнадцятиденний строк з дня складання повного тексту ухвали. Апеляційні скарги до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи подаються через Сумський окружний адміністративний суд.

Ухвала, постановлена судом поза межами судового засідання або в судовому засіданні у разі неявки всіх учасників справи, під час розгляду справи в письмовому провадженні, набирає законної сили з моменту її підписання суддею.

Суддя М.М. Шаповал