Справа № 813/2219/17
Суддя: Бучик А.Ю.
Дата ухвалення: 2020-09-29 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 вересня 2020 року

м. Київ

справа № 813/2219/17

адміністративне провадження № К/9901/35597/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Бучик А.Ю.,

суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І.

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2018 року (колегія суддів: Мікула О.І., Курилець А.Р., Кушнерик М.П.) у справі № 813/2219/17 за позовом ОСОБА_1 до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа - Бориславська міська рада Львівської області, про визнання протиправними дій, скасування припису, рішення та наказу, зобов`язання вчинити дії,

УСТАНОВИВ:

В червні 2017 року позивач звернулася в суд з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Департаменту ДАБІ у Львівській області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на стороні позивача Бориславської міської ради, в якому (з урахуванням заяви про зміну позовних вимог) просила: визнати протиправними дії Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області щодо проведення 01 лютого 2017 року перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил будівництва індивідуального житлового будинку з басейном по АДРЕСА_3; визнати протиправним і скасувати припис Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області №60/2/17 від 01 лютого 2017 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; визнати протиправним і скасувати рішення Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області від 21 лютого 2017 року про скасування дії будівельного паспорта забудови земельної ділянки від 11 квітня 2016 року №27; визнати протиправним і скасувати наказ Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області №04/11-П від 11 квітня 2017 року про скасування реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт; зобов`язати Департамент ДАБІ у Львівській області внести інформацію про скасування наказу від №04/11-П від 11 квітня 2017 року шляхом відновлення запису про реєстрацію повідомлення про початок будівельних робіт від 20 квітня 2016 року за №ЛВ 17.

Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2017 року позов задоволено частково.

Визнано протиправними дії Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області щодо проведення 01 лютого 2017 року перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил будівництва індивідуального житлового будинку з басейном по АДРЕСА_3.

Визнано протиправним і скасовано припис Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області №60/2/17 від 01 лютого 2017 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

Визнано протиправним і скасовано рішення Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області від 21 лютого 2017 року про скасування дії будівельного паспорта забудови земельної ділянки від 11 квітня 2016 року №27.

Визнано протиправним і скасовано наказ Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області №04/11-П від 11 квітня 2016 року про скасування реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт. У задоволення решти позовних вимог відмовлено.

Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2018 року постанову Львівського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2017 року скасовано та прийнято нову постанову, якою відмовлено у задоволенні позову.

Не погоджуючись із постановою суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, позивач подав касаційну скаргу, в якій просить постанову суду апеляційної інстанції скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що позапланова перевірка об`єкта (житлового будинку) за адресою: АДРЕСА_1 проведена незаконно, оскільки підставою для її призначення було звернення Львівської обласної організації «ВИБІР» від 20.03.2017 №1013/17/3-186 щодо відповідності державним будівельним нормам іншого об`єкта - готеля « ІНФОРМАЦІЯ_1 », за адресою: АДРЕСА_2 . Також вказує на дотримання з боку позивача вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил будівництва та фактичну відсутність такого порушення, як будівництво житлового будинку на червоних лініях.

Ухвалою Верховного Суду від 15 березня 2018 року відкрито касаційне провадження.

У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить залишити постанову суду апеляційної інстанції без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи та вимоги касаційної скарги, суд дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судами встановлено, що ОСОБА_1 здійснює будівництво індивідуального житлового будинку з басейном по АДРЕСА_3 на підставі будівельного паспорта від 11 квітня 2016 року №27, виданого відділом архітектури та містобудування Бориславської міської ради Львівської області.

21 лютого 2017 року головні інспектори будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури і містобудування Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області Павловий Ю.О. та Якимець Г.В. відповідно до наказу від 23 грудня 2016 року №992 та направлення на проведення планової перевірки від 23 січня 2017 року №1-мб/пл провели планову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил відділу містобудування та архітектури Бориславської міської ради Львівської області.

