Справа № 640/2541/20
Суддя: Шевченко Н.М.
Дата ухвалення: 2020-09-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

16 вересня 2020 року м. Київ № 640/2541/20

Окружний адміністративний суд міста Києва в складі колегії суддів:

головуючого судді - Шевченко Н. М.,

суддів - Аверкової В.В., Бояринцевої М.А.,

за участі секретаря судового засідання - Поліщук О.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні за правилами загального позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України про визнання протиправними дій, бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії,

за участі учасників справи:

позивача - ОСОБА_1 ,

представника відповідача - Штокмана А.І.

У С Т А Н О В И В :

ОСОБА_1 (надалі по тексту також - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України (надалі по тексту також - відповідач, КМУ), в якому просить:

визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України в частині незабезпечення проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору продовольчих продуктів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму на 2020 рік за наслідком втрати чинності 10 липня 2018 року постанови Кабінету Міністрів України № 780 від 11.10.2016 «Про затвердження наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів та наборів послуг для основних соціальних і демографічних груп населення»;

визнати протиправними дії Кабінету Міністрів України із встановлення розміру прожиткового мінімуму в Україні на 2020 рік без попереднього проведення і врахування результатів науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору продовольчих продуктів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму, всупереч вимогам ст. 4 Закону України «Про прожитковий мінімум»;

визнати протиправними дії Кабінету Міністрів України із розробки та схвалення проекту Закону «Про Державний бюджет України на 2020 рік» № 2000 від 15.09.2019, його подання на розгляд та затвердження Верховної Ради України з порушенням порядку встановлення у законопроекті розміру прожиткового мінімуму та інших соціальних стандартів і гарантій відповідно до вимог ст. ст. 2, 3, 4 Закону України «Про прожитковий мінімум», ст. ст. 2, 6 Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії», та без обґрунтування розрахунку вартісної величини прожиткового мінімуму на відповідний бюджетний період всупереч п. є) ч. 1 ст. 38 Бюджетного кодексу України;

зобов`язати Кабінет Міністрів України вчинити дії щодо встановлення прожиткового мінімуму на 2020 рік відповідно до статей 2, 3, 4 Закону України «Про прожитковий мінімум», ст. ст. 2, 6 Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії»;

зобов`язати Кабінет Міністрів України розробити та подати на розгляд Верховної Ради України проект закону про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік», з урахуванням вимог щодо встановлення прожиткового мінімуму та інших соціальних стандартів і гарантій, передбачених ст. ст. 2, 3, 4 Закону України «Про прожитковий мінімум», ст. ст. 2, 6 Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії».

В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на протиправність дій Кабінету Міністрів України з безпідставного та необґрунтованого встановлення прожиткового мінімуму на 2020 рік, а також протиправність дій уряду з розробки проекту закону «Про Державний бюджет України на 2020 рік» та його подання на затвердження Верховної Ради України на основі незаконно встановленого розміру прожиткового мінімуму.

Відповідач заперечував проти задоволення позовних вимог, до матеріалів справи надано відзив, в якому зазначено, що при розробці проекту Державного бюджету та всіх його показники (зокрема і прожиткового мінімуму) Кабінетом Міністрів України було дотримано принципів збалансованості, обґрунтованості та ефективності та враховано наявність коштів у Державному бюджеті, основні прогнозні макропоказники економічного і соціального розвитку України на плановий і наступні за плановим два бюджетні періоди та аналізу виконання бюджету у попередніх та поточному бюджетних періодах. Також зазначено, що обов`язок уряду розробити та подати на розгляд Верховної Ради України проект закону про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет на 2020 рік", з урахуванням вимог щодо встановлення прожиткового мінімуму, відноситься до повноважень, які знаходяться поза межами юрисдикції адміністративних судів, оскільки уряд в процесі підготовки законопроектів та необхідних для них розрахунків не виконує владних управлінських функцій, а реалізує свої повноваження щодо певних аспектів законотворчої діяльності.

Крім того, представник відповідача посилався на відсутність порушеного права позивача в межах спірних правовідносин, зазначаючи, що процес підготовки та подання на розгляд Верховної Ради України проектів законів створює публічно-правові відносини виключно між Парламентом та урядом, між урядом та центральними органами виконавчої влади, які є безпосередніми розробниками проектів.

У судовому засіданні позивач просив задовольнити позовні вимоги в повному обсязі. Представник відповідача заперечував проти задоволення позовних вимог.

Заслухавши представників сторін, вивчивши подані документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи, суд зазначає наступне.

