Справа № 420/1850/20
Суддя: Завальнюк І.В.
Дата ухвалення: 2020-10-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Справа № 420/1850/20
РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 жовтня 2020 року Одеський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Завальнюка І.В.,

за участю секретаря - Салюк О.Ю.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Одесі в порядку загального позовного провадження справу за адміністративним позовом Комунального підприємства «Чорноморськводоканал» Чорноморської міської ради Одеської області до Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області про визнання протиправними та скасування припису, рішення про застосування санкцій,

ВСТАНОВИВ:

Позивач звернувся до суду із вказаним позовом, в якому просить суд визнати протиправним та скасувати припис про виконання законних вимог щодо усунення порушення порядку формування, встановлення та застосування державних (регульованих) цін № 144 від 17.02.2020, рішення про застосування адміністративно-господарських санкцій за порушення законодавства про ціни і ціноутворення № 4 від 17.02.2020.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що відповідно до ч.15 ст. 4, ч. 2 ст. 5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів. Але в порушення вказаної норми закону, на сайті відповідача розміщено форму акту, яка затверджена наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України № 965 від 14.08.2013 «Про затвердження уніфікованої форми акта перевірки дотримання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін», - для ліквідованої Державної інспекції України з контролю за цінами, але відповідачем у справі є Держпродспоживслужба, контролюючий орган, який здійснював перевірку, та за підсумками якої складав неуніфікований акт. Перелік питань для здійснення заходу державного нагляду (контролю) визначається органом державного нагляду (контролю) залежно від ступеня ризику шляхом проведення аналізу вимог законодавства, яких повинен дотримуватися суб`єкт господарювання у відповідній сфері, за формою згідно з додатком 1 Методики в електронному вигляді та оприлюднюється на офіційному веб-сайті відповідного органу державного нагляду (контролю). Отже, КП "Чорноморськводоканал" було позбавлено змоги до початку перевірки та під час перевірки достовірно ознайомитись з питаннями, які мають перевірятись, так як форма акту, розміщеного на сайті відповідача не відповідала формі акту, яка була складена після перевірки. При таких обставинах, які прямо впливають на неправомірність здійснення перевірки, КП "Чорноморськводоканал" вважає, що сам по собі факт перевірки є незаконним і що посадові особи відповідача перевищили свої повноваження, не маючи уніфікованого акту для Держпродспоживслужби, здійснювали перевірку. Плановою перевіркою було охоплено період діяльності підприємства з 16.09.2017 по 01.01.2020, тобто період, в якому діяли встановлені виконавчим комітетом Чорноморської міської ради Одеської області тарифи на послуги водопостачання та водовідведення. Під час перевірки розглядались питання інвестиційних програм підприємства за 2017, 2018 та 2019 рр. При цьому, в детальному описі виявленого порушення інспектором зазначається, що до складу тарифів підприємство включало інвестиційну складову згідно програми, яка розроблялася та затверджувалася в установленому порядку органом місцевого самоврядування на кожен рік: 2017, 2018 та 2019 рр. Виконання інвестиційної програми передбачалося за рахунок амортизаційних нарахувань підприємства та частки прибутку для фінансування заходів інвестиційної програми - виробничі інвестиції з прибутку. Також до складу затверджених та скоригованих тарифів на послуги з водопостачання та водовідведення включався податок на прибуток, розрахований з урахуванням затверджених інвестиційних програм. Відповідачем в акті зафіксовано фактичне здійснення заходів інвестиційних програм у відсотках за 2017, 2018 та 2019 роки, в результаті чого інспектори дійшли висновку, що за невиконання річних інвестиційних програм, врахованих в планових тарифах на послуги, підприємство повинно було здійснювати споживачам перерахунки за надані послуги і невиконання таких перерахунків є порушенням вимог Порядку № 630. Загальний розмір необґрунтовано одержаної виручки КП "Чорноморськводоканал" за період з 16.09.2017 по 01.01.2020 за висновками відповідача складає 10 143,58 тис грн з ПДВ. При цьому до акту додані розрахунки на вказані вище суми необґрунтовано одержаної виручки КП "Чорноморськводоканал" за рахунок включення до структури тарифів на послуги централізованого водопостачання та водовідведення та послуги з централізованого постачання холодної води, водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем) планованого прибутку, який не включений до затверджених інвестиційних програм, по періодах дії тарифів. Таким чином, в акті перевірки інспектори дійшли висновку, що виконання не у повному обсязі заходів інвестиційних програм за 2017, 2018 та 2019 роки відбулось виключно в результаті невключення всієї суми розрахункового прибутку до інвестиційних програм підприємства. При цьому, в приписі відповідача суми зайво нарахованої плати за послуги водопостачання та водовідведення, на які вимагається здійснити перерахунки споживачам по періодах, а також сума необґрунтовано одержаної виручки, яку своїм рішенням від 17.02.2020 № 4 відповідач зобов`язує КП "Чорноморськводоканал" повернути споживачам, розраховані виключно з розрахованого прибутку у складі тарифів на послуги водопостачання та водовідведення за мінусом виробничих інвестицій з прибутку по послузі водовідведення, перерахованого на обсяги фактично наданих послуг водопостачання та водовідведення. Натомість позивач наголошує, що лише складова прибутку, що передбачається для здійснення необхідних інвестицій, повинна бути врахована у складі інвестиційної програми підприємства. З урахуванням зазначених вимог було сформовано планований прибуток в тарифах на послуги водопостачання та водовідведення КП "Чорноморськводоканал". За період з 16.09.2017 по 01.01.2020 у складі планованого прибутку на централізоване водопостачання враховано: податок на прибуток та запозичення, а у складі планованого прибутку на централізоване водовідведення: податок на прибуток, виробничі інвестиції та запозичення. Податок на прибуток є обов`язковою складовою планованого прибутку, оскільки об`єктом оподаткування податком на прибуток відповідно до ст.134 Податкового кодексу України є прибуток із джерелом походження з України та за її межами і є загальнодержавним податком (тобто наявність прибутку безумовно передбачає наявність податку на прибуток). Тому висновок відповідача в Акті перевірки стосовно того, що податок на прибуток, розрахований з урахуванням затверджених інвестиційних програм, позивач вважає таким, що не відповідає діючому законодавству України. Заплановані у складі прибутку запозичення являють собою кредити (овердрафти) на поповнення обігових коштів підприємства, необхідність отримання яких пояснюється збитковістю підприємства та нестачею грошових коштів в осінньо-зимовий період. Отримання КП "Чорноморськводоканал" кредитів (овердрафтів) в банківських установах в сумі до 2000,0 тис грн на 2017, 2018 та 2019 роки було узгоджено з Чорноморською міською радою рішеннями № 122-VII від 08.07.2016 та № 256-VII від 22.09.2017. Загальна сума запозичень у складі тарифів на послуги водопостачання та водовідведення склала: в тарифах, які введені в дію з 16.09.2017- 1 973,71 тис грн; в тарифах, які введені в дію з 16.09.2018 - 2 188,244 тис грн; в тарифах, які введені в дію з 01.02.2019 - 1 973,715 тис грн. В тарифах, введених в дію з 16.09.2018 запланована сума запозичень, була врахована на 188,244 тис грн більшою ніж це було узгоджено на отримання овердрафт, в зв`язку із плануванням отримання ще одного кредиту на придбання спецтехніки. Однак, в зв`язку із завершенням пільгової програми при отриманні кредитів в ПАТ АБ "УКРГАЗБАНК", КП "Чорноморськводоканал" відмовився від кредиту, внаслідок чого в тарифах, які були введені в дію з 01.02.2019 запозичення були повернуті до розміру 1 973,71 тис грн. Крім того, позивачем дійсно розроблялись та затверджувались в установленому законодавством порядку інвестиційні програми на 2017, 2018 та 2019 роки. При цьому джерелами фінансування зазначених інвестиційних програм були виключно амортизаційні відрахування та виробничі інвестиції з прибутку. В інвестиційній програмі на 2018 рік з виробничої інвестиції з прибутку з централізованого водовідведення в сумі 632,86 тис грн (без ПДВ) передбачено такий захід, як технічне переоснащення вторинних відстійників на каналізаційних очисних спорудах м. Чорноморська та заміна мулососу. В інвестиційній програмі на 2019 рік з виробничої інвестиції з прибутку з централізованого водовідведення в сумі 844,89 тис грн (без ПДВ) передбачено будівництво ПЛ-10кВ "Маяк" для електропостачання КОС (в тому числі проектні роботи). З урахуванням вищевикладеного, висновок перевірки стосовно того, що при формуванні тарифів на водопостачання та водовідведення до структури тарифів був включений розрахунковий прибуток, який слід було включити до затверджених інвестиційних програм на 2017-2019 роки позивач вважає таким, що не відповідає діючому законодавству, а саме: податок на прибуток жодним чином не може виступати як джерело фінансування інвестиційних програм; запозичення, які передбачені для поповнення обігових коштів підприємства, не можуть направлятися на інвестиційну програму, оскільки остання є комплексом заходів на капітальні ремонти. Лише певна частка прибутку у вигляді виробничих інвестицій з прибутку може направлятися для фінансування заходів інвестиційної програми, що і було здійснено КП "Чорноморськводоканал (п. 1.3 Розділу І Наказу № 630 від 14.12.2012).

