Справа № 808/1422/17
Суддя: Олендер І.Я.
Дата ухвалення: 2020-10-02 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 жовтня 2020 року
м. Київ
справа №808/1422/17
адміністративне провадження №К/9901/26549/19
Верховний Суд у складі суддів об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Олендера І.Я.,
суддів: Ханової Р.Ф., Смоковича М.І., Коваленко Н.В., Калашнікової О.В., Мельник-Томенко Ж.М., Рибачука А.І.,
розглянув у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу за позовом Квартирно-експлуатаційного відділу м. Запоріжжя до Південного територіального управління внутрішнього аудиту Департаменту внутрішнього аудиту Міністерства оборони України, третя особа - Східне територіальне квартирно-експлуатаційне управління про визнання дій протиправними та скасування рішення суб`єкта владних повноважень, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою Квартирно-експлуатаційного відділу м. Запоріжжя на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18 липня 2019 року (судді: Ясенова Т.І. (головуючий), Головко О.В., Суховаров А.В.) у справі № 808/1422/17.
У С Т А Н О В И В:
І. Суть спору
Короткий зміст позовних вимог
1. Квартирно-експлуатаційний відділ м. Запоріжжя (далі позивач, КЕВ м. Запоріжжя) звернувся до суду з позовом до Південного територіального управління внутрішнього аудиту Департаменту внутрішнього аудиту Міністерства оборони України (далі відповідач, ПТУВА Департаменту внутрішнього аудиту Міноборони), третя особа - Східне територіальне квартирно-експлуатаційне управління (далі третя особа) про (з урахуванням уточнених позовних вимог) визнання протиправним аудиторського звіту від 15 березня 2017 року №234/3/5/13/аз «Про результати внутрішнього аудиту відповідності фінансово-господарської діяльності КЕВ м. Запоріжжя за період з 01.01.2012 по 31.10.2016» та скасування п.п. 9, 56, 55, 24, 50, 38, 59, 39, 27, 47, 48, 26, 31, 32, 44, 45, 46, 19, 20, 22 аудиторського звіту від 15 березня 2017 року № 234/3/5/13/аз «Про результати внутрішнього аудиту відповідності фінансово-господарської діяльності КЕВ м.Запоріжжя за період з 01.01.2012 по 31.10.2016».
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що ПТУВА Департаменту внутрішнього аудиту Міноборони було порушено вимоги п. 1.11 та 7.14 наказу Міністра оборони № 753 від 14.11.2012 «Про організацію діяльності з внутрішнього аудиту та затвердження Порядку проведення внутрішнього аудиту підрозділами Служби внутрішнього аудиту Збройних Сил України» в частині порушення термінів перевірки, а результатами проведеного Департаментом внутрішнього аудиту Міністерства оборони України стану фінансово-господарської діяльності КЕВ м. Запоріжжя, викладених в аудиторському звіті від 15 березня 2017 року № 234/3/5/13/аз «Про результати внутрішнього аудиту відповідності фінансово-господарської діяльності КЕВ м.Запоріжжя за період з 01.01.2012 по 31.10.2016», суперечать та не відповідають фактичним обставинам справи та чинному законодавству, є незаконними та необґрунтованими.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 5 листопада 2018 року адміністративний позов задоволено повністю. Визнано протиправним аудиторський звіт від 15 березня 2017 року № 234/3/5/13/аз «Про результати внутрішнього аудиту відповідності фінансово-господарської діяльності КЕВ м.Запоріжжя за період з 01.01.2012 по 31.10.2016», який складений з порушенням вимог чинного законодавства. Скасовано п. 9, 56, 55, 24, 50, 38, 59, 39, 27, 47, 48, 26, 31, 32, 44, 45, 46, 19, 20, 22 аудиторського звіту від 15 березня 2017 року № 234/3/5/13/аз «Про результати внутрішнього аудиту відповідності фінансово-господарської діяльності КЕВ м. Запоріжжя за період з 01.01.2012 по 31.10.2016». Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що ПТУВА Департаменту внутрішнього аудиту Міноборони діяло не на підставі, не в межах повноважень та у не спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а викладені в позовній заяві вимоги позивача про неправомірність та необґрунтованість окремих пунктів пропозицій (викладених у аудиторському звіті від 15 березня 2017 року № 234/3/5/13/аз «Про результати внутрішнього аудиту відповідності фінансово-господарської діяльності КЕВ м. Запоріжжя за період з 01.01.2012 по 31.10.2016») є обґрунтованими, у зв`язку з чим окремі пункти пропозицій аудиторського звіту від 15.03.2018 № 234/3/5/13/аз підлягають скасуванню.
4. Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, ПТУВА Департаменту внутрішнього аудиту Міноборони подало апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, невідповідність висновків суду обставинам справи просило скасувати рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 5 листопада 2018 року та прийняти рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог КЕВ м. Запоріжжя у повному обсязі.
5. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 18 липня 2019 року апеляційну скаргу ПТУВА Департаменту внутрішнього аудиту Міноборони задоволено. Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 5 листопада 2018 року скасовано. У задоволенні адміністративного позову КЕВ м. Запоріжжя відмовлено повністю. Рішення суду апеляційної інстанції мотивоване обґрунтованістю та правомірністю висновків та пропозицій викладених у аудиторському звіті від 15 березня 2017 року № 234/3/5/13/аз «Про результати внутрішнього аудиту відповідності фінансово-господарської діяльності КЕВ м.Запоріжжя за період з 01.01.2012 по 31.10.2016».
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. Не погодившись із рішенням суду апеляційної інстанції, КЕВ м. Запоріжжя подав касаційну скаргу, де посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18 липня 2019 року та залишити в силі рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 5 листопада 2018 року у справі № 808/1422/17.