Судом установлено, що рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 25.04.2018 у справі № 826/3639/17, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 10.07.2018 та постановою Верховного Суду від 20.12.2018, визнано протиправною та нечинною постанову Кабінету Міністрів України № 780 від 11.10.2016 "Про затвердження наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів та наборів послуг для основних соціальних і демографічних груп населення".

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.11.2019 у справі № 640/14839/19 позов ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України задоволено частково та ухвалено:

- визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України в частині незабезпечення проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору продовольчих продуктів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму на 2019 рік за наслідком втрати чинності 10 липня 2018 року постанови Кабінету Міністрів України № 780 від 11.10.2016 «Про затвердження наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів та наборів послуг для основних соціальних і демографічних груп населення»;

- визнати протиправними дії Кабінету Міністрів України із встановлення розміру прожиткового мінімуму в Україні на 2019 рік без попереднього проведення і врахування результатів науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору продовольчих продуктів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму, всупереч вимогам ст. 4 Закону України «Про прожитковий мінімум»;

- визнати протиправними дії Кабінету Міністрів України із розробки та схвалення проекту Закону «Про Державний бюджет України на 2019 рік» № 9000 від 15.09.2018, його подання на розгляд та затвердження Верховної Ради України з порушенням порядку встановлення у законопроекті розміру прожиткового мінімуму та інших соціальних стандартів і гарантій відповідно до вимог ст. ст. 2, 3, 4 Закону України «Про прожитковий мінімум», ст. ст. 2, 6 Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії», та без обґрунтування розрахунку вартісної величини прожиткового мінімуму на відповідний бюджетний період всупереч п. є) ч. 1 ст. 38 Бюджетного кодексу України;

- зобов`язати Кабінет Міністрів України вчинити дії щодо встановлення прожиткового мінімуму відповідно до статей 2, 3, 4 Закону України «Про прожитковий мінімум», ст. ст. 2, 6 Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії».

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.03.2020 у справі № 640/14839/19 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 листопада 2019 року скасовано в частинні задоволених позовних вимог щодо визнання протиправними дій Кабінету Міністрів України із встановлення розміру прожиткового мінімуму в Україні на 2019 рік без попереднього проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору продовольчих продуктів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму всупереч статті 4 Закону України "Про прожитковий мінімум" та визнання протиправними дій Кабінету Міністрів України із розробки та схвалення проекту Закону України "Про Державний бюджет на 2019 рік" від 15.09.2018 № 9000, його подання на розгляд та затвердження Верховної Ради України, з порушенням порядку встановлення у законопроекті розміру прожиткового мінімуму та інших соціальних стандартів і гарантій відповідно до вимог статей 2, 3, 4 Закону України "Про прожитковий мінімум", статей 2, 6 Закону України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії", та без обґрунтування розрахунку вартісної величини прожиткового мінімуму на відповідний бюджетний період всупереч пункту "є" частини першої статті 38 Бюджетного кодексу України й прийняти постанову, якою у задоволенні позову в цій частині відмовити.

В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 листопада 2019 року залишено без змін.

Кабінет Міністрів України встановив розміри прожиткового мінімуму на 2020 рік, які зазначені в проекті Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» від 15.09.2019 за № 2000, зареєстрованому у Верховній Раді України 14.11.2019:

прожитковий мінімум на одну особу в розрахунку на місяць у розмірі з 1 січня 2020 року - 2027 гривень, з 1 липня - 2118 гривень, з 1 грудня - 2189 гривень, а для основних соціальних і демографічних груп населення:

дітей віком до 6 років: з 1 січня 2020 року - 1779 гривень, з 1 липня - 1859 гривень, з 1 грудня - 1921 гривня;

дітей віком від 6 до 18 років: з 1 січня 2020 року - 2218 гривень, з 1 липня - 2318 гривень, з 1 грудня - 2395 гривень;

працездатних осіб: з 1 січня 2020 року - 2102 гривні, з 1 липня - 2197 гривень, з 1 грудня - 2270 гривень;

осіб, які втратили працездатність: з 1 січня 2020 року - 1638 гривень, з 1 липня - 1712 гривні, з 1 грудня - 1769 гривень.

Розрахунок фактичного розміру прожиткового мінімуму здійснювався/здійснюється на підставі наборів, затверджених постановою КМУ від 11.10.2016 № 780, на основі "Методики визначення прожиткового мінімуму", затвердженої наказом Мінсоцполітики, Мінекономрозвитку, Держстату від 03.02.2017 № 178/147/31, зареєстрованого в Мін`юсті 01.03.2017 за № 281/30149.

