Справа № 1640/2764/18
Суддя: Золотніков Олександр Сергійович
Дата ухвалення: 2020-09-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

У Х В А Л А

30 вересня 2020 року

м. Київ

Справа № 1640/2764/18

Провадження № 11-302апп20

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Золотнікова О. С.,

суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.

розглянула матеріали касаційної скарги Миргородської міської ради Полтавської області (далі - Міськрада) на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2019 року у справі № 1640/2764/18 за позовом Міськради до Миргородської районної ради Полтавської області (далі - Райрада) про визнання протиправним і скасування рішення та

ВСТАНОВИЛА:

У серпні 2018 року Міськрада звернулась до суду з позовом до Райради, у якому просила визнати протиправним і скасувати рішення відповідача від 22 грудня 2017 року № 27 «Про затвердження Статуту Миргородської центральної районної лікарні в новій редакції».

На обґрунтування позову Міськрада зазначила, що приймаючи спірне рішення Райрада фактично позбавила позивача можливості отримувати передбачений Законом України від 21 травня 1997 року№ 280/97-ВР«Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР), Податковим кодексом України (далі - ПК України) та Бюджетним кодексом України (далі - БК України) доход у вигляді податку на доходи фізичних осіб (далі - ПДФО), що перераховується до бюджету об`єднаної територіальної громади за місцем реєстрації юридичної особи - Миргородської центральної районної лікарні (далі - ЦРЛ), який був прогнозованим при формуванні та прийнятті бюджету на 2018 рік (прогнозовані надходження ПДФО у 2018 року від ЦРЛ - 4 млн 81 тис. грн). Також, приймаючи спірне рішення, Райрада грубо порушила вимоги Цивільного кодексу України та іншого чинного законодавства, оскільки ЦРЛ знаходиться на території міста й місце розташування не змінювала, всі її працівники користуються благами, створеними за рахунок коштів, що надходять у міський бюджет від юридичних та фізичних осіб - платників податків. Водночас проект спірного рішення на порушення приписів статті 15 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI) не оприлюднювався та не був внесений до порядку денного роботи сесії Райради, що свідчить про порушення процедури його прийняття.

Полтавський окружний адміністративний суд рішенням від 10 жовтня 2018 року позов задовольнив.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції керувався тим, що відповідач порушив процедуру оприлюднення спірного рішення, оскільки воно не є внутрішньо-організаційним актом суб`єкта владних повноважень - Райради, а відтак з огляду на пункт 2 частини першої статті 15 Закону № 2939-VI проект спірного рішення підлягав оприлюдненню. Крім цього, суд зазначив, що відповідач спірним рішенням позбавив Міськраду можливості отримання передбаченого Законом № 280/97-ВР, ПК України та БК України доходу у вигляді ПДФО, що врахований позивачем при формуванні та прийнятті бюджету територіальної громади на 2018 рік.

Другий апеляційний адміністративний суд постановою від 20 березня 2019 року рішення суду першої інстанції скасував та прийняв нове рішення, яким у задоволенні позову відмовив.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позову, суд апеляційної інстанції керувався тим, що ЦРЛ є підприємством районного підпорядкування, засновником і власником якого в спільних інтересах територіальних громад сіл і селищ району є Райрада, а органом управління відповідно до делегованих відповідачем повноважень є Миргородська районна державна адміністрація (далі - Райдержадміністрація). Приймаючи вказане рішення, Райрада як власник і управлінець (через Райдержадміністрацію) ЦРЛ діяла в межах внутрішньо-організаційних відносин із підлеглою структурою. Зазначені відносини ніяким чином не стосуються ані Міськради, ані міської громади, яку вона представляє, ані пересічних громадян чи інших суб`єктів, які не перебувають у сфері відносин між власником (засновником) та підлеглою юридичною особою.Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що спірне рішення носить виключно внутрішньо-організаційний характер і регулює відносини Райради та ЦРЛ, а також опосередковано Райдержадміністрації як органу управління ЦРЛ, за поданням якого й було прийнято Райрадою рішення, а відтак спірне рішення не стосується безпосередньо позивача, а породжує права та обов`язки для третіх осіб у справі, зокрема, для ЦРЛ. Крім цього, суд зазначив, що проект спірного рішення не підлягав оприлюдненню, оскільки є внутрішньо-організаційним актом та відповідно до пункту 12 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 листопада 2010 року № 996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» (далі - Постанова № 996), не підлягав громадському обговоренню.