Ухвалою судді від 23.03.2020 позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито провадження у справі; ухвалено справу розглядати за правилами загального позовного провадження.

Ухвалою суду від 27.03.2020 провадження у справі зупинено до завершення обмежувальних протиепідемічних заходів.

09.04.2020 до суду від Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області надійшов відзив на позовну заяву, відповідно до якого відповідач позовні вимоги не визнав у повному обсязі, в задоволенні позову просив відмовити, зазначивши, що акт перевірки відображає опис виявлених перевіркою порушень законодавства та не є правовим документом, який встановлює відповідальність суб`єкта господарювання та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні частини першої статті 4 КАС України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, діяльність яких перевірялися, тому його висновки не можуть бути предметом спору. Відсутність спірних відносин, в свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту. Акт перевірки є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення та документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу. Пунктом 19 Порядку № 869 передбачено, що схвалена уповноваженими органами інвестиційна програма повинна містити: планований обсяг використання коштів для здійснення необхідних інвестицій із зазначенням: об`єктів і пооб`єктних обсягів інвестування; джерел фінансування; графіка здійснення інвестиційних заходів на планований період чи більш тривалий строк (з окремим визначенням показників планованого періоду) з відповідними техніко-економічними розрахунками та обґрунтуваннями, що підтверджують їх доцільність і ефективність. Пунктом 20 Порядку № 869 передбачається, що складова частина планованого прибутку, спрямовується на погашення основної суми запозичень, використаних для забезпечення провадження ліцензованої діяльності визначається лише за тими запозиченнями (договорами), цільове використання яких узгоджено з уповноваженими органами та відсотки за користування якими враховані у складі планованих фінансових витрат. Таким чином, при формуванні тарифів КП «Чорноморськводоканал» не було враховано вимоги Порядку № 869: до складу тарифів було необґрунтовано включено суми позичкових (залучених) коштів без врахування їх в інвестиційних програмах, без визначення їх необхідності для виконання інвестиційної програми та без доказів їх необхідності і доцільності. При формуванні тарифів на централізоване водопостачання та на послуги з централізованого постачання холодної води (з використанням внутрішньо будинкових систем) витрати за отримані банківські кредити Комунальне підприємство «Чорноморськводоканал» вносить до повної собівартості як «розрахунковий прибуток - інше використання прибутку (запозичення)» в сумі 1655,64 тис. грн та 39,84 тис. грн відповідно. Аналогічно на централізоване водовідведення та на послуги з централізованого водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем) - в сумі 246,71 тис. грн та 31,52 тис. грн відповідно. Однак банківські кредити, які внесені до структури тарифів як «розрахунковий прибуток - інше використання прибутку (запозичення)», і є позичковими коштами (облігаційні позики, банківські кредити), що не були передбачені у затвердженій інвестиційній програмі. Тобто, «розрахунковий прибуток -- інше використання прибутку (запозичення)», що внесений до повної собівартості не затверджений інвестиційною програмою, що не відповідає вимогам Порядку № 630 та Порядку № 869. При формуванні тарифів на централізоване водопостачання та на послуги з централізованого постачання холодної води (з використанням внутрішньо будинкових систем) витрати за отримані банківські кредити Комунальне підприємство «Чорноморськводоканал» вносить до повної собівартості як «розрахунковий прибуток інше використання прибутку (запозичення)» в сумі 1655,64 тис. грн та 39,84 тис. грн відповідно. Аналогічно на централізоване водовідведення та на послуги з централізованого водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем). Однак банківські кредити, які внесені до структури тарифів як «розрахунковий прибуток - інше використання прибутку (запозичення)», і є позичковими коштами (облігаційні позики, банківські кредити), що не були передбачені у затвердженій інвестиційній програмі. Тобто, «розрахунковий прибуток -- інше використання прибутку (запозичення)», що внесений до повної собівартості не затверджений інвестиційною програмою, що не відповідає вимогам Порядку № 630 та Порядку № 869. Також до повної собівартості на централізоване водовідведення внесені витрати на розвиток виробництва (виробничі інвестиції), витрати на які не передбачені та не затверджені інвестиційною програмою. В результаті внесений до повної собівартості структури тарифів «розрахунковий прибуток», який складається з суми прибутку на отримання кредитів, на розвиток виробництва (виробничі інвестиції) та розрахований, відповідно, плановий податок на прибуток, є необґрунтованим та безпідставно внесеним до структури тарифів в порушення вимог Порядків № 630 та № 869. Тобто, до складу інвестиційної програми Комунального підприємства «Чорноморськводоканал» на 2017, 2018, 2019 рр. на послуги з централізованого водопостачання та водовідведення суми розрахункового прибутку до інвестиційній програми не враховувалися. Таким чином, у 2017, 2018 та 2019 роках інвестиційні програми не були виконані Комунальним підприємством «Чорноморськводоканал» в повному обсязі на 100 відсотків. До складу інвестиційних програм на 2018 та 2019 роки суми розрахованого прибутку від інвестиційної діяльності на послуги з централізованого водопостачання Підприємством не включалися, а включені лише частково на послуги з централізованого водовідведення. Враховуючи численні порушення порядку формування тарифу на водопостачання та водовідведення, Комунальним підприємством «Чорноморськводоканал» необґрунтовано одержано виручку за період з 16.09.2017 по 01.01.2020. За послуги з централізованого водопостачання та водовідведення Комунальним підприємством «Чорноморськводоканал» було зайво нараховано споживачам за період з 16.09.2017 по 01.01.2020 - 7 784 595,00 гривень, сума штрафу за період з 01.02.2019 по 01.01.2020 склала 2 423 598,00 грн., в тому числі зобов`язано КП «Чорноморськводоканал» повернути споживачам за період з 01.02.2019 по 01.01.2020 - 2 423 598,00 гривень, за період з 19.09.2017 по 01.02.2019 - здійснити перерахунки споживачам на суму 5 360 997,00 гривень.

