Справа № 440/439/20
Суддя: Бартош Н.С.
Дата ухвалення: 2020-10-06 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 жовтня 2020 р.Справа № 440/439/20
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Бартош Н.С.,

Суддів: Чалого І.С. , Григорова А.М. ,

за участю секретаря судового засідання Олійник А.А.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "КЛІАР ЕНЕРДЖІ-КРЕМЕНЧУК" на рішення Полтавського окружного адміністративного суду (головуючий І інстанції Слободянюк Н.І., м. Полтава) від 19.05.2020 року (повний текст рішення складено 22.05.2020 року) по справі № 440/439/20

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "КЛІАР ЕНЕРДЖІ-КРЕМЕНЧУК"

до Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг

про визнання протиправною та скасування постанови,

ВСТАНОВИВ:

Позивач, ТОВ "КЛІАР ЕНЕРДЖІ-КРЕМЕНЧУК", звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом, в якому просив визнати протиправною та скасувати постанову № 150 від 14.01.2020 р. "Про накладення штрафу на ТОВ Кліар Енерджі-Кременчук за порушення ліцензійних умов з виробництва електричної енергії".

В обґрунтування позовних вимог зазначив, що звернення Кременчуцької місцевої прокуратури Полтавської області від 04.07.2019 року № 119-10537-18 до відповідача не є підставою для проведення позапланової перевірки щодо додержання ліцензіатами ліцензійних умов відповідно до пункту 1 частини дев`ятої статті 19 Закону України Про ліцензування видів господарської діяльності. Форма акту перевірки № 501 від 20.12.2019 р., складеного НКРЕКП за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та виробництва електричної енергії, суперечить вимогам Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності щодо обов`язку використання виключно уніфікованих форм актів. Порушення ліцензійних умов, яке було допущено ТОВ Кліар Енерджі-Кременчук, усунуто ним самостійно ще за 4 місяця до початку проведення перевірки та носить виключно організаційний характер і за своїми наслідками не несе небезпеки, загрози для життя, здоров`я людей, їх майна та/або державного (колективного) майна, настання техногенних (екологічних) катастроф, аварій тощо, а тому накладення на товариство штрафу суперечить принципу пропорційності порушення і покарання, передбаченого Законом України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності та Законом України Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 19.05.2020 року по справі № 440/439/20 в задоволенні позовних вимог відмовлено.

Позивач не погодився з рішенням суду першої інстанції та подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права з підстав, викладених в апеляційній скарзі.

Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому наполягає на законності рішення суду першої інстанції, просить залишити його без змін, а апеляційну скаргу без задоволення.

Представник позивача в судовому засіданні підтримав доводи апеляційної скарги, просив її задовольнити, рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги.

Представник відповідача проти задоволення апеляційної скарги заперечував, просив залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін в судовому засіданні, перевіривши рішення суду першої інстанції, дослідивши доводи апеляційної скарги та відзив на неї, колегія суддів дійшла висновку про те, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що 05.10.2017 р. ТОВ Кліар Енерджі-Кременчук звернулося до Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, з заявою про отримання ліцензії з виробництва електричної енергії, до якої додало документи, в тому числі на підтвердження місця провадження господарської діяльності за адресою: Полтавська область, м. Кременчук, вулиця Тімірязєва, 50.

12 жовтня 2017 року Національною комісією, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, прийнято постанову № 1252 Про видачу ліцензії з виробництва електричної енергії ТОВ Кліар Енерджі-Кременчук та товариству видано ліцензію на право провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії у межах місця провадження: Полтавська область, Крюківський район, вул. Тімірязєва, 50, міський полігон твердих побутових відходів.

15 грудня 2017 року зареєстровано право власності ТОВ Кліар Енерджі-Кременчук на комплексну інженерну споруду для виробництва електричної енергії за адресою: Полтавська область, м. Кременчук, вулиця Тімірязєва, 49 та 18 грудня 2017 року ТОВ Кліар Енерджі-Кременчук отримано витяг з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності, в якому містяться відомості про реєстрацію права власності ТОВ Кліар Енерджі-Кременчук на комплексну інженерну споруду для виробництва електричної енергії за адресою: Полтавська область, м. Кременчук, вулиця Тімірязєва, 49.

