Справа № 280/2331/20
Суддя: Панченко О.М.
Дата ухвалення: 2020-09-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

30 вересня 2020 року м. Дніпросправа № 280/2331/20

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Панченко О.М. (доповідач),

суддів: Сафронової С.В., Чепурнова Д.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за апеляційною скаргою Василівської районної держаної адміністрації Запорізької області

на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 04 червня 2020 року (суддя Конишева О.В., м. Запоріжжя) у справі № 280/2331/20

за позовом Управління соціального захисту населення Василівської районної державної адміністрації Запорізької області

до Василівської районної державної адміністрації Запорізької області

про визнання незаконним та скасування розпорядження, -

встановив:

У квітні 2020 року Управління соціального захисту населення Василівської районної державної адміністрації Запорізької області звернулось до суду із позовом, у якому просило визнати незаконним та скасувати пункт 12 розпорядження голови Василівської районної державної адміністрації Запорізької області від 24.01.2020 року № 27 (зі змінами) в частині передачі до управління соціального захисту населення райдержадміністрації функції з надання адміністративних послуг, реєстрації речових прав на нерухоме майно та з питань послуг у сфері використання і охорони земель та природних ресурсів з 01.03.2020 року.

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 04.06.2020 позовні вимоги задоволено.

Вказане рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що функція надання адміністративних послуг, реєстрації речових прав на нерухоме майно та виконання функції з питань послуг у сфері використання і охорони земель та природних ресурсів, не відповідає ні цілям, ні завданням, ні функціям структурного підрозділу соціального захисту населення. Крім того, рекомендаційний перелік структурних підрозділів, передбачений постановою КМУ від 18.04.2012 № 606, передбачає розмежування структурних підрозділів за напрямками діяльності окремо «структурний підрозділ соціального захисту населення» та окремо «структурний підрозділ з питань надання адміністративних послуг та державної реєстрації».

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, Василівська районна держана адміністрація Запорізької області оскаржила його в апеляційному порядку.

В обґрунтування апеляційної скарги скаржник зазначив, що постановивши оскаржене рішення, суд першої інстанції допустив втручання у власні владні (дискретні) повноваження голови районної державної адміністрації, оскільки згідно Закону України «Про місцеві державні адміністрації», створення, реорганізація, припинення структурних підрозділів місцевої державної адміністрації, визначення їх чисельності та функції належать саме голові такої адміністрації. При цьому, суд першої інстанції керувався лише відомчими актами, які не є нормативно-правовими, а також які носять рекомендаційний характер. Разом із цим, скаржник вказав, що необхідність прийняття спірного розпорядження обумовлена необхідністю скорочення штатної чисельності районної державної адміністрації на виконання постанови КМУ від 03.11.2019 № 926 та розпорядження голови Запорізької обласної державної адміністрації від 18.12.2019 № 642, а саме розпорядження не порушує жодних прав та інтересів особисто позивача. З огляду на це, скаржник просить рішення суду першої інстанції скасувати та винести нове рішення про відмову у задоволенні позову.

Позивач з вимогами апеляційної скарги не погодився, надав відзив на неї, у якій зазначив, що правомірно стверджуючи про наявність у голови районної державної адміністрації повноважень щодо визначення виду структурного підрозділу, граничної його чисельності, а також затвердження штатного розпису, не врахував цілі, завдання та функції структурного підрозділу соціального захисту населення, внаслідок чого до позивача згідно спірного розпорядження були передані функції, які ні в якому разі не пов`язані з напрямами його діяльності. Також, позивач зазначив, що розширення функцій структурного підрозділу соціального захисту населення порушує права його працівників, оскільки призводить до зміни істотних умов їх праці. Крім того, позивач спростував твердження скаржника про наявність вільних вакансій у структурному підрозділі соціального захисту населення, посилаючись на те, що згідно розпорядження голови Запорізької обласної державної адміністрації від 18.12.2019 № 642 відбулося скорочення 13и штатних одиниць, а прийняття спірного розпорядження направлено на уникнення скорочення трьох спеціалістів іншого структурного підрозділу за рахунок працівників Управління соціального захисту населення. Що стосується наявності негативних наслідків від прийняття спірного рішення позивач вказав на відмову Управління державної міграційної служби в укладенні угоди про співпрацю щодо надання адміністративних послуг з мотивів невідповідності цього нормам діючого законодавства України, наслідком чого є неотримання населенням Васильківського району повного обсягу адміністративних послуг, які мають надаватися відповідними центрами надання адміністративних послуг. Враховуючи зазначене, позивач просить у задоволенні апеляційної скарги відмовити, рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Дослідивши докази, наявні в матеріалах справи, перевіривши в межах доводів апеляційної скарги дотримання судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, апеляційний суд дійшов висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції вірно встановлено та матеріалами справи підтверджено, що відповідно до п. 9 розпорядження голови Василівської райдержадміністрації від 17.01.220 № 18 «Про заходи щодо упорядкування структури та штатного розпису працівників структурних підрозділів Василівської районної державної адміністрації Запорізької області», адміністрація зобов`язала передати з 01.03.2020 року до управління соціального захисту населення райдержадміністрації функції з надання адміністративних послуг, утворивши в структурі управління структурний підрозділ з надання адміністративних послуг, реєстрації речових прав на нерухоме майно та з питань послуг у сфері використання і охорони земель та природних ресурсів, з переведенням до управління відповідних працівників у кількості 4 штатних одиниць, спираючись на ст. 42 Закону України «Про державну службу» та пункту 5 статті 36 КЗпП України (а.с. 16).

