Справа № 9901/180/20
Суддя: Білак М.В.
Дата ухвалення: 2020-09-21 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

РІШЕННЯ

Іменем України

21 вересня 2020 року

Київ

справа №9901/180/20

адміністративне провадження №П/9901/180/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Білак М.В.,

суддів: Загороднюка А.Г., Кашпур О.В., Радишевської О.Р., Шевцової Н.В.,

за участю:

представників позивача Захарова А.В., Чередніченко Л.В.,

представника відповідача Мовіле О.С.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом народного депутата України ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язати вчинити дії,

У С Т А Н О В И В :

Народний депутат України ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до Президента України Зеленського В.О., в якому просив суд:

- визнати протиправною бездіяльність суб`єкта владних повноважень - Президента України Зеленського В.О., яка полягає у нерозгляді двох депутатських звернень народного депутата України ОСОБА_1 №7-ДЗ від 12 листопада 2019 року та №15-ДЗ від 18 грудня 2019 року;

- зобов`язати суб`єкта владних повноважень - Президента України Зеленського В.О. розглянути в порядку статті 16 Закону України «Про статус народного депутата України», тобто по суті з наданням вмотивованих відповідей, два депутатських звернення народного депутата України ОСОБА_1 №7-ДЗ від 12 листопада 2019 року та 15-ДЗ від 18 грудня 2019 року.

Обґрунтовуючи позовні вимоги, зазначив, що відповідно до протоколу Центральної виборчої комісії від 3 серпня 2019 року «Про результати виборів народних депутатів України у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі» ОСОБА_1 визнано обраним народним депутатом України у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі, а Постановою Центральної виборчої комісії №1862 від 12 серпня 2019 року «Про реєстрацію народних депутатів України, обраних на позачергових виборах народних депутатів України 21 липня 2019 року в загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі» - зареєстровано народним депутатом України.

12 листопада 2019 року позивач надіслав Президенту України Зеленському В.О. депутатське звернення №7-ДЗ в порядку статті 16 Закону України «Про статус народного депутата України», в якому запропонував відповідачу доручити працівникам Офісу Президента України здійснити експертний аналіз соціальних процесів, пов`язаних з практичним застосуванням положень закону «Про очищення влади», в аспекті додержання конституційних та основоположних, в тому числі трудових та соціальних прав громадян України, і за результатами опрацювання цього аналізу та на виконання Закону України «Про засади внутрішньої та зовнішньої політики» підготувати проєкт змін до закону «Про очищення влади», а також необхідні укази та розпорядження щодо реального поновлення трудових та соціальних прав люстрованих (припинення дії дискримінаційних норм, які обмежують право на державну службу; поновлення на посадах; виплати середнього заробітку за час вимушеного прогулу; виключення персональних відомостей громадян з реєстру люстрованих, який веде Міністерство юстиції України).

Відповідь на депутатське звернення позивача №7-ДЗ від 12 листопада 2019 року надав керівник Офісу Президента України Богдан А.Й. шляхом підписання листа №02-01/2657 від 2 грудня 2019 року. З цього листа, вказує позивач, він довідався, що його депутатське звернення скеровано за належністю до Кабінету Міністрів України.

Вважаючи, що встановлений законом порядок розгляду депутатського звернення порушено (особа, якій адресовано звернення, не здійснила розгляду по суті та не надала вмотивованої відповіді; натомість лист з порушенням 10-денного строку підписано іншою посадовою особою), народний депутат України ОСОБА_1 надіслав Президенту України депутатське звернення №15-ДЗ від 18 грудня 2019 року, керуючись статтями 16, 17 Закону України «Про статус народного депутата України». У цьому зверненні позивач описав допущені, на його думку, під час розгляду його попереднього звернення порушення закону та заявив, що не отримав вмотивованої відповіді на звернення.

У зв`язку з цим він просив відповідача - Президента України повернутися до розгляду депутатського звернення №7-ДЗ від 12 листопада 2019 року та надати йому вмотивовану відповідь по суті в порядку, встановленому законом.

Відповідь на депутатське звернення позивача №15-ДЗ від 18 грудня 2019 року знову надав керівник Офісу Президента України Богдан А.Й. шляхом підписання листа №02-01/142 від 17 січня 2020 року.

Ненадання Президентом України Зеленським В.О. відповіді на вказані звернення, позивач вважає протиправною бездіяльністю відповідача.

