Справа № 685/1490/16-а
Суддя: Радишевська О.Р.
Дата ухвалення: 2020-09-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 вересня 2020 року

м. Київ

справа № 685/1490/16-а

адміністративне провадження № К/9901/23345/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,

суддів - Кашпур О.В., Уханенка С.А.

розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 685/1490/16-а

за позовом ОСОБА_1 до Поляхівської сільської ради Теофіпольського району Хмельницької області, Поляхівського сільського голови Теофіпольського району Хмельницької області Романюка Миколи Дем`яновича про визнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування рішення, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Теофіпольського районного суду Хмельницької області від 16 грудня 2016 року, ухвалену у складі: головуючого судді Самойловича А.П., та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 02 лютого 2017 року, постановлену у складі: головуючого судді Білої Л.М., суддів Гонтарука В.М., Граб Л.С.,

УСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивачка) звернулася до суду з позовом до Поляхівської сільської ради Теофіпольського району Хмельницької області (далі - Поляхівська сільська рада, відповідач-1) та Поляхівського сільського голови Теофіпольського району Хмельницької області Романюка Миколи Дем`яновича (далі - відповідач-2) з вимогами:

1.1. визнати протиправними дії щодо скликання і проведення п`ятої сесії Поляхівської сільської ради VII скликання 25 жовтня 2016 року та розгляду питання про висловлення недовіри і припинення повноважень секретаря Поляхівської сільської ради ОСОБА_1 ;

1.2. визнати незаконним і скасувати рішення Поляхівської сільської ради від 25 жовтня 2016 року № 2 «Про дострокове припинення повноважень секретаря сільської ради ОСОБА_1 »;

1.3. зобов`язати відповідачів поновити ОСОБА_1 на посаді секретаря Поляхівської сільської ради.

2. На обґрунтування позовних вимог позивачка зазначила, що оскаржуваним рішенням відповідач-1 вирішив достроково припинити її повноваження як секретаря Поляхівської сільської ради у зв`язку з висловленням їй недовіри.

3. Позивачка доводить, що сумлінно виконувала свої посадові обов`язки, а рішення відповідача обумовлено винятково особистим неприязним відношенням до неї з боку Поляхівського сільського голови.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

4. Рішенням першої сесії Поляхівської сільської ради VII скликання від 16 листопада 2015 року №2 ОСОБА_1 було обрано секретарем сільської ради.

5. На пленарному засіданні п`ятої сесії Поляхівської сільської ради VII скликання 25 жовтня 2016 року було прийнято рішення №2 про дострокове припинення повноважень секретаря Поляхівської сільської ради ОСОБА_1 .

6. Уважаючи таке рішення протиправним, позивачка звернулася до суду.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

7. Постановою Теофіпольського районного суду Хмельницької області від 16 грудня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 02 лютого 2017 року, адміністративний позов задоволено частково:

7.1. визнано протиправним і скасовано рішення Поляхівської сільської ради від 25 жовтня 2016 року № 2 у частині дострокового припинення повноважень секретаря Поляхівської сільської ради ОСОБА_1 ;

7.2. поновлено ОСОБА_1 на посаді секретаря Поляхівської сільської ради;

7.3. стягнуто з Поляхівської сільської ради на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 6 233,90 грн;

7.4. у задоволенні інших позовних вимог відмовлено.

8. Частково задовольняючи адміністративний позов, суди попередніх інстанцій виходили з того, що свобода розсуду сільської ради у питанні дострокового припинення повноважень посадових осіб, яких вона обирає чи призначає, не є необмеженою. Для дострокового припинення повноважень секретаря сільської ради з ініціативи останньої необхідні конкретні підстави, що свідчать про несумісність діяльності секретаря сільської ради із завданнями і функціями його посади та/або принципами місцевого самоврядування.

9. Суди попередніх інстанцій зазначили, що в спірних правовідносинах дострокове припинення повноважень позивача як секретаря Поляхівської сільської ради було свавільним, адже ані протокол пленарного засідання п`ятої чергової сесії Поляхівської сільської ради 25 жовтня 2016 року, ані рішення Поляхівської сільської ради від 25 жовтня 2016 року № 2 не містять викладу конкретних мотивів, якими відповідач керувався, висловлюючи недовіру секретарю Поляхівської сільської ради.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

10. У касаційній скарзі відповідач-1, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення та прийняти нове про відмову в задоволенні позовних вимог.

