Справа № 640/6710/20
Суддя: Єгорова Наталія Миколаївна
Дата ухвалення: 2020-09-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 640/6710/20 Суддя (судді) першої інстанції: Аблов Є.В.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 вересня 2020 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача - Єгорової Н.М.,

суддів - Коротких А.Ю., Федотова І.В.,

при секретарі - Казюк Л.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Секретаріату Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 квітня 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Секретаріату Кабінету Міністрів України про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити дії,-

ВСТАНОВИЛА:

У березні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Секретаріату Кабінету Міністрів України, в якому просить:

1) визнати протиправними дії Секретаріату КМУ щодо направлення листом від 17 березня 2020 року № 17-20/796 його запиту на інформацію від 16 березня 2020 року до Служби безпеки України;

2) зобов`язати Секретаріат КМУ повторно розглянути його запит на інформацію від 16 березня 2020 року протягом 5 робочих днів з дня набрання законної сили судовим рішенням.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 квітня 2020 року позов задоволено повністю. При цьому, суд першої інстанції виходив з того, що належність запитуваної інформації до службової на підставі статті 9 Закону України "Про доступ до публічної інформації" не є єдиною підставою для обмеження доступу до неї. Зауважив, що обмеження доступу до конкретної інформації допускається за умови застосування її розпорядником у сукупності вимог пунктів 1-3 частини другої статті 6 Закону України "Про доступ до публічної інформації". Підкреслив, що відповідач є розпорядником публічної інформації в розумінні статті 13 Закону № 2939-VI.

Не погоджуючись із вказаним рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та постановити нове, яким у задоволенні позову відмовити повністю. Свої доводи обгрунтовує тим, що відповідно до частини другої статті 6, частини третьої статті 22 Закону України "Про доступ до публічної інформації" та з урахуванням пункту 87 Типової інструкції про порядок ведення обліку, зберігання, використання і знищення документів та інших матеріальних носіїв інформації, що містять службову інформацію (далі - Типова інструкція), затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 19 жовтня 2016 року № 736, листом від 17 березня 2020 року № 9185/0/2-20, запит позивача надіслано до Служби безпеки України для розгляду та надання інформації в установленому порядку. Наголошує, що запитувана постанова Уряду має гриф обмеження доступу «Для службового користування», який їй було присвоєно Службою безпеки України.

У відзиві на апеляційну скаргу позивач просить залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін. В обгрутування своєї позиції зазначає, що відповідач не мав визначених Законом України «Про доступ до публічної інформації» підстав для направлення запиту до іншого розпорядника. Звернув увагу на те, що скасування грифу «Для службового користування» не було обов`язковою умовою для розгляду його запиту.

Крім того, позивачем було заявлено клопотання про закриття провадження у справі, розглянувши яке, Шостий апеляційний адміністративний суд постановив протокольну ухвалу від 30 вересня 2020 року про відмову в його задоволенні.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, повно та всебічно дослідивши обставини справи, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити, а рішення суду першої інстанції - скасувати, виходячи з наступного.

Як вбачається з матеріалів справи та було встановлено судом першої інстанції, 16 березня 2020 року позивач електронною поштою направив до Секретаріату Кабінету Міністрів України запит на інформацію, у якому просив надати копію постанови Кабінету Міністрів України від 18 грудня 2013 року № 939, а також усіх актів Кабінету Міністрів України, якими вносилися зміни до вказаної постанови.

Листом від 17 березня 2020 року № 17-20/796 Секретаріат КМУ поінформував позивача про те, що вказаній постанові присвоєно гриф "Для службового користування", та скерував запит позивача для розгляду до Служби безпеки України.

На підставі встановлених вище обставин, суд першої інстанції прийшов до висновку про те, що відповідач, надсилаючи позивачу лист від 17 березня 2020 року № 17-20/796, не вказав у ньому висновків про наявність визначених частиною другою статті 6 Закону України "Про доступ до публічної інформації" передумов для можливості обмеження доступу до запитуваної позивачем інформації, а тому наявні правові підстави для зобов`язання Секретаріату КМУ повторно розглянути запит ОСОБА_1 від 16 березня 2020 року.

З такими висновками суду першої інстанції колегія суддів не може погодитися з огляду на наступне.

За правилами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У відповідності до статті 1 Закону України "Про доступ до публічної інформації" (Закон № 2939-VI) публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Право на доступ до публічної інформації гарантується: 1) обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом; 2) визначенням розпорядником інформації спеціальних структурних підрозділів або посадових осіб, які організовують у встановленому порядку доступ до публічної інформації, якою він володіє; 3) максимальним спрощенням процедури подання запиту та отримання інформації; 4) доступом до засідань колегіальних суб`єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством; 5) здійсненням парламентського, громадського та державного контролю за дотриманням прав на доступ до публічної інформації; 6) юридичною відповідальністю за порушення законодавства про доступ до публічної інформації (стаття 3 Закону України "Про доступ до публічної інформації").

