Справа № 640/20564/19
Суддя: Бєлова Людмила Василівна
Дата ухвалення: 2020-09-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 вересня 2020 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого: Бєлової Л.В.

суддів: Аліменка В.О.,

Безименної Н.В.

за участю секретаря судового засідання: Лещенко В.С.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Києві апеляційні скарги Кабінету Міністрів України, Міністерства аграрної політики та продовольства України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 травня 2020 року (повний текст виготовлено 25 травня 2020 року) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, Міністерства аграрної політики та продовольства України про визнання протиправним та скасування розпорядження і наказу, поновлення на посаді, -

В С Т А Н О В И В:

У жовтні 2019 року позивач, ОСОБА_1 , звернувся до суду першої інстанції з адміністративним позовом, у якому просив, з урахування заяви про збільшення позовних вимог:

визнати протиправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 25.09.2019 № 819-р «Про звільнення ОСОБА_1 з посади державного секретаря Міністерства аграрної політики та продовольства України».

визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства аграрної політики та продовольства України від 30.09.2019 № 624-к «Про звільнення ОСОБА_1 ».

поновити ОСОБА_1 на посаді державного секретаря Міністерства аграрної політики та продовольства України з 01.10.2019.

стягнути з Міністерства аграрної політики та продовольства України або його правонаступника на користь Позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 травня 2020 року адміністративний позов задоволено повністю:

Визнано протиправним та скасовано розпорядження Кабінету Міністрів України від 25.09.2019 № 819-р «Про звільнення ОСОБА_1 з посади державного секретаря Міністерства аграрної політики та продовольства України».

Визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства аграрної політики та продовольства України від 30.09.2019 № 624-к «Про звільнення ОСОБА_1 ».

Поновлено ОСОБА_1 на посаді державного секретаря Міністерства аграрної політики та продовольства України з 01.10.2019.

Стягнуто з Міністерства аграрної політики та продовольства України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 01.10.2019 по 20.05.2020 в сумі 561 744,00 грн. (п`ятсот шістдесят одна тисяча сімсот сорок чотири гривні 00 копійок)

Допущено негайне виконання рішення в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді державного секретаря Міністерства аграрної політики та продовольства України з 01.10.2019 та стягнення середнього заробітку, що підлягає виплаті за час вимушеного прогулу у межах суми стягнення за один місяць в розмірі 74 448,00 грн. (сімдесят чотири тисячі чотириста сорок вісім гривень 00 копійок).

Не погоджуючись з таким рішенням суду, Міністерством аграрної політики та продовольства України подано апеляційну скаргу, у якій просить рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити повністю. Апелянт мотивує свої вимоги тим, що судом першої інстанції порушено норми матеріального та процесуального права.

В обґрунтування доводів апеляційної скарги апелянт зазначає, що для наявності умов для припинення державної служби відповідно до частини першої статті 871 Закону України «Про державну службу» на час виникнення відносин у сфері припинення державної служби ОСОБА_1 необхідна наявність двох кваліфікуючих ознак: подання відповідного міністра; строк - чотири місяці з дня призначення Прем`єр-міністра України. Таким чином, оскільки обидві умови було дотримано, то оскаржувані розпорядження та у подальшому наказ про звільнення позивача були прийняті правомірно та з додержанням вимог законодавства.

Також не погоджуючись з таким рішенням суду, Кабінетом Міністрів України подано апеляційну скаргу, у якій просить рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити повністю. Апелянт мотивує свої вимоги тим, що судом першої інстанції порушено норми матеріального та процесуального права, неповно з`ясовано обставини справи.

Зокрема. в обґрунтування доводів апеляційної скарги апелянт вказує, що положення статті 871 Закону України «Про державну службу» не було визнано неконституційним, відтак підлягає застосуванню. При цьому, апелянт наполягає, що до звільнення позивача з посади державного секретаря Міністерства аграрної політики та продовольства України (подія, факт) застосовується закон, під час дії якого вона настала (процедура звільнення позивача з посади була розпочата та завершена під час дії статті 871Закону).

14 серпня 2020 року до Шостого апеляційного адміністративного суду надійшов відзив позивача на апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України, в якому ОСОБА_1 повністю підтримує позицію суду першої інстанції та вказує, що на момент призначення на посаду державним секретарем Міністертсва аграрної політики та продовольства України, тобто вступу на державну службу та її проходження, стаття 871 Закону України «Про державну службу» була відсутня. Оскільки даний закон не передбачає пом`якшення або скасування відповідальності особи, застосування даної норми до позивача як підстави для звільнення є протиправним.

Заслухавши в судовому засіданні суддю доповідача, пояснення учасників процесу, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційних скарг, відзиву, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційні скарги підлягають частковому задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 26.04.2017 № 417-р «Про призначення ОСОБА_1 державним секретарем Міністерства аграрної політики та продовольства України» позивача було призначено державним секретарем Міністерства аграрної політики та продовольства України з дати початку фактичного виконання ним посадових обов`язків строком на п`ять років з оплатою праці відповідно до законодавства, встановивши випробування строком на один місяць.

Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 26.06.2017 № 248-к «Про вступ на посаду Державного секретаря Міністерства аграрної політики та продовольства України» позивач приступив до виконання повноважень державного секретарем Мінагрополітики 27.06.2017.

Міністром Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України листом від 25.09.2019 № 2202-14/39356-01 було внесено пропозицію Прем`єр-міністрові України Гончаруку О.В. щодо звільнення ОСОБА_1 з посади державного секретаря Мінагрополітики відповідно до частини першої статті 871 Закону України «Про державну службу».

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 25.09.2019 № 819-р «Про звільнення ОСОБА_1 з посади державного секретаря Міністерства аграрної політики та продовольства України», позивача звільнено з посади державного секретаря Мінагрополітики відповідно до частини першої статті 871 Закону України «Про державну службу».

Відповідно, на підставі розпорядження Кабінету Міністрів України від 25.09.2019 № 819-р, наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 30.09.2019 № 624-к «Про звільнення ОСОБА_1 » наказано вважати ОСОБА_1 таким, що припинив виконання обов`язків державного секретаря 30.09.2019.

Вказаним наказом також зараховано ОСОБА_1 за штат Міністерства аграрної політики та продовольства України з 01.10.2019 для подальшого проходження державної служби відповідно до частини другої статті 871 Закону України «Про державну службу».

Вважаючи вищевказані розпорядження та наказ про звільнення протиправними, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.

Суд першої інстанції адміністративний позов задовольнив та зазначив, що звільнення Позивача з посади державного секретаря Мінагрополітики, на яку він був призначений 26.04.2017 строком на п`ять років до спливу такого строку, лише у зв`язку з набранням чинності статтею 871Закону України «Про державну службу» є протиправним, відповідно протиправними є спірні розпорядження Кабінету Міністрів України від 25.09.2019 № 819-р та наказ Міністерства аграрної політики та продовольства України від 30.09.2019 № 624-к, які в силу своєї протиправності підлягають скасуванню.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо наявності правових підстав для задоволення позовних вимог, проте не підтримує доводи, викладені в оскаржуваному апелянтом рішенні.

Частиною другою статті 3 Конституції України встановлено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави

Згідно зі статтею 8 Конституції України, в Україні визнається і діє принцип верховенства права.

Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.

Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

Статтею 24 Конституції України визначається, що громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом.

Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.

Відповідно до статті 38 Конституції України, громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування.

У частині другій статті 61 Конституції України зазначено, що юридична відповідальність особи має індивідуальний характер.

Відповідно до частини першої статті 129 Конституції України суддя, здійснюючи правосуддя, є незалежним та керується верховенством права.

Статтею 9 Конституції України встановлено, що чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.

Так, Законом України «Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів N 2, 4, 7 та 11 до Конвенції» від 17.07.1997 N 475/97-ВР, який набрав чинності з 11.09.1997, Україна як член Ради Європи ратифікувала Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), взявши на себе зобов`язання поважати права людини. Цим законом Україна повністю визнала на своїй території дію статті 46 Конвенції щодо визнання обов`язковою і без укладення спеціальної угоди юрисдикцію Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції.

Статтею 8 Конвенції кожному гарантовано право на повагу до приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції. Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров`я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.

Cтаття 31 Віденської конвенції про право міжнародних договорів, до якої Україна приєдналася на підставі Указу Президії Верховної ради Української РСР від 14.04.1986 № 2077-ХІІ та яка набрала чинності для України з 13.06.1986 (далі - Віденська конвенція) визначає загальне правило тлумачення, яке встановлює, що договір повинен тлумачитись добросовісно відповідно до звичайного значення, яке слід надавати термінам договору в їхньому контексті, а також у світлі об`єкта і цілей договору. Відповідно до пункту b) частини третьої цієї статті поряд з контекстом враховується наступна практика застосування договору, яка встановлює угоду учасників щодо його тлумачення.

Відповідно до статті 19 Закону України від 29.06.2009 № 1906-IV «Про міжнародні договори України», міжнародні договори є частиною національного законодавства та у разі суперечностей між ними мають вищу юридичну силу, ніж положення актів національного законодавства.

Також, за приписами статті 17 Закону України від 23.02.2006 № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Частиною першою статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) встановлено, що порядок здійснення адміністративного судочинства встановлюється Конституцією України, цим Кодексом та міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

Відповідно до статті 6 КАС України, суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується. Забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.

За правилами частин першої-третьої, п`ятої статті 7 КАС України, суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України. Суд застосовує інші правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України. У разі невідповідності правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України. Якщо міжнародним договором, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, встановлені інші правила, ніж ті, що встановлені законом, то застосовуються правила міжнародного договору України.

