Справа № 160/2925/20
Суддя: Олефіренко Н.А.
Дата ухвалення: 2020-09-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

24 вересня 2020 року м. Дніпросправа № 160/2925/20

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Олефіренко Н.А. (доповідач),

суддів: Білак С.В., Шальєвої В.А.,

розглянувши в порядку письмового провадження в залі судового засідання Третього апеляційного адміністративного суду в м. Дніпрі апеляційну скаргу Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Дніпропетровській області Державної архітектурно-будівельної інспекції України на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 25.05.2020 ( суддя першої інстанції Юрков Е.О.) в адміністративній справі №160/2925/20 за позовом ОСОБА_1 до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Дніпропетровській області Державної архітектурно-будівельної інспекції України третя особа: Департамент регулювання містобудівної діяльності та земельних відносин виконкому Криворізької міської ради про визнання протиправним та скасування рішення,-

ВСТАНОВИВ:

У березні 2020 року ОСОБА_1 звернулась до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Дніпропетровській області Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа: Департамент регулювання містобудівної діяльності та земельних відносин виконкому Криворізької міської ради, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення головного інспектора будівельного нагляду Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Дніпропетровській області Державної архітектурно-будівельної інспекції України Перепелиця Р.В. від 17 липня 2017 року про скасування дії будівельного паспорта: "Будівництво житлового будинку, господарських будівель і споруд АДРЕСА_1 " від 27.05.2015 р. № 66 виданого ОСОБА_1 .

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що рішення головного інспектора будівельного нагляду Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Дніпропетровській області Державної архітектурно-будівельної інспекції України Перепелиця Р.В. від 17 липня 2017 року про скасування дії будівельного паспорта: "Будівництво житлового будинку, господарських будівель і споруд АДРЕСА_1 " від 27.05.2015 р. № 66, виданого ОСОБА_1 , є протиправною та підлягає скасуванню, оскільки Порядком видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2011 року № 103, не передбачено повноважень органів архітектурно-будівельного контролю та нагляду щодо скасування (анулювання) будівельного паспорту, видачі нового з будь-яких підстав. Вказує, що для отримання будівельного паспорту позивачем були подані необхідні документи, відповідно до вимог Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, на підставі отриманого паспорту було зареєстровано повідомлення про початок будівельних робіт ДП 48 від 05.06.2015 р. на будівництво житлового будинку та господарських споруд за адресою АДРЕСА_1 , внаслідок чого у позивача виникли підстави для виконання будівельних робіт, які були закінчені у 2017 році. Також вказує, що оскільки будівельний паспорт є актом одноразового застосування та потягнув за собою певні наслідки реєстрація повідомлення про початок будівельних робіт ДП 48 від 05.06.2015 р. на будівництво житлового будинку та господарських споруд, тобто реалізація наданого права на проведення будівельних робіт, у відповідача були відсутні правові підстави для скасування будівельного паспорту.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 25.05.2020 року позов задоволено.

Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції як таке, що ухвалено з порушенням норм матеріального і процесуального права, та прийняти нове рішення про відмову у задоволені позову в повному обсязі.

Позивач не скористалась правом подання відзиву на апеляційну скаргу.

Розгляд справи здійснено в порядку письмового провадження, відповідно до ст. 311 КАС України.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд доходить висновку, що апеляційна скарга не може бути задоволена з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено під час апеляційного перегляду, що управлінням містобудування і архітектури виконкому Криворізької міської ради 27 травня 2015 року ОСОБА_1 видано будівельний паспорт № 66 на об`єкт будівництва: Будівництво житлового будинку, господарських будівель і споруд за адресою: АДРЕСА_1 .

В пункті 3 пам`ятки замовнику індивідуальної забудови даного будівельного паспорта Містобудівні та планування вимоги та обмеження зазначено, що мінімально допустимі відстані від об`єкта, який проектується, до межі земельної ділянки - 0,6 м.