На думку позивача, його звернення №7-ДЗ від 12 листопада 2019 року та №15-ДЗ від 18 грудня 2019 року адресовані не керівнику Офісу Президента України чи будь-якій іншій особі, а персонально Президенту України, який відповідно до статті 102 Конституції України є гарантом додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Тому, з огляду на статтю 19 Основного Закону та статтю 16 закону «Про статус народного депутата України і розглянути ці звернення по суті та надати вмотивовані відповіді мав саме Президент України, зазначає позивач.

Також позивач наголошує на тому, що він не отримав мотивованої відповіді на свої звернення. Так, депутатське звернення №7-ДЗ від 12 листопада 2019 року по суті не розглянуто. Замість цього його надіслано до Кабінету Міністрів України. З питання порушення законності під час розгляду депутатського звернення №7-ДЗ, викладеного у депутатському зверненні №15-ДЗ, ніякої відповіді позивачу взагалі не надано, вказує останній.

Щодо суті звернень позивач, серед іншого зазначає, що депутатське звернення №7-ДЗ до Президента України стосувалось вжиття заходів, направлених на поновлення інтересів громадян України, порушення прав яких констатовано рішенням ЄСПЛ «Полях та інші проти України». Питання забезпечення державних гарантій реалізації соціальних прав багаточисленної групи державних службовців, незаконно звільнених через несправедливе застосування дискримінаційних положень закону «Про очищення влади», на основі впровадження європейських стандартів соціального захисту є складовою внутрішньої політики України в соціальній сфері.

Депутатські звернення №7-ДЗ та №15-ДЗ, звертає увагу позивач, були направлені саме на привернення уваги гаранта додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина до названої проблеми з огляду на те, що за статтею 12 закону «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики» визначення та реалізація засад внутрішньої і зовнішньої політики здійснюються на основі тісної взаємодії та координації зусиль Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади у цьому напрямі. Визначені цим Законом засади внутрішньої політики мають ураховуватися під час розроблення проектів законодавчих та інших нормативно-правових актів.

Президент України, як глава держави, гарант державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, забезпечує здійснення внутрішньої політики держави в соціальній сфері шляхом звернення з посланнями до Верховної Ради України про внутрішнє становище України, в яких пропонується визначення та коригування засад внутрішньої політики; реалізації права законодавчої ініціативи; видання на виконання Конституції і законів України указів та розпоряджень. Отже, вказує позивач, формування внутрішньої політики держави з питань усунення соціально негативних наслідків дії положень закону «Про очищення влади» є компетенцією глави держави.

Підсумовуючи, позивач наголошує, що бездіяльність Президента України, яка полягає у нерозгляді депутатських звернень №7-ДЗ та №15-ДЗ по суті, не ґрунтується на законі.

Належними і допустимими доказами бездіяльності Президента України, яка цілком доводиться діями керівника Офісу Президента України, вважає позивач, є зміст листів, надісланих йому «у відповідь» на його депутатські звернення.

Відповідач не погоджується з такими доводами позивача, проти позову заперечує, вважає позовні вимоги безпідставними і необґрунтованими, такими, що не підлягають задоволенню, та у відзиві на позовну заяву зазначає про таке.

Посилаючись на Рішення Конституційного Суду України від 5 березня 2003 року № 5-рп/2003, вказує, що народний депутат України має право на сесії Верховної Ради України звернутися із запитом до органів Верховної Ради України, до Кабінету Міністрів України, до керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, до керівників підприємств, установ і організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування і форм власності, а також до Президента України в порядку, передбаченому пунктом 34 частини першої статті 85 Основного Закону України. Отже, право на запит є конституційним правом народного депутата України.

На відміну від депутатського запиту звернення - викладена в письмовій формі пропозиція народного депутата, звернена до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ і організацій, об`єднань громадян здійснити певні дії, дати офіційне роз`яснення чи викласти позицію з питань, віднесених до їх компетенції (абзац другий частини першої статті 16 Закону). За своїм, змістом депутатське звернення не має імперативного характеру і заявляється народними депутатами України самостійно.

Звертає увагу, що Конституція України наділяє народного депутата правом у спеціальному порядку (через рішення Верховної Ради України) звертатись із депутатським запитом до Президента України. В той же час а ні Основний Закон України, а ні Закон України «Про статус народного депутата України» не містять норм, які б встановлювали обов`язок Глави держави розглядати депутатське звернення та повідомляти народного депутата про результати його розгляду.

