Справа № 813/1368/18
Суддя: Мікула Оксана Іванівна
Дата ухвалення: 2020-10-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 жовтня 2020 рокуЛьвівСправа № 813/1368/18 пров. № А/857/8950/20

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого-судді - Мікули О. І.,

суддів - Курильця А. Р., Кушнерика М. П.,

з участю секретаря судового засідання - Ратушної М. І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові в залі суду апеляційну скаргу ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 11 червня 2020 року у справі №813/1368/18 за адміністративним позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 до Львівської обласної ради про визнання недійсними та скасування рішень, зобов`язання вчинити дії,-

суддя в 1-й інстанції Потабенко В. А.,

час ухвалення рішення 11.06.2020 року,

місце ухвалення рішення м. Львів,

дата складання повного тексту рішення 22.06.2020 року,

в с т а н о в и в:

Позивачі ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_4 звернулися в суд з позовом до відповідача Львівської обласної ради, в якому просили визнати недійсним рішення Львівської обласної ради №648 від 20 березня 2018 року «Про реорганізацію служби громадського здоров`я у Львівській області»; скасувати рішення Львівської обласної ради №648 від 20 березня 2018 року «Про реорганізацію служби громадського здоров`я у Львівській області»; зобов`язати відповідача прийняти рішення про забезпечення виконання вимог ст.49 Конституції України та компенсувати понесені витрати на лікування позивачами; зобов`язати відповідача здійснити контроль за виконанням рішення Львівської обласної ради від 31 січня 2017 року № 349 про виконання комплексної програми надання медичної допомоги мешканцям Львівщини за кошти обласного бюджету за 2017-2018 роки та компенсувати витрати понесені ОСОБА_2 на лікування в Інституті Філатова в 2017 та 2018 роках в Львівській обласній клінічній лікарні.

Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 11 травня 2018 року відкрито провадження у справі №813/1368/18 за вказаним вище позовом.

Також позивач ОСОБА_3 звернулася в суд з позовом до відповідача Львівської обласної ради, в якому просила визнати незаконним та скасувати рішення Львівської обласної ради від 20 березня 2018 року № 648 «Про реорганізацію служби громадського здоров`я» та зобов`язати відповідача здійснити поворот рішення та поновити державну реєстрацію комунального закладу Львівської обласної ради «Львівський обласний центр здоров`я» та комунального закладу Львівської обласної ради «Львівський обласний медичний інформаційно-аналітичний центр»; визнати незаконною та скасувати державну реєстрацію комунального закладу Львівської обласної ради «Львівський обласний центр громадського здоров`я» на базі комунального закладу Львівської обласної ради Центру Сніду.

Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 18 грудня 2018 року відкрито провадження у справі №1340/5441/18 за вказаним вище позовом.

Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 21 квітня 2020 року задоволено клопотання Львівської обласної ради про об`єднання в одне провадження справ №1340/5441/18 та №813/1368/18; об`єднано в одне провадження справу №1340/5441/18 за позовом ОСОБА_3 до Львівської обласної ради про визнання незаконним і скасування рішення, скасування державної реєстрації, зобов`язання до вчинення дій зі справою №813/1368/18 за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_4 до Львівської обласної ради про визнання недійсним і скасування рішення, зобов`язання вчинити дії. Об`єднаній адміністративній справі присвоєно №813/1368/18.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 11 червня 2020 року у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з вказаним судовим рішенням, позивачі ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 оскаржили його в апеляційному порядку. Вважають, що оскаржуване рішення прийняте з неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи, з порушенням норм матеріального та процесуального права та підлягає скасуванню, покликаючись на те, що суд першої інстанції не врахував, що рішення Львівської обласної ради №648 від 20 березня 2018 року «Про реорганізацію служби громадського здоров`я у Львівській області» не було опубліковане в офіційному виданні, а тому є незаконним. Крім того, проект оскаржуваного рішення був підготовлений уповноваженою особою відповідача ОСОБА_5 без попереднього обговорення з керівниками та трудовими колективами, що є порушенням Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Також суд першої інстанції не дослідив порядок прийняття Львівською обласною радою рішення №648 від 20 березня 2018 року, та залишив поза увагою, що проект регуляторного акта не був належним чином оприлюднений. Крім того, відповідачем порушено вимоги Закону України «Про звернення громадян», оскільки не було розглянуто колективне звернення громадян від 20 березня 2018 року, та не було допущено на сесійне засідання позивачів, що також свідчить про протиправність рішення відповідача №648 від 20 березня 2018 року. Просять скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове судове рішення, яким задовольнити позов в об`єднаній справі №813/1368/18 у повному обсязі.

