Справа № 440/413/20
Суддя: Калиновський В.А.
Дата ухвалення: 2020-10-05 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 жовтня 2020 р.Справа № 440/413/20
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Калиновського В.А.,

Суддів: Кононенко З.О. , Сіренко О.І. ,

за участю секретаря судового засідання Цибуковської А.П.

представник відповідачів Чемерис В.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 14.05.2020 року, головуючий суддя І інстанції: С.С. Бойко, м. Полтава, повний текст складено 21.05.20 року по справі № 440/413/20

за позовом ОСОБА_1

до Міністерства юстиції України , Головного територіальне управління юстиції у Полтавській області

про поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

ВСТАНОВИВ:

Позивач, ОСОБА_1 , звернулась до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Міністерства юстиції України, Головного територіального управління юстиції у Полтавській області, в якому просила суд: визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства юстиції України від 23.12.2019 №4154/к "Про звільнення"; поновити її на посаді заступника начальника головного територіального управління юстиції з питань державної реєстрації - начальника Управління державної реєстрації Головного територіального управління юстиції у Полтавській області; стягнути з Головного територіального управління юстиції у Полтавській області середній заробіток за час вимушеного прогулу.

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 14.05.2020 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, позивачем подано апеляційну скаргу, в якій вона просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти постанову, якою задовольнити позов.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги позивач зазначає, що наказ Міністерства юстиції України №4154/к від 23.12.2019 є протиправним та підлягає скасуванню, оскільки мала місце не ліквідація юридичної особи публічного права Головного територіального управління юстиції у Полтавській області, а її реорганізація з переходом майна, прав та обов`язків до Північно-Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Суми). Крім того, Міністерство юстиції України у порушення вимог ст.ст. 40, 49-2 КЗпП України не запропонувало позивачу вакантні посади у новоутвореній установі.

Відповідачі подали відзив на апеляційну скаргу, в якому, наполягаючи на законності та обґрунтованості рішення суду першої інстанції, просили залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення без змін.

В судовому засіданні суду апеляційної інстанції, представник відповідачів, наполягаючи на законності та обгрунтованості рішення суду першої інстанції, просив залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення без змін.

В судове засідання позивач не прибула, про дату, час та місце апеляційного розгляду повідомлена належним чином. Надала до суду заяву про розгляд справи без її участі, за наявними в матеріалах справи документами.

Відповідно до ч. 2 ст. 313 КАС України, справа розглядається за відсутності позивача.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, пояснення представника відповідачів, перевіривши рішення суду та доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено у суді апеляційної інстанції, що ОСОБА_1 у період з 26.05.2015 по 24.12.2019 перебувала на державній службі на посаді заступника начальника Головного територіального управління юстиції з питань державної реєстрації - начальника Управління державної реєстрації Головного територіального управління юстиції у Полтавській області.

Згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 9 жовтня 2019 р. №870 «Деякі питання територіальних органів Міністерства юстиції» ліквідовано Головне територіальне управління юстиції у Полтавській області. На цей час управління знаходиться у стадії припинення.

Міністерством юстиції України видано наказ «Про утворення міжрегіональних територіальних органів Міністерства юстиції України» від 16.10.2019 № 3173/5, згідно з яким розпочато процес ліквідації Головного територіального управління юстиції у Полтавській області.

23 жовтня 2019 року позивача було ознайомлено з попередженням про припинення державної служби на підставі п. 1-1 ч. 1 ст. 87 Закону України «Про державну службу» у зв`язку з ліквідацією Головного територіального управління юстиції у Полтавській області та звільнення із займаної посади не раніше двох місяці з дня попередження.

Позивач незгоди та своїх заперечень у зв`язку з цим не висловила.

Наказом Міністерства юстиції України від 23.12.201№4154/к «Про звільнення» позивача звільнено з посади 24.12.2019 відповідно до пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу» у зв`язку з ліквідацією Головного територіального управління юстиції у Полтавській області, з припиненням державної служби. Наказом Головного територіального управління юстиції у Полтавській області від 24.12.2019 №1794/к «Про звільнення ОСОБА_1 » оголошено наказ Міністерства юстиції України від 23.12.2019 № 4154/к «Про звільнення».

Також, у день звільнення з позивачем проведено кінцевий розрахунок та видано трудову книжку.