Як вбачається з матеріалів справи, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 26.04.2017 № 417-р «Про призначення ОСОБА_1 державним секретарем Міністерства аграрної політики та продовольства України» позивача було призначено державним секретарем Міністерства аграрної політики та продовольства України з дати початку фактичного виконання ним посадових обов`язків строком на п`ять років з оплатою праці відповідно до законодавства, встановивши випробування строком на один місяць.

Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 26.06.2017 № 248-к «Про вступ на посаду Державного секретаря Міністерства аграрної політики та продовольства України» позивач приступив до виконання повноважень державного секретарем Мінагрополітики 27.06.2017.

Організацію, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначає Закон України № 794-VII від 27 лютого 2014 року «Про Кабінет Міністрів України» (далі - Закон № 794-VII).

Частинами першою, другою статті 1 Закону № 794-VII встановлено, що Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів.

Стаття 21 Закону № 794-VII визначає повноваження Кабінету Міністрів України у відносинах з міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади.

Так, відповідно до частин першої, другої цієї статті, Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення державної політики у відповідних сферах суспільного і державного життя, виконання Конституції та законів України, актів Президента України, додержання прав і свобод людини та громадянина. Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади відповідальні перед Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні йому.

Частиною сьмою статті 21 Закону № 794-VII передбачено, що Кабінет Міністрів України призначає на посаду:

1) державних секретарів міністерств, керівників та заступників керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, відповідно до законодавства про державну службу;

2) перших заступників і заступників міністрів - за поданням Прем`єр-міністра України.

Звільнення зазначених осіб здійснюється Кабінетом Міністрів України в порядку та з підстав, передбачених законами України «Про Кабінет Міністрів України», «Про центральні органи виконавчої влади», «Про державну службу».

Закон України № 3166-VI від 17 березня 2011 року «Про центральні органи виконавчої влади» (далі - Закон № 3166-VI) визначає організацію, повноваження та порядок діяльності центральних органів виконавчої влади України.

Частиною першою статті 6 Закону № 3166-VI визначено, що Міністерство є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику в одній чи декількох визначених Кабінетом Міністрів України сферах, проведення якої покладено на Кабінет Міністрів України Конституцією та законами України.

Правовий статус державного секретаря міністерства визначено статтею 10 Закону № 3166-VI.

Так, згідно з частинами першою, другою статті 10 Закону № 3166-VI (в редакції, чинній на момент призначення ОСОБА_1 на посаду), державний секретар міністерства є вищою посадовою особою з числа державних службовців міністерства. Державний секретар підзвітний і підконтрольний міністру.

Державний секретар міністерства призначається на посаду Кабінетом Міністрів України за поданням Комісії з питань вищого корпусу державної служби строком на п`ять років з правом повторного призначення.

Відбір кандидатури на посаду державного секретаря міністерства здійснюється за результатами конкурсу, що проводиться відповідно до законодавства про державну службу.

Кандидатом на посаду державного секретаря міністерства може бути громадянин України, який має вищу освіту, загальний стаж роботи не менше семи років, включаючи досвід управлінської роботи не менше трьох років, і відповідає іншим вимогам, визначеним законом.

Закон України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року № 889-VIII (далі - Закон № 889-VIII) визначає принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях.

Приписами частини першої статті першої Закону № 889-VIII (в редакції, чинній на момент призначення ОСОБА_1 на посаду) державна служба визначена як публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави, зокрема щодо: 1) аналізу державної політики на загальнодержавному, галузевому і регіональному рівнях та підготовки пропозицій стосовно її формування, у тому числі розроблення та проведення експертизи проектів програм, концепцій, стратегій, проектів законів та інших нормативно-правових актів, проектів міжнародних договорів; 2) забезпечення реалізації державної політики, виконання загальнодержавних, галузевих і регіональних програм, виконання законів та інших нормативно-правових актів; 3) забезпечення надання доступних і якісних адміністративних послуг; 4) здійснення державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства; 5) управління державними фінансовими ресурсами, майном та контролю за їх використанням; 6) управління персоналом державних органів; 7) реалізації інших повноважень державного органу, визначених законодавством.

Державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.

Згідно зі статтею третьою Закону № 889-VIII, цей Закон регулює відносини, що виникають у зв`язку із вступом на державну службу, її проходженням та припиненням, визначає правовий статус державного службовця.

Дія цього Закону поширюється на державних службовців: 1) Секретаріату Кабінету Міністрів України; 2) міністерств та інших центральних органів виконавчої влади; 3) місцевих державних адміністрацій; 4) органів прокуратури; 5) органів військового управління; 6) закордонних дипломатичних установ України; 7) державних органів, особливості проходження державної служби в яких визначені статтею 91 цього Закону; 8) інших державних органів.

Відповідно до статті 5 Закону України «Про державну службу» правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.

Відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.

Згідно з приписами статті 6 Закону № 889-VIII, посади державної служби в державних органах поділяються на категорії залежно від порядку призначення, характеру та обсягу повноважень і необхідних для їх виконання кваліфікації та професійної компетентності державних службовців. Так, посади державних секретарів міністерств належать до категорії «А» - вищий корпус державної служби.

