Справа № 300/340/20
Суддя: Ніколін Володимир Володимирович
Дата ухвалення: 2020-10-06 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 жовтня 2020 рокуЛьвівСправа № 300/340/20 пров. № А/857/7513/20

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії:

головуючого судді Ніколіна В.В.

суддів Гінди О.М., Пліша М.А.

за участі секретаря судового засідання Пильо І.І.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 21 травня 2020 року (суддя Кафарський В.В., м. Івано-Франківськ) у справі за адміністративним позовом Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Івано-Франківськгаз» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Державна регуляторна служба України про визнання протиправною та скасування постанови №2986 від 20.12.2019,-

ВСТАНОВИВ:

Акціонерне товариство «Оператор газорозподільної системи «Івано-Франківськгаз» в лютому 2020 року звернулося до суду з адміністративним позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Державна регуляторна служба України, у якому просило визнати протиправною та скасувати постанову НКРЕКП від 20.12.2019 №2986 «Про накладення штрафу на АТ «Івано-Франківськгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу». В обґрунтування позовних вимог вказує, що не погоджується із прийнятою відповідачем постановою, вважає її протиправною та такою, що порушує права та інтереси АТ «Оператор газорозподільної системи «Івано-Франківськгаз», оскільки посадовими особами НКРЕКП не дотримано встановленого Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі Закон №877-V) порядку здійснення державного нагляду, з огляду на те, що на офіційному веб-сайті не була оприлюднена затверджена належним чином уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеню ризику. Вказане свідчить про те, що позивач правомірно використав своє право, надане статтею 10 Закону №877-V щодо недопуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до проведення перевірки. Крім того, позивач вважає, що НКРЕКП застосувала до АТ «Оператор газорозподільної системи «Івано-Франківськгаз» штрафну санкцію,яка не передбачена законом, за законну відмову в проведенні перевірки, з порушенням правил застосування такої санкції та її меж.

Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 21 травня 2020 року у справі №300/340/20 адміністративний позов задоволено.

Не погодившись із ухваленим судовим рішенням, його оскаржив відповідач, який із покликанням на неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове про відмову в задоволенні позовних вимог. В доводах апеляційної скарги зазначає, що при здійсненні заходів державного контролю НКРЕКП застосовує виключно форму акту перевірки, котра є додатком до «Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що проводять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов»,затвердженого постановою НКРЕКП від 14.06.2018 №428 (далі Порядок №428), форма якого є уніфікованою формою та відповідає Методиці розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 №342 (Методика №342). Вказує, що законодавство України не містить положень, які б визначали невідповідність акту перевірки затвердженого Порядком №428, вимогам встановленим Методикою №342. При цьому, питання щодо відповідності акта перевірки, затвердженого Порядком №428, вимогам встановлених Методикою №342 не було предметом судового спору та судами України не розглядалося. Тобто, суб`єктивна думка та оціночне судження позивача відносно невідповідності акта перевірки не може бути підставою для недопущення здійснення планових перевірок дотримання ліцензійних умов.У зв`язку з цим апелянт вважає, що оскаржувана постанова про накладення штрафу прийнята в межах повноважень на підставі порядку та процедури її прийняття. Окрім вищевикладеного скаржник покликається на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, оскільки вказана справа розглянути за правилами спрощеного позовного провадження справу, в той час, як така підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження. Вказане на думку апелянта є обов`язковою підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення суду в силу вимог статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України).

Позивач у відзиві на апеляційну скаргу проти доводів та вимог останньої заперечив, вважаючи їх безпідставними, а рішення суду першої інстанції, яке просить залишити без змін, - обґрунтованим та законним.

Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача у відзиві на апеляційну скаргу проти доводів та вимог останньої заперечив, вважаючи їх безпідставними, а рішення суду першої інстанції, які просить залишити без змін, - обґрунтованим та законним.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та знайшло своє підтвердження під час розгляду апеляційної скарги, що 06.08.2019, посилаючись на Закон України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі Закон №1540-VIII), Закон України «Про ліцензування видів господарської діяльності» (далі Закон №222-VIII), відповідач прийняв постанову №731 «Про проведення позапланової перевірки ПАТ «Івано-Франківськгаз», згідно якої визначив здійснити позапланову перевірку виконання позивачем пункту 2 а пункту 3 постанови НКРЕКП від 26.03.2019 №430 «Про накладення штрафу на ПАТ «Івано-Франківськгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання» та підпункту 1 пункту 2 постанови НКРЕКП від 26.03.2019 №432 «Про накладення штрафу на ПАТ «Івано-Франківськгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання».

