Справа № 640/21720/19
Суддя: Єгорова Наталія Миколаївна
Дата ухвалення: 2020-09-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 вересня 2020 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Єгорової Н.М.,

суддів - Коротких А.Ю., Федотова І.В.,

при секретарі - Казюк Л.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Міністерства внутрішніх справ України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 березня 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Міністерства внутрішніх справ України про скасування Наказу №751,-

ВСТАНОВИЛА:

У листопаді 2019 року ОСОБА_1 звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Міністерства внутрішніх справ України про скасування наказу Міністерства внутрішніх справ України № 751 від 30 жовтня 2019 року про притягнення державного службовця 4 рангу заступника начальника Управління охорони здоров`я та реабілітації начальника відділу організації медичної допомоги Міністерства внутрішніх справ України ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 березня 2020 року позов задоволено повністю. При цьому, суд першої інстанції виходив з того, що відсутність позивача на робочому місці обумовлена тим, що позивач брала участь у заході, що було погоджено відповідно до листа від 1 липня 2019 року Департаменту міжнародного співробітництва та Європейської інтеграції № 20/20-1536. Зауважив, що можливо в діях позивача наявні порушення пункту 1 розділу ІІІ «Порядок відрядження за кордон» Інструкції про службові відрядження в межах України та за кордон, затвердженої наказом Міністерства фінансів України від 13 березня 1998 № 59, проте, дане порушення відповідачем самостійно не оцінювалося.

Не погоджуючись із вказаним рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та постановити нове, яким у задоволенні позову відмовити повністю. Свої доводи обгрунтовує тим, що ОСОБА_1 прийняла участь у курсі, що відбувався у Будапешті, без законних підстав, а саме - підписаного та зареєстрованого наказу про відрядження та інших необхідних документів. Наголошує, що дисциплінарне стягнення до державного службовця застосовується не пізніше шести, а не трьох місяців з моменту виявлення дисциплінарного проступку.

У відзиві на апеляційну скаргу позивач просить залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін. В обгрутування своєї позиції зазначає, що позивачем не було допущено порушення розпорядчих документів та норм законодавства, а при відбутті у відрядження позивач не знала та не могла знати про те, що наказ про відрядження не буде підписано керівництвом. Підкреслює, що відповідачем не було дотримано порядку та строків притягнення до дисциплінарної відповідальності.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, повно та всебічно дослідивши обставини справи, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити, а рішення суду першої інстанції - скасувати, виходячи з наступного.

Як вбачається з матеріалів справи та було встановлено судом першої інстанції, ОСОБА_1 з 29 квітня 2016 року займає посаду заступника начальника Управління охорони здоров`я та реабілітації - начальника відділу організації медичної допомоги Міністерства внутрішніх справ.

Наказом № 751 від 30 жовтня 2019 року Державного секретаря Міністерства внутрішніх справ України Тахтая О.В. , ОСОБА_1 була притягнута до дисциплінарної відповідальності за вчинення дисциплінарного проступку, передбаченого пунктами 5,12 частини другої статті 65 Закону України «Про державну службу».

Суд встановив, що підставою для видання зазначеного наказу визначено ту обставину, що в період з 08 по 12 липня 2019 року ОСОБА_1 , заступник начальника Управління охорони здоров`я та реабілітації - начальник відділу організації медичної допомоги МВС, безпідставно виїхала за межі України, що стало причиною відсутності її на службі протягом зазначеного періоду.

При цьому, оскаржуваний наказ містить посилання на те, що, відповідно до пункту 1 розділу ІІІ «Порядок відрядження за кордон» Інструкції про службові відрядження в межах України та за кордон, затвердженої наказом Міністерства фінансів України від 13 березня 1998 № 59, відрядження державного службовця за кордон здійснюється відповідно до наказу керівника державної служби після затвердження технічного завдання, в якому визначаються мета виїзду, завдання та очікувані результати відрядження, строк, умови перебування за кордоном (у разі поїздки за запрошенням подається його копія з перекладом), і кошторису витрат.

Як зазначено у оскаржуваному наказі, та не спростовується сторонами, наказ МВС щодо відрядження ОСОБА_3 до м. Бухарест (Румунія) для участі в навчальному курсі «Захист від катастроф у контексті спільної політики безпеки та оборони» не видавався, як не оформлялися в установленому порядку інші необхідні для її відрядження документи.

На підставі встановлених вище обставин, суд першої інстанції прийшов до висновку про те, що відсутність позивача на робочому місці обумовлена тим, що позивач брала участь у заході, участь в якому було погоджено відповідно до листа від 1 липня 2019 року Департаменту міжнародного співробітництва та Європейської інтеграції № 20/20-1536, а тому позивачем не було допущено прогул, тобто відсутність на робочому місці без поважних причин.

