Справа № 620/865/19
Суддя: Шарапа В.М.
Дата ухвалення: 2020-10-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 жовтня 2020 року

м. Київ

справа № 620/865/19

адміністративне провадження № К/9901/20027/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Шарапи В.М.,

суддів: Желєзного І.В., Чиркіна С.М.,

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу заступника прокурора міста Києва на ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 01.04.2019 у складі судді Баргаміна Н.М. та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.06.2019 у складі колегії суддів: Аліменка В.О. (головуючий), Лічевецького І.О., Сорочка Є.О. у справі №620/865/19 за позовом заступника прокурора Чернігівської області до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Чернігівської обласної ради, Державної служби геології та надр України, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "Чернігівтехмонтаж Інк", про визнання протиправними та скасування протоколу, рішення, наказу та дозволу

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. Заступник прокурора Чернігівської області (далі - позивач, Заступник прокурора) звернувся до суду з позовом до Державної комісії України по запасах корисних копалин (далі - відповідач 1, ДКЗ), Чернігівської обласної ради (далі - відповідач 2, Чернігівська облрада), Державної служби геології та надр України (далі - відповідач 3, ДСГН ), третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "Чернігівтехмонтаж Інк" (далі - третя особа, ТОВ "Чернігівтехмонтаж Інк"), в якому просив визнати протиправними та скасувати:

1.1. рішення, оформлене протоколом №3588 від 16.06.2016 на засідання колегії ДКЗ;

1.2. рішення п`ятої сесії сьомого скликання Чернігівської облради від 20.07.2016 "Про погодження надання спеціального дозволу на геологічне вивчення у тому числі дослідно-промислову розробку з подальшим видобуванням нафти і газу, газу природного, конденсату Савинківського родовища ТОВ "Чернігівтехмонтаж Інк";

1.3. наказ ДСГН від 20.10.2016 №361 у частині надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "Чернігівтехмонтаж Інк";

1.4. спеціальний дозвіл на користування надрами від 31.10.2016 №4792, виданий ДСГН ТОВ "Чернігівтехмонтаж Інк".

2. Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 01.04.2019, яку залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.06.2019, позовну заяву повернуто позивачу.

3. В основу прийняття вказаних судових рішень покладено висновки судів попередніх інстанцій про те, що перебравши на себе повноваження позивача, прокурор у справі не обґрунтував та не довів належними і допустимими доказами наявність порушень відповідачем законних інтересів держави або інтересів конкретного громадянина у зв`язку з прийняттям спірного рішення та не надав доказів того, що захист відповідних інтересів не здійснює або не належним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, що в сукупності вказує на відсутність у прокурора адміністративної процесуальної дієздатності на звернення до суду з даним позовом та виключає можливість розгляду і вирішення даної справи по суті заявлених позовних вимог.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

4. Позивачем - Заступником прокурора, подано касаційну скаргу на ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 01.04.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.06.2019, в якій просить оскаржувані судові рішення скасувати та направити справу для продовження розгляду.

4.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, а саме, вимоги статей 2, 43, 53, 73, 90, 169 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України). Скаржник наголошує, що оспорювані рішення прийняті всупереч інтересам держави, що слугувало підставою для реалізації Заступником прокурора свого права на звернення до суду з відповідним позовом, а також вважає, що на даний час відсутній орган, наділений повноваженнями звертатись до суду з даним позовом.

5. Відповідачами 2, 3 та третьою особою подані відзиви на дану касаційну скаргу, в яких просять залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін. На обґрунтування відзивів посилаються на дотримання норм процесуального права судами попередніх інстанцій та необґрунтованість і безпідставність касаційної скарги.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

6. Під час розгляду касаційної скарги колегія суддів враховує норми частин 1-2 статті 341 КАС України (в редакції, чинній до 08.02.2020), відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

7. Згідно з частиною 4 статті 53 КАС України, прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статті 169 цього Кодексу.