Також відповідач зазначає, що повноваження Президента України визначаються виключно Конституцією України. На цьому неодноразово наголошувалося у рішеннях Конституційного Суду України (від 10 квітня 2003 року № 7-рп/2003, від 7 квітня 2004 року № 9-рп/2004, від 16 травня 2007 року № 1-рп/2007, від 2 жовтня 2008 року № 19-рп/2008, від 8 жовтня 2008 року №21-рп/2008 та інших).

Конституційний Суд України у Рішенні від 10 квітня 2003 року № 7-рп (справа про гарантії діяльності народного депутата України) зазначив, що відповідно до Конституції України повноваження Президента України вичерпно визначені Конституцією України, а це унеможливлює прийняття законів, які встановлювали б інші його повноваження (права та обов`язки).

Тому, вважає відповідач, положення частини другої статті 16 Закону України «Про статус народного депутата України» не поширюються на Президента України.

З урахуванням правових позицій Конституційного Суду України, викладених у його Рішенні від 10 квітня 2003 року № 7-рп, положення частини другої статті 16 Закону України «Про статус народного депутата України» також не поширюються на Президента України, а обов`язок органу державної влади, органу місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ і організацій, об`єднань громадян, яким адресовано депутатське звернення, розглянути і дати письмову відповідь протягом 10 днів з моменту його одержання, не може розглядатись як обов`язок (повноваження) Президента України, оскільки такий обов`язок не передбачено Конституцією України, підсумовує відповідач.

Також вказує, що за результатами опрацювання звернень позивача, йому було надано інформацію щодо компетенції органів влади у сфері виконання та застосування рішень Європейського суду з прав людини, що визнається й самим позивачем.

У відповіді на відзив позивач не погоджується з його мотивами та зазначає, що адресовані Президенту України звернення народних депутатів України не можуть бути перенаправлені до інших органів і можуть бути розглянуті з наданням відповіді по суті виключно Президентом України.

Такі твердження позивача ґрунтуються на тому, що розгляд звернень - це не повноваження суб`єкта владних повноважень, а один із способів їх реалізації. Отже, розгляд Президентом України звернень (громадян України, юридичних осіб органів державної влади народних депутатів України) - це спосіб реалізації Главою держави визначених Основних Законом України повноважень (залежно від змісту звернення та порушених у ньому питань).

Вважає безпідставним посилання відповідача на Рішення Конституційного Суду України №7-рп/2003 від 7 квітня 2003 року, оскільки аналогія закону та аналогія права не застосовуються для визначення підстав, меж повноважень та способу дій органів державної влади та місцевого самоврядування.

Зазначає, що Президент України - унікальний суб`єкт владних повноважень, який у своєму складі не має ні заступників, ні інших посадових осіб. Такий правовий стан обумовлений тим, що передавати свої повноваження іншим органам або особам Президент України не може. Тож, і з цієї точки зору, встановлений частиною четвертою статті 16 Закону України «Про статус народного депутата України» обов`язок поширюється саме на Президента України.

Серед іншого, звертає увагу, Президент України особисто розглядає та особисто надає відповіді й на електронні петиції і на звернення громадян (постанова Великої Палати Верховного Суду від 4 липня 2018 року у справі №800/580/17) у визначених законом випадках, хоч такі повноваження і не містяться в Конституції України.

Також позивач вказує, що Офіс Президента України відповідно до положення про нього не наділений повноваженнями розглядати депутатські звернення, оскільки Глава держави залишив це право за собою.

Надання ж Міністерством юстиції України відповіді на депутатське звернення №7-ДЗ ніяк не впливає на поновлення порушених законних прав позивача, допущене відповідачем, що є предметом цього спору.

В судовому засіданні представники позивача позовні вимоги підтримали, просили задовольнити їх з підстав, викладених у позовній заяві, відповіді на відзив, представник відповідача заперечував проти позову, просив відмовити у його задоволенні з підстав, викладених у відзиві на позовну заяву.

Ухвалою Верховного Суду від 16 липня 2020 року відкрито провадження у цій справі та призначено її до розгляду.

Дослідивши матеріали справи, а також докази в їх сукупності, Верховний Суд встановив такі обставини.