Начальник Управління соціального захисту населення Василівської районної державної адміністрації Запорізької області звернувся до голови Запорізької обласної державної адміністрації із службовою запискою від 17.01.2020 № 01-12/150 про неможливість виконати розпорядження голови райдержадміністрації, спираючись на вимоги нормативно-правових актів України (а.с. 17-20).

Згідно листа-відповіді Запорізької обласної державної адміністрації № 00568/08-42 від 31.01.2020 на службову записку начальника Управління, облдержадміністрація дійшла до висновку, що п. 9 розпорядження голови райдержадміністрації є таким, що виданий за відсутності правових підстав. а саме: не відповідає вимогам чинного законодавства України (а.с. 27-28).

Крім того, відповідно до листа Департаменту соціального захисту населення Запорізької обласної державної адміністрації від 22.01.2020 № 03.2-39/0086, розпорядження голови райдержадміністрації щодо передачі функцій до Управління визнано таким, що не відповідає нормам чинного законодавства України (а.с.25-26).

На виконання розпорядження голови обласної державної адміністрації від 17.01.2020 № 18 «Про внесення змін до розпорядження голови обласної державної адміністрації від 18.12.2019 № 642 «Про зміну граничної штатної чисельності працівників районних державних адміністрацій», головою Василівської райдержадміністрації з метою упорядкування структури та штатного розпису райдержадміністрації, було прийнято розпорядження від 24.01.2020 № 27 «Про заходи щодо упорядкування структури та штатного розпису працівників структурних підрозділів Василівської районної державної адміністрації Запорізької області» (а.с. 22).

Пунктом 12 зазначеного розпорядження передано з 01.03.2020 року до управління соціального захисту населення райдержадміністрації функції з надання адміністративних послуг, утворивши в структурі управління структурний підрозділ з надання адміністративних послуг, послуг реєстрації речових прав на нерухоме майно та з питань послуг у сфері використання і охорони земель та природних ресурсів у кількості 4 штатних одиниць.

Пунктом 13 зазначеного розпорядження визнано таким, що втратило чинність, розпорядження голови районної державної адміністрації від 17.01.2020 № 18 «Про заходи щодо упорядкування структури та штатного розпису працівників Василівської районної державної адміністрації Запорізької області».

Розпорядженням голови районної державної адміністрації від 20.02.2020 №58 було внесені зміни до розпорядження голови райдержадміністрації від 24.01.2020 № 27 «Про заходи щодо упорядкування структури та штатного розпису працівників структурних підрозділів Василівської районної державної адміністрації Запорізької області», якими пункт 12 викладено у новій редакції, та зазначено «Передати з 01.03.2020 року до управління соціального захисту населення райдержадміністрації функції з надання адміністративних послуг, реєстрації речових прав на нерухоме майно та з питань послуг у сфері використання і охорони земель та природних ресурсів (а.с. 54).

Управління не вбачає законних підстав для виконання розпорядження голови райдержадміністрації від 24.01.2020 № 27 (зі змінами) в частині передачі до управління соціального захисту населення райдержадміністрації функцій надання адміністративних послуг, реєстрації речових прав на нерухоме майно та виконання функції з питань послуг у сфері використання і охорони земель та природних ресурсів.

Правомірність прийняття першим заступником голови Василівської районної державної адміністрації розпорядження № 27 від 24.01.2020 є предметом розгляду у межах цієї адміністративної справи.

При вирішенні справи колегія суддів виходить з наступного.