Частиною другою статті 1 Закону України "Про доступ до публічної інформації" передбачено, що публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

Такі випадки встановлені частиною першою статті 6 Закону України "Про доступ до публічної інформації", згідно з якою публічною інформацією з обмеженим доступом, є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація. Обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог: виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

Стаття 23 Закону № 2939-VI передбачено право на оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації, згідно із пунктами 3, 4 частини другої якої запитувач має право оскаржити ненадання відповіді на запит на інформацію, а також надання недостовірної або неповної інформації.

При цьому, оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації до суду здійснюється відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України (частина третя статті 23 Закону № 2939-VI).

Отже, системний аналіз норм пункту 2 частини першої і пункту 3 частини четвертої статті 22 Закону України "Про доступ до публічної інформації" дає підстави для висновку, що відмова у наданні інформації у зв`язку з тим, що остання належить до категорії інформації з обмеженим доступом, допускається лише з одночасним обґрунтуванням розпорядником публічної інформації того, якому саме з інтересів загрожує розголошення запитуваної інформації, в чому полягає істотність шкоди цим інтересам від її розголошення, чому шкода від оприлюднення такої інформації переважає право громадськості знати цю інформацію в інтересах національної безпеки, економічного добробуту чи прав людини (так званий "трискладовий тест").

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 24 січня 2019 року у справі № 9901/510/18 та постанові Верховного Суду від 18 липня 2019 року у справі № 554/11837/14-а.

Водночас, слід зазначити, що стаття 9 Закону України "Про доступ до публічної інформації" до службової відносить інформацію:1) що міститься в документах суб`єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов`язані з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень;2) зібрана в процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності, у сфері оборони країни, яку не віднесено до державної таємниці (частини перша цієї статті).

Документам, що містять інформацію, яка становить службову інформацію, присвоюється гриф "для службового користування". Доступ до таких документів надається відповідно до частини другої статті 6 цього Закону (частина друга статті 9 Закону України "Про доступ до публічної інформації").

Перелік відомостей, що становлять службову інформацію, який складається органами державної влади, органами місцевого самоврядування, іншими суб`єктами владних повноважень, у тому числі на виконання делегованих повноважень, не може бути обмеженим у доступі (частина третя статті 9 Закону України "Про доступ до публічної інформації").

Аналіз положень Закону України «Про доступ до публічної інформації» щодо конфіденційної інформації дає підстави виокремити такі її ознаки: встановлювати конфіденційність публічної інформації та визначати порядок її поширення можуть лише фізичні та юридичні особи; суб`єкти владних повноважень не наділені правом відносити інформацію до конфіденційної; публічна інформація не може бути віднесена до конфіденційної у випадках, визначених Законом (частини перша, друга статті 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації»); у випадках, встановлених законодавством, може не бути обмежено доступ до визначеної інформації, в тому числі й конфіденційної (частин п`ята та шоста статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації»).

Отже, можливість віднесення інформації до конфіденційної не слід розуміти як єдину достатню підставу для обмеження доступу до неї.

Запровадження обмеження доступу до конкретної інформації за результатами розгляду запиту на інформацію допускається лише за умови застосування вимог пунктів 1-3 частини другої статі 6 Закону.

Як було вірно зазначено судом першої інстанції, ці вимоги є «трискладовим тестом», який повинна пройти публічна інформація для визначення її відкритою чи обмеженою. Доступ до інформації може бути обмежено за умови додержання сукупності всіх трьох підстав.

Таким чином, передумовою для встановлення відкритості чи обмеження інформації є застосовування до такої інформації «трискладового тесту».

Колегія суддів зауважує, що положення частини другої статті 6 Закону передбачають вимоги до обмеження доступу до інформації, а не підстави для надання такого доступу. Такий підхід ґрунтується на тому, що статтею 1 Закону закріплена презумпція відкритості публічної інформації, доступ до якої може бути обмеженим лише у разі, якщо розпорядник інформації обґрунтує це на підставі «трискладового тесту».

Отже, обов`язок доведення того факту, що доступ до інформації може бути обмежений, покладається на розпорядника публічної інформації.

Суд апеляційної інстанції підкреслює, що відмова у наданні інформації є обґрунтованою у разі, якщо розпорядник інформації у відповіді на запит вказує, якому саме з інтересів загрожує розголошення запитуваної інформації, в чому полягає істотність шкоди цим інтересам від її розголошення, чому шкода від оприлюднення такої інформації переважає право громадськості знати цю інформацію в інтересах національної безпеки, економічного добробуту чи прав людини.