Відповідно до додатку 2 до Постанови Центральної виборчої комісії від 12 серпня 2019 року №1862 «Про реєстрацію народних депутатів України, обраних на позачергових виборах народних депутатів України 21 липня 2019 року в загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі» зареєстровано ОСОБА_1 народним депутатом України, обраного на позачергових виборах народних депутатів України 21 липня 2019 року в загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі.

Згідно з відомостей веб сайту Верховної Ради України (http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/site2/p_deputat_list) ОСОБА_1 є народним депутатом України і на день ухвалення цього рішення.

12 листопада 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Президента України Зеленського В.О. з депутатським зверненням №7-ДЗ в порядку статті 16 Закону України «Про статус народного депутата України» (а.с. 14, 15).

У цьому зверненні позивач запропонував Президенту України:

1) з огляду на усталену практику ЄСПЛ у справах за заявами осіб, підданих люстрації, а також нещодавнє рішення у справі «Полях та інші проти України» доручити працівникам Офісу Президента України здійснити експертний аналіз соціальних процесів, пов`язаних з практичним застосуванням положень Закону України «Про очищення влади», в аспекті додержання конституційних та основоположних, в тому числі трудових та соціальних прав громадян України;

2) за результатами опрацювання цього аналізу та на виконання Закону України «Про засади внутрішньої та зовнішньої політики» підготувати проект змін до Закону України «Про очищення влади», а також необхідні укази та розпорядження щодо реального поновлення трудових та соціальних прав люстрованих (припинення дії дискримінаційних норм, які обмежують право на державну службу; поновлення на посадах; виплати середнього заробітку за час вимушеного прогулу; виключення персональних відомостей громадян з реєстру люстрованих, який веде Міністерство юстиції України);

3) Хід виконання рішень ЄСПЛ та національних судів щодо поновлення прав незаконно люстрованих державних службовців взяти на контроль.

Керівником Офісу Президента України на звернення від 12 листопада 2019 року №7-ДЗ надано відповідь, про що свідчить копія відповідного листа №02-01/2657 від 2 грудня 2019 року (а.с. 16).

У цьому листі процитовано положення постанови Кабінету Міністрів України від 2 липня 2014 року №228 в частині основних завдань Міністерства юстиції України, а також зміст статей 14, 15 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», з огляду на що звернення позивача скеровано за належністю до Кабінету Міністрів України.

Окрім того, зазначено, що на розгляді Конституційного Суду України перебуває низка подань Верховного Суду України та народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень Закону України «Про очищення влади».

Позивач, вважаючи що йому було надано неналежну відповідь, неналежним суб`єктом, 18 грудня 2019 року знову звернувся до Президента України Зеленського В.О. з депутатським зверненням №15-ДЗ в порядку статей 16, 17 Закону України «Про статус народного депутата України» (а.с. 17,18).

У цьому зверненні позивач, серед іншого, зазначав про порушення, допущені під час розгляду його звернення №7-ДЗ від 12 листопада 2019 року, що він не отримав вмотивованої відповіді на це звернення, тому просив Президента України:

1) повернутися до розгляду його депутатського звернення №7-ДЗ від 12 листопада 2019 року (зареєстровано в офісі Президента України 12 листопада 2019 року під №003/58753-01) та надати йому вмотивовану відповідь по суті в порядку, встановленому законом;

2) вжити організаційних заходів, направлених на недопущення порушень працівниками Офісу Президента України чинного законодавства під час розгляду депутатських звернень народних депутатів України.

Керівником Офісу Президента України на звернення ОСОБА_1 від 18 грудня 2019 року №15-ДЗ надано відповідь, про що свідчить копія відповідного листа №02-01/142 від 17 січня 2020 року (а.с. 19), в якому наведено зміст статті 19 Конституції України, а також указано, що повноваження Президента України визначені виключно Конституцією України, про що неодноразово у своїх рішеннях зазначав Конституційний Суд України.

На підставі наведеного зроблено висновок, що до повноважень Президента України не належить вирішення питань, порушених у депутатському зверненні від 12 листопада 2019 року №7-ДЗ.

Позивач, вважаючи такі дії (бездіяльність) відповідача протиправними, звернувся до суду з цим адміністративним позовом.

Даючи правову оцінку спірним правовідносинам та вирішуючи спір, що виник між сторонами, суд зазначає таке.