Позиція скаржника обґрунтована посиланням на Типове положення про структурний підрозділ місцевої державної адміністрації, затверджене постановою КМУ від 26.09.2012 № 887, в якому зазначено, що структурний підрозділ місцевої держадміністрації (далі - структурний підрозділ) утворюється головою місцевої держадміністрації, входить до її складу і в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці забезпечує виконання покладених на цей підрозділ завдань (пункт 1 Типового положення).

Також, враховуючи норми Положення про Управління соціального захисту населення Василівської районної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням голови районної державної адміністрації від 13.06.2017 № 272, скаржник зазначає, що голова Василівської райдержадміністрації має право визначати вид структурного підрозділу райдержадміністрації, граничну чисельність структурного підрозділу, затверджувати штатний розпис, і враховуючи той факт, що Управління соціального захисту населення Василівської районної державної адміністрації є структурним підрозділом, вважає, що спірне розпорядження, зокрема пункт 12 був прийнятий на законних підставах.

Колегія суддів погоджується з позицією суду першої інстанції щодо спростування вказаних доводів скаржника, виходячи з наступного.

Згідно п. 5 Постанови КМУ від 26.09.2012 № 887 «Про затвердження Типового положення про структурний підрозділ місцевої державної адміністрації», основним завданням структурного підрозділу є забезпечення реалізації державної політики у визначеній одній чи кількох галузях на відповідній території.

Відповідно до пп. 2 п.6 Типового положення про структурний підрозділ місцевої державної адміністрації структурний підрозділ у межах своїх повноважень забезпечує захист прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб.

Тобто, у зазначеному Типовому положенні чітко визначено, що структурні підрозділи виконують свої завдання в межах своїх повноважень.

Відповідно до п. 3-1 Постанови КМУ від 12.03.2005 №179 «Про упорядкування структури апарату центральних органів виконавчої влади, їх територіальних підрозділів та місцевих державних адміністрацій», управління - структурний підрозділ місцевої державної адміністрації одногалузевого або однофункціонального спрямування, до складу якого входить не менш як два самостійних відділи.

Отже, управління не може мати багатофункціональний характер діяльності.

На виконання пункту 2 Постанови Кабінету Міністрів України від 26.09.2012 № 887 «Про затвердження Типового положення про структурний підрозділ місцевої державної адміністрації» був прийнятий наказ Міністерства соціальної політики України від 04.11.2016 № 1296 «Про затвердження Методичних рекомендацій з розроблення положень про структурні підрозділи з питань соціального захисту населення місцевих державних адміністрацій». Дані методичні рекомендації визначають перелік основних положень для застосування при розробленні положення про структурний підрозділ соціального захисту населення.

Діюче Положення про управління соціального захисту населення Василівської районної державної адміністрації Запорізької області було затверджене розпорядженням райдержадміністрації від 13.06.2017 у № 272 на підставі вищезазначених нормативних документів.

З аналізу зазначених нормативних актів судом першої інстанції вірно встановлено, що функція надання адміністративних послуг, реєстрації речових прав на нерухоме майно та виконання функції з питань послуг у сфері використання і охорони земель та природних ресурсів, не відповідає ні цілям, ні завданням, ні функціям структурного підрозділу соціального захисту населення.

Крім того, Постановою КМУ від 18.04.2012 № 606 затверджений рекомендаційний перелік структурних підрозділів районної, районної у мм. Києві та Севастополі державної адміністрації зі змінами, в якому визначені структурні підрозділи за різними окремими напрямами діяльності, зокрема, «структурний підрозділ соціального захисту населення» та окремо «структурний підрозділ з питань надання адміністративних послуг та державної реєстрації». Даний перелік затверджений у відповідності із нормами Постанови Кабінету Міністрів України від 12 березня 2005 року з №179 «Про упорядкування структури апарату центральних органів виконавчої влади, їх територіальних підрозділів та місцевих державних адміністрацій».

Відповідно до п.3 ст. 1 Закону України «Про адміністративні послуги», суб`єктом надання адміністративних послуг є орган виконавчої влади, інший державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, орган місцевого самоврядування, їх посадові особи, державний реєстратор, суб`єкт державної реєстрації, уповноважені відповідно до закону надавати адміністративні послуги.

Відповідно до ст.12 Закону України «Про адміністративні послуги», центр надання адміністративних послуг - це постійно діючий робочий орган або структурний підрозділ місцевої державної адміністрації або органу місцевого самоврядування, в якому надаються адміністративні послуги через адміністратора шляхом його взаємодії з суб`єктами надання адміністративних послуг.

Частиною 2 ст. 12 вказаного Закону передбачено, що центри надання послуг утворюються окремо при районній державній адміністрації.