Підстави передачі справи на розгляд об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду
7. Ухвалою Верховного Суду від 18 вересня 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Квартирно-експлуатаційного відділу м.Запоріжжя на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18 липня 2019 року у справі № 808/1422/17 за адміністративним позовом Квартирно-експлуатаційного відділу м. Запоріжжя до Південного територіального управління внутрішнього аудиту Департаменту внутрішнього аудиту Міністерства оборони України, третя особа - Східне територіальне квартирно-експлуатаційне управління про визнання дій протиправними та скасування рішення суб`єкта владних повноважень.
8. Ухвалою Верховного Суду від 15 січня 2020 року справу №808/1422/17 за позовом Квартирно-експлуатаційного відділу м. Запоріжжя до Південного територіального управління внутрішнього аудиту Департаменту внутрішнього аудиту Міністерства оборони України, третя особа - Східне територіальне квартирно-експлуатаційне управління, про визнання дій протиправними та скасування рішення суб`єкта владних повноважень, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою Квартирно-експлуатаційного відділу м. Запоріжжя на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18 липня 2019 року, передано на розгляд об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Підставою для передання справи на розгляд об`єднаною палатою став неоднаковий підхід до застосування норм права до подібних правовідносин колегіями суддів судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян та судової палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов`язкових платежів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Так, питання щодо скасування звіту про результати аудиторського дослідження, складеного на підставі Порядку проведення внутрішнього аудиту підрозділами Служби внутрішнього аудиту Збройних Сил України, затвердженого наказом Міністра оборони України від 14 листопада 2012 року № 753, вже розглядалося колегію судів судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян у справі № 806/5099/15 (касаційне провадження № К/9901/8796/18). Колегія суддів у постанові від 16 серпня 2019 року, з посиланням, зокрема, на вказаний Порядок проведення внутрішнього аудиту підрозділами Служби внутрішнього аудиту Збройних Сил України № 753, Постанову Кабінету Міністрів України від 28 вересня 2011 року № 1001 «Деякі питання утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади», а також наказ Міністерства фінансів України від 4 жовтня 2011 року № 1247 «Про затвердження Стандартів внутрішнього аудиту», вказала на те, що аудиторський звіт та додані до аудиторського звіту пропозиції та рекомендації слугують для визначення якості роботи підконтрольного органу (установи), мають рекомендаційний та консультативний характер і не містять обов`язкових для підконтрольної установи вказівок, окрім рекомендацій (пропозицій).
Водночас у постанові від 6 листопада 2018 року у справі № 822/1079/18 (касаційне провадження № К/9901/62649/18) Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, погодився з висновком суду першої інстанції щодо доведеності відповідачем - Центральним територіальним управлінням внутрішнього аудиту складу правопорушення, виявленого внаслідок проведення внутрішнього аудиту (за результатами додаткового аудиторського дослідження), а також недотримання КЕВ м. Хмельницький процедури, встановленої для оскарження висновків контролюючого органу, визначеної Порядком проведення внутрішнього аудиту підрозділами Служби внутрішнього аудиту Збройних Сил України, затвердженим наказом Міністра оборони України від 14 листопада 2012 року № 753. Зокрема, Суд дійшов висновку про те, що норми підзаконних нормативно-правових актів Міністерства оборони України, якими регулюється діяльність управлінь внутрішнього аудиту, надають рекомендаціям, наведеним у Звіті обов`язковий характер. А тому, з метою правильного вирішення спорів цієї категорії судам необхідно виходити не лише з положень Постанови Кабінету Міністрів України від 28 вересня 2011 року № 1001 «Деякі питання утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади», яка визначає основні засади проведення внутрішнього аудиту, але й оцінювати реальні наслідки для підконтрольних установ, враховуючи особливості нормативного регулювання у конкретній сфері державного управління.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
9. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що аудиторською групою ПТУВА Департаменту внутрішнього аудиту Міноборони у складі: начальник відділу аудиту державних закупівель та моніторингу ризикових операцій підполковник ОСОБА_1 (керівник аудиторської групи, посвідчення на проведення аудиту від 04.11.2016 № 234/3/5/78/з); провідний бухгалтер відділу аудиту будівництва, використання фондів та земель працівник ЗС України Лісовський Г.Л. (посвідчення від 04.11.2016 № 234/3/6/79/з); аудитор відділу аудиту інформаційних технологій працівник ЗС України Ішекова Л.В. (посвідчення від 06.12.2016 № 234/3/7/138/з); начальник відділу аудиту ресурсного забезпечення полковник Ковальов М.М. (посвідчення від 03.11.2016 № 234/3/3/77/3), проведено аудиторське дослідження діяльності КЕВ м. Запоріжжя щодо: дотримання службовими особами законності та виконання вимог нормативних документів з організації обліку, руху, збереження, економного та ефективного використання військового майна і коштів; списання військового майна; операції з оренди; використання фондів та земель; формування спеціального фонду; використання коштів спеціального фонду за період з 01.01.2012 по 31.10.2016.
За результатами проведеного внутрішнього аудиту складено аудиторський звіт від 15 березня 2017 року № 234/3/5/13/аз «Про результати внутрішнього аудиту відповідності фінансово-господарської діяльності КЕВ м. Запоріжжя за період з 01.01.2012 по 31.10.2016».
