Справа № 522/22796/15-а
Суддя: Чиркін С.М.
Дата ухвалення: 2020-09-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

30 вересня 2020 року

Київ

справа №522/22796/15-а

касаційне провадження №К/9901/41817/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Желєзного І.В., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Приморського районного суду м. Одеси від 23.12.2016 (головуючий суддя: Тарасов А.В.) та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 08.02.2018 (головуючий суддя: Кравченко К.В., судді: Скрипченко В.О., Осіпов Ю.В.) у справі №522/22796/15-а за позовом ОСОБА_1 до Одеської міської ради про визнання дій незаконними та дискримінаційними,

В С Т А Н О В И В:

У листопаді 2015 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивачка) звернулася до суду з позовом до Одеської міської ради (далі - відповідач), в якому просила визнати незаконними дії відповідача щодо нерозгляду її чотирьох клопотань про надання безоплатно у власність земельної ділянки, а також щодо невиконання Одеською міською радою рішень Приморського районного суду м. Одеси. Крім того, позивач також просила визнати дії Одеської міської ради дискримінаційними у зв`язку із нерозглядом її клопотань.

На обґрунтування позовних вимог позивачка зазначила, що починаючи з 1998 року намагається реалізувати надане їй конституційне право на отримання безоплатно у власність земельної ділянки, проте відповідач свідомо ігнорує її звернення від 02.07.1998, від 21.04.2003, від 01.11.2010 та від 18.05.2011, чим порушив гарантії, встановлені Основним Законом. Позивачка стверджує, що навіть попри наявність судових рішень у справах №2-4126/04 та №522/22796/15-а, питання надання ОСОБА_1 у власність бажаної земельної ділянки залишилось не вирішеним. Окрім того, на переконання позивачки, та обставина, що сусідами вже оформлено право власності на земельні ділянки, на відміну від ОСОБА_1 , свідчить про дискримінаційний підхід з боку Одеської МР до вирішення порушеного у зверненнях питання.

Постановою Приморського районного суду м. Одеси від 23.12.2016, залишеною без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 08.02.2018, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідач виконав вимоги законодавства та розглянув у належний спосіб клопотання позивачки від 02.07.1998, від 01.11.2010 та від 18.05.2011, про що проінформував її письмово. Щодо клопотання від 21.04.2003, то суди попередніх інстанцій, з огляду на відсутність доказів як звернення позивачки до органу місцевого самоврядування, так і доказів листування з цього питання, дійшли висновку про необґрунтованість заявлених в цій частині вимог. Суди першої та апеляційної інстанцій констатували, що виконання судових рішень здійснюється в порядку, встановленому Законом України "Про виконавче провадження". Також суди попередніх інстанцій не встановили з боку відповідача ознак дискримінації при вирішенні земельного питання.

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивачка подала касаційну скаргу, у якій з посиланням на порушення судами норм матеріального та процесуального права просить суд скасувати зазначені судові рішення, а справу направити до суду першої інстанції на новий розгляд. Касаційна скарга обґрунтована тим, що судом апеляційної інстанції неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. Скаржниця стверджує про протиправність дій органу місцевого самоврядування при вирішенні її чотирьох звернень щодо отримання безоплатно у власність земельної ділянки, що безпідставно не врахованого судами першої та апеляційної інстанцій. На переконання скаржниці, нею до зазначених клопотань неодноразово подавався повний пакет документів, необхідний для вирішення питання щодо передачі земельної ділянки у власність, проте відповідач свідомо проігнорував ці обставини та не вирішив питання по суті. Також скаржниця вказує на допущені при розгляді справи судами першої та апеляційної інстанцій процесуальні порушення (тривалий розгляд справи судом апеляційної інстанції, несвоєчасне надіслання рішення суду першої інстанції тощо).

Ухвалою Верховного Суду 05.05.2018 відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Приморського районного суду м. Одеси від 23.12.2016 та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 08.02.2018.