У трудовій книжці ОСОБА_1 24.12.2019 зроблено запис за №22 про звільнення відповідно до пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу", у зв`язку з ліквідацією Головного територіального управління юстиції у Полтавській області, з припиненням державної служби /а.с. 25/.

Позивач, не погодившись з наказом Міністерства юстиції України №4154/к від 23.12.2019 "Про звільнення", звернулась до суду з даним позовом.

Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позову, виходив з того, що оскаржуваний наказ про припинення державної служби позивача відповідає вимогам статті 22 Закону України "Про державну службу", не порушує вимог частини другої статті 40, частин другої, третьої статті 49-2 Кодексу законів про працю України, які не підлягають застосуванню до спірних правовідносин в силу приписів частини п`ятої статті 40 Кодексу законів про працю України та статей 3, 5 Закону України "Про державну службу", при цьому відповідачем дотримано вимоги частини першої статті 49-2 Кодексу законів про працю України щодо належного персонального попередження позивача не пізніше ніж за два місяці про наступне вивільнення.

Колегія суддів погоджується з такими висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Частиною 2 ст. 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах та у спосіб визначений Конституцією та законами України.

Відносини, що виникають у зв`язку із вступом на державну службу, її проходженням та припиненням, визначає правовий статус державного службовця регулюються Законом України "Про державну службу" від 10.12.2015, №889-VIII /далі - Закон №889-VIII/.

Згідно частини першої - третьої статті 5 Закону №889-VIII правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.

Державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби (ст. 1 Закону).

Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 83 Закону України «Про державну службу» державна служба може бути припинена за ініціативою суб`єкта призначення (статті 87, 87-1 Закону).

У п. 1-1 ч. 1 ст. 87 Закону визначено, що підставою для припинення державної служби є ліквідація державного органу.

Згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 9 жовтня 2019 р. № 870 «Деякі питання територіальних органів Міністерства юстиції» Головне територіальне управління юстиції у Полтавській області ліквідовано.

Також, згідно з частинами 2 та 3 ст. 5 Закону відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.

Отже, Закон України «Про державну службу» (далі - Закон) є спеціальним законом з питань вступу, проходження та припинення державної служби.

Частиною першою статті 49-2 Кодексу законів про працю України встановлено, що про наступне вивільнення працівників персонально попереджають не пізніше ніж за два місяці.

Наказом Міністерства юстиції України від 16.10.2019 №3173/5 "Про утворення міжрегіональних територіальних органів Міністерства юстиції України" наказано в.о. Державного секретаря Міністерства, директору Департаменту публічного права ОСОБА_2 забезпечити вжиття комплексу заходів, передбачених законодавством, щодо реалізації цього наказу, у тому числі, письмове персональне попередження про звільнення керівних працівників головних територіальних управлінь юстиції в областях та місті Києві, призначення яких здійснюється Державним секретарем Міністерства, не пізніше ніж за два місяці до їх звільнення, у строк до 25 жовтня 2019 року.

Матеріалами справи підтверджено, що ОСОБА_1 вручено попередження про вивільнення /а.с. 11/.

Відповідно до частини другої статті 40 Кодексу законів про працю України, звільнення з підстав, зазначених у пунктах 1, 2 і 6 цієї статті, допускається, якщо неможливо перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу.

Частинами другою та третьою статті 49-2 Кодексу законів про працю України передбачено, що при вивільненні працівників у випадках змін в організації виробництва і праці враховується переважне право на залишення на роботі, передбачене законодавством.

Одночасно з попередженням про звільнення у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці власник або уповноважений ним орган пропонує працівникові іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації, крім випадків, передбачених цим Кодексом. При відсутності роботи за відповідною професією чи спеціальністю, а також у разі відмови працівника від переведення на іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації працівник, на власний розсуд, звертається за допомогою до державної служби зайнятості або працевлаштовується самостійно. У разі якщо вивільнення є масовим відповідно до статті 48 Закону України "Про зайнятість населення", власник або уповноважений ним орган доводить до відома державної служби зайнятості про заплановане вивільнення працівників.

Разом з тим, згідно з приписами частини п`ятої статті 40 Кодексу законів про працю України (у редакції із змінами, внесеними згідно із Законом № 113-IX від 19.09.2019) особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частин першої, другої і третьої статті 49-2, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус.