Ухвалою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 серпня 2020 року відкрито апеляційне провадження у справі №813/1368/18 за апеляційною скаргою ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 11 червня 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 до Львівської обласної ради про визнання недійсними та скасування рішень, зобов`язання вчинити дії.

Ухвалою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2020 року справу №813/1368/18 призначено до апеляційного розгляду у відкритому судовому засіданні на 07 жовтня 2020 року, в якому оголошено перерву до 13 жовтня 2020 року для ознайомлення ОСОБА_3 з матеріалами справи та продовжено строки розгляду справи.

Відповідач правом на подання відзиву на апеляційну скаргу не скористався, відповідно до ч.4 ст.304 КАС України відсутність відзиву на апеляційну скаргу не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції.

ОСОБА_3 у судовому засіданні 07 жовтня 2020 року та 13 жовтня 2020 року підтримала доводи, викладені в апеляційній скарзі, вважає висновки суду першої інстанції неправильними та необґрунтованими. Просить скасувати оскаржуване рішення та ухвалити нове судове рішення, яким позов задовольнити.

Представник відповідача Гаталяк С. В. у судовому засіданні 13 жовтня 2020 року не погодилась з доводами апеляційної скарги і вважає, що вони не спростовують висновків суду першої інстанції, який ухвалив законне та обґрунтоване рішення, просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін.

Позивачі ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_4 у судове засідання не з`явилися, про дату, час та місце апеляційного розгляду повідомлені належним чином, тому суд вважає можливим проведення розгляду справи у відсутності учасників справи за наявними в справі матеріалами, та на основі наявних у ній доказів.

Заслухавши суддю-доповідача та пояснення учасників справи, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги у їх сукупності, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване рішення без змін з таких підстав.

У квітні 2018 року ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_4 звернулися в суд з позовом до Львівської обласної ради, в якому просили визнати недійсним рішення Львівської обласної ради №648 від 20 березня 2018 року «Про реорганізацію служби громадського здоров`я у Львівській області»; скасувати рішення Львівської обласної ради №648 від 20 березня 2018 року «Про реорганізацію служби громадського здоров`я у Львівській області»; зобов`язати відповідача прийняти рішення про забезпечення виконання вимог ст.49 Конституції України та компенсувати понесені витрати на лікування позивачами; зобов`язати відповідача здійснити контроль за виконанням рішення Львівської обласної ради від 31 січня 2017 року № 349 про виконання комплексної програми надання медичної допомоги мешканцям Львівщини за кошти обласного бюджету за 2017-2018 роки та компенсувати витрати понесені ОСОБА_2 на лікування в Інституті Філатова в 2017 та 2018 роках в Львівській обласній клінічній лікарні.

Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 11 травня 2018 року відкрито провадження у справі №813/1368/18 за вказаним вище позовом.

Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 22 серпня 2018 року, яка залишена без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30 жовтня 2018 року, провадження у справі за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_4 до Львівської обласної ради про визнання недійсним і скасування рішення, зобов`язання вчинити дії закрито. Роз`яснено позивачам, що даний спір підлягає вирішенню в порядку цивільного судочинства.

У листопаді 2018 року ОСОБА_3 звернулася в суд з позовом до Львівської обласної ради, в якому просила визнати незаконним та скасувати рішення Львівської обласної ради від 20 березня 2018 року № 648 «Про реорганізацію служби громадського здоров`я» та зобов`язати відповідача здійснити поворот рішення та поновити державну реєстрацію комунального закладу Львівської обласної ради «Львівський обласний центр здоров`я» та комунального закладу Львівської обласної ради «Львівський обласний медичний інформаційно-аналітичний центр»; визнати незаконною та скасувати державну реєстрацію комунального закладу Львівської обласної ради «Львівський обласний центр громадського здоров`я» на базі комунального закладу Львівської обласної ради Центру Сніду.

Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 18 грудня 2018 року відкрито провадження у справі №1340/5441/18 за вказаним вище позовом.

Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 29 січня 2019 року, яка залишена без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2019 року, провадження у справі за позовом ОСОБА_3 до Львівської обласної ради про визнання незаконним і скасування рішення, скасування державної реєстрації, зобов`язання до вчинення дій закрито. Роз`яснено позивачу, що справа підлягає розгляду та вирішенню місцевим загальним судом в порядку цивільного судочинства.