В порядку статті 31 КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу від 16.07.2019 визначений новий склад суду.

На адресу суду касаційної інстанції від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому останній з посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій просить суд залишити оскаржувані судові рішення без змін, а касаційну скаргу без задоволення.

Ухвалою Верховного Суду від 23.09.2020 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.

Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи встановлених судами, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, з огляду на таке.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що звернення з цим позовом до суду зумовлене фактом нерозгляду органом місцевого самоврядування, на думку ОСОБА_1 , її клопотань від 02.07.1998, від 21.04.2003, від 01.11.2010 та від 18.05.2011 щодо передачі у власність земельної ділянки, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.

Позивач стверджує, що відповідачем залишені без вирішення подані нею чотири клопотання.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що у липні 1998 року позивачка вперше звернулася до Одеської міської ради з заявою, у якій просила надати їй безоплатно у власність земельну ділянку, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 , для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд, проте рішення з цього питання на пленарному засіданні міської ради прийнято не було.

Бездіяльність органу місцевого самоврядування щодо невирішення поставленого у її заяві від 02.07.1998 питання позивачка оскаржила до суду.

Рішенням Приморського районного суду м. Одеси від 27.04.2004 у справі №2-4126/04 позов задоволено, зокрема, зобов`язано Одеську міську раду в установленому законом порядку розглянути питання про передачу у приватну власність гр. ОСОБА_1 земельної ділянки під АДРЕСА_1 , та при позитивному рішенні видати їй державний акт на право приватної власності на вказану земельну ділянку.

На виконання судового рішення у справі №2-4126/04 орган місцевого самоврядування розглянув питання про передачу ОСОБА_1 бажаної земельної ділянки у власність та прийняв рішення від 30.06.2016 №892-VII про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 , для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), з підстав невідповідності заяви вимогам статті 118 ЗК України (відсутні графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки).

Зазначені обставини спростовують доводи позивачки щодо нерозгляду відповідачем її заяви від 02.07.1998.

Слід зазначити про те, що на момент звернення позивачки з цим позовом до суду питання поставлене у заяві від 02.07.1998 відповідачем не вирішувалося. Відповідно, цей позов поданий не у порядку судового контролю за виконанням рішення суду.

Судами попередніх інстанцій також встановлено, що на терміни виконання відповідачем рішення Приморського районного суду м. Одеси від 27.04.2004 у справі №2-4126/04 вплинули обставини втрати та відновлення провадження у цій справі. Відтак, суди першої та апеляційної інстанцій правильно вказали на те, що ці обставини не залежали від відповідача, і, відповідно, не можуть кваліфікуватися як такі, що направлені на дискримінацію позивачки.

Також слід погодитися із висновками судів першої та апеляційної інстанцій про неможливість надання оцінки діям відповідача стосовно розгляду заяви ОСОБА_1 від 21.04.2003, оскільки будь-які докази факту існування цього звернення відсутні.

Щодо розгляду заяв позивачки від 01.11.2010 (вх.№01-27/А-34-1882 від 04.11.2010) та від 18.05.2011 №37-а-4218 (вх. №01-26/А-34-460 від 24.05.2011), суд касаційної інстанції виходить з такого.

Системний аналіз положень частин першої, шостої, сьомої та восьмої статті 118 ЗК України (у редакції, чинній на момент подачі заяв від 01.11.2010 та від 18.05.2011), підпунктів 1.3, 1.4 пункту 1, пункту 3 Положення про порядок надання земельних ділянок у користування, передачу їх у власність, оформлення права власності на землю фізичним особам, затвердженого рішенням Одеської міської ради №136-ХХІІІ від 29.06.1999 (далі - Положення №136-ХХІІІ), а також Положення про порядок ведення державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 12.01.1993 №15 свідчить про те, що для передачі земельної ділянки у власність зацікавлена особа звертається до відповідних органів із заявою про отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність, до якої, зокрема, додає викопіювання, геодезична підоснова М 1:500 або інші графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, правовстановлюючі документи на будівлі та споруди, розташовані на земельній ділянці, інші необхідні документи. За результатами розгляду таких заяв, органи, визначені у статті 118 ЗК України, приймають одне з відповідних рішень (про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки або вмотивовану відмову у його наданні.