08 липня 2019 року до Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, надійшов лист Кременчуцької місцевої прокуратури Полтавської області від 04 липня 2019 року № 119-10537-18, в якому повідомлялося про те, що ТОВ Кліар Енерджі-Кременчук зареєстровано право власності на комплексну інженерну споруду для виробництва електричної енергії за адресою: Полтавська область, м. Кременчук, вулиця Тімірязєва, 49, тоді як ліцензію отримано товариством на здійснення діяльності по виробництву електричної енергії за адресою: Полтавська область, м. Кременчук, вулиця Тімірязєва, 50. У зв`язку з цим прокурором висловлено прохання провести позапланову перевірку ТОВ Кліар Енерджі-Кременчук щодо дотримання ліцензіатом вимог законодавства та ліцензійних умов.

16 липня 2019 року ТОВ Кліар Енерджі-Кременчук подано до Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, повідомлення про зміну місця провадження господарської діяльності на об`єкті за адресою: Полтавська область, м. Кременчук, вулиця Тімірязєва, 50 на адресу: Полтавська область, м. Кременчук, вулиця Тімірязєва, 49.

24 жовтня 2019 року Національною комісією, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, відповідно до пункту 1 частини дев`ятої статті 19 Закону України Про ліцензування видів господарської діяльності, Закону України Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг прийнято постанову № 2243 Про проведення позапланової виїзної перевірки дотримання ТОВ Кліар Енерджі-Кременчук Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії, якою постановлено провести позапланову виїзну перевірку дотримання ТОВ Кліар Енерджі-Кременчук вимог пунктів 1, 2, 3, 5 пункту 2.3 та підпунктів 1, 2 пункту 2.4 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 22 березня 2017 року № 309, у частині питань, необхідність яких стала підставою для здійснення цього заходу.

За результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії складено акт № 501 від 20 грудня 2019 року.

В акті № 501 від 20 грудня 2019 року зафіксовано порушення ТОВ Кліар Енерджі-Кременчук підпункту 2 пункту 2.3 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 22 березня 2017 року № 309, внаслідок неповідомлення про зміни даних, які були зазначені в документах при отриманні ліцензії, у строк не пізніше ніж один місяць з дня настання таких змін.

14 січня 2020 року Національною комісією, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, прийнято постанову № 150 Про накладення штрафу на ТОВ Кліар Енерджі-Кременчук за порушення Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії, якою на товариство відповідно до пунктів 11, 12 частини першої статті 17, статей 19, 22 Закону України Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг та статті 77 Закону України Про ринок електричної енергії накладено штраф у розмірі 170000,00 грн. за порушення підпункту 2 пункту 2.3 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 22 березня 2017 року № 309.

Не погодившись з постановою НКРЕКП № 150 від 14 січня 2020 року "Про накладення штрафу на ТОВ Кліар Енерджі-Кременчук за порушення ліцензійних умов з виробництва електричної енергії", позивач звернувся до суду першої інстанції із вищевказаними позовними вимогами.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог суд першої інстанції дійшов до висновку, що рішення про застосування до підприємства позивача штрафних санкцій є обґрунтованим.

В доводах апеляційної скарги позивач по справі послався на відсутність законних підстав у НКРЕКП для здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) ТОВ «Кліар Енерджі-Кременчук». Вказав про порушення, які були допущені НКРЕКП при документальному оформленні результатів перевірки, зокрема, форма Акту, що був складений за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства в сфері енергетики та ліцензійних умов з виробництва електричної енергії не відповідає вимогам Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності та Методики розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 №342. Також вказав на недотримання принципу пропорційності порушення і покарання під час застосування НКРЕКП штрафних санкції щодо ТОВ «Кліар Енерджі-Кременчук».

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції та відхиляє доводи апелянта, з огляду на наступне.

Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону України Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг № 1540-VIII від 22.09.2016 Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який утворюється Кабінетом Міністрів України. Регулятор є колегіальним органом, що здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Згідно із п. 1 ч. 1 ст. 2 Закону України Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема у сфері енергетики: щодо діяльності з виробництва, передачі, розподілу, постачання електричної енергії.