Відповідач 20.11.2019 видав посвідчення №457 на проведення позапланової виїзної перевірки ліцензіата - АТ «Івано-Франківськгаз» щодо дотримання вимог пункту 2 а пункту 3 постанови НКРЕКП від 26.03.2019 №430 «Про накладення штрафу на ПАТ «Івано-Франківськгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання» та підпункту 1 пункту 2 постанови НКРЕКП від 26.03.2019 №432 «Про накладення штрафу на ПАТ «Івано-Франківськгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання». Строк проведення перевірки з 09.12.2019 по 11.12.2019.

Комісія з проведення перевірки 09.12.2019 об 11:30 год. прибула за місцезнаходженням позивача та повідомила голову правління АТ «Івано-Франківськгаз» про намір розпочати проведення позапланової перевірки, а також пред`явила оригінал посвідчення на проведення позапланової виїзної перевірки від 20.11.2019 за №457 та службові посвідчення голови та членів комісії з проведення перевірки.

В свою чергу, голова правління позивача в усній формі повідомив комісію з проведення перевірки про відмову у проведенні позапланової перевірки АТ «Івано-Франківськгаз» на підставі норм Закону №877-V про право суб`єкта господарювання не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного контролю, якщо цим органом не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.

Голова правління позивача відмовився від отримання письмового запиту комісії від 09.12.2019 за №302/41-47/19 щодо надання інформації та документів, необхідних для проведення позапланової перевірки.

Представниками відповідача складено акт про відмову АТ «Оператор газорозподільної системи «Івано-Франківськгаз» у проведенні позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу від 09.12.2019, від підпису та отримання якого представник позивача відмовився.

10.12.2019 об 11:00 год. комісія з проведення перевірки прибула за місцезнаходженням позивача та повідомила голову правління АТ «Івано-Франківськгаз» про намір розпочати проведення позапланової перевірки та пред`явлено оригінал посвідчення на проведення позапланової виїзної перевірки від 20.11.2019 за №457 та службові посвідчення голови та членів комісії з проведення перевірки.

Голова правління позивача в усній формі повідомив комісію з проведення перевірки про відмову у проведенні позапланової перевірки АТ «Івано-Франківськгаз» на підставі норм Закону №877-V про право суб`єкта господарювання не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного контролю, якщо цим органом не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.

Представниками відповідача складено акт про відмову АТ «Оператор газорозподільної системи «Івано-Франківськгаз» у проведенні позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу від 10.12.2019, від підпису та отримання якого представник позивача відмовився.

Представники НКРЕКП склали акт №450 за результатами позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, в якому зафіксовано виявлені порушення позивачем пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу» (далі Закон №329-VIII), чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень статті 11 Закону №877-V у частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом. Від підпису та отримання акту від 11.12.2019 №450 представник позивача відмовився.

Сектор Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг в Івано-Франківській області листом №307/41-47/19 11.12.2019 направив позивачу акт від 11.12.2019 №450.

Позивач 18.12.2019 листом №760007-Сл-10093-1219 надав пояснення відповідачу щодо обставин проведення представниками Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу.

НКРЕКП 20.12.2019 прийняла постанову №2986 «Про накладення штрафу на АТ «Івано-Франківськгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу». Згідно вказаної постанови від 20.12.2019 за №2985 відповідно до пунктів 11, 12 частини 1 статті 17, статей 19 та 22 Закону №1540-VIII накладено на позивача штраф в розмірі 850000 грн. за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням Закону №329-VIII, чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень статті 11 Закону №877-Vв частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.