Відтак, попри визнання нечинною урядової постанови № 780 від 11.10.2016 "Про затвердження наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів та наборів послуг для основних соціальних і демографічних груп населення", відповідачем не забезпечено своєчасне проведення науково-громадської експертизи для встановлення прожиткового мінімуму на 2020 рік, що і стало підставою для звернення до суду із цим позовом.

Так, частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У відповідності до пункту 18 частини першої статті 4 КАС України, нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Статтею 113 Конституції України передбачено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Основоположними принципами діяльності Кабінету Міністрів України є дотримання верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості відповідно до частини першої статті 3 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" від 27.02.2014 № 794-VII (далі - Закон № 794-VII).

Згідно з частиною 1 статті 19 Закону № 794-VII діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення праві і свобод людини та громадянина, запобігання та протидії корупції, розв`язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.

Відповідно до частин першої, другої, четвертої статті 49 вказаного Закону Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

Відповідно до частини другої статті 264 КАС України, право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Згідно з ч.ч. 2, 6 ст. 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Із наведеним кореспондуються положення частини другої статті 124 Конституції України, якою визначено, що юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі.

Відповідно до рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення окремих положень ч. 1 ст. 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004, у якому дано визначення поняттю "охоронюваний законом інтерес", а саме, у логічно-смисловому зв`язку з поняттям "право" (інтерес у вузькому розумінні цього слова), означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Системний аналіз, який провів Конституційний Суд України, свідчить, що поняття "охоронюваний законом інтерес" у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям "права" має один і той же зміст.

Тобто, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.

Відповідно до ст. 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.

Згідно зі ст. 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом. Це право гарантується загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними. Пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.

Кожен має право на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім`ї, що включає достатнє харчування, одяг, житло (ст. 48 Конституції України).

Відповідно до ст. 2 Закону України "Про прожитковий мінімум" від 15.07.1999 № 966-XIV (далі - Закон № 966-XIV) прожитковий мінімум застосовується для загальної оцінки рівня життя в Україні, що є основою для реалізації соціальної політики та розроблення окремих державних соціальних програм; встановлення розмірів мінімальної заробітної плати та мінімальної пенсії за віком, визначення розмірів соціальної допомоги, допомоги сім`ям з дітьми, допомоги по безробіттю, а також стипендій та інших соціальних виплат виходячи з вимог Конституції України та законів України; визначення права на призначення соціальної допомоги; визначення державних соціальних гарантій і стандартів обслуговування та забезпечення в галузях охорони здоров`я, освіти, соціального обслуговування та інших; встановлення величини неоподатковуваного мінімуму доходів громадян; формування Державного бюджету України та місцевих бюджетів.

Отже, розмір прожиткового мінімуму є розрахунковою величиною у всіх сферах суспільних відносин та впливає як на розмір мінімальної заробітної плати, допомоги по безробіттю, інших соціальних виплат, величини неоподатковуваного мінімуму доходів громадян, так і на формування Державного бюджету України та місцевих бюджетів.

Таким чином, посилання відповідача, що схвалення та внесення Кабінетом Міністрів України на розгляд Верховної Ради України проекту Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" від 15.09.2019 № 2000 із зазначенням розміру прожиткового мінімуму, не породжує будь-яких правових наслідків та не впливає на права та обов`язки позивача, не беруться судом до уваги як необґрунтовані, оскільки розмір прожиткового мінімуму, що встановлюється Кабінетом Міністрів України, безпосередньо стосується прав та інтересів кожного громадянина України, в тому числі і позивача.

Частинами 1, 2 ст. 2 КАС України встановлено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Статтею першою Закону № 966-XIV визначено, що прожитковий мінімум - вартісна величина достатнього для забезпечення нормального функціонування організму людини, збереження його здоров`я набору продуктів харчування (далі - набір продуктів харчування), а також мінімального набору непродовольчих товарів (далі - набір непродовольчих товарів) та мінімального набору послуг (далі - набір послуг), необхідних для задоволення основних соціальних і культурних потреб особистості.

Прожитковий мінімум визначається нормативним методом у розрахунку на місяць на одну особу, а також окремо для тих, хто відноситься до основних соціальних і демографічних груп населення: дітей віком до 6 років; дітей віком від 6 до 18 років; працездатних осіб; осіб, які втратили працездатність.

Частиною першою статті 3 Закону № 966-XIV встановлено, що набір продуктів харчування та набір непродовольчих товарів визначаються в натуральних показниках, набір послуг - у нормативах споживання не рідше одного разу на п`ять років.

