Справа № 280/6323/19
Суддя: Семененко Я.В.
Дата ухвалення: 2020-10-08 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

08 жовтня 2020 року м. Дніпросправа № 280/6323/19

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Семененка Я.В. (доповідач),

суддів: Бишевської Н.А., Добродняк І.Ю.,

за участю секретаря судового засідання Волкової К.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу Національного агентства з питань запобігання корупції

на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 18 травня 2020 року (суддя Максименко Л.Я., повний текст складено 18.05.2020р.) у справі №280/6323/19 за позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання протиправним та скасування рішень, -

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати протиправними та скасувати рішення Національного агентства з питань запобігання корупції № 3391, 3392, 3393 від 17.10.2019 Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за 2015, 2016, 2017 роки, поданої ОСОБА_1 , суддею апеляційного суду Запорізької області.

В обгрунтування заявлених вимог позивач посилався на те, що рішення Національного агентства з питань запобігання корупції № 3391, 3392, 3393 від 17.10.2019 Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за 2015, 2016, 2017 роки, поданої ОСОБА_1 , суддею апеляційного суду Запорізької області є протиправними та підлягають скасуванню, оскільки зміст виявлених порушень суперечить положенням чинного законодавства, а самі рішення прийняті із порушенням процедури, в частині визначених строків для проведення повної перевірки декларацій.

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 18 травня 2020 року позов задоволено.

За наслідками розгляду справи судом зроблено висновок про те, що оскаржувані рішення відповідача від 17.10.2019 № 3391, 3392, 3393 Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за 2015, 2016, 2017 роки, поданої ОСОБА_1 , суддею апеляційного суду Запорізької області прийняті з порушенням встановленого п.14 розділу ІІІ Порядку №56 строку.

Такі висновки суд обґрунтував тим, що відповідно до Порядку №56 повна перевірка декларацій повинна тривати не більше, ніж 60 календарних днів з дня прийняття рішення про проведення перевірки, а у виняткових випадках - не повинен перевищувати в сукупності 90 календарних днів з дня прийняття рішення про проведення перевірки.

Встановивши те, що у спірному випадку рішення про проведення повної перевірки прийнято 30.11.2018 (№2856, № 2857, №2858), суд першої інстанції зазначив те, що перебіг строку проведення повної перевірки декларацій позивача розпочався з 01.12.2018, а отже строк проведення повної перевірки декларацій позивача закінчився 29.01.2019 (згідно загальних правил перебігу строку, що обчислюється днями).

З цих підстав суд зробив висновок про те, що недотримання відповідачем процедури проведення перевірки є підставою для скасування рішень, що прийняті за результатами такої перевірки.

Не погодившись з рішенням суду, відповідач звернувся із апеляційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судом норм матеріального права, неповне з`ясування обставин справи, просить рішення суду скасувати та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позову. Фактично позиція відповідача полягає у тому, що саме по собі порушення процедури прийняття рішень не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, коли порушення процедури вплинуло на зміст цих рішень. У спірному випадку, як зазначає відповідач, порушення процедури проведення повної перевірки, про що зазначив суд першої інстанції, не вплинуло та не могло вплинути на об`єктивність інформації, яка зазначена в оскаржуваних рішеннях.

Перевіривши рішення суду першої інстанції на предмет його законності та обґрунтованості, в межах доводів апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги з огляду на таке.

Встановлені обставини справи свідчать про те, що Національним агентством з питань запобігання корупції прийняті рішення від 30.11.2018:

№ 2856 Про проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2015 рік, поданої ОСОБА_1 , суддею Апеляційного суду Запорізької області;

№ 2857 Про проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2016 рік, поданої ОСОБА_1 , суддею Апеляційного суду Запорізької області;

№ 2858 Про проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2017 рік, поданої ОСОБА_1 , суддею Апеляційного суду Запорізької області.

ОСОБА_1 надав письмові пояснення та копії документів, відповідно до запиту Національного агенства з питань запобігання корупції від 19.12.2018 № 41-01/63657/18.