Ухвалою суду від 13.05.2020 провадження у справі поновлено.

25.05.2020 до суду від КП «Чорноморськводоканал» надійшла відповідь на відзив, відповідно до на якої виконання ст. 12 Закону України «Про ціни та ціноутворення» виконавчий комітету Чорноморської міської ради під час встановлення тарифів на послуги водопостачання та водовідведення до складу таких тарифів включив розмір їх інвестиційної складової. Наказом № 630 від 14.12.2002, постановою КМУ № 869 від 01.06.2011 передбачено, що виробничі інвестиції з прибутку - це певна частка прибутку, що утворюється від господарської діяльності ліцензіата та направляється для фінансування заходів інвестиційної програми, спрямованих на розвиток виробництва. Формування ж планового прибутку у складі тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення передбачено п.п. 18-20 Порядку формування тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення, а також п.п. 20-22 Порядку формування тарифів на послуги з централізованого постачання холодної води, водовідведення (з використанням внутрішніх систем), які є ідентичними між собою. Складова частина планового прибутку, відображена в п. 1 визначення планового прибутку, провадиться відповідно до інвестиційних програм підприємства. Проводячи паралель з Наказом № 630 від 14.12.2012, «необхідні інвестиції», як складова частина планового прибутку і є «виробничими інвестиціями з прибутку», що утворюється від господарської діяльності ліцензіата та направляється для фінансування заходів інвестиційної програми, спрямованих на розвиток підприємства. Наступною складовою планового прибутку у складі тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення є «погашення основної суми запозичень». Позивач звертає увагу, що складова прибутку, відображена в п. 2 визначеного планового прибутку, завдяки наявним сполучникам «та / або» читається двома варіантами: 1. погашення основної суми запозичень та інвестування за рахунок власного капіталу в необоротні матеріали та матеріальні активи для провадження ліцензованої діяльності; 2. погашення основної суми запозичень або інвестування за рахунок власного капіталу в необоротні матеріальні та нематеріальні активи для провадження ліцензованої діяльності. Саме другий варіант тлумачення п. 2 планового прибутку дає можливість підприємствам, погашення основної суми запозичень, запланованих на отримання обігових коштів для своєчасного погашення кредиторської заборгованості по основним складовим тариф (купівельна вода, електроенергія), не розглядати як джерело фінансування інвестиційних програм, оскільки вони жодним чином не пов`язані із заходами інвестиційних програм, пов`язаними з будівництвом (реконструкцією, модернізацією) об`єктів у зазначеній сфері або із заходами, пов`язаними із поліпшенням якості послуг. Тому, твердження в Акті перевірки стосовно того, що до складу затверджених та скоригованих тарифів на послуги з водопостачання та водовідведення включався податок на прибуток, розрахований з урахуванням інвестиційних програм, позивач вважає таким, що суперечить діючому законодавству України. Порядком № 630 та законодавством в цілому здійснення перерахунків споживачам за часткове невиконання суб`єктом господарювання інвестиційних програм не передбачено. В свою чергу, невиконання інвестиційних програм в повному обсязі пов`язано виключено з загальною збитковістю підприємства за весь перевіряємий період - 2017-2019 рр., а також за попередні роки, яка впливає на наявність обігових коштів та відповідно і заходів інвестиційних програм. Висновок відповідача, відповідно до якого складено припис та рішення про застосування адміністративно-господарських санкцій, стосовно того, що Порядком формування тарифів на послуги з централізованого водопостачання та водовідведення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 1 червня 2011 року № 869, не визначено включення до структури тарифів планованого прибутку, який не увійшов до інвестиційної програми вважаємо таким, що не відповідає нормам чинного законодавства. Запозичення у вигляді овердрафтів, як складова планованого прибутку, жодним чином не можуть бути враховані у складі інвестиційних програм, так як пов`язані виключно із дефіцитом оборотних коштів при здійсненні розрахунків по основних статтях витрат (купівельна вода, електроенергія) та не пов`язаних з інвестиційними програмами. Рішенням Чорноморської міської ради № 122-УН від 08.07.2016 КП "Чорноморськводоканал" надано дозвіл на oтpимaння у 2016-2017 роках кредитів (овердрафтів) в банківських установах в сумі до 2 000 000 грн. з метою забезпечення стабільної роботи підприємства відповідно до звернення керівника підприємства № 882/05-ИВК від 27.05.2016. При цьому, отримання овердрафту пов`язано виключно із поповненням обігових коштів в осінньо-зимовий період, коли фактичні доходи підприємству не покривають фактичних витрат в зв`язку із зменшенням у вказаний період обсягів реалізації послуг, для своєчасного погашення кредиторської заборгованості по купівельній воді, витрат по утриманню очисних споруд, в першу чергу, пов`язаних з погашенням заборгованості по електроенергії та другим платежам.