Тобто центри надання адміністративних послуг це окремо утворені структурні підрозділи з чітко визначеним функціями, які притаманні суб`єктам надання таких послуг.

Також, судом першої інстанції вірно прийнято до уваги твердження позивача, що передача райдержадміністрацією функції з питань послуг у сфері використання і охорони земель та природних ресурсів не входить до компетенції органів соціального захисту населення, а відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15 «Про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру», вищезазначена функція прямо покладена на Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру.

З огляду на викладе вище, Управління соціального захисту населення Василівської районної державної адміністрації Запорізької області є структурним підрозділом Василівської районної державної адміністрації, але в той же час є юридичною особою публічного права, з чітко визначеними функціями, правами та обов`язками, покладеними державою та закріпленими нормативно-правовими актами України.

Однак, як вірно зазначено позивачем у відзиві на апеляційну скаргу, скаржник при передачі до управління соціального захисту населення райдержадміністрації функцій надання адміністративних послуг, реєстрації речових прав на нерухоме майно та виконання функції з питань послуг у сфері використання і охорони земель та природних ресурсів виходив лише з того, що голова Василівської райдержадміністрації має право визначати вид структурного підрозділу райдержадміністрації, граничну чисельність структурного підрозділу, затверджувати штатний розпис, при цьому жодним чином не враховуючи цілі, завдання та функції структурного підрозділу соціального захисту населення, що стало причиною помилково прийнятого рішення щодо передачі позивачу функції, яка ні в якому разі не пов`язана з напрямами діяльності органів соціального захисту населення.

Отже, спірне розпорядження скаржника є протиправним та підлягає скасуванню, що було вірно встановлено судом першої інстанції.

При цьому, колегія суддів зазначає про відсутність втручання суду першої інстанції у владні (дискреційні) повноваження внаслідок винесення оскаржуваного рішення, оскільки ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Дійсно Типовим положенням про структурний підрозділ місцевої державної адміністрації скаржник наділений повноваженнями щодо організації забезпечення виконання завдань, що покладені на певний структурний підрозділ. Проте вказані повноваження стосуються лише організаційних питань. Разом із цим, питання перерозподілу функцій структурних підрозділів, які утворені відповідно до встановлених законодавством України нормативно-правових актів, до повноважень голови районної держадміністрації не належить.

При цьому, колегія суддів не приймає до уваги посилання скаржника на недопустимість регулювання спірних правовідносин нормативно-правовими актами, які носять рекомендаційний характер, оскільки вказані у рішенні суду першої інстанції нормативно-правові акти хоча і носять рекомендаційний характер, проте мають загальнообов`язковий характер, що полягає у тому, що вказаними нормами встановлено базовий орієнтовний перелік структурних підрозділів з чітко визначеним функціональним наповненням, який може бути збільшений або зменшений (чисельно) у залежності від об`єктивних умов його застосування. Проте рекомендаційний характер не передбачає функціональне об`єднання або змішання структурних підрозділів.

Також, колегія суддів приймає до уваги посилання позивача на зміну істотних умов праці працівників структурного підрозділу соціального захисту населення внаслідок прийняття спірного розпорядження, оскільки, на відміну від функціоналу вказаних працівників, виконання функцій реєстратора передбачає свій індивідуальний набір прав та обов`язків, а також відповідальності.

Крім того, колегія суддів приймає до уваги відмову Управління державної міграційної служби України в Запорізькій області в укладенні угоди про співпрацю з Управлінням соціального захисту населення, що викладена у листі від 13.04.2020 № 01-12/932 з підстав неможливості передачі повноважень адміністратора, що передбачені Законом України «Про адміністративні послуги», працівникам Управління соціального захисту населення через відсутність у останніх відповідного статусу та функціональних обов`язків.

Статтею 316 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права

За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції об`єктивно, повно, всебічно дослідив обставини, які мають суттєве значення для вирішення справи, та ухвалив судове рішення без порушення норм матеріального і процесуального права. Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, а тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду - без змін.

Керуючись статтями 241-245, 250, 315, 316, 321, 322, 327, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

постановив:

Апеляційну скаргу Василівської районної держаної адміністрації Запорізької області залишити без задоволення.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 04 червня 2020 року у справі № 280/2331/20 залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду за наявності підстав, передбачених частиною 5 статті 291, пунктом 2 частини 5 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Повний текст постанови складений 30.09.2020 р.

Головуючий суддя О.М. Панченко

суддя С.В. Сафронова

суддя Д.В. Чепурнов