За результатами проведення повних перевірок декларацій позивача Національне агентство з питань запобігання корупції прийняло рішення від 17.10.2019:

№ 3391 Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2015 рік, поданої ОСОБА_1 , суддею Апеляційного суду Запорізької області;

№ 3392 Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2016 рік, поданої ОСОБА_1 , суддею Апеляційного суду Запорізької області;

№ 3393 Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2017 рік, поданої ОСОБА_1 , суддею Апеляційного суду Запорізької області.

Не погоджуючись з рішеннями Національного агентства з питань запобігання корупції № 3391, 3392, 3393 від 17.10.2019 Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за 2015, 2016, 2017 роки, поданої ОСОБА_1 , суддею апеляційного суду Запорізької області, позивач звернувся до суду за захистом своїх прав.

За наслідками перегляду справи суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції щодо наявності підстав для задоволення позову з огляду на таке.

Правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень визначено Законом України «Про запобігання корупції» від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі Закон - № 1700-VII).

Відповідно до ч. 1, 4 ст. 4 Закону № 1700-VII Національне агентство з питань запобігання корупції (далі - Національне агентство) є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.

Згідно ч. 1 ст. 45 Закону № 1700-VII особи, зазначені у пункті 1, підпунктах «а» і «в» пункту 2, пункті 5 частини першої статті 3 цього Закону, зобов`язані щорічно до 1 квітня подавати шляхом заповнення на офіційному веб-сайті Національного агентства декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (далі - декларація), за минулий рік за формою, що визначається Національним агентством.

Відповідно до ч. 1 ст. 50 Закону № 1700-VII повна перевірка декларації полягає у з`ясуванні достовірності задекларованих відомостей, точності оцінки задекларованих активів, перевірці на наявність конфлікту інтересів та ознак незаконного збагачення і може здійснюватися у період здійснення суб`єктом декларування діяльності, пов`язаної з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, а також протягом трьох років після припинення такої діяльності.

Обов`язковій повній перевірці підлягають декларації службових осіб, які займають відповідальне та особливо відповідальне становище, суб`єктів декларування, які займають посади, пов`язані з високим рівнем корупційних ризиків, перелік яких затверджується Національним агентством.

Обов`язковій повній перевірці також підлягають декларації, подані іншими суб`єктами декларування, у разі виявлення у них невідповідностей за результатами логічного та арифметичного контролю.

Національне агентство проводить повну перевірку декларації, а також самостійно проводить повну перевірку інформації, яка підлягає відображенню в декларації, щодо членів сім`ї суб`єкта декларування у випадках, передбачених частиною сьомою статті 46 цього Закону.

Національне агентство проводить перевірку декларації на підставі інформації, отриманої від фізичних та юридичних осіб, із засобів масової інформації та інших джерел, про можливе відображення у декларації недостовірних відомостей.

Механізм проведення Національним агентством контролю та повної перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, відповідно до статей 48 та 50 Закону № 1700-VII, визначає Порядок № 56 (який був чинним на час виникнення спірних відносин).

Згідно п. 1 розділу ІІІ Порядку № 56 (в редакції на час прийняття відповідачем рішень про проведення повної перевірки декларацій позивача) повна перевірка декларацій (декларації) проводиться за рішенням Національного агентства, в якому надається доручення його члену провести повну перевірку декларацій (декларації) (далі - Рішення про проведення перевірки) через працівників структурного підрозділу його апарату, діяльність яких пов`язана зі здійсненням такої функції Національного агентства. Рішення про проведення перевірки повинно містити інформацію, яка дає змогу ідентифікувати декларацію (декларації), щодо якої (яких) проводиться повна перевірка, та суб`єкта (суб`єктів) декларування, який (які) подав (подали) таку (такі) декларацію (декларації), якщо інше не передбачено цим Порядком.

Відповідно до п. 2 розділу ІІІ Порядку № 56 ( в тій же редакції) початком здійснення повної перевірки декларації є день, наступний за днем прийняття Рішення про проведення перевірки. Про прийняття Рішення про проведення перевірки Національне агентство письмово повідомляє суб`єкта декларування за допомогою програмних засобів Реєстру не пізніше дня його прийняття.

