Справа № 0840/3888/18
Суддя: Загороднюк А.Г.
Дата ухвалення: 2020-09-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 вересня 2020 року

м. Київ

справа № 0840/3888/18

адміністративне провадження № К/9901/22442/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,

суддів - Єресько Л.О., Соколова В.М.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 09 січня 2019 року (суддя Бойченко Ю.П.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2019 року (судді: Панченко О.М., Чередниченко В.Є., Іванов С.М.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Департаменту інформаційної діяльності та комунікацій з громадськістю Запорізької обласної державної адміністрації, треті особи Комунальне підприємство "Газета "Запорізька правда" Запорізької обласної ради, Запорізька обласна рада, про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії та відшкодування моральної шкоди,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування.

ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) до суду з позовом (з урахуванням уточненої позовної заяви, яка надійшла до суду 12 жовтня 2018 року за вх. №32456) до Департаменту інформаційної діяльності та комунікацій з громадськістю Запорізької обласної державної адміністрації (далі - відповідач), треті особи Комунальне підприємство "Газета "Запорізька правда" Запорізької обласної ради (далі - третя особа 1), Запорізька обласна рада (далі - третя особа 2), про визнання бездіяльності протиправною, в якому просить суд:

- визнати протиправною бездіяльність відповідача, як розпорядника бюджетних коштів згідно Програми сприяння розвитку інформаційної галузі на 2016-2020 роки, затвердженої рішенням Запорізької обласної ради від 31 березня 2016 року та змін до Програми щодо не виділення Комунальному підприємству «Газета «Запорізька правда» Запорізької обласної ради коштів на друк видання за 2017 рік в сумі 511 000,20 грн та за 2018 рік в сумі 400 000,00 грн;

- зобов`язати відповідача невідкладно перерахувати на казначейський рахунок Комунального підприємства «Газета «Запорізька правда» Запорізької обласної ради 911 000,20 грн;

- визнати, що внаслідок бездіяльності відповідача позивачу заподіяна моральна шкода на суму 10 000,00 грн;

- здійснити списання коштів з рахунків відповідача на користь позивача в сумі 10 000,00 грн.

В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначає, що відповідачем протиправно не виділено кошти на друк Комунального підприємства «Газета «Запорізька правда» Запорізької обласної ради (далі - газета «Запорізька правда», газета) за 2017 рік в сумі 511 000,20 грн та за 2018 рік в сумі 400 000,00 грн, що спричинило борг видання перед ТОВ «ВК «Кераміст» у розмірі у розмірі 469 281,30 грн, за рішенням Господарського суду Запорізької області від 06 березня 2018 року по справі № 908/223/18. Посилаючись на норми Конституції України, Бюджетного кодексу України, Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод, зазначає, що бездіяльність відповідача щодо не виділення коштів є протиправною, порушує права позивачки як мешканки міста Запоріжжя та автора газети, оскільки дане видання перебуває у комунальній власності, є єдиним україномовним виданням.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 09 січня 2019 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2019 року в позові відмовлено.

Суд першої інстанції дійшов висновку, з яким погодився суд апеляційної інстанції про те, що:

- ані позивачкою, ані третьою особою-1 не надано доказів оскарження рішення двадцятої сесії сьомого скликання Запорізької обласної ради від 01 березня 2018 року №86, яким зменшено бюджетне фінансування газети "Запорізька правда", отже, воно є чинним;

- пунктом другим Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 року № 228, визначено, що план використання бюджетних коштів - це розподіл бюджетних асигнувань, затверджених у кошторисі, в розрізі видатків бюджету, структура яких відповідає повній економічній класифікації видатків бюджету та класифікації кредитування бюджету;

- матеріали справи містять План використання бюджетних коштів та Помісячний план використання бюджетних коштів на 2017 рік (а.с. 148-149), поданих газетою "Запорізька правда" до Департаменту інформаційної діяльності та комунікацій з громадськістю Запорізької обласної державної адміністрації, відповідно до яких заплановано використання коштів у розмірі 300 000,00 грн (у квітні та у травні по 150 000,00 грн відповідно);

- доказів того, що КП "Газета "Запорізька правда" надавало відповідачу план використання бюджетних коштів на суму, що перевищує 300 тис. грн, яку виділено та використано виданням, суду не надано;

