Справа № 823/5266/15
Суддя: Стародуб О.П.
Дата ухвалення: 2020-09-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 вересня 2020 року

м. Київ

справа № 823/5266/15

адміністративне провадження № К/9901/11458/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Стародуба О.П.,

суддів - Єзерова А.А., Кравчука В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Черкаської міської виконавчої дирекції Черкаського обласного відділення Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 22.02.2016р. (судді - Ісаєнко Ю.А., Губська Л.В., Оксененко О.М.) у справі за позовом Департаменту управління справами та юридичного забезпечення Черкаської міської ради до Черкаської міської виконавчої дирекції Черкаського обласного відділення Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності про визнання протиправним та скасування рішення щодо припинення державного страхування,

в с т а н о в и в :

У листопаді 2015 року Департамент управління справами та юридичного забезпечення Черкаської міської ради звернувся до суду з позовом, в якому просив:

визнати протиправним та скасувати рішення відповідача від 12.11.2015р. №20 про часткову відмову у фінансуванні.

В обґрунтування позовних вимог посилався на те, що приймаючи оскаржуване рішення, відповідач діяв безпідставно, поза межами визначених повноважень та у спосіб, що суперечить чинному законодавству України. Так, відповідачем не надано відповідного дозволу Кабінету Міністрів України на проведення перевірки Департаменту, заявку на перевірку відповідачем не подано, рішення суду щодо перевірки або згідно з вимогами КПК України не надходило. Враховуючи обмеження, встановлене Законом України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» від 28.12.2014р. №71 -VII, у Фонду та його робочих органах відсутні правові підстави для проведення перевірки Департаменту. Відповідно до Порядку фінансування страхувальників для надання застрахованим особам матеріального забезпечення за рахунок коштів Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, затв. постановою Правління Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності 22.12.2010р. №26 підставою для фінансування страхувальників робочими органами Фонду є оформлена за встановленим зразком заява-розрахунок, що містить інформацію про нараховані застрахованим особам суми матеріального забезпечення за їх видами. Отже, зазначеними вище Законом України та Порядком не передбачені підстави для відмови у фінансуванні. Відповідач, приймаючи рішення від 12.11.2015р. №20, що суперечить чинному законодавству України, перевищив свої повноваження.

Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 25.12.2015р. в задоволенні позову відмовлено.

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 22.02.2016р. скасовано постанову суду першої інстанції, позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано рішення Черкаської міської виконавчої дирекції Черкаського обласного відділення Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності про часткову відмову у фінансуванні від 12.11.2015р. №20.

З ухваленим у справі рішенням суду апеляційної інстанції не погодився відповідач, звернувся до суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просив скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі постанову суду першої інстанції.

В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що відповідно до статті 9 Закону України «Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування» одним із основних завдань органів Фонду є здійснення контролю за використанням роботодавцями та застрахованими особами коштів Фонду. Частиною 2 ст. 10 Закону № 1105 визначено, що органи Фонду соціального страхування України зобов`язані здійснювати контроль за дотриманням порядку використання страхувальниками страхових коштів, а також контролювати правильність витрат за соціальним страхуванням, передбачених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами з питань соціального страхування. Нормами Закону № 1105 закріплено як право, так і обов`язок органів Фонду здійснювати перевірки з метою контролю за контролю за використанням коштів Фонду.

Крім того, посилається на те, що статтею 41 Податкового кодексу України визначено чіткий перелік контролюючих органів, а тому органи Фонду соціального страхування України не належать до контролюючих. До компетенції органів Фонду соціального страхування не належить здійснення перевірок фінансово-господарської діяльності суб`єктів господарювання, а належить лише перевірка правильності використання коштів Фонду, які були перераховані роботодавцям для виплати матеріального забезпечення застрахованим особам.

Відзив на касаційну скаргу до суду не надходив.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних мотивів та передбачених законом підстав.

Так, в ході розгляду справи по суті судами попередніх інстанцій встановлено, що 01.09.2015р. позивачем отримано повідомлення відповідача від 31.08.2015р. №946/04-1-17 про проведення з 18.09.2015р. планової перевірки за період з 01.07.2013р. по 01.07.2015р. по страховим коштах Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності страхувальника згідно з планом-графіком проведення перевірок страхувальників, затв. наказом від 03.06.2015р. №135. (а.с. 11)

При цьому відповідач посилався на положення пункту 3 частини 2 статті 15 Закону України «Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування», відповідно до якого страхувальник зобов`язаний допустити посадових осіб органу Фонду до перевірки використання страхових коштів Фонду.