За результатами проведеної перевірки складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 21 лютого 2017 року №1-мб/пл, в якому встановлено порушення, зокрема, будівельний паспорт від 11 квітня 2016 року №27 на будівництво індивідуального житлового будинку з басейном по АДРЕСА_3 виданий з порушенням п.3.19 ДБН 360-92 Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень, п.2.1, п.2.2 Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва і житлово-комунального господарства України від 05 липня 2011року №103 - на червоній лінії.

На підставі вказаного акта перевірки від 21 лютого 2017 року №1-мб/пл Департамент ДАБІ у Львівській області прийняв рішення від 21 лютого 2017 року про скасування дії будівельного паспорта від 11 квітня 2016 року №27 на будівництво індивідуального житлового будинку з басейном по вулиці АДРЕСА_3.

Крім того, Львівська обласна громадська організація "ВИБІР" звернулася до Департаменту ДАБІ у Львівській області з заявою від 03 січня 2017 року №001 (вх. №1013/3-05) про проведення перевірки об`єкта будівництва - басейну біля готелю "Тустань" за адресою: АДРЕСА_2 на частині тротуару та дороги.

На підставі вказаного звернення від 03 січня 2017 року №001 (вх. №1013/3-05) та наказу Департаменту ДАБІ у Львівській області від 08 вересня 2015 року №976 видано направлення від 25 січня 2017 року №60/17-пз на проведення позапланової перевірки об`єкта будівництва - індивідуального житлового будинку з басейном по АДРЕСА_3 та проведено перевірку у присутності замовника ОСОБА_1 .

За результатами перевірки Департамент ДАБІ у Львівській області склав акт від 01 лютого 2017 року №60/17-пз перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким встановлено порушення позивачем: п.3.14, п.3.32 ДБН 360-92, а саме: будівництво проводиться в межах червоних ліній АДРЕСА_3 , зазначених у будівельному паспорті; п.3.25 ДБН 360-92, а саме: будівництво проводиться на межі земельної ділянки зі сторони АДРЕСА_3 з недотриманням відстані до межі від найбільш виступаючої конструкції стіни 1м., з яким ознайомлено позивача.

На підставі вказаного акта перевірки від 01 лютого 2017 року №60/17-пз Департамент ДАБІ у Львівській області виніс припис від 01 лютого 2017 року №60/2/17 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Вказаним приписом зобов`язано позивача в 60-денний строк усунути порушення, зафіксовані в акті перевірки від 01 лютого 2017 року №60/17пз.

Позивач вимоги припису від 01 лютого 2017 року №60/2/17 не виконав, що підтверджується актом ДАБІ у Львівській області від 10 квітня 2017 року №2/491 перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

З огляду на невиконання вимог припису від 01 лютого 2017 року №60/2/17 Департамент ДАБІ у Львівській області склав протокол від 10 квітня 2017 року №2/491 про адміністративне правопорушення, в якому у графі пояснення особи, що притягується до адміністративної відповідальності, вказано, що припис не виконано в зв`язку з обмеженими термінами виконання та проставлено підпис.

Львівська обласна громадська організація "ВИБІР" звернулася до Департаменту ДАБІ у Львівській області з заявою від 20 березня 2017 року №037 (вх. №1013/17/3-186), в якій просила відповідача провести повторну перевірку об`єкта будівництва за адресою: АДРЕСА_3 та вжити заходи щодо скасування повідомлення про початок виконання будівельних робіт за вказаною адресою.

На підставі вказаного звернення від 20 березня 2017 року №037 (вх. №1013/17/3-186) та наказу Департаменту ДАБІ у Львівській області від 08 вересня 2015 року №976 видано направлення від 30 березня 2017 року №449/17 та від 06 квітня 2017 року №490/17 на проведення позапланової перевірки об`єкта будівництва - індивідуального житлового будинку з басейном по вулиці АДРЕСА_3.

За результатами перевірки Департамент ДАБІ у Львівській області склав акт від 10 квітня 2017 року №2/490 перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким встановлено таке порушення: будівництво індивідуального житлового будинку з басейном по АДРЕСА_3 здійснюється без будівельного паспорта забудови земельної ділянки, який внесено до повідомлення про початок виконання будівельних робіт, зареєстрованого ДАБІ у Львівській області від 20 квітня 2016 року №ЛВ 7.