Вважаючи дану постанову відповідача протиправною, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції виходив із того, що на час проведення перевірки АТ «Оператор газорозподільної системи «Івано-Франківськгаз» Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг не затвердила та не оприлюднила уніфіковану форму акта у встановленому Законом №877-V порядку, а тому, не мала правових підстав на проведення відповідної перевірки. Відтак, позивач правомірно відмовив представникам НКРЕКП у проведенні позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу. Таким чином, суд дійшов переконання, що оскаржена постанова НКРЕКП від 20.12.2019 №2986 «Про накладення штрафу на АТ «Івано-Франківськгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу» прийнята відповідачем безпідставно та необґрунтовано, а тому її слід скасувати.

Проаналізувавши матеріали справи, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про правильне застосування норм матеріального та процесуального права та повне з`ясування обставин справи судом першої інстанції, з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення визначені Законом №1540-VIII (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до статті 1 Закону №1540-VIII Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Згідно з частиною першою статті 3 Закону №1540-VIII регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

Регулятор здійснює державне регулювання шляхом державного контролю та застосування заходів впливу (пункт 4 частини другої статті 3 Закону №1540-VIII).

Статтею 14 Закону №1540-VIII встановлено, що основною формою роботи Регулятора як колегіального органу є засідання. Порядок організації роботи Регулятора, зокрема проведення його засідань, визначається регламентом, що затверджується Регулятором, та підлягає оприлюдненню на його офіційному веб-сайті. Засідання Регулятора проводяться у формі відкритих слухань. На відкритих слуханнях розглядаються всі питання, розгляд яких належить до повноважень Регулятора, крім питань, що містять таємну інформацію.

Регулятор на своїх засіданнях, зокрема, розглядає справи щодо видачі ліцензій та дотримання суб`єктами господарювання ліцензійних умов, а також щодо застосування санкцій за порушення ліцензійних умов та законодавства з питань державного регулювання діяльності суб`єктів природних монополій та суміжних ринків.

Рішення Регулятора оформлюються постановами, крім рішень щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення контролю, які оформлюються розпорядженнями. Рішення Регулятора підписуються Головою. Рішення Регулятора є обов`язковими до виконання суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг.

Відповідно до пунктів 1, 11, 12 частини першої статті 17 Закону №1540-VIII для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор: приймає обов`язкові до виконання рішення з питань, що належать до його компетенції; контролює додержання ліцензіатами законодавства у відповідній сфері регулювання і ліцензійних умов провадження господарської діяльності та вживає заходів до запобігання порушенням ліцензійних умов; розглядає справи про порушення ліцензійних умов, а також справи про адміністративні правопорушення і за результатами розгляду приймає рішення про застосування санкцій, накладення адміністративних стягнень у випадках, передбачених законом, приймає у межах своєї компетенції рішення про направлення до відповідних державних органів матеріалів про виявлені факти порушення законодавства.

Статтею 19 Закону №1540-VIII встановлено, що регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату або територіальних органів Регулятора.

Підставою для проведення позапланової виїзної перевірки є: 1) подання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, письмової заяви про здійснення заходу державного контролю; 2) обґрунтоване звернення фізичної або юридичної особи про порушення суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, її законних прав; 3) обґрунтоване звернення суб`єктів господарювання та споживачів про порушення суб`єктом природної монополії законодавства з питань доступу до електричних/теплових/газових мереж або порушення ліцензійних умов; 4) перевірка виконання рішень Регулятора щодо усунення порушень вимог законодавства, прийнятих за результатами планових або позапланових перевірок.

Строк проведення позапланової виїзної перевірки не може перевищувати 10 робочих днів, а щодо суб`єктів малого підприємництва - трьох робочих днів.

У разі великих обсягів перевірки за рішенням Регулятора строк проведення позапланової виїзної перевірки може бути збільшений до 20 робочих днів, а для суб`єктів малого підприємництва - до 5 робочих днів з внесенням відповідних змін до посвідчення на проведення перевірки.

Під час здійснення державного контролю Регулятор має право, зокрема: вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.

За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки. Один примірник акта про результати перевірки передається суб`єкту господарювання, діяльність якого перевірялася, або уповноваженій ним особі.

Постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 14.06.2018 №428 затверджено Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов.