Судами попередніх інстанцій встановлено, що вказане дослідження проведено з 07.11.2016 по 30.11.2016, з 06.12.2016 по 22.12.2016 та з 18.01.2017 по 03.02.2017 (43 робочих дня) згідно з пунктом 1.7.2 Плану діяльності з внутрішнього аудиту Департаменту внутрішнього аудиту Міністерства оборони України та підпорядкованих територіальних управлінь внутрішнього аудиту на друге півріччя 2016 року. Крім того, судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що позивач, згідно з пунктом 10.8 Порядку проведення внутрішнього аудиту підрозділами Служби внутрішнього аудиту Збройних Сил України (затвердженого наказом Міністра оборони України від 14 листопада 2012 року № 753) у встановленому порядку доповів про незгоду з окремими пунктами аудиторського звіту Міністру оборони України та отримав відповідь про підтвердження встановлених у звіті порушень.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та доводів учасників справи
10. В доводах касаційної скарги позивач цитує норми матеріального та процесуального права, перелічує порушення, які на його думку допущено відповідачем при складанні аудиторського звіту та висновків до нього, неврахування відповідачем наданих позивачем зауважень до окремих пунктів аудиторського звіту, вказує на неврахування судом апеляційної інстанції окремих положень Порядку проведення внутрішнього аудиту підрозділами Служби внутрішнього аудиту Збройних Сил України (затвердженого наказом Міністра оборони України від 14 листопада 2012 року № 753) щодо тривалості аудиторської перевірки, а також на неврахування судом апеляційної інстанції доводів позивача щодо наявності підстав для скасування п. 9, 56, 55, 24, 50, 38, 59, 39, 27, 47, 48, 26, 31, 32, 44, 45, 46, 19, 20, 22 аудиторського звіту від 15 березня 2017 року № 234/3/5/13/аз «Про результати внутрішнього аудиту відповідності фінансово-господарської діяльності КЕВ м. Запоріжжя за період з 01.01.2012 по 31.10.2016», що у своїй сукупності призвело до неправильного застосування судом норм матеріального права та порушень норм процесуального права при прийнятті рішення.
11. Відповідач надіслав відзив на касаційну скаргу, в якому вказує на правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права та просить залишити скаргу без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції без змін.
12. У зв`язку з неявкою у судове засідання, призначеного на 02.10.2020 о 10:00 за адресою: м. Київ, вул. Московська, 8, корп. 5, всіх сторін у справі, а також наявності у матеріалах справи клопотання від відповідача ПТУВА Департаменту внутрішнього аудиту Міноборони про розгляд справи за їх відсутності, колегія суддів дійшла висновку про можливість розглядати адміністративну справу № 808/1422/17 у порядку письмового провадження.
ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
13. Бюджетний кодекс України (у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин):
13.1. Частина третя статті 26.
Розпорядники бюджетних коштів в особі їх керівників організовують внутрішній контроль і внутрішній аудит та забезпечують їх здійснення у своїх закладах та у підвідомчих бюджетних установах.
Внутрішнім контролем є комплекс заходів, що застосовуються керівником для забезпечення дотримання законності та ефективності використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, завдань, планів і вимог щодо діяльності бюджетної установи та її підвідомчих установ.
Внутрішнім аудитом є діяльність підрозділу внутрішнього аудиту в бюджетній установі, спрямована на удосконалення системи управління, запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання бюджетних коштів, виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності бюджетної установи та підвідомчих їй бюджетних установ, поліпшення внутрішнього контролю.
Основні засади здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту та порядок утворення підрозділів внутрішнього аудиту визначаються Кабінетом Міністрів України.
14. Порядок утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 2011 року № 1001 «Деякі питання утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади» (у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин):
14.1. Пункт 3 (абз. 1).
У центральному органі виконавчої влади для проведення внутрішнього аудиту утворюється як самостійний підрозділ - структурний підрозділ внутрішнього аудиту (далі - підрозділ).
15. Стандарти внутрішнього аудиту, затверджені наказом Міністерства фінансів України 04.10.2011 № 1247 (у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин):
15.1. Пункти 6.6 та 6.7.
Офіційним документом є аудиторський звіт - документ, складений за результатами внутрішнього аудиту, який містить відомості про хід внутрішнього аудиту, стан системи внутрішнього контролю, аудиторський висновок. До аудиторського звіту додаються рекомендації щодо удосконалення діяльності установи залежно від характеру виявлених проблем.
Аудиторський звіт складається із вступної, аналітичної та підсумкової частин.
15.2. Пункт 6.10.
Підсумкова частина включає аудиторський висновок.
Аудиторський висновок містить обґрунтовані підсумки за результатами внутрішнього аудиту відповідно до його теми та цілей.
15.3. Пункти 6.16 та 6.17.
6.16. Негативний висновок складається у випадках, коли під час внутрішнього аудиту встановлені суттєві порушення. При цьому висновок має чітко відображати зміст цих порушень і в ньому наводяться підтвердження, якими керувався працівник підрозділу внутрішнього аудиту під час підготовки негативного висновку.
6.17. Рекомендації за результатами внутрішнього аудиту повинні містити конструктивні пропозиції про удосконалення тих аспектів діяльності установи, щодо яких проводився внутрішній аудит.
Рекомендації за результатами внутрішнього аудиту повинні бути спрямованими на усунення усіх встановлених недоліків, порушень, відхилень та мати на меті удосконалення діяльності установи.
Рекомендації повинні базуватись на аудиторських висновках, бути адекватними, чітко формулюватись та мати відповідний алгоритм їх застосування.
Рекомендації підписуються керівником аудиторської групи та її членами.
Рекомендації подаються разом із аудиторським звітом.
16. Порядок проведення внутрішнього аудиту підрозділами Служби внутрішнього аудиту Збройних Сил України, затверджений наказом Міністра оборони України від 14 листопада 2012 року № 753 «Про організацію діяльності з внутрішнього аудиту та затвердження Порядку проведення внутрішнього аудиту підрозділами Служби внутрішнього аудиту Збройних Сил України» (у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин):
16.1. Пункти 1.8, 1.10, 1.11.
1.8. Під час фінансового аудиту оцінюється діяльність підконтрольних суб`єктів щодо законності та достовірності фінансової, бюджетної, податкової, статистичної, внутрішньогосподарської (управлінської) та інших видів звітності, правильності ведення бухгалтерського обліку.