На підставі вказаного акта перевірки від 10 квітня 2017 року №2/490 Департамент ДАБІ у Львівській області прийняв рішення від 11 квітня 2017 року №04/11 про скасування реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт від 20 квітня 2016 року №ЛВ 7 та наказ від 11 квітня 2017 року №04-11.

Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції виходив з того, що у Департамента ДАБІ у Львівській області були відсутні підстави для проведення 01 лютого 2017 року позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об`єкті "Будівництво індивідуального житлового будинку з басейном по АДРЕСА_3 ", а тому дії відповідача щодо проведення 01 лютого 2017 року перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил будівництва індивідуального житлового будинку з басейном по АДРЕСА_3 , за наслідками якої складено акт перевірки від 01 лютого 2017 року №60/17-пз, є протиправними. Зважаючи на цей факт, а також відсутність порушень позивачем п.3.14, п.3.25, п.3.32 ДБН 360-92, припис Департаменту ДАБІ у Львівській області №60/2/17 від 01 лютого 2017 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил є протиправним та підлягає скасуванню. Оскільки відсутні порушення п.3.19 ДБН 360-92 Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень (далі - ДБН 360-92), п.2.1, п.2.2 Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва і житлово-комунального господарства України від 05 липня 2011 р. №103, то рішення ДДАБІ у Львівській області від 21 лютого 2017 року про скасування дії будівельного паспорта забудови земельної ділянки від 11 квітня 2016 року №27 є протиправним та підлягає скасуванню. Крім того, з огляду на безпідставність скасування відповідачем будівельного паспорта забудови земельної ділянки від 11 квітня 2016 року №27, наказ ДАБІ у Львівській області від 11 квітня 2017 року №04/11-П про скасування реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт від 20 квітня 2016 року №ЛВ 7 є протиправним та підлягає скасуванню.

Скасовуючи постанову суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що позапланова перевірка була проведена у присутності суб`єкта містобудування, позивачка допустила інспекторів до перевірки, зауважень до акта перевірки не подавала, а тому така перевірка проведена у відповідності до Порядку № 553. Апеляційний суд не прийняв до уваги план червоних ліній вулиць в центральній частині смт.Східниця, затверджений органом місцевого самоврядування в 2017 році, тобто після видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки 11 квітня 2016 року.

Відтак суд дійшов висновку, що будівельний паспорт від 11 квітня 2016 року №27 на будівництво індивідуального житлового будинку з басейном по АДРЕСА_3 виданий з порушенням п.3.19 ДБН 360-92 Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень, п.2.1, п.2.2 Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва і житлово-комунального господарства України від 05 липня 2011року №103 - на червоній лінії, а тому підлягає до скасування, як і видане на його підставі повідомлення про початок виконання будівельних робіт.

Крім того суд апеляційної інстанції посилається на постанову в справі про адміністративне правопорушення, якою на ОСОБА_1 накладено штраф у розмірі 340 грн. за порушення ч.1 ст.96 КУпАП, який позивач оплатила 02 березня 2017 року, визнавши факт порушення вимог законодавства, будівельних норм, стандартів і правил під час будівництва.

Колегія суддів, дослідивши спірні правовідносини, зазначає наступне.

Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 10 Закону України від 20.05.1999 року № 687-ХІV «Про архітектурну діяльність» (в редакції, яка діяла на час виникнення спірних правовідносин) встановлено, що для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об`єктів архітектури додержання суб`єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд.

Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюють органи державного архітектурно-будівельного контролю, визначені статтею 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» № 3038-VI (далі - Закон № 3038-VІ).

Відповідно до частини першої статті 41 Закону України від 17.02.2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (в редакції, яка діяла на час виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 3038-VI) державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема, звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Так, як вбачається із матеріалів справи, позапланова перевірка проведена на підставі звернення громадської організації «Вибір».

Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553.

Згідно з пунктом 7 Порядку № 553 строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати п`яти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника не більше ніж на два робочих дні.

