Справа № 300/775/19
Суддя: Чиркін С.М.
Дата ухвалення: 2020-09-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 вересня 2020 року

м. Київ

справа № 300/775/19

касаційне провадження № К/9901/423/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Бевзенка В.М., Єзерова А.А.,

розглянувши у письмовому проваджені касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 02.07.2019 (головуючий суддя - Гундяк В.Д.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03.12.2019 (головуючий суддя - Шавель Р.М., судді: Улицький В.З., Глушко І.В) у справі №300/775/19 за позовом Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Івано-Франківськгаз» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, про визнання протиправною та нечинною постанови від 26.03.2019 № 430,

В С Т А Н О В И В:

08.04.2019 Акціонерне товариство «Оператор газорозподільної системи «Івано-Франківськгаз» (яке є правонаступником Публічного акціонерного товариства по газопостачанню та газифікації /ПАТ/ «Івано-Франківськгаз», далі АТ«Оператор газорозподільної системи «Івано-Франківськгаз» або позивач) звернулося до Івано-Франківського окружного адміністративного суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (надалі - відповідач або НКРЕКП), в якому просило визнати протиправною та нечинною постанову №430 від 26.03.2019 «Про накладення штрафу на ПАТ «Івано-Франківськгаз» за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання» (далі - Постанова НКРЕКП №430 від 26.03.2019).

Позовні вимоги мотивовані тим, що оскаржену постанову прийнято відповідачем з порушенням норм законодавства України.

Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 02.07.2019, яке залишено без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03.12.2019, позов задоволено частково.

Визнано протиправною та скасовано постанову НКРЕКП № 430 від 26.03.2019 «Про накладення штрафу на ПАТ «Івано-Франківськгаз» за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання».

В задоволені позову в інший частині відмовлено.

Задовольняючи позов частково, суди попередніх інстанцій виходили з того, що з урахуванням приписів частини 5 статті 14 Закону України 22.09.2016 №1540-VIII «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі - Закон № 1540-VIII), оскаржене рішення стосується не тільки накладення штрафних санкцій, а й усунення виявленого порушення ПАТ «Івано-Франківськгаз» вимог пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, тому відповідач зобов`язаний був видати окреме розпорядження.

За позицією судів попередніх інстанцій, НКРЕКП, прийнявши оскаржену постанову без попереднього винесення розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов, позбавила позивача можливості усунути порушення, виявлені під час здійснення заходу нагляду (контролю), а, отже, уникнути застосування в подальшому до підприємства штрафних санкцій.

Суди попередніх інстанцій вважають безпідставними твердження відповідача про те, що норма Кодексу газорозподільних систем щодо приведення до стандартних умов застосовується виключно при здійсненні перерахунку об`єму природного газу з кубічних метрів в енергетичні одиниці, оскільки з системного аналізу пункту 3 глави 1 розділу IX вказаного Кодексу вбачається, що фактичний об`єм надходження природного газу до/з ГРМ (у тому числі по об`єктах споживачів) за певний період визначається в точках комерційного обліку (на межі балансової належності) на підставі даних комерційних вузлів обліку, шляхом: 1) приведення газу до стандартних умов; 2) переведення об`єму газу, приведеного до стандартних умов в одиниці енергії.

Водночас суди зазначили, що ступінь соціальної напруги не може впливати на розмір штрафних санкцій, застосованих суб`єктом владних повноважень до суб`єкта господарювання і не може слугувати підставою для накладення на ПАТ «Івано-Франківськгаз» штрафу в максимальному розмірі.

Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач направив на адресу Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просив скасувати рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 02.07.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03.12.2019, прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволені позову.

В обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач покликався на неповне з`ясування обставин справи судами попередніх інстанцій, порушення норм матеріального та процесуального права, які призвели до прийняття неправильного рішення.