Згідно ч.ч. 2, 3, 4 ст. 3 Закону № 966-XIV, набір продуктів харчування формується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров`я, з використанням нормативів фізіологічної потреби організму людини в продуктах харчування виходячи з їх хімічного складу та енергетичної цінності, з урахуванням рекомендацій Всесвітньої організації охорони здоров`я.

Основними принципами формування набору продуктів харчування є: забезпечення дитини повноцінним харчуванням для розвитку організму; забезпечення дитини віком від 6 до 18 років додатковим харчуванням для активного соціального та фізичного розвитку; задоволення організму працюючої особи у відтворенні працездатності, збереження працездатності для безробітного, відновлення у необхідних випадках працездатності для особи, яка її втратила; підтримання повноцінного функціонування організму людини похилого віку.

Набір непродовольчих товарів формується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері економічного розвитку, з використанням нормативів забезпечення засобами гігієни, медикаментозними засобами, засобами захисту організму людини від впливу навколишнього середовища, а також засобами для влаштування побуту.

Основними принципами формування набору непродовольчих товарів є: забезпечення збереження здоров`я та підтримання життєдіяльності організму людини; урахування особливостей потреб осіб, які відносяться до різних соціальних і демографічних груп населення; урахування культурно-побутових потреб особистості.

До набору послуг включаються житлово-комунальні, транспортні, побутові послуги, послуги зв`язку, закладів культури, освіти, охорони здоров`я та інші. Набір послуг формується уповноваженими центральними органами виконавчої влади у сферах надання відповідних послуг.

Основними принципами формування набору послуг є: задоволення мінімальної потреби громадян у житлі, організації побуту, користуванні транспортом, закладами культури, у підтриманні зв`язку з навколишнім середовищем; задоволення потреби громадян у користуванні закладами освіти, охорони здоров`я; визначення житлово-комунальних послуг (по водопостачанню, теплопостачанню, газопостачанню, електропостачанню, водовідведенню, утриманню та експлуатації житла та прибудинкових територій, сміттєзбиранню, утриманню ліфтів) виходячи із соціальної норми житла та нормативів споживання зазначених послуг; урахування особливостей потреб осіб, які належать до різних соціальних і демографічних груп населення.

Відповідно до статті 4 Закону № 966-XIV визначено, що прожитковий мінімум встановлюється Кабінетом Міністрів України після проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг.

Порядок проведення науково-громадської експертизи встановлюється на принципах соціального партнерства та затверджується Кабінетом Міністрів України.

Прожитковий мінімум на одну особу, а також окремо для тих, хто відноситься до основних соціальних і демографічних груп населення, щороку затверджується Верховною Радою України в законі про Державний бюджет України на відповідний рік. Прожитковий мінімум публікується в офіційних виданнях загальнодержавної сфери розповсюдження.

Правові засади формування та застосування державних соціальних стандартів і нормативів, спрямованих на реалізацію закріплених Конституцією України та законами України основних соціальних гарантій визначає Закон України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії" від 05.10.2000 № 2017-III (далі - Закон № 2017-III).

Стаття 1 наведеного Закону дає визначення термінів та понять, які в ньому вживаються:

державні соціальні стандарти - встановлені законами, іншими нормативно-правовими актами соціальні норми і нормативи або їх комплекс, на базі яких визначаються рівні основних державних соціальних гарантій;

державні соціальні гарантії - встановлені законами мінімальні розміри оплати праці, доходів громадян, пенсійного забезпечення, соціальної допомоги, розміри інших видів соціальних виплат, встановлені законами та іншими нормативно-правовими актами, які забезпечують рівень життя не нижчий від прожиткового мінімуму;

прожитковий мінімум - вартісна величина достатнього для забезпечення нормального функціонування організму людини, збереження його здоров`я набору продуктів харчування, а також мінімального набору непродовольчих товарів та мінімального набору послуг, необхідних для задоволення основних соціальних і культурних потреб особистості;

соціальні норми і нормативи - показники необхідного споживання продуктів харчування, непродовольчих товарів і послуг та забезпечення освітніми, медичними, житлово-комунальними, соціально-культурними послугами;

нормативи витрат (фінансування) - показники поточних і капітальних витрат з бюджетів усіх рівнів на забезпечення задоволення потреб на рівні, не нижчому від державних соціальних стандартів і нормативів.