Регулятор здійснює державне регулювання, окрім іншого, шляхом ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг, а також державного контролю та застосування заходів впливу (п. 2, 4 ч. 2 ст. 3 Закону України Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг).

Відповідно до п. 11, 12 ч. 1 ст. 17 Закону України Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор: контролює додержання ліцензіатами законодавства у відповідній сфері регулювання і ліцензійних умов провадження господарської діяльності та вживає заходів до запобігання порушенням ліцензійних умов; розглядає справи про порушення ліцензійних умов, а також справи про адміністративні правопорушення і за результатами розгляду приймає рішення про застосування санкцій, накладення адміністративних стягнень у випадках, передбачених законом, приймає у межах своєї компетенції рішення про направлення до відповідних державних органів матеріалів про виявлені факти порушення законодавства.

Згідно із ч. 1 ст. 19 Закону України Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.

Судовим розглядом встановлено, що підставою для призначення позапланової виїзної перевірки слугував лист Кременчуцької місцевої прокуратури Полтавської області від 04 липня 2019 року № 119-10537-18, в якому повідомлялося про те, що ТОВ Кліар Енерджі-Кременчук зареєстровано право власності на комплексну інженерну споруду для виробництва електричної енергії за адресою: Полтавська область, м. Кременчук, вулиця Тімірязєва, 49, тоді як ліцензію отримано товариством на здійснення діяльності по виробництву електричної енергії за адресою: Полтавська область, м. Кременчук, вулиця Тімірязєва, 50. У зв`язку з цим прокурором висловлено прохання провести позапланову перевірку ТОВ Кліар Енерджі-Кременчук щодо дотримання ліцензіатом вимог законодавства та ліцензійних умов.,

Відповідно до п. 1 ч. 9 ст. 19 Закону України Про ліцензування видів господарської діяльності (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин), позапланові перевірки додержання ліцензіатами вимог ліцензійних умов проводяться у разі наявності хоча б однієї з таких підстав, зокрема, виявлення у документах, що подаються ліцензіатом до органу ліцензування згідно з цим Законом, інформації, що вказує на недотримання ним вимог ліцензійних умов, - з метою перевірки додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов у відповідній частині.

В апеляційні скарзі позивач по справі послався на те, що ч. 1 ст. 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V) (в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин) визначено, що відносини у сфері державного нагляду контролю регулюються цим законом.

У ст. 3 Закону № 877-V передбачено, що державний нагляд (контроль) здійснюється лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом.

Відповідно до ч. 2 ст. 6 Закону № 877-V проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених ст. 6 цього закону, забороняється, крім позапланових заходів, передбачених частиною четвертою статті 2 цього Закону (апелянт вказує, що позапланова перевірки позивача до цих виключень не належить).

Підстави проведення позапланових перевірок, встановлені ст. 6 Закону № 877- V, не передбачають проведення таких перевірок у зв`язку із зверненням правоохоронних органів, у тому числі органів прокуратури.

При цьому відповідно до ч. 3 ст. 2 Закону № 877-V контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюється органами ліцензування у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених Законом України «Про ліцензування видів господарської діяльності» (далі - Закон № 222- VІІІ) (в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Таким чином, апелянт зазначає, що перелік підстав для проведення позапланових перевірок додержання ліцензіатами ліцензійних умов визначений в ч. 3 ст. 19 Закону № 222-УІІІ, однак в цій статті відсутня така підстава для проведення перевірки, як звернення органів прокуратури чи будь-яких інших правоохоронних органів. Однак, судом взагалі не проведено оцінку обставин та доказів, пов`язаних із підставою для проведення позапланової перевірки, та не враховано вказані вище положення Законів № 877-V та № 222-VІІІ.

З цього приводу колегія суддів зазначає, що згідно з ч. 7 Закону Закон № 222-VІІІ контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюють у межах своїх повноважень органи ліцензування шляхом проведення планових і позапланових перевірок відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.

З аналізу наведеної вище норми вбачається, що приписи Закону № 222-VІІІ, в частині питання щодо здійснення контролю за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов, є спеціальними по відношенню до приписів Закону № 877-V.