Підстави для припинення державної служби визначено частиною першою статті 83 Закону України «Про державну службу». Так, державна служба припиняється:

1) у разі втрати права на державну службу або його обмеження (стаття 84 цього Закону);

2) у разі закінчення строку призначення на посаду державної служби (стаття 85 цього Закону);

3) за ініціативою державного службовця або за угодою сторін (стаття 86 цього Закону);

4) за ініціативою суб`єкта призначення (стаття 87 цього Закону);

5) у разі настання обставин, що склалися незалежно від волі сторін (стаття 88 цього Закону);

6) у разі незгоди державного службовця на проходження державної служби у зв`язку із зміною її істотних умов (стаття 43 цього Закону);

7) у разі досягнення державним службовцем 65-річного віку, якщо інше не передбачено законом;

8) у разі застосування заборони, передбаченої Законом України «Про очищення влади».

При цьому, колегія суддів звертає увагу на положення частини другої вищевказаної статті, згідно з яким зміна керівників або складу державних органів, керівників державної служби в державних органах та безпосередніх керівників не може бути підставою для припинення державним службовцем державної служби на займаній посаді з ініціативи новопризначених керівників.

Відповідно до частин першої, другої статті 87 Закону № 889-VIII, підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є:

1) скорочення чисельності або штату державних службовців, ліквідація державного органу, реорганізація державного органу у разі, коли відсутня можливість пропозиції іншої рівноцінної посади державної служби, а в разі відсутності такої пропозиції - іншої роботи (посади державної служби) у цьому державному органі;

2) встановлення невідповідності державного службовця займаній посаді протягом строку випробування;

3) отримання державним службовцем двох підряд негативних оцінок за результатами оцінювання службової діяльності;

4) вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку, який передбачає звільнення.

Підставою для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення може бути нез`явлення державного службовця на службу протягом більш як 120 календарних днів підряд або більш як 150 календарних днів протягом року внаслідок тимчасової непрацездатності (без урахування часу відпустки у зв`язку з вагітністю та пологами), якщо законом не встановлено більш тривалий строк збереження місця роботи (посади) у разі певного захворювання.

З системного аналізу вищенаведених норм вбачається, що станом на момент призначення ОСОБА_1 на посаду державного секретаря Міністерства аграрної політики та продовольства України, законодавство передбачало чіткий вичерпний перелік підстав припинення державної служби (в тому числі і за ініціативою суб`єкта призначення), і при цьому містило імперативне положення, яке є по своїй суті однією з гарантій, про неможливість припинення державної служби у зв`язку зі зміною керівників або складу державних органів з ініціативи новопризначених керівників.

В той же час, 19 вересня 2019 року Верховною Радою України було прийнято Закон України № 117-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади» (далі - Закон № 117-IX), який набрав чинності 25 вересня 2019 року, яким було внесено численні зміни до низки законодавчих актів, в тому числі і Законів України «Про центральні органи виконавчої влади» та «Про державну службу».

Так, вищевказаним Законом № 117-IX внесено зміни до статті 83 Закону України «Про державну службу», яка визначає перелік підстав для припинення державної служби.

Пункт 4 частини першої статті 83 Закону № 889-VIII «Про державну службу» в частині підстави для припинення державної служби «за ініціативою суб`єкта призначення» доповнено фразою: статті 87, 871цього Закону», окрім існуючої: «статті 87 цього Закону».

Тобто, Законом № 117-IX було доповнено Закон України «Про державну службу» статтею 871з назвою «Додаткові підстави припинення державної служби окремих державних службовців за ініціативою суб`єкта призначення».

Згідно з частиною першою цією статті, крім підстав, передбачених статтею 87 цього Закону, суб`єкт призначення може прийняти рішення про звільнення державного службовця з посади державної служби категорії «А» з власної ініціативи, за поданням Прем`єр-міністра України або відповідного міністра чи керівника центрального органу виконавчої влади (керівника державного органу) протягом чотирьох місяців з дня призначення Прем`єр-міністра України або відповідного міністра чи керівника центрального органу виконавчої влади (керівника державного органу) з одночасним зарахуванням такого державного службовця за штат відповідного державного органу.

Отже, Законом України № 117-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади» було розширено перелік підстав припинення державної служби окремих державних службовців за ініціативою суб`єкта призначення.

Також, цим же Законом № 117-IX частину другу статті 10 Закону України № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» доповнено абзацом четвертим, згідно із яким державний секретар міністерства призначається на посаду Кабінетом Міністрів України строком на п`ять років з правом повторного призначення. Державний секретар міністерства звільняється з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Прем`єр-міністра України або відповідного міністра.

Як вже було зазначено вище, Закон України № 117-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади», яким, зокрема, розширено перелік підстав припинення державної служби окремої категорії державних службовців за ініціативою суб`єкта призначення, набрав чинності 25 вересня 2019 року.