- відповідно до фінансових звітів суб`єкта малого підприємництва за 2015 - 2017 роки КП "Газета "Запорізька правда" у 2015 році отримало збитки у розмірі 159,9 тис. грн, у 2016 році - прибуток у розмірі 1,7 тис. грн та у 2017 році - збиток у сумі 466,5 тис. грн (а.с. 142 - 147);

- зважаючи на збитковість підприємства, рішенням двадцятої сесії сьомого скликання Запорізької обласної ради від 01 березня 2018 року №86 внесено зміни до Програми в частині орієнтовних обсягів фінансування газети "Запорізька правда" у розмірі 300 тис. грн у 2017 році та 0 грн у 2018 році;

- в ході розгляду справи встановлено, що фактично вимоги позивачки спрямовані не на захист її прав, а на захист інтересів третьої особи-1. Бездіяльність відповідача, про яку йдеться у позовних вимогах, не спричиняє порушень індивідуально виражених прав або свобод позивачки;

- суди не знайшли підстав для задоволення заявлених позовних вимог про відшкодування моральної шкоди, оскільки позивачкою не надано до суду жодних доказів, які підтверджують завдання їй такої шкоди, зокрема у вигляді погіршення здоров`я та/або настання інших втрат немайнового характеру внаслідок моральних чи фізичних страждань, інших негативних явищ, не доведено факту протиправності діянь відповідача та причинно-наслідкового зв`язку з предметом позову.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.

У касаційній скарзі позивачка вказує на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить оскаржувані рішення скасувати та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.

Скаржниця зазначає, що звернулась до суду з метою захисту своїх особистих прав, гарантованих Конституцією України, які були порушені протиправною поведінкою щодо неї самої, приниження честі, гідності, ділової репутації, що викликало моральні страждання внаслідок бездіяльності відповідача. Глибоко відчувала несправедливість, що була викликана відмовою відповідача як розпорядника бюджетних коштів за Програмою сприяння розвитку інформаційної галузі області на 2016-2020 роки перерахувати КП "Газета "Запорізька правда" бюджетні кошти.

Скаржниця стверджує, що порушення особистих прав позивачки та спрямованості її вимог як на особистий захист, так і на захист усієї громади міста Запоріжжя, оскільки вона є громадським діячем. Позивачка, заявляючи, що вона є автором газети "Запорізька Правда", вказує, зокрема на те, що: відповідачем порушені її особисті немайнові блага, які охороняються цивільним законодавством; внаслідок бездіяльності відповідача принижені її честь та гідність; не отримано належне майно, яке належить газеті і позивачці, чим заподіяно їй моральну шкоду.

Позиція інших учасників справи.

Від Запорізької обласної ради до суду надійшов відзив на касаційну скаргу позивачки, в якому вона заперечує проти касаційної скарги ОСОБА_1 , просить залишити оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій без змін.

Також від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу позивачки в якому він заперечує проти задоволення касаційної скарги позивачки та просить суд оскаржувані рішення залишити без змін.

Рух касаційної скарги.

Ухвалою Верховного Суду від 20 серпня 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 09 січня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2019 року.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 24 вересня 2020 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.

31 березня 2016 року рішенням №2 третьої позачергової сесії сьомого скликання Запорізької обласної ради затверджено Програму сприяння розвитку інформаційної галузі області на 2016 - 2020 роки (далі - Програма). Додатком №2 до Програми передбачено орієнтовні обсяги фінансування заходу «сприяння виданню газети «Запорізька правда» у розмірі 400 тис. грн. у 2017 році та 400 тис. грн у 2018 році.

30 червня 2016 року рішенням №20 шостої позачергової сесії сьомого скликання Запорізької обласної ради затверджено Порядок висвітлення діяльності депутатів Запорізької обласної ради, дія якого поширюється на газету «Запорізька правда» до завершення процесу реформування цього друкованого засобу масової інформації відповідно до Закону України «Про реформування державних і комунальних друкованих засобів масової інформації» і виходу Запорізької обласної ради з числа її засновників. Розділом ІІІ Порядку передбачено, що Запорізька обласна рада у своїх кошторисах передбачає витрати на висвітлення своєї діяльності засобами масової інформації.

Рішенням одинадцятої сесії сьомого скликання Запорізької обласної ради від 06 квітня 2017 року №46 внесено зміни до Програми, зокрема на видання газети «Запорізька правда» передбачено виділення фінансування у розмірі 811,2 тис. грн у 2017 році та 400 тис. грн у 2018 році.