На підставі даного будівельного паспорта за заявою позивача 05.06.2015 р. Департаментом державної архітектурно-будівельної інспекції у Дніпропетровській області зареєстровано повідомлення про початок виконання будівельних робіт серії ДП № 48.

На підставі наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 23.03.2017 року №454 Про затвердження плану перевірок уповноважених органів містобудування та архітектури на II квартал 2017 року, згідно направлення на проведення планової перевірки від 19.05.2017 року № 19/у, та наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 29.06.2017 року № 1037 Про продовження строку планової перевірки, згідно направлення від 03.07.2017 року № 25/у Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Дніпропетровській області проведено планову перевірку діяльності Управління містобудування, архітектури та земельних відносин виконавчого комітету Криворізької міської ради.

Під час проведення вказаної планової перевірки встановлено, що будівельний паспорт від 27.05.2015 року № 66 прийнято з порушеннями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, а саме: не відповідає протипожежний розрив до будівель та споруд на ділянках суміжних домогосподарств, що передбачені таблицею 1 додатку 3.1 Протипожежні вимоги ДБН 360-92** з примітками.

На підстави зазначених висновків Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Дніпропетровській області прийнято рішення № 17.07.2017 року про скасування дії будівельного паспорта: Будівництво житлового будинку, господарських будівель і споруд за адресою: АДРЕСА_1 від 27.05.2015 року № 66 прийнятого управлінням містобудування і архітектури виконкому Криворізької міської ради.

Вказане рішення було направлено управлінню містобудування і архітектури виконкому Криворізької міської ради 19.07.2017 року, що підтверджено копією фіскального чека від 19.07.2017 року.

Позивач вважаючи прийняте рішення про скасування дії будівельного паспорта протиправним звернувся до суду з відповідними позовними вимогами.

Відповідно до ч. 1 ст. 10 Закону України «Про архітектурну діяльність» для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об`єктів архітектури додержання суб`єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд.

Частиною 5 ст. 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлено, що органи державного архітектурно-будівельного контролю здійснюють контроль за виконанням підготовчих та будівельних робіт.

Згідно ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

На виконання зазначеної норми Закону Кабінет Міністрів України постановою від 23.05.2011 № 553 затвердив Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (далі - Порядок № 553), який визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт (пункт 1 Порядку № 553).

За змістом пункту 5 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

За правилами пункту 6 Порядку № 553 плановою перевіркою вважається перевірка, що передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю, який затверджується керівником відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Періодичність проведення планових перевірок суб`єктів містобудування на об`єктах будівництва визначається відповідно до критерію, за яким оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності у сфері містобудування та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю) органами державного архітектурно-будівельного контролю.

Планові перевірки об`єктів будівництва, замовниками яких є фізичні особи (громадяни), проводяться не частіше ніж один раз на півроку.

Строк проведення планової перевірки не може перевищувати десяти робочих днів.

Відповідно до ч. 1 4 ст. 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

З метою здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду: 1) перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об`єктами нагляду; 2) витребовують від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб документи і матеріали щодо предмета нагляду, одержують інформацію з автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та баз даних, створених органами державної влади; 3) мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів, приміщень, документів та матеріалів, необхідних для здійснення нагляду; 4) вимагають від органів державного архітектурно-будівельного контролю проведення перевірок у разі наявності ознак порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; 5) залучають у разі потреби до здійснення нагляду фахівців підприємств, установ, організацій, контрольних і фінансових органів.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право: 1) видавати обов`язкові до виконання об`єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; 2) притягати посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності за вчинені правопорушення відповідно до закону; 3) ініціювати притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до дисциплінарної відповідальності; 4) вносити подання про звільнення посадової особи об`єкта нагляду до органу, який здійснив його призначення; 5) вносити подання про позбавлення права виконувати певні види робіт посадової особи об`єкта нагляду до органу, яким таке право надавалося; 6) скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з одночасним складанням протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення та подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Відтак державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється з метою перевірки дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, іншими органами (об`єкт нагляду), що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Відповідно до ст. 27 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» забудова присадибних, дачних і садових земельних ділянок може здійснюватися на підставі будівельного паспорта забудови земельної ділянки (далі - будівельний паспорт).