З матеріалів справи вбачається, що цього ж дня - 25 вересня 2019 року, міністром Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України листом від № 2202-14/39356-01 було внесено Прем`єр-міністрові України Гончаруку О.В. пропозицію щодо звільнення ОСОБА_1 з посади державного секретаря Мінагрополітики відповідно до частини першої статті 871 Закону України «Про державну службу».

Також того ж дня, 25 вересня 2019 року розпорядженням Кабінету Міністрів України № 819-р «Про звільнення ОСОБА_1 з посади державного секретаря Міністерства аграрної політики та продовольства України», позивача звільнено з посади державного секретаря Мінагрополітики відповідно до частини першої статті 871 Закону України «Про державну службу».

Відповідно, на підставі розпорядження Кабміну від 25 вересня 2019 року № 819-р, наказом Мінагрополітики від 30 вересня 2019 року № 624-к «Про звільнення ОСОБА_1 » наказано вважати ОСОБА_1 таким, що припинив виконання обов`язків державного секретаря 30 вересня 2019 року.

Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги та поновлюючи позивача на посаді державного секретаря Міністерства аграрної політики та продовольства України, виходив з того, що позивач був призначений на цю посаду 26 квітня 2017 року строком на п`ять років, коли законодавство не містило підстави припинення державної служби, визначеної статтею 871 Закону України «Про державну службу», тому його звільнення до спливу такого строку на підставі статті 871 Закону України «Про державну службу» є протиправним.

Колегія суддів не може повністю погодитись із таким висновком суду першої інстанції та вважає за необхідне зазначити наступне.

З системного аналізу доповненої Законом № 117-IX статті 871 Закону України «Про державну службу» щодо додаткових підстав припинення державної служби окремих державних службовців за ініціативою суб`єкта призначення вбачається, що ця стаття застосовується, по-перше, лише до державних службовців категорії «А». тобто вищого корпусу державної служби.

По-друге, системний аналіз частини першої статті 871 Закону України «Про державну службу» дає підстави для висновку, що державний службовець категорії «А» може бути звільнений не у зв`язку з певним обґрунтованим юридичним фактом, як-то вчинення дисциплінарного проступку, встановлення невідповідності займаній посаді тощо, а лише на підставі подання Прем`єр-міністра України або відповідного міністра чи керівника центрального органу виконавчої влади протягом чотирьох місяців з дня призначення Прем`єр-міністра України або відповідного міністра чи керівника центрального органу виконавчої влади (керівника державного органу).

Тобто, з аналізу ціє норми випливає, що підстава звільнення державного службовця категорії «А» пов`язується із самим лише фактом призначення нового Прем`єр-міністра України або відповідного міністра чи керівника центрального органу виконавчої влади (керівника державного органу).

Так, колегія суддів вважає, що відповідне формулювання статті 871 Закону України «Про державну службу» щодо додаткових підстав припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є, перш за все, дискримінаційним, оскільки законодавцем визначено лише вузьке коло осіб - державні службовці категорії «А», до яких може бути застосовано відповідна стаття.

При цьому, статтею 24 Конституції України визначається, що громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.

Визначення окремої категорії осіб, до яких може бути застосовано положення статті 871 Закону України «Про державну службу» як підстави для звільнення є грубим порушенням базового принципу державної служби, який має полягати у забезпеченні рівного доступу до державної служби - забороні всіх форм та проявів дискримінації, відсутності необґрунтованих обмежень або надання необґрунтованих переваг певним категоріям громадян під час вступу на державну службу та її проходження.

На думку колегії суддів, встановлення різниці в правовому регулюванні повинно ґрунтуватися на принципі пропорційності, який, в свою чергу, забезпечує реалізацію принципу верховенства права. Інакше кажучи, з точки зору принципу пропорційності, відповідний закон повинен переслідувати легітимну мету та бути необхідним у демократичному суспільстві. Також, застосоване обмеження має бути співмірним з метою, яку прагне досягнути законодавець, запроваджуючи його.

В даному випадку, положення статті 871 Закону України «Про державну службу» за жодним з критеріїв не відповідають принципу пропорційності.

Більше того, процедура звільнення державного службовця категорії «А» за ініціативою суб`єкта призначення на підставі статті 871 Закону України «Про державну службу» має виключно політичний характер звільнення, який не може бути застосований до державних службовців, фактичним приводом для застосування цієї норми є лише призначення нового Прем`єр-міністра України або нового відповідного міністра чи керівника центрального органу виконавчої влади (керівника державного органу).

Таке правозастосування призведе до необґрунтованих звільнень та грубих порушень прав державних службовців та принципів стабільності, послідовності, політичної неупередженості державної служби.

Так, державна служба має здійснюватись з дотриманням зокрема, але не виключно, принципів політичної неупередженості та стабільності, що передбачено безпосередньо приписами Закону України «Про державну службу».

