Справа № 640/23179/19
Суддя: Бєлова Людмила Василівна
Дата ухвалення: 2020-09-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 вересня 2020 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого: Бєлової Л.В.

суддів: Аліменка В.О.,

Безименної Н.В.

за участю секретаря судового засідання: Лещенко В.С.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Києві апеляційні скарги Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Дачно-будівельного кооператива «Трудовий відпочинок» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 квітня 2020 року (справу розглянуто в порядку спрощеного провадження) у справі за адміністративним позовом Дочірнього підприємства «Інтергал-Буд» Товариства з обмеженою відповідальнісю «Фірма «Інтергал» до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, треті особи: Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, Дачно-будівельний кооператив «Трудовий відпочинок» про визнання протиправними рішення та наказу, -

В С Т А Н О В И В:

У листопаді 2019 року позивач, Дочірнє підприємство «Інтергал-Буд» Товариства з обмеженою відповідальністю «Фірма «Інтергал», звернувся до суду першої інстанції з адміністративним позовом, у якому просив:

- визнати протиправними рішення головного інспектора будівельного нагляду від 04.10.2019 №25 «Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт» та наказу від 04.10.2019 №25-«Д» Державної архітектурно-будівельної інспекції України «Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт».

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 квітня 2020 року позовні вимоги задоволено повністю:

визнано протиправним та скасовано рішення головного інспектора будівельного нагляду від 04.10.2019 №25 «Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт».

визнано протиправним та скасовано наказ Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 04.10.2019 №25-«Д» «Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт».

Не погоджуючись з таким рішенням суду, відповідачем подано апеляційну скаргу, у якій просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити повністю. Апелянт мотивує свої вимоги тим, що судом першої інстанції неповно з`ясовано обставини справи, неправильно застосовано норми матеріального права, а висновки не відповідають обставинам справи.

В обґрунтування доводів апеляційної скарги апелянт наголошує, що підставою для видачі Державною архітектурно-будівельною інспекцією України оскаржуваного наказу стало рішення головного інспектора будівельного нагляду від 04.10.2019 №25 «Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт», в якому зазначено, що замовник будівництва - Дочірнє підприємство «Інтергал-Буд» Товариства з обмеженою відповідальністю «Фірма «Інтергал» - не отримував у встановленому порядку містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, розташованої в м. Одесі, 13 станція Великого Фонтану (біля концертного майданчика) від 17.02.2015 №01-06/151. Апелянт вказує, що оскільки відповідно до статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», містобудівні умови та обмеження є однією з основних складових вихідних даних для проектування об`єкта містобудування, їх фактична відсутність позбавляє позивача права як на розроблення проектної документації, так і на отримання дозволу на виконання будівельних робіт, у зв`язку з чим прийнято оскаржуваний наказ. Також зазначає, що частина шоста статті 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» не містить застереження щодо вичерпності підстав для анулювання дозволу на виконання будівельних робіт.

Також не погоджуючись з таким рішенням суду, третьою особою Дачно-будівельним кооперативом «Трудовий відпочинок» подано апеляційну скаргу, у якій просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити повністю. Апелянт мотивує свої вимоги тим, що судом першої інстанції невірно з`ясовано обставини справи, неналежно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права.

В обґрунтування доводів апеляційної скарги апелянт наголошує, що за наданою Департаментом архітектури та містобудування Одеської міської ради інформацією містобудівні умови та обмеження від 17.02.2015 не зареєстровані, що і стало підставою для винесення оскаржуваних рішень. Апелянт вказує, що головна вимога це анулювання дозволу, виданого за наявності очевидних фактів його протиправності. Права членів Дачно-будівельного кооператива «Трудовий відпочинок» на безпечне для життя і здоров`я, на захист власності не повинно бути знівельоване через недосконалість законодавства або дії органу державної влади.

21 липня 2020 року до Шостого апеляційного адміністративного суду надійшов відзив Дачно-будівельного кооперативу «Трудовий відпочинок» на апеляційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України, в якому третя особа підтримує апеляційну скаргу відповідача та зазначає, що анулюючи дозвіл на будівельні роботи з мотивів відсутності містобудівних умов та обмежень, відповідач забезпечив дотримання принципу належного врядування, оскільки будь-які будівельні роботи, що могли б здійснюватись згідно виданого позивачу дозволу на будівельні роботи знаходилися б за межами правового поля, та могли б нанести непоправних наслідків не лише представникам територіальної громади, а й екосистемі в цілому.

Заслухавши в судовому засіданні суддю доповідача, пояснення учасників процесу, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційних скарг, відзиву, інших наданих учасниками справи письмових пояснень, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційні скарги підлягають задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, Державною архітектурно-будівельною інспекцією України видано дозвіл на виконання будівельних робіт від 07.06.2019 №ІУ 12: «Будівництво курортно-рекреаційного розважального комплексу-пансіонату сімейного типу з вбудовано-прибудованими приміщеннями та підземним паркінгом, розташованого в м. Одеса, 13 ст. Великого Фонтану (біля концертного майданчика)», замовник об`єкта будівництва - Дочірнє підприємство «Інтергал-Буд» Товариства з обмеженою відповідальністю «Фірма Інтергал».