Не погодившись із постановою суду апеляційної інстанції, Міськрада подала до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права, а також неповне з`ясування обставин справи, просила скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Касаційну скаргу мотивовано тим, що спірне рішення протиправно породжує, змінює та припиняє права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин, а саме змінює порядок сплати податків з міського бюджету до району, внаслідок чого порушено охоронюваний законом інтерес територіальної громади міста Миргорода. На думку позивача, затвердження статуту комунального підприємства не може бути внутрішньо-організаційним актом, оскільки за своєю природою статут є організаційно-правовим документом, а тому підлягає обов`язковому оприлюдненню. Апеляційний суд неправильно застосував положення Постанови № 996, акцентуючи увагу на непотрібності проведення громадських обговорень, хоча Міськрада постійно наголошувала, що відповідно до статті 15 Закону № 2939-VI мова йде не про громадські обговорення, а чітко визначено проведення обговорення взагалі. Прийняття всіх колегіальних рішень проводиться виключно шляхом обговорення. При цьому суд апеляційної інстанції не врахував, що відповідно до пункту 2 частини першої статті 15 Закону № 2939-VI розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати проекти рішень, що підлягають обговоренню. Позивач стверджує, що оскільки місцеві ради є публічними органами, то їхня відкритість у відносинах із громадянами та громадськими організаціями, які їх представляють, прозорість у прийнятті рішень, без сумніву, повинні бути пріоритетними.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 20 травня 2019 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою, а ухвалою від 17 вересня 2020 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини п`ятої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Відповідно до частини п`ятої статті 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.

Згідно із частинами першою та четвертою статті 347 КАС України питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи.

Про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду суд постановляє ухвалу з викладенням мотивів необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у рішенні, визначеному в частинах першій - четвертій статті 346 цього Кодексу, або з обґрунтуванням підстав, визначених у частинах п`ятій або шостій статті 346 цього Кодексу.

Постановляючи ухвалу про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду послався на те, що при вивченні судової практики щодо застосування норм права у подібних правовідносинах було виявлено розбіжності в їх розумінні, що призвело до різного застосування й тлумачення касаційними судами норм права, що регулюють ці правовідносини.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду зазначає, що спірні правовідносини в цій справі виникли між двома суб`єктами владних повноважень - Міськрадою та Райрадою. Предметом спору є визнання незаконним і скасування рішення про затвердження статуту ЦРЛ. Підставою для такого звернення позивача стало порушення процедури його прийняття.

При цьому Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду звертає увагу на те, що у цих правовідносинах відсутній спір стосовно повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.

ЦРЛ є закладом охорони здоров`я, заснованим на спільній власності територіальних громад району і підпорядкована Райраді та Департаменту охорони здоров`я Полтавської обласної державної адміністрації, перебуває в управлінні Райдержадміністрації згідно з делегованими повноваженнями. ЦРЛ є самостійним суб`єктом господарювання і несе відповідальність за своїми зобов`язаннями в межах належного їй майна відповідно до чинного законодавства.

ВодночасВерховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду прийняв постанову від 16 січня 2019 року у справі № 911/448/18 у подібних правовідносинах, між такими самими сторонами й таким самим предметом (дещо розширеним).

У зв`язку із цим Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду констатував наявність спірного питання щодо предметної юрисдикції цієї справи, оскільки мало місце вирішення спірного питання судом іншої юрисдикції між тими самими сторонами й тим самим предметом.

До того ж Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, посилаючись на пункт 8 частини першої статті 4 КАС України, відповідно до якого позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду, зазначив, що Міськрада може звернутися до суду виключно у передбачених законом випадках. Статтею 18-1 Закону № 280/97-ВР визначено, що орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування. Міськрада не є суб`єктом, уповноваженим визначати оплату або несплату податків, це - компетенція контролюючих органів. Втім повноваженнями на оскарження рішення Райради, яким затверджено статут ЦРЛ, Міськрада також не наділена.

З огляду на викладене Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду зазначив, що у нього виник сумнів щодо наявності відповідних законодавчо передбачених повноважень Міськради звертатися з таким адміністративним позовом, оскільки виник сумнів щодо наявності спору, який може підлягати розгляду будь-якими судами.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду стверджує, що спірне рішення стосується відносин Райради та ЦРЛ, а також Райдержадміністрації як органу управління ЦРЛ, за поданням якого було прийнято це рішення. Тобто виникає питання, чи може в цьому випадку Міськрада як суб`єкт владних повноважень звертатися з таким позовом до суду. На підтвердження цього факту апеляційний суд у своїй постанові обґрунтовує відсутність порушеного права у позивача, права на захист, а також права на звернення із цим адміністративним позовом. У той час як Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду розглянув касаційну скаргу за позовом міської ради до районної ради та центральної районної лікарні. З іншого боку, в доводах касаційної скарги позивач вказує на факт порушення процедури Райрадою під час прийняття рішення про затвердження статуту ЦРЛ, що по своїй суті стосується здійснення судової перевірки щодо дотримання здійснення належної процедури прийняття рішення суб`єктом владних повноважень та є предметом адміністративної юрисдикції.

З огляду на зазначене Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду дійшов висновку про наявність підстав для передачі цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини п`ятої статті 346 КАС України.