Як вказувалося вище, відповідно до п. 1 ч. 9 ст. 19 Закону України Про ліцензування видів господарської діяльності (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин), позапланові перевірки додержання ліцензіатами вимог ліцензійних умов проводяться у разі наявності хоча б однієї з таких підстав, зокрема, виявлення у документах, що подаються ліцензіатом до органу ліцензування згідно з цим Законом, інформації, що вказує на недотримання ним вимог ліцензійних умов, - з метою перевірки додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов у відповідній частині.

Колегія суддів зазначає, що діючим законодавством не встановлено, яким чином повинно відбуватись вищезазначене виявлення інформації, яке вказує на недотримання ліцензіатом вимог ліцензійних умов. В межах спірних правовідносин таку інформацію регулятор отримав із листа Кременчуцької місцевої прокуратури Полтавської області від 04 липня 2019 року № 119-10537-18. Разом з тим, вказана обставина не є свідченням того, що позапланову перевірку призначено саме на підставі такого звернення органу прокуратури, оскільки судом встановлено, що вона була призначена у зв`язку з отриманням інформації, яка є підставою для проведення позапланового заходу контролю у відповідності до приписів № 222-VІІІ.

Що стосується доводів апелянта про те, що при прийнятті оскаржуваного рішення судом не було враховано, що відповідно до ч. 9 ст. 19 Закону № 222-VIІІ надходження звернень юридичних, фізичних осіб чи контролюючих органів є окремими підставами для проведення позапланових перевірок. І відповідно до ч. 10 ст. 19 Закону № 222-VIII призначенню та проведенню позапланових перевірок ліцензіатів з цих підстав потребує проведення спеціальної процедури органом ліцензування: (обґрунтування, погодження проведення перевірки із спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування - Державною регуляторною службою України), колегія суддів зазначає, що відповідно до вимог ч. 10 ст. 19 Закону № 222-VIІІ, здійснення позапланового заходу державного нагляду контролю з підстав зазначених у п. 1 ч. 9 ст. 19 цього закону, не потребує наявності погодження Державної регуляторної служби України. Оскільки згідно постанови № 2243 від 24.10.2019 р. позапланову перевірку призначено саме на підставі п. 1 ч. 9 ст. 19 № 222-VIII, доводи апелянта з приводу необхідності погодження проведення такого заходу із Державної регуляторної служби України є помилковими.

З цих же підстав необґрунтованими є і доводи апелянта про те, що дії НКРЕКП щодо видання постанови та призначення позапланової перевірки були здійснені без належних на те підстав, та твердження, що позапланова перевірка була проведена з порушенням процедури, що є наслідком скасування результатів цієї перевірки.

Що стосується посилання апелянта на те, що відповідачем під час складання акту, за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства в сфері енергетики та ліцензійних умов з виробництва електричної енергії № 501 від 20.12.2018 р. була використана форма акту, що не відповідає вимогам Закону № 877-V та Методики розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), що затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 р. № 342, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ст. 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» Регулятор (НКРЕКП) здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.

Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора.

Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.

За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.

НКРЕКП постановою від 14.06.2018 № 428 затвердила Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов (тут і далі - в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), дія якого поширюється на суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, які отримали ліцензії на провадження господарської діяльності та регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю яких здійснюється Нацкомісією у сфері енергетики та у сфері комунальних послуг та установлює певні процедури, зокрема, організації та проведення планових та позапланових перевірок; оформлення результатів перевірок; контроль за виконанням рішень Нацкомісії; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов.

Системний аналіз наведених норм права дає змогу дійти висновку, що Регулятор, здійснюючи державне регулювання шляхом державного контролю за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зобов`язаний дотримуватись законодавства у відповідних сферах. Процедура моніторингу ринків у сферах енергетики та комунальних послуг також відсилає до застосування заходів контролю до суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг у випадку виявлення за результатами моніторингу невідповідності (порушення) провадження господарської діяльності суб`єктами господарювання у сферах енергетики та/або комунальних послуг вимогам чинного законодавства.