Листом від 07.09.2015р. №11018-01-20 позивач повідомив Фонд соціального страхування з тимчасової втрати працездатності про те, що Законом України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» від 28.12.2014р. №71-VІІІ у 2015 та 2016 роках перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб-підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами здійснюється виключно з дозволу Кабінету Міністрів України, за заявкою суб`єкта господарювання щодо його перевірки, згідно з рішенням суду або згідно з вимогами Кримінального кодексу України, а тому просив повідомити правову підставу такої перевірки. (а.с. 12)

Листом від 28.09.2015 №1051/04-1-16 відповідач повідомив позивачу про те, що відповідно до положень ч. 2 ст. 12 Закону України «Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування» №1105-XIV на відносини у сфері здійснення контролю за своєчасністю подання та достовірністю поданих роботодавцем відомостей щодо отримання коштів Фонду та дотримання порядку їх використання не поширюється дія Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Відповідно до статті 41 Податкового кодексу України органи Фонду також не віднесено до контролюючих органів. (а.с. 13)

В той же час, згідно пункту 2 частини 2 статті 10 Закону №1105-XIV Фонд зобов`язаний здійснювати контроль за дотриманням порядку використання страхувальником стразових коштів. Таким чином, проведення перевірок органами Фонду у 2015 році не суперечить діючому законодавству.

28.10.2015р. позивач звернувся до відповідача з іншим листом, в якому останнього повідомлено про те, що Фонд соціального страхування з тимчасової втрати працездатності є контролюючим органом, натомість у даному випадку не йде мова про сферу застосування дії Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», і хоча у листі Фонду від 28.09.2015р. відповідач стверджує, що органи Фонду не віднесено до контролюючих органів відповідно до ст. 41 Податкового кодексу України, проте зазначена стаття регулює іншу сферу правовідносин, визначаючи контролюючі органи та органи стягнення у галузі справляння податків і зборів, а не всіх існуючих контролюючих органів. (а.с. 14)

Крім того, повідомлено про те, що пункт 3 Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» №71-VII не є зміною чи доповненням до Податкового кодексу України та застосоване у ньому поняття «контролюючі органи» стосуються усіх контролюючих органів без винятків. При цьому вказаний пункт не містить посилання на введення мораторію на проведення перевірок органами Державної фіскальної служби, отже встановлене обмеження стосується всіх контролюючих органів.

Оскільки Фондом не надано відповідного дозволу Кабінету Міністрів України на проведення перевірки Департаменту, останній заявку не подавав, рішення суду щодо перевірки не надходило, а тому враховуючи обмеження, встановлене Законом №71-VII, у Фонду відсутні правові підстави для проведення перевірки позивача.

У зв`язку із не допуском позивачем до проведення перевірки рішенням Черкаської міської виконавчої дирекції Черкаського обласного відділення Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності від 12.11.2015р. №20 відмовлено у фінансуванні Департаменту управління справами та юридичного забезпечення Черкаської міської ради згідно заяви - розрахунку від 12.11.2015р. №206 на суму 6713,98 грн., та роз`яснено позивачу, що фінансування буде поновлено після проведення перевірки правомірності використання вже наданих коштів. (а.с. 21 - 22)

Приймаючи таке рішення, відповідач керувався пунктом 3 частини 1 статті 10 Закону України «Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування», згідно якого у разі перешкоджання роботодавцем у проведенні перевірки органи Фонду мають право зупиняти виплати з Фонду.

Вважаючи такі дії відповідача протиправними, позивач звернувся до суду з цим позовом.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що Фонд соціального страхування з тимчасової втрати працездатності та, відповідно, його робочі органи не є контролюючими органами доходів і зборів у розумінні пункту 41.1 статті 41 Податкового кодексу України, а тому дія пункту 3 Розділу ІІ Прикінцевих положень Закону України від 28.12.2014р. №71-VIII «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» на них не поширюється.

