Справа № 580/1526/20
Суддя: С.О. Кульчицький
Дата ухвалення: 2020-09-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 вересня 2020 року справа № 580/1526/20

м. Черкаси

Черкаський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Кульчицького С.О.,

за участю: секретаря судового засідання Попельнухи Ю.І.,

представника позивача Чорноіваненка Д.О. за ордером,

представника відповідача Чернявського А.Л. за посадою,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду адміністративну справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю Маркетингові технології до виконавчого комітету Черкаської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача Товариство з обмеженою відповідальністю Медіа Дизайн, Товариство з обмеженою відповідальністю Група Венето про визнання протиправним та скасування рішення в частині,

ВСТАНОВИВ:

До Черкаського окружного адміністративного суду звернулось Товариство з обмеженою відповідальністю Маркетингові технології (далі позивач, ТОВ «Маркетингові технології») з позовом до виконавчого комітету Черкаської міської ради (далі відповідач), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача Товариство з обмеженою відповідальністю Медіа Дизайн (далі третя особа 1, ТОВ Медіа Дизайн) та Товариство з обмеженою відповідальністю Група Венето (далі третя особа 2, ТОВ Група Венето), в якому просить:

- визнати протиправним та скасувати Порядок розміщення зовнішньої реклами в м. Черкаси, затверджений рішенням виконавчого комітету Черкаської міської ради №752 від 17.06.2009, в частині:

- встановлення п`ятирічного строку дії дозволу, передбаченого пунктами 4.2 та 6.3.6 Порядку розміщення зовнішньої реклами в м. Черкаси, затвердженого рішенням виконавчого комітету Черкаської міської ради №752 від 17.06.2009;

- встановленого триденного строку в другому абзаці пункту 6.1.2, в частині встановленого п`ятиденного строку в третьому абзаці пункту 6.1.2, в частині встановленого п`ятиденного строку в п`ятому абзаці пункту 6.1.5, в частині встановленого тримісячного строку в першому абзаці пункту 6.1.3, в частині встановленого п`ятнадцятиденного строку в пункті 6.3.1, в частині встановленого п`ятиденного строку в першому абзаці пункту 6.3.2;

- вчинення дій заявником щодо одержання погоджень, висновків та інших документів, необхідних для видачі документа дозвільного характеру, передбачених четвертим абзацом пункту 6.1.2, першим абзацом пункту 6.1.5, пунктом 6.2.5, пунктом 6.2.6.

Обгрунтовуючи позовні вимоги, позивач зазначає, що оскаржуваний Порядок № 752 в частині заначених положень суперечить нормам Закону України Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності, а відтак порушує права та законні інтереси позивача як суб`єкта господарювання, який, зокрема, здійснює діяльність у сфері розміщення зовнішньої реклами на території міста Черкаси.

Ухвалою суду від 01.06.2020 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито загальне позовне провадження у справі за даним позовом.

Заперечуючи проти задоволення позовних вимог, відповідачем 19.06.2020 подано до суду відзив, в якому вказано, що оскаржуваний Порядок № 752 прийнятий у відповідності до Типових правилами розміщення завнішньої реклами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 № 2067, які є чинними та позивачем не оскаржуються, а тому вважає, що позивачем обрано не належний спосіб захисту передбачений ст. 5 КАС України. Відповідач зазначає, що вказаний порядок затверджений виконавчим комітетом Черкаської міської ради згідно з вимогами Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Закону України «Про рекламу», а також Типових правил розміщення зовнішньої реклами, тому відповідач не вийшов за межі наданих повноважень.

01.07.2020 до суду надійшли заперечення на відзив, у яких позивач вказує, що Закон України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» є актом найвищої юридичної сили в системі правовідноси, що виникають, змінюють та припиняються відносно питань видачі дозволів суб`єктам господарювання, а розроблений на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 № 2067 Порядок розміщення зовнішньої реклами в м. Черкаси № 752 суперечить вимогам вказаного Закону.

07.07.2020 до суду надійшла відповідь на відзив від представника позивача аналогічного змісту з запереченнями на відзив.

Ухвалою суду від 27.07.2020 до участі у справі № 580/1526/20 залучено в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача Товариство з обмеженою відповідальністю Медіа Дизайн та Товариство з обмеженою відповідальністю Група Венето.

ТОВ Група Венето надано 14.08.2020 до суду пояснення, в яких зазначено, що третя особа 2 підтримує заявлені позовні вимоги та вважає, що Порядок розміщення зовнішньої реклами в м. Черкаси, затверджений рішенням виконавчого комітету Черкаської міської ради №752 від 17.06.2009, в частині визначених позивачем положень, суперечить нормам Закону України Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності.

ТОВ Медіа Дизайн надано 14.08.2020 до суду пояснення, в яких зазначено, що Порядок розміщення зовнішньої реклами в м. Черкаси, затверджений рішенням виконавчого комітету Черкаської міської ради №752 від 17.06.2009, в частині визначених позивачем положень, суперечить нормам Закону України Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності.