27.05.2020 до суду від КП «Чорноморськводоканал» надійшли додаткові пояснення, згідно з якими 29.01.2020 в рамках комплексної перевірки Комунального підприємств "Чорноморськводоканал" Одеською обласною державною адміністрацією в особі Департаменту житлово-комунального господарства та енергоефективності обласної державної адміністрації було проведено перевірку дотримання підприємством вимог законодавства у сфері централізованого водопостачання та централізованого водовідведення. За підсумками перевірки Департаментом житлово-комунального господарства та енергоефективності обласної державної адміністрації було складено акт № 2/А-2020 від 29.01.2020. В ході перевірки було встановлено та зазначено, в п. 2.27, п. 2.28 акту, що підприємством забезпечено розроблення, затвердження, схвалення та виконання ліцензіатом інвестиційної програми в затверджених кількісних та вартісних обсягах, а також наявний відкритий в уповноваженому банку рахунок із спеціальним режимом використання коштів. У зв`язку із цим відповідач перевищив свої повноваження і під час перевірки встановлював факти, які перевірялись та встановлювались іншим уповноваженим контролюючим органом, який в той самий період у складі комплексної перевірки разом з відповідачем, вже перевіряв та встановив факт виконання інвестиційних програм. Такими діями відповідачем порушено ч. 2 ст. 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю)», відповідно до якого здійснення заходів державного нагляду різними органами державного нагляду з одного і того самого питання заборонено.

19.06.2020 до суду від Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області надійшли заперечення на відповідь позивача, згідно з якими здійснення розрахунків витрат покладено саме на виконавців/виробників. В свою ж чергу, до компетенції центральних органів виконавчої влади, національної комісії, що здійснюють державне регулювання у відповідних сферах, та органів місцевого самоврядування відповідно до їхніх повноважень, визначених законом, віднесено встановлення та затвердження даних цін/тарифів. Так, орган місцевого самоврядування дійсно встановлює тариф для пологу, які надає КП «Чорноморськводоканал», однак процедурі встановлення тарифу передує економічне розроблення тарифів. Отже, розроблення тарифів є першочерговим етапом процедури встановлення тарифів на послуги з водопостачання та водовідведення. За розроблення економічно обґрунтованих тарифів відповідають саме виконавці/виробник, що підтверджується Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23 липня 2019 року по справі № 420/5879/18. Окрім того, доводи позивача суперечать додатковим поясненням позивача від 26.05.2020 № 863/10, які були вручені представнику Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області 27.05.2020 року перед судовим засідання. Відповідно до документів, які були додані до вищевказаних додаткових пояснень, а саме до акту № 2/А-2020 від 29 січня 2020 року, пунктом 2.27 встановлено «забезпечення ліцензіатом розроблення, затвердження, погодження, схвалення інвестиційних програм, виконання ліцензіатом інвестиційної програми в затверджених кількісних та вартісних обсягах». Отже, позивач у відзиві та додаткових поясненнях надає відомості та доводи, які суперечать один одному.

Ухвалою суду від 18.08.2020 закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду.

Представники позивача в судовому засіданні позовні вимоги із викладених у позові підстав підтримали у повному обсязі та просили задовольнити.

Представник відповідача в судовому засіданні позовні вимоги не визнала у повному обсязі, в задоволенні позову просила відмовити з підстав, викладених у відзиві та відповіді на заперечення.

Вислухавши пояснення представників сторін та дослідивши матеріали справи, суд дійшов висновку про обґрунтованість адміністративного позову та наявність підстав для його задоволення, з огляду на наступне.

Судом встановлено, що на підставі наказу Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області «Про проведення комплексного планового заходу державного нагляду (контролю)» від 08 січня 2020 року № 26 та Направлення на проведення заходу державного нагляду (контролю) від 08 січня 2020 року № 24, відповідно до річного плану перевірок на 2020 рік, затвердженого наказами Державної регуляторної служби України від 15.11.2019 року № 196 «Про затвердження Плану здійснення комплексних заходів державного нагляду (контролю) на 2020 рік» та Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів від 28.11.2019 року № 1160 «Про затвердження Річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів на 2020 рік», посадовими особами Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області з 28.01.2020 по 10.02.2020 було проведено планову перевірку Комунального підприємства «Чорноморськводоканал» Чорноморської міської ради Одеської області (далі - КП «Чорноморськводоканал») з питань дотримання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін, за результатами якої складено акт перевірки дотримання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін від 10.02.2020 № 359.