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що Одеським міським управлінням земельних ресурсів Одеської міської ради листами від 22.11.2010 №01-27/А-34-1882-08 та від 30.05.2011 №01-26/А-34-460-08 було надано відповіді на заяви позивачки від 01.11.2010 та від 18.05.2011, у яких повідомлено заявницю про те, що для розгляду земельного питання необхідно надати повний пакет документів, передбачених ЗК України та Положенням №136-ХХІІІ. Крім того, заявниці роз`яснено, що з питань належного оформлення усіх необхідних документів позивач може отримати консультацію.

Разом з цим, судами попередніх інстанцій не враховано таке.

Відповідно до пункту 34 частини першої статті 26 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання регулювання земельних відносин.

Положеннями статті 59 цього Закону визначено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Рішення ради приймається відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням.

Сільський, селищний, міський голова, голова районної у місті, районної, обласної ради в межах своїх повноважень видає розпорядження.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Отже, зміст наведених норм свідчить про те, що питання регулювання земельних відносин вирішується радою виключно на пленарних засіданнях із ухваленням за наслідками такого розгляду відповідного рішення.

Суд касаційної інстанції враховує, що подання зацікавленою особою документів, необхідних для розгляду клопотання, не в повному обсязі або виявлення у документах, поданих замовником, недостовірних відомостей об`єктивно перешкоджають розгляду та винесенню законного рішення про надання дозволу/вмотивованої відмови на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. У разі надання особою пакету документів, необхідних для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, з недоліками щодо комплектності, форми чи змісту, відповідний орган має право звернутися до заявника з пропозицією усунути виявлені недоліки.

Така дія є правомірним способом поведінки органу і має на меті створення громадянам умов для реалізації їх прав на землю. Однак, зазначена пропозиція щодо усунення недоліків не може вважатися «відмовою у наданні дозволу» у розумінні частини сьомої статті 118 ЗК України, відповідно звернення з такою пропозицією не звільняє відповідний орган від обов`язку прийняти рішення щодо надання дозволу (або відмову) в межах встановленого законом місячного строку.

Така правова позиція щодо застосування норм права у подібних правовідносинах викладена у постанові Верховного Суду від 18.06.2020 у справі №461/2775/17.

Зазначене спростовує висновки суду апеляційної інстанції про те, що подання особою неповного комплекту документів звільняє орган місцевого самоврядування від обов`язку вирішити земельне питання по суті.

Відтак, з огляду на те, що рішення радою з порушеного у зверненнях ОСОБА_1 від 01.11.2010 та від 18.05.2011 фактично не приймалось, а відповідач обмежився наданням відповіді листами із пропозицією надати повний пакет документів, Верховний Суд приходить до висновку про наявність протиправної бездіяльності з боку Одеської міської ради з вирішення земельного питання за вказаними клопотаннями.

Відповідно, за наведеного правового регулювання та встановлених у справі обставин, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли передчасних висновків щодо відсутності протиправних дій з боку відповідача з вирішення поставленого у зверненнях від 01.11.2010 та від 18.05.2011 питання.

Правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості й забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 пункту 9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року №3-рп/2003).

