Справа № 620/2645/20
Суддя: Кучма Андрій Юрійович
Дата ухвалення: 2020-10-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 620/2645/20 Суддя (судді) першої інстанції: Житняк Л.О.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 жовтня 2020 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді Кучми А.Ю.,

суддів Аліменка В.О., Безименної Н.В.

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Керівника Бахмацької місцевої прокуратури на ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 12 серпня 2020 року (м. Чернігів, дата складання повного тексту не зазначається) у справі за адміністративним позовом Керівника Бахмацької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Чернігівської обласної державної адміністрації до Державного підприємства «Борзнянське лісове господарство» про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И Л А :

Керівник Бахмацької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Чернігівської обласної державної адміністрації звернувся до суду з позовом, в якому просить:

- визнати незаконною бездіяльність відповідача з питання не винесення меж заповідного урочища «Коропський бір» та не закріплення його меж в натурі (на місцевості) та зобов`язати відповідача відповідно до вимог чинного законодавства України забезпечити організацію проведення робіт із винесення меж заповідного урочища «Коропський бір» загальною площею 416 га та закріплення їх в натурі (на місцевості).

Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 12 серпня 2020 року позовну заяву Керівника Бахмацької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Чернігівської обласної державної адміністрації до Державного підприємства «Борзнянське лісове господарство» про визнання незаконною бездіяльність та зобов`язання вчинити певні дії залишено без розгляду.

Суд першої інстанції виходив з того, що позивачем не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду, з наданням належних доказів, які б підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва інтересів держави у суді, тому позов підлягає залишенню без розгяду на підставі п.2 ч.1 ст.240 КАС України.

Не погоджуючись з таким рішенням суду, позивачем подано апеляційну скаргу, у якій просить скасувати ухвалу суду та направити справу для продовження розгляду в суд першої інстанції. Апелянт мотивує свої вимоги тим, що судом першої інстанції неправильно та неповно досліджено докази і встановлено обставини у справі та порушено норми матеріального та процесуального права. Зокрема, апелянт наголошує, що звертаючись із вказаним позовом, прокурором визначено не лише передумову спору, який потребує вирішення у судовому порядку, а й виокремлено ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку для представництва інтересів держави саме прокурором, із зазначенням, у чому полягає порушення інтересів держави. Вказує, що в даному випадку наявні всі підстави виправдання забезпечення представництва інтересів держави у спірних правовідносинах саме прокурором, оскільки наведенні правопорушення є реальними державними інтересами захисту об`єктів природо-заповідного фонду.

Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначено про безпідставність доводів апеляційної скарги, відсутність підстав для її задоволення та відсутність підстав для скасування рішення суду першої інстанції.

Розглянувши доводи апеляційних скарг, перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги підлягають залишенню без задоволення, а ухвалу суду - без змін.

Згідно ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Як вбачається з матеріалів справи, керівник Бахмацької місцевої прокуратури у поданому до суду позові, як на наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, вказав, що уповноважений орган Чернігівська обласна державна адміністрація, з позовом до суду не зверталася та жодних дієвих заходів, спрямованих на забезпечення вирішення питання щодо винесення меж заповідного урочища «Коропський бір» та закріпленні його меж в натурі (на місцевості), не вживала, обмежившись направленням до органів місцевого самоврядування листа, що має виключно інформаційний характер та не може свідчити про активну поведінку уповноваженого органу, спрямовану на усунення порушення вимог законодавства у сфері охорони об`єктів природно-заповідного фонду.

Разом із тим, у структурі Чернігівської обласної державної адміністрації наявний Департамент екології та природних ресурсів, згідно підпункту 1 пункту 5 Положення про Департамент екології та природних ресурсів Чернігівської ОДА, затвердженого розпорядженням голови обласної державної адміністрації від 31.01.2019 №46, одним з основних завдань якого є забезпечення реалізації державної політики в галузі охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів на території Чернігівської області. Згідно пункту 2 зазначеного Положення Департамент є юридичною особою публічного права.

Департамент листом від 29.05.2020 №08-07/1535 повідомив Бахмацьку місцеву прокуратуру про те, що обласною державною адміністрацією вживалися заходи щодо забезпечення організації робіт із винесення меж в натурі територій та об`єктів природно-заповідного фонду, а саме: переліком видатків на 2019 рік за рахунок коштів природно охоронного фонду передбачалися кошти в сумі 700 тис. грн. на розробку проектів землеустрою щодо організації та встановлення меж територій природно-заповідного фонду. По даному заходу двічі оголошувався конкурс на проведення закупівлі. Однак, жодного разу торги не відбулися. За рахунок коштів обласного фонду охорони навколишнього природного середовища у 2015-2016 роках було виготовлень 23 інформаційно-охоронних знаки на об`єкти природно-заповідного фонду місцевого значення Борзнянського району, в тому числі 2 штуки на заповідне урочище місцевого значення «Коропський бір». 17.09.2019 направлено лист органам місцевого самоврядування області щодо необхідності проведення відповідної роботи. 27.05.2020 направлено листи на райдержадміністрації щодо надання інформації про встановлення інформаційно-охоронних знаків, виготовлених за рахунок коштів обласного фонду охорони навколишнього природного середовища у 2015-2016 роках з підтверджуючими матеріалами (а.с.33-35).