Перевіркою встановлено, що КП «Чорноморськводоканал» діє на підставі Статуту затвердженого рішенням Чорноморської міської ради від 10.06.2016 року № 100-VII (зі змінами).

Тарифи на послуги з централізованого водопостачання та водовідведення були затверджені виконавчим комітетом Чорноморської міської ради в наступних розмірах.

Рішенням від 30.08.2017 № 300 «Про встановлення тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення, тарифів на послуги з централізованого постачання холодної води, водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем) Комунальному підприємству «Чорноморськводоканал» Чорноморської міської ради Одеської області»:

на централізоване водопостачання - для споживачів, які є суб`єктами господарювання у сфері централізованого водопостачання та водовідведення - 5,00 грн за 1 м3 з ПДВ; для споживачів, які не є суб`єктам суб`єктами господарювання у сфері централізованого водопостачання та водовідведення - 11,87 грн за 1 м3 з ПДВ; на послугу з централізованого постачання холодної води (з використанням внутрішньо будинкових систем) - 12,71 грн за 1 м3 з ПДВ;

на централізоване водовідведення - для споживачів, які є суб`єктами господарювання у сфері централізованого водопостачання та водовідведення - 4,38 грн за 1 м3 з ПДВ; для споживачів, які не є суб`єктам суб`єктами господарювання у сфері централізованого водопостачання та водовідведення - 9,06 грн за 1 м3 з ПДВ; на послугу з централізованого водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем) - 9,71 грн за 1 м3 з ПДВ.

Рішенням від 23.08.2018 № 263 «Про внесення змін та доповнень до рішення виконавчого комітету Чорноморської міської ради Одеської області від 30.08.2017 № 300 «Про встановлення тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення, тарифів на послуги з централізованого постачання холодної води, водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем) Комунальному підприємству «Чорноморськводоканал» Чорноморської міської ради Одеської області» щодо коригування тарифів»:

на централізоване водопостачання - для споживачів, які є суб`єктами господарювання у сфері централізованого водопостачання та водовідведення - 5,79 грн за 1 м3 з ПДВ; для споживачів, які не є суб`єктам суб`єктами господарювання у сфері централізованого водопостачання та водовідведення - 13,53 грн за 1 м3 з ПДВ; на послугу з централізованого постачання холодної води (з використанням внутрішньо будинкових систем) - 14,40 грн за 1 м3 з ПДВ;

на централізоване водовідведення - для споживачів, які є суб`єктами господарювання у сфері централізованого водопостачання та водовідведення - 5,46 грн за 1 м3 з ПДВ; для споживачів, які не є суб`єктам суб`єктами господарювання у сфері централізованого водопостачання та водовідведення - 10,59 грн за 1 м3 з ПДВ; на послугу з централізованого водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем) - 11,28 грн за 1 м3 з ПДВ.

Рішенням від 14.01.2019 № 1 «Про внесення змін та доповнень до рішення виконавчого комітету Чорноморської міської ради Одеської області від 30.08.2017 № 300 «Про встановлення тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення, тарифів на послуги з централізованого постачання холодної води, водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем) Комунальному підприємству «Чорноморськводоканал» Чорноморської міської ради Одеської області» щодо коригування тарифів»:

на централізоване водопостачання - для споживачів, які є суб`єктами господарювання у сфері централізованого водопостачання та водовідведення - 6,48 грн за 1 м3 з ПДВ; для споживачів, які не є суб`єктам суб`єктами господарювання у сфері централізованого водопостачання та водовідведення - 15,18 грн за 1 м3 з ПДВ; на послугу з централізованого постачання холодної води (з використанням внутрішньо будинкових систем) - 16,20 грн за 1 м3 з ПДВ;

на централізоване водовідведення - для споживачів, які є суб`єктами господарювання у сфері централізованого водопостачання та водовідведення - 5,58 грн за 1 м3 з ПДВ; для споживачів, які не є суб`єктам суб`єктами господарювання у сфері централізованого водопостачання та водовідведення - 11,16 грн за 1 м3 з ПДВ; на послугу з централізованого водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем) - 11,88 грн за 1 м3 з ПДВ.

Згідно акту перевірки, до складу тарифів КП «Чорноморськводоканал» включало інвестиційну складову відповідно до інвестиційної програми, яка розроблялась та затверджувалась в установленому порядку органом місцевого самоврядування на кожен рік: 2017, 2018, 2019.

Виконання інвестиційної програми передбачалось за рахунок амортизаційних нарахувань підприємства та частки прибутку для фінансування заходів інвестиційної програми - виробничі інвестиції з прибутку.

Також до складу затверджених та скоригованих тарифів на послуги з водопостачання та водовідведення включався податок на прибуток, розрахований з урахуванням інвестиційних програм.

Під час проведення перевірки КП «Чорноморськводоканал» було надано підтверджуючі документи про фактичне здійснення заходів інвестиційної програми за 2017, 2018 та 2019 роки на суми 3195,86 тис. грн; 2397,57 тис. грн та 4865,56 тис. грн з урахуванням ПДВ, що становить за 2017 - 52,2 відсотка, за 2018 - 26,3 відсотка, за 2019 - 47,7 відсотка.

За невиконання річних інвестиційних програм, врахованих в планованих тарифах на послуги, КП «Чорноморськводоканал» повинно було здійснювати споживачам перерахунки за надані послуги. Не виконання перерахунків є порушенням вимог наказу від 14.12.2012 № 630.

Вказане призвело до завищення тарифів на послуги централізованого водопостачання та водовідведення.

Пунктом 19 Порядку № 869 передбачено, що схвалена уповноваженими органами інвестиційна програма повинна містити планований обсяг використання коштів для здійснення необхідних інвестицій із зазначенням об`єктів і пооб`єктних обсягів інвестування, джерел фінансування та графіка здійснення інвестиційних заходів на планований період з відповідними техніко-економічними розрахунками та обґрунтуваннями, що підтверджують їх доцільність і ефективність.