Згідно із заявою Дачно-будівельного кооперативу «Трудовий відпочинок» від 04.10.2019, замовник будівництва не отримував у встановленому порядку містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, розташованої у м. Одеса, Київський, 13 ст. Великого Фонтану (біля концертного майданчика) від 17.02.2015 №01-06/151, на підтвердження чого заявником надано копії листів Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради від 23.08.2019 №01-15/292п, від 30.08.2019 №01-15/295п та від 27.09.2019 №01-15/333п, відповідно до яких, дані містобудівні умови та обмеження не зареєстровані. Вказані факти також підтверджуються листом Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради від 23.09.2019 №01-11/3452, адресованим Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області.

На підставі викладеного, керуючись п. 4 ч. 6 ст. 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», рішенням головного інспектора будівельного нагляду Державної архітектурно-будівельної інспекції України винесено рішення від 04.10.2019 №25 «Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт», яким вирішено анулювати дозвіл на виконання будівельних робіт від 07.06.2019 №ІУ 12 «Будівництво курортно-рекреаційного розважального комплексу-пансіонату сімейного типу з вбудовано-прибудованими приміщеннями та підземним паркінгом, розташованого в м. Одеса, 13 ст. Великого Фонтану (біля концертного майданчика)», замовник об`єкта будівництва - Дочірнє підприємство «Інтергал-Буд» Товариства з обмеженою відповідальністю «Фірма Інтергал».

На підставі даного рішення та відповідно до Закону України «Про регулювання містобудівельної діяльності», Державною архітектурно-будівельною інспекцією України винесено наказ від 04.10.2019 №25-«Д» «Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт», яким визначено вважати анульованим дозвіл на виконання будівельних робіт від 07.06.2019 №ІУ 12: «Будівництво курортно-рекреаційного розважального комплексу-пансіонату сімейного типу з вбудовано-прибудованими приміщеннями та підземним паркінгом, розташованого в м. Одеса, 13 ст. Великого Фонтану (біля концертного майданчика)», замовник об`єкта будівництва - Дочірнє підприємство «Інтергал-Буд» Товариства з обмеженою відповідальністю «Фірма Інтергал», а також виключити з єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів, дані про видачу дозволу на виконання будівельних робіт від 07.06.2019 №ІУ 12.

Вважаючи рішення та наказ протиправними, позивач звернувся з даним адміністративним позовом до суду.

Суд першої інстанції адміністративний позов задовольнив та зазначив, що у головного інспектора будівельного нагляду були відсутні законодавчо мотивовані підстави для анулювання дозволу на виконання будівельних робіт від 07.06.2019 №ІУ 12 з підстав скасування містобудівних умов та обмежень (п. 4 ч. 6 ст. 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»), оскільки таке скасування не мало місця у межах спірних правовідносин. До того ж, положення частини шостої статті 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» містять вичерпний перелік підстав для анулювання дозволу на виконання будівельних робіт.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Закон України № 3038-VI від 17 лютого 2011 року «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Статтею 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.

Так, статтею 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва.

Суб`єкти містобудування зобов`язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об`єктів.

Виконавчий орган сільської, селищної, міської ради вживає заходів щодо організації комплексної забудови територій відповідно до вимог цього Закону.

Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.

Проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: отримання замовником або проектувальником вихідних даних; розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; затвердження проектної документації; виконання підготовчих та будівельних робіт; прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів; реєстрація права власності на об`єкт містобудування.

Стаття 29 даного Закону встановлено, що основними складовими вихідних даних є: містобудівні умови та обмеження; технічні умови; завдання на проектування.

Фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва.

Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі.

Спеціально уповноважений орган містобудування та архітектури визначає відповідність намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Розгляд заяви і надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх наданні здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом семи робочих днів з дня реєстрації заяви.

Рішення про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень приймається у разі невідповідності намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Склад, зміст, порядок надання містобудівних умов та обмежень визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, містобудування та архітектури.

Згідно п.1.2 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 109 від 07.07.11 року, містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

Таким чином, містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - це документ, який приймається уповноваженим державою органом за результатом розгляду заяви, або за наявності підстав приймається рішення про відмову у їх наданні. Також зазначений документ є підставою для розроблення та затвердження проекту будівництва та однією з підстав отримання подальших дозвільних документів на проведення будівництва.

Аналогічна правова позиція також викладена у постанові Верховного Суду від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», замовник має право виконувати будівельні роботи після видачі замовнику органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об`єктів, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками або підлягають оцінці впливу на довкілля згідно із Законом України «Про оцінку впливу на довкілля».