Таким чином, особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 40 КЗпП України (у випадках змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників), а також особливості застосування до них положень частини другої статті 40 КЗпП України частини другої і третьої статті 49-2 КЗпП України, встановлюються законом, що регулює їхній статус.

Станом на час прийняття оскаржуваного наказу 23.12.2019 Законом України "Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади" від 19 вересня 2019 року № 117-IX абзац другий частини третьої статті 87 виключено, зокрема, виключено норму про те, що процедура вивільнення державних службовців на підставі пункту 1 частини першої цієї статті визначається законодавством про працю.

Натомість, були внесені відповідні зміни, зокрема, до статті 22 та 87 Закону України "Про державну служб", якими врегульовано питання звільнення державних службовців на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу".

Так, частиною третьою статті 87 Закону України "Про державну службу" (у редакції чинній на час прийняття оскаржуваного наказу Міністерства юстиції України від 23.12.2019 №4154/к "Про звільнення") встановлено, що державний службовець, якого звільнено на підставі пункту 1 частини першої цієї статті, у разі створення в державному органі, з якого його звільнено, нової посади чи появи вакантної посади, що відповідає кваліфікації державного службовця, протягом шести місяців з дня звільнення за рішенням суб`єкта призначення може бути призначений на рівнозначну або нижчу посаду державної служби, якщо він був призначений на посаду в цьому органі за результатами конкурсу.

Частиною п`ятою статті 22 цього Закону (із змінами, внесеними згідно із Законом №117-IX від 19.09.2019) передбачено, що у разі реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, за рішенням суб`єкта призначення може здійснюватися без обов`язкового проведення конкурсу.

Вказані норми закону неконституційними не визнавалися.

Колегія суддів зазначає, що в апеляційній скарзі позивач наводить редакцію частини п`ятої статті 22 Закону України "Про державну службу", що діяла до внесення в неї змін Законом України "Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади" від 19 вересня 2019 року №117-IX, тобто цитує норму у редакції, що є нечинною на час виникнення спірних правовідносин та винесення оскаржуваного наказу.

Отже, Законом України "Про державну службу" (у редакції чинній на час прийняття оскаржуваного наказу Міністерства юстиції України від 23.12.2019 №4154/к "Про звільнення"), який є спеціальним законом, що регулює статус державного службовця, встановлено право за рішенням суб`єкта призначення, а не його обов`язок щодо переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, без обов`язкового проведення конкурсу.

Стосовно застосування колізійних норм слід зазначити, що при розбіжності між загальним і спеціальним нормативно-правовим актом перевага надається спеціальному. Крім того, як зазначено у рішенні конституційного Суду України від 03.10.1997 N 18/183-97 конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше.

Отже, у спірному випадку слід застосовувати виключно спеціальний нормативно-правовий акт - Закон України «Про державну службу». До того ж, конкретні приписи зазначеного закону прийняті у часі пізніше, ніж приписи КЗпП.

Також, апеляційну скаргу обгрунтовано посиланням на судову практику, проте у зв`язку зі зміною законодавства, з приводу якого дана практика склалася, зазначені посилання є неактуальними.

Стосовно посилання скаржника на застосування до спірних відносин приписів Кодексу законів про працю України (далі КЗпП) слід зазначити, що спір, який розглядається, стосується припинення державної служби (ст. 87 Закону). Оскільки в Законі відсутнє посилання, що ці відносини мають бути врегульовані також і законодавством про працю, у даному випадку мають бути застосовані виключно приписи Закону України «Про державну службу».

Крім того, Законом України «Про державну службу» чітко врегульовано підстави та процедуру припинення державної служби.

Щодо аргументів апеляційної скарги про зміни до Закону України «Про державну службу» та КЗпП прийняті та набрали чинності після її звільнення з державної служби, колегія суддів зазначає наступне.

Законом України «Про внесення змін до Митного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України у зв`язку з проведенням адміністративної реформи» внесено зміни до Закону України «Про державну службу» та КЗпП які стосувалися, у тому числі, процедури звільнення державних службовців. Зазначений закон прийнято Верховною Радою України 14.01.2020 та набрав чинності 13.02.2020. Позивача звільнено 24.12.2019.

Отже, вищезазначені зміни не мають відношення до предмету спору, оскільки до спірних правовідносин слід застосовувати закон, що діяв на момент їх виникнення (дана позиція відображена, зокрема, у рішенні Єворопейського суду з прав людини по справі «Дімопулос проти Туреччини»).