1.10. Залежно від цілей аудиту з метою більш повної оцінки діяльності підконтрольних суб`єктів проводяться: змішані аудити, які поєднують дві оцінки (наприклад, фінансовий аудит та аудит відповідності); комплексні аудити, які поєднують фінансовий аудит, аудит відповідності та аудит ефективності.
1.11. Строки проведення аудиту ефективності, змішаних та комплексних аудитів становлять до 45 робочих днів, а строки проведення фінансового аудиту та аудиту відповідності до 30 робочих днів. Ці строки можуть бути продовжені до 15 робочих днів керівником підрозділу Служби в установленому порядку.
До строку проведення аудиту не зараховуються робочі дні, на які його проведення призупинялося або витрачені аудитором (аудиторською групою) на виконання інших завдань (доручень).
Загальна тривалість аудиту ефективності, змішаного та комплексного аудитів не може перевищувати чотирьох календарних місяців, а тривалість 10 фінансового аудиту та аудиту відповідності трьох календарних місяців.
16.2. Пункти 7.3, 7.8.
7.3. Офіційними документами є аудиторський звіт та довідка.
Аудиторський звіт складається за результатами аудиту та містить відомості про хід аудиторського дослідження, стан системи внутрішнього контролю, аудиторський висновок і рекомендації щодо діяльності підконтрольного суб`єкта залежно від характеру виявлених проблем.
Довідка складається за результатами дослідження окремих питань програми аудиту, виконання окремого аудиторського завдання щодо участі в аудиті, збору інформації, зустрічної звірки, інших аудиторських завдань, а також у разі необхідності документування виявлених порушень, за якими слід вжити термінових заходів.
7.8. Рекомендації в аудиторських звітах мають стосуватися діяльності підконтрольних суб`єктів, щодо яких виконувалося аудиторське завдання, та/або підпорядкованих їм суб`єктів у разі їх наявності.
Рекомендації, що стосуються органів, вищих ніж досліджений підконтрольний суб`єкт, включаються до аудиторського звіту, призначеного для відповідних органів військового (господарського) управління та/або керівництва Міноборони, Генерального штабу. У разі недоцільності складання такого звіту за рішенням директора Департаменту зазначені рекомендації направляються у вигляді окремої доповіді (доповідної записки, листа).
У довідках рекомендації можуть не надаватися.
16.3. Пункти 9.1, 9.2.
9.1. Скарги в установленому законодавством порядку розглядаються: на дії аудиторів підрозділів Служби керівниками таких підрозділів, на дії керівників підрозділів Служби, керівників структурних підрозділів Департаменту директором Департаменту; на дії директора Департаменту посадовою особою, визначеною Міністром оборони України.
9.2. Якщо за результатами розгляду скарги встановлено факт невідповідності офіційної документації, складеної за результатами виконання аудиторського завдання, дійсному стану справ та/або порушення аудитором, керівником підрозділу Служби законодавства, у тому числі Стандартів, що вплинуло на об`єктивність висновків, керівником підрозділу Служби, у якому розглядається скарга, призначається додаткове або повторне аудиторське завдання.
Додаткове аудиторське завдання призначається, якщо попереднє визнано таким, що не повністю розкриває питання його програми, та проводиться тими самими або іншими аудиторами.
Повторне аудиторське завдання призначається, якщо висновки попереднього визнано необґрунтованими або сумнівними, та проводиться аудиторами, які не брали участі у проведенні попереднього аудиторського завдання.
Про факт призначення повторного аудиторського завдання підрозділ Служби інформує директора Департаменту.
16.4. Пункт 10.3.
Якщо вжитими в період виконання аудиторського завдання заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, до офіційного документа вносяться рекомендації з усунення виявлених порушень та вжиття заходів щодо повного відшкодування втрат і збитків (шкоди) та притягнення винних осіб до відповідальності, передбаченої законодавством. Підконтрольні суб`єкти забезпечують та несуть відповідальність за повноту вжиття заходів реагування на результати аудиторських завдань відповідно до законодавства. Про виконання рекомендацій підконтрольний суб`єкт у визначений строк письмово інформує відповідний підрозділ Служби з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, які це підтверджують.
16.5. Пункт 10.8.
У разі незгоди керівників підконтрольних суб`єктів, відповідальних за діяльність чи керівників вищих за підпорядкованістю органів військового (господарського) управління з наданими за результатами виконання аудиторських завдань рекомендаціями вони в установленому порядку доповідають про це Міністру оборони України.
Міністр оборони України приймає рішення про необхідність виконання рекомендацій або бере на себе ризик їх невиконання.
17. Положення про організацію квартирно-експлуатаційного забезпечення Збройних Сил України, затверджене наказом Міністерства оборони України від 3 липня 2013 року № 448:
17.1. Пункт 2.1.
Квартирно-експлуатаційне забезпечення військових частин здійснюється квартирно-експлуатаційними органами ЗС України, до яких відносяться: Головне квартирно-експлуатаційне управління Збройних Сил України (далі - Головне КЕУ ЗС України); територіальні квартирно-експлуатаційні управління та Київське квартирно-експлуатаційне управління (далі - КЕУ); квартирно-експлуатаційні відділи (квартирно-експлуатаційні частини) (далі - КЕВ (КЕЧ)); квартирно-експлуатаційні служби військових частин.
Квартирно-експлуатаційне забезпечення військових частин проводиться за схемами: Головне КЕУ ЗС України - КЕУ - КЕВ (КЕЧ)) - військові частини; Головне КЕУ ЗС України - види Збройних Сил України - військові частини (згідно з рішенням Міністра оборони України).
17.2. Пункти 2.2-2.4.
2.2. Головне КЕУ ЗС України є органом військового управління і призначене для реалізації у ЗС України державної, військово-технічної політики з питань квартирно-експлуатаційного забезпечення ЗС України, розвитку системи технічної експлуатації фондів військових містечок з метою підтримання військ у стані високої бойової та мобілізаційної готовності.