Відсутність висновку розпорядника інформації щодо наявності хоча б однієї з трьох складових «трискладового тесту» означає, що відмова у доступі до публічної інформації є необґрунтованою.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 30 січня 2020 року у справі № 806/1959/16, постанові Великої Палати Верховного Суду від 10 грудня 2019 року у справі № 9901/249/19.

З огляду на встановлені обставини спірних правовідносин у справі, судова колегія вважає за необхідне наголосити на тому, що постанова Кабінету Міністрів України від 18 грудня 2013 року № 939 регулює питання роботи у сфері державної таємниці.

У силу приписів ст. 5 Закону України «Про державну таємницю» визначено, що Служба безпеки України є спеціально уповноваженим державним органом у сфері забезпечення охорони державної таємниці.

При цьому, розробником проекту постанови Кабінету Міністрів України від 18 грудня 2013 року № 939 є Служба безпеки України. Вказана постанова Уряду має гриф обмеження доступу «Для службового користування», який їй було присвоєно Службою безпеки України.

Отже, Секретаріат Кабінету Міністрів України не є розпорядником запитуваної заявником інформації, розробником якої є Служба безпеки України, оскільки за своїм статусом та колом повноважень не підпадає під розуміння органу державної влади та інших суб`єктів, зазначених у пункті 1 частини 1 статті 13 Закону № 2939-VI.

Аналогічну правову позицію щодо можливості розпорядження інформації, якою володіє суб`єкт владних повноважень, але не є його розпорядником, викладено у постанові Верховного Суду від 06 серпня 2018 року № 440/3005/19.

У контексті наведеного, колегія суддів звертає увагу на те, що відповідно до ч. 3 ст. 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядник інформації, який не володіє запитуваною інформацією, але якому за статусом або характером діяльності відомо або має бути відомо, хто нею володіє, зобов`язаний направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача. У такому разі відлік строку розгляду запиту на інформацію починається з дня отримання запиту належним розпорядником.

З матеріалів справи вбачається, що відповідач листом від 17 березня 2020 року повідомив ОСОБА_1 про те, що його запит на отримання копії постанови Кабінету Міністрів України № 939 від 18 грудня 2013 року та всіх актів Кабінету Міністрів України, якими вносились зміни до згаданої постанови направлено для розгляду до Служби безпеки України.

Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що Секретаріатом Кабінету міністрів України не допущено порушень вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації», а направляючи запит позивача для розгляду Службою безпеки України відповідач діяв у визначений чинним законодавством спосіб та в межах наданих повноважень, що свідчить про відсутніть правових підстав для задоволення позовних вимог у повному обсязі.

Крім того, правомірність дій відповідача підтверджується положеннями Типової інструкції про порядок ведення обліку, зберігання, використання і знищення документів та інших матеріальних носіїв інформації, що містять службову інформацію, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 19 жовтня 2016 року № 736.

Відповідно до п. 85 вказаної Типової інструкції у разі надходження до установи запиту на інформацію, що міститься у документі, якому присвоєно гриф "Для службового користування", здійснюється з урахуванням вимог пункту 87 цієї Інструкції перегляд такого документа з метою перевірки відповідності запитуваної інформації сукупності вимог, передбачених частиною другою статті 6 Закону України "Про доступ до публічної інформації", щодо обмеження доступу до інформації на момент надходження запиту. Авторові запиту надається інформація в тій частині, доступ до якої відповідно до зазначеного Закону не обмежено.

Приписи п. 87 Типової інструкції встановлюють, що рішення про скасування грифа "Для службового користування" чи його підтвердження приймається комісією з питань роботи із службовою інформацією установи - розробника документа або відповідною комісією установи-правонаступника чи установи вищого рівня, якщо установа - розробник документа припинила свою діяльність.

Аналіз змісту зазначених вище положень свідчить про те, що перевірка відповідності запитуваної інформації сукупності вимог, передбачених ч. 2 с.т 6 Закону України "Про доступ до публічної інформації" має відбуватися з урахуванням рішення розробника документа, у даній справі - Служби безпеки України.

Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Приписи п. 4 ч. 1 ст. 317 КАС України визначають, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції при ухваленні рішення неправильно застосував норми матеріального права, що стало підставою для неправильного вирішення справи. У зв`язку з цим колегія суддів вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити, а рішення суду - скасувати.

Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 310, 315, 317, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Секретаріату Кабінету Міністрів України - задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 квітня 2020 року - скасувати.

Прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову ОСОБА_1 до Секретаріату Кабінету Міністрів України про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити дії - відмовити повністю.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів, з урахуванням положень ст. 329 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя Н.М. Єгорова

Судді А.Ю. Коротких

І.В. Федотов

Повний текст постанови складено "30" вересня 2020 року.