Будівельний паспорт визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового будинку, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) з площею до 500 квадратних метрів, господарських будівель і споруд, гаражів, елементів благоустрою та озеленення земельної ділянки.

Відповідно до ст. 36 цього Закону право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), об`єктах, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт.

Відтак будівельний паспорт є документом, який містить дані містобудівних та архітектурних вимог індивідуального будівництва, на підставі якого у визначених законодавством випадках здійснюється будівництво. Разом з цим, будівельний паспорт не надає замовнику право на виконання підготовчих робіт та будівельних робіт, оскільки право на початок виконання підготовчих або будівельних робіт набувається на підставі поданого до уповноваженого органу повідомлення.

Як слідує з матеріалів справи, що на підставі виданого будівельного паспорта за заявою позивача 05.06.2015 р. Департаментом державної архітектурно-будівельної інспекції у Дніпропетровській області зареєстровано повідомлення про початок виконання будівельних робіт серії ДП № 48.

З огляду на зазначене вище, оспорюваний будівельний паспорт вичерпав свою дію шляхом реєстрації повідомлення про початок будівельних робіт, а тому його скасування не породжує жодних правових наслідків для ОСОБА_1 .

Такої правової позиції дотримується Верховний Суд і постанові від 28.11.2019 у справі № 607/9853/18.

Однак колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що можливість скасування будівельного паспорта, як вид відповідальності субєктів містобудування, не передбачена ні приписами Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», ні приписами Положенням № 103.

Одночасно апеляційний суд звертає увагу на те, що така можливість також не передбачена ні Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекції України, затвердженим Указом Президента України від 8 квітня 2011 року № 439/2011, ні Положенням про Державну архітектурно-будівельну інспекції України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 9 липня 2014 року № 294 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 7 червня 2017 року № 408).

При цьому УДАБІ у своїй апеляційній скарзі також не наведено правову норму, яка би дозволяла відповідачу приймати рішення про скасування будівельного паспорта.

Суд зазначає, що в даному випадку відповідачем внаслідок скасування дії будівельного паспорта не досягнуто законної мети забезпечення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил. Фактично, виконавчим органом ради за відсутності повноважень та підстав скасовано дію будівельного паспорта, виданого позивачу з дотриманням законодавства.

Крім того, суд зазначає, що компетентним органом державної влади видано будівельний паспорт на вказаний об`єкт будівництва, а позивачем відповідно було подано повідомлення про початок будівельних робіт. На думку суду, відповідачем, як суб`єктом владних повноважень, не було дотримано принципу пропорційності, що в свою чергу є підставою для визнання рішення протиправним і його скасування.

З урахуванням викладеного, суд приходить висновку про помилковість доводів відповідача, оскільки останній перевищив свої повноваження, діяв всупереч нормам зазначених вище нормативних актів.

Положеннями частини 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.

Приписами частини 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

У пункті 70 рішення Європейського суду з прав людини від 20 жовтня 2011 року у справі «Рисовський проти України» Суд зазначив, що принцип «належного урядування», зокрема передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов`язків.

Порушень норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильного застосування норм матеріального права поза межами вимог апелянта та доводів, викладених у апеляційній скарзі, у ході апеляційного розгляду справи встановлено не було.

З огляду на викладене суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що суд першої інстанції, вирішуючи даний публічно-правовий спір, правильно встановив фактичні обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, а відтак апеляційну скаргу слід залишити без задоволення.

Керуючись статтями 241, 243, 308, 311, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Дніпропетровській області Державної архітектурно-будівельної інспекції України залишити без задоволення.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 25.05.2020 в адміністративній справі №160/2925/20 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повне судове рішення складено 28.09.2020 року.

Головуючий - суддя Н.А. Олефіренко

суддя С.В. Білак

суддя В.А. Шальєва