Головне КЕУ ЗС України організовує роботу, пов`язану з будівництвом військових об`єктів, експлуатацією і ремонтом фондів військових містечок, забезпечує використання земельних ділянок.
2.3. КЕУ є територіальним органом військового управління ЗС України і призначене для реалізації у військах (силах), дислокованих у межах відповідальності територіального квартирно-експлуатаційного управління, державної військово-технічної політики з питань квартирно-експлуатаційного забезпечення з метою підтримання військ (сил) у стані високої бойової та мобілізаційної готовності.
КЕУ підпорядковується Головному КЕУ ЗС України.
2.4. КЕВ (КЕЧ) здійснює безпосереднє квартирно-експлуатаційне забезпечення військових частин, дислокованих у межах відповідальності.
КЕВ (КЕЧ) підпорядковується КЕУ за територіальним принципом. З питань використання фондів і територій військових містечок виконує накази (розпорядження) начальника гарнізону.
18. Кодекс адміністративного судочинства України (в редакції, чинній на момент звернення позивача до суду з адміністративним позовом):
18.1. Стаття 17.
1. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв`язку з здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв`язку з публічним формуванням суб`єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму.
2. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема:
1) спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності;
2) спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;
3) спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;
4) спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;
5) спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України;
6) спори щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;
7) спори фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації;
8) спори фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони», за виключенням спорів, пов`язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю.
3. Юрисдикція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи:
1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України;
2) що належить вирішувати в порядку кримінального судочинства;
3) про накладення адміністративних стягнень;
4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) об`єднання громадян віднесені до його внутрішньої діяльності або виключної компетенції.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Щодо меж розгляду справи судом касаційної інстанції
19. 8 лютого 2020 року набув чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі Закон № 460-IX).
20. Згідно з пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 460-IX, касаційний розгляд справи буде здійснюватися в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
21. Відповідно до статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.
Оцінка доводів учасників справи і висновків суду апеляційної інстанції
22. У справі № 806/5099/15 Верховний Суд у постанові від 16 серпня 2019 року, з посиланням, зокрема, на вказаний Порядок проведення внутрішнього аудиту підрозділами Служби внутрішнього аудиту Збройних Сил України № 753, Постанову Кабінету Міністрів України від 28 вересня 2011 року № 1001 «Деякі питання утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади», а також наказ Міністерства фінансів України від 4 жовтня 2011 року № 1247 «Про затвердження Стандартів внутрішнього аудиту», вказав на те, що аудиторський звіт та додані до аудиторського звіту пропозиції та рекомендації слугують для визначення якості роботи підконтрольного органу (установи), мають рекомендаційний та консультативний характер і не містять обов`язкових для підконтрольної установи вказівок, окрім рекомендацій (пропозицій). Також Суд зазначив, що аудиторський звіт про результати аудиторського дослідження, складеного на підставі Порядку проведення внутрішнього аудиту підрозділами Служби внутрішнього аудиту Збройних Сил України (затвердженого наказом Міністра оборони України від 14 листопада 2012 року № 753) не є рішенням, яке породжує, змінює або припиняє права та обов`язки у сфері публічно - правових відносин, оскільки він носить рекомендаційний та консультативний характер, а відтак такий акт та відповідні зміни до нього - не є рішеннями суб`єкта владних повноважень в розумінні пункту 1 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній на момент звернення позивача до суду з адміністративним позовом), а є по своїй суті лише засобом фіксації виявлених контролюючим органом порушень та носить рекомендаційний характер.
У постанові від 6 листопада 2018 року у справі № 822/1079/18 (касаційне провадження № К/9901/62649/18), на яку посилався позивач у клопотанні про передачу справи на розгляд об`єднаної палати Верховного Суду як на таку, яка містить відмінні висновки щодо застосування норм права до аналогічних правовідносин, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, погодився з висновком суду першої інстанції щодо доведеності відповідачем - Центральним територіальним управлінням внутрішнього аудиту складу правопорушення, виявленого внаслідок проведення внутрішнього аудиту (за результатами додаткового аудиторського дослідження), а також недотримання КЕВ м.Хмельницький процедури, встановленої для оскарження висновків контролюючого органу, визначеної Порядком проведення внутрішнього аудиту підрозділами Служби внутрішнього аудиту Збройних Сил України, затвердженим наказом Міністра оборони України від 14 листопада 2012 року № 753. Слід зазначити, що у вказаній справі, позивач - КЕВ м. Хмельницький оскаржував звіт про результати додаткового аудиторського дослідження КЕВ м. Хмельницький, яке проводилось у відповідності до пунктів 9.1, 9.2 Розділу ІХ «Скарги на дії аудиторів та керівників підрозділів Служби» Порядку проведення внутрішнього аудиту підрозділами Служби внутрішнього аудиту Збройних Сил України, затверджений наказом Міністра оборони України від 14 листопада 2012 року № 753. Колегія суддів у даній справі зазначила про наявність відповідних наслідків, зумовлених складанням такого звіту органом внутрішнього аудиту, оскільки норми підзаконних нормативно-правових актів Міністерства оборони України, якими регулюється діяльність управлінь внутрішнього аудиту, надають рекомендаціям, наведеним у вказаному звіті обов`язковий характер для суб`єктів у межах субординаційних відносин підпорядкування.