11. На обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач-1 зазначив, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків щодо необхідності наводити в рішенні або протоколі спеціальні підстави для дострокового припинення повноважень секретаря сільської ради.

12. Відповідач-1 доводить, що статтею 50 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» прямо передбачено право сільської ради достроково припиняти повноваження секретаря. На думку відповідача, ця норма є самостійною і достатньою спеціальною підставою дострокового припинення повноважень секретаря сільської ради.

13. Позивач у відзиві на касаційну скаргу зазначив, що судами попередніх інстанцій повно та всебічно встановлено обставини, що мають значення для розгляду справи, і правильно застосовано норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування його рішення немає.

14. Інші учасники справи правом подати заперечення проти касаційної скарги не скористалися.

15. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 28 лютого 2017 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою позивача.

16. 15 грудня 2017 року, у зв`язку з початком роботи Верховного Суду, припинено процесуальну діяльність Вищого адміністративного суду України.

17. 15 лютого 2018 року касаційну скарги передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду.

18. За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Бевзенка В.М., суддів Данилевич Н.А., Шарапи В.М.

19. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 24 квітня 2020 року, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача в цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.

20. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 07 червня 2019 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку С.А.

V. Джерела права й акти їхнього застосування

21. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року №?2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», що набрав чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

22. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

23. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані й розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

24. 08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», яким до окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України, у тому числі щодо меж касаційного перегляду, унесені зміни.

25. Водночас пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону від 15 січня 2020 року №460-IX передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

26. З урахуванням викладеного, розглядаючи цю справу, Суд керується положеннями Кодексу адміністративного судочинства України, що діяли до набрання чинності змін, унесених Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX.

27. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

28. Згідно з частиною четвертою статті 140 Конституції України органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.

29. Відповідно до частини першої статті 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування вирішують, крім передбачених в Основному Законі України, й інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

30. Засади організації та діяльності, правовий статус і відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР).

31. Згідно зі статтею 10 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

32. Частиною першою статті 50 Закону № 280/97-ВР передбачено, що секретар сільської, селищної, міської ради працює в раді на постійній основі. Секретар ради обирається радою з числа її депутатів на строк повноважень ради за пропозицією відповідного сільського, селищного, міського голови.

33. Згідно з частиною п`ятою статті 50 Закону № 280/97-ВР повноваження секретаря сільської, селищної, міської ради можуть бути достроково припинені за рішенням відповідної ради.

34. Відповідно до статті 74 Закону № 280/97-ВР органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними і фізичними особами.

35. Частинами першою, другою статті 75 Закону № 280/97-ВР передбачено, що органи та посадові особи місцевого самоврядування є підзвітними, підконтрольними і відповідальними перед територіальними громадами. Вони періодично, але не менш як два рази на рік, інформують населення про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, місцевого бюджету, з інших питань місцевого значення, звітують перед територіальними громадами про свою діяльність.

36. Територіальна громада у будь-який час може достроково припинити повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування, якщо вони порушують Конституцію або закони України, обмежують права і свободи громадян, не забезпечують здійснення наданих їм законом повноважень.

37. Загальні засади діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їхній правовий статус, порядок і правові гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування визначено в Законі України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 07 червня 2001 року № 2493-III (далі - Закон № 2493-III).

38. Відповідно до статті 1 Закону №2493-III служба в органах місцевого самоврядування - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом.

39. Згідно зі статтею 2 Закону №2493-III посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.

40. Статтею 4 Закону №2493-III передбачено, що служба в органах місцевого самоврядування здійснюється на таких основних принципах, зокрема, підконтрольності, підзвітності, персональної відповідальності за порушення дисципліни і неналежне виконання службових обов`язків; самостійності кадрової політики в територіальній громаді.

41. Статтею 10 Закону №2493-III встановлено, що прийняття на службу в органи місцевого самоврядування на посади голови та заступників голови районної, районної у місті, обласної ради, заступника міського голови - секретаря Київської міської ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, голови постійної комісії з питань бюджету обласної, Київської та Севастопольської міських рад шляхом обрання відповідною радою.