Спірні правовідносини виникли між сторонами з приводу неналежного, на думку народного депутата України ОСОБА_1 , розгляду двох його депутатських звернень, адресованих Президенту України Зеленському В.О .

Відповідно до статті 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

Питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити до органів державної влади, об`єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів врегульовані Законом України «Про звернення громадян».

Судом встановлено, що ОСОБА_1 є народним депутатом України та звернувся до Президента України Зеленського В.О. з депутатськими зверненнями у порядку, передбаченому статтею 16 Закону України «Про статус народного депутата України».

З огляду на суб`єктний склад учасників правовідносин, а також предмет спору, спірні правовідносини регулюються Законом України «Про статус народного депутата України», який визначає статус (права, обов`язки і відповідальність) народного депутата України у Верховній Раді України та за її межами, встановлює правові і соціальні гарантії здійснення народним депутатом України своїх депутатських повноважень.

Положеннями статті 16 цього Закону передбачено, що народний депутат має право на депутатське звернення до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ і організацій, незалежно від форм власності та підпорядкування, об`єднань громадян з питань, пов`язаних з депутатською діяльністю, і брати участь у розгляді порушених ним питань.

Депутатське звернення - викладена в письмовій формі пропозиція народного депутата, звернена до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників підприємств, установ і організацій, об`єднань громадян здійснити певні дії, дати офіційне роз`яснення чи викласти позицію з питань, віднесених до їх компетенції (частина перша цієї статті).

Орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадові особи, керівники підприємств, установ і організацій, об`єднань громадян, яким адресовано депутатське звернення, зобов`язані протягом 10 днів з моменту його одержання розглянути і дати письмову відповідь. У разі неможливості розгляду звернення народного депутата у визначений строк його повідомляють про це офіційним листом з викладенням причин продовження строку розгляду. Строк розгляду депутатського звернення, з урахуванням продовження, не може перевищувати 30 днів з моменту його одержання (частина друга зазначеного Закону).

Вмотивована відповідь на депутатське звернення повинна бути надіслана народному депутату не пізніш як на другий день після розгляду звернення. Відповідь надається в обов`язковому порядку і безпосередньо тим органом державної влади чи органом місцевого самоврядування, до якого було направлено звернення, за підписом його керівника чи посадової особи, керівником підприємства, установи та організації, об`єднання громадян, крім випадків, установлених цим Законом (частина четверта вказаного Закону).

Аналіз цитованих положень статті 16 Закону України «Про статус народного депутата України» дозволяє стверджувати, що вони не містять обов`язку Президента України розглядати особисто звернення народного депутата України, на відміну від депутатського запиту (пункт 34 частини першої статті 85 Конституції України, частина першої статті 86, стаття 15 Закону України «Про статус народного депутата України»), який має імперативний характер та у визначених випадках підлягає розгляду особисто Президентом України.

Повноваження Президента України вичерпно визначені Конституцією України, на чому неодноразово наголошував Конституційний Суд України у своїх рішеннях (зокрема, від 10 квітня 2003 року №7-рп/2003, від 7 квітня 2004 року №9-рп/2004, від 16 травня 2007 року № 1-рп/2007) та про що слушно зауважує відповідач, і вони не можуть бути розширені законом. Тому законодавчі акти не можуть покладати додаткових прав чи обов`язків на Президента України.

Отже, ні Закон України «Про статус народного депутата України», ні Конституція України не містить положень, які б давали підстави стверджувати, що Президент України повинен розглядати звернення народного депутата України і робити це особисто.

В контексті аргументів позивача, що Президент України - унікальний суб`єкт владних повноважень, який у своєму складі не має ні заступників, ні інших посадових осіб, і на нього поширюється встановлений частиною четвертою статті 16 Закону України «Про статус народного депутата України» обов`язок, необхідно вказати таке.

Статус Президента України визначений статтею 102 Конституції України, згідно з якою, Президент України є главою держави і виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Відповідно до частини першої статті 104 Конституції України позиція Президента України характеризується як пост, а не посада.

За таких обставин, відсутні підстави розглядати Президента України як першого керівника державного органу і тим більше, як державний орган.

З цих же підстав не заслуговує на увагу посилання позивача на постанову Великої Палати Верховного Суду від 4 липня 2018 року у справі №800/580/17, в якій суд дійшов висновку про наявність у Президента України обов`язку особисто розглянути звернення громадянина України. До того ж правовідносини у вказаній справі та у справі, що розглядаються різняться суб`єктним складом, статусом цих суб`єктів та нормативним регулюванням. Тому висновки, зроблені судом у справі №800/580/17, не можуть бути застосованими у спорі, що розглядається.