8. Пунктом 7 частини 4 статті 169 КАС України визначено, що позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

9. Частинами 3-4 статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

10. Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

11. Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає у чому полягає порушення інтересів держави, обґрунтовує необхідність їх захисту і зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень на звернення до суду з позовом прокурор зазначає про це в позовній заяві та в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

12. При цьому, органи державної влади та органи місцевого самоврядування можуть бути залучені до участі у справі як законні представники або вступити у справу за своєю ініціативою з метою виконання покладених на них повноважень.

13. Тобто, підставою для представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

14. Відповідно до частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 №1697-VII (надалі - Закон №1697-VII), прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

15. Відтак, виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

16. У Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3).

17. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

18. Аналіз положень частини 3 статті 23 Закону №1697-VII дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

19. Колегія суддів звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

20. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

21. Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що викладена Верховним Судом у постановах від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.07.2018 у справі №822/1169/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13.02.2019 №826/13768/16, від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.

22. Як встановили суди попередніх інстанцій та вбачається з матеріалів справи, звертаючись до суду з даним позовом Заступник прокурора вказав на відсутність органу та обґрунтував наявність підстав для здійснення представництва в суді з огляду на порушення, на його думку, порядку надання дозволу на спеціальне користування надрами. Зокрема, наголосив, що надра є виключною власністю Українського народу, який реалізує своє право через Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим і місцеві ради і інтереси держави, за захистом яких він звернувся, полягають у безпідставності та незаконності надання третій особи спірного спеціального дозволу на користування надрами, оскільки ДКЗ та ДСГН не дотримано визначеної законодавством процедури його видачі в частині відсутності необхідних умов для отримання такого дозволу поза аукціоном, відсутності необхідних погоджень уповноважених органів і порушені інтереси територіальної громади.

23. Колегія суддів погоджується з обґрунтованістю посилань судів попередніх інстанцій на норми пункту 1 Положення про Державну комісію України по запасах корисних копалин, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 10.11.2000 №1689, яким передбачено, що ДКЗ є установою, що діє при Держгеонадрах і провадить науково-технічну діяльність, пов`язану з проведенням на замовлення користувачів надр або за дорученням відповідних центральних органів виконавчої влади державної експертизи геологічних матеріалів з вивчення і використання надр та оцінки запасів корисних копалин.

24. Державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, яким є ДСГН, до повноважень якого належить здійснення перевірки дотримання нормативів, стандартів та інших вимог щодо геологічного вивчення та використання надр, умов спеціальних дозволів на користування надрами та угод про умови користування надрами, як визначено частиною 1 статті 61, пунктом 5 частини 1 статті 62 Кодексу України про надра (надалі - КУпН).

25. Частиною 1 статті 64 КУпН встановлено, що спори з питань користування надрами розглядаються органом державного геологічного контролю, органом державного гірничого нагляду, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, місцевими радами або судом у порядку, встановленому законодавством України.

26. Крім того, за змістом Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженим Указом Президента України від 06.04.2011 №391/2011 (в редакції, чинній на час спірних правовідносин), ДСГН є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр (пункт 1). ДСГН у межах своїх повноважень, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів і доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів України та наказів Міністерства видає накази організаційно-розпорядчого характеру, які підписуються Головою Держгеонадр України, організовує і контролює їх виконання (пункт 9). Голова ДСГН звітує перед Міністром про виконання річного плану роботи ДСГН та покладених на неї завдань, про усунення порушень і недоліків, виявлених під час проведення перевірок ДСГН, а також про притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у допущених порушеннях (підпункт 6 пункту 10).