Згідно п. 14 розділу ІІІ Порядку № 56 повна перевірка декларації за цим Порядком здійснюється упродовж 60 календарних днів з дня прийняття Рішення про проведення перевірки.

У разі необхідності строки проведення повної перевірки декларації можуть бути продовжені, але не більше ніж на сукупний строк у 30 календарних днів.

Рішення про продовження повної перевірки декларації приймається Національним агентством у випадку неотримання відповідей та/або інформації по суті, необхідних для проведення повної перевірки декларації, у відповідь на запити (листи) Національного агентства до:

державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, суб`єктів господарювання незалежно від форми власності та їх посадових осіб, громадян та їх об`єднань;

суб`єкта декларування з проханням надати пояснення щодо відомостей, зазначених у декларації.

Отже, суд першої інстанції правильно виходив з того, що повна перевірка декларацій повинна тривати не більше, ніж 60 календарних днів з дня прийняття Рішення про проведення перевірки, а у виняткових випадках - не більше 90 днів.

Відповідно до п. 6 розділу III Порядку № 56 повна перевірка декларації передбачає такі дії:

прийняття Рішення про проведення перевірки;

аналіз відомостей про об`єкти декларування (об`єкти нерухомості; об`єкти незавершеного будівництва (в тому числі інформація щодо власника або користувача земельної ділянки); цінне рухоме майно (крім транспортних засобів); цінне рухоме майно - транспортні засоби; цінні папери; інші корпоративні права; юридичні особи, кінцевим бенефіціарним власником (контролером) яких є суб`єкт декларування або члени його сім`ї; нематеріальні активи; доходи, у тому числі подарунки; грошові активи; фінансові зобов`язання; видатки та правочини суб`єкта декларування; посади чи роботи за сумісництвом суб`єкта декларування; членство суб`єкта декларування в об`єднаннях (організаціях) та входження до їх органів), зазначені в деклараціях суб`єкта декларування, та їх порівняння з відомостями з реєстрів, баз даних, інших інформаційно-телекомунікаційних систем державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, що можуть містити інформацію про об`єкти декларування, які мають відображатися в декларації;

створення, збирання, одержання, використання інформації, яка є необхідною для повної перевірки декларації, з використанням джерел інформації, визначених пунктами 8-11 цього розділу;

направлення Національним агентством відповідному суб`єкту декларування листа з пропозиціями надати письмові пояснення та/або копії підтвердних документів та розгляд і врахування наданих ним пояснень та/або копій підтвердних документів під час проведення повної перевірки декларації у порядку та на умовах, визначених пунктом 12 цього розділу;

прийняття Національним агентством Рішення про результати здійснення повної перевірки декларації.

Згідно п. 1 розділу IV Порядку № 56 за результатами проведення повної перевірки декларації Національним агентством приймається рішення про результати здійснення повної перевірки декларації (далі - Рішення про результати здійснення повної перевірки декларації).

Про закінчення проведення повної перевірки декларації Національне агентство письмово повідомляє суб`єкта декларування та надсилає Рішення про результати здійснення повної перевірки декларації для ознайомлення.

Рішення про проведення повної перевірки декларації розміщується протягом трьох робочих днів з моменту його прийняття на веб-сайті Національного агентства, за винятком відомостей, зазначених в абзаці четвертому частини першої статті 47 Закону.

Отже, суд першої інстанції правильно виходив з того, що проведення перевірки Національним агентством декларацій передбачає встановлену Порядком процедуру, яка визначає чітко визначену послідовність дій, результатом якої є обов`язкове прийняття рішення про проведення перевірки декларацій.

У спірному випадку встановлено, що рішення про проведення повної перевірки прийнято 30.11.2018 (№2856, № 2857, №2858), а отже перебіг строку проведення повної перевірки декларацій позивача розпочався з 01.12.2018.