В період з 16.09.2017 по 15.09.2018 КП «Чорноморськводоканал» застосовувались тарифи згідно рішення від 30.08.2017 № 300. За вказаний період необґрунтовано одержана виручка КП «Чорноморськводоканал» склала: по водопостачанню - 2 757,9 тис. грн; по водовідведенню - 770,57 тис. грн з ПДВ.

В період з 01.02.2019 по 01.01.2020 КП «Чорноморськводоканал» застосовувалися тарифи згідно рішення від 14.01.2019 № 1, за період необґрунтовано одержана виручка КП «Чорноморськводоканал» склала: по водопостачанню - 2 481,19 тис. грн; по водовідведенню - 319,43 тис. грн з ПДВ.

На підставі акту перевірки дотримання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін від 10.02.2020 № 359 Головним управлінням Держпродспоживслужби в Одеській області складено припис про виконання законних вимог щодо усунення порушення порядку формування, встановлення та застосування державних (регульованих) цін № 144 від 17.02.2020 та рішення про застосування адміністративно-господарських санкцій за порушення законодавства про ціни і ціноутворення № 4 від 17.02.2020, не погодившись із якими, позивач звернувся за судовим захистом із даним позовом.

Згідно з приписом про виконання законних вимог щодо усунення порушення порядку формування, встановлення та застосування державних (регульованих) цін № 144 від 17.02.2020 відповідачем висунуто вимогу стосовно здійснення перерахунків споживачам зайво нарахованої та стягнутої зі споживачів плати за послуги з централізованого водопостачання та водовідведення за період з 16.09.2017 по 01.01.2020 на загальну суму у розмірі 5 360 997 грн (з ПДВ), а також в термін до 01 липня 2020 року сформувати економічно обґрунтовані тарифи на послуги з централізованого водопостачання та водовідведення у відповідності до вимог Порядку формування тарифів на централізоване водопостачання, затвердженого Постановою КМУ від 01.06.2011 № 869, та Порядку розроблення, погодження та затвердження інвестиційних програм суб`єктів господарювання у сфері централізованого водопостачання та водовідведення, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 14.12.2012 № 630, за порушення формування тарифів на водопостачання та водовідведення з урахуванням розрахункового прибутку, який слід було включити до затверджених інвестиційних програм підприємства на 2017-2019 роки, при не виконаних у повному обсязі інвестиційних програмах.

Відповідно до рішення про застосування адміністративно-господарських санкцій за порушення законодавства про ціни і ціноутворення від 17.02.2020 № 4 до КП «Чорноморськводоканал» застосовано штраф у розмірі 2 423 598 грн; також зобов`язано повернути споживачам необґрунтовано одержану виручку у розмірі 2 423 598 грн.

Оцінивши належність, допустимість, достовірність наданих сторонами доказів, а також достатність та взаємний зв`язок у їх сукупності, суд вважає зазначені припис та рішення про застосування адміністративно-господарських санкцій необґрунтованими, а позовні вимоги підлягаючими задоволенню у зв`язку з наступним.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

Згідно з частиною першою статті 16 Закону України "Про ціни і ціноутворення" органами державного контролю (нагляду) та спостереження у сфері ціноутворення (далі - уповноважені органи) є: центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з контролю за цінами; інші органи, визначені законом.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон №877-V, відповідно до ст.1 якого державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Відповідно до ч.ч. 1,2 ст. 16 Закону України «Про ціни і ціноутворення» встановлено, що органами державного контролю (нагляду) та спостереження у сфері ціноутворення (далі - уповноважені органи) є: центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з контролю за цінами; інші органи, визначені законом. Повноваження та порядок діяльності уповноважених органів, права та обов`язки їх посадових осіб, які здійснюють державний контроль (нагляд) за дотриманням суб`єктами господарювання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін та державне спостереження у сфері ціноутворення, визначаються цим Законом, Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та іншими законами.

До 2014 року центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з контролю за цінами, як вбачається з Указу Президента України «Питання реалізації державної політики з контролю за цінами» від 30.03.2012 №236/2012, була Державна інспекція України з контролю за цінами.

У відповідності до п. 1 Постанови Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2014 р. за № 442 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» було утворено Держави службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів та покладено на неї функції з реалізації державної політики, які виконували органи, що припиняються, а також функції із здійснення державного контролю (нагляду) за дотриманням вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін. Згідно ж із п. 2 вказаної постанови Державна інспекція України з контролю за цінами була ліквідована.

За змістом пункту 1 Положення про Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02 вересня 2015 року № 667, Державна служба України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів (Держпродспоживслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства та який реалізує державну політику з контролю за цінами.

Згідно із пп. 10 п. 4 Положення про ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області, затвердженого наказом Держпродспоживслужби від 14.09.2017 № 854 (https://odesa.consumer.gov.ua/uk/diyalnist/normatyvno-pravova-baza) у сфері дотримання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін, здійснює, серед іншого, державний нагляд (контроль) за дотриманням вимог формування, встановленням та застосування державних регульованих цін.

Підпунктом 11 пункту 4 Положення встановлено, що Головне управління Держпродспоживслужби в Одеській області відповідно до покладених на нього завдань забезпечує реалізацію державної політики у сфері дотримання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін.

Відповідно до ч. 15 ст. 4, ч 2 ст. 5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.

В порушення вимог зазначеної норми на сайті Держпродспоживслужби розміщено форму акту, яка затверджена наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України № 965 від 14.08.2013 «Про затвердження уніфікованої форми акта перевірки дотримання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін» для ліквідованої Державної інспекції України з контролю за цінами.

Таким чином, за обставин справи, контролюючим здійснено перевірку, результати якої оформлено шляхом складання неуніфікованого акту.

Більш того, у відзиві на адміністративний позов відповідач обґрунтовує правомірність припису та рішення про застосування санкцій аргументами (розрахунками, посиланнями на нормативно-правові акти), які відсутні в акті перевірки, а отже не були покладені в основу оскаржуваних актів індивідуальної дії. При цьому в силу ч. 2 ст. 77 КАС України суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин. Відтак, відображені у відзиві доводи сторони відповідача, які при цьому відсутні в мотивуванні спірних приписі та рішення про застосування санкцій, судом до уваги братися не можуть.