Статтею 2 Закону № 2017-III визначено, що державні соціальні стандарти і нормативи встановлюються з метою: визначення механізму реалізації соціальних прав та державних соціальних гарантій громадян, визначених Конституцією України; визначення пріоритетів державної соціальної політики щодо забезпечення потреб людини в матеріальних благах і послугах та фінансових ресурсів для їх реалізації; визначення та обґрунтування розмірів видатків Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів, соціальних фондів на соціальний захист і забезпечення населення та утримання соціальної сфери.

На основі соціальних стандартів визначаються розміри основних соціальних гарантій: мінімальних розмірів заробітної плати та пенсії за віком, інших видів соціальних виплат і допомоги.

Державні соціальні стандарти обов`язково враховуються при розробці програм економічного і соціального розвитку.

Згідно зі ст. 3 Закону № 2017-III, формування державних соціальних стандартів і нормативів здійснюється за такими принципами: забезпечення визначених Конституцією України соціальних прав та державних соціальних гарантій достатнього життєвого рівня для кожного; законодавчого встановлення найважливіших державних соціальних стандартів і нормативів; диференційованого за соціально-демографічними ознаками підходу до визначення нормативів; наукової обґрунтованості норм споживання та забезпечення; соціального партнерства; гласності та громадського контролю при їх визначенні та застосуванні; урахування вимог норм міжнародних договорів України у сфері соціального захисту та трудових відносин.

Відповідно до статті 6 Закону № 2017-III базовим державним соціальним стандартом є прожитковий мінімум, встановлений законом, на основі якого визначаються державні соціальні гарантії та стандарти у сферах доходів населення, житлово-комунального, побутового, соціально-культурного обслуговування, охорони здоров`я та освіти.

Пунктом 6 частини першої статті 116 Конституції України визначено, що Кабінет Міністрів України розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання.

Частиною першою статті 32 Бюджетного кодексу України в редакції станом на час виникнення спірних правовідносин встановлено, що Кабінет Міністрів України розробляє проект закону про Державний бюджет України.

Згідно з частиною першою статті 2 Закону № 794-VII до основних завдань Кабінету Міністрів України належать, зокрема: вжиття заходів щодо забезпечення прав і свобод людини та громадянина, створення сприятливих умов для вільного і всебічного розвитку особистості; забезпечення проведення бюджетної, фінансової, цінової, інвестиційної, у тому числі амортизаційної, податкової, структурно-галузевої політики; політики у сферах праці та зайнятості населення, соціального захисту, охорони здоров`я, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; спрямування та координація роботи міністерств, інших органів виконавчої влади, здійснення контролю за їх діяльністю.

Згідно зі ст. 20 Закону № 794-VII до основних повноважень Уряду віднесено, зокрема, забезпечення проведення державної соціальної політики, здійснення заходів щодо підвищення реальних доходів населення та забезпечення соціального захисту громадян; забезпечення підготовки проектів законів щодо державних соціальних стандартів і соціальних гарантій; забезпечення розроблення та виконання державних програм соціальної допомоги, здійснення заходів щодо зміцнення матеріально-технічної бази закладів соціального захисту осіб з інвалідністю, пенсіонерів та інших непрацездатних і малозабезпечених верств населення; здійснення контролю за додержанням законодавства органами виконавчої влади, їх посадовими особами, а також органами місцевого самоврядування з питань виконання ними делегованих повноважень органів виконавчої влади; здійснення заходів щодо забезпечення виконання судових рішень органами виконавчої влади та їх керівниками.

Пунктом 3 Порядку проведення науково-громадської експертизи набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.09.1999 № 1767 (далі - Порядок), визначено, що центральні органи виконавчої влади, які визначені у частинах 2 - 4 статті 3 Закону України "Про прожитковий мінімум" відповідальними за формування набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг, у встановлений Кабінетом Міністрів України термін подають Мінекономрозвитку пропозиції щодо сформованих наборів у натуральних показниках або у нормативах споживання з необхідними розрахунками і науковими обґрунтуваннями.

Відповідно до пункту 10 Порядку рішення про схвалення експертною комісією набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму надсилаються на затвердження Кабінету Міністрів України і є підставою для розрахунку прожиткового мінімуму. Зміни та доповнення до наборів вносяться тільки за рішенням експертної комісії.

Якщо експертна комісія не схвалила пропозицій центральних органів виконавчої влади щодо набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму, вони повертаються на перегляд цими органами у визначений експертною комісією термін. У разі повторного несхвалення експертною комісією набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг питання виноситься на розгляд Національної тристоронньої соціально-економічної ради (пункт 11 Порядку).