Цей Порядок застосовується НКРЕКП при здійсненні контролю за дотриманням законодавства та ліцензійних умов ліцензіатами шляхом проведення планових та позапланових перевірок.

Цей Порядок установлює: процедуру організації та проведення перевірок; порядок оформлення результатів перевірок; права та обов`язки голови та членів комісії з перевірки; права та обов`язки уповноваженої особи ліцензіата; контроль за виконанням рішень НКРЕКП; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов (пункти 1.3 та 1.4 Порядку №428).

Згідно пункту 7.2 Порядку № 428 при відмові ліцензіата у проведенні перевірки голова та члени комісії з перевірки фіксують факт відмови в акті перевірки.

При цьому вказуються причини відмови та додаються відповідні пояснення уповноваженої особи ліцензіата (у разі їх надання).

Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки вважається недопуск членів комісії з перевірки до здійснення перевірки за відсутності передбачених для цього законом підстав (зокрема ненадання документів, інформації щодо предмета перевірки на вимогу членів комісії з перевірки, відмова в доступі до місць провадження діяльності, об`єктів, що використовуються ліцензіатом при провадженні діяльності, що підлягає ліцензуванню, або відсутність уповноваженої особи ліцензіата за місцезнаходженням ліцензіата протягом першого дня перевірки).

Із змісту оскаржуваної постанови НКРЕКП від 20.12.2019 №2986 слідує, що на підставі акта перевірки від 11.12.2019 №450 на позивача накладено штраф у розмірі 850000 грн. за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону №329-VIII, чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно - правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень статті 11 Закону №877-Vв частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.

В свою чергу правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначені Законом №877-V.

Відповідно до статті 1 Закону №877-V, державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Згідно зі статтею 3 Закону №877-V встановлені основні принципи державного нагляду (контролю), зокрема, здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом; презумпції правомірності діяльності суб`єкта господарювання у разі, якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов`язків суб`єкта господарювання або повноважень органу державного нагляду (контролю).

Статтею 10 Закону №877-V встановлено, що суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) мас право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному вебсайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.

Згідно з положеннями частини п`ятнадцятої статті 4 Закону №877-V при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.

Частиною другою статті 5 Закону №877-V встановлено, що орган державного нагляду (контролю) визначає у віднесеній до його відання сфері критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності. З урахуванням значення прийнятного ризику всі суб`єкти господарювання, що підлягають нагляду (контролю), належать до одного з трьох ступенів ризику: високий, середній або незначний. Залежно від ступеня ризику органом державного нагляду (контролю) визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю). Критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), затверджуються Кабінетом Міністрів України за поданням органу державного нагляду (контролю).

Залежно від ступеня ризику орган державного нагляду (контролю) визначає перелік питань для здійснення планових заходів (далі - перелік питань), що затверджується наказом такого органу.

Уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.

Виключно в межах переліку питань орган державного нагляду (контролю) залежно від цілей заходу та ступеня ризику визначає питання, щодо яких буде здійснюватися державний нагляд (контроль), та зазначає їх у направленні на перевірку.

Відповідно до частини другої статті 5 Закону №877-V Методика розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), та Методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), розроблені Державною регуляторною службою України, і затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 №342.

Пунктом 2 зазначеної постанови визнані такими, що втратили чинність: Постанова Кабінету Міністрів України від 28.08.2013 №752 «Про затвердження методик розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю)»; Постанова Кабінету Міністрів України від 24.05.2017 №362 «Про внесення змін до методик розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю)»; пункт 20 змін, що вносяться до Постанов Кабінету Міністрів України, затверджених Постановою Кабінету Міністрів України від 18.12.2017 №1103.

При цьому, уніфіковані форми актів, розроблені відповідно до вимог Методики, затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України від 28 08.2013 №752, не містили переліку питань залежно від ступеня ризику.

Переліки питань залежно від ступеня ризику містяться виключно в уніфікованих формах актів, затверджених органами державного нагляду (контролю) відповідно до Методики №342.