Постановою Великої Палати Верховного Суду від 12 лютого 2020 року у справі №813/1368/18 ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 22 серпня 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30 жовтня 2018 року скасовано. Справу за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_4 до Львівської обласної ради про визнання недійсним і скасування рішення направлено для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постановою Великої Палати Верховного Суду від 12 лютого 2020 року у справі №1340/5441/18 ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 29 січня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2019 року скасовано. Справу за позовом ОСОБА_3 до Львівської обласної ради про визнання незаконним і скасування рішення, скасування державної реєстрації, зобов`язання вчинити дії направлено для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Скасовуючи судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій, Велика Палата Верховного Суду зазначила про помилковість висновків судів першої та апеляційної інстанцій про те, що спір у цій справі має бути вирішений за правилами цивільного судочинства, адже предметом спору у цій справі є рішення органу місцевого самоврядування, прийняте на виконання від імені територіальної громади функції управління закладами охорони здоров`я. Оскільки таке рішення впливає не лише на права та інтереси позивачів, як членів територіальної громади, а й на інтереси територіальної громади в цілому, то в цій справі позивачі діють на захист публічного інтересу, з метою судового контролю за публічними завданнями відповідного органу влади, а, отже, позивачі скористалися своїм правом, визначеним ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», на його оскарження в порядку адміністративного судочинства.

Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 21 квітня 2020 року, після повернення справ №813/1368/18 та №1340/5441/18 до суду першої інстанції, об`єднано в одне провадження справу №1340/5441/18 за позовом ОСОБА_3 до Львівської обласної ради про визнання незаконним і скасування рішення, скасування державної реєстрації, зобов`язання до вчинення дій зі справою №813/1368/18 за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_4 до Львівської обласної ради про визнання недійсним і скасування рішення, зобов`язання вчинити дії. Об`єднаній адміністративній справі присвоєно №813/1368/18.

Ухвала про об`єднання справ в одне провадження прийнята судом першої інстанції за результатами розгляду відповідного клопотання Львівської обласної ради від 16 квітня 2020 року.

Судом першої інстанції встановлено, що 20 березня 2018 року на пленарному засіданні XV чергової сесії VII скликання Львівської обласної ради розглянуто та прийнято рішення Львівської обласної ради від 20 березня 2018 року №648 «Про реорганізацію служби громадського здоров`я у Львівській області».

Рішенням Львівської обласної ради від 20 березня 2018 року №648 «Про реорганізацію служби громадського здоров`я у Львівській області» вирішено:

1. припинити комунальний заклад Львівської обласної ради Львівський обласний центр здоров`я шляхом приєднання до комунального закладу Львівської обласної ради Львівський обласний центр громадського здоров`я;

2. припинити комунальний заклад Львівської обласної ради Львівський обласний медичний інформаційно-аналітичний центр шляхом приєднання до комунального закладу Львівської обласної ради Львівський обласний центр громадського здоров`я;

3. встановити, що комунальний заклад Львівської обласної ради Львівський обласний центр громадського здоров`я є правонаступником майна, прав та обов`язків комунального закладу Львівської обласної ради Львівський обласний центр здоров`я та комунального закладу Львівської обласної ради Львівський обласний медичний інформаційно-аналітичний центр;

4. встановити строк заявлення кредиторами своїх вимог до комунального закладу Львівської обласної ради Львівський обласний центр здоров`я та комунального закладу Львівської обласної ради Львівський обласний медичний інформаційно-аналітичний центр два місяці з дня оприлюднення повідомлення про рішення щодо оприлюднення закладу.

5. управлінню майном спільної власності Львівської обласної ради:

- спільно з департаментом охорони здоров`я Львівської обласної державної адміністрації забезпечити здійснення в установленому порядку заходів, пов`язаних з припиненням комунального закладу Львівської обласної ради Львівський обласний центр здоров`я та комунального закладу Львівської обласної ради Львівський обласний медичний інформаційно-аналітичний центр і виключенням цих закладів із Державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб підприємців;

- за попереднім погодженням із департаментом охорони здоров`я Львівської обласної державної адміністрації затвердити нову редакцію статуту комунального закладу Львівської обласної ради Львівський обласний центр громадського здоров`я;

- забезпечити передачу приміщень та майна, що знаходяться на балансі комунального закладу Львівської обласної ради Львівський обласний центр здоров`я та комунального закладу Львівської обласної ради Львівський обласний медичний інформаційно-аналітичний центр на баланс комунального закладу Львівської обласної ради Львівський обласний центр громадського здоров`я;

6. Департаменту охорони здоров`я Львівської обласної державної адміністрації у межах визначених кошторисних призначень передбачити витрати на утримання комунального закладу Львівської обласної ради Львівський обласний центр громадського здоров`я з урахуванням приєднаних закладів, а також витрати на процедуру припинення комунального закладу Львівської обласної ради Львівський обласний центр здоров`я та комунального закладу Львівської обласної ради Львівський обласний медичний інформаційно-аналітичний центр.