Таким чином, саме до повноважень відповідача віднесено визначення прожиткового мінімуму, причому, після проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг.

Як зазначалось вище, в проекті Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" від 15.09.2019 № 2000 Кабінетом Міністрів України у статті 7 установлено, що в 2020 році прожитковий мінімуму на одну особу в розрахунку на місяць у розмірі: з 01.01.2020 - 2027 грн, з 01.07.2020 - 2118 грн, з 01.12.2020 - 2189 грн (для працездатних осіб: з 01.01.2020 - 2102 грн, з 01.07.2020 - 2197 грн, з 01.12.2020 - 2270 грн).

Як убачається зі статті 7 Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" від 14.11.2019 № 294-IX, такі розміри прожиткового мінімуму і були затверджені Верховною Радою України.

Встановлені розміри прожиткового мінімуму і створюють юридичні наслідки.

Водночас, суд зазначає, що подання законопроекту до парламенту є складовою нормотворчої діяльності і відсутність обґрунтованого розрахунку вартісної величини прожиткового мінімуму не може ставити в залежність прийняття/неприйняття державного бюджету на відповідний період.

За таких обставин, суд дійшов висновку, що проміжні дії Кабінету Міністрів України в межах законотворчого процесу не створюють безпосередніх наслідків для позивача і їх задоволення не призведе до поновлення його порушеного права, яке спричинено встановленням прожиткового мінімуму на 2020 рік.

Таким чином, позовні вимоги в частині визнання протиправними дії Кабінету Міністрів України із встановлення розміру прожиткового мінімуму в Україні на 2020 рік без попереднього проведення і врахування результатів науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору продовольчих продуктів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму, всупереч вимогам ст. 4 Закону України «Про прожитковий мінімум» та визнання протиправними дії Кабінету Міністрів України із розробки та схвалення проекту Закону «Про Державний бюджет України на 2020 рік» № 2000 від 15.09.2019, його подання на розгляд та затвердження Верховної Ради України з порушенням порядку встановлення у законопроекті розміру прожиткового мінімуму та інших соціальних стандартів і гарантій відповідно до вимог ст. ст. 2, 3, 4 Закону України «Про прожитковий мінімум», ст. ст. 2, 6 Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії», та без обґрунтування розрахунку вартісної величини прожиткового мінімуму на відповідний бюджетний період всупереч п. є) ч. 1 ст. 38 Бюджетного кодексу України задоволенню не підлягають.

Разом з тим, суд погоджується з доводами позивача в частині неналежного здійснення суб`єктом владних повноважень своїх управлінських функцій, що притаманно публічно-правовим відносинам, зокрема щодо нездійснення попереднього проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору продовольчих продуктів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму всупереч статті 4 Закону України "Про прожитковий мінімум", що віднесено саме до повноважень Кабінету Міністрів України.

Відтак, суд дійшов висновку щодо визнання протиправною бездіяльності Кабінету Міністрів України в частині незабезпечення проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору продовольчих продуктів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму на 2020 рік, за наслідком втрати чинності 10.07.2018 постанови Кабінету Міністрів України від 11.10.2016 № 780 "Про затвердження наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів та наборів послуг для основних соціальних і демографічних груп населення".

У частині позовних вимог про зобов`язання Кабінету Міністрів України встановити прожитковий мінімум на 2020 рік відповідно до статей 2, 3, 4 Закону України "Про прожитковий мінімум", статей 2, 6 Закону України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії" та зобов`язання Кабінету Міністрів України розробити та подати на розгляд Верховної Ради України проект закону про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет на 2020 рік", з урахуванням вимог щодо встановлення прожиткового мінімуму та інших соціальних стандартів і гарантій, передбачених статтями 2, 3, 4 Закону України "Про прожитковий мінімум", статтями 2, 6 Закону України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії", суд виходить з наступного.

Частиною першою статті 96 Конституції України встановлено, що Державний бюджет України затверджується щорічно Верховною Радою України на період з 1 січня по 31 грудня, а за особливих обставин - на інший період.

Відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства і питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства, а також визначаються правові засади утворення та погашення державного і місцевого боргу регулюються Бюджетним кодексом України.

Частиною першою статті 3 наведеного Кодексу встановлено, що бюджетний період для всіх бюджетів, що складають бюджетну систему України, становить один календарний рік, який починається 1 січня кожного року і закінчується 31 грудня того ж року. Неприйняття Верховною Радою України закону про Державний бюджет України до 1 січня відповідного року не є підставою для встановлення іншого бюджетного періоду.