Рішенням Господарського суду Запорізької області від 06 березня 2018 року по справі №908/223/18 стягнуто з Комунального підприємства «Газета «Запорізька правда» Запорізької обласної ради на користь Товариства з обмеженою відповідальністю «Видавничий будинок «Кераміст» заборгованість у розмірі 469 281,30 грн та судовий збір у розмірі 3 519,62 грн. Рішення набрало чинності 06 квітня 2018 року.

Цим рішенням встановлено, що заборгованість КП «Газета «Запорізька правда» виникла на підставі наступного.

24 березня 2014 року між ТОВ «Видавничий будинок «Кераміст» (Замовник) та КП «Газета «Запорізька правда» Запорізької обласної ради (Друкарня) укладено Договір про закупівлю послуг за державні кошти від 24 березня 2017 року №1703020 (Договір).

Відповідно до п. 1.1 Договору, Друкарня зобов`язалась протягом 2017 року надати послуги з друку поліграфічної продукції, зазначені в п. 1.2 даного Договору, а Замовник зобов`язався прийняти та оплатити такі послуги.

Сторони уклали додаткову угоду № 1 до Договору, згідно якої Замовник визнає і підтверджує роботи, виконані Друкарнею згідно Договору, за період з 01 січня 2017 року загальною сумою 300 000,00 грн, в т.ч. ПДВ 50000,00 грн.

Додатковою угодою № 2 до Договору сторонами внесено зміни в п. 3.1 Договору, якими суму Договору визначено у розмірі 300 000,00 (триста тисяч гривень, 00 коп.) грн. у т.ч. ПДВ 50000,00 грн.

Надані за період з 11 січня 2017 року по 14 червня 2017 року послуги з друку газети «Запорізька правда» оплачені у сумі 300 000,00 грн, тобто, у межах зобов`язань, які випливають із Договору.

Починаючи з 14 червня 2017 року по 27 грудня 2017 року сторонами за взаємним погодженням продовжували надаватися послуги з друку газети «Запорізька правда» поза межами обсягів, узгоджених в Договорі, але на тих самих умовах.

Друк газети «Запорізька правда» в період з 14 червня 2017 року по 27 грудня 2017 року здійснювався ТОВ «Видавничий будинок «Кераміст» на підставі Гарантійних листів Комунального підприємства «Газета «Запорізька правда» Запорізької обласної ради, в яких Замовником було визначено: тираж (кількість примірників), формат, обсяг друку, колір, тип паперу, дату друку, час надання макету для друку газети, час відвантаження (передачі Замовнику надрукованого тиражу видання). Також, в Гарантійних листах Комунальне підприємство «Газета «Запорізька правда» Запорізької обласної ради гарантує своєчасну оплату надрукованих на його замовлення тиражів газети, проте оплату не здійснено, внаслідок чого утворилася заборгованість за період з 14 червня 2017 року по 27 грудня 2017 року у сумі 469281,30 грн.

Вказані обставини встановлено судовим рішенням, яке набрало законної сили, сторонами не заперечуються та у відповідності до приписів статті 78 КАС України не підлягають доказуванню.

Вважаючи, що заборгованість газети «Запорізька правда» виникла через протиправну бездіяльність відповідача щодо не виділення грошових коштів за Програмою, затвердженою рішенням від 06 квітня 2017 року №46, що в свою чергу, порушує права позивачки, як мешканки міста Запоріжжя, територіальній громаді якого належить видання, та автора газети, спричиняє їй моральні страждання, ОСОБА_1 звернулась до суду з цим адміністративним позовом.

Релевантні джерела права та акти їх застосування.

08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон № 460-IX).

Відповідно до пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 460-IX касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Статтею 113 Конституції України встановлено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади та у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною 1 статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до частини 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Пунктами 16 та 17 частини першої статті 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР встановлено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання: затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідно району, області, цільових програм з інших питань, заслуховування звітів про їх виконання; розгляд прогнозів відповідно районних, обласних бюджетів, затвердження таких бюджетів, внесення змін до них, затвердження звітів про їх виконання.

Частиною першою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи.

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина перша статті 341 КАС України).