Порядком № 553 передбачено, зокрема, і належну процедуру проведення позапланових перевірок органами державного архітектурно-будівельного контролю з гарантуванням прав суб`єктів містобудування. Так, під час проведення перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язана пред`явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки (ч. 4 п. 7 Порядку); державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва (п. 9 Порядку).

У пункті 13 Порядку № 553 визначено, що суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право: вимагати від посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю дотримання вимог законодавства; перевіряти наявність у посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю службових посвідчень; бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю; подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки. Акт перевірки підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку та суб`єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль (п. 18 Порядку).

Як передбачено у п.п. 17, 18 Порядку № 553, у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис).

У зверненні від 03 січня 2017 року Львівська обласна громадська організація "ВИБІР" просила відповідача провести перевірку об`єкта будівництва - басейну біля готелю "Тустань", що знаходиться за адресою: АДРЕСА_2, яке проводиться на частині тротуару та дороги.

Однак в направленні на перевірку відповідачем вказано об`єкт «Будівництво індивідуального житлового будинку з басейном по АДРЕСА_3 ».

Проте колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що позапланова перевірка була проведена у присутності позивача - ОСОБА_1 - суб`єкта містобудування, остання допустила інспекторів до перевірки, була присутня під час її проведення, зауважень до акта перевірки не подавала, а тому, помилка в адресі не призвела до протиправних дій відповідача щодо проведення перевірки.

Відповідно до частини першої статті 4 Закону № 3038-VI об`єктами містобудування на місцевому рівні є планувальна організація території населеного пункту, його частини (групи земельних ділянок) зі спільною планувальною структурою, об`ємно-просторовим рішенням, інженерно-транспортною інфраструктурою, комплексом об`єктів будівництва, що визначаються відповідно до:

у населених пунктах - меж населених пунктів, їх функціональних зон (селищної, промислової тощо), житлових районів, мікрорайонів (кварталів), приміських зон відповідно до містобудівної документації на місцевому рівні;

за межами населених пунктів - меж приміських зон, а також функціональних зон відповідно до містобудівної документації на регіональному рівні.

Об`єктами будівництва є будинки, будівлі, споруди будь-якого призначення, їх комплекси та частини, лінійні об`єкти інженерно-транспортної інфраструктури.

Відповідно до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» 3038-VI червоні лінії - визначені в містобудівній документації щодо пунктів геодезичної мережі межі існуючих та запроектованих вулиць, доріг, майданів, які розділяють території забудови та території іншого призначення.

Червона лінія забудови визначається як межа, що відділяє території загального користування від ділянок землі, відведених під забудову.

Суд апеляційної інстанції погодився з доводами відповідача, що позивачем допущено порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, а саме порушень: п.3.14, п.3.32 ДБН 360-92: будівництво проводиться в межах червоних ліній АДРЕСА_3, зазначених у будівельному паспорті; п.3.25 ДБН 360-92: будівництво проводиться на межі земельної ділянки зі сторони АДРЕСА_3 з недотриманням відстані до межі від найбільш виступаючої конструкції стіни 1м.

Відповідно до п.3.14 ДБН 360-92 житлові будинки з квартирами на перших поверхах треба розміщувати, як правило, з відступом від червоних ліній. По червоній лінії допускається розміщувати житлові будинки з вбудованими у перші поверхи приміщеннями громадського призначення, а на житлових вулицях в умовах реконструкції забудови, яка склалася, - житлові будинки з квартирами на перших поверхах тільки як виняток. Формування малоповерхової високощільної забудови повинне здійснюватися на основі компактного розміщення блокованих житлових елементів при забезпеченні нормативних санітарно-гігієнічних вимог. Мінімальні розміри формованих внутрішніх двориків визначаються вимогами інсоляції при забезпеченні відстані між вікнами квартир, розміщених з протилежного боку, не менше 15 м (побутовий розрив), а також протипожежними вимогами (додаток 3.1), включаючи забезпечення в`їзду пожежних машин. Проїзди у внутрішні дворики треба приймати (у світлі) не менше 3,4 м, заввишки - не менше 4,25 м.