Згідно частини другої статті 3 вказаного Кодексу відповідно до Конституції України бюджетний період для Державного бюджету України за особливих обставин може бути іншим, ніж передбачено частиною першою цієї статті. Особливими обставинами, за яких Державний бюджет України може бути затверджено на інший, ніж передбачено частиною першою цієї статті, бюджетний період, є: введення воєнного стану; оголошення надзвичайного стану в Україні.

Законом України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" від 14.11.2019 № 294-IX затверджено Державний бюджет України саме на 2020 рік.

Частиною першою статті 4 Бюджетного кодексу України у діючій редакції визначено, що бюджетне законодавство складається з: 1) Конституції України; 2) цього Кодексу; 2-1) Бюджетної декларації; 3) закону про Державний бюджет України; 4) інших законів, що регулюють бюджетні відносини, передбачених статтею 1 цього Кодексу; 5) нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, прийнятих на підставі і на виконання цього Кодексу та інших законів України, передбачених пунктами 3 та 4 цієї частини статті; 6) нормативно-правових актів органів виконавчої влади, прийнятих на підставі і на виконання цього Кодексу, інших законів України та нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, передбачених пунктами 3, 4 та 5 цієї частини статті; 6 1) прогнозів місцевих бюджетів; 7) рішень про місцевий бюджет; 8) рішень органів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, прийнятих відповідно до цього Кодексу, нормативно-правових актів, передбачених пунктами 3, 4, 5, 6 і 7 цієї частини статті.

Відповідно до статті 32 зазначеного Кодексу у діючій редакції визначено, що Кабінет Міністрів України розробляє Бюджетну декларацію та проект закону про Державний бюджет України. Міністерство фінансів України відповідає за складання Бюджетної декларації та проекту закону про Державний бюджет України, визначає основні організаційно-методичні засади бюджетного планування, що використовуються для розроблення Бюджетної декларації та проекту Державного бюджету України.

Частиною сьомою статті 7 статті 33 Бюджетного кодексу України встановлено, що Кабінет Міністрів України щороку, не пізніше 1 червня року, що передує плановому, схвалює Бюджетну декларацію, яка набуває статусу офіційного документа та оформлюється постановою Кабінету Міністрів України. З дня схвалення Бюджетної декларації втрачає чинність Бюджетна декларація, схвалена у попередньому бюджетному періоді.

Відповідно до частини восьмої статті 33 наведеного Кодексу Кабінет Міністрів України подає до Верховної Ради України Бюджетну декларацію разом із фінансово-економічним обґрунтуванням у триденний строк з дня її схвалення. Фінансово-економічне обґрунтування має містити розрахунки і пояснення до положень і показників, визначених Бюджетною декларацією (включаючи пояснення відмінностей від Бюджетної декларації, схваленої у попередньому бюджетному періоді, орієнтовні показники витрат державного бюджету за функціональною класифікацією видатків та кредитування бюджету із зазначенням пріоритетних напрямів). Верховна Рада України розглядає Бюджетну декларацію за спеціальною процедурою, визначеною Регламентом Верховної Ради України.

Частиною дев`ятою статті 33 Бюджетного кодексу України визначено, що Бюджетна декларація містить положення щодо, зокрема:

1) основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України (із зазначенням показників номінального і реального обсягу валового внутрішнього продукту, індексів споживчих цін та цін виробників, рівня безробіття, припущень щодо курсу гривні до долара США в середньому за рік та на кінець року, а також інших показників, врахованих під час розроблення Бюджетної декларації);

2) загальних показників доходів і фінансування державного бюджету, повернення кредитів до державного бюджету, загальних граничних показників видатків державного бюджету та надання кредитів з державного бюджету (з розподілом на загальний та спеціальний фонди);

3) частки прогнозного річного обсягу валового внутрішнього продукту, що перерозподіляється через зведений бюджет України, пріоритетних завдань податкової політики, показників за основними видами доходів державного бюджету (з розподілом на загальний та спеціальний фонди);

4) дефіциту (профіциту) державного бюджету, показників за основними джерелами фінансування державного бюджету (з розподілом на загальний та спеціальний фонди), а також державного боргу, гарантованого державою боргу і надання державних гарантій;

5) розміру мінімальної заробітної плати, прожиткового мінімуму та рівня його забезпечення;

6) пріоритетних завдань фінансового забезпечення реалізації державної політики у різних сферах діяльності (включаючи фінансове забезпечення судової влади та її незалежності);

7) обсягу державних капітальних вкладень на розроблення та реалізацію державних інвестиційних проектів із зазначенням пріоритетних напрямів таких капітальних вкладень, обсягу коштів державного фонду регіонального розвитку;