Європейський суд з прав людини неодноразово у своїх рішеннях, аналізуючи національні системи правового захисту на предмет дотримання права на ефективність внутрішніх механізмів в аспекті забезпечення гарантій, визначених статтею 13 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, вказував, що для того, щоб бути ефективним, засіб захисту має бути незалежним від будь-якої вжитої на розсуд державних органів дії, бути безпосередньо доступним для тих, кого він стосується (див. рішення від 06.09.2005 у справі "Гурепка проти України" (Gurepka v.Ukraine), заява №61406/00, п.59); спроможним запобігти виникненню або продовженню стверджуваному порушенню чи надати належне відшкодування за будь-яке порушення, яке вже мало місце (див. рішення від 26.10.2000 у справі "Кудла проти Польщі" (Kudla v. Poland), заява №30210/96, п.158) (п.29 рішення Європейського суду з прав людини від 16.08.2013 р. у справі "Гарнага проти України" (Garnaga v.Ukraine), заява №20390/07).

За встановлених у справі обставин щодо неналежного розгляду відповідачем питання надання ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки у власність за її клопотаннями від 01.11.2010 та від 18.05.2011, належним способом захисту порушених спірними правовідносинами прав позивачки є визнання протиправною бездіяльності Одеської міської ради щодо неналежного розгляду клопотань ОСОБА_1 від 01.11.2010 і від 18.05.2011, та зобов`язання відповідача розглянути на пленарному засіданні сесії, подані позивачкою від 01.11.2010 і від 18.05.2011 клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 , для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд - в строки, порядку та у спосіб передбачений Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Земельним кодексом України, з прийняттям відповідного рішення за результатами такого розгляду, з урахуванням висновків суду, викладених у цій постанові.

Обраний у конкретному випадку касаційним судом спосіб захисту порушеного права ОСОБА_1 відповідає вимогам справедливості та забезпечить ефективне поновлення позивачки в правах.

Щодо решти позовних вимог, Верховний Суд зазначає таке.

Відповідно до частин першої та другої статті 24 Конституції України громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.

За приписами пункту 7 частини третьої статті 2 КАС України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, зокрема, чи прийняті (вчинені) вони з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації.

За практикою Європейського суду з прав людини дискримінація означає поводження з особами у різний спосіб, без об`єктивного та розумного обґрунтування, у відносно схожих ситуаціях (див. рішення у справі "Вілліс проти Сполученого Королівства", заява № 36042/97). Відмінність у ставленні є дискримінаційною, якщо вона не має об`єктивного та розумного обґрунтування, іншими словами, якщо вона не переслідує легітимну ціль або якщо немає розумного співвідношення між застосованими засобами та переслідуваною ціллю (див. рішення від 21 лютого 1997 року у справі "Ван Раальте проти Нідерландів") (пункти 48, 49 рішення від 07 листопада 2013 року у справі "Пічкур проти України", заява № 10441/06).

Аналогічний підхід у своїх рішеннях застосовує й Конституційний Суд України, вказуючи на те, що мета встановлення певних відмінностей (вимог) у правовому статусі повинна бути істотною, а самі відмінності (вимоги), що переслідують таку мету, мають відповідати конституційним положенням, бути об`єктивно виправданими, обґрунтованими та справедливими. У противному разі встановлення обмежень означало б дискримінацію (абзац 7 пункту 4.1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 07 липня 2004 року № 14-рп/2004).

Згідно з пунктом 6 частини першої статті 1 Закону України від 06.09.2012 №5207-VI "Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні" (далі - Закон №5207-VI) прямою дискримінацією є ситуація, за якої з особою та/або групою осіб за їх певними ознаками поводяться менш прихильно, ніж з іншою особою та/або групою осіб в аналогічній ситуації, крім випадків, коли таке поводження має правомірну, об`єктивно обґрунтовану мету, способи досягнення якої є належними та необхідними. Таке поводження за змістом пункту 2 частини першої статті 1 цього ж Закону може полягати, в тому числі, в обмеженні у визнанні, реалізації або користуванні правами і свободами у будь-якій формі.

