Справа № 1740/2398/18
Суддя: Гінда Оксана Миколаївна
Дата ухвалення: 2020-09-29 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 вересня 2020 рокуЛьвівСправа № 1740/2398/18 пров. № СК-857/13238/19

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

судді-доповідача: Гінди О.М.,

суддів: Большакової О.О., Ніколіна В.В.,

за участю секретаря судових засідань Михальської М.Р., представника позивача Цимбалюк О.П.,

представника відповідача Ясковця О.А.,

розглянувши у судовому засіданні апеляційну скаргу Служби автомобільних доріг у Рівненській області на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2019 року (головуючий суддя: Борискін С.А., місце ухвалення - м. Рівне, дата складення повного тексту рішення 30.10.2020) у справі за адміністративним позовом Служби автомобільних доріг у Рівненській області до Західного офісу Держаудитслужби треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Товариства з обмеженою відповідальністю «Західметал», Дочірнє підприємство «Рівненський облавтодор ПАТ «Державна акціонерна компанія «Автомобільні дороги України», Приватне акціонерне товариство «Рівнеавтошляхбуд» про визнання протиправною та скасування вимоги,

встановив:

Служба автомобільних доріг у Рівненській області, 14.09.2018 звернулася до суду з адміністративним позовом, в якому просила визнати протиправною та скасування вимоги Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області від 30.07.2018 № 13-17-05-17/3319 «Про пред`явлення обов`язкових до виконання вимог щодо усунення виявлених порушень законодавства» в частині підпунктів 1,2,3,8.

Обґрунтовує позов тим, що спірна вимога є неконкретизованою, не містить чітких рекомендацій щодо способу усунення виявлених під час ревізії порушень, а лише вказівку про усунення виявлених порушень в установленому законодавством порядку та необхідність надання вичерпної інформації про вжиті заходи з усунення порушень та недоліків. Тобто, відповідач спонукає позивача визначити самостійно, на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення порушень, що в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення ним чинного законодавства. Також наголошував, що з огляду на правову природу письмової вимоги контролюючого органу, вона безумовно породжує правові наслідки для свого адресата, тому вона наділена рисами правового акта індивідуальної дії. По суті виявлених порушень, зокрема, зазначав, що до функцій Служби автомобільних доріг перевірка господарської діяльності підрядної організації не належить. Вказує на протиправність проведення зустрічних звірок непідконтрольних відповідачу установ, які не мають відношення до бюджетних коштів, виділених на ремонт дороги.

Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2019 року в задоволенні позову відмовлено.

З цим рішенням суду першої інстанції, не погодився позивач та оскаржив його в апеляційному порядку. Вважає, що суд першої інстанції неправильно встановив обставини справи та допустив неправильне застосування норми матеріального і процесуального права, а тому просить його скасувати та ухвалити нове рішення, яким позов задоволено.

Обґрунтовуючи апеляційні вимоги, апелянт покликається на аналогічні вимоги викладені в позовній заяві.

Відповідач, 04.09.2020 подав відзив на апеляційну скаргу, в якому просив залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

Приватне акціонерне товариство «Рівнеавтошляхбуд», 15.09.2020 подало відзив на апеляційну скаргу, в якому просило скасувати повністю рішення та ухвалити нове про задоволення позову.

Треті особи у судове засідання не з`явилися, хоча належним чином були повідомлені про дату, час та місце розгляду справи, їх участь в судовому засіданні обов`язковою не визнавалась. Відповідно до ч. 2 ст. 313 КАС України їхня неявка не перешкоджає апеляційному розгляду справи.

У відповідності до ст. 195 КАС України, судове засідання проведено в режимі відеоконференції.

Представник позивача Цимбалюк О.П., у судовому засіданні апеляційну скаргу підтримала, пояснення надала аналогічні викладеним в апеляційній скарзі. Просить апеляційну скаргу задовольнити, судове рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове, яким повністю задовольнити позов.

Представник відповідача Ясковець О.А., у судовому засіданні апеляційну скаргу заперечив, оскільки рішення суду першої інстанції у справі є законним та обґрунтованим, просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції вважає, що апеляційна скарга задоволеною бути не може з таких мотивів.

Судом першої інстанції встановлено, що Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Служби автомобільних доріг у Рівненській області за період з 01.03.2015 по 28.02.2018, результати якої оформлені актом ревізії від 20.06.2018 № 13-17-05-06/19.

З огляду на виявлені в ході ревізії фінансові порушення, відповідач направив Службі автомобільних доріг у Рівненській області вимогу від 30.07.2018 № 13-17-05-17/3319 «Про пред`явлення обов`язкових до виконання вимог щодо усунення виявлених порушень законодавства».