8) граничних показників видатків державного бюджету та надання кредитів з державного бюджету головним розпорядникам коштів державного бюджету (з розподілом на загальний та спеціальний фонди), а також цілей державної політики у відповідній сфері діяльності, формування та/або реалізацію якої забезпечує головний розпорядник коштів державного бюджету, та показників їх досягнення за результатами попереднього бюджетного періоду, очікуваних у поточному бюджетному періоді та прогнозних на середньостроковий період у межах визначених граничних показників;

9) взаємовідносин державного бюджету з місцевими бюджетами (включаючи положення та показники, необхідні для складання прогнозів місцевих бюджетів);

10) загальної оцінки фіскальних ризиків та їх впливу на показники державного бюджету;

11) інших питань, необхідних для складання проекту закону про Державний бюджет України.

Пунктом "г" частини першої статті 38 Бюджетного кодексу України визначено, що разом з проектом закону про Державний бюджет України, схваленим Кабінетом Міністрів України, подається інформація щодо врахування Бюджетної декларації і рекомендацій Верховної Ради України щодо бюджетної політики (якщо такі рекомендації схвалені відповідно до частини шостої статті 152 Регламенту Верховної Ради України).

Разом з тим, пунктом 10 частини другої статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів.

Як уже зазначалось, розмір прожиткового мінімуму є розрахунковою величиною у всіх сферах суспільних відносин та впливає як на розмір мінімальної заробітної плати, допомоги по безробіттю, інших соціальних виплат, величини неоподатковуваного мінімуму доходів громадян, так і на формування Державного бюджету України та місцевих бюджетів.

У період з 2000 по 2020 роки відповідачем постановами від 14.04.2000 № 656 та від 11.10.2016 № 780 затверджувався набір продуктів харчування, набір непродовольчих товарів та набір послуг для основних соціальних і демографічних груп населення, який є передумовою встановлення прожиткового мінімуму.

При цьому, як уже зазначалось, постанова Уряду від 11.10.2016 № 780 визнана судом нечинною.

Таким чином, враховуючи встановлений частиною першою статті 3 Закону України "Про прожитковий мінімум" обов`язок визначення набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів та набору послуг, які є обов`язковою передумовою встановлення прожиткового мінімуму, не рідше одного разу на п`ять років, не встановлення Кабінетом Міністрів України прожиткового мінімуму у визначеному законодавством порядку, суд дійшов до висновку про наявність підстав для задоволення позову ОСОБА_1 шляхом зобов`язання Кабінету Міністрів України вчинити дії щодо встановлення прожиткового мінімуму відповідно до статей 2, 3, 4 Закону України "Про прожитковий мінімум", статей 2, 6 Закону України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії".

Згідно із ч. ч. 1-3 ст. 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

Відповідно до ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Частиною 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Підсумовуючи вищевикладене, позов підлягає частковому задоволенню.

При частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог. При цьому суд не включає до складу судових витрат, які підлягають розподілу між сторонами, витрати суб`єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката та сплату судового збору (ч. 3 ст. 139 КАС України).

Керуючись статтями 77, 90, 139, 241-247, 250, 255, 293, 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України,

В И Р І Ш И В :

1. Адміністративний позов ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України в частині незабезпечення проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору продовольчих продуктів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму на 2020 рік, - за наслідком втрати чинності 10 липня 2018 року постанови Кабінету Міністрів України № 780 від 11.10.2016 «Про затвердження наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів та наборів послуг для основних соціальних і демографічних груп населення».

3. Зобов`язати Кабінет Міністрів України вчинити дії щодо встановлення прожиткового мінімуму на 2020 рік відповідно до статей 2, 3, 4 Закону України «Про прожитковий мінімум», ст. ст. 2, 6 Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії».

4. У задоволенні решти позовних вимог відмовити.

5. Стягнути з Кабінету Міністрів України на користь ОСОБА_1 судовий збір в сумі 1 681,60 грн (одна тисяча шістсот вісімдесят одна гривня 60 копійок).

Позивач: ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 )

Відповідач: Кабінет Міністрів України (01008, м. Київ, вул. Грушевського, 12/2, )

Рішення набирає законної сили відповідно до ст. 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржена за правилами, встановленими ст. ст. 293, 295 - 297 КАС України.

Головуючий суддя Н.М. Шевченко

Судді В.В.Аверкова

М.А.Бояринцева

Повний текст рішення складено 22.09.2020