Згідно з п.3.32 ДБН 360-92 житлові будинки слід розміщувати з відступом від червоних ліній вулиць: магістральних - не менше 6 м, житлових - не менше 3 м. Територія між червоною лінією і лінією забудови одно-, двоквартирних і блокованих будинків із земельними ділянками біля квартир входить до загальної площі ділянки.

Відповідно до п.3.25 ДБН 360-92 протипожежні розриви між будинками або окремо розташованими господарськими будівлями відповідно до ступеня їх вогнестійкості, а також віддаленість ємкостей горючої рідини на присадибній ділянці (при опаленні будинків рідким паливом) слід приймати відповідно до протипожежних вимог.

Для догляду за будівлями і здійснення їх поточного ремонту відстань до межі сусідньої ділянки від найбільш виступної конструкції стіни треба приймати не менше 1,0 м. При цьому повинно бути забезпечене влаштування необхідних інженерно-технічних заходів, що запобігатимуть стіканню атмосферних опадів з покрівель та карнизів будівель на територію суміжних ділянок.

Так, орган державного архітектурно-будівельного контролю, з яким погодився суд апеляційної інстанції, вважав, що фактично будівництво проводиться в межах червоних ліній на межі земельної ділянки зі сторони АДРЕСА_3 з недотриманням відстані до межі від найбільш виступаючої конструкції стіни 1м.

Однак, такий висновок є хибним, оскільки перевіркою не встановлено та в матеріалах справи відсутні будь-які заміри відстаней між житловим будинком, що будується, та червоною лінією АДРЕСА_3, а також заміри відстані до межі сусідньої ділянки від найбільш виступної конструкції стіни будинку по вулиці АДРЕСА_3. Адже підтвердження порушення на прикладі недотримання дозволених відстаней має відбуватися на підставі зафіксованих компетентним органом розрахунків відстаней із фіксацією на графічних матеріалах для наочного визначення факту порушення. Фотоматеріали громадської організації «ВИБІР» не дозволяють дійти висновку про наявність окресленого порушення, оскільки не відображають фіксації порушень на місцевості, не є інформативними для встановлення дійсного розташування об`єкта будівництва на червоній лінії дороги, із забудовою тротуару. Крім того, з фотознімків заявника перевірки, що містяться в справі, вбачається частина незабудованого тротуару та дороги для руху транспорту по окремих смугах в зустрічному напрямку.

При цьому є очевидним, що вимога законодавця щодо дотримання відстані до межі сусідньої ділянки від найбільш виступної конструкції стіни не менше 1,0 м сформульована з метою здійснення догляду за будівлями і проведення їх поточного ремонту. Однак перевірка не встановила відсутність перешкод у здійсненні догляду за будівлею. Крім того, з матеріалів перевірки неможливо встановити, чи враховував відповідач при здійсненні замірів відстані від будинку по вулиці АДРЕСА_3 до червоної лінії вулиці площу земельної ділянки біля будинку, яка входить до складу території між червоною лінією і лінією забудови. Вказане неможливо також підтвердити чи спростувати фотофіксацією об`єкта будівництва.

Крім того, перевіркою встановлено будівництво об`єкта в межах червоних ліній, якими фактично є межі вулиць, доріг, майданів. Таке словесне формулювання дає підстави вважати, що позивачем не здійснено вихід за межі червоних ліній, тобто будівництво не дотикається червоних ліній, не заважає руху по вулиці АДРЕСА_3, а норма п.3.14 ДБН 360-92 дозволяє розміщення житлових будинків з квартирами на перших поверхах, як правило, з відступом від червоних ліній та містить перелік виключень з цього правила. Вказана норма є правовстановлювальною, але не є чітко категоричною. Акт законодавства, який містить норму, що не сформульована з достатньою мірою якості, не дозволяє особі регулювати (впорядкувати) свою поведінку та передбачати наслідки такої поведінки, не володіє повною мірою такою ознакою як обов`язковість через непередбачуваність. «Як правило» означає зазвичай, здебільшого, переважно. Тому слід розуміти, що може існувати ще низка винятків з вказаного правила, до яких слід віднести спірне будівництво. Адже параметри зведеної будівлі перебувають саме в межах червоної лінії, тобто існуючої вулиці (при цьому рівень дотичності безумовно не встановлено), не змінюють її розмірі, не розміщені на землях загального користування, тобто не посягають на суспільне благо, що підтверджується схемою забудови земельної ділянки.