Згідно з частинами першою-третьою статті 33 вищевказаного Закону, право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах будівництва, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками або підлягають оцінці впливу на довкілля згідно із Законом України «Про оцінку впливу на довкілля», підключення об`єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після отримання дозволу на виконання будівельних робіт.

Дозвіл на виконання будівельних робіт видається органами державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня реєстрації заяви.

За наявності дозволу на виконання будівельних робіт отримання замовником та генеральним підрядником чи підрядником (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) інших документів дозвільного характеру для виконання будівельних робіт та видалення зелених насаджень у межах будівельного майданчика не вимагається.

Для отримання дозволу подається заява, до якої додаються:

1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію;

2) копія розпорядчого документа щодо комплексної реконструкції кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду у разі здійснення комплексної реконструкції кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду на замовлення органів державної влади чи органів місцевого самоврядування на відповідних землях державної чи комунальної власності (замість копії документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою);

3) проектна документація на будівництво, розроблена та затверджена в установленому законодавством порядку;

4) копія документа, що посвідчує право власності на будинок чи споруду, або згода його власника, засвідчена у встановленому законодавством порядку, на проведення будівельних робіт у разі здійснення реконструкції, реставрації чи капітального ремонту;

5) копії документів про призначення осіб, відповідальних за виконання будівельних робіт, та осіб, які здійснюють авторський і технічний нагляд;

6) інформація про ліцензію, що дає право на виконання будівельних робіт, та кваліфікаційні сертифікати;

7) результати оцінки впливу на довкілля у випадках, визначених Законом України «Про оцінку впливу на довкілля».

З системного аналізу наведених вище норм вбачається, що одним із основних документів, необхідних для отримання дозволу на виконання будівельних робіт, є містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, на підставі яких в подальшому розробляється та затверджується проектна документація на будівництво, та разом з іншими встановленими законодаством документами подається для отримання дозволу на виконання будівельних робіт

Як вбачається з матеріалів справи, Державною архітектурно-будівельною інспекцією України видано дозвіл на виконання будівельних робіт від 07.06.2019 №ІУ 12: «Будівництво курортно-рекреаційного розважального комплексу-пансіонату сімейного типу з вбудовано-прибудованими приміщеннями та підземним паркінгом, розташованого в м. Одеса, 13 ст. Великого Фонтану (біля концертного майданчика)», замовник об`єкта будівництва - Дочірнє підприємство «Інтергал-Буд» Товариства з обмеженою відповідальністю «Фірма Інтергал» (т. 1, а.с. 17).

Приписами частини шостої статті 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що дозвіл на виконання будівельних робіт може бути анульовано органом державного архітектурно-будівельного контролю у разі:

1) подання замовником заяви про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт;

2) наявності відомостей про ліквідацію юридичної особи, що є замовником;

3) встановлення під час перевірки порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об`єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об`єкта, вимогам будівельних норм, стандартів і правил, порушень містобудівного законодавства у разі невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю;

4) скасування містобудівних умов та обмежень;

5) систематичного (два і більше разів підряд) перешкоджання проведенню перевірки посадовими особами органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Рішення про видачу або анулювання дозволу на виконання будівельних робіт може бути розглянуто у порядку нагляду центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (без права видачі дозволу), або оскаржено до суду, що передбачено частиною четвертою статті 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Як вбачається з оскаржуваного рішення головного інспектора будівельного нагляду Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 04.10.2019 №25 «Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт», останнє прийнято на підставі пункту 4 частини шостої статті 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

У мотивувальній частині оскаржуваного рішення головного інспектора від 04.10.2019 №25 вказано, що у листах Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради від 23.08.2019 №01-15/292п, від 30.08.2019 №01-15/295п, від 27.09.2019 №01-15/333п та від 23.09.2019 №01-11/3452 зазначено про відсутність реєстрації містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, розташованої в м. Одеса, Київській, 13 ст. Великого Фонтану (біля концертного майданчика), від 17.02.2015 №01-06/151.

Далі, на підставі вищевказаного рішення головного інспектора будівельного нагляду Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 04.10.2019 №25, Державною архітектурно-будівельною інспекцією України було видано наказ від 04.10.2019 №25-«Д» «Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт», яким визначено вважати анульованим дозвіл на виконання будівельних робіт від 07.06.2019 №ІУ 12: «Будівництво курортно-рекреаційного розважального комплексу-пансіонату сімейного типу з вбудовано-прибудованими приміщеннями та підземним паркінгом, розташованого в м. Одеса, 13 ст. Великого Фонтану (біля концертного майданчика)», замовник об`єкта будівництва - Дочірнє підприємство «Інтергал-Буд» Товариства з обмеженою відповідальністю «Фірма Інтергал», а також виключити з єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів, дані про видачу дозволу на виконання будівельних робіт від 07.06.2019 №ІУ 12.

Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги Дочірнього підприємства «Інтергал-Буд» Товариства з обмеженою відповідальнісю «Фірма «Інтергал», вважав, що головним інспектором будівельного нагляду, враховуючи встановлені останнім обставини, невірно застосовано положення п. 4 ч. 6 ст. 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», оскільки у межах спірних правовідносин процедура скасування містобудівних умов та обмежень не здійснювалась.

З таким висновком суду першої інстанції колегія суддів не може погодитись з огляду на наступне.

Як вбачається з матеріалів справи, в листі Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради від 23 серпня 2019 року № 01-15/292п за підписом в.о. директора департаменту М.М. Касімова вказано, що для проектування об`єкту будівництва курортно-рекреаційного розважального комплексу-пансіонату сімейного типу з вбудовано-прибудованими приміщеннями та підземним паркінгом, розташованого в м. Одеса, 13 ст. Великого Фонтану (біля концертного майданчика)», замовник об`єкта будівництва - Дочірнє підприємство «Інтергал-Буд» Товариства з обмеженою відповідальністю «Фірма Інтергал» містобудівні умови та обмеження в Департаменті не зареєстровані (т. 2, а.с. 18).

В листі Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради від 30 серпня 2019 року № 01-15/295п за підписом в.о. директора департаменту М.О. Шайденко повідомлено, що за інформацією архіву та відділу загального листування, містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкту будівництва курортно-рекреаційного розважального комплексу-пансіонату сімейного типу з вбудовано-прибудованими приміщеннями та підземним паркінгом, розташованого в м. Одеса, 13 ст. Великого Фонтану (біля концертного майданчика)», замовник об`єкта будівництва - Дочірнє підприємство «Інтергал-Буд» Товариства з обмеженою відповідальністю «Фірма Інтергал» в Департаменті не зареєстровані (т. 2, а.с. 20).

В листі Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради від 30 серпня 2019 року № 01-15/295п за підписом в.о. директора департаменту М.О. Шайденко вказано, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки № 01-06/151 від 17.02.2015 року в Департаменті (колишнє - управління) не зареєстровані (т. 1, а.с. 182).

Разом з листом Департаментом архітектури та містобудування Одеської міської ради було долучено викопіювання з журналу видачі документів за 2015 рік, а саме сторінок, які містять інформацію за період з 16 лютого 2015 року по 19 лютого 2015 року (т. 1, а.с. 186-191).

З відповідних копій журналу видачі документів за 2015 рік вбачається, що інформація про видачу 17 лютого 2015 року містобудівних умов і обмежень для проектування об`єкту будівництва курортно-рекреаційного розважального комплексу-пансіонату сімейного типу з вбудовано-прибудованими приміщеннями та підземним паркінгом, розташованого в м. Одеса, 13 ст. Великого Фонтану (біля концертного майданчика)», замовник об`єкта будівництва - Дочірнє підприємство «Інтергал-Буд» Товариства з обмеженою відповідальністю «Фірма Інтергал» відсутня (т. 1, а.с. 186-191).

Аналогічна інформація щодо відсутності в Департаменті архітектури та містобудування Одеської міської ради зареєстрованих містобудівних умов і обмежень для проектування об`єкту будівництва курортно-рекреаційного розважального комплексу-пансіонату сімейного типу з вбудовано-прибудованими приміщеннями та підземним паркінгом, розташованого в м. Одеса, 13 ст. Великого Фонтану (біля концертного майданчика)», замовник об`єкта будівництва - Дочірнє підприємство «Інтергал-Буд» Товариства з обмеженою відповідальністю «Фірма Інтергал» викладена в листі Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради від 23 вересня 2019 року № 01-11/3452 на ім`я заступника директора Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області за підписом в.о. директора департаменту М.О. Шайденко (т. 2, а.с. 27).

Також, в матеріалах справи наявна службова записка директора Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області від 04 жовтня 2019 року № 1015-7/15-8855, в якій викладена інформація про відсутність зареєстрованих містобудівних умов і обмежень для проектування об`єкту будівництва курортно-рекреаційного розважального комплексу-пансіонату сімейного типу з вбудовано-прибудованими приміщеннями та підземним паркінгом, розташованого в м. Одеса, 13 ст. Великого Фонтану (біля концертного майданчика)», замовник об`єкта будівництва - Дочірнє підприємство «Інтергал-Буд» Товариства з обмеженою відповідальністю «Фірма Інтергал» з посиланням на лист Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради (т. 2, а.с. 25).

Позивач вказує, що 09 лютого 2015 року він звернувся до Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради із заявою № 01-06/151 щодо розроблення містобудівних умов та обмежень, а самі містобудівні умови та обмеження отримані ним за № 01-06/151 від 17 лютого 2015 року.

Проте, у відповіді Департаменту (колишє - управління) архітектури та містобудування Одеської міської ради від 25 жовтня 2019 року № 01-15/361 вказано, що наказ від 17.02.2015 року № 01-06/151 не зареєстрований в журналі реєстрації наказів по основній діяльності, на підтвердження чого надано копію журналу за 2015 рік (т. 1, а.с. 206, 216-219).