7. Контроль за виконанням рішення покласти на постійні комісії з питань охорони здоров`я, материнства, соціального захисту, молодіжної політики, фізичної культури та спорту, з питань комунального майна та приватизації, з питань бюджету, соціального та економічного розвитку.

Не погодившись з рішенням Львівської обласної ради від 20 березня 2018 року №648 «Про реорганізацію служби громадського здоров`я у Львівській області», позивачі звернулися з позовами до суду.

Відмовляючи у позові в об`єднаній справі №813/1368/18, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач належними та допустимими доказами довів правомірність прийняття оскаржуваного рішення Львівської обласної ради №648 від 20 березня 2018 року «Про реорганізацію служби громадського здоров`я у Львівській області», а позивачі не навели належного обґрунтування порушення їх прав вказаним рішенням, у зв`язку з чим позовні вимоги про визнання недійсним та скасування рішення Львівської обласної ради №648 від 20 березня 2018 року є безпідставними та задоволенню не підлягають. Щодо позовних вимог про зобов`язання відповідача здійснити поворот рішення та поновити державну реєстрацію комунального закладу Львівської обласної ради «Львівський обласний центр здоров`я» та комунального закладу Львівської обласної ради «Львівський обласний медичний інформаційно-аналітичний центр», та про визнання незаконною й скасування державної реєстрації комунального закладу Львівської обласної ради «Львівський обласний центр громадського здоров`я» на базі комунального закладу Львівської обласної ради Центру Сніду, то такі також не можуть бути задоволені, оскільки є похідними від основної вимоги про визнання недійсним та скасування рішення відповідача №648 від 20 березня 2018 року, у задоволенні якої відмовлено. Щодо позовних вимог про зобов`язання відповідача прийняти рішення про забезпечення виконання вимог ст.49 Конституції України та компенсувати понесені витрати на лікування позивачами; про зобов`язання відповідача здійснити контроль за виконанням рішення Львівської обласної ради від 31 січня 2017 року №349 про виконання комплексної програми надання медичної допомоги мешканцям Львівщини за кошти обласного бюджету за 2017-2018 роки та компенсувати витрати, понесені ОСОБА_2 на лікування в Інституті Філатова в 2017 та в Львівській обласній клінічній лікарні в 2018, то на підтвердження обґрунтованості вказаних вимог позивачі не надали жодних доказів, у зв`язку з чим такі не підлягають задоволенню.

Такі висновки суду першої інстанції, на думку колегії суддів, відповідають нормам матеріального права та фактичним обставинам справи і є правильними, законними та обґрунтованими, виходячи з наступного.

Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Ст.49 Конституції України передбачає, що кожен має право на охорону здоров`я, медичну допомогу та медичне страхування. Охорона здоров`я забезпечується державним фінансуванням відповідних соціально-економічних, медико-санітарних і оздоровчо-профілактичних програм. Держава створює умови для ефективного і доступного для всіх громадян медичного обслуговування. У державних і комунальних закладах охорони здоров`я медична допомога надається безоплатно; існуюча мережа таких закладів не може бути скорочена. Держава сприяє розвиткові лікувальних закладів усіх форм власності.

Згідно зі ст.16 Основ законодавства України про охорону здоров`я держава сприяє розвитку закладів охорони здоров`я усіх форм власності.

Порядок створення, припинення закладів охорони здоров`я, особливості діяльності та класифікація закладів визначаються законом.

Мережа державних і комунальних закладів охорони здоров`я формується з урахуванням потреб населення у медичному обслуговуванні, необхідності забезпечення належної якості такого обслуговування, своєчасності, доступності для громадян, ефективного використання матеріальних, трудових і фінансових ресурсів. Існуюча мережа таких закладів не може бути скорочена.

Планування розвитку мережі державних і комунальних закладів охорони здоров`я, прийняття рішень про її оптимізацію, створення, реорганізацію, перепрофілювання державних і комунальних закладів охорони здоров`я здійснюються відповідно до закону органами, уповноваженими управляти об`єктами відповідно державної і комунальної власності.

Ч.1 ст.10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачає, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Згідно з вимогами ч.5 ст.16 цього Закону від імені та в інтересах територіальних громад права суб`єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради.