В той же час, в акті перевірки фактично відсутній детальний опис порушень з посиланням на конкретну норму законодавства, при цьому висновки в частині порушень здійснені в акті перевірки не співпадають та не несуть однакового змістовного навантаження з висновками, здійсненими як у додатках до акту перевірки, так і в оскаржуваних приписі та рішенні про застосування санкцій.

Пунктами 1-4 Методики розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), яка затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 № 342, встановлено єдиний підхід до розроблення органами державного нагляду (контролю) уніфікованих форм актів.

Уніфікована форма акта перевірки розробляється органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюється на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня її затвердження.

У разі коли органами, уповноваженими здійснювати державний нагляд (контроль) у відповідних сферах, є місцеві держадміністрації та/або органи місцевого самоврядування, уніфіковані форми актів перевірок затверджуються центральними органами виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах.

Перелік питань для здійснення заходу державного нагляду (контролю) визначається органом державного нагляду (контролю) залежно від ступеня ризику шляхом проведення аналізу вимог законодавства, яких повинен дотримуватися суб`єкт господарювання у відповідній сфері, за формою згідно з додатком 1 Методики в електронному вигляді та оприлюднюється на офіційному веб-сайті відповідного органу державного нагляду (контролю).

Отже, КП "Чорноморськводоканал" було позбавлено змоги до початку перевірки та під час перевірки достовірно ознайомитись з питаннями, які мають перевірятись, так як форма акту, розміщеного на сайті відповідача не відповідала формі акту, яка була складена після перевірки.

Вирішуючи спір, суд враховує, що наявність або відсутність у перевіряючого органу такої уніфікованої форми акта є важливим аспектом проведення перевірки, так як Законом допускається право підприємства відмовити перевіряючим в проведенні перевірки, якщо контролюючим органом не була затверджена і оприлюднена на власному офіційному сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань в залежно від ступеня ризику (абз. 12 ст. 10 Закону).

Таким чином, уніфікована форма акта повинна існувати, бути належним чином оформлена і застосовуватися в ході перевірки підприємства.

За правилами ст. 10 Закон N 877-V, суб`єкту господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), серед іншого, надано право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо:

- державний нагляд (контроль) здійснюється з порушенням передбачених законом вимог щодо періодичності проведення таких заходів;

- органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.

При цьому, 22.04.2019 Державна регуляторна служба України оприлюднила уточнену позицію щодо наявності повноважень у органів державного нагляду (контролю) на проведення заходів державного нагляду (контролю) і права суб`єктів господарювання не допускати їх до проведення цих заходів за відсутності затверджених уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду.

Основні положення, що визначають порядок розроблення уніфікованих форм документів, зафіксовано в ДСТУ 3843-99. За визначенням, наведеним у даному стандарті визначенням, уніфікованою формою документа є сукупність реквізитів, установлених відповідно до завдань, вирішуваних у певній галузі діяльності, і розміщених за певними правилами на носії інформації. Відповідно до розділу 9 ДСТУ 3843-99 скасування державної уніфікованої форми документа здійснює розробник, зокрема, у разі розроблення замість неї іншої уніфікованої форми документа.

Виходячи зі змісту положень частини другої статті 5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», затвердження уніфікованої форми акта, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), є виключним повноваженням Кабінету Міністрів України.

Завданням органів державного нагляду (контролю) є наповнення затвердженої Кабінетом Міністрів України уніфікованої форми акту змістом, який має відповідати завданням, що вирішуються ними у ході здійснення заходів державного нагляду (контролю) у віднесених до їх відання сферах.

Із виданням Кабінетом Міністрів України постанови від 10.05.2018 № 342 були докорінно змінені підходи до розроблення органами державного нагляду (контролю) критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності, та затверджена уніфікована форма акту, що складається за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), яка за структурою, формою та змістом відрізняється від форми, що була затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 28.08.2013 № 752.

Уніфікована форма акту, яка була затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 28.08.2013 № 752, була скасована, оскільки вказана постанова була визнана такою, що втратила чинність.

Таким чином, оскільки уніфіковані форми актів, розроблені органами державного нагляду (контролю) на виконання положень Методики, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 28.08.2013 № 752, не містять усієї сукупності реквізитів, передбачених уніфікованою формою акта, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 № 342, а реквізити, які за формою та змістом залишились незмінними, розміщуються на аркуші не за правилами, встановленими уніфікованою формою акта, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 № 342, вони не можуть використовуватись органами державного нагляду (контролю), незважаючи на те, що нормативно-правові акти, якими вони були затверджені, продовжують залишатися чинними.

В цьому аспекті не заслуговують на увагу контраргументи сторони відповідача про те, що акт перевірки відображає опис виявлених перевіркою порушень законодавства та не є правовим документом, який встановлює відповідальність суб`єкта господарювання та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні частини першої статті 4 КАС України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, діяльність яких перевірялися, тому його висновки не можуть бути предметом спору.

Так, за сучасною судовою практикою, Верховний Суд неодноразово відступав від попередніх правових позицій, доходячи до актуального висновку, відповідно до якого незалежно від прийнятого підконтрольним суб`єктом рішення про допуск (недопуск) посадових осіб до перевірки, оскаржуючи в подальшому наслідки проведеної контролюючим органом перевірки у вигляді рішень, підконтрольних суб`єкт не позбавлений можливості посилатись на порушення контролюючим органом вимог законодавства щодо проведення такої перевірки, якщо вважає, що вони зумовлюють протиправність таких рішень. При цьому, таким підставам позову, за їх наявності, суди повинні надавати правову оцінку в першу чергу, а у разі, якщо вони не визнані судом такими, що тягнуть протиправність рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки, - переходити до перевірки підстав позову щодо наявності порушень законодавства (постанова ВС від 21.02.2020 по справі № 826/17123/18).

Верховний Суд також неодноразово зазначав, що акт перевірки, отриманий в результаті перевірки, виходячи із положень щодо допустимості доказів, закріплених частиною другою статті 74 Кодексу адміністративного судочинства України, не може визнаватися допустимим доказом у справі, якщо він одержаний з порушенням порядку, встановленого законом. Рішення, яке прийнято за наслідками незаконної перевірки на підставі акту перевірки, який є недопустимим доказом, не може вважатись правомірним та підлягає скасуванню.

