Справа № 640/15374/20
Суддя: Степанюк Анатолій Германович
Дата ухвалення: 2020-10-07 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 жовтня 2020 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача - Степанюка А.Г.,

суддів - Губської Л.В., Епель О.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Українсько-американського товариства з обмеженою відповідальністю «Євромікс» з іноземними інвестиціями на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 липня 2020 року у справі за позовом Українсько-американського товариства з обмеженою відповідальністю «Євромікс» з іноземними інвестиціями до Головного управління Держпродспоживслужби в м. Києві про визнання протиправними та скасування актів, протоколу і постанови, -

В С Т А Н О В И Л А:

У липні 2020 року Українсько-американське товариство з обмеженою відповідальністю «Євромікс» з іноземними інвестиціями (далі - Позивач, ТОВ «Євромікс») звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Головного управління Держпродспоживслужби в м. Києві (далі - Відповідач, ГУ Держпродспоживслужби в м. Києві) про визнання протиправними та скасування:

- акту перевірки характеристик продукції № 1977/109 від 22.05.2020 року;

- акту від 27.05.2020 року про створення перешкод посадовій особі спеціально уповноваженого органу виконавчої влади у сфері ринкового нагляду;

- протоколу № 1977/109 від 27.05.2020 року про виявлене порушення;

- постанови № 128 від 05.06.2020 року про накладення штрафу в розмірі 170 000,00 грн.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 10.07.2020 року відмовлено у відкритті провадження у справі в частині вимог про визнання протиправними та скасування акту перевірки характеристик продукції № 1977/109 від 22.05.2020 року, акту від 27.05.2020 року про створення перешкод посадовій особі спеціально уповноваженого органу виконавчої влади у сфері ринкового нагляду, протоколу № 1977/109 від 27.05.2020 року про виявлене порушення. При цьому суд першої інстанції виходив з того, що указані документи, які включені Позивачем до предмету оскарження, не є індивідуальними актами та не належать до юридичних фактів, а тому не можуть бути об`єктом судового захисту у порядку будь-якого судочинства.

Не погоджуючись з викладеним в ухвалі рішенням, Позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду. В обґрунтування своїх доводів зазначає, що всупереч вимог європейського і національного законодавства суд першої інстанції обмежив право особи на судовий захист, у той час як положення ст. 170 КАС України не передбачають такої підстави для відмови у відкритті провадження як недоведеність факту порушення прав та законних інтересів позивача чи недоведеність того, що він є учасником певних правовідносин.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.08.2020 року відкрито апеляційне провадження у справі, встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу та призначено справу до розгляду у відкритому судовому засіданні на 09.09.2020 року, яке у зв`язку з тимчасовою непрацездатністю судді-доповідача було відкладено на 07.10.2020 року.

У відзиві на апеляційну скаргу ГУ Держпродспоживслужби в м. Києві просить залишити її без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції - без змін. В обґрунтування своїх доводів зазначає, що, по-перше, суд першої інстанції не міг порушити положення ст. ст. 171, 312, 320 КАС України, оскільки при постановленні оскаржуваної ухвали ними не керувався, по-друге, суд вірно застосував приписи ст. 170 КАС України, встановивши, що справу не належить розглядати у порядку адміністративного судочинства, по-третє, усі оскаржувані окрім постанови документи не належать до індивідуальних актів, не створюють для Позивача жодних правових наслідків, що свідчить про відсутність в останнього щодо них права, яке б підлягало судовому захисту.

Учасники справи, будучи належним чином повідомленими про дату, час та місце судового розгляду справи, у судове засідання не прибули, а тому справа розглядалася у порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами у відповідності до п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, повно та всебічно дослідивши обставини справи, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції - без змін, виходячи з такого.

Відмовляючи у відкритті провадження у справі в частині позовних вимог про визнання протиправними та скасування актів і протоколу, суд першої інстанції, керуючись приписами п. 1 ч. 1 ст. 170 КАС України, виходив з того, що такі документи носять лише інформаційний характер, не створюють для особи жодних правових наслідків, а тому не можуть бути предметом будь-якого судового оскарження.

З такими висновками суду першої інстанції судова колегія не може не погодитися з огляду на таке.

У рішенні Європейського суду з прав людини у справі «Перетяка проти України» від 21.12.2020 року наголошено, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 вказаної Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть шкодити самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою.

Судовий захист є одним із найефективніших правових засобів захисту інтересів фізичних та юридичних осіб. Неправомірні рішення, дії чи бездіяльність посадових осіб органів місцевого самоврядування, прийняті з порушенням прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, можуть бути оскаржені відповідно до ч. 2 ст. 55 Конституції України та ст. 5 КАС України в порядку адміністративного судочинства.

Завданням адміністративного судочинства згідно ч. 1 ст. 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Обов`язковою ознакою дій, рішень чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язків характер. Висновки, відомості чи інформація, викладені в акті чи зафіксовані у протоколі, не породжують обов`язкових юридичних наслідків. Водночас певні судження контролюючого органу про певні факти є висновками тільки контролюючого органу, зазначення яких у таких документах не суперечить чинному законодавству. Такі відомості актів чи протоколу можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені такі зафіксовані в акті чи протоколі відомості.