Принцип політичної неупередженості полягає у недопущенні впливу політичних поглядів на дії та рішення державного службовця, а також утриманні від демонстрації свого ставлення до політичних партій, демонстрації власних політичних поглядів під час виконання посадових обов`язків, а принцип стабільності - в тому, що призначення державних службовців відбувається безстроково, крім випадків, визначених законом, гарантується незалежність персонального складу державної служби від змін політичного керівництва держави та державних органів.

Варто також звернути увагу на положення частини другої статі 83 Закону України «Про державну службу» в редакції до внесення змін Законом України № 117-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади»: зміна керівників або складу державних органів, керівників державної служби в державних органах та безпосередніх керівників не може бути підставою для припинення державним службовцем державної служби на займаній посаді з ініціативи новопризначених керівників.

Тобто, колегія суддів наголошує, що до внесення відповідних змін, законодавство містило гарантію щодо так званої політичної незалежності державної служби.

В той же час, із змінами, внесеними згідно із Законом № 117-IX від 19.09.2019 року, вищезазначена частина друга статті 83 була доповнена фразою «крім випадків, передбачених статтею 871цього Закону», що свідчить про пряме порушення базової гарантії стабільності та політичної неупередженості державної служби і звуження обсягу існуючих прав та свобод.

Встановлення відповідних додаткових обмежень для реалізації прав і свобод державного службовця прямо вказує на невідповідність частині третій статті 22 Конституції України, згідно з якою при прийнятті нових законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод та статті 64 Конституції України, згідно з якою конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України.

Вищевказані висновки відповідають висновкам Верховного Суду України, викладеним у Конституційних поданнях внесених до Конституційного Суду України відповідно до Постанов Пленуму Верховного Суду України № 25 від 25 грудня 2015 року , № 3 від 16 березня 2015 року та № 8 від 17 листопада 2014 року.

Відповідно до частини першої статті 129 Конституції України суди зобов`язані вирішувати спори, керуючись верховенством права, що, у свою чергу, означає врахування тлумачення Конвенції, яке надається Європейським судом з прав людини (далі - ЄСПЛ) як мінімальних стандартів демократичного суспільства.

Принцип законності, який є складовою верховенства права, у розумінні ЄСПЛ, має бути заснованим на визнанні і прийнятті людини, її прав та свобод, як найвищої цінності, тобто, за своїм змістом мати характер правозаконності. ЄСПЛ у своїх рішеннях неодноразово наголошував на тому, що вислів «згідно із законом» означає, зокрема, що закон не повинен суперечити принципу верховенства права.

Юридичною гарантією законності у міжнародному праві є принцип pacta sunt servanda (договори необхідно сумлінно виконувати), закріплений статтею 26 Віденської конвенції. Задля реалізації цього принципу правова система країни має забезпечувати виконання міжнародних зобов`язань держави, взятих нею на основі укладених міжнародних договорів, включаючи виконання рішень міжнародних судів, юрисдикцію яких визнано державою.

Цей принцип не визначає, яким саме чином міжнародне договірне право має бути реалізовано в рамках внутрішнього правопорядку, але відповідно до статті 27 Віденської конвенції держава не може посилатися на положення свого внутрішнього права як на виправдання не виконання нею міжнародного договору.

17 жовтня 2019 року Європейський суд з прав людини прийняв рішення у справі «Полях та інші проти України» (заяви № 58812/15, № 53217/16, № 59099/16, № 23231/18, № 47749/18), яке 24 лютого 2020 року набуло статусу остаточного.

Так, у справі «Полях та інші проти України», відповідаючи на питання, чи відповідав застосований до заявників законодавчий механізм наведеним критеріям, розробленим практикою ЄСПЛ у справі «Полях та інші проти України», ЄСПЛ указав, що застосовані до заявників заходи були дуже обмежувальними та широкими за обсягом. Тому необхідні були дуже переконливі підстави, щоб довести, що такі заходи могли бути застосовані за відсутності будь-якої індивідуальної оцінки поведінки особи лише на підставі висновку, що їхнє перебування на посаді у період, коли пан ОСОБА_2 обіймав посаду Президента України, достатньою мірою доводило відсутність у них відданості демократичним принципам державної організації або їхню причетність до корупції.

ЄСПЛ зазначив, що застосування до заявників встановлених Законом №1682-VII заходів не передбачало жодної індивідуальної оцінки їхньої поведінки. Насправді, ніколи не стверджувалося, що самі заявники вчинили які-небудь конкретні дії, що підривали демократичну форму правління, верховенство права, національну безпеку, оборону або права людини. Вони були звільнені на підставі Закону лише тому, що обіймали певні відносно високі посади державної служби, коли пан ОСОБА_2 був Президентом України (пункт 294).

ЄСПЛ підкреслив, що Уряд не зазначив про будь-який розгляд підстав для застосування таких широкомасштабних та обмежувальних заходів під час обговорення Верховною Радою України Закону №1682-VII. Навпаки, у статті 1 Закону серед принципів, які мають керувати процесом очищення, наведено «презумпцію невинуватості» та «індивідуальну відповідальність». На думку Суду, це свідчить про певну неузгодженість між проголошеними цілями Закону та фактично оприлюдненими ним правилами (пункти 72, 297).