Поряд із тим, постановою Кабінету Міністрів України від 1 жовтня 2014 р. № 552 затверджено Порядок здійснення контролю за виконанням інвестиційних програм у сферах теплопостачання, централізованого водопостачання та водовідведення.

Згідно з п. 3 вказаного Порядку контроль за виконанням інвестиційних програм суб`єктами господарювання, які в установленому законодавством порядку отримали ліцензії на право провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії (крім діяльності з виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях, теплоелектростанціях, атомних електростанціях і когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії), транспортування теплової енергії магістральними та місцевими (розподільними) тепловими мережами, постачання теплової енергії, централізованого водопостачання та водовідведення (далі - суб`єкти господарювання), здійснюється НКРЕКП, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими держадміністраціями (далі - органи контролю).

Пунктом 4 цього Порядку визначено, що основними критеріями здійснення контролю за виконанням інвестиційної програми є: стан виконання інвестиційної програми; цільове використання коштів, передбачених для виконання інвестиційної програми; відповідність фактичних обсягів використання коштів, передбачених для виконання інвестиційної програми, плановим; фактичні результативні показники здійснення заходів інвестиційної програми.

В свою чергу, 29.01.2020 в рамках комплексної перевірки Комунального підприємств "Чорноморськводоканал" Одеською обласною державною адміністрацією в особі Департаменту житлово-комунального господарства та енергоефективності обласної державної адміністрації було проведено перевірку дотримання підприємством вимог законодавства у сфері централізованого водопостачання та централізованого водовідведення.

За підсумками перевірки Департаментом житлово-комунального господарства та енергоефективності обласної державної адміністрації було складено акт № 2/А-2020 від 29.01.2020. В ході перевірки було встановлено та зазначено, в п. 2.27, п. 2.28 акту, що підприємством забезпечено розроблення, затвердження, схвалення та виконання ліцензіатом інвестиційної програми в затверджених кількісних та вартісних обсягах, а також наявний відкритий в уповноваженому банку рахунок із спеціальним режимом використання коштів.

Таким чином, управлінням Держпродспоживслужби при здійсненні контрольного заходу порушено ч. 2 ст. 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», відповідно до якого здійснення заходів державного нагляду різними органами державного нагляду з одного і того самого питання заборонено.

При цьому не заслуговують на увагу заперечення відповідача, згідно з якими ним був проведений захід та складений акт перевірки дотримання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін, тоді як акт № 2/А-2020 від 29.01.2020 був складений за результатами проведення планового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері централізованого водопостачання та централізованого водовідведення.

Зокрема, висвітлені у відзиві мотиви прийняття оскаржуваних припису та рішення про застосування санкцій свідчать про перевірку відповідачем саме виконання комунальним підприємством інвестиційних програм, так як Управлінням надано оцінку стану виконання інвестиційної програми; цільовому використанню коштів, передбачених для виконання інвестиційної програми; відповідності фактичних обсягів використання коштів, передбачених для виконання інвестиційної програми, плановим; фактичним результативним показникам здійснення заходів інвестиційної програми, тобто визначеним пунктом 4 постанови Кабінету Міністрів України від 1 жовтня 2014 р. № 552 основним критеріям здійснення контролю за виконанням інвестиційної програми.

Вищезазначена обставина у поєднанні із фактом застосуванням відповідачем неуніфікованого акту свідчить на користь висновку про неправомірний характер проведеного ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області контрольного заходу та, відповідно, незаконність прийнятих за його результатами актів індивідуальної дії (припису та рішення про застосування санкцій).

В рішенні у справі "Рисовський проти України" ЄСПЛ вказав на те, що принцип "належного урядування", зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов`язків (заява N 29979/04, пункт 70).

Принцип "належного урядування", як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (рішення у справі "Москаль проти Польщі" (Moskal v. Poland), пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (див. там само). З іншого боку, потреба виправити минулу "помилку" не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява N 36548/97, пункт 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі "Лелас проти Хорватії" (Lelas v. Croatia), пункт 74).

Оцінюючи правомірність дій та рішень органів владних повноважень, суд керується критеріями, закріпленими у ст. 2 КАС України, які певною мірою відображають принципи адміністративної процедури, встановлюючи при цьому чи прийняті (вчинені) ним рішення (дії): на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Проаналізувавши обставини справи, з урахуванням нормативного регулювання спірних правовідносин, суд дійшов висновку про те, що оскаржувані припис та рішення про застосування адміністративно-господарських санкцій за порушення законодавства про ціни і ціноутворення прийняті ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області з попереднім порушенням порядку проведення контрольного заходу, а також без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, у зв`язку із чим адміністративний позов підлягає до задоволення.

Судові витрати розподілити відповідно до ст. 139 КАС України.

Керуючись ст.ст. 139, 242-246 КАС України, суд

ВИРІШИВ:

Адміністративний позов Комунального підприємства «Чорноморськводоканал» Чорноморської міської ради Одеської області (68003, Одеська область, м. Чорноморськ, проспект Миру, 41-а; ) до Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області (65042, м. Одеса, вул. 7-а Пересипська, 6; ) про визнання протиправними та скасування припису, рішення про застосування санкцій задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати припис Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області про виконання законних вимог щодо усунення порушення порядку формування, встановлення та застосування державних (регульованих) цін № 144 від 17.02.2020.

Визнати протиправним та скасувати рішення Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області про застосування адміністративно-господарських санкцій за порушення законодавства про ціни і ціноутворення № 4 від 17.02.2020.

Стягнути з бюджетних асигнувань Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області на користь Комунального підприємства «Чорноморськводоканал» Чорноморської міської ради Одеської області судові витрати в розмірі 23 122 (двадцять три тисячі сто двадцять дві) грн.

Рішення суду набирає законної сили в порядку, передбаченому ст. 255 КАС України.

Рішення може бути оскаржене до П`ятого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги через суд першої інстанції протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Повний текст рішення складено 16.10.2020.

Суддя І.В. Завальнюк