З такими висновками суду першої інстанції колегія суддів не може погодитися з огляду на наступне.

За правилами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях, визначає Закон України «Про державну службу».

Відповідно до частини другої статті 1 цього Закону державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.

Пунктом 10 частини першої статті 2 Закону України «Про державну службу» встановлено, що службова дисципліна - це неухильне додержання Присяги державного службовця, сумлінне виконання службових обов`язків та правил внутрішнього службового розпорядку.

Відповідно до статті 5 Закону України «Про державну службу» правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби. Відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.

Правила що регулюють підпорядкування державного службовця та виконання наказу (розпорядження), доручення передбачені статтею 9 Закону України «Про державну службу», відповідно до якої, зокрема, державний службовець під час виконання посадових обов`язків діє у межах повноважень, визначених законом, і підпорядковується своєму безпосередньому керівнику або особі, яка виконує його обов`язки. Державний службовець зобов`язаний виконувати накази (розпорядження), доручення керівника, видані в межах його повноважень, крім випадків, передбачених частиною шостою цієї статті. Наказ (розпорядження), доручення має містити конкретне завдання, інформацію про його предмет, мету, строк виконання та особу, відповідальну за виконання. Наказ (розпорядження) має бути письмовим, а доручення може бути письмовим або усним.

Відповідно до пунктів 1, 4, 7 статті 47 Закону України «Про державну службу» правилами внутрішнього службового розпорядку державного органу визначаються, зокрема, початок та кінець робочого часу державного службовця; порядок доведення до відома державного службовця нормативно-правових актів, наказів (розпоряджень) та доручень із службових питань; порядок повідомлення державним службовцем про його відсутність на службі.

Правила внутрішнього службового розпорядку затверджуються загальними зборами (конференцією) державних службовців державного органу за поданням керівника державної служби і виборного органу первинної профспілкової організації (за наявності) на основі типових правил.

Глава 1 розділу VIІІ Закону України «Про державну службу» визначає сутність службової дисципліни у державному органі. Так, відповідно до частини 1 статті 61 цього Закону службова дисципліна забезпечується, серед іншого, шляхом дотримання у службовій діяльності вимог цього Закону та інших нормативно-правових актів у сфері державної служби та виконання правил внутрішнього службового розпорядку.

Згідно з частиною 1 статті 64 вказаного Закону за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.

Підстави для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності передбачені статтею 65 Закону України «Про державну службу». Так, підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.

Відповідно до пункту 12 частини другої статті 65 Закону України «Про державну службу» дисциплінарним проступком є, зокрема, прогул державного службовця (у тому числі відсутність на службі більше трьох годин протягом робочого дня) без поважних причин.

Державний службовець не може бути притягнутий до дисциплінарної відповідальності, якщо минуло шість місяців з дня, коли керівник державної служби дізнався або мав дізнатися про вчинення дисциплінарного проступку, не враховуючи час тимчасової непрацездатності державного службовця чи перебування його у відпустці, або якщо минув один рік після його вчинення, або постановлення відповідної окремої ухвали суду (частина третя статті 65 Закону).

Доводи позивача щодо пропуску відповідачем строку притягнення до дисциплінарної відповідальності судовою колегією оцінюються критично, оскільки з 12 липня 2019 року (дата прогулу) по 30 жовтня 2019 року (дата прийняття оскаржуваного наказу) пройшов часовий проміжок в межах встановленого законодавством шестимісячного строку притягнення до дисциплінарної відповідальності.

Крім того, види дисциплінарних стягнень та загальні умови їх застосування передбачені статтею 66 Закону України «Про державну службу». Зокрема, до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення: 1) зауваження; 2) догана; 3) попередження про неповну службову відповідність; 4) звільнення з посади державної служби.

У разі допущення державним службовцем дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 4, 5, 12 та 15 частини другої статті 65 цього Закону, суб`єктом призначення або керівником державної служби такому державному службовцю може бути оголошено догану.

Як вбачається з матеріалів справи, 26 червня 2019 року до Міністерства внутрішніх справ України надійшов лист №827035 з Посольства Румунії в Україні. В даному листі було повідомлено про проведення заходу «Disaster Relief in CSDP context» («Захист від катастроф у контексті Спільної політики безпеки та оборони»), організованого під егідою Європейського безпекового та оборонного коледжу, який відбудеться у місті Бухарест, Румунія, у період з 08 по 12 липня 2019 року.

В даному листі було висловлено прохання щодо визначення експерта у сфері ліквідації медико-санітарних наслідків надзвичайних ситуацій, який вільно володіє англійською мовою, для участі у даному курсі.