До того ж, 02 березня 2020 року представником Дачно-будівельного кооперативу «Трудовий відпочинок» подано клопотання про долучення доказів, до якого додано копію листа Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради від 24 лютого 2020 року № 01-15/34п (т. 3, а.с. 126-130).

Згідно з вищевказаним листом Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради від 24 лютого 2020 року № 01-15/34п за підписом в.о. директора Департаменту М.О. Шайденко, реєстрація вхідної документації в департаменті проводиться із застосуванням Системи автоматизації діловодства і електронного документообігу «Діло 8.9».

Департаментом архітектури та містобудування Одеської міської ради надано витяг з Системи автоматизації діловодства і електронного документообігу щодо реєстрації вхідної кореспонденції за період з 09 лютого по 10 лютого 2015 року, 08 лютого - неділя.

Також повідомлено, що реєстрація будь-якого звернення 09.02.2015 року під номером 01-06/151 у Системі автоматизації діловодства і електронного документообігу «Діло 8.9» не значиться. У додатку до листа міститься витяг із відповідної системи на підтвердження відсутності будь-якого звернення 09 лютого 2015 року під номером 01-06/151 у Департаменті архітектури та містобудування Одеської міської ради (т. 3, а.с. 130).

Таким чином, з аналізу вказаних вище обставин вбачається, що безпосередньо орган, уповноважений на розгляд заяви і надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх наданні орган містобудування та архітектури - Департамент (колишнє - управління) архітектури та містобудування Одеської міської ради сам вказує та підтверджує про відсутність зареєстрованих містобудівних умов і обмежень для проектування об`єкту будівництва курортно-рекреаційного розважального комплексу-пансіонату сімейного типу з вбудовано-прибудованими приміщеннями та підземним паркінгом, розташованого в м. Одеса, 13 ст. Великого Фонтану (біля концертного майданчика)», замовник об`єкта будівництва - Дочірнє підприємство «Інтергал-Буд» Товариства з обмеженою відповідальністю «Фірма Інтергал».

Більше того, Департамент архітектури та містобудування Одеської міської ради зазначає та надає підтвердження відповідних тверджень, що ані звернення для отримання містобудівних умов і обмежень, ані наказ про їх видачу, ані самі містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкту будівництва курортно-рекреаційного розважального комплексу-пансіонату сімейного типу з вбудовано-прибудованими приміщеннями та підземним паркінгом, розташованого в м. Одеса, 13 ст. Великого Фонтану (біля концертного майданчика)», замовник об`єкта будівництва - Дочірнє підприємство «Інтергал-Буд» Товариства з обмеженою відповідальністю «Фірма Інтергал» не реєструвались.

З вищевикладеного слідує, що будь-які підтвердження видачі уповноваженим органом містобудування та архітектури - Департаментом (колишнє - управління) архітектури та містобудування Одеської міської ради містобудівних умов і обмежень об`єкту будівництва курортно-рекреаційного розважального комплексу-пансіонату сімейного типу з вбудовано-прибудованими приміщеннями та підземним паркінгом, розташованого в м. Одеса, 13 ст. Великого Фонтану (біля концертного майданчика)» відсутні, про що багаторазово зазначає сам орган.

Саме встановлення відсутності у Дочірнього підприємства «Інтергал-Буд» Товариства з обмеженою відповідальністю «Фірма Інтергал» містобудівних умов та обмежень як однієї з основних складових вихідних даних для проектування об`єкта містобудування та в подальшому отримання дозволу на будівництва, і стало підставою для прийняття головним інспектором будівельного нагляду рішення від 04.10.2019 №25 «Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт», що вбачається зі змісту його мотивувальної частини.

Дійсно, підставою для анулювання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з приписами шостої статті 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» може бути лише, зокрема, скасування містобудівних умов та обмежень.

Однак, на думку колегії суддів, законодавець не передбачав і не міг передбачати на законодавчому рівні як окрему підставу для анулювання дозволу на виконання будівельних робіт саме відсутність містобудівних умов та обмежень, оскільки у випадку прямого застосування приписів містобудівного законодавства, зокрема Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», така ситуація a priori не може виникнути.

Так, колегією суддів вже було зазначено, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки є основною підставою для розроблення та затвердження проекту будівництва, та однією з підстав отримання в подальшому дозвільного документу на проведення будівництва.

Тобто, згідно із законодавством у сфері містобудування, імперативна наявність містобудівних умов та обмежень є певним чином аксіомою - замовник не може мати дозвіл на виконання будівельних робіт, не маючи при цьому містобудівних умов та обмежень, оскільки останні є першочерговим кроком для отримання такого дозволу.