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

Предметом судового контролю у цій справі є бездіяльність відповідача, як розпорядника бюджетних коштів згідно Програми сприяння розвитку інформаційної галузі на 2016-2020 роки, затвердженої рішенням Запорізької обласної ради від 31 березня 2016 року та змін до Програми щодо не виділення Комунальному підприємству «Газета «Запорізька правда» Запорізької обласної ради коштів на друк видання за 2017 рік в сумі 511 000,20 грн та за 2018 рік в сумі 400 000,00 грн.

Позивачка звернулась до суду, оскільки на її думку, не виділення Комунальному підприємству «Газета «Запорізька правда» Запорізької обласної ради коштів відповідно до Програми сприяння розвитку інформаційної галузі на 2016-2020 роки, затвердженої рішенням Запорізької обласної ради від 31 березня 2016 року та змін до Програми, порушує її особисті права та інтереси.

Комунальне підприємство «Газета «Запорізька правда» Запорізької обласної ради в своїй діяльності керується Статутом Комунального підприємства «Газета «Запорізька правда» Запорізької обласної ради, затвердженого рішенням Запорізької обласної ради від 26 грудня 2013 року №17.

Відповідно до пункту 8.3.1. Головний редактор підприємства без доручення діє від імені Підприємства, представляє його інтереси в органах державної влади і органах місцевого самоврядування, судових інстанціях, інших організаціях, у відносинах з юридичними та фізичними особами, укладає договори, видає довіреності, відкриває в установах банків рахунки.

Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджується матеріалами справи, що Запорізькою обласною радою затверджено Програму сприяння розвитку інформаційної галузі області на 2016 - 2020 роки та зміни до неї.

Газета «Запорізька правда», з урахуванням рішення одинадцятої сесії сьомого скликання Запорізької обласної ради від 06 квітня 2017 року №46, яким внесено зміни до Програми та передбачено виділення фінансування на видання газети у розмірі 811,2 тис. грн у 2017 році та 400 тис. грн у 2018 році, у 2017 році здійснювало друк видання в ТОВ «Видавничий будинок «Кераміст».

Відповідно до Плану використання бюджетних коштів та Помісячного плану використання бюджетних коштів на 2017 рік (а.с. 148-149), поданих газетою «Запорізька правда» до Департаменту інформаційної діяльності та комунікацій з громадськістю Запорізької обласної державної адміністрації, заплановано використання коштів у розмірі 300 000,00 грн (у квітні та у травні по 150 000,00 грн відповідно).

Листом від 12 липня 2017 року №72 газета повідомила відповідача про повне освоєння виділених 300 000,00 грн та просила для забезпечення друку газети у другому півріччі вирішити питання про виділення з обласного бюджету коштів у сумі 321 000,00 грн, до якого додала розрахунок (а.с. 108).

Листом від 14 липня 2017 року №08-20/1964 Запорізька обласна державна адміністрація переадресувала звернення газети до Запорізької обласної ради, оскільки газета входить до складу об`єктів спільної власності територіальних громад, засновником якої є Запорізька обласна рада.

Листом Запорізької обласної державної адміністрації від 01 вересня 2017 року №08-27/2531 газеті запропоновано, у відповідності до Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання», надати документи за 3 роки для проведення повного аналізу діяльності підприємства.

25 жовтня 2017 року газета звернулась до Запорізької обласної ради (вих. №91) із повідомленням про наявну заборгованість у розмірі 218 063,25 грн та проханням виділити з обласного бюджету кошти у розмірі 511 тис. грн. для забезпечення друку видання.

Листом від 02 листопада 2017 року №4502/01-11 звернення переадресовано до Запорізької державної адміністрації.

Листами від 28 листопада 2017 року вих. №104, від 29 грудня 2017 року №113 видання зверталось до голови Запорізької обласної державної адміністрації, а листом від 05 грудня 2017 року вих. №108 - до Департаменту інформаційної діяльності та комунікацій з громадськістю Запорізької обласної державної адміністрації з проханням вирішити питання його фінансування.

Відповідно до наказу КП «Запорізька правда» від 15 січня 2018 року №1-а, видання перейшло на щотижневий випуск газети обсягом 16 шпальт до особливого розпорядження.