Відповідно до приписів п.30 ч.1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: прийняття рішень щодо відчуження відповідно до закону комунального майна; затвердження місцевих програм приватизації, а також переліку об`єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації; визначення доцільності, порядку та умов приватизації об`єктів права комунальної власності; вирішення питань про придбання в установленому законом порядку приватизованого майна, про включення до об`єктів комунальної власності майна, відчуженого у процесі приватизації, договір купівлі-продажу якого в установленому порядку розірвано або визнано недійсним, прийняття рішення про здійснення державно-приватного партнерства щодо об`єктів комунальної власності, у тому числі на умовах концесії, про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади.

Як вбачається зі змісту позовних заяв та апеляційної скарги, свої вимоги позивачі обґрунтовують тим, що прийняття Львівською обласною радою рішення №648 від 20 березня 2018 року «Про реорганізацію служби громадського здоров`я у Львівській області» відбулося з порушенням положень Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», зокрема, проект вказаного рішення не був оприлюднений у встановленому порядку; рішення прийнято без попереднього обговорення з керівниками та трудовими колективами та не опубліковано в офіційних засобах масової інформації. Крім того, прийняття відповідачем рішення №648 від 20 березня 2018 року «Про реорганізацію служби громадського здоров`я у Львівській області» порушує їх право на медичну допомогу, питання про їх участь як громадськості на пленарному засіданні сесії обласної ради при прийнятті цього рішення не вирішено.

Відповідно до ч.12 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Згідно зі ст.1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11 вересня 2003 року №1160-IV регуляторний акт - це:

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Ст.9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» передбачає, що кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань.

Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.

У випадках, встановлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проекту регуляторного акта.

Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта повинно містити:

- стислий виклад змісту проекту;

- поштову та електронну, за її наявності, адресу розробника проекту та інших органів, до яких відповідно до цього Закону або за ініціативою розробника надсилаються зауваження та пропозиції;

- інформацію про спосіб оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу (назва друкованого засобу масової інформації та/або адреса сторінки в мережі Інтернет, де опубліковано чи розміщено проект регуляторного акта та аналіз регуляторного впливу, або інформація про інший спосіб оприлюднення, передбачений частиною п`ятою статті 13 цього Закону);

- інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань;

- інформацію про спосіб надання фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями зауважень та пропозицій.

Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.

Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов`язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.

Оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій не може бути перешкодою для проведення громадських слухань та будь-яких інших форм відкритих обговорень цього проекту регуляторного акта.

Крім того, відповідно до ч.1 ст.28 Регламенту Львівської обласної ради, проект рішення ради та його електронна версія, всі матеріали (документи), що стосується цього рішення подаються на ім`я голови обласної ради, реєструються у виконавчому апараті обласної ради не пізніше як за 30 календарних днів до відкриття чергової сесії та оприлюднюються невідкладно, але не пізніше, ніж за один робочий день після реєстрації на офіційному веб сайті обласної ради в розділі Пленарні засідання ради Ініціатива депутата (Групи депутатів) або Ініціатива виконавчих органів влади.

Як встановлено судом, рішенням Львівської обласної ради від 20 березня 2018 року №648 «Про реорганізацію служби громадського здоров`я у Львівській області», зокрема, припинено комунальний заклад Львівської обласної ради «Львівський обласний центр здоров`я» та комунальний заклад Львівської обласної ради «Львівський обласний медичний інформаційно-аналітичний центр» шляхом приєднання до комунального закладу Львівської обласної ради «Львівський обласний центр громадського здоров`я» та встановлено, що правонаступником майна, прав та обов`язків вищевказаних комунальних закладів є комунальний заклад Львівської обласної ради «Львівський обласний центр громадського здоров`я».

Засновником комунального закладу Львівської обласної ради «Львівський обласний центр здоров`я» та комунального закладу Львівської обласної ради «Львівський обласний медичний інформаційно-аналітичний центр» згідно з відомостями з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань є Управління майном спільної власності Львівської обласної ради, яке діє від імені власника Львівської обласної ради.

Тобто, вирішуючи питання про реорганізацію служби громадського здоров`я у Львівській області шляхом прийняття відповідного рішення, відповідач як засновник комунального закладу Львівської обласної ради «Львівський обласний центр здоров`я» та комунального закладу Львівської обласної ради «Львівський обласний медичний інформаційно-аналітичний центр», діяв у межах повноважень, визначених п.30 ч.1 ст.26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Також судом встановлено, що проект рішення Львівської обласної ради №648 від 20 березня 2018 року «Про реорганізацію служби громадського здоров`я у Львівській області» був підготовлений департаментом охорони здоров`я Львівської обласної державної адміністрації. Такий проект рішення пройшов обговорення з громадськістю і трудовими колективами комунальних закладів «Львівський обласний центр здоров`я» та «Львівський обласний медичний інформаційно-аналітичний центр».