На користь висновку про те, що Президент України не має обов`язку особисто розглядати звернення народного депутата України свідчить також Рішення Конституційного Суду України від 5 березня 2003 року №5-рп/2003, в якому Конституційний Суд України, проводячи розмежування між депутатським запитом та депутатським зверненням, указав таке.

Відповідно до статті 16 Закону України "Про статус народного депутата України" народний депутат України має також право на звернення до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, а також до керівників підприємств, установ і організацій, незалежно від форм власності та підпорядкування, об`єднань громадян з питань, пов`язаних з депутатською діяльністю. Право на депутатське звернення є складовою повноважень народного депутата України.

На відміну від запиту звернення - це викладена у письмовій формі пропозиція народного депутата України зазначеним вище адресатам здійснити певні дії, дати офіційне роз`яснення чи викласти позицію з питань, віднесених до їх компетенції (абзац другий частини першої статті 16 Закону України "Про статус народного депутата України"). За своїм змістом депутатське звернення не має імперативного характеру і заявляється народними депутатами України самостійно. Такі звернення можуть бути зумовлені скаргами та заявами виборців, а також стосуватися інших питань депутатської діяльності, які ініціюються народним депутатом України.

У разі надходження запитів або звернень, зміст яких не відповідає закону або виходить за межі компетенції адресата, останній не зобов`язаний задовольняти вимоги запиту або приймати пропозицію, яка міститься у зверненні. Це випливає з положень частини другої статті 19 Конституції України, за якими органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи повинні діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Народний депутат України може звернутись до Голови Національного банку України із запитом, а до Національного банку України або його посадових осіб - із зверненням про надання інформації, що становить банківську таємницю. Запит зобов`язаний розглянути Голова Національного банку України, а звернення - Голова або інші посадові особи Національного банку України з додержанням вимог, передбачених статтями 60, 62 Закону про банки, та офіційно повідомити народного депутата України про результати розгляду, тобто дати письмову вмотивовану відповідь незалежно від того, задоволені вимоги запиту або пропозиції звернення чи ні.

Таке розуміння природи депутатського звернення дає підстави стверджувати про відсутність у Президента України обов`язку особисто розглядати депутатські звернення в порядку, передбаченому статтею 16 Закону України «Про статус народного депутата України». Водночас визначення порядку розгляду та надання відповіді на депутатські звернення від імені Президента України є прерогативою самого Глави держави.

Відповідно до пункту 28 частини першої статті 106 Конституції України для здійснення своїх повноважень Президент України створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби.

Указом Президента України від 25 червня 2019 року №436/2019 затверджено Положення про Офіс Президента України (далі - Положення №436/2019), відповідно до підпункту 22 пункту 4 якого, Офіс Президента України організовує прийом громадян, які звертаються до Президента України, розгляд звернень громадян, а також звернень органів місцевого самоврядування, політичних партій та громадських об`єднань (у тому числі професійних спілок), підприємств, установ, організацій, здійснює облік і аналіз таких звернень, на основі аналізу звернень розробляє та подає Президентові України пропозиції щодо розв`язання порушених у них проблем.

Згідно з пунктом 6 Положення №436/2019 Офіс у процесі виконання покладених на нього завдань взаємодіє в установленому порядку з органами Верховної Ради України та її Апаратом, Кабінетом Міністрів України та його Секретаріатом, Апаратом Ради національної безпеки і оборони України, центральними та місцевими органами виконавчої влади, правоохоронними, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, підприємствами, науковими та іншими установами, організаціями, а також із відповідними органами іноземних держав і міжнародних організацій.

Отже, безпідставними є доводи позивача про те, що Офіс Президента України відповідно до положення про нього не наділений повноваженнями розглядати депутатські звернення, оскільки Глава держави залишив це право за собою.