Суд відхилив посилання позивача на роз`яснення Державної регуляторної служби України від 28.10.2015р. щодо дії мораторію на проведення перевірок суб`єктів господарювання, оскільки такі роз`яснення не мають нормативного характеру та не є обов`язковими.

Скасовуючи постанову суду першої інстанції та приймаючи нову про задоволення позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що обмеження на проведення перевірок підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців контролюючими органами в період 2015 - 2016 років стосується всіх без виключення контролюючих органів, Фонд соціального страхування з тимчасової втрати працездатності є контролюючим органом відповідно до Закону №1105-XIV, а тому на його перевірки розповсюджуються обмеження, встановлені пунктом 3 Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи».

При цьому суд апеляційної інстанції виходив з того, що доказів, які б свідчили про надання дозволу Кабінетом Міністрів України на проведення перевірки, звернення позивача із заявкою щодо його перевірки чи наявність відповідного рішення суду матеріали справи не містять.

З такими висновками суду апеляційної інстанції колегія суддів не погоджується з наступних мотивів та передбачених законом підстав.

Так, відповідно до статті 4 Закону України «Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування» (далі - Закон №1105-XIV), тут і далі в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, Фонд соціального страхування України є органом, який здійснює керівництво та управління загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням від нещасного випадку, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності та медичним страхуванням, провадить акумуляцію страхових внесків, контроль за використанням коштів, забезпечує фінансування виплат за цими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування та здійснює інші функції згідно із затвердженим статутом.

Згідно статті 9 Закону №1105-XIV одним з основних завдань Фонду та його робочих органів є здійснення контролю за використанням роботодавцями та застрахованими особами коштів Фонду.

Фонд та його робочі органи відповідно до покладених на них завдань, зокрема, здійснюють контроль за використанням коштів Фонду, веденням і достовірністю обліку та звітності щодо їх надходження та використання, застосовують в установленому законодавством порядку фінансові санкції та накладають адміністративні штрафи.

Відповідно до пункту 3 частини 1, пункту 4 частини 2 статті 10 Закону №1105-XIV Фонд має право перевіряти достовірність відомостей, поданих роботодавцем для отримання коштів Фонду, дотримання порядку використання роботодавцем виділених йому коштів Фонду та зупиняти виплати з Фонду в разі відмови або перешкоджання з боку роботодавця у проведенні перевірки, виявлення фактів подання ним Фонду недостовірних відомостей або порушення порядку використання роботодавцем коштів Фонду.

Фонд зобов`язаний контролювати правильність витрат за соціальним страхуванням, передбачених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами з питань соціального страхування.

01.01.2015р. набрав чинності Закон «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» (далі - Закон №71-VIII), пунктом 3 Прикінцевих положень якого встановлено, що у 2015 та 2016 роках перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами здійснюються виключно з дозволу Кабінету Міністрів України, за заявкою суб`єкта господарювання щодо його перевірки, згідно з рішенням суду або згідно з вимогами Кримінального процесуального кодексу України. Зазначене обмеження не поширюється:

з 1 січня 2015 року на перевірки суб`єктів господарювання, що ввозять на митну територію України та/або виробляють та/або реалізують підакцизні товари, на перевірки дотримання норм законодавства з питань наявності ліцензій, повноти нарахування та сплати податку на доходи фізичних осіб, єдиного соціального внеску, відшкодування податку на додану вартість;

з 1 липня 2015 року на перевірки платників єдиного податку другої і третьої (фізичні особи - підприємці) груп, крім тих, які здійснюють діяльність на ринках, продаж товарів у дрібнороздрібній торговельній мережі через засоби пересувної мережі, за винятком платників єдиного податку, визначених пунктом 27 підрозділу 10 Розділу XX «Перехідні положення» Податкового кодексу України, з питань дотримання порядку застосування реєстраторів розрахункових операцій.

Тобто, Закон №71-VIII направлений на врегулювання відносин, що виникають у сфері справляння податків і зборів, та передбачає внесення змін до податкового законодавства.

Отже, за своєю метою та змістом цей Закон покликаний врегулювати саме податкові, а не будь-які інші правовідносини, зокрема і ті, які виникли у цьому спорі.