Отже, з початком застосування нових Методик всі критерії та уніфіковані форми актів, розроблені органами державного нагляду (контролю) на підставі Методик, затверджених Постановами Кабінету Міністрів України, що втратили чинність згідно з пунктом 2 Постанови Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 №342, є нечинними.

Органи державного нагляду (контролю), які не затвердили та не оприлюднили у встановленому Законом порядку уніфіковані форми актів, що відповідають новій Методиці, втратили можливість проведення заходів державного нагляду (контролю), оскільки за результатами перевірок можливо складання актів перевірок виключно за уніфікованою формою.

Тобто, якщо органом державного нагляду (контролю) не затверджена та не оприлюднена на власному офіційному вебсайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю).

Як встановлено судом першої інстанції з матеріалів справи та не спростовано скаржником належними та допустимими доказами, на час проведення перевірки АТ «Оператор газорозподільної системи «Івано-Франківськгаз» Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг не затвердила та не оприлюднила уніфіковану форму акта у встановленому Законом №877-V порядку, а тому, не мала правових підстав на проведення відповідної перевірки.

Дана правова позиція щодо правомірності недопуску до здійснення державного нагляду (контролю) посадових осіб органу державного нагляду (контролю), які не затвердили та не оприлюднили у встановленому Законом порядку уніфіковані форми актів, що відповідають новій Методиці, висловлена Державною регуляторною службою України та оприлюднена на власному офіційному вебсайті. Відповідачем не надано суду доказів оприлюднення уніфікованих форм актів.

Таким чином, твердження відповідача у апеляційній скарзі про те, що форма акта від 11.12.2019 №450 відповідає уніфікованій формі Методики №342 є необґрунтованим.

Відтак, на думку апеляційного суду, позивач правомірно використав своє право, надане статтею 10 Закону №877-V, щодо недопуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до проведення перевірки.

Необґрунтованим колегія суддів вважає доводи відповідача про правомірність застосування до позивача штрафу у розмірі 850000 грн. з огляду на таке.

Зі змісту оскаржуваної постанови вбачається, що таку прийнято внаслідок порушення позивачем пункту2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону №329-VIII, чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме: положень статті 11 Закону №877-V в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого ним Законом.

Пунктом 2.1 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП 16.02.2017 №201 визначено, що господарська діяльність з розподілу природного газу здійснюється з дотриманням вимог Закону №329-VIII, чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.

Згідно виписки з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб- підприємців та громадських формувань основним видом економічної діяльності «Оператор газорозподільної системи «Івано-Франківськгаз» є розподілення газоподібного палива через місцеві (локальні) трубопроводи (КВЕД 35.22).

Статтею 11 Закону №877-V передбачено, що суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) зобов`язаний допускати посадових осіб орган державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умові дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цю Законом.

Відповідно до частини четвертої статті 4 Закону, в якій вказується на те, що виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.

Згідно з частиною сьомою статті 7 Закону №877-V на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Статтею 17 Закону України «Про природні монополії» (далі - Закон №1682-III) передбачено, що національні комісії регулювання діяльності суб`єктів природних монополій накладають штрафи на суб`єктів природних монополій (яким у даному випадку є позивач) за порушення в розмірах, визначених, зокрема, Законом №329-VIII у випадках: невиконання або несвоєчасне виконання рішень органів, які регулюють діяльність суб`єктів природних монополій, та порушення умов та правил здійснення підприємницької діяльності у сферах природних монополій та на суміжних ринках (ліцензійних умов) - у розмірі до п`яти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

В свою чергу, частина друга статті 59 Закону №329-VIII, який є спеціальним законом по відношенню до спорящих сторін у цій справі, містить перелік правопорушень на ринку природного газу, серед яких: пункт 1 «порушення ліцензіатами відповідних ліцензійних умов провадження господарської діяльності»; пункт 10 «невиконання законних постанов, розпоряджень, наказів, рішень та приписів суб`єктів владних повноважень на ринку природного газу, а також створення перешкод для виконання службових обов`язків посадовими особами таких суб`єктів». Отже, таке порушення, як відмова в допуску службової особи до проведення перевірки в зазначеному переліку не міститься.