Таким чином, як вірно зазначив суд першої інстанції, враховуючи вищенаведені положення Порядку №56, строк проведення повної перевірки декларацій позивача закінчився 29.01.2019 (згідно загальних правил перебігу строку, що обчислюється днями).

Отже оскаржувані рішення відповідача від 17.10.2019 № 3391, 3392, 3393 Про результати здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за 2015, 2016, 2017 роки, поданої ОСОБА_1 , суддею апеляційного суду Запорізької області прийняті з порушенням встановленого п.14 розділу ІІІ Порядку №56 строку, оскільки прийняті на 321 день з дня прийняття рішення про проведення перевірки.

Оскільки зазначений Порядок №56 не передбачав можливості винесення рішень про результати повної перевірки декларацій поза визначеного Порядком №56 строку, а іншого законодавством не передбачено, то суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про порушення відповідачем процедури проведення перевірки і, як наслідок, про неправомірність рішень, які прийняті за наслідком такої перевірки.

Вказані висновки суду першої інстанції узгоджуються з правовою позицією Верховного Суду, яка висловлена у постановах: від 13 лютого 2020 (справа №640/1007/19), від 23 червня 2020 року (справа №807/270/18), від 13 серпня 2020 року (справа №200/959/19-а).

З приводу позиції відповідача про відсутність чітких строків прийняття рішення за результатами повної перевірки декларації, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити таке.

На підставі рішення Національного агентства з питань запобігання корупції «Про затвердження Змін до Порядку проведення контролю та повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування» №3206 від 21.12.2018р., внесено зміни до Порядку №56 (зміни набрали чинності з 15.01.2019р.). Зокрема, внесено зміни до п.1 розділу ІІІ, в частині дій під час повної перевірки декларації.

Так відповідно до п.5 Порядку №56 (із вказаними змінами) повна перевірка декларації передбачає такі дії:

1) аналіз відомостей про об`єкти декларування (об`єкти нерухомості; об`єкти незавершеного будівництва (в тому числі інформація щодо власника або користувача земельної ділянки); цінне рухоме майно (крім транспортних засобів); цінне рухоме майно - транспортні засоби; цінні папери; інші корпоративні права; юридичні особи, кінцевим бенефіціарним власником (контролером) яких є суб`єкт декларування або члени його сім`ї; нематеріальні активи; доходи, у тому числі подарунки; грошові активи; фінансові зобов`язання; видатки та правочини суб`єкта декларування; посади чи роботи за сумісництвом суб`єкта декларування; членство суб`єкта декларування в об`єднаннях (організаціях) та входження до їх органів), зазначені в деклараціях суб`єкта декларування, та їх порівняння з відомостями з реєстрів, баз даних, інших інформаційно-телекомунікаційних систем державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, що можуть містити інформацію про об`єкти декларування, які мають відображатися в декларації;

2) створення, збирання, одержання, використання інформації, яка є необхідною для повної перевірки декларації, з використанням джерел інформації, визначених пунктами 8-11 цього розділу;

3) направлення Національним агентством відповідному суб`єкту декларування листа з пропозиціями надати письмові пояснення та/або копії підтвердних документів та розгляд і врахування наданих ним пояснень та/або копій підтвердних документів під час проведення повної перевірки декларації у порядку та на умовах, визначених пунктом 12 цього розділу.

Тобто, внесеними змінами виключено пункт, в частині визначеної послідовності дій під час повної перевірки, а саме пункт щодо прийняття Національним агентством Рішення про результати здійснення повної перевірки декларації (в попередній редакції пп.5 п.6 розділу ІІІ Порядку №56).

З цих підстав відповідач вказував на відсутність чітких строків прийняття рішення за результатами повної перевірки декларації.

Але з такими аргументами відповідача погодитися неможливо, оскільки за такої позиції чинне законодавство взагалі не визначає строків для прийняття рішень за результатами проведеної повної перевірки, що явно суперечить принципу юридичної визначеності, який є одним із суттєвих елементів принципу верховенства права.