В той же час, за даних фактичних обставин, виникла ситуація, за якої замовник об`єкта будівництва - Дочірнє підприємство «Інтергал-Буд» Товариства з обмеженою відповідальністю «Фірма Інтергал», має дозвіл на виконання будівельних робіт від 07.06.2019 №ІУ 12: «Будівництво курортно-рекреаційного розважального комплексу-пансіонату сімейного типу з вбудовано-прибудованими приміщеннями та підземним паркінгом, розташованого в м. Одеса, 13 ст. Великого Фонтану (біля концертного майданчика)», замовник об`єкта будівництва - Дочірнє підприємство «Інтергал-Буд» Товариства з обмеженою відповідальністю «Фірма Інтергал», не маючи при цьому містобудівних умов та обмежень на відповідний об`єкт, що було підтверджено органом, спеціально уповноваженим для надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх наданні - Департаментом архітектури та містобудування Одеської міської ради.

При цьому, необхідно враховувати, що відповідач у такому випадку позбавлений можливості застосування процедури згідно з частиною восьмою статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», яка передбачає підстави для скасування містобудівних умов та обмежень, оскільки з огляду на те, що містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкту будівництва курортно-рекреаційного розважального комплексу-пансіонату сімейного типу з вбудовано-прибудованими приміщеннями та підземним паркінгом, розташованого в м. Одеса, 13 ст. Великого Фонтану не зареєстровані, не видавались, а отже, предмет такого скасування відсутній.

31 серпня 2020 року до Шостого апеляційного адміністративного суду надійшло клопотання представника Дачно-будівельного кооперативу «Трудовий відпочинок» Мельник М.М. про долучення доказів, в якому апелянт зазначає, що Одеським окружним адміністративним судом розглядається справа № 420/2719/20 за позовною заявою Дачно-будівельного кооперативу «Трудовий відпочинок» та ОСОБА_1 до Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради про визнання протиправними та скасування містобудівних умов та обмежень (т. 4, а.с. 122).

В межах зазначеного судового провадження № 420/2719/20 Департаментом архітектури та містобудування Одеської міської ради надано відзив від 24 квітня 2020 року за підписом в.о. директора департаменту - головного архітектора міста М.О. Шайденко, копію якого було долучено до поданого апелянтом клопотання, в якому Департамент архітектури та містобудування Одеської міської ради в черговий раз вказує, що Департаментом не надавались містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкту будівництва курортно-рекреаційного розважального комплексу-пансіонату сімейного типу з вбудовано-прибудованими приміщеннями та підземним паркінгом, розташованого в м. Одеса, 13 ст. Великого Фонтану (біля концертного майданчика)», замовник об`єкта будівництва - Дочірнє підприємство «Інтергал-Буд» Товариства з обмеженою відповідальністю «Фірма Інтергал» (т. 4, а.с. 127).

Відтак, колегія суддів вважає, що очевидно невиправданим та необґрунтованим є поширення принципу вичерпності та формального тлумачення передбаченого законодавцем переліку для анулювання дозволів на проведення будівництва на ситуацію, яка взагалі не є можливою в розумінні законодавця.

У даному випадку застосування формального підходу до тлумачення та правозастосування положень статті 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» призведе до продовження триваючого порушення у сфері містобудівної діяльності та будівництва за відсутності встановлених законодавством документів.

В ухвалі щодо прийнятності заяви № 65518/01 «Салов проти України» (Salov v. Ukraine) від 27 квітня 2004 року, Європейський суд з прав людини вказував, що «…Ці наслідки (наслідки, до яких може призвести певна дія) не повинні бути «передбачуваними» з абсолютною точністю: досвід показує, що це недосяжно. Знову ж, тоді як певність є дуже бажаною, вона може призвести до надмірної закостенілості, а закон повинен пристосовуватися до обставин, що змінюються. …Наскільки чітко не були б сформульовані правові положення, завжди існує елемент судового тлумачення, оскільки завжди існує потреба у роз`ясненні спірних питань та в пристосуванні до зміни обставин.»

У справі «Олександр Волков проти України» (Oleksandr Volkov v. Ukraine) від 9 січня 2013 року, заява № 21722/11 Суд визнав, що у певних сферах може бути важко формулювати закони з високою чіткістю, а певний рівень гнучкості навіть може бути бажаним, щоб дати національним судам змогу застосовувати право у світлі своєї оцінки того, які заходи необхідні за конкретних обставин кожної справи (див. рішення від 27 травня 1996 року у справі «Гудвін проти Сполученого Королівства» (Goodwin v. the United Kingdom), п. 33, Reports 1996-II).

У контексті існуючих фактичних обставин в даній справі, колегія суддів виходить з того, що містобудівне законодавство покликано в першу чергу на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів. Здійснення планування та забудови земельних ділянок їх власниками чи користувачами має відбуватись в установленому законодавством порядку.

Так, установлений законом порядок в даному випадку означає перш за все здійснення будівництва за наявності передбачених законодавством дозвільних документів.