Відповідно до частини третьої статті 59 Закону №329-VIII у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу до відповідних суб`єктів ринку природного газу можуть застосовуватися санкції у виді: 1) попередження про необхідність усунення порушень; 2) штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.

Частиною четвертою цієї статті встановлені розміри штрафів за відповідні правопорушення на ринку природного газу.

Пунктом 5 цієї частини статті встановлено, зокрема, що Регулятор у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на суб`єктів ринку природного газу (крім споживачів), зокрема: від 3000 до 50000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню - пункт «б»: за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню.

Розміру штрафу чи іншого виду відповідальності за порушення пункту 10 частини другої статті 59 цього Закону за «невиконання законних постанов, розпоряджень, наказів, рішень та приписів суб`єктів владних повноважень на ринку природного газу, а також створення перешкод для виконання службових обов`язків посадовими особами таких суб`єктів» цим Законом не встановлено.

З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що Законом №329-VIII не передбачено штрафу за таке порушення на ринку природного газу, як не допуск службових осіб, у тому числі НКРЕКП, до проведення перевірки/невиконання законних постанов, розпоряджень, наказів, рішень та приписів суб`єктів владних повноважень на ринку природного газу, а також створення перешкод для виконання службових обов`язків посадовими особами таких суб`єктів.

Так, як положення Закону №877-V за обсягом регулювання відноситься до категорії загальних законодавчих актів, нормами спеціальних для спірних правовідносин Законів №1682-III та №329-VIII відмова в допуску службової особи до проведення перевірки не визначена як порушення, також як і не передбачено штрафних санкцій за такі дії на ринку природного газу, як недопуск службових осіб, у тому числі НКРЕКП, до проведення перевірки,судова колегія визнає помилковими висновки відповідача стосовно законності оскаржуваної позивачем постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Також колегія суддів вважає необґрунтованими твердження апелянта про те, що порушення позивачем статті 11 Закону №877-V щодо допуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду у відповідності з пунктом 2.1 Ліцензійних умов є порушенням інших нормативно-правових актів, тому в кінцевому результаті є порушенням Ліцензійних умов.

На спростування таких доводів апелянта, судова колегія зазначає, що у пункті 4 статті 1 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» (далі Закон №222-VIII) надано визначення «ліцензійні умови», як нормативно-правовий акт Кабінету Міністрів України, іншого уповноваженого законом органу державної влади, положення якого встановлюють вичерпний перелік вимог, обов`язкових для виконання ліцензіатом, та вичерпний перелік документів, що додаються до заяви про отримання ліцензії.

При цьому, відповідно до частини дев`ятої статті 9 Закону №222-VIII, вимоги ліцензійних умов до суб`єкта господарювання мають бути обумовлені особливостями провадження виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, а згідно частини десятої цієї ж статті чітко вказується на те, що до ліцензійних умов не можуть бути включені вимоги: 1) щодо додержання законодавства України у відповідній сфері або окремих законів у цілому; 2) законодавства, обов`язкові до виконання всіма суб`єктами господарювання. Тобто, ліцензійні умови - це специфічні вимоги в тій чи іншій сфері господарювання.

Отже, за наведених у попередньому абзаці норм та з огляду на те, що встановлена статтею 11 Закону №877-V вимога щодо допуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) є обов`язком будь-якого суб`єкта господарювання при здійсненні заходів державного нагляду та контролю, незалежно від того, яку саме господарську, в тому числі, ліцензійну діяльність провадить, порушення цієї вимоги суб`єктом перевірки, не може вважатися порушенням Ліцензійних умов.

Враховуючи вищенаведене, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що оскаржувана постанова від 20.12.2019 за №2985 «Про накладення штрафу на АТ «Івано-Франківськгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу» прийнята відповідачем безпідставно та необґрунтовано, а тому її слід визнати протиправною та скасувати.

Разом з тим, колегія суддів вважає безпідставними доводи апеляційної скарги відповідача про порушення судом першої інстанції приписів процесуального права, виходячи з наступного.

Ухвалою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 02 березня 2020 року відкрито провадження в адміністративній справі №300/340/20 та постановлено розгляд справи здійснювати за правилами спрощеного позовного провадження.