Згідно з ч. 14 ст. 19 Закону № 222-VIІІ встановлено, що акт перевірки додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов складається в останній день проведення перевірки. В акті відображаються питання, що перевірялися, та встановлений стан додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов. У разі встановлення в ході перевірки додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов підстав для складання актів, що є підставами для анулювання ліцензії, такі акти складаються як окремі документи в останній день проведення перевірки.

Постановою НКРЕКП від 13.09.2019 р. № 1952 (набрала чинності 21.09.2019 р.) були затверджені зміни до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов. Зокрема, п 3.7 глави 3 викладено в такій редакції: «3.7. Планові перевірки проводяться відповідно до переліків питань, наведених у додатках 4 17 до цього Порядку, які є складовими акта планового заходу державного контролю щодо дотримання ліцензіатом вимог законодавства та ліцензійних умов провадження господарської діяльності у відповідних сферах1 (далі акт перевірки). 1 форма акта перевірки є уніфікованою формою. Переліки питань перевірки є однаковими для суб`єктів господарювання всіх ступенів ризику, щодо яких здійснюються заходи державного контролю.».

Відповідно до ч. 15 ст. 4 Закону № 877-V, при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.

В силу приписів ч. 2 ст. 5 Закону № 877-V, орган державного нагляду (контролю) визначає у віднесеній до його відання сфері критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності. Залежно від ступеня ризику органом державного нагляду (контролю) визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю). Критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), затверджуються Кабінетом Міністрів України за поданням органу державного нагляду (контролю). Залежно від ступеня ризику орган державного нагляду (контролю) визначає перелік питань для здійснення планових заходів (далі - перелік питань), що затверджується наказом такого органу. Уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством. Виключно в межах переліку питань орган державного нагляду (контролю) залежно від цілей заходу та ступеня ризику визначає питання, щодо яких буде здійснюватися державний нагляд (контроль), та зазначає їх у направленні на перевірку.

Постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 р. № 342 затверджена нова Методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) (далі - Методика № 342).

Пунктом 2 цієї постанови були визнані такими, що втратили чинність: постанова Кабінету Міністрів України від 28.08.2013 р. № 752 «Про затвердження методик розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також, уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю)»; постанова Кабінету Міністрів України від 24.05.2017 р. № 362 «Про внесення змін до методик розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю)»; п. 20 змін, що вносяться до постанов Кабінету Міністрів України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 18.12.2017 р. № 1103.

Так, уніфіковані форми актів, розроблені, відповідно до вимог Методики, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 28.08.2013 р. № 752, не містили переліку питань, залежно від ступеня ризику.

При цьому, переліки питань залежно від ступеня ризику містяться виключно в уніфікованих формах актів, затверджених органами державного нагляду (контролю), відповідно до Методики № 342.

Оскільки, як було зазначено вище, Постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 р. № 342 була затверджена нова Методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), при цьому, Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» зобов`язує відповідача використовувати виключно уніфіковані форми актів, колегія суддів вважає, що НКРЕКП зобов`язана була невідкладно вжити заходи для приведення власних уніфікованих форм актів у відповідність до Методики № 342 шляхом затвердження та оприлюднення їх на власному офіційному веб-сайті.

Разом з тим, колегія суддів зазначає, що ч. 2 ст. 5 Закону № 877-V закріплено, що уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.

Проте, вказаною нормою не встановлений строк протягом якого орган державного нагляду (контролю) має затвердити такі уніфіковані форми актів.

Пунктом 3 частини першої статті 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (який діяв на час виникнення спірних правовідносин) визначено, що для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розробляє та затверджує нормативно-правові акти, зокрема, порядки контролю за дотриманням вимог законодавства у відповідній сфері регулювання та ліцензійних умов.

Згідно з ч. ст. 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.

Так, на виконання Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» 14.06.2018 р. на відкритому засіданні НКРЕКП було прийнято постанову № 428 «Про затвердження Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов».

При цьому, форма акту, що є додатком до Порядку № 428 відповідає положенням та формі уніфікованого акту перевірки.

Крім цього, пунктом 9 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» щодо лібералізації системи державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (яким стаття 5 доповнена вказаною нормою щодо уніфікованих актів) зобов`язано Кабінет Міністрів України, зокрема, забезпечити приведення міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів у відповідність із цим Законом.