Вивчивши матеріали адміністративної справи, доводи касаційної скарги, мотиви, з яких справа передана для розгляду, Велика Палата Верховного Суду не знаходить підстав для прийняття справи до свого розгляду з огляду на таке.

За пунктом 1 частини другої статті 45 Закону України 02 червня 2016 року № 1402-VIII«Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII) Велика Палата Верховного Суду у визначених законом випадках здійснює перегляд судових рішень у касаційному порядку з метою забезпечення однакового застосування судами норм права. Висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права (частина шоста статті 13 Закону № 1402-VIII).

Велика Палата Верховного Суду відзначає, що виключна правова проблема як така має оцінюватися з урахуванням кількісного та якісного показників.

Кількісний показник означає, що вона наявна не в одній конкретній справі, а у невизначеній кількості справ, які або вже існують, або можуть виникнути з урахуванням правового питання, щодо якого постає проблема невизначеності.

З точки зору якісного критерію про виключність правової проблеми можуть свідчити такі обставини: з касаційної скарги вбачається, що судами були допущені істотні порушення норм процесуального права, які унеможливили розгляд справи з дотриманням вимог справедливого судового розгляду; судами була допущена явна й груба помилка у застосуванні норм процесуального права, у тому числі свавільне розпорядження повноваженнями, й перегляд справи Великою Палатою Верховного Суду потрібен з метою унеможливлення її повторення у подальшій судовій діяльності; норми матеріального чи процесуального права були застосовані судами першої чи апеляційної інстанцій таким чином, що постає питання щодо дотримання принципу пропорційності, тобто забезпечення належного балансу між приватними та публічними інтересами; наявні колізії в нормах матеріального права, що викликає необхідність у застосуванні аналогії закону чи права, або постає питання щодо дотримання принципу верховенства права.

При цьому справа буде мати принципове значення, якщо йдеться про правове питання, яке потребує пояснення й зустрічається у невизначеній кількості справ у разі, якщо надана на нього відповідь піддається сумніву, або якщо існують різні відмінні позиції і це питання ще не вирішувалося вищою судовою інстанцією, а також необхідне тлумачення щодо застосування нових законів.

На підтвердження існування виключної правової проблеми при вирішенні спорів щодо оскарження органом місцевого самоврядування рішення іншого органу місцевого самоврядування Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду в ухвалі від 17 вересня 2020 року послався лише на постанову Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 16 січня 2019 року у справі № 911/448/18 за позовом Васильківської міської ради до Васильківської районної ради, Васильківської центральної районної лікарні про визнання незаконним рішення, визнання нечинним статуту та скасування державної реєстрації.

Разом з тим, порушення правил предметної юрисдикції є окремою підставою для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, на яку Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (з дотриманням обмежень, визначених пунктами 1-3 частини шостої статті 346 КАС України) може посилатися у випадку, коли учасник справи оскаржує судові рішення саме з цих підстав. У касаційній скарзі Міськради немає доводів щодо порушення судами правил предметної юрисдикції.

Таким чином, на розгляд Великої Палати Верховного Суду в цій справі передані питання, які можуть бути вирішені Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду як належним судом, який відповідно до законодавчо визначених повноважень може дійти власного висновку щодо застосування відповідних норм права у спірних правовідносинах.

Відповідно до частини шостої статті 347 КАС України якщо Велика Палата Верховного Суду дійде висновку про відсутність підстав для передачі справи на її розгляд, а також якщо дійде висновку про недоцільність розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду, зокрема через відсутність виключної правової проблеми, наявність висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Великої Палати Верховного Суду, або якщо Великою Палатою Верховного Суду вже висловлена правова позиція щодо юрисдикції спору у подібних правовідносинах, справа повертається (передається) відповідній колегії (палаті, об`єднаній палаті) для розгляду, про що постановляється ухвала. Справа, повернута на розгляд колегії (палати, об`єднаної палати), не може бути передана повторно на розгляд Великої Палати.

За викладених обставин Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для прийняття справи до розгляду та повертає її відповідній колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Ураховуючи викладене та керуючись статтями 346 і 347 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

УХВАЛИЛА:

1. Справу № 1640/2764/18 за позовом Миргородської міської ради Полтавської області до Миргородської районної ради Полтавської області про визнання протиправним і скасування рішення за касаційною скаргою Миргородської міської ради Полтавської області на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2019 року - повернути на розгляд відповідній колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

2. Надіслати учасникам справи копію цієї ухвали до відома.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. С. Золотніков

Судді: Н. О. Антонюк Л. М. Лобойко

Т. О. Анцупова О. Б. Прокопенко

В. В. Британчук В. В. Пророк

Ю. Л. Власов Л. І. Рогач

М. І. Гриців О. М. Ситнік

Ж. М. Єленіна О. С. Ткачук

О. Р. Кібенко В. Ю. Уркевич

В. С. Князєв О. Г. Яновська