У ситуації заявників у справі «Полях та інші проти України» ЄСПЛ констатував, що передбачені Законом №1682-VII заходи могли бути застосовані навіть до державного службовця, призначеного на його посаду задовго до того, як пан ОСОБА_2 став Президентом України, лише на тій підставі, що він не пішов зі своєї посади протягом року після приходу до влади пана ОСОБА_2 . Іншими словами, причиною застосування обмежувальних заходів, передбачених Законом №1682-VII, є прихід до влади пана ОСОБА_2 , а не будь-яка подія, що підірвала демократичний конституційний лад, яка могла статися під час його правління та до якої могла бути причетна відповідна посадова особа. Суд уважає, що обмежувальні заходи такої суворості не можуть застосовуватись до державних службовців лише через те, що вони залишились на своїх посадах державної служби після обрання нового глави держави (пункти 299-300).

Повертаючись до обставин даної справи № 640/20564/19, колегія суддів констатує, що ОСОБА_1 було звільнено з посади державного секретаря Мінагрополітики на підставі частини першої статті 871 Закону України «Про державну службу», по суті, лише з огляду на те, що в Україні було призначено нового Прем`єр-міністра О.В. Гончарука.

Так, в апеляційній скарзі Міністерства аграрної політики та продовольства України відповідач вказує, що міністром Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України листом від 25.09.2019 № 2202-14/39356-01 Прем`єр-міністрові України Гончаруку О.В. було внесено пропозицію щодо звільнення Позивача з посади державного секретаря Мінагрополітики відповідно до частини першої статті 871 Закону України «Про державну службу».

Гончарука О.В. на посаду Прем`єр-міністра України призначено відповідно до постанови Верховної Ради України від 29 серпня 2019 року.

Таким чином, відповідач вважає, що розпорядження Кабінету Міністрів України від 25.09.2019 № 819-р «Про звільнення ОСОБА_1 з посади державного секретаря Міністерства аграрної політики та продовольства України» прийнято правомірно.

Вищевикладені доводи апеляційної скарги лише в черговий раз підкреслюють, що стаття 871 Закону України «Про державну службу» фактично пов`язує звільнення державного службовця категорії «А» з призначенням нового Прем`єр-міністра України або нового відповідного міністра чи керівника центрального органу виконавчої влади (керівника державного органу).

З цього слідує, що причиною застосування статті 871 Закону України «Про державну службу» є саме відповідне призначення нового Прем`єр-міністра України або нового відповідного міністра, а не будь-яка дія/подія, до якої причетний відповідний державний службовець.

Статтею 8 Конвенції передбачено, що кожен має право на повагу до свого приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції.

Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров`я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.

У рішенні по справі «Олександр Волков проти України» (Заява № 21722/11), Європейський суд з прав людини вказав, зокрема, наступне:

«…Звільнення заявника з посади судді вплинуло на широке коло його стосунків з іншими людьми, включаючи стосунки професійного характеру. Схожим чином, воно мало наслідки і для «кола його близьких», оскільки втрата роботи мала відчутні наслідки для матеріального добробуту заявника та його сім`ї. Крім того, причина звільнення заявника, а саме порушення присяги судді, говорить про те, що під впливом опинилась і його професійна репутація.

Отже, звільнення заявника з посади становило втручання в його право на повагу до приватного життя у розумінні статті 8 Конвенції.

Далі Суд має розглянути, чи відповідало втручання умовам пункту 2 статті 8 Конвенції.

Вислів «згідно із законом» вимагає, по-перше, щоб оскаржуваний захід мав певне підґрунтя у національному законодавстві; він також стосується якості закону, про який йдеться, вимагаючи, щоб він був доступний для зацікавленої особи, яка, окрім того, повинна мати можливість передбачити наслідки його дії щодо себе, та відповідав принципові верховенства права (див., серед інших джерел, рішення від 25 березня 1998 року у справі «Копп проти Швейцарії» (Корр v. Switzerland), п. 55, Reports of Judgments and Decisions 1998-II).

Отже, ця фраза передбачає, inter alia, що формулювання національного законодавства повинно бути достатньо передбачуваним, щоб дати особам адекватну вказівку щодо обставин та умов, за яких державні органи мають право вдатися до заходів, що вплинуть на їхні конвенційні права (див. рішення від 24 квітня 2008 року у справі «С.G. та інші проти Болгарії» (С.G. and Others v. Bulgaria), заява № 1365/07, п. 39). Крім того, законодавство повинно забезпечувати певний рівень юридичного захисту проти свавільного втручання з боку державних органів. Існування конкретних процесуальних гарантій є у цьому контексті необхідним. Те, які саме гарантії вимагатимуться, певною мірою залежатиме від характеру та масштабів зазначеного втручання (див. рішення у справі «Р.G. та J.Н. проти Сполученого Королівства» (P.G. and J.Н. v. the United Kingdom), заява № 44787/98, п. 46, ЕСНR 2001-IX).»