Проте, НКРЕКП відповідно до ст. 1 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (у редакції, яка була чинною на момент виникнення спірних правовідносин) є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, та відповідно не є міністерством або іншим центральним органом виконавчої влади.

Отже, вимоги Закону про контроль (враховуючи пункт 9 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» щодо лібералізації системи державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності») щодо необхідності приведення форм актів у відповідність із цим Законом на НКРЕКП не поширюються.

Разом з цим, абзацами сьомим та восьмим частини другої статті 5 Закону № 877-V визначено, що залежно від ступеня ризику орган державного нагляду (контролю) визначає перелік питань для здійснення планових заходів (далі - перелік питань), що затверджується наказом такого органу.

Пунктом 5.1. Порядку № 428, який оприлюднений на офіційному веб-сайті НКРЕКП визначено, що за результатами проведених планових та позапланових перевірок складається акт перевірки за формою, наведеною в додатку 18 до цього Порядку.

Додатками 4 - 17 до цього Порядку № 428 затверджено, зокрема, переліки питань, які є складовими акту планового заходу державного контролю та уніфікована форма Акту перевірки (додаток 18), яка є єдиною формою для всіх сфер регулювання Регулятором.

Також слід зазначити, що переліки питань, затверджені згідно з додатками 4-17 Порядку № 428, є вичерпними для всіх суб`єктів відповідних сфер регулювання, незалежно від ступеня ризику, оскільки вищезазначені сфери регулювання є як ризико-орієнтовними так і соціально значущими, незалежно від обсягів реалізації послуг та кількості обслуговування споживачів.

При цьому, пунктами 5 та 6 постанови Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 № 342 «Про затвердження методик розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю)» (далі - Методика № 342) визначено, що уніфікована форма акту перевірки складається з:

титульного аркуша;

переліку питань щодо проведення заходу державного нагляду (контролю);

переліку нормативно-правових актів, відповідно до яких складено перелік питань щодо проведення заходу державного нагляду (контролю) (за наявності більше 10 нормативно-правових актів перелік може складатися окремим додатком до уніфікованої форми акту перевірки);

опису виявлених порушень вимог законодавства;

переліку питань для суб`єктів господарювання щодо здійснення контролю за діями (бездіяльністю) посадових осіб органу державного нагляду (контролю);

пояснення, зауваження або заперечення щодо проведеного заходу державного нагляду (контролю) та складеного за його результатами акту; оцінки суб`єкта господарювання щодо професійного рівня посадових осіб органу державного нагляду (контролю), які проводили захід державного нагляду (контролю);

місця для підписів посадових осіб органу державного нагляду (контролю), керівника суб`єкта господарювання або уповноваженої ним особи, а також третіх осіб, які брали участь у заході державного нагляду (контролю).

Уніфікована форма акту перевірки розробляється згідно з додатком 2,

Колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що певні дефекти адміністративного акта можуть не пов`язуватись з його змістом, а стосуватися, наприклад, процедури його ухвалення. Саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом.

Виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття. Дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків. Разом із тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним.

Фундаментальне порушення це таке порушення суб`єктом владних повноважень норм права, допущення суттєвої, істотної помилки при прийнятті певного рішення, яке мало наслідком прийняття незаконного рішення.

Стосовно ж процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.

Отже, колегія суддів, не применшуючи значення необхідності дотримання встановленої законодавством процедури ухвалення того чи іншого рішення, вважає, що порушення такої процедури може бути підставою до скасування рішення суб`єкта владних повноважень лише за тієї умови, що воно вплинуло або могло вплинути на правильність рішення.

Аналогічний вимір суттєвості порушень застосовує Європейський суд з прав людини (далі ЄСПЛ), який у своїх рішеннях демонструє виважений підхід до оцінки характеру допущених порушень належної процедури з точки зору їх можливого впливу на загальну справедливість судового розгляду. Метод «оцінки справедливості процесу в цілому» не передбачає дослідження правомірності будь-якої окремої процесуальної дії у відриві від інших етапів процесу. По суті, ЄСПЛ у своїх рішеннях акцентує увагу на необхідності з`ясувати, «чи перетворили допущені порушення (в контексті конкретних обставин справи) судовий розгляд у цілому на несправедливий». При цьому, як свідчить практика ЄСПЛ, навіть виявлення судом серйозних (чи вагомих), на його думку, порушень права на справедливий судовий розгляд, допущених національними судами, не завжди тягне загальну оцінку проведеного судового розгляду та ухваленого підсумкового рішення як несправедливого.