Судове засідання з розгляду справи по суті призначене на 11 год. 00 хв. 15.09.2020, у вказаному засіданні судом оголошено перерву до 15 год. 30 хв. 15.09.2020.

Представник позивача просив позовні вимоги задовольнити з підстав, викладених у позовній заяві, запереченнях на відзив та відповіді на відзив.

Представник відповідача просив у задоволенні позовних вимог відмовити з підстав, викладених у відзиві на позовну заяву.

Представники третіх осіб в судове засідання, призначене на 15 год. 30 хв. 15.09.2020 не з`явилися, однак у попередньому засіданні, призначеному на 11 год. 00 хв. 15.09.2020 надали пояснення та підтримали правову позицію позивача, просили задовольнити позовні вимоги повністю, з підстав викладених у поясненнях.

25.09.2020 суддя Черкаського окружного адміністративного суду Кульчицький С.О. перебував у відпустці, з огляду на що розгляд справи здійснюється у перший робочий день після відпустки 28.09.2020.

Заслухавши пояснення представників сторін та третьої особи, дослідивши подані суду письмові докази, оцінивши їх за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об`єктивному розгляді у судовому процесі всіх обставин справи в їх сукупності, суд зазначає про таке.

Судом встановлено, що ТОВ «Маркетингові технології» зареєстроване як юридична особа 13.02.2002, з основним видом діяльності (код КВЕД 73.11) рекламні агенства.

Основними видами рекламних конструкцій, які встановлює та експлуатує позивач є рекламні щити (біл-борди) та сіті-лайти (спеціальні стенди на опорах, що можуть підсвічуватися), на розміщення яких необхідний дозвіл.

Рішенням виконавчого комітету Черкаської міської ради від 17.06.2009 № 752 затверджено «Порядок розміщення зовнішньої реклами в м. Черкаси» (далі Порядок № 752). Рішенням відповідача від 03.07.2012 № 968 у вказаний Порядок № 752 внесено зміни.

Важаючи, що Порядок № 752 суперечить вимогам Закону України Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності, позивач звернувся з даним позовом до суду.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає таке.

Згідно зі статтею 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Засади рекламної діяльності в Україні, регулюються Законом України «Про рекламу» від 03.07.1996 № 270/96-ВР.

Згідно статті 1 Закону України «Про рекламу» зовнішня реклама - реклама, що розміщується на спеціальних тимчасових і стаціонарних конструкціях - рекламоносіях, розташованих на відкритій місцевості, а також на зовнішніх поверхнях будинків, споруд, на елементах вуличного обладнання, над проїжджою частиною вулиць і доріг.

Відповідно до частини першої статті 16 Закону України «Про рекламу» розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, а поза межами населених пунктів на підставі дозволів, що надаються обласними державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, в порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Так, підпунктом 13 пункту «а» частини першої статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 №280/97-ВР, яка визначає повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад в галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв`язку, встановлено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: власні (самоврядні) повноваження, окрім іншого, щодо надання дозволу в порядку, встановленому законодавством, на розміщення реклами.

Відносини, що виникають у зв`язку з розміщенням зовнішньої реклами у населених пунктах та визначають порядок надання дозволів на розміщення такої реклами регулюють Типові правила розміщення зовнішньої реклами, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 №2067 (далі - Типові правила).

Відповідно до пункту 2 Типових правил, дозвіл - документ установленої форми, виданий розповсюджувачу зовнішньої реклами на підставі рішення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, який дає право на розміщення зовнішньої реклами на певний строк та у певному місці.

Дозвіл надається строком на п`ять років, якщо менший строк не зазначено у заяві (пункт 23 Типових правил).

Виданий у встановленому порядку дозвіл є підставою для розміщення зовнішньої реклами та виконання робіт, пов`язаних з розташуванням рекламного засобу (пункт 24 Типових правил).

Відповідно до пункту 3 Типових правил зовнішня реклама розміщується на підставі дозволів та у порядку, встановленому виконавчими органами сільських, селищних, міських рад відповідно до цих Правил.

Видача (відмова у видачі, переоформлення, видача дубліката, анулювання) дозволу на розміщення зовнішньої реклами здійснюється відповідно до Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» від 06.09.2005 № 2806-IV.

На виконання вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Закону України «Про реклами» та Типових правил, відповідачем 17.06.2009 № 752 затверджено «Порядок розміщення зовнішньої реклами в м. Черкаси».

Вказаний Порядок № 752 опубліковано в газеті «Місто», № 26 (748) за 24.06.2019 (а.с. 108).

Стороною позивача та третіми особами до суду доказів оскарження процедури прийняття чи опублікування Порядку № 752 до суду не надано.