Відтак, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність беззаперечних доказів, що підтверджують порушення позивачем п.3.14, п.3.25, п.3.32 ДБН 360-92, а тому припис ДАБІ у Львівській області №60/2/17 від 01.02.2017 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил є протиправним та підлягає скасуванню.

Відповідно до частини першої, другої статті 34 Закону № 3038-VI замовник має право виконувати будівельні роботи після:

1) подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, які не потребують реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт або отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об`єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються Кабінетом Міністрів України;

2) реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об`єктів будівництва, що належать до I - III категорій складності;

3) видачі замовнику органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об`єктів будівництва, що належать до IV і V категорій складності.

Зазначені у частині першій цієї статті документи, що надають право на виконання будівельних робіт, є чинними до завершення будівництва.

Суд встановив, що позивач подала заяву і пакет документів для отримання будівельного паспорта на об`єкт будівництва по АДРЕСА_3 відповідно до вимог Порядку №103 та отримала будівельний паспорт забудови земельної ділянки від 11.04.2016 №27.

Відповідно до частини першої статті 27 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» забудова присадибних, дачних і садових земельних ділянок може здійснюватися на підставі будівельного паспорта забудови земельної ділянки.

Будівельний паспорт визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового будинку, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) з площею до 300 квадратних метрів, господарських будівель і споруд, гаражів, елементів благоустрою та озеленення земельної ділянки.

На виконання статті 27 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» наказом Міністерства регіонального розвитку будівництва та житлово-комунального господарства України № 103 від 5 липня 2011 року розроблено та затверджено Порядок видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; Порядок № 103), відповідно до пункту 2.1 якого видача будівельного паспорта здійснюється уповноваженим органом містобудування та архітектури безпосередньо через центри надання адміністративних послуг та/або через Єдиний державний портал адміністративних послуг.

Пунктом 2.4 Порядку № 103 передбачено, що пакет документів для видачі будівельного паспорта або внесення змін до нього повертається уповноваженим органом містобудування та архітектури замовнику з таких підстав:

неподання повного пакета документів, визначених пунктом 2.1 або 2.2 цього розділу;

невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам.

Згідно із пунктом 2.9 Порядку № 103 до складу будівельного паспорта входять пакет документів, наданий замовником відповідно до пунктів 2.1, 2.2 цього розділу, схема забудови земельної ділянки, наведена у додатку 3 до цього Порядку, пам`ятка замовнику індивідуального будівництва.

Зі змісту наведених правових норм вбачається, що уповноважений орган, отримавши заяву разом із пакетом документів для надання будівельного паспорту, має перевірити подані документи, надати їм оцінку та визначити відповідність вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам. На підставі такої оцінки уповноважений орган приймає одне з рішень: про надання будівельного паспорта, про повернення документів з підстав, визначених Порядком № 103. Відповідне рішення приймається протягом десяти робочих днів з дня надходження пакета документів та має бути належним чином мотивоване. До виданого будівельного паспорта також можуть вноситися зміни на підставі заяви зацікавленої особи з підстав, визначених Порядком № 103.

На цій підставі колегія суддів доходить до висновку, що отримуючи документи для забудови земельної ділянки, позивачем виконані всі необхідні дії щодо отримання на законних підставах необхідних документів для забудови відповідно до діючого законодавства.

Згідно зі статтею 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), об`єктах, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт.

Відповідно до пункту 2.16 Порядку № 103 після направлення замовником відповідно до статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» повідомлення про початок виконання будівельних робіт до відповідних органів Держархбудінспекції України будівельний паспорт є підставою для виконання будівельних робіт.

Отже, право на виконання будівельних робіт за будівельним паспортом здійснюється після подання повідомлення про початок будівельних робіт.