27. Пунктом 1 Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України, затвердженого Указом Президента України від 13.04.2011 №452/2011, закріплено, що Мінприроди України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади у формуванні і забезпеченні реалізації державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, екологічної та у межах своєї компетенції біологічної, генетичної та радіаційної безпеки, поводження з відходами, у тому числі радіоактивними, пестицидами і агрохімікатами, ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, радіаційного захисту, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів (надр, поверхневих та підземних вод, внутрішніх морських вод і територіального моря, атмосферного повітря, лісів, тваринного (у тому числі водних живих ресурсів, мисливських та немисливських видів тварин) і рослинного світу та природних ресурсів територіальних вод, континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України (далі - природні ресурси), відтворення та охорони земель, збереження, відтворення і невиснажливого використання біо- та ландшафтного різноманіття, формування, збереження і використання екологічної мережі, організації, охорони та використання природно-заповідного фонду, збереження озонового шару, регулювання негативного антропогенного впливу на зміну клімату та адаптації до його змін і виконання у межах компетенції вимог Рамкової конвенції ООН про зміну клімату та Кіотського протоколу до неї, розвитку водного господарства і меліорації земель, геологічного вивчення та раціонального використання надр, а також у сфері здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища, раціональне використання, відтворення та охорону природних ресурсів.

28. В силу вимог статті 18-1, пункту 4 частини 1 статті 38 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 №280/97-ВР, орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування. До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: звернення до суду про визнання незаконними актів органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, які обмежують права територіальної громади, а також повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

29. Потребу звернення до суду з даним адміністративним позовом Заступник прокурора обґрунтував відсутністю суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого належить захист законних інтересів держави, утім з огляду на зазначені вище норми законодавства такі твердження є помилковими.

30. Функції щодо захисту інтересів держави, про які йдеться у позовній заяві Заступника прокурора, належать, передусім, до компетенції, вказаних вище суб`єктів владних повноважень і можуть бути здійснені не обов`язково у судовому порядку, а тому право на звернення до суду з відповідним позовом може бути реалізовано прокурором тільки у разі, якщо він доведе, що вказані суб`єкти такий захист не здійснюють або здійснюють його в неналежний спосіб. Водночас у такому разі прокурор не виступає самостійним ініціатором звернення до суду і у разі відкриття провадження у справі не набуває процесуального статусу позивача, яким своєю чергою наділяється орган (органи), в особі якого (яких) прокурором подається позовна заява.

31. Крім того, зважаючи на підстави заявленого позову, у випадку спірних правовідносин мова не йде про будь-яку бездіяльність суб`єктів владних повноважень щодо вчинення чи невчинення певних дій. Навпаки, Заступник прокурора вважає незаконними рішення суб`єктів владних повноважень, наділених чинним законодавством повноваженнями приймати ці рішення (оспорювані погодження та спеціальний дозвіл). Таким чином, фактичною підставою для звернення до суду стала незгода Заступника прокурора з прийнятими відповідачами рішеннями, а не відсутність відповідного органу, який може захищати інтереси держави. Звернувшись до суду з цим позовом, прокурор перебрав на себе компетенцію відповідних уповноважених органів та намагається скасувати оспорювані рішення в судовому порядку з огляду на їх протиправність (на думку позивача). Поряд з цим, незгода Заступника прокурора з такими рішеннями не може свідчити про бездіяльність відповідного органу, який не здійснює захист інтересів держави та/або про відсутність такого органу.

32. Правова позиція аналогічного змісту у подібних правовідносинах висловлена Верховним Судом у постанові від 19.03.2020 у справі №240/3384/19.

33. Таким чином, суди попередніх інстанції, з`ясувавши, що виняткові випадки для звернення Заступника прокурора до суду з відповідним адміністративним позовом відсутні, на основі правильного застосування норм процесуального права, дійшли обґрунтованого висновку про наявність підстав для повернення позовної заяви позивачу.

34. За приписами статті 350 КАС України (в редакції, чинній до 08.02.2020), суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

35. З огляду на наведене, касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а оскаржувані судові рішення - залишенню без змін.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341, 349, 355, 356, 359 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника прокурора міста Києва залишити без задоволення.

Ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 01.04.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.06.2019 у справі №620/865/19 - залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

СуддіВ.М. Шарапа І.В. Желєзний С.М. Чиркін