Також зазначив, що НКРЕКП під час прийняття постанови від 26.03.2019 № 430 «Про накладення штрафу на АТ «Івано-Франківськгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання» дотримано вимоги частини сьомої і п`ятнадцятої статті 19 Закону України від 02.03.2015 № 222-VIII «Про ліцензування видів господарської діяльності» (далі - Закон № 222-VIII) та абзаців сьомого і п`ятнадцятого статті 3 та частини одинадцятої статті 7 Закону України м. Київ від 05.04.2007 № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V).

Ухвалою Верховного Суду від 17.02.2020 відкрито касаційне провадження у справі та витребувано справу з суду першої інстанції.

Позивач подав відзив на касаційну скаргу, у якому просив відмовити в її задоволені та залишити без змін рішення судів першої та апеляційної інстанцій.

В порядку, визначеному статтею 31, пунктом 15 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), за результатом повторного автоматизованого розподілу справи, проведеного у зв`язку із звільненням головуючого судді Саприкіної І.В. у відставку, визначений наступний склад суду: головуючий суддя: Чиркін С.М., судді: Бевзенко В.М., Єзеров А.А.

Позивач неодноразово звертався із клопотаннями про прискорення розгляду касаційної скарги, оскільки відсутність остаточного рішення у справі негативно впливають на правову визначеність в взаємовідносинах із Регулятором.

Ухвалою Верховного Суду від 11.08.2020 призначено справу до розгляду в судовому засіданні.

У судовому засіданні 16.09.2020 представники сторін підтримали свої доводи та заперечення щодо касаційної скарги та просили суд здійснювати подальший розгляд справи в порядку письмового провадження.

За приписами частин 1 та 2 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України, з`ясував повноту встановлення судами фактичних обставин справи, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та встановив таке.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що за змістом витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб та громадських формувань, є юридичною особою та здійснює, у тому числі (…), розподілення газоподібного палива через місцеві (локальні) трубопроводи.

В період з 12.03.2019 по 18.03.2019 на підставі постанови № 314 від 05.03.2019 та посвідчення № 115 від 07.03.2019 відповідачем проведено позаплановий захід державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання ПАТ «Івано-Франківськгаз» виконання законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, за результатами якої складено акт № 83 від 18.03.2019.

В акті перевірки № 83 від 18.03.2019 відповідачем зазначено про порушення позивачем вимог пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу в частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єкту побутового споживача, що здійснюється на межі балансової належності між Оператором ГРМ та побутовим споживачем на підставі даних лічильника природного газу.

На підставі висновків вказаної перевірки, відповідач 26.03.2019 прийняв постанову №430 про застосування санкцій до ПАТ «Івано-Франківськгаз» - штраф у сумі 850 000 грн та зобов`язав позивача до 12.04.2019 привести свої дії у відповідність до вимог чинного законодавства шляхом здійснення перерахунку споживачу у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єкту побутового споживача на підставі даних лічильника природного газу, починаючи з жовтня 2018 року.

В якості нормативного обґрунтування підстав прийняття постанови № 430, відповідач послався на статті 6, 17, 19, 22 Закону України №1540-VIII.

Суд апеляційної інстанції уточнив, що оскарженою постановою НКРЕКП № 430 від 26.03.2019 на ПАТ «Івано-Франківськгаз» за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності накладено штраф у розмірі 850 000 грн та у межах здійснення заходів державного регулювання зобов`язано позивача до 12.04.2019 привести свої дії у відповідність до вимог чинного законодавства шляхом здійснення перерахунку споживачу за ЕІС-кодом 56XM16А50572887Y за період, що перевірявся, у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єкту побутового споживача на підставі даних лічильника природного газу, починаючи з жовтня 2018 року.

Вважаючи зазначену постанову протиправною, позивач звернувся до суду.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.

Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

В силу вимог частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено у частині 2 статті 2 КАС України, де зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Тож адміністративні суди мали з`ясувати, чи були дії відповідача здійснені в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи було його рішення прийнято на законних підставах.