Як зазначалося вище, відповідно до ч.1, 2 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених вказаним Законом.

Згідно з ч.2 ст.24 Регламенту Львівської обласної ради винесенню питання на розгляд пленарного засідання ради передує його підготовка у відповідних постійних комісіях ради та президії ради.

Судом встановлено та підтверджується матеріалами справи, що постійні комісії з питань бюджету, соціально економічного розвитку, з питань комунального майна та приватизації, з питань охорони здоров`я, материнства, соціального захисту, молодіжної політики, фізичної культури та спору розглянули питання щодо реорганізації служби громадського здоров`я у Львівській області, з урахуванням звернення Департаменту охорони здоров`я Львівської обласної державної адміністрації від 29 грудня 2017 року та надали свої висновки.

Вказане стверджується долученими до матеріалів справи копіями висновків, а саме: висновком постійної комісії з питань комунального майна та приватизації (витяг з протоколу засідання постійної комісії №32 від 12 січня 2018 року) та висновком постійної комісії з питань охорони здоров`я, материнства, соціального захисту (витяг з протоколу засідання постійної комісії № 51 від 23 січня 2018 року).

Крім того, відповідно до положень ст.9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та ч.1 ст.28 Регламенту Львівської обласної ради проект оскаржуваного рішення було оприлюднено на офіційному веб-сайті Львівської обласної ради (17 січня 2018 року №932 ПР).

Таким чином, доводи апеляційної скарги про те, що проект оскаржуваного рішення Львівської обласної ради не був оприлюднений у встановленому законом порядку, не відповідають фактичним обставинам справи. При цьому, колегія суддів звертає увагу, що обов`язок органу місцевого самоврядування щодо оприлюднення проекту регуляторного акта може бути реалізовано як шляхом опублікування в друкованому засобі масової інформації розробника, так і в інших друкованих засобах масової інформації, та/або шляхом розміщення на його офіційній сторінці, у разі відсутності власного друкованого видання.

Правовий висновок щодо можливості оприлюднення регуляторного акта шляхом розміщення його на офіційній веб-сторінці органу місцевого самоврядування узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься у постанові від 26 вересня 2019 року у справі №712/8834/17.

Крім того, апеляційний суд не може взяти до уваги інші покликання апелянта на недотримання відповідачем процедури прийняття оскаржуваного рішення, оскільки проект оскаржуваного рішення пройшов обговорення з відповідними комісіями ради, якими надано висновки з питання реорганізації служби громадського здоров`я у Львівській області, з урахуванням звернення Департаменту охорони здоров`я Львівської обласної державної адміністрації від 29 грудня 2017 року, що підтверджується матеріалами справи.

Доказів протилежного позивачами не подано та судом в процесі розгляду справи не здобуто.

Також в апеляційній скарзі апелянти покликаються на порушення відповідачем вимог ст.15, 16 Закону України «Про звернення громадян» щодо нерозгляду колективного звернення від 20 березня 2018 року як на підставу для визнання протиправним і скасування рішення №648 від 20 березня 2018 року «Про реорганізацію служби громадського здоров`я у Львівській області» та неприйняття за результатами такого розгляду відповідного рішення.

Однак колегія суддів такі доводи у цій справі до уваги не приймає, оскільки предметом судового розгляду у спірних правовідносинах є прийняття відповідачем рішення №648 від 20 березня 2018 року «Про реорганізацію служби громадського здоров`я у Львівській області» та чи діяв відповідач при прийнятті такого в межах та у спосіб наданих йому повноважень, а також чи дотримана процедура прийняття такого рішення відповідно до положень Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та положень Регламенту Львівської обласної ради.

Так, ст.5 Регламенту Львівської обласної ради визначає основні принципи діяльності обласної ради, а саме: народовладдя; законності; гласності; колегіальності; прозорості; правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених чинним законодавством України; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами; державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування.

Згідно зі ст.6 Регламенту Львівської обласної ради на засіданнях ради та її органів можуть бути присутніми, за офіційним запрошенням, гості й посадові особи.

Голова ради чи інші посадові особи, за дорученням голови, можуть запросити за власною ініціативою або пропозицією відповідної постійної комісії, державних службовців, експертів, фахівців на засідання ради, на якому розглядається питання, що опрацьовується галузевою комісією та стосується її предметної діяльності. Державні службовці запрошуються через керівників відповідного органу, установи, організації.

Голова засідання повідомляє депутатів про осіб, присутніх на засіданні за офіційним запрошенням.

Запрошені посадові особи зобов`язані прибути на засідання ради, якщо інше не передбачене законом.