Судами встановлено, що на підставі будівельного паспорта забудови земельної ділянки від 11 квітня 2016 року №27 Департаментом зареєстровано 20 квітня 2016 року повідомлення № ЛВ 17 про початок виконання будівельних робіт, внаслідок чого у позивача, відповідно до статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», виникли законні підстави для виконання будівельних робіт.

Тому за встановлених судами попередніх інстанцій у цій справі обставин, будівельний паспорт вичерпав свою дію шляхом реєстрації повідомлення про початок будівельних робіт.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 28 липня 2019 року у справі № 607/9853/18, від 09.04.2020 у справі № 810/899/17.

Відповідно до п.15 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №466, у разі виявлення відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю факту подання наведених у надісланому повідомленні недостовірних даних, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для вказаної мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи без належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, а також у разі скасування містобудівних умов та обмежень, право на початок виконання підготовчих або будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення, підлягає скасуванню відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю.

Орган державного архітектурно-будівельного контролю скасовує право на початок виконання підготовчих або будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення, шляхом видачі відповідного розпорядчого акта. Держархбудінспекція виключає з реєстру запис про реєстрацію повідомлення не пізніше наступного робочого дня з дня повідомлення органом державного архітектурно-будівельного контролю про таке скасування.

ДАБІ у Львівській області прийняло рішення від 11.04.2017 №04/11 про скасування реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт від 20.04.2016 №ЛВ 7, а також наказ від 11.04.2017 №04/11-П про скасування реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт.

Підставою для прийняття вказаного рішення та наказу є скасування дії будівельного паспорта забудови земельної ділянки від 11.04.2017 №27.

Проте, оскільки судом встановлено відсутність встановлених порушень п.3.14, п.3.25, п.3.32 ДБН 360-92 колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що наказ ДАБІ у Львівській області від 11.04.2017 №04/11-П «Про скасування реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт» від 20.04.2016 №ЛВ 7 є протиправним та підлягає скасуванню.

Одночасно суд звертає увагу, що в подальшому в 2017 році орган місцевого самоврядування - Східницька селищна рада м.Борислава Львівської області затвердила детальний план забудови на вулиці АДРЕСА_2 - АДРЕСА_3 в смт Східниця, чим врегулювала питання планування червоних ліній вулиць в центральній частині смт.Східниця, позаяк інший документ щодо регулювання ліній забудови в матеріалах справи відсутній. За вказаним планом спірний об`єкт будівництва по вулиці АДРЕСА_3 не виходить за межі, не перетинає та не дотикається до червоних ліній АДРЕСА_3 . Вказаний факт також підтверджується фотографією вул. АДРЕСА_3 поблизу будинку НОМЕР_1 та поясненнями начальника відділу архітектури та містобудування Бориславської міської ради.

Колегія суддів зазначає, що Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статей 1 та 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, Європейський суд з прав людини у рішенні в справі "Рисовський проти України" (№ 29979/04) визнав низку порушень пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов`язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб`єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу "належного урядування".

В рішенні ЄСПЛ вказав на те, що принцип "належного урядування", зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов`язків (заява № 29979/04, пункт 70).

Принцип "належного урядування", як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (рішення у справі "Москаль проти Польщі" (Moskal v. Poland), пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (див. там само). З іншого боку, потреба виправити минулу "помилку" не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява № 36548/97, пункт 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі "Лелас проти Хорватії" (Lelas v. Croatia), пункт 74).

Отже, отримавши будівельний паспорт забудови земельної ділянки від 11 квітня 2016 року №27, зареєструвавши 20 квітня 2016 року повідомлення № ЛВ 17 про початок виконання будівельних робіт, позивачка обґрунтовано очікувала реалізацію законних підстав для виконання будівельних робіт на об`єкті будівництва, зважаючи на принцип юридичної визначеності та належного урядування.