Щодо доводів апеляційної скарги про те, що фактично відбулась реорганізація державної установи та обставин, які б свідчили про ліквідацію Головного територіального управління юстиції у Полтавській області на день звільнення позивача не існувало.

Як вже зазначалося, 09 жовтня 2019 року Кабінет Міністрів України прийняв Постанову №870 «Деякі питання територіальних органів Міністерства юстиції», п.1 якої вирішено ліквідувати юридичні особи публічного права територіальні органи Міністерства юстиції, в тому числі Головне територіальне управління юстиції у Полтавській області та утворити нові юридичні особи публічного права - міжрегіональні територіальні органи Міністерства юстиції, зокрема Північно-Східне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Суми).

Відповідно до ст. 117 Конституції України, якій кореспондує ч.1 ст.49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.

Як визначено ст.20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», Кабінет Міністрів України, серед іншого, зокрема, утворює, реорганізує і ліквідує міністерства та інші центральні органи виконавчої влади (яким в даному випадку є Головне територіальне управління юстиції у Полтавській області) відповідно до закону в межах коштів, передбачених у Державному бюджеті на утримання цих органів виконавчої влади.

Аналогічні положення містяться в ч. 1 ст.5 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», зі змісту якої слідує, що міністерства та інші центральні органи виконавчої влади утворюються, реорганізовуються та ліквідовуються саме Кабінетом Міністрів України за поданням Прем`єр- міністра України.

Таким чином, 16.10.2019 року Міністерством юстиції України на виконання вищезазначеної Постанови Кабінету Міністрів України №870 від 09.10.2019 видано наказ № 3173/5 «Про утворення міжрегіональних територіальних органів Міністерства юстиції України», яким ліквідовано як юридичні особи публічного права територіальні органи Міністерства юстиції, зокрема, Головне територіальне управління юстиції у Полтавській області.

Також п. 7 зазначеного наказу Мінюсту № 3173/5 зобов`язано забезпечити вжиття комплексу заходів, передбачених законодавством, щодо реалізації цього наказу, у тому числі письмове персональне попередження про звільнення керівних працівників головних територіальних управлінь юстиції в областях та місті Києві, призначення яких здійснюється Державним секретарем Міністерства, не пізніше ніж за два місяці до їх звільнення, у строк до 25 жовтня 2019 року.

Крім того, з 25.09.2019 (тобто з дати набрання чинності Законом №117-ІХ) ліквідація державного органу як підстава припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення, відповідно до пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону, не містить будь-яких додаткових умов припинення державної служби та є самостійною і достатньою підставою для її припинення.

Компетенція вищезазначених новостворених органів розповсюджується на територію кількох областей, на відміну від ліквідованих головних територіальних управлінь. З огляду на створення нового державного органу, який має більшу юрисдикцію, з метою добору осіб, здатних професійно виконувати посадові обов`язки, Міністерством юстиції України видано наказ від 12.11.2019 № 3278/к «Про оголошення конкурсу на зайняття посад державної служби», яким, зокрема, оголошено конкурс на зайняття вакантних керівних посад державної служби.

Позивач скористалася правом взяти участь у даному конкурсі, однак судом встановлено, що ОСОБА_1 за підсумковим рейтингом кандидата на посаду вищевказаний конкурс не пройшла.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність правових підстав для відмови у задоволенні адміністративного позову.

Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

Решта тверджень та посилань сторін судовою колегією апеляційного суду не приймається до уваги через їх неналежність до предмету позову або непідтвердженість матеріалами справи.

При цьому, колегія суддів зазначає, що згідно з п. 30. Рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Hirvisaari v. Finland" від 27 вересня 2001 р., рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .

Однак, згідно з п. 29 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Ruiz Torija v. Spain" від 9 грудня 1994 р., статтю 6 п. 1 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи.

Згідно ч. 1 ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Зважаючи на встановлені обставини справи, колегія суддів дійшла висновку, що рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 14.05.2020 року по справі №440/413/20 прийнято з дотриманням норм чинного процесуального та матеріального права і підстав для його скасування не виявлено.

Керуючись ст. ст. 242, 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 14.05.2020 року по справі № 440/413/20 залишити без змін.

.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий суддя В.А. Калиновський
Судді З.О. Кононенко О.І. Сіренко
Повний текст постанови складено 08.10.2020 року