У справі, що розглядається, суди першої та апеляційної інстанції вирішуючи адміністративний спір між позивачем та ПТУВА Департаменту внутрішнього аудиту Міноборони не досліджували питання приналежності чи неприналежності оскаржуваного аудиторського звіту від 15 березня 2017 року № 234/3/5/13/аз «Про результати внутрішнього аудиту відповідності фінансово-господарської діяльності КЕВ м. Запоріжжя за період з 01.01.2012 по 31.10.2016» до акту індивідуальної дії суб`єкту владних повноважень, який підлягає оскарженню в судах адміністративної юрисдикції, а презюмували це та при прийнятті відповідних судових рішень виходили з правомірності/протиправності дій відповідача та встановлення наявності підстав для визнання протиправним вказаного аудиторського звіту та скасування його окремих пунктів пропозицій.
23. Колегія суддів зазначає, що Велика Палата Верховного Суду в постановах від 16 травня 2018 року у справі № 910/5394/15-г, від 19 червня 2018 року у справі № 922/2383/16, від 12 грудня 2018 року у справі № 2-3007/11, від 16 січня 2019 року у справі №757/31606/15-ц, від 19 травня 2020 року у справі №910/719/19 розглядає під судовими рішеннями в подібних правовідносинах такі, де подібними (тотожними, аналогічними) є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог і встановлені судом фактичні обставини, а також наявне однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин. Для встановлення подібності справ і відносин касаційні суди, зокрема, звертаються до таких критеріїв, як подібність фактичних обставин, суб`єктний склад, об`єкт і предмет правового регулювання, а також умови застосування правових норм.
24. Колегія суддів зазначає, що справи № 808/1422/17 та № 806/5099/15 не є подібними щодо таких критеріїв, як підстави позову (обставини, якими позивач обґрунтовує вимоги, докази), суб`єктний склад, предмет позову (вимога позивача до відповідача, щодо якої суд має ухвалити рішення), підстави порушення норм, предмет правового регулювання. Простежується лише зовнішня подібність цих справ за дією норм права в часі та умовами застосування норм права (обставинами, з якими пов`язується дія норм права). Для встановлення можливості звернутися до суду за наслідками проведеної аудиторської перевірки стану фінансово-господарської діяльності квартирно-експлуатаційного відділу (частини) принципове значення має правовий статус позивача: або квартирно-експлуатаційного відділу частини як підконтрольної установи Збройних Сил України (у справі № 808/1422/17), або конкретного військовослужбовця, до якого застосовані заходи дисциплінарної відповідальності (у справі № 806/5099/15).
Правовий статус учасників справи визначає правову природу предмета позову як вимоги позивача до відповідача, щодо якої суд має ухвалити рішення: або визнати протиправним аудиторський звіт та скасувати окремі його пункти (у справі № 808/1422/17), або визнати незаконними та необґрунтованими порушення, викладені в аудиторському звіті, а також скасувати як незаконний наказ командира військової частини про притягнення особи до дисциплінарної відповідальності за порушення, що були виявлені під час проведення аудиторської перевірки (у справі №806/5099/15). Наведені відмінності зумовлені відмінностями в підставах порушення норм і предметі правового регулювання, який у справі № 808/1422/17 стосується визначення порядку оскарження та уповноважених суб`єктів реалізації права на звернення до суду, установлення можливості визнання аудиторського звіту актом індивідуальної дії, а у справі № 806/5099/15 - установлення можливості визнання аудиторського звіту актом індивідуальної дії, застосування заходів дисциплінарної відповідальності до військовослужбовця.
25. Таким чином, колегія суддів зазначає, що правова позиція Верховного Суду викладена в постанові від 16 серпня 2019 року у справі № 806/5099/15 не підлягає застосуванню до спірних у даній справі правовідносин.
26. Колегія суддів зазначає, що право на звернення до суду за наслідками проведеної аудиторської перевірки стану фінансово-господарської діяльності квартирно-експлуатаційного відділу (частини) може бути реалізоване, якщо права, свободи чи законні інтереси особи порушені. Таке право на звернення до адміністративного суду з адміністративним позовом (право на звернення за судовим захистом) як суб`єктивне процесуальне право наявне тільки в конкретних осіб у конкретних справах за наявності відповідних передумов та умов.
27. Обов`язковою ознакою рішення суб`єкта владних повноважень, яке може бути оскаржене до суду, є те, що воно безпосередньо породжує правові наслідки для суб`єкта відповідних правовідносин і має обов`язковий характер. Норми підзаконних нормативно-правових актів Міністерства оборони України, якими регулюється діяльність управлінь внутрішнього аудиту, надають рекомендаціям, наведеним у Звіті обов`язковий характер за певних умов. З метою правильного вирішення спорів цієї категорії судам необхідно виходити не лише з положень постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади» від 28 вересня 2011 року № 1001, яка визначає основні засади проведення внутрішнього аудиту, але й оцінювати реальні наслідки для підконтрольних установ, ураховуючи особливості нормативного регулювання в конкретній сфері державного управління.
28. Порядок проведення внутрішнього аудиту підрозділами Служби внутрішнього аудиту Збройних Сил України, затверджений наказом Міністра оборони України 14 листопада 2012 року № 753, установлює, що внутрішній аудит проводиться Службою внутрішнього аудиту Збройних Сил України, яка складається з Департаменту внутрішнього аудиту та фінансового контролю Міністерства оборони України та його відокремлених самостійних структурних підрозділів.
Відповідно до пункту 10.3 вказаного Порядку проведення внутрішнього аудиту підрозділами Служби внутрішнього аудиту Збройних Сил України, якщо вжитими в період виконання аудиторського завдання заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, до офіційного документа вносяться рекомендації з усунення виявлених порушень та вжиття заходів щодо повного відшкодування втрат і збитків (шкоди) та притягнення винних осіб до відповідальності, передбаченої законодавством. Підконтрольні суб`єкти забезпечують та несуть відповідальність за повноту вжиття заходів реагування на результати аудиторських завдань відповідно до законодавства. Про виконання рекомендацій підконтрольний суб`єкт у визначений строк письмово інформує відповідний підрозділ Служби з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, які це підтверджують.