Адже принцип юридичної визначеності є одним із суттєвих елементів принципу верховенства права. Цей принцип має різні прояви. Зокрема, він є одним з визначальних принципів «доброго врядування» і «належної адміністрації» (встановлення процедури і її дотримання), частково співпадає з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до «якості» закону). Недоліки в роботі органу державної влади не можуть в подальшому призводити до негативних наслідків для особи.

За таких обставин слід вважати дії відповідача за межами належного урядування в розумінні правомірних очікувань та правової визначеності щодо майбутнього будівництва з боку позивача.

Стосовно посилання суду апеляційної інстанції на постанову в справі про адміністративне правопорушення, якою на ОСОБА_1 накладено штраф у розмірі 340 грн. за порушення ч.1 ст.96 КУпАП, який позивач оплатила 02 березня 2017 року, чим, на думку суду апеляційної інстанції, визнала факт порушення вимог законодавства, будівельних норм, стандартів і правил під час будівництва, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частини 1 ст. 72 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення рішення судом першої інстанції) обставини, встановлені судовим рішенням в адміністративній, цивільній або господарській справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді інших справ, у яких беруть участь ті самі особи або особа, щодо якої встановлено ці обставини.

Водночас частиною четвертою статті 72 КАС України передбачено, що вирок суду в кримінальній справі або постанова суду у справі про адміністративний проступок, які набрали законної сили, є обов`язковими для адміністративного суду, що розглядає справу про правові наслідки дій чи бездіяльності особи, щодо якої ухвалений вирок або постанова суду, лише в питаннях, чи мало місце діяння та чи вчинене воно цією особою.

Аналогічне положення закріплене і в частині 6 ст. 78 КАС України, згідно якої вирок суду в кримінальному провадженні, ухвала про закриття кримінального провадження і звільнення особи від кримінальної відповідальності або постанова суду у справі про адміністративне правопорушення, які набрали законної сили, є обов`язковими для адміністративного суду, що розглядає справу про правові наслідки дій чи бездіяльності особи, стосовно якої ухвалений вирок, ухвала або постанова суду, лише в питанні, чи мали місце ці дії (бездіяльність) та чи вчинені вони цією особою.

Диспозиція наведених правових норм безпосередньо вказує на те, що обов`язковими для суду, який розглядає справу, є вирок суду в кримінальній справі або постанова суду у справі про адміністративний проступок, а не постанова органу, що уповноважений притягувати до адміністративної відповідальності за ст. 96 КУпАП (порушення вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил під час будівництва) - органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Висновки та оцінки іншого суду щодо правомірності поведінки особи, її винуватості у вчиненні правопорушення, тощо, не позбавляють адміністративний суд, який розглядає по суті справу, предмет якої пов`язаний із відповідними діяннями цієї особи, права надати їм власну оцінку.

Крім того, постанова про притягнення до адміністративної відповідальності жодним чином не встановлює обставин та доказів щодо порушення позивачем Державних будівельних норм стосовно будівництва об`єкта з порушенням червоних ліній.

На підставі викладеного, колегія суддів доходить висновку, що постанова суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню в частині відмови в задоволенні позову щодо визнання протиправним і скасування припису Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області №60/2/17 від 01 лютого 2017 року, визнання протиправним і скасування рішення Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області від 21 лютого 2017 року про скасування дії будівельного паспорта забудови земельної ділянки від 11 квітня 2016 року №27, визнання протиправним і скасування наказу Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області №04/11-П від 11 квітня 2016 року про скасування реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт та залишенню в цій частині постанови суду першої інстанції.

Відповідно до статті 352 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2018 року скасувати в частині відмови в задоволенні позову про:

- визнання протиправним і скасовування припису Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області №60/2/17 від 01 лютого 2017 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил:

- визнання протиправним і скасування рішення Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області від 21 лютого 2017 року про скасування дії будівельного паспорта забудови земельної ділянки від 11 квітня 2016 року №27;

- визнання протиправним і скасування наказу Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області №04/11-П від 11 квітня 2016 року про скасування реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт.

В цій частині залишити в силі постанову Львівського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2017 року.

В решті постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2018 року залишити без змін.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А.Ю. Бучик

Судді Л.Л. Мороз

А.І. Рибачук