Аналіз частини 2 статті 19 Конституції України у взаємозв`язку з частиною 2 статті 2 КАС України дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу "заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом". Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.

Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними та незаконними і відповідно - підставою для притягнення таких суб`єктів до відповідальності.

Верховний Суд зауважує, що правова процедура (fair procedure - справедлива процедура), яка є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади, встановлює межі вчинення повноважень органом публічної влади і в разі її неналежного дотримання дає підстави для оскарження таких дій особою, чиї інтереси вона зачіпає, до суду.

Встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи; спрямована на забезпечення загального принципу юридичної визначеності, складовою якої є принцип легітимних очікувань як один з елементів принципу верховенства права.

Перевіряючи відповідність оспорюваної постанови критеріям, визначеним у частині 2 статті 2 КАС України, суд враховує таке.

Відповідно до пункту 3 глави 2 розділу І Кодексу газорозподільних систем (далі - Кодексу ГРС) основними функціями Оператора ГРМ, зокрема, є:

- забезпечення розподілу (переміщення) природного газу від місць його надходження в ГРМ з газотранспортної системи (ГТС) та інших джерел до споживачів природного газу з урахуванням його якісних і фізико-хімічних характеристик та потреб цих споживачів;

- забезпечення комерційного обліку природного газу, у тому числі приладового, в ГРМ;

- формування добових, декадних, місячних, квартальних та річних показників фактичного об`єму та обсягу передачі (розподілу, споживання) природного газу по об`єктах суб`єктів ринку природного газу, які знаходяться на ліцензованій території Оператора ГРМ та/або які замовили розподіл природного газу ГРМ у відповідному періоді.

Отже, на позивача, як оператора ГРМ, покладені функції, у тому числі, здійснення комерційного обліку природного газу в газорозподільній системі.

Закон № 1540-VIII визначає правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення.

Відповідно до частини першої - третьої статті 1 Закону № 1540-VIII Нацкомісія є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг. Регулятор (Нацкомісія) є юридичною особою публічного права, має відокремлене майно, що є державною власністю, рахунки в органах, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів, печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням. Роботу Регулятора забезпечують його центральний апарат і територіальні органи.

Згідно зі статтею 3 Закону № 1540-VIII Нацкомісія здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

Регулятор здійснює державне регулювання шляхом:

1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом;

2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг;

3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом;

4) державного контролю та застосування заходів впливу;

5) використання інших засобів, передбачених законом.

Основними завданнями Комісії (Регулятора) є у тому числі (…) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг; 10) інші завдання, передбачені законом.

Відповідно до статті 19 Закону № 1540-VIII Регулятор (НКРЕКП) здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.

Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора.

Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.

За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.

НКРЕКП постановою від 14.06.2018 № 428 затвердила Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов (тут і далі - в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), дія якого поширюється на суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, які отримали ліцензії на провадження господарської діяльності та регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю яких здійснюється Нацкомісією у сфері енергетики та у сфері комунальних послуг та установлює певні процедури, зокрема, організації та проведення планових та позапланових перевірок; оформлення результатів перевірок; контроль за виконанням рішень Нацкомісії; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов.

Системний аналіз наведених норм права дає змогу дійти висновку, що Регулятор, здійснюючи державне регулювання шляхом державного контролю за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зобов`язаний дотримуватись законодавства у відповідних сферах. Процедура моніторингу ринків у сферах енергетики та комунальних послуг також відсилає до застосування заходів контролю до суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг у випадку виявлення за результатами моніторингу невідповідності (порушення) провадження господарської діяльності суб`єктами господарювання у сферах енергетики та/або комунальних послуг вимогам чинного законодавства.

За приписами частини 1 статті 19 Закону України N 222-VIII державний нагляд за додержанням органами державної влади чи державними колегіальними органами вимог законодавства у сфері ліцензування здійснює спеціально уповноважений орган з питань ліцензування шляхом проведення планових та позапланових перевірок у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України за поданням спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування.