Наявність у замовника об`єкта будівництва - Дочірнього підприємства «Інтергал-Буд» Товариства з обмеженою відповідальністю «Фірма Інтергал» дозволу на виконання будівельних робіт від 07.06.2019 №ІУ 12: «Будівництво курортно-рекреаційного розважального комплексу-пансіонату сімейного типу з вбудовано-прибудованими приміщеннями та підземним паркінгом, розташованого в м. Одеса, 13 ст. Великого Фонтану (біля концертного майданчика)» за відсутності однієї з основних складових вихідних даних для проектування об`єкта містобудування жодним чином не може відповідати законодавчій меті врегулювання відповідних відносин - здійсненню забудови у встановленому законодавством порядку.

Так, як вже було зазначено колегією суддів, законодавець не передбачив та не міг передбачити ситуації наявності дозволу на виконання будівельних робіт за відсутності містобудівних умов та обмежень, однак зважаючи на цільове тлумачення законодавчих норм, а саме такої підстави для анулювання дозволу як скасування містобудівних умов і обмежень, виходячи з того, яку ціль безпосередньо переслідував законодавець, вказуючи наявну в законі підставу (а в даному випадку така ціль полягала саме у визначенні неможливості наявності у суб`єкта дозволу на виконання будівельних робіт при скасованих містобудівних умовах та обмеженнях), колегія суддів, із застосуванням цільового тлумачення законодавства дійшла висновку про можливість застосування за даних фактичних обставин пункту четвертого частини шостої статті 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» як підстави для прийняття рішення про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт.

Таким чином, застосовуючи практику Європейського суду з прав людини щодо необхідності застосування національними судами права із врахуванням та наданням оцінки заходам, які необхідні за певних обставин справи, колегія суддів вважає правомірним рішення головного інспектора будівельного нагляду від 04.10.2019 №25 «Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт» та виданого на його підставі наказу від 04.10.2019 №25-«Д» Державної архітектурно-будівельної інспекції України «Про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт», оскільки лише прийняття такого рішення могло відновити відповідність фактичних обставин та дій суб`єкта містобудування національному закону, зокрема, Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Позаяк органом, спеціально уповноваженим для надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх наданні - Департаментом архітектури та містобудування Одеської міської ради, було підтверджено відсутність містобудівних умов і обмежень для проектування об`єкту будівництва курортно-рекреаційного розважального комплексу-пансіонату сімейного типу з вбудовано-прибудованими приміщеннями та підземним паркінгом, розташованого в м. Одеса, 13 ст. Великого Фонтану (біля концертного майданчика)», безпосередньо процедура скасування містобудівних умов та обмежень відповідачем не могла бути застосовано з огляду на встановлену відсутність предмета скасування.

В той же час, задля відновлення законності та рівності суб`єктів містобудування в їх правах та обов`язках в частині необхідності неухильного дотримання вимог містобудівного законодавства, колегія суддів погоджується з можливістю та правомірністю застосування в даному випадку пункту четвертого частини шостої статті 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» як підстави для прийняття рішення про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт від 07.06.2019 №ІУ 12: «Будівництво курортно-рекреаційного розважального комплексу-пансіонату сімейного типу з вбудовано-прибудованими приміщеннями та підземним паркінгом, розташованого в м. Одеса, 13 ст. Великого Фонтану (біля концертного майданчика)», замовник об`єкта будівництва - Дочірнє підприємство «Інтергал-Буд» Товариства з обмеженою відповідальністю «Фірма Інтергал».

Відповідно до частини першої статті 129 Конституції України суддя, здійснюючи правосуддя, є незалежним та керується верховенством права.

Статтею 6 КАС України визначено, суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується. Забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.

За приписами статті 17 Закону України від 23.02.2006 № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Відповідно до частин першої-третьої статті 18 вищевказаного Закону, для цілей посилання на текст Конвенції суди використовують офіційний переклад Конвенції українською мовою (далі - переклад).

Для цілей посилання на Рішення та ухвали Суду та на ухвали Комісії суди використовують переклади текстів рішень Суду та ухвал Комісії (далі - переклад), надруковані у виданні, передбаченому в статті 6 цього Закону.

У разі відсутності перекладу Рішення та ухвали Суду чи ухвали Комісії суд користується оригінальним текстом.

Відповідно до статті першої Протоколу до Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти

своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.

Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.

Так, у рішенні по справі Phocas v. France Європейський суд з прав людини вказував: «Like the Government and the Commission, the Court reiterates that the Contracting States enjoy a wide margin of appreciation in order to implement their town-planning policy (see the Sporrong and Lцnnroth judgment previously cited, p. 26, para. 69). The Court regards it as established that the interference answered the needs of the general interest.... The weight of that burden had, moreover, to be put in perspective. Mr Phocas's rights as an owner had for the most part been preserved; he could make use of his building - and, in particular, continue to use it for business purposes - or let it as it was. Furthermore, if it had proved difficult to sell the building because of the restriction affecting it, the possibility of having it purchased by the authorities had been open to him. In sum, the balance between the community's interests and those of Mr Phocas had not been upset.»