При цьому, 01 липня 2019 року Департаментом міжнародного співробітництва та Європейської інтеграції до Посольства Румунії в Україні було направлено лист №20/20-1536, за змістом якого повідомлено про участь позивача у даному заході.

Як було встановлено судом першої інстанції та не заперечується учасниками справи, позивач протягом 8-12 липня 2019 року перебував у місті Будапешт, брав участі у вищезазначеному заході та отримав відповідний сертифікат.

У контексті наведеного судова колегія звертає увагу на те, що державний службовець Департаменту повідомляє свого безпосереднього керівника та керівника Департаменту про відсутність на робочому місці в письмовій формі, засобами електронного чи телефонного зв`язку або іншим доступним способом. У разі недотримання державним службовцем Департаменту цих вимог складається акт про відсутність державного службовця на робочому місці. У разі ненадання державним службовцем Департаменту доказів поважності причини своєї відсутності на роботі він повинен подати письмові пояснення на ім`я керівника Департаменту щодо причин своєї відсутності (розділ IV Правил).

Нормативно-правові акти, накази, доручення, розпорядження зі службових питань доводяться до відома державних службовців Департаменту шляхом ознайомлення в паперовій або електронній формі з підтвердженням такого ознайомлення. Підтвердженням може слугувати підпис державного службовця (у тому числі як відповідального виконавця) на документі, у журналі реєстрації документів або відповідний електронний цифровий підпис, який підтверджує ознайомлення з певним службовим документом в електронній формі (розділ VI Правил).

Відповідно до частин першої, другої статті 42 Закону України «Про державну службу» державний службовець може бути направлений у службове відрядження для виконання своїх посадових обов`язків поза межами постійного місця служби, у тому числі на роботу до секретаріатів міжнародних організацій, представництв міжнародних організацій в інших країнах або органів влади іноземних держав у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України. Керівник державної служби визначає місце, строк відрядження, режим роботи у період відрядження та завдання до виконання.

Згідно з пунктом 1 розділу І наказу Міністерства фінансів України від 13 березня 1998 року №59 службовим відрядженням вважається поїздка працівника за розпорядженням керівника органу державної влади (поїздка державного службовця - за розпорядженням керівника державної служби), підприємства, установи та організації, що повністю або частково утримується (фінансується) за рахунок бюджетних коштів (далі - підприємство), на певний строк до іншого населеного пункту для виконання службового доручення поза місцем його постійної роботи (за наявності документів, що підтверджують зв`язок службового відрядження з основною діяльністю підприємства).

Направлення працівника підприємства у відрядження здійснюється керівником цього підприємства або його заступником (направлення у відрядження державного службовця здійснюється керівником державної служби) і оформляється наказом (розпорядженням) із зазначенням: пункту призначення, найменування підприємства, куди відряджений працівник строку й мети відрядження.

Строк відрядження визначається керівником або його заступником (строк відрядження державного службовця визначається керівником державної служби), але не може перевищувати 30 календарних днів, за винятком випадків, передбачених постановою Кабінету Міністрів України від 2 лютого 2011 року №98.

Закон України «Про державну службу» визначає прогул державного службовця як відсутність на службі як протягом усього робочого дня, так і відсутність на службі більше трьох годин протягом робочого дня без поважних причин (пункт 12 частини другої статті 65 Закону).

Відсутністю на роботі є знаходження працівника поза територією органу державної влади, органу місцевого самоврядування, державного підприємства, установи чи організації, де він відповідно до службових обов`язків повинен виконувати доручену йому роботу.

За частиною першою, пунктом 2 частини другої статті 68 Закону України «Про державну службу» дисциплінарні провадження ініціюються суб`єктом призначення. Дисциплінарні стягнення накладаються (застосовуються): на державних службовців, які займають посади державної служби категорій «Б» і «В»: зауваження - суб`єктом призначення; інші види дисциплінарних стягнень - суб`єктом призначення за поданням дисциплінарної комісії.

При цьому, з матеріалів справи вбачається, що начальник УОЗР МВС Коробка І.В. 15 липня 2019 року звернувся до державного секретаря МВС Тахтая О.В. (вих. № 33/1-1576) з пропозицією винесення на розгляд дисциплінарної комісії проступку ОСОБА_1 , таким чином, у подальшому дисциплінарне провадження було ініційоване уповноваженим суб`єктом відповідно до п. 2 ч. 2 ст. 68 Закону України «Про державну службу».

Відповідно до частин дев`ятої - одинадцятої статті 69 Закону України «Про державну службу» дисциплінарна комісія розглядає дисциплінарну справу державного службовця, сформовану в установленому цим Законом порядку. Результатом розгляду дисциплінарної справи є пропозиція Комісії або подання дисциплінарної комісії, які мають рекомендаційний характер для суб`єкта призначення. Суб`єкт призначення протягом 10 календарних днів зобов`язаний прийняти рішення на підставі пропозиції Комісії або подання дисциплінарної комісії або надати вмотивовану відмову протягом цього строку.