Зі змісту депутатського звернення народного депутата України ОСОБА_1 №7-ДЗ від 12 листопада 2019 року вбачається, що в ньому порушено питання внесення змін до законодавства про очищення влади (люстраційного законодавства), з огляду на усталену практику Європейського суду з прав людини у справах за заявами осіб, підданих люстрації в тому числі справи «Полях та інші проти України», зокрема, щодо необхідності реального поновлення трудових та соціальних прав люстрованих (припинення дії дискримінаційних норм, які обмежують право на державну службу; поновлення на посадах; виплати середнього заробітку за час вимушеного прогулу; виключення персональних відомостей громадян з реєстру люстрованих, який веде Міністерство юстиції України). При цьому депутатське звернення №15-ДЗ від 18 грудня 2019 року по суті є похідним від депутатського звернення №7-ДЗ від 12 листопада 2019 року та стосується порядку розгляду першого звернення.

Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» регулює відносини, що виникають у зв`язку з обов`язком держави виконати рішення Європейського суду з прав людини у справах проти України; з необхідністю усунення причин порушення Україною Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод і протоколів до неї; з впровадженням в українське судочинство та адміністративну практику європейських стандартів прав людини; зі створенням передумов для зменшення числа заяв до Європейського суду з прав людини проти України.

Зазначений Закон передбачає, серед інших зобов`язань держави, вжиття заходів загального характеру.

Так, відповідно до статті 13 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» заходи загального характеру вживаються з метою забезпечення додержання державою положень Конвенції, порушення яких встановлене Рішенням, забезпечення усунення недоліків системного характеру, які лежать в основі виявленого Судом порушення, а також усунення підстави для надходження до Суду заяв проти України, спричинених проблемою, що вже була предметом розгляду в Суді.

Заходами загального характеру є заходи, спрямовані на усунення зазначеної в Рішенні системної проблеми та її першопричини, зокрема: а) внесення змін до чинного законодавства та практики його застосування; б) внесення змін до адміністративної практики; в) забезпечення юридичної експертизи законопроектів; г) забезпечення професійної підготовки з питань вивчення Конвенції та практики Суду прокурорів, адвокатів, працівників правоохоронних органів, працівників імміграційних служб, інших категорій працівників, професійна діяльність яких пов`язана із правозастосуванням, а також з триманням людей в умовах позбавлення свободи; д) інші заходи, які визначаються - за умови нагляду з боку Комітету міністрів Ради Європи - державою-відповідачем відповідно до Рішення з метою забезпечення усунення недоліків системного характеру, припинення спричинених цими недоліками порушень Конвенції та забезпечення максимального відшкодування наслідків цих порушень.

Згідно з частиною першою статті 14 вказаного Закону щокварталу Орган представництва (орган, відповідальний за забезпечення представництва України в Європейському суді з прав людини та координацію виконання його рішень) готує та надсилає до Кабінету Міністрів України подання щодо вжиття заходів загального характеру (далі - подання).

Положеннями статті 15 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» Прем`єр-міністр України відповідно до подання, передбаченого у статті 14 цього Закону, визначає центральні органи виконавчої влади, які є відповідальними за виконання заходів загального характеру, та невідкладно дає їм відповідні доручення.

Кабінет Міністрів України: а) видає в межах своєї компетенції акти на виконання заходів загального характеру; б) вносить у порядку законодавчої ініціативи до Верховної Ради України законопроекти щодо прийняття нових, скасування чинних законів або внесення до них змін.

З наведених норм слідує висновок, що вирішення порушених позивачем у депутатському зверненні №7-ДЗ від 12 листопада 2019 року питань належить до повноважень Кабінету Міністрів України, тому цілком логічно та правомірно зазначене звернення було скеровано за належністю саме до Кабінету Міністрів України, про що повідомлено заявника.

За таких обставин, не заслуговують на увагу доводи позивача, що він не отримав мотивованої відповіді на свої звернення. Отримання позивачем відповідей на його запити підтверджується також наявними в матеріалах справи копіями відповідних листів від 2 грудня 2019 року №02-01/2657 (а.с. 16) та від 17 січня 2020 року №02-01/142 (а.с. 19). Про це зазначає й сам позивач в позовній заяві.

Отже, так як депутатське звернення ОСОБА_1 від 12 листопада 2019 року було правомірно направлено Офісом Президента України за належністю до компетентного органу, оскільки вирішення порушеного у ньому питання не належить до повноважень Президента України чи створених ним консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб, а відносяться саме до компетенції Кабінету Міністрів України, на депутатське звернення №15-ДЗ від 18 грудня 2019 року надано відповідь по суті порушених в ньому питань, позовні вимоги народного депутата України ОСОБА_1 є безпідставними, а тому в їх задоволенні необхідно відмовити.