Згідно із пунктом 7 статті 19 Закону України N 222-VIII контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюють у межах своїх повноважень органи ліцензування шляхом проведення планових і позапланових перевірок відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.

Отже, перевірка додержання ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюється з урахуванням вимог закону.

За приписами пункту 14 -16 статті 19 Закону України N 222-VIII акт перевірки додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов складається в останній день проведення перевірки.

В акті відображаються питання, що перевірялися, та встановлений стан додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов.

У разі встановлення в ході перевірки додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов підстав для складання актів, що є підставами для анулювання ліцензії, такі акти складаються як окремі документи в останній день проведення перевірки.

Розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов видається органом ліцензування не пізніше трьох робочих днів з останнього дня проведення перевірки у разі виявлення за результатами її проведення порушень ліцензіатом вимог ліцензійних умов.

У разі складення за результатом проведення перевірки акта, що є підставою для анулювання ліцензії, розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов не видається.

Ліцензіат, який одержав розпорядження про усунення порушень вимог ліцензійних умов, зобов`язаний в установлений у розпорядженні строк подати до органу ліцензування інформацію про усунення зазначених у такому акті порушень.

У статті 14 Закону № 1540-VIII визначено порядок організації роботи Регулятора та прийняття рішень, відповідно до частин першої та другої якої засідання Регулятора є основною формою його роботи як колегіального органу. Порядок організації роботи Регулятора, зокрема проведення його засідань, визначається регламентом, що затверджується Регулятором, та підлягає оприлюдненню на його офіційному веб-сайті. Засідання Регулятора проводяться у формі відкритих слухань. На відкритих слуханнях розглядаються всі питання, розгляд яких належить до повноважень Регулятора, крім питань, що містять таємну інформацію. У разі розгляду Регулятором питання, що містить таємну інформацію, порядок доступу до якої регулюється законом, Регулятор приймає рішення про розгляд такого питання в режимі закритого слухання.

За правилами частини п`ятої статті 14 Закону № 1540-VIII рішення Регулятора оформлюються постановами, крім рішень щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення контролю, які оформлюються розпорядженнями. Рішення Регулятора підписуються Головою.

Отже, вказана норма передбачає видання НКРЕКП двох видів розпорядчих документів: постанови та розпорядження.

Постанова НКРЕКП від 26.03.2019 № 430 зокрема містить рішення про накладення на позивача штрафу в розмірі 850 000 (вісімсот п`ятдесят тисяч) гривень за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу» та покладає на позивача обов`язок у термін до 12.04.2019 привести свої дії у відповідність до вимог чинного законодавства шляхом здійснення перерахунку споживачу ЕІС-кодом 56ХМ16А50572887У за період, що перевірявся.

Так, судами попередніх інстанцій встановлено та сторонами не заперечується, що НКРЕКП за наслідками проведеної перевірки не складало розпорядження про усунення виявлених порушень у вигляді окремного документа, натомість постановила про необхідність усунення порушень у постанові про накладення штрафу.

Частиною 15 статті 19 Закону України від 02.03.2015 № 222-VIII «Про ліцензування видів господарської діяльності» (далі - Закон № 222-VIII) визначено, що розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов видається органом ліцензування не пізніше трьох робочих днів з останнього дня проведення перевірки у разі виявлення за результатами її проведення порушень ліцензіатом вимог ліцензійних умов. У разі складення за результатом проведення перевірки акта, що є підставою для анулювання ліцензії, розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов не видається.

Пунктом 1 частини 1 статті 8 Закону України від 05.04.2007 № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»( далі - Закон № 877-V) (який поширював свою дію на спірні правовідносини на момент проведення перевірки та прийняття постанови про накладення штрафу) орган державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, під час здійснення державного нагляду (контролю) має право вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог законодавства.

За приписами частини 8 статті 7 Закону № 877-V припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства.