Зазначена Вимога містить виявлені ревізією порушення законодавства, зокрема:

1) в порушення п.6.4.4.1 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 «Правила визначення вартості будівництва», затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2013 № 293, ТзОВ «Західметал"» в 2017 році включено до актів виконання робіт завищену вартість асфальтобетону, внаслідок включення до калькуляції по її виробництву витрат на перевезення щебеневої продукції, які фактично не підтверджені, чим завищено вартість виконаних робіт по об`єкту «Поточний середній ремонт автомобільної дороги Городище-Рівне-Староконстянтинів на ділянці км 82+600 км 86+500» на загальну суму 2666478,77 грн. Внаслідок оплати Службою завищеної вартості виконаних робіт обласному бюджету завдано матеріальної шкоди (збитків) на вказану суму;

2) в порушення вимог п. 6.2.4 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013, п. 5.23, п. 5.24, п. 5.25 СОУ 42.1-5:2012 «Правил визначення вартості робіт з експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування, мостів та інших транспортних споруд», затверджених наказом Державного агентства автомобільних доріг України, від 02.10.2012 № 371 «ДП «Рівненський облавтодор» при обчисленні загальновиробничих, адміністративних витрат, а також прибутку безпідставно враховувались трудовитрати фізичних осіб, які виконували роботи з посипання дорожнього покриття протиожеледним матеріалом вручну на умовах цивільно-правових договорів, протягом періоду з 01.11.2016 по 28.02.2018, що призвело до завищення вартості виконаних робіт на загальну суму 1242622,74 грн. Внаслідок оплати Службою завищеної вартості виконаних робіт державному бюджету завдано матеріальної шкоди (збитків) на вказану суму;

3) в порушення п. 6.4.3 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 ПАТ «Рівнеавтошляхбуд» на стадії складання ціни пропозиції учасника торгів по закупівлі послуг з поточного середнього ремонту автомобільної дороги «Городище-Рівне-Старокостянтинів на ділянці км 194+000- км 201+000» та автомобільної дороги «Доманове-Ковель-Чернівці-Тереблече на ділянці км 194+000-км 199+000» при визначенні вартості асфальтобетонної суміші включено завищені витрати по її перевезенню. Завищення фактичних відстаней між асфальтно-бетонним заводом в с. Любомирка та об`єктами поточного ремонту відповідно на 13,8 км та 8,8 км призвело до завищення обсягів та вартості виконаних ремонтно-будівельних робіт за 2017 рік на загальну суму 424885,48 грн, зокрема, по договору від 12.04.2017 № 10 на 131608,18 грн та по договору від 12.04.2017 №11 на 293277,30 грн;

8) в порушення п. 5.8.13 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 прийняття та оплата Службою протягом періоду з 01.03.2015 по 28.02.2018 завищеної вартості виконаних будівельно-монтажних робіт на загальну суму 4779771,22 грн призвело до завищення вартості послуг по здійсненню технічного нагляду на загальну суму 97393,13 грн, чим нанесено матеріальної шкоди (збитків) державному бюджету на суму 40835,16 грн. та обласному бюджету 56557,97 грн.

Відмовляючи в задоволені позову суд першої інстанції виходив з того, що перевірку обґрунтованості оскаржуваної вимоги контролюючого органу в будь-якому випадку має здійснювати суд, що розглядає позов про стягнення відповідних збитків, визначених у такій вимозі.

З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити наступне.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні регламентовано Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року № 2939-XII (далі - Закон № 2939-XII).

Згідно з ч. 1 ст. 1 Закону № 2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Частиною 1 ст. 2 Закону № 2939-XII встановлено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Пунктом 7 ст. 10 Закону № 2939-XII передбачено право органу фінансового контролю пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів всіх рівнів, державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання визначено Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 (зі змінами і доповненнями) (далі Порядок № 550).

Відповідно до пункту 2 цього Порядку інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Згідно з пунктами 45, 46 Порядку у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Відповідно до пункту 50 Порядку за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Проаналізувавши вимоги вищенаведених норм чинного законодавства, суд апеляційної інстанції вважає, що відповідач як орган державного фінансового контролю має повноваження здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів, а у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині є обов`язковою до виконання.

Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом прийняття такої вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом. Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Відтак, пункти або частини вимоги, які не вказують на стягнення збитків, можуть бути перевірені судом у справі за відповідним позовом підконтрольної установи з їх оскарження. Проте, пункти або частини вимоги, які вказують на стягнення збитків мають перевірятись у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16, постановах Верховного Суду від 30.07.2019 справа № 0740/1005/18, від 28.02.2020 справа № 1340/5972/18.