Тобто, Суд вказав, що договірна держава наділена широкою свободою розсуду/оцінки для реалізації свої містобудівної політики. Суд вважав встановленим, що втручання відповідало потребам загального інтересу. Суд вважав, що баланс між інтересами суспільства та громадянина ОСОБА_2 не був порушений.

У рішенні по справі «Іммобільяре Саффі проти Італії» (Immobiliare Saffi v. Italy) (наявний офіційний переклад), Суд знову наголосив на тому, що втручання, особливо коли воно має розглядатися в контексті частини другої статті 1 Протоколу № 1, має забезпечити «справедливу рівновагу» між вимогами загальних інтересів і вимогами захисту основних прав людини. Важливість забезпечення цієї рівноваги відбивається в структурі статті 1 загалом, а отже, й у частині другій. Має бути розумне співвідношення між засобами, що використовуються, і поставленою метою. З`ясовуючи, чи дотримано цієї вимоги, Суд визнає, що держава має право користуватися широкими межами свободи розсуду як у виборі засобів примусового виконання наказів, так і в з`ясуванні виправданості наслідків такого виконання наказів у світлі загальних інтересів - виконання, що спрямоване на досягнення мети, поставленої даним законом. У таких сферах, як житлова, що відіграє центральну роль у забезпеченні добробуту й економічної політики в сучасному суспільстві, Суд поважатиме законодавчі рішення, якщо вони відповідають загальним інтересам і ґрунтуються на чітко сформульованому розумному вмотивуванні (див. рішення у справі «Мелахер та інші проти Австрії» (Mellacher and Others v. Austria), Заяви №№ 10522/83; 11011/84; 68 68 11070/84, рішення від 19 грудня 1989 р., п. 48, та у справі «Шассанью та інші проти Франції» (Chassagnou and Others v. France) [GC], від 29 квітня 1999 р., заяви №№ 25088/94, 28331/95 та 28443/95, п. 75).

У контексті даної справи № 640/23179/19 колегія суддів зазначає, що за встановлених фактичних обставин мова не може йти про будь-яке порушення з боку держави права на володіння майном Дочірнього підприємства «Інтергал-Буд» Товариства з обмеженою відповідальнісю «Фірма «Інтергал».

В той же час, оскаржувані рішення Державної архітектурно-будівельної інспекції України відповідали загальним інтересам (зокрема, інтересам ДБК «Трудовий відпочинок» та жителів 13 ст. В. Фонтану, чиї права були порушені здійсненням будівництва за відсутності всіх передбачених законодавством документів), мали чітко сформульоване мотивування та обґрунтовану мету - забезпечення відновлення у спірних правовідносинах законності та дотримання суб`єктом містобудування спеціального законодавства, а саме Закону Україну «Про регулювання містобудівної діяльності», що передбачає необхідність наявності у суб`єкта містобудування дозволу на виконання будівельних робіт, отриманого у встановленому законом порядку, зокрема за наявності містобудівних умов та обмежень, виданих спеціально уповноваженим органом.

Враховуючи вищевикладене, з`ясувавши та перевіривши всі фактичні обставини справи, об`єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення, враховуючи основні засади адміністративного судочинства, вимоги законодавства України та судову практику, колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність правових підстав для задоволення позовних вимог Дочірнього підприємства «Інтергал-Буд» Товариства з обмеженою відповідальнісю «Фірма «Інтергал» до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, треті особи: Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, Дачно-будівельний кооператив «Трудовий відпочинок» про визнання протиправними рішення та наказу.

Згідно з положеннями ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до вимог ч. 4 ст. 317 Кодексу адміністративного судочинства України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення, є, зокрема, невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи.

Заслухавши в судовому засіданні суддю доповідача, пояснення учасників процесу, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційних скарг, відзиву, інших наданих учасниками справи письмових пояснень, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги підлягають задоволенню, а рішення суду першої інстанції скасуванню з прийняттям нової постанови, якою у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

Керуючись ст. 243, 315, 317, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд

П О С Т АН О В И В:

Апеляційні скарги Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Дачно-будівельного кооператива «Трудовий відпочинок» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 квітня 2020 року - задовольнити повністю.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 квітня 2020 року - скасувати.

У задоволенні позовних вимог Дочірнього підприємства «Інтергал-Буд» Товариства з обмеженою відповідальнісю «Фірма «Інтергал» до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, треті особи: Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, Дачно-будівельний кооператив «Трудовий відпочинок» про визнання протиправними рішення та наказу - відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту прийняття та може бути оскаржена протягом 30 днів, з урахуванням положень ст. 329 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Повний текст виготовлено 02.10.2020.

Головуючий суддя Л.В. Бєлова

Судді В.О. Аліменко,

Н.В. Безименна