Відповідно до частини третьої статті 6 цього Закону не вважаються дискримінацією дії, які не обмежують права та свободи інших осіб і не створюють перешкод для їх реалізації, а також не надають необґрунтованих переваг особам та/або групам осіб за їх певними ознаками, стосовно яких застосовуються позитивні дії, а саме: спеціальний захист з боку держави окремих категорій осіб, які потребують такого захисту; здійснення заходів, спрямованих на збереження ідентичності окремих груп осіб, якщо такі заходи є необхідними; надання пільг та компенсацій окремим категоріям осіб у випадках, передбачених законом; встановлення державних соціальних гарантій окремим категоріям громадян; особливі вимоги, передбачені законом, щодо реалізації окремих прав осіб.

Отже, факт дискримінації може бути встановлений лише у випадку, коли розрізнення у ставленні до особи вмотивоване притаманною їй певною персональною ознакою.

У розглядуваній справі, судами першої та апеляційної інстанцій не встановлено наявності ознак дискримінації по відношенню до позивачки при розгляді земельного питання. Та обставина, що сусіди позивачки оформили право власності на суміжні земельні ділянки не свідчить про наявність дискримінації по відношенню до ОСОБА_1 в розумінні положень законодавства, оскільки реалізація права особи на приватизацію земельної ділянки залежить від подання нею необхідних документів та матеріалів, і додержання встановленого порядку вирішення цього питання.

Також є вірними висновки судів попередніх інстанцій про відсутність правових підстав для задоволення позову в частині визнання незаконними дій відповідача щодо невиконання судових рішень, оскільки відповідно до приписів статті 129-1 Конституції України держава забезпечує виконання судового рішення у визначеному законом порядку.

Верховний Суд наголошує, що законодавчо презюмується обов`язковість виконання судових рішень, а також відповідальність у разі їх невиконання.

Умови і порядок виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), що відповідно до закону підлягають примусовому виконанню у разі невиконання їх у добровільному порядку, визначається Законом України "Про виконавче провадження".

Таким чином, за встановлених у справі обставин, суд касаційної інстанції погоджується із висновками судів першої та апеляційної інстанцій про відсутність правових підстав для задоволення позову.

Не заслуговують на увагу доводи скаржниці про наявність процесуальних порушень, допущених судами попередніх інстанцій при розгляді справи, з огляду на те, що відповідно до положень частини другої статті 350 КАС України не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.

Таким чином приймаючи до уваги те, що у рішеннях судів першої та апеляційної інстанцій помилковими є лише частина висновків, а інші висновки є законними і обґрунтованими, колегія суддів дійшла висновку про скасування судових рішень у частині (щодо неправильно вирішеної частини позовних вимог) та ухвалення у цій частині нового судового рішення про часткове задоволення позову.

Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Керуючись статтями 345, 349, 350, 351, 355, 356 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Приморського районного суду м. Одеси від 23.12.2016 та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 08.02.2018 у справі №522/22796/15-а в частині відмови у задоволенні позову про визнання незаконними дій Одеської міської ради щодо нерозгляду клопотань ОСОБА_1 про надання безоплатно у власність земельної ділянки від 01.11.2010 та від 18.05.2011 скасувати та у цій частині постановити нове рішення про часткове задоволення позову.

Визнати протиправною бездіяльність Одеської міської ради щодо неналежного розгляду клопотань ОСОБА_1 від 01.11.2010 і від 18.05.2011.

Зобов`язати Одеську міську раду розглянути на пленарному засіданні сесії, подані ОСОБА_1 від 01.11.2010 і від 18.05.2011 клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 , для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд - в строки, порядку та у спосіб передбачений Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Земельним кодексом України, з прийняттям відповідного рішення за результатами такого розгляду, з урахуванням висновків суду, викладених у цій постанові.

В задоволенні решти позовних вимог в цій частині відмовити.

В решті постанову Приморського районного суду м. Одеси від 23.12.2016 та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 08.02.2018 у справі №522/22796/15-а залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

І. В. Желєзний

В. М. Шарапа