Таким чином, проаналізувавши зміст вищевказаних положень законодавства, суд приходить до висновку про те, що, як Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», так і Типовими правилами, затвердженими на виконання Закону України «Про рекламу», до відання виконавчих органів, зокрема, міських рад віднесено власні (самоврядні) повноваження лише щодо надання дозволу в порядку, встановленому законодавством, на розміщення реклами, тоді як для скасування такого дозволу законодавець встановив вичерпний перелік підстав, передбачених Законом України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», який є остаточним і розширеному тлумаченню не підлягає. Поряд із цим, слід наголосити, що порядок розміщення реклами, встановлений виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, повинен відповідати Типовим правилам і з ними узгоджуватись.

Аналогічний правовий висновок зроблено Верховним Судом у постанові від 05.12.2019 у справі №183/3656/15.

Так, позивач у своєму позові просить визнати протиправними та скасувати пункти 4.2 та 6.3.6 Порядку № 752, якими передбачено, що дозвіл видається строком на 5 років, якщо менший строк не зазначено у заяві або не встановлено погодженням власника місця розташування спеціальної конструкції або уповноваженим органом (особою).

У той же час пункт 23 Типових правил визначено, що дозвіл видається строком на 5 років, якщо менший строк не зазначено у заяві.

Отже, відповідач при визначені терміну дії дозволу не мав законних підстав встановити інший строк, ніж 5 років, оскільки цей термін передбачений Типовими правилами.

Щодо строків, передбачених у другому абзаці пункту 6.1.2 (п. 10 Типових правил), в третьому абзаці пункту 6.1.2 (п. 16 Типових правил), в п`ятому абзаці пункту 6.1.5 (абз. 5 п. 13 Типових правил), в першому абзаці пункту 6.1.3 (п. 11 Типових правил), в пункті 6.3.1 (п. 19 Типових правил), в першому абзаці пункту 6.3.2 (п. 20 Типових правил), суд зазначає, що вказані терміни передбачені Типовими правилами та використані відповідачем при прийнятті Порядку № 752.

Щодо вчинення дій заявником щодо одержання погоджень, висновків та інших документів, необхідних для видачі документа дозвільного характеру, передбачених четвертим абзацом пункту 6.1.2 (абз. 2 п. 10 Типових правил), першим абзацом пункту 6.1.5 (п. 13 Типових правил), пунктом 6.2.5 (п. 16 Типових правил), пунктом 6.2.6 (абз. 4 п. 20 Типових правил), суд висновує, що вказані документи також передбачені Типовими правилами та використані відповідачем при прийнятті Порядку № 752.

Отже, аналізуючи позовні вимоги, суд приходить до висновку, що позивачем оскаржуються пункти Порядку № 752, які прийняті у відповідності до Типових правил, правом відступу від яких відповідач не наділений, відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Тобто позивач фактично не погоджується з постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 № 2067, якою затверджено Типові правила, однак доказів оскарження позивачем чи іншими особами вказаної постанови суду не надано та не названо. Постанова Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 № 2067, станом на час розгляду справи, є чинною.

Відповідно до ч. 1 ст. 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом:

1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;

2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;

3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій;

4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії;

5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень;

6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Відповідно до пункту 19 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України індивідуальний акт акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк. Пунктом 18 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що нормативно-правовий акт акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, що встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 16.10.2018 у справі № 9901/415/18 зазначила, що за владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні до правозастосовних.

Індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, у яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише у письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

Нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.

Згідно з ч.ч. 2,3 ст. 264 Кодексу адміністративного судочинства України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

Враховуючи вище вказане та посилання позивача, що Порядок розміщення зовнішньої реклами в м. Черкаси, затверджений рішенням виконавчого комітету Черкаської міської ради №752 від 17.06.2009 є нормативно-правовим актом, суд висновує, що позивачем обрано не належний спосіб захисту.

Таким чином, оцінивши кожен доказ, який є у справі щодо його належності, допустимості, достовірності та їх достатності і взаємного зв`язку у сукупності, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні, та враховуючи всі наведені обставини, суд вважає позов таким, що не підлягає задоволенню.

Згідно з ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Розподіл судових витрат здійснюється у порядку визначеному ст. 139 КАС України.

Керуючись ст.ст. 2, 6, 9, 14, 19, 76, 77, 139, 241-246, 255 КАС України, суд

ВИРІШИВ:

У задоволенні позову Товариства з обмеженою відповідальністю Маркетингові технології до виконавчого комітету Черкаської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача Товариство з обмеженою відповідальністю Медіа Дизайн, Товариство з обмеженою відповідальністю Група Венето про визнання протиправним та скасування рішення в частині відмовити повністю.

Копію рішення направити учасникам справи.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, яка може бути подана до Шостого апеляційного адміністративного суду через Черкаський окружний адміністративний суду у строк, встановлений статтею 295 Кодексу адміністративного судочинства України. У разі застосування судом частини третьої статті 243 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст рішення складено 28.09.2020.

Суддя С.О. Кульчицький