Інакше кажучи, за принципами, що сповідує ЄСПЛ, скасування акта адміністративного органу з одних лише формальних мотивів не буде забезпечувати дотримання балансу принципу правової стабільності та справедливості.

На переконання колегії суддів, напрацьовані ЄСПЛ положення про те, що правові наслідки допущених судами порушень при розгляді справ та критерії його застосування можуть бути вжиті за аналогією й до аналізу оскаржуваного у цій справі адміністративного акту відповідача.

Враховуючи те, що НКРЕКП при здійсненні заходів державного контролю застосовує виключно форму акту перевірки, яка є додатком до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого постановою НКРЕКП від 14.06.2018 № 428, яка є уніфікованою формою та яка відповідає Методиці № 342. На момент вирішення спірних правовідносин нормативно-правові акти законодавства України не містять положень, які б визначали не відповідність акту перевірки затвердженого Порядком № 428 вимогам встановленим у Методиці № 342.

При цьому, сам акт перевірки фіксує подію перевірки та обставини перевірки, а тому не є рішенням суб`єкта владних повноважень, що прийняте за результатами перевірки та є предметом судового оскарження.

З огляду на зазначене вище, доводи апелянта щодо наявності порушень при документальному оформлені результатів перевірки є безпідставними.

Крім того, колегія суддів зазначає, що предметом спору у цій справі є саме спірна Постанова № 150, тобто до предмета доказування у цій справі входить дослідження правових підстав прийняття саме цього рішення відповідача, а не дослідження юридичних обставин, які стали підставою для проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю), які стали передумовою для прийняття постанови НКРЕКП від 24.10.2019 № 2243 «Про проведення позапланової виїзної перевірки ТОВ «Кліар Енерджі-Кременчук». В той же час, хоча суд і не позбавлений можливості перевірити процедуру призначення та проведення позапланового заходу (щодо наявності підстав для проведення такого заходу і дотримання вимог чинного законодавства при проведенні перевірки), в межах спірних правовідносин судом апеляційної інстанції таких підстав не встановлено, а твердження апелянта спростовуються наведеними вище обставинами.

Що стосується посилання апелянта на недотримання принципу пропорційності порушення і покарання під час застосування НКРЕКП штрафних санкцій що є підставою для скасування оскаржуваного рішення, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ч. 3 ст. 22 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» при застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.

Положеннями ст. 77 Закону України «Про ринок електричної енергії» за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку електричної енергії, що піддягає ліцензуванню, встановлена відповідальність ліцензіатів у вигляді штрафу від 5 тисяч до 100 тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (тобто, від 85000,00 грн до 1700000 грн.).

Постановою № 150 від 14.01.2020 р. "Про накладення штрафу на ТОВ Кліар Енерджі-Кременчук за порушення ліцензійних умов з виробництва електричної енергії" накладено штраф у розмірі 170000,00 грн., тобто регулятором накладено не мінімальний розмір штрафу (85000,00 грн.), але і не застосовано його максимальний розмір (1700000,00 грн.).

Судовим розглядом встановлено, що при винесенні спірної постанови відповідачем по справі враховано принцип пропорційності порушення і покарання, оскільки до позивача застосовано не максимальний розмін штрафної санкції, і в той же час враховано тривалий термін порушення - 572 дні. При цьому, безпідставними є посилання апелянта на самостійне усунення порушення ще до проведення перевірки, оскільки ця обставина жодним чином не нівелює факт наявності порушення.