Судом першої інстанції не встановлено обставин, які б давали підстави для висновку про невиконання або неналежне виконання Чернігівською обласною державною адміністрацією, яка є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій щодо захисту інтересів держави. Сама по собі обставина не звернення позивача з позовом протягом певного періоду, без з`ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору, не свідчить про неналежне виконання таким органом своїх функцій із захисту інтересів держави.

За таких обставин, суд першої інстанції дійшов до висновку, що прокурором не надано доказів, що ним проведено перевірку компетентного органу з питань дотримання законодавства, а також, що встановлені факти неналежного виконання таким компетентним органом своїх функцій, що є підставою для представництва інтересів держави прокурором.

Суд першої інстанції дійшов висновку, що прокурор фактично звернувся до суду з позовом на захист прав та інтересів Чернігівської обласної державної адміністрації, яка є самостійною юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю щодо здійснення захисту прав та охоронюваних законом інтересів держави у судовому порядку.

Фактичною підставою для звернення до суду стала незгода прокурора з бездіяльністю Чернігівської обласної державної адміністрації та Департаменту екології та природних ресурсів Чернігівської ОДА, а не відсутність відповідного органу, який може захищати інтереси держави. Звертаючись до суду, прокурор перебирає на себе компетенцію відповідного уповноваженого органу та намагається зобов`язати відповідача до вчинення певних дій у судовому порядку, оскільки уповноваженими на це органами цього здійснено протиправно (на думку позивача) не було.

Суд першої інстанції виходив з того, що Чернігівською обласною державною адміністрацією та Департаментом екології та природних ресурсів Чернігівської ОДА було вчинено активні дії щодо реалізації своїх повноважень у природоохоронній сфері, тому прокурором не доведено, що останні, не здійснюють або не належним чином здійснюють захист інтересів у сфері охорони об`єктів природно-заповідного фонду.

Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Згідно з частинами третьою-четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно з частиною першою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» (далі-Закон №1697) представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Частиною третьою статті 23 Закону №1697 передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії (частина 4 статті 23 Закону №1697).

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Аналіз частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Однак суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи. Частиною сьомою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що в разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження. Таким чином, питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності. Публічно-правовий спір між компетентним органом, в особі якого позов подано прокурором в інтересах держави, та відповідачем не є спором між прокурором і відповідним органом, а також не є тим процесом, у якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній бездіяльності.

У Рішенні від 05.06.2019 №4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

При цьому захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Аналогічна правова позиція висловлена у постановах Верховного Суду від 20.09.2018 у справі №924/1237/17, від 23.10.2018 у справі №906/240/18, від 01.11.2018 у справі №910/18770/17, від 07.12.2018 у справі №924/1256/17, від 19.02.2019 у справі №925/226/18, від 25.09.2019 у справі №201/5279/16, від 30.09.2019 у справі №802/4083/15-а.

Саме лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо. У такому разі прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України(службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовця, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо).

Аналогічна правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду від 10.10.2019 у справі №0440/6738/18.

Відповідно до ст.16 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» державними органами управління в галузі охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів є центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, а на території Автономної Республіки Крим - орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища та інші державні органи, до компетенції яких законами України віднесено здійснення зазначених функцій.

Суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що обставини дотримання прокурором установленої частинами третьою, четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» процедури, яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з`ясуванню судом незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до приписів статей 53, 169 КАС України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті.

При цьому, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 зазначено, що у справах за позовами прокурорів Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати.

При розгляді даної категорії справ, ключовим моментом є встановлення факту нездійснення самостійно уповноваженим органом державної влади, до компетенції якого віднесені повноваження щодо охорони навколишнього природного середовища, таких повноважень, невжиття адекватних заходів реагування на виявлення порушення.

Колегія суддів зазначає про обґрунтований висновок суду першої інстанції про наявність підстав для залишення позовної заяви без розгляду згідно п.2 ч.1 ст.240 КАС України, з огляду на ненадання доказів вчинення позивачем активних дій направлених на спонукання суб`єкта владних повноважень до вчинення відповідних заходів реагування та відсутність такого реагування у належний спосіб, недоведено наявність триваючої бездіяльності з боку суб`єкта владних повноважень, яка б у свою чергу могла призвести до порушення інтересів держави, з огляду на категорію справи.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що прокурором не доведено, що Чернігівська обласна державна адміністрація, до компетенції якого віднесені повноваження щодо здійснення охорони та нагляду за збереженням навколишнього природного середовища та захисту об`єктів природо-заповідного фонду, не здійснює або не належним чином здійснює захист інтересів держави у даній сфері.

Відповідно до пункту 30 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27 вересня 2001 року, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .

Згідно пункту 29 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 9 грудня 1994 року, статтю 6 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи

Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку, що ухвала суду першої інстанції про залишення позову без розгляду є обґрунтованою, тому відсутні підстави для її скасування та направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Керуючись ст. ст. 242, 243, 251, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів -

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу Керівника Бахмацької місцевої прокуратури залишити без задоволення, а ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 12 серпня 2020 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття та може бути оскаржена в порядку та строки, встановлені ст.ст. 328, 329 КАС України.

Повний текст постанови виготовлено 12.10.2020.

Головуючий суддя: А.Ю. Кучма

В.О. Аліменко

Н.В. Безименна