У відповідності до частини другої статті 12 КАС України спрощене позовне провадження призначене для розгляду справ незначної складності та інших справ, для яких пріоритетним є швидке вирішення справи.

Разом з тим, пунктом 4 частини четвертої статті 12 КАС України передбачено, що виключно за правилами загального позовного провадження розглядаються справи у спорах щодо оскарження рішення суб`єкта владних повноважень, на підставі якого ним може бути заявлено вимогу про стягнення грошових коштів у сумі, що перевищує п`ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб.

Згідно частини першої-третьої статті 257 КАС України за правилами спрощеного позовного провадження розглядаються справи незначної складності. За правилами спрощеного позовного провадження може бути розглянута будь-яка справа, віднесена до юрисдикції адміністративного суду, за винятком справ, зазначених у частині четвертій цієї статті. При вирішенні питання про розгляд справи за правилами спрощеного або загального позовного провадження суд враховує: 1) значення справи для сторін; 2) обраний позивачем спосіб захисту; 3) категорію та складність справи; 4) обсяг та характер доказів у справі, в тому числі чи потрібно у справі призначати експертизу, викликати свідків тощо; 5) кількість сторін та інших учасників справи; 6) чи становить розгляд справи значний суспільний інтерес; 7) думку сторін щодо необхідності розгляду справи за правилами спрощеного позовного провадження.

За правилами спрощеного позовного провадження не можуть бути розглянуті справи у спорах щодо оскарження рішення суб`єкта владних повноважень, на підставі якого ним може бути заявлено вимогу про стягнення грошових коштів у сумі, що перевищує п`ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб (пункт 4 частини четвертої статті 257 КАС України).

Враховуючи, що предметом оскарження у розглядуваній справі є рішення суб`єкта владних повноважень, на підставі якого ним може бути заявлено вимогу про стягнення грошових коштів у сумі 850000, що не перевищує п`ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб, суд першої інстанції правомірно розглянув таку справу за правилами спрощеного позовного провадження.

Решта доводів апеляційної скарги спростовуються викладеними вище нормами права та установленими обставинами справи, у зв`язку з чим відсутні підстави для її задоволення та скасування оскаржуваного судового рішення.

Підсумовуючи, апеляційний суд приходить до висновку, що суд першої інстанції при вирішенні даного спору правильно встановив фактичні обставини справи та надав їм належну правову оцінку. Жодних нових доводів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права при винесенні оскаржуваного судового рішення, в апеляційній скарзі не зазначено.

В підсумку, апеляційний суд переглянув оскаржуване рішення суду і не виявив порушень норм матеріального чи процесуального права, які могли призвести до ухвалення незаконного судового рішення, щоб його скасувати й ухвалити нове.

Міркування і твердження відповідача не спростовують правильності правових висновків цього рішення, у зв`язку з чим його апеляційна скарга на рішення суду не підлягає задоволенню.

Згідно із статтею 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Враховуючи наведене, колегія суддів вважає, що рішення суду першої інстанції відповідає вимогам статті 242 КАС України, підстав для задоволення вимог апеляційної скарги колегією суддів не встановлено.

Згідно з частиною другою статті 6 КАС України та статті 17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини» передбачено застосування судами Конвенції та практики ЄСПЛ як джерела права.

У пункті 58 Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Серявін та інші проти України» від 10.02.2010 Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення. Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

Відповідно до статті 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

На підставі викладеного, колегія суддів, погоджуючись з висновками суду першої інстанції, вважає, що суд дійшов вичерпних юридичних висновків щодо встановлення фактичних обставин справи і правильно застосував до спірних правовідносин норми матеріального та процесуального права. Доводи апеляційної скарги, з наведених вище підстав, висновків суду не спростовують, а зводяться до переоцінки доказів та незгоди з ними.

Керуючись частиною третьою статті 243, 308, 310, 316, 321, 325, 328, 329 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг залишити без задоволення, а рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 21 травня 2020 року без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом другим частини п`ятої статті 328 КАС України.

Головуючий суддя В. В. Ніколін
судді О. М. Гінда
М. А. Пліш
Повне судове рішення складено 07 жовтня 2020 року.