Що стосується посилання апелянта на позбавлення його права та можливості виступу під час засідання комісії та упереджене ставлення НКРЕКП до ТОВ Кліар Енерджі-Кременчук, з посиланням на постанови НКРЕКП № 3001 від 20 грудня 2019 року, № 2836 від 13 грудня 2019 року, № 2761 від 10 грудня 2019 року, № 2534 від 26 листопада 2019 року та на відеозапис засідання Комісії, колегія суддів зазначає, що спірними постановами притягнуто до відповідальності інших осіб та з урахуванням інших конкретних обставин, які не відносяться до предмету оцінки судом у цій справі, та твердження позивача про упередженість відповідача ґрунтується лише на його припущеннях та у встановленому законодавством порядку не доведене. Крім того, згідно відеозапису засідання НКРЕКП від 14.01.2020 р., представник позивача здійснив виступ, у якому зазначив, що «розмір штрафу у розмірі 170000 грн. є надмірним за ненадання документів».

Також колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про те, що аргумент позивача стосовно того, що вчинене ним порушення не призвело до будь-яких негативних наслідків та ця обставина мала бути врахована відповідачем при обранні виду санкції та розміру штрафу, є безпідставними, оскільки норми Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» та Закону України «Про ринок електричної енергії», якими встановлена відповідальність, не пов`язують вибір виду санкції та розміру штрафу із наслідками, до яких призвело те чи інше порушення, тобто принцип співмірності (співвідношення) наслідків і санкції не покладений законодавцем в основу прийняття рішення про застосування санкції. На переконання суду, обрання виду санкції та розміру штрафу, виходячи із наслідків вчинення порушення, нівелює саму ефективність санкції, яка має стримуючий вплив.

Зважаючи на викладене вище, колегія суддів зазначає, що постанова НКРЕКП від 14.01.2020 р. № 150 «Про накладення штрафу на ТОВ «Кліар Енерджі-Кременчук» за порушення Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії» прийнята відповідачем з дотриманням вимог законодавства України, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано, обґрунтовано, безсторонньо, добросовісно, розсудливо, з дотриманням принципу рівності перед законом, пропорційно, з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення, своєчасно, а тому в силу вимог статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України підстави для задоволення позову відсутні.

Доводи апелянта вказаних вище висновків суду першої інстанції не спростовують.

З урахуванням викладеного суд дійшов висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення ухвалено з дотриманням норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому відсутні підстави для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення.

Згідно з ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до ч. 1 ст. 6 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

Згідно ч. 1 ст. 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Положеннями ч. 2 ст. 77 КАС України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Положеннями ч. 2 ст. 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до ст. 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Колегія суддів враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у апеляційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (№ 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (№ 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v.Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку про те, що рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи апеляційної скарги їх не спростовують з наведених вище підстав.

Відповідно до ч. 1-3 ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Згідно зі ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Враховуючи те, що рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 19.05.2020 року по справі №440/439/20 прийняте з дотриманням норм матеріального та процесуального права, колегія суддів не виявила підстав для його скасування.

Відповідно до ч. 5 ст. 328 КАС України не підлягають касаційному оскарженню: 1) рішення, ухвали суду першої інстанції та постанови, ухвали суду апеляційної інстанції у справах, рішення у яких підлягають перегляду в апеляційному порядку Верховним Судом; 2) судові рішення у справах незначної складності та інших справах, розглянутих за правилами спрощеного позовного провадження (крім справ, які відповідно до цього Кодексу розглядаються за правилами загального позовного провадження), крім випадків, якщо: а) касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики; б) особа, яка подає касаційну скаргу, відповідно до цього Кодексу позбавлена можливості спростувати обставини, встановлені оскарженим судовим рішенням, при розгляді іншої справи; в) справа становить значний суспільний інтерес або має виняткове значення для учасника справи, який подає касаційну скаргу; г) суд першої інстанції відніс справу до категорії справ незначної складності помилково.

Враховуючи те, що справу розглянуто за правилами спрощеного позовного провадження, рішення суду апеляційної інстанції не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Керуючись ст. ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 326, 327 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "КЛІАР ЕНЕРДЖІ-КРЕМЕНЧУК" залишити без задоволення.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 19.05.2020 року по справі №440/439/20 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України, відповідно до вимог ст. 327, ч. 1 ст. 329 КАС України.

Головуючий суддя (підпис)Н.С. Бартош
Судді(підпис) (підпис) І.С. Чалий А.М. Григоров

Повний текст постанови складено 12.10.2020 року