Згідно з положеннями частини 1 статті 12 Закону № 877-V невиконання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виявлених під час здійснення заходу державного нагляду (контролю), тягне за собою застосування до суб`єкта господарювання штрафних санкцій у порядку, встановленому законом.

Водночас частиною 11 статті 7 Закону № 877-V встановлено, що у разі виконання в повному обсязі та у встановлений строк припису, розпорядження, рішення, іншого розпорядчого документа про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу нагляду (контролю), фінансові та адміністративні санкції, заходи реагування до суб`єкта господарювання, його посадових осіб не застосовуються.

Тобто, положеннями чинного законодавства визначено, що у разі виконання в повному обсязі та у встановлений строк припису про усунення порушень, фінансові та адміністративні санкції до суб`єкта господарювання не застосовуються.

Проте НКРЕКП не було надано можливості позивачу добровільно виконати виявлені порушення та уникнути санкцій, оскільки в порушення наведених вище норм законодавства відповідачем не видавалося розпорядження про усунення ПАТ «Івано-Франківськгаз» порушень вимог пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу.

Водночас зазначення про необхідність усунути порушення Ліцензійних умов безпосередньо у постанові про накладення штрафу не давало можливості позивачу добровільно усунути порушення до застосування такого виду відповідальності як накладення штрафу.

За такого правого регулювання та встановлених обставин, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про порушення відповідачем приписів чинного законодавства, що виразилося в тому, що відповідачем без видачі розпорядження про усунення порушень Ліцензійних умов та перевірки виконання цього розпорядження, було прийнято оскаржувану постанову.

Верховний Суд наголошує, що у нормах наведених законів щодо видачі припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу нагляду (контролю) немає змістовної колізії, проаналізовані вище норми не суперечать одна одній, а відсутність у Законі України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» чітко визначеної норми про те, що Регулятор зобов`язаний приймати розпорядження про усунення Ліцензійних умов не суперечить та не виключає обов`язку НКРЕКП виконувати приписи Законів України «Про ліцензування видів господарської діяльності» і «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» щодо оформлення окремим документом у 3-денний строк з моменту перевірки розпорядження про усунення порушень Ліцензійних умов.

Вказані висновки також підтверджуються розпорядженням Державної регуляторної служби України від 07.06.2019 №63 «про задоволення апеляції», в якому зобов`язано НКРЕКП, у зв`язку із задоволенням апеляції (скарги) ПАТ «Івано -Франківськгаз» від 02.04.2019 №760007-СЛ-3009-0419, усунути порушення вимог частин 7 і 15 статті 19 Закону № 222-VIII, абзаців 7 і 15 статті 3 та частини 11 статті 7 Закону № 877-V.

Водночас посилання представника відповідача на попереднє погодження, надане Державною регуляторною службою України, є безпідставним, так як остання погодила лише здійснення позапланових заходів, а не оформлення їх результатів з порушенням вимог закону.

Закон України від 09.04.2015 N 329-VIII «Про ринок природного газу» (далі - Закон №329-VIII) визначає правові засади функціонування ринку природного газу України, заснованого на принципах вільної конкуренції, належного захисту прав споживачів та безпеки постачання природного газу, а також здатного до інтеграції з ринками природного газу держав - сторін Енергетичного Співтовариства, у тому числі шляхом створення регіональних ринків природного газу (далі - Закон N 329-VIII).

За приписами частини 2 статті 59 статті Закону N 329-VIII правопорушеннями на ринку природного газу у тому числі (…) є порушення ліцензіатами відповідних ліцензійних умов провадження господарської діяльності.

Згідно із частиною 3 статті 59 Закону N 329-VIII у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу до відповідних суб`єктів ринку природного газу можуть застосовуватися санкції у виді:

1) попередження про необхідність усунення порушень;

2) штрафу;

3) зупинення дії ліцензії;

4) анулювання ліцензії.