В контексті даної справи № 640/20564/19, з врахуванням вищенаведених тверджень Європейського суду з прав людини, колегія суддів дійшла висновку, що стаття 871 Закону України «Про державну службу» жодним чином не може відповідати принципові верховенства права, оскільки відповідна норма не є передбачуваною в розумінні тлумачення Європейського суду з прав людини, та не забезпечує юридичного захисту проти свавільного втручання з боку державних органів.

Вступаючи на державну службу строком на п`ять років, ОСОБА_1 не знав і не мігзнати, що лише зміна Прем`єр-мінстра України чи профільного міністра у певний проміжок часу в майбутньому становитиме підставу для його звільнення з посади.

З урахуванням норм міжнародного права та положень національного законодавства наявні підстави вважати, що приписами статті 871 Закону України № 889-VIII від 10 грудня 2015 року «Про державну службу» створюються передумови для порушення рівності можливостей реалізації права доступу до державної служби, служби в органах місцевого самоврядування та в управлінні державними справами, яку має забезпечити держава відповідно до частини другої статті 38 Конституції України, адже в його положеннях простежується дискримінаційний підхід щодо підстав та порядку звільнення державного службовця категорії «А» тільки з тієї підстави, що було призначено нового Прем`єр-міністра України, відповідного міністра чи керівника центрального органу виконавчої влади (керівника державного органу).

Апеляційний суд вважає, що положення статті 871 Закону України «Про державну службу» є непропорційним, тобто без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, та становить непропорційне втручання у право державного службовця категорії «А», до якого може бути застосоване відповідне положення, на приватне життя, що є порушенням статті 8 Конвенції.

Детальний аналіз додаткової підстави припинення державної служби державних службовців категорії «А» за ініціативою суб`єкта призначення, встановленої статтею 871 Закону України «Про державну службу», дозволяє дійти висновку, що відповідна норма суперечить верховенству права, оскільки порушує права людини, поважати які Україна взяла на себе міжнародні зобов`язання, ратифікувавши Конвенцію, принципам рівності та пропорційності, а тому його застосування становить порушення положень Конвенції.

Таким чином підсумовуючи наведене, колегія суддів дійшла висновку, що зміст статті 871 Закону України № 889-VIII від 10 грудня 2015 року «Про державну службу» вказує на її невідповідність статтям 22, 38, 64 Конституції України.

Згідно з частиною четвертою статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України, якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, суд не застосовує такий закон чи інший правовий акт, а застосовує норми Конституції України як норми прямої дії.

У такому випадку суд після винесення рішення у справі звертається до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта, що віднесено до юрисдикції Конституційного Суду України.

Апеляційний суд доходить до висновку щодо наявності підстав для зміни мотивувальної частини рішення суду першої інстанції, оскільки до позивача були застосовані норми статті 871 Закону України № 889-VIII від 10 грудня 2015 року «Про державну службу», які не відповідають Конституції України. Звільнення позивача на підставі положень статті 871 є протиправним, порушує принципи верховенства права, допускає дискримінацію та безпідставну зворотну дію закону в часі.

В даному випадку наявні підстави для звернення до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності статті 871 Закону України № 889-VIII від 10 грудня 2015 року «Про державну службу», в редакції, яка діє з 25 вересня 2019 року, а також підстави для застосування до позивача норми статті 38 Конституції України як норми прямої дії, яка вказує, що громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування.

Враховуючи викладене, з`ясувавши та перевіривши всі фактичні обставини справи, об`єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення, враховуючи основні засади адміністративного судочинства, вимоги законодавства України та судову практику, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність правових підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, Міністерства аграрної політики та продовольства України про визнання протиправним та скасування розпорядження і наказу, поновлення на посаді, проте з інших підстав.

Згідно з положеннями ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до вимог ч. 4 ст. 317 Кодексу адміністративного судочинства України, зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.

Заслухавши доповідь головуючого судді, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційних скарг та відзиву, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги відповідачів підлягають задоволенню частково: необхідно змінити рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 травня 2020 року, зазначивши у мотивувальній частині, що підставами для задоволення позовних вимог є доводи, викладені у даній постанові суду. У решті рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Керуючись ст. 243, 315, 317, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд

П О С Т АН О В И В:

Апеляційні скарги Кабінету Міністрів України, Міністерства аграрної політики та продовольства України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 травня 2020 року - задовольнити частково.

Змінити мотивувальну частину рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 травня 2020 року, зазначивши, що підставами для задоволення позовних вимог є доводи, викладені у даній постанові Шостого апеляційного адміністративного суду.

У решті рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 травня 2020 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту прийняття та може бути оскаржена протягом 30 днів, з урахуванням положень ст. 329 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Повний текст виготовлено 05.10.2020.

Головуючий суддя Л.В. Бєлова

Судді В.О. Аліменко,

Н.В. Безименна