Відповідно до статті 1 Податкового кодексу України (далі - ПК України) останній регулює відносини, що виникають у сфері справляння податків і зборів, зокрема, визначає вичерпний перелік податків та зборів, що справляються в Україні, та порядок їх адміністрування, платників податків та зборів, їх права та обов`язки, компетенцію контролюючих органів, повноваження і обов`язки їх посадових осіб під час здійснення податкового контролю, а також відповідальність за порушення податкового законодавства.

Вказаним Кодексом визначаються функції та правові основи діяльності тих контролюючих органів, про які йдеться у пункті 41.1 статті 41 цього Кодексу. Зокрема контролюючими органами є органи доходів і зборів - центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування єдиної державної податкової, державної митної політики в частині адміністрування податків і зборів, митних платежів та реалізує державну податкову, державну митну політику, забезпечує формування та реалізацію державної політики з адміністрування єдиного внеску, забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями при застосуванні податкового та митного законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску (далі - центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову і митну політику), його територіальні органи. У складі контролюючих органів діють підрозділи податкової міліції.

Таким чином, обмеження на проведення перевірок підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами, встановлені Законом №71-VІІІ стосується лише контролюючих органів, визначених у підпункті 41.1 статті 41 ПК України, до яких Фонд соціального страхування з тимчасової втрати працездатності не належить.

Подібна правова позиція щодо застосування пункту 3 Перехідних положень Закону № 76-VIII висловлена Верховним Судом у постановах від 20.11.2019р. №826/8606/16, від 24.07.2018 у справі №810/4824/15, від 24.10.2019 у справі №826/7566/16, від 09.04.2019 у справі №806/361/16, і колегія суддів не вбачає підстав для відступу від зазначеної правової позиції.

Верховний Суд вже розглядав справу, в якій досліджувалися правовідносини щодо права контролюючого органу (Державної служби України з питань праці) на проведення перевірки в порядку здійснення заходів нагляду. (справа №808/8701/15)

У постанові від 30.07.2020р. Верховний Суд дійшов такого висновку:

«Відповідно до правової позиції Верховного Суду, викладеної у постановах від 27.11.2019р., 13.02.2020р., 23.06.2020р. (справи №№ 826/26745/15, 826/8704/16, 826/11438/16 відповідно) дія Закону №71-VIII спрямована на врегулювання відносин, що виникають у сфері справляння податків і зборів та передбачає внесення змін до податкового законодавства та за своєю метою та змістом цей Закон покликаний врегулювати саме податкові, а не будь-які інші правовідносини.

Відповідач по справі (Головне управління Державної служби України з питань праці у Запорізькій області) не є контролюючим органом доходів і зборів в розумінні вимог пункту 41.1 статті 41 Податкового кодексу України, а отже посилання позивача на порушення пункту 3 Прикінцевих положень Закону України №71-VIII під час проведення перевірки є помилковим.»

Відповідно до частини 2 статті 12 Закону №1105-XIV на відносини у сфері здійснення контролю за своєчасністю подання та достовірністю поданих роботодавцем відомостей щодо отримання коштів Фонду та дотримання порядку їх використання не поширюється дія Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

В ході розгляду справи судом першої інстанції встановлено, що статтею 41 Податкового кодексу України визначено чіткий перелік контролюючих органів, органи Фонду соціального страхування України до таких органів не належать, відтак пункт 3 Розділу ІІ Прикінцеві положення Закону №71-VIII не розповсюджується на перевірки, які здійснює Фонд та відповідно його робочі органи, і не підлягає застосуванню до спірних правовідносин, і відповідно до положень частини 2 статті 12 Закону України «Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування» на Фонд соціального страхування України та його робочі органи не поширюється мораторій щодо проведення перевірок, в тому числі, проведеної відповідачем у 2015 році перевірки щодо правильності використання коштів Фонду, які були перераховані позивачу для виплати матеріального забезпечення застрахованим особам, а тому суд першої інстанції прийшов до обґрунтованого висновку про відмову в задоволенні позову.

Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

За таких обставин, постанова суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню, а постанова суду першої інстанції залишенню в силі.

Керуючись статтями 345, 349, 355, 352, 356, 359 КАС України,

п о с т а н о в и в:

Касаційну скаргу Черкаської міської виконавчої дирекції Черкаського обласного відділення Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності задовольнити.

Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 22.02.2016р. скасувати, а постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 25.12.2015р. залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

А.А. Єзеров

В.М. Кравчук