За приписами частини 6 статті 59 Закону N 329-VIII Рішення Регулятора про накладення санкцій за порушення, передбачені цією статтею, може бути прийняте протягом п`яти днів з дня виявлення правопорушення Регулятором.

Вказаний строк є преклюзивним (присічний, присікальний або обмежений) (від лат. praeclusio - закривання або перешкода) і чинним на момент спірних правовідносин законодавством не було передбачено можливості його поновлення.

Слід зазначити, що встановлення законодавцем обмеженого строку притягнення до відповідальності є однією з умов дисциплінування суб`єкта владних повноважень для належного виконання законодавчо визначених обов`язків.

У цій справі позивача притягнуто до відповідальності 26.03.2019, тоді як акт перевірки складено 18.03.2019, тобто з порушенням 5-денного строку, визначеного законом.

Згідно із підпунктом б), пункту 5 частини 4 статті 59 Закону N 329-VIII регулятор у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на суб`єктів ринку природного газу (крім споживачів) розмірі від 3000 до 50000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню;

Частиною 5 статті 59 Закону N 329-VIII передбачено, що під час визначення санкцій за порушення, передбачені цією статтею, Регулятор враховує серйозність і тривалість правопорушення, наслідки правопорушення для інтересів ринку природного газу та його суб`єктів, пом`якшуючі та обтяжуючі обставини.

Поведінка правопорушника, спрямована на зменшення негативних наслідків правопорушення, негайне припинення правопорушення після його виявлення, сприяння виявленню правопорушення Регулятором під час перевірки вважаються пом`якшуючими обставинами.

Поведінка правопорушника, спрямована на приховування правопорушення та його негативних наслідків, на продовження вчинення правопорушення, а також повторне вчинення правопорушення на ринку природного газу вважаються обтяжуючими обставинами.

Верховний Суд наголошує, що при застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.

Натомість НКРЕКП застосувало до позивача найвищий розмір санкції, передбачений підпунктом б) пункту 5 частини 4 статті 59 Закону N 329-VIII. Проте матеріалами справи не підтверджено, що відповідачем враховувалася поведінка суб`єкта господарювання.

Враховуючи, що відповідачем застосовано до позивача найвищий розмір санкції за порушення, виявлені за зверненням одного споживача, відсутні підстав вважати, що Регулятор дотримався принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій при притягненні позивача до відповідальності.

Верховний Суд вважає обмеженням позивача у правах тим, що НКРЕКП не дало можливості позивачу добровільно виконати виявлені порушення, так як не видавалося розпорядження про усунення порушень.

Також Суд бере до уваги, що постанова про накладення штрафу прийнята з порушенням строку на притягнення до відповідальності з дня складення акту перевірки.

Суд наголошує, що зважаючи на суттєвість для суб`єкта господарювання наслідків державного контролю, орган державної влади має забезпечувати неухильне дотримання вимог закону.

Оскільки відповідачем не досліджено всіх обставин, не надано можливості позивачу самостійно у добровільному порядку усунути виявлені порушення і передчасно прийнято постанову про накладення штрафу, висновок судів попередніх інстанцій про часткове задоволення позовних вимог є обґрунтованим. Водночас виявлені порушення процедури притягнення до відповідальності є достатніми для визнання протиправною та скасування оскаржуваної постанови без врахування суті порушення.

Інші доводи касаційної скарги відхиляються Верховним Судом, оскільки не спростовують наведених вище аргументів Суду.

Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Верховний Суд, в межах касаційного перегляду, встановлених статтею 341 КАС України, не встановив порушень судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, тому касаційна скарга не підлягає задоволенню, а судові рішення слід залишити без змін.

Оскільки Верховний Суд залишає без змін рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись ст. 341, 345, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг - залишити без задоволення.

Рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 02.07.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03.12.2019 у справі №300/775/19 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач С.М. Чиркін

Суддя В.М. Бевзенко

Суддя А.А. Єзеров