З підстав наведеного не заслуговують на увагу доводи позивача про те, що порушені ним у зверненнях питання належать до повноважень саме Президента України відповідно до Закону України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики».

Відповідно до абзацу третього частини третьої статті 12 зазначеного Закону повноваження щодо визначення та реалізації засад внутрішньої і зовнішньої політики здійснює Президент України як глава держави, гарант державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина - шляхом звернення із щорічними і позачерговими посланнями до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України, в яких пропонується визначення, коригування засад внутрішньої і зовнішньої політики з урахуванням внутрішнього і зовнішнього становища України, здійснення керівництва зовнішньополітичною діяльністю держави, керівництва у сферах національної безпеки і оборони держави, реалізації права законодавчої ініціативи, зокрема щодо внесення змін до цього Закону, застосування права вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів, у тому числі з підстав їх невідповідності визначеним цим Законом засадам внутрішньої і зовнішньої політики, здійснення кадрової політики в межах, визначених Конституцією України, видання на виконання Конституції і законів України указів та розпоряджень.

Положення абзацу третього частини третьої статті 12 Закону України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики», які визначають повноваження Президента України щодо визначення та реалізації засад внутрішньої і зовнішньої політики, не слід розуміти як його прямий обов`язок враховувати думку кожного, хто звертається до нього із відповідною пропозицією, адже в питаннях формування внутрішньої і зовнішньої політики Президент України наділений значною свободою розсуду, тому він сам вирішує брати до уваги чи ні порушені перед ним пропозиції (питання).

Доводи позивача про порушення 10 денного строку розгляду його звернення є безпідставними, оскільки, як зазналось, у Президента України відсутній обов`язок особистого розгляду звернення народного депутата України взагалі, тому відсутні підстави розглядати питання про порушення відповідачем зазначеного строку.

Водночас порушення такого строку не може бути самостійною підставою для задоволення цього позову в розглядуваному випадку, з огляду на таке.

Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно з пунктом 8 частини першої статті 4 КАС України позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.

Гарантоване статтею 55 Конституції України та КАС України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

За правилами пункту 4 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Водночас, як свідчать обставини цієї справи, Офіс Президента України правомірно направив депутатське звернення ОСОБА_1 за належністю до відповідного органу, про що повідомив заявника, а на інше звернення - надав відповідь.

За правилами пункту 4 частини другої статті 245 КАС України, яка передбачає повноваження суду при вирішенні справи, у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Зі змісту цієї норми випливає, що суд може прийняти рішення про визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною, одночасно зобов`язавши його виправити оскаржувані порушення.

Таким чином, визнавши протиправною бездіяльність Президента України щодо недотримання строку розгляду депутатського звернення, суд не відновить порушеного, на думку позивача, право народного депутата України на депутатське звернення, оскільки позивач вже отримав відповідь на свої звернення.

Аналогічна правова позиція викладена в Постанові Великої Палати Верховного Суду від 4 липня 2018 року у справі №800/580/17 (П/9901/9/18) і підстави для відступлення від неї відсутні.

Аргументи позивача, що є недопустимим посилання відповідача на Рішення Конституційного Суду України №7-рп/2003 від 7 квітня 2003 року, оскільки аналогія закону та аналогія права не застосовуються для визначення підстав, меж повноважень та способу дій органів державної влади та місцевого самоврядування, є безпідставними, оскільки в розглядуваному спорі суд не застосовував аналогію закону та/або аналогію права в контексті цього Рішення Конституційного Суду України. Зазначене Рішення використано судом і не для визначення підстав, меж повноважень та способу дій органів державної влади та місцевого самоврядування, а для розуміння інституту депутатського звернення, в тому числі через його порівняння з депутатським запитом.

За таких обставин, адміністративний позов народного депутата України ОСОБА_1 до Президента України про визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язати вчинити дії задоволенню не підлягає.

Керуючись статтями 242-246, 255, 262, 266, 371 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

В И Р І Ш И В:

В задоволенні адміністративного позову народного депутата України ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язати вчинити дії відмовити.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення може бути подана протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення до Великої Палати Верховного Суду.

Дата складання повного рішення суду 23 вересня 2020 року.

Судді М.В. Білак

А.Г. Загороднюк

О.В. Кашпур

О.Р. Радишевська

Н.В. Шевцова