Як вбачається зі змісту наведених вище приписів Регламенту Львівської обласної ради, голова ради чи інші посадові особи можуть запросити за власною ініціативою або пропозицією відповідної постійної комісії, державних службовців, експертів, фахівців на засідання ради, на якому розглядається питання, що опрацьовується галузевою комісією та стосується її предметної діяльності.

Таким чином, Регламент Львівської обласної ради не встановлює обов`язку обласної ради щодо запрошення на засідання ради представників громадськості, а лише визначає право запросити гостей та посадових осіб, а також державних службовців, експертів, фахівців під час розгляду питань, які стосуються їх предметної діяльності.

Враховуючи наведені вище правові норми та фактичні обставини справи, колегія суддів вважає, що реалізація принципів діяльності обласної ради, визначених Регламентом Львівської обласної ради, на який покликаються апелянти, у спірних правовідносинах відбулося шляхом оприлюднення проекту рішення, погодження проекту рішення у відповідних постійних комісіях ради та надання такими комісіями висновків, і, в результаті, винесення питання на розгляд пленарного засідання ради та прийняття за підсумками такого розгляду рішення.

Таким чином, приймаючи 20 березня 2018 року на пленарному засіданні XV чергової сесії VII скликання Львівської обласної ради рішення Львівської обласної ради від 20 березня 2018 року №648 «Про реорганізацію служби громадського здоров`я у Львівській області», відповідачем дотримано вимоги Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», а також Регламенту Львівської обласної ради.

Крім того, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що відповідно до ч.1 ст.5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Таким чином, адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин. Тобто, для задоволення позову адміністративний суд повинен встановити, що у зв`язку з прийняттям рішення, дією або бездіяльністю суб`єктом владних повноважень порушуються права позивача.

У рішенні Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року у справі №18-рп/2004 термін «порушене право», який вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес».

При цьому з приводу останнього, то в тому ж рішенні Конституційного Суду України зазначено, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, гарантоване ст.55 Конституції України та конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин. Тобто, для задоволення позову адміністративний суд повинен встановити, що у зв`язку з прийняттям рішення, дією або бездіяльністю суб`єктом владних повноважень порушуються права позивача.

Однак право на звернення до адміністративного суду з позовом не завжди співпадає з правом на судовий захист, яке закріплено у ст. 55 Конституції України. Саме по собі звернення до адміністративного суду за захистом ще не означає, що суд зобов`язаний надати такий захист. Адже для того, щоб було надано судовий захист, суд повинен встановити, що особа дійсно має право, свободу та інтерес, про захист яких вона просить і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем у публічно-правових відносинах.

Враховуючи вищевказане, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що позивачі не наводять жодних доводів на обґрунтування того, яке саме їх право (індивідуально-виражене) було порушене рішенням Львівської обласної ради від 20 березня 2018 року №648 «Про реорганізацію служби громадського здоров`я у Львівській області».

Тобто, у спірних правовідносинах відсутній зв`язок між рішенням суб`єкта владних повноважень та конкретними правами позивачів. При цьому, покликання позивачів на те, що оскаржуване рішення відповідача порушує їх право на медичну допомогу, не мають належного обґрунтування та не підтвердженні жодними доказами, тому колегія суддів до уваги їх не приймає.

Вказана правова позиція узгоджуються з правовою позицією Верховного Суду, яка міститься у постанові від 05 березня 2020 року у справі №813/3161/18.

Щодо позовних вимог про зобов`язання відповідача здійснити поворот рішення та поновити державну реєстрацію комунального закладу Львівської обласної ради «Львівський обласний центр здоров`я» та комунального закладу Львівської обласної ради «Львівський обласний медичний інформаційно-аналітичний центр», та про визнання незаконною й скасування державної реєстрації комунального закладу Львівської обласної ради «Львівський обласний центр громадського здоров`я» на базі комунального закладу Львівської обласної ради Центр Сніду, то такі задоволенню не підлягають, оскільки є похідними від основної вимоги про визнання недійсним та скасування рішення відповідача №648 від 20 березня 2018 року, яка, як встановлено вище, не підлягає задоволенню.

Щодо позовних вимог про зобов`язання відповідача прийняти рішення про забезпечення виконання вимог ст.49 Конституції України та компенсувати понесені витрати на лікування позивачами та про зобов`язання відповідача здійснити контроль за виконанням Рішення Львівської обласної ради від 31 січня 2017 року року №349 про виконання комплексної програми надання медичної допомоги мешканцям Львівщини за кошти обласного бюджету за 2017-2018 роки та компенсувати витрати, понесені ОСОБА_2 на лікування в Інституті Філатова в 2017 році та в Львівській обласній клінічній лікарні в 2018 році, то колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення таких.