Суд апеляційної інстанції зазначає, що спірні правовідносини виникли у зв`язку з оскарженням позивачем окремих положень вимоги Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області від 30.07.2018 № 13-17-05-17/3319 «Про пред`явлення обов`язкових до виконання вимог щодо усунення виявлених порушень законодавства» в частині підпунктів 1,2,3,8. Зокрема, п. п. 1,2,3,8, цієї вимоги встановлено, що:

- ТзОВ «Західметал» в 2017 році включено до актів виконання робіт завищену вартість асфальтобетону, внаслідок включення до калькуляції по її виробництву витрат на перевезення щебеневої продукції, які фактично не підтверджені, чим завищено вартість виконаних робіт по об`єкту «Поточний середній ремонт автомобільної дороги Городище-Рівне-Староконстянтинів на ділянці км 82+600 км 86+500» на загальну суму 2666478,77 грн. Внаслідок оплати Службою завищеної вартості виконаних робіт обласному бюджету завдано матеріальної шкоди (збитків) на вказану суму;

- «ДП «Рівненський облавтодор» при обчисленні загальновиробничих, адміністративних витрат, а також прибутку безпідставно враховувались трудовитрати фізичних осіб, які виконували роботи з посипання дорожнього покриття протиожеледним матеріалом вручну на умовах цивільно-правових договорів, протягом періоду з 01.11.2016 по 28.02.2018, що призвело до завищення вартості виконаних робіт на загальну суму 1242622,74 грн. Внаслідок оплати Службою завищеної вартості виконаних робіт державному бюджету завдано матеріальної шкоди (збитків) на вказану суму;

- ПАТ «Рівнеавтошляхбуд» на стадії складання ціни пропозиції учасника торгів по закупівлі послуг з поточного середнього ремонту автомобільної дороги «Городище-Рівне-Старокостянтинів на ділянці км 194+000- км 201+000» та автомобільної дороги «Доманове-Ковель-Чернівці-Тереблече на ділянці км 194+000-км 199+000» при визначенні вартості асфальтобетонної суміші включено завищені витрати по її перевезенню. Завищення фактичних відстаней між асфальтно-бетонним заводом в с. Любомирка та об`єктами поточного ремонту відповідно на 13,8 км та 8,8 км, призвело до завищення обсягів та вартості виконаних ремонтно-будівельних робіт за 2017 рік на загальну суму 424885,48 грн, зокрема, по договору від 12.04.2017 № 10 на 131608,18 грн. та по договору від 12.04.2017 №11 на 293277,30 грн;

- прийняття та оплата Службою протягом періоду з 01.03.2015 по 28.02.2018 завищеної вартості виконаних будівельно-монтажних робіт на загальну суму 4779771,22 грн призвело до завищення вартості послуг по здійсненню технічного нагляду на загальну суму 97393,13 грн, чим нанесено матеріальної шкоди (збитків) державному бюджету на суму 40835,16 грн. та обласному бюджету 56557,97 грн.

Отже, у вимозі вказано на факт заподіяння збитків, зазначено їх розмір та зобов`язано вчинити дії, спрямовані на усунення відповідного порушення згідно з вимогами законодавства.

Враховуючи, що збитки, у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування, стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, питання щодо наявності збитків та їх розміру має перевірятись судом, який розглядає позов про їх стягнення. Відтак, суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції, що позов Служби автомобільних доріг у Рівненській області про визнання протиправними та скасування окремих положень вимоги Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області від 30.07.2018 № 13-17-05-17/3319 задоволенню не підлягає.

Крім цього, оскільки перевірка обґрунтованості/необґрунтованості висновків органу державного фінансового контролю, фактичної наявності та розміру заподіяної шкоди має перевірятися судом, який розглядатиме позов, у випадку його пред`явлення, до органу державного фінансового контролю про стягнення виявлених збитків, то суд апеляційної інстанції вважає, що у цій справі відсутні підстави надавати правову оцінку доводам позивача, щодо порушення процедури проведення ревізії та форми, змісту оскаржуваної вимоги.

Згідно приписів ст. 139 КАС України підстав для стягнення судових витрат не має.

Апеляційна скарга Служби автомобільних доріг у Рівненській області не спростовує правильність доводів, яким мотивовано судове рішення, зводиться по суті до переоцінки проаналізованих судом доказів та не дає підстав вважати висновки суду першої інстанції помилковими.

З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, тому відповідно до ст. 316 КАС України, апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, рішення суду без змін.

Керуючись ст. ст. 310, 316, 321, 322, 325, 328, КАС України, суд

постановив:

апеляційну скаргу Служби автомобільних доріг у Рівненській області залишити без задоволення, а рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2019 року у справі № 1740/2398/18 без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя О. М. Гінда
судді О. О. Большакова
В. В. Ніколін
Повне судове рішення складено 05.10.2020.