Частинами сьомою - дев`ятою статті 71 Закону України «Про державну службу» передбачено, що особи, які проводять службове розслідування, мають право: одержувати пояснення від державного службовця, стосовно якого проводиться службове розслідування, та від інших осіб щодо обставин справи; одержувати у підрозділах державного органу чи за запитом в інших органах необхідні документи або їх копії та долучати до матеріалів справи; одержувати консультації відповідних спеціалістів з питань, що стосуються службового розслідування.

Державний службовець, стосовно якого проводиться службове розслідування, має право:

1) надавати пояснення, а також відповідні документи та матеріали щодо обставин, які досліджуються;

2) порушувати клопотання про одержання і залучення до матеріалів нових документів, одержання додаткових пояснень осіб, які причетні до справи;

3) бути присутнім під час виконання відповідних заходів;

4) подавати в установленому порядку скарги на дії осіб, які проводять службове розслідування.

За результатами службового розслідування складається висновок про наявність чи відсутність у діях державного службовця дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності.

Відповідно до статті 73 Закону України «Про державну службу» дисциплінарною комісією формується дисциплінарна справа. Статтею 74 цього Закону закріплені гарантії прав державних службовців під час застосування дисциплінарного стягнення.

Колегія суддів вважає за необхідне зауважити, що позивачем не надано належних та допустимих доказів на підтвердження щодо допущених недоліків під час складання опису матеріалів дисциплінарної справи. Крім того, складання опису матеріалів дисциплінарної справи не впливає на зазначені у висновку дисциплінарної комісії результати розгляду матеріалів дисциплінарного провадження.

Як вбачається з висновку службового розслідування від 24 жовтня 2019 року, за результатами розгляду матеріалів дисциплінарного провадження 12 вересня 2019 року та 17 жовтня 2019 року встановлено, що проект пакету документів (заява державного службовця, наказ МВС про відрядження за кордон, план-завдання), що дають право державному службовцеві на виїзд у службове відрядження за кордон ОСОБА_3 підготовлено, але не підписано у державного секретаря.

При цьому, судова колегія наголошує, що нормативно-правові акти, накази, доручення, розпорядження зі службових питань доводяться до відома державних службовців Департаменту шляхом ознайомлення в паперовій або електронній формі з підтвердженням такого ознайомлення. Підтвердженням може слугувати підпис державного службовця (у тому числі як відповідального виконавця) на документі, у журналі реєстрації документів або відповідний електронний цифровий підпис, який підтверджує ознайомлення з певним службовим документом в електронній формі (розділ VI Правил).

Отже, за умови відрядження ОСОБА_1 у службове відрядження відповідачем мав бути виданий відповідний наказ, з яким ОСОБА_1 були зобов`язані ознайомити.

Аналогічний висновок викладено у постанові Верховного Суду від 28 квітня 2020 року у справі № 804/4574/17.

З урахуванням наведеного та оскільки документи, що підтверджують правомірність відсутності ОСОБА_1 на роботі протягом вказаного періоду, у позивача відсутні, що констатовано висновком службового розслідування та підтверджується матеріалами справи, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що оскаржуваний наказ Міністерства внутрішніх справ України № 751 від 30 жовтня 2019 року про притягнення державного службовця 4 рангу заступника начальника Управління охорони здоров`я та реабілітації начальника відділу організації медичної допомоги Міністерства внутрішніх справ України ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності є правомірним та скасуванню не підлягає.

При цьому, доводи позивача про те, що пакет документів був підготовлений відповідно до норм чинного законодавства, але наказ про відрядження було повернути не підписаним державним секретарем, колегією суддів оцінюється критично, оскільки жодним чином не спростовує доводи апелянта про те, що ОСОБА_1 прийняла участь у курсі, що відбувався у Будапешті, без законних підстав, а саме - підписаного та зареєстрованого наказу про відрядження та інших необхідних документів.

Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Приписи п. 4 ч. 1 ст. 317 КАС України визначають, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції при ухваленні рішення неправильно застосував норми матеріального права, що стало підставою для неправильного вирішення справи. У зв`язку з цим колегія суддів вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити, а рішення суду - скасувати.

Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 311, 315, 317, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Міністерства внутрішніх справ України - задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 березня 2020 року - скасувати.

Прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову ОСОБА_1 до Міністерства внутрішніх справ України про скасування Наказу №751 - відмовити повністю.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів, з урахуванням положень ст. 329 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя Н.М. Єгорова

Судді А.Ю. Коротких

І.В. Федотов

Повний текст постанови складено "01" жовтня 2020 року.