Разом з цим, системний аналіз Порядку № 56 дає підстави для висновку, що повна перевірка декларацій розпочинається Рішенням про її проведення і закінчується Рішенням про результати перевірки.

Європейська Комісія за демократію через право (Венеціанська Комісія) у Доповіді щодо верховенства права від 04 квітня 2011 року № 512/2009 зазначила, що однією з складових верховенства права є правова визначеність; вона вимагає, щоб правові норми були чіткими й точними, спрямованими на те, щоб забезпечити постійну прогнозованість (передбачуваність) ситуацій та правовідносин, що виникають.

У справі «Олександр Волков проти України» від 09 січня 2013 року, заява № 21722/11, порушення принципу юридичної визначеності було констатоване Європейським судом з прав людини з огляду на відсутність у законодавстві України положень щодо строків давності притягнення судді до відповідальності за порушення присяги, в контексті дотримання вимог «якості закону» при перевірці виправданості втручання у права, гарантовані ст. 8 Конвенції.

Аналізуючи дотримання вимог «якості закону», ЄСПЛ зазначив, зокрема, таке:

«Відсутність будь-яких строків давності, що розглядалася вище за статтею 6 Конвенції, давала дисциплінарним органам повну свободу дій та порушила принцип юридичної визначеності.

Суд уже констатував, що процесуальні норми створюються для забезпечення належного відправлення правосуддя та дотримання принципу юридичної визначеності, сторони провадження повинні мати право очікувати застосування вищезазначених норм. Принцип юридичної визначеності застосовується не тільки щодо сторін провадження, а й до національних судів (див. рішення від 21 жовтня 2010 року у справі ««Дія-97» проти України», заява № 19164/04, п. 47, з подальшими посиланнями). Цей принцип так само застосовується до процедур, що були використані для звільнення заявника з посади, включаючи процес ухвалення рішення на пленарному засіданні парламенту […];»

Отже, принцип правової визначеності має застосовуватись не лише на етапі нормотворчої діяльності, а й під час безпосереднього застосування існуючих норм права, що даватиме можливість особі в розумних межах передбачати наслідки своїх дій, а також послідовність дій держави щодо можливого втручання в охоронювані Конвенцією та Конституцією України права та свободи цієї особи.

Крім цього, у постанові Верховного Суду від 10 квітня 2019 року у справі №826/16495/17 зазначено, що потреба у визначеності не означає, що органові, який ухвалює рішення, не повинні надаватись дискреційні повноваження (де це необхідно) за умови наявності процедур, що унеможливлюють зловживання ними. У цьому контексті закон, яким надаються дискреційні повноваження певному державному органові, повинен вказати чітко і зрозуміло на обсяг такої дискреції. Не відповідатиме верховенству права, якщо надана законом виконавчій владі дискреція матиме характер необмеженої влади. Отже, закон повинен вказати на обсяг будь-якої такої дискреції та на спосіб її здійснення із достатньою чіткістю, аби особа мала змогу відповідним чином захистити себе від свавільних дій.

Тому доводи Національного агентства щодо необмеження будь-якими строками (або в межах поняття «розумного строку») компетенції на прийняття відповідного рішення щодо повної перевірки декларації, з урахуванням принципу верховенства права, не можуть бути прийняті до уваги.

Ураховуючи викладене суд апеляційної інстанції приходить до висновку про те, що судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи та ухвалено рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, у зв`язку з чим підстав для його скасування не існує.

На підставі викладеного, керуючись п.1 ч.1 ст.315, ст.ст. 316, 321, 322, 325 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Національного агентства з питань запобігання корупції залишити без задоволення, а рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 18 травня 2020 року у справі №280/6323/19 без змін.

Постанова набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку у випадках та строки, визначені ст.ст.328, 329 КАС України.

Вступну та резолютивну частину проголошено 08.10.2020р.

Повний текст постанови складено 09.10.2020р.

Головуючий - суддя Я.В. Семененко

суддя Н.А. Бишевська

суддя І.Ю. Добродняк