42. Відповідно до статті 20 Закону №2493-III крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, служба в органах місцевого самоврядування припиняється на підставі і в порядку, визначених Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", цим та іншими законами України, а також у разі: порушення посадовою особою місцевого самоврядування Присяги, передбаченої статтею 11 цього Закону; порушення умов реалізації права на службу в органах місцевого самоврядування (стаття 5 цього Закону); виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню на службі, чи недотримання вимог, пов`язаних із проходженням служби в органах місцевого самоврядування (стаття 12 цього Закону); досягнення посадовою особою місцевого самоврядування граничного віку перебування на службі в органах місцевого самоврядування (стаття 18 цього Закону).

VI. Позиція Верховного Суду

43. Секретар сільської ради є посадовою особою відповідної сільської ради, що обирається радою з числа її депутатів.

44. Повноваження секретаря сільської ради можуть бути припинені, у тому числі достроково із загальних підстав, які визначені нормами трудового законодавства, та із спеціальних підстав, передбачених Законами №2493-III і № 280/97-ВР.

45. Щодо спеціальних підстав припинення служби в органах місцевого самоврядування в контексті обставин цієї справи, то Суд зазначає, що аналіз викладених положень Законів №2493-III і №280/97-ВР дає підстави для висновку, що діяльність посадових осіб органів місцевого самоврядування ґрунтується на принципах підконтрольності та підзвітності відповідній раді.

46. Підзвітність і підконтрольність посадових осіб органів місцевого самоврядування відповідній раді як принцип діяльності органів місцевого самоврядування передбачає, що рада наділена повноваженнями оцінювати ефективність виконання такими особами своїх повноважень та покладених на них завдань, і застосовувати до них заходи відповідальності, зокрема у будь-який час достроково припиняти їхні повноваження, якщо визнає, що такі особи не забезпечують здійснення наданих їм законом повноважень.

47. Водночас надання законодавцем сільській раді повноважень на дострокове припинення повноважень секретаря не означає, що реалізація цього права нічим не обмежена.

48. Дострокове припинення повноважень секретаря сільської ради є крайнім заходом реагування на його діяльність, і для того, щоб виносити на голосування і приймати таке рішення мають бути вагомі причини (мотиви) і об`єктивні обставини, які в сукупності вказують на те, що подальше виконання секретарем своїх повноважень є неможливим (недоцільним) та/або таким, що негативно позначається на діяльності органів місцевого самоврядування. Ці ж мотиви і обставини мають міститися у рішенні органу місцевого самоврядування, зі змісту якого було б зрозуміло, що саме спонукало до його прийняття.

49. Як установили суди попередніх інстанцій, ані в протоколі пленарного засідання п`ятої чергової сесії Поляхівської сільської ради 25 жовтня 2016 року, ані в рішенні Поляхівської сільської ради від 25 жовтня 2016 року №2 не наведено конкретних фактів (суті порушень), які б підтверджували вчинення позивачем дій, прийняття ним рішень, що за оцінкою відповідача були несумісними з посадою секретаря.

50. З урахуванням викладеного Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що рішення Поляхівської сільської ради від 25 жовтня 2016 року №2 у частині дострокового припинення повноважень позивача як секретаря цієї ради є протиправним і підлягає скасуванню.

51. Отже, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права, що призвели до ухвалення судами попередніх інстанцій незаконного рішення і погоджується з їхніми висновками про наявність підстав для часткового задоволення позовних вимог.

52. Положеннями частини першої статті 341 КАС України (у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року) визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

53. Відповідно до частини другої статті 341 КАС України (у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року) суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

54. Згідно з частиною першою статті 350 КАС України (у редакції, чинній до 08 лютого 2020 року) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

55. Переглянувши оскаржувані судові рішення в межах заявлених вимог касаційної скарги, Суд уважає, що висновки судів попередніх інстанцій у цій справі є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для їх скасування чи зміни відсутні.

VII. Судові витрати

56. Ураховуючи результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.

57. Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

58. Касаційну скаргу Поляхівської сільської ради Теофіпольського району Хмельницької області залишити без задоволення.

59. Постанову Теофіпольського районного суду Хмельницької області від 16 грудня 2016 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 02 лютого 2017 року у справі № 685/1490/16-а залишити без змін.

60. Судові витрати не розподіляються.

61. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська

Судді: О.В. Кашпур

С.А. Уханенко