19 січня 2018 року листом за вихідним №16 газета звернулась до Запорізької обласної державної адміністрації, надавши вимогу ТОВ «ВБ «Кераміст» (від 11 січня 2018 року вих. № 11-01/019) щодо сплати заборгованості на суму 463 698,90 грн. за надані за період з 21 червня 2017 року по 27 грудня 2017 року послуги з друку газети «Запорізька правда», із проханням винести проект рішення про погашення даної заборгованості на сесію обласної ради, запланованої на 25 січня 2018 року.

Листом від 28 лютого 2018 року №27 газета повідомила Запорізьку обласну державну адміністрацію про заборгованість у розмірі 469 281,30 грн та надала підтверджуючі документи.

Департамент інформаційної діяльності та комунікацій з громадськістю Запорізької обласної державної адміністрації листом від 23 лютого 2018 року повідомив видання про те, що для додаткового виділення коштів необхідно було вчасно звернутися до Департаменту, проте необхідні документи надано газетою лише 06 листопада 2017 року, але кошти обласного бюджету на 2017 рік були затверджені, вільні залишки розподілені, тому винести дане питання на чергову сесію неможливо. Крім того, заборгованість перед ТОВ «Видавничий будинок «Кераміст» не зареєстровано в Управлінні казначейської служби України м. Запоріжжя, тому не може бути погашено за бюджетні кошти.

Листом від 20 лютого 2018 року №24 третя особа 1 повідомила Запорізьку обласну раду про розгляд справи про стягнення заборгованості у Господарському суді Запорізької області, а листом від 19 березня 2018 року №39 - про результати розгляду, із наданням копії рішення суду.

Абзацом першим пункту 9 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 року № 228, передбачено, що одержувач бюджетних коштів (далі - одержувач) використовує бюджетні кошти на підставі плану використання бюджетних коштів, що містить розподіл бюджетних асигнувань, затверджених у кошторисі відповідного розпорядника бюджетних коштів. Критеріями визначення одержувача для здійснення заходів бюджетної програми є: досвід роботи за відповідним профілем не менше двох років та наявність відповідної кваліфікації з урахуванням напряму чи заходу бюджетної програми; виробничий потенціал і показники виробничої діяльності, науково-технічної бази (у разі потреби); наявність бездефіцитного фінансового плану на поточний рік, фінансово-економічного розрахунку (обґрунтування) здійснення заходів бюджетної програми; незбиткова діяльність одержувача за останні два роки, відсутність простроченої заборгованості за наданими банками кредитами; співвідношення вартості робіт, послуг та їх якості; застосування договірних умов.

Пунктом другим Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 року № 228 визначено, що план використання бюджетних коштів - це розподіл бюджетних асигнувань, затверджених у кошторисі, в розрізі видатків бюджету, структура яких відповідає повній економічній класифікації видатків бюджету та класифікації кредитування бюджету.

Матеріали справи містять План використання бюджетних коштів та Помісячний план використання бюджетних коштів на 2017 рік (а.с. 148-149), поданих газетою «Запорізька правда» до Департаменту інформаційної діяльності та комунікацій з громадськістю Запорізької обласної державної адміністрації, відповідно до яких заплановано використання коштів у розмірі 300 000,00 грн (у квітні та у травні по 150 000,00 грн відповідно).

Доказів того, що КП «Газета «Запорізька правда» надавало відповідачу план використання бюджетних коштів на суму, що перевищує 300 тис. грн, яку виділено та використано виданням, суду не надано.

Відповідно до Фінансових звітів суб`єкта малого підприємництва за 2015 - 2017 роки, КП «Газета «Запорізька правда» у 2015 році отримало збитки у розмірі 159,9 тис. грн, у 2016 році - прибуток у розмірі 1,7 тис. грн та у 2017 році - збиток у сумі 466,5 тис. грн (а.с. 142 - 147).

Зважаючи на збитковість підприємства, рішенням двадцятої сесії сьомого скликання Запорізької обласної ради від 01 березня 2018 року №86 внесено зміни до Програми в частині орієнтовних обсягів фінансування газети «Запорізька правда» у розмірі 300 тис. грн у 2017 році та 0 грн. у 2018 році.

Відповідно до частини десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Позивачка звернулась в суд з позовом про визнання бездіяльності відповідача.

Слід зазначити, що як протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень треба розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу/його посадової особи, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Крім того, потрібно з`ясувати юридичний зміст, значимість, тривалість та межі протиправної бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість/протиправність бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.