Таким чином, враховуючи приписи пункту 10.3 Порядку проведення внутрішнього аудиту підрозділами Служби внутрішнього аудиту Збройних Сил України, затвердженого наказом Міністра оборони України 14 листопада 2012 року № 753, рекомендації, викладені у Звіті органу внутрішнього аудиту, є обов`язковими до виконання, оскільки підконтрольний суб`єкт несе відповідальність за повноту вжиття заходів. Підзаконні нормативно-правові акти Міністерства оборони України, якими регулюється діяльність управлінь внутрішнього аудиту, дають підстави вимагати виконання вказівок за результатами перевірки.
Письмовий висновок на коментарі до висновків та рекомендацій, викладених в аудиторському звіті, є рішенням суб`єкта владних повноважень прийнятим за результатами проведення аудиту та обов`язковим до виконання підконтрольним суб`єктом після доведення до уповноважених суб`єктів у встановленому законодавством порядку, оскільки набувають обов`язкових ознак офіційного документа: складені, видані чи посвідчені відповідною особою в межах її професійної чи службової компетенції за визначеною законом формою та з належними реквізитами; зафіксована в такому документі інформація має юридично значущий характер підтверджені чи засвідчені нею конкретні події, явища або факти спричиняють чи будуть здатні спричинити наслідки правового характеру у вигляді виникнення (реалізації), зміни або припинення прав та/або обов`язків. Невідповідність документа хоча б одному з наведених критеріїв перешкоджає визнанню його офіційним.
29. Таким чином, аудиторський звіт надає право вимагати від підконтрольної установи усунення встановлених органом внутрішнього аудиту порушень та одночасно передбачає обов`язок керівника підконтрольної установи виконати таку вимогу та забезпечити вжиття відповідних заходів реагування, направлених на усунення встановлених аудитом порушень, що по суті спростовує твердження про те що його вимоги є лише рекомендаціями та не підлягають обов`язковому виконанню. Невиконання таких вимог може привести до настання зазначених у встановленому Законом України «Про Дисциплінарний статут Збройних Сил України» порядку наслідків (відповідальності).
30. У справі, що розглядається, предметом розгляду є саме правовідносини між юридичними особами, одна з яких є підконтрольним суб`єктом та має виконувати розпорядження центрального органу виконавчої влади на підставі свого підпорядкування.
Відповідно до пунктів 2.1-2.4 Положення про організацію квартирно-експлуатаційного забезпечення Збройних Сил України, затвердженого наказом Міністерства оборони України від 3 липня 2013 року № 448, квартирно-експлуатаційне забезпечення військових частин проводиться за схемами: Головне квартирно-експлуатаційне управління Збройних Сил України - територіальні квартирно-експлуатаційні управління та Київське квартирно-експлуатаційне управління - квартирно-експлуатаційні відділи (квартирно-експлуатаційні частини) - військові частини; Головне квартирно- експлуатаційне управління Збройних Сил України - види Збройних Сил України - військові частини (згідно з рішенням Міністра оборони України).
Квартирно-експлуатаційні відділи (частини) здійснюють безпосереднє квартирно-експлуатаційне забезпечення військових частин, дислокованих у межах відповідальності. Квартирно-експлуатаційні відділи (частини) підпорядковуються територіальним квартирно- експлуатаційним управлінням та Київському квартирно-експлуатаційному управлінню за територіальним принципом. З питань використання фондів і територій військових містечок виконують накази (розпорядження) начальника гарнізону. Територіальні квартирно-експлуатаційні управління та Київське квартирно-експлуатаційне управління є територіальними органами, які підпорядковуються Головному квартирно-експлуатаційному управлінню Збройних Сил України. Головне квартирно-експлуатаційне управління Збройних Сил України є органом військового управління і призначене для реалізації в Збройних Силах України державної, військово-технічної політики з питань квартирно-експлуатаційного забезпечення Збройних Сил України, розвитку системи технічної експлуатації фондів військових містечок з метою підтримання війську стані високої бойової та мобілізаційної готовності.
Отже, публічний інтерес у реалізації таких вимог аудиторського звіту полягає насамперед у вжитті заходів-з відшкодування недонарахованих та недовідшкодованих збитків, завданих державі, усунення інших наслідків порушень під час реалізації в Збройних Силах України державної, військово-технічної політики з питань квартирно-експлуатаційного забезпечення Збройних Сил України, розвитку системи технічної експлуатації фондів військових містечок з метою підтримання військ у стані високої бойової та мобілізаційної готовності тощо. Такий інтерес є спільним для всієї системи Збройних Сил України, побудованої на системі субординаційних відносин.
31. Таким чином, квартирно-експлуатаційні відділи (частини) як підконтрольні установи Збройних Сил України не вправі брати на себе відповідальність за невиконання прямих обов`язків військової частини чи інших уповноважених суб`єктів, яким вони підпорядковані, та не можуть оскаржувати до суду наслідки внутрішнього аудиту, які узгоджуються зі спільним публічним інтересом усієї ієрархічно побудованої системи Збройних Сил України.
Водночас судження управління внутрішнього аудиту Департаменту внутрішнього аудиту Міністерства оборони України як органу внутрішнього аудиту про порушення підконтрольним суб`єктом вимог законодавства є висновками тільки цього органу, зазначення яких в аудиторському звіті не суперечить чинному законодавству. Такі висновки аудиторського звіту, як і висновки на коментарі до цього звіту, можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені висновки аудиторського звіту, за позовом військовослужбовця, до якого за наслідками проведеної аудиторської перевірки стану фінансово-господарської діяльності квартирно-експлуатаційного відділу (частини) були застосовані заходи дисциплінарної відповідальності. У такому разі будуть наявні спірні відносини, що не виключають можливість звернення до суду, оскільки наявне право, яке підлягає судовому захисту.