Так, за своєю правовою природою акт перевірки, акт про створення перешкод, як і протокол про виявлене порушення - це службові документи, які фіксують певні обставини та є носіями доказової бази для прийняття рішення про застосування санкцій до особи у випадку виявлення певних порушень.

У таких випадках вказані документи не належать до правових документів, які встановлюють відповідальність суб`єкта господарювання та, відповідно, не є актами індивідуальної дії у розумінні положень КАС України.

Наведені висновки також узгоджуються й з аналізом змісту положень ч. 5 ст. 23-1 і ч. 6 ст. 44 Закону України «Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції», в яких вказано, що в акті зазначається детальний опис порушень вимог законодавства, виявлених під час перевірки, з посиланням на відповідну вимогу законодавства, а про вчинення порушень посадові особи органів ринкового нагляду, що виявили правопорушення, складають протокол на підставі документів, що містять інформацію про походження продукції та її обіг.

При цьому, у ч. 6 ст. 44 згаданого Закону передбачено, що протокол разом з актом перевірки, поясненнями фізичної особи, у тому числі фізичної особи - підприємця, чи керівника юридичної особи або уповноваженої ним особи (у разі їх наявності) та документами, що стосуються справи, не пізніше наступного робочого дня за днем його складання передається керівнику чи заступнику керівника органу ринкового нагляду, які розглядають справу протягом 15 календарних днів з дня отримання протоколу та відповідних документів і приймають рішення про накладення штрафу. Кожний штраф оформляється окремою постановою.

Отже, як вірно зазначив суд першої інстанції, акт перевірки, акт про створення перешкод, а також протокол про виявлене порушення є засобами фіксації порушень, встановлених у ході перевірки. У той час як викладена у них інформація є підставою для прийняття рішення про накладення штрафу, яке оформлюється постановою.

Враховуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що акт перевірки, акт про створення перешкод, а також протокол про виявлене порушення не є рішеннями суб`єкта владних повноважень у розумінні КАС України, не зумовлюють виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, діяльність яких перевірялася, тому їх висновки не можуть бути предметом спору. Указані документи є носіями доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог законодавства суб`єктами господарювання, документами, на підставі яких приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка актів і протоколів, у тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо їх складання, викладення у них висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі таких актів і протоколів.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 27.03.2018 року у справі № 813/2524/17, від 10.05.2018 року у справі № 811/119/13-а , від 16.07.2020 року у справі № 826/4/16.

Крім того, у постанові та від 23.09.2020 року у справі № 640/2911/19 Верховний Суд підкреслив, що, враховуючи правову природу актів і протоколу, складених за наслідками здійсненого уповноваженими органами Держпродспоживслужби контролю, колегія суддів не вбачає перешкод для поширення на спірні правовідносини вищенаведеної правозастосовчої практики Верховного Суду, відповідно до якої акт перевірки не визнається правовим актом, який встановлює відповідальність суб`єкта господарювання та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні КАС України.

Таке ж правове регулювання, з урахуванням висновків згаданого рішення суду касаційної інстанції, можна поширити й на спори з приводу оскарження протоколів виявлене порушення, які мають схожу до акта перевірки правову природу, не встановлюють відповідальності, а лише фіксують обставини вчинення правопорушення, використовуються як джерело доказової інформації при вирішенні питання про накладення відповідного стягнення, відтак позбавлені ознак рішення суб`єктів владних повноважень у розумінні процесуального закону.

Згідно висновків Великої Палати Верховного Суду, наведених у постановах від 22.03.2018 року у справі № П/9901/135/18, від 31.01.2019 року у справі № 9901/56/19, від 27.06.2019 року у справі № 9901/920/18, поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

З урахуванням наведеного судова колегія погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що оскарження актів перевірки та про створення перешкод, а також протоколу про виявлене порушення не може бути предметом судового захисту у порядку будь-якого судочинства, позаяк не створює жодних юридичних фактів для особи, щодо якої їх складено.

Крім того, колегія суддів вважає за необхідне зауважити, що статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено право особи, права та свободи якої було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

При цьому, як зазначено у постанові Верховного Суду від 10.07.2020 року у справі № 420/647/19, під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект. Відтак, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушених прав та бути адекватним наявним обставинам.

Відтак, оцінка актів та протоколів, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо їх складання, викладення у них висновків, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі таких документів, у даному випадку - постанови від 05.06.2020 року №128.

Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Таким чином, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а викладені в апеляційній скарзі доводи позицію суду першої інстанції не спростовують.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Приписи ст. 316 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 170, 242-244, 250, 308, 312, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Українсько-американського товариства з обмеженою відповідальністю «Євромікс» з іноземними інвестиціями - залишити без задоволення, а ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 липня 2020 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Головуючий суддя А.Г. Степанюк

Судді Л.В. Губська

О.В. Епель

Повний текст постанови складено та підписано « 07» жовтня 2020 року.