У цій справі відповідачем вже прийнято рішення двадцятої сесії сьомого скликання Запорізької обласної ради від 01 березня 2018 року №86, якщо вказаним рішенням чиїсь порушуються права та інтереси він має право на захист.

Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджується матеріалами справи, що ані позивачем, ані третьою особою 1 не надано доказів оскарження рішення двадцятої сесії сьомого скликання Запорізької обласної ради від 01 березня 2018 року №86, яким зменшено бюджетне фінансування газети «Запорізька правда», отже воно є чинним.

Колегія Суддів Верховного Суду звертає увагу на те, що у межах цієї справи, враховуючи позовні вимоги, суд не наділений повноваженнями надавати оцінку рішенню двадцятої сесії сьомого скликання Запорізької обласної ради від 01 березня 2018 року №86, оскільки вона не є предметом оскарження.

Щодо доводів касаційної скарги про те, що відповідачем порушено права позивачки, колегія суддів Верховного Суду зазначає таке.

Статтею 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

У своїй практиці Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

З огляду на вимоги статей 2, 5 КАС України об`єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес, а порушений суб`єктом владних повноважень.

Для визначення інтересу, як об`єкта судового захисту в порядку адміністративного судочинства, окрім загальних ознак інтересу, він повинен містити спеціальні, визначені КАС України. Якщо перша група ознак необхідна для віднесення тієї чи іншої категорії до інтересу, то друга - дозволяє кваліфікувати такий інтерес як об`єкт судового захисту в адміністративному судочинстві.

Верховний Суд у своїй практиці неодноразово застосовував критерії, які дозволяють виявити наявність або відсутність охоронюваного законом інтересу в особи, яка звертається за судовим захистом. Судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який:

- має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання, але виходить за межі суб`єктивного права;

- пов`язаний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом;

- є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві або скарзі особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає;

- є персоналізованим (суб`єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу або скаржнику;

- порушений суб`єктом владних повноважень.

Колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що позивачкою не доведено з якого моменту та у зв`язку із чим порушено її права та інтереси, саме бездіяльністю відповідача.

Суди попередніх інстанцій вірно зазначили, що ОСОБА_1 не вступала у публічні правовідносини з відповідачем, тобто відносно неї особисто не приймались рішення, не допускалось бездіяльності та не вчинялось жодних дій з боку відповідача.

Суди обґрунтовано вказали, що позивачка могла зазнати певних негативних емоцій з приводу припинення фінансування газети, з якою співпрацює, але це знаходиться поза межами правового регулювання, адже вони є опосередкованими, викликаними взаємовідносинами між КП "Газета "Запорізька правда", відповідачем і Запорізькою обласною радою.

Колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, які правильно зазначили, що право позивача на участь у місцевому самоврядуванні реалізується через відповідні органи місцевого самоврядування.

Також слід зазначити, що позивачка, яка вважає себе громадським діячем, не може звертатись з цим позовом в інтересах територіальної громади або підприємства, оскільки статтею 53 КАС України встановлено, що лише у випадках встановлених законом певні особи мають право звертатися до суду в інтересах інших осіб. Нормативно не врегульовано, що громадські діячі, як окремі особи, таким правом наділені.

Переглядаючи оскаржувані судові рішення, колегія суддів зазначає, що суди попередніх інстанцій обґрунтовано дійшли висновку, що оскільки позивачкою не надано до суду жодних доказів, які підтверджують завдання моральної шкоди, зокрема у вигляді погіршення здоров`я та/або настання інших втрат немайнового характеру внаслідок моральних чи фізичних страждань, інших негативних явищ, не доведено факту протиправності діянь відповідача та причинно-наслідкового зв`язку з предметом позову.

Також Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги.

За такого правового регулювання та обставин справи суд касаційної інстанції погоджується з висновками судів першої й апеляційної інстанцій.

Викладені в касаційній скарзі доводи щодо помилковості висновків судів першої та апеляційної інстанцій не підтвердилися під час розгляду касаційної скарги у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду.

Отже, Верховний Суд констатує, що оскаржувані судові рішення ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суди під час розгляду справи не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а касаційну скаргу без задоволення.

За змістом частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

Висновки щодо розподілу судових витрат.

Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Оскільки Верховний Суд не змінює судові рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX, статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 09 січня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2019 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: А.Г. Загороднюк

Судді Л.О. Єресько

В.М. Соколов