Так, ч.1 ст. 161 КАС України передбачає, що позивач зобов`язаний додати до позовної заяви всі наявні в нього докази, що підтверджують обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги (якщо подаються письмові чи електронні докази - позивач може додати до позовної заяви копії відповідних доказів).

Разом з тим, на підтвердження обґрунтованості вказаних позовних вимог позивачі не надали будь-яких доказів. Крім того, в апеляційній скарзі не наведено обґрунтування помилковості рішення суду першої інстанції в частині відмови в задоволенні таких вимог.

Аналізуючи вищенаведені законодавчі приписи та фактичні обставини справи, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що відповідач належними та допустимими доказами довів правомірність прийняття рішення Львівської обласної ради №648 від 20 березня 2018 року «Про реорганізацію служби громадського здоров`я у Львівській області», а позивачі не навели належного обґрунтування порушення їх прав вказаним рішенням, у зв`язку з чим позовні вимоги про визнання недійсним та скасування рішення Львівської обласної ради №648 від 20 березня 2018 року є безпідставними та задоволенню не підлягають. Щодо позовних вимог про зобов`язання відповідача здійснити поворот рішення та поновити державну реєстрацію комунального закладу Львівської обласної ради «Львівський обласний центр здоров`я» та комунального закладу Львівської обласної ради «Львівський обласний медичний інформаційно-аналітичний центр» на базі комунального закладу Львівської обласної ради Центру Сніду, то такі також не можуть бути задоволені, оскільки є похідними від основної вимоги про визнання недійсним та скасування рішення відповідача №648 від 20 березня 2018 року, в задоволенні якої відмовлено. Щодо позовних вимог про зобов`язання відповідача прийняти рішення про забезпечення виконання вимог ст.49 Конституції України та компенсувати понесені витрати на лікування позивачами; про зобов`язання відповідача здійснити контроль за виконанням рішення Львівської обласної ради від 31 січня 2017 року №349 про виконання комплексної програми надання медичної допомоги мешканцям Львівщини за кошти обласного бюджету за 2017-2018 роки та компенсувати витрати, понесені ОСОБА_2 на лікування в Інституті Філатова в 2017 та в Львівській обласній клінічній лікарні в 2018, то на підтвердження обґрунтованості вказаних вимог позивачі не надали жодних доказів, у зв`язку з чим такі не підлягають задоволенню.

Крім того, безпідставними є покликання апелянтів на порушення судом першої інстанції норм процесуального права щодо розгляду справи без їх участі, оскільки останні про судовий розгляд справи повідомлялися, в матеріалах справи наявні клопотання позивачів від 25 травня 2020 року та 11 червня 2020 року про розгляд справи без їх присутності (том 5, а.с.50, 53, 60), що, відповідно, спростовує доводи апелянтів у цій частині.

Також колегія суддів відхиляє як безпідставні доводи апелянтів про помилковість об`єднання у одне провадження справи №1340/5441/18 за позовом ОСОБА_3 до Львівської обласної ради про визнання незаконним і скасування рішення, скасування державної реєстрації, зобов`язання до вчинення дій та справи №813/1368/18 за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_4 до Львівської обласної ради про визнання недійсним і скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, оскільки вимоги у них є взаємопов`язаними.

Таким чином, колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги не знайшли свого підтвердження та спростовуються висновками суду першої інстанції, які зроблені на підставі повного, всебічного та об`єктивного аналізу відповідних правових норм та фактичних обставин справи.

Колегія суддів також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів апелянта), сформовану у справі "Серявін та інші проти України" (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (RuizTorijav. Spain) № 303-A, пункт 29).

Крім того, у Висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

Відповідно до ч.2 ст.6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини, а ст.17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" передбачає, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Наведене дає підстави для висновку, що доводи скаржника у кожній справі мають оцінюватись судами на предмет їх відповідності критеріям конкретності, доречності та важливості в межах відповідних правовідносин з метою належного обґрунтування позиції суду.

З врахуванням вищенаведеного колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про безпідставність позовних вимог, правильно і повно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому відповідно до ст.316 КАС України апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду - без змін.

Керуючись ст. 242, 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,-

п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 11 червня 2020 року у справі №813/1368/18 без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена лише у випадках, передбачених ст.328 КАС України протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя О. І. Мікула
судді А. Р. Курилець
М. П. Кушнерик
Повне судове рішення складено 15 жовтня 2020 року.