32. Таким чином, висновки на коментарі до рекомендацій аудиторського звіту, як і висновки такого звіту, є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні пункту 1 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки зумовлюють виникнення прав та обов`язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялися, тому можуть бути предметом спору.
33. Колегія суддів зазначає, що центральний орган виконавчої влади з метою виконання завдання адміністративного керівництва Збройними Силами встановив особливий, порядок розгляду скарг на надані за результатами виконання аудиторських завдань рекомендації. Наказ Міністра оборони України «Про організацію діяльності з внутрішнього аудиту та затвердження Порядку проведення внутрішнього аудиту підрозділами Служби внутрішнього аудиту Збройних Сил України» від 14 листопада 2012 року № 753 визначає питання, пов`язані з організацією діяльності з внутрішнього аудиту та порядок проведення внутрішнього аудиту підрозділами Служби внутрішнього аудиту Збройних Сил України, розповсюджує свою дію на відповідні контролюючі органи та їх підконтрольних суб`єктів, які входять до сфери управління органу.
Відповідно до пункту 10.8 вказаного порядку, у разі незгоди керівників підконтрольних суб`єктів, відповідальних за діяльність чи керівників вищих за підпорядкованістю органів військового (господарського) управління з наданими за результатами виконання аудиторських завдань рекомендаціями вони в установленому порядку доповідають про це Міністру оборони України. Міністр оборони України приймає рішення про необхідність виконання рекомендацій або бере на себе ризик їх невиконання.
Вказана правова позиція була висловлена у постанові Верховного Суду від 6 листопада 2018 року у справі № 822/1079/18 (касаційне провадження №К/9901/62649/18).
Відповідно, у разі незгоди з результатом внутрішнього фінансового аудиту та рекомендаціями аудиторського звіту адміністративний позов не може бути поданий без застосування адміністративного оскарження вимог аудиторського звіту, що узгоджується з вимогами чинного законодавства.
34. Колегія суддів зазначає, що суди першої та апеляційної інстанції дійшли помилкового висновку щодо обґрунтованості підстав КЕВ м. Запоріжжя для оскарження аудиторського звіту від 15 березня 2017 року № 234/3/5/13/аз «Про результати внутрішнього аудиту відповідності фінансово-господарської діяльності КЕВ м. Запоріжжя за період з 01.01.2012 по 31.10.2016» та окремих його пунктів, оскільки відповідні територіальні квартирно-експлуатаційні управління є територіальними органами, які підпорядковуються Головному квартирно-експлуатаційному управлінню Збройних Сил України, яке, в свою чергу, є органом військового управління і призначене для реалізації в Збройних Силах України державної, військово-технічної політики з питань квартирно-експлуатаційного забезпечення Збройних Сил України, розвитку системи технічної експлуатації фондів військових містечок з метою підтримання військ у стані високої бойової та мобілізаційної готовності. Публічний інтерес у реалізації вказаних вимог аудиторського звіту полягає насамперед у вжитті заходів-з відшкодування недонарахованих та недовідшкодованих збитків, завданих державі, усунення інших наслідків порушень під час реалізації в Збройних Силах України державної, військово-технічної політики з питань квартирно-експлуатаційного забезпечення Збройних Сил України та є спільним для всієї системи Збройних Сил України, побудованої на системі субординаційних відносин підпорядкування. Таким чином, такий публічний інтерес у реалізації вимог аудиторського звіту є спільним для територіальних квартирно-експлуатаційних управлінь, відповідних управлінь внутрішнього аудиту Департаменту внутрішнього аудиту Міністерства оборони України, а також Міністерства оборони України та Міністра оборони України, як відповідальної особи за виконання/невиконання вимог визначених у такому звіті та особи яка видає відповідний управлінський наказ обов`язковий до виконання. Отже, враховуючи наявний спільний публічний інтерес у діяльності позивача та відповідача, положення оскаржуваного звіту не можуть порушувати права КЕВ м. Запоріжжя.
35. Також, колегія суддів зазначає, що правом на звернення до суду з адміністративним позовом щодо визнання незаконними та необґрунтованими порушень, викладених в аудиторському звіті наділений військовослужбовець, до якого за наслідками проведеної аудиторської перевірки стану фінансово-господарської діяльності квартирно-експлуатаційного відділу (частини) були застосовані заходи дисциплінарної відповідальності за встановленою Законом України «Про Дисциплінарний статут Збройних Сил України» процедурою.
36. Отже, колегія суддів дійшла висновку про зміну в частині мотивування постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 18 липня 2019 року у справі № 808/1422/17 з врахуванням висновків викладених у даній постанові.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
37. Переглянувши судові рішення в межах касаційної скарги, перевіривши повноту встановлення судами фактичних обставин справи та правильність застосування ними норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, враховуючи положення статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній на момент звернення позивача до суду з адміністративним позовом), приходить до висновку, що касаційна скарга Квартирно-експлуатаційного відділу м.Запоріжжя на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18 липня 2019 року у справі № 808/1422/17 підлягає частковому задоволенню.
38. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
39. Відповідно до частини третьої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
40. Підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права (частина перша статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України, в редакції Закону, що діяла до набрання чинності Закону України від 15.01.2020 № 460-ІХ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ»). Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення (частина друга статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України).
Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 положень Кодексу адміністративного судочинства України, Суд,
ПОСТАНОВИВ:
У задоволенні касаційної скарги Квартирно-експлуатаційного відділу м. Запоріжжя відмовити. Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18 липня 2019 року у справі № 808/1422/17 змінити в частині мотивування. В решті постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18 липня 2019 року у даній справі залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

СуддіІ.Я.Олендер Р.Ф. Ханова М.І. Смокович Н.В. Коваленко О.В. Калашнікова Ж.М. Мельник-Томенко А.І. Рибачук