Справа № 480/3065/19
Суддя: Макаренко Я.М.
Дата ухвалення: 2020-09-09 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 вересня 2020 р.Справа № 480/3065/19
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Макаренко Я.М.,

Суддів: Мінаєвої О.М. , Донець Л.О. ,

за участю секретаря судового засідання Лисенко К.В.

позивача ОСОБА_1

представників відповідача Верніченко І.М., Черненко Д.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Стецьківської сільської ради Сумського району Сумської області на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 12.12.2019, головуючий суддя І інстанції: Н.В. Савицька, м. Суми, повний текст складено 20.12.19 по справі № 480/3065/19

за позовом ОСОБА_2 , ОСОБА_1

до Стецьківської сільської ради Сумського району Сумської області

про визнання протиправним та нечинним рішення,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_2 (далі по тексту - позивач 1, ОСОБА_2 ) та ОСОБА_1 (далі по тексту - позивач 2, ОСОБА_1 ) звернулися до суду з адміністративним позовом до Стецьківської сільської ради Сумського району Сумської області (далі відповідач), в якому просили визнати протиправним та нечинним рішення позачергової 37 сесії 7 скликання Стецьківської сільської ради Сумського району Сумської області від 18.07.2019 "Про надання згоди на добровільне приєднання територіальних громад до об`єднаної територіальної громади".

Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 12.12.2019 задоволено позов ОСОБА_2 та ОСОБА_1 .

Визнано протиправним та скасовано рішення позачергової 37 сесії 7 скликання Стецьківської сільської ради Сумського району Сумської області від 18.07.2019 "Про надання згоди на добровільне приєднання територіальних громад до об`єднаної територіальної громади".

Стягнуто на користь ОСОБА_2 за рахунок бюджетних асигнувань Стецьківської сільської ради Сумського району Сумської області судовий збір у розмірі 768,40 грн. та витрати на професійну правничу допомогу в розмірі 3000,00 грн.

Стягнуто на користь ОСОБА_1 за рахунок бюджетних асигнувань Стецьківської сільської ради Сумського району Сумської області судовий збір у розмірі 768,40 грн. та витрати на професійну правничу допомогу в розмірі 3000,00 грн.

Відповідач, не погодившись з рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення Сумського окружного адміністративного суду від 12.12.2019 та прийняти нове судове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

В обгрунтування вимог апеляційної скарги зазначає, що територія відповідача є суміжною із територією Хотінської об`єднаної територіальної громади, а оскаржуване рішення прийнято з дотриманням принципу добровільності та у відповідності до вимог чинного законодавства. Перспективний план формування територій громад Сумської області не є остаточним, носить рекомендаційний характер та може змінюватись. Питання щодо можливого добровільного приєднання Стецьківської сільської ради до Хотінської об`єднаної територіальної громади було винесене на громадське обговорення, яке було проведено. Оскаржуване рішення прийняте більшістю депутатів на позачерговій сесії сільської ради, яка була скликана як невідкладна, а проект рішення був оприлюднений після його підготовки на дошці оголошень в приміщенні Стецьківської сільської ради.

Представником позивачів надано відзив на апеляційну скаргу, в якому, посилаючись на законність та обгрунтованість оскаржуваного судового рішення, просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Колегія суддів, заслухавши доповідь обставин справи, перевіривши рішення суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що вимоги апеляційної скарги задоволенню не підлягають, виходячи з наступного.

Судом першої інстанції встановлено, що 05.07.2019 на адресу Стецьківського сільського голови надійшла пропозиція від депутатів Стецьківської сільської ради про ініціювання добровільного приєднання територіальних громад сіл Стецьківка, Радьківка, Рибиці, Шевченкове, Кардашівка Стецьківської сільської ради до Хотінської об`єднаної територіальної громади (а.с.17).

Відповідно до вимог Закону України Про добровільне об`єднання територіальних громад та Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", з урахуванням звернення депутатів Стецьківської сільської ради, розпорядженням Стецьківського сільського голови №40/ОД від 05.07.2019 Про вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення відповідно до Порядку проведення громадських обговорень з питань добровільного об`єднання територіальних громад, затвердженого рішенням 60 сесії 6 скликання Стецьківської сільської ради від 27.05.2015 (далі - Порядок проведення громадських обговорень), було призначено проведення у період з 07.07.2019 по 17.07.2019 громадське обговорення питання щодо можливого добровільного приєднання Стецьківської сільської ради до Хотінської територіальної громади шляхом зустрічей з трудовими колективами та громадське обговорення в приміщенні Стецьківської сільської ради.

Відповідно до пункту 3 розпорядження № 40/ОД від 05.07.2019 після завершення громадських обговорень, обробки пропозицій та зауважень, включити до порядку денного сесії Стецьківської сільської ради питання про добровільне приєднання територіальної громади сіл Стецьківської сільської ради до Хотінської об`єднаної територіальної громади.

На виконання даного розпорядження, відповідно до Порядку проведення громадських обговорень 16.07.2019 було проведено громадські обговорення в Стецьківській загальноосвітній школі І-ІІІ ступенів та ДНЗ Веселі зайчата. Також, громадське обговорення зазначеного питання було проведено в приміщенні Стецьківської сільської ради17.07.2019 о 17 годині.

В подальшому, 18.07.2019 на позачерговій 37 сесії 7 скликання Стецьківською сільською радою Сумського району Сумської області було прийнято рішення Про надання згоди на добровільне приєднання територіальних громад до об`єднаної територіальної громади, відповідно до якого було вирішено надати згоду на добровільне приєднання територіальних громад сіл Стецьківка, Кардашівка, Шевченкове, Радьківка, Рибці Стецьківської сільської ради до Хотінської об`єднаної територіальної громади, сільському голові звернутися до Хотінської об`єднаної територіальної громади, до якої є намір приєднатися, з пропозицією про добровільне приєднання територіальних громад.

Згідно з протоколом позачергової 37 сесії 7 скликання Стецьківської сільської ради Сумського району Сумської області від 18.07.2019 участь в сесії приймали сільський голова та 17 депутатів, які проголосували за - 16, проти - 2, утримались - 0.

Не погоджуючись з рішенням позачергової 37 сесії 7 скликання Стецьківської сільської ради Сумського району Сумської області від 18.07.2019 "Про надання згоди на добровільне приєднання територіальних громад до об`єднаної територіальної громади", позивачі звернуиася до суду з даним позовом.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем було порушено встановлений чинним законодавством порядок прийняття рішення 18.07.2019 "Про надання згоди на добровільне приєднання територіальних громад до об`єднаної територіальної громади". Для приєднання повинно існувати дві умови: суміжність громад та належність громади до об`єднаної територіальної громади визначеної перспективним планом формування територій громад області. Проте, при прийнятті оскаржуваного рішення відповідачем безпідставно не були враховані положення ст. 8-1 Закону України від 05.02.2015 № 157-VIII "Про добровільне об`єднання територіальних громад" та Перспективного плану формування територій громад Сумської області (в редакції розпорядження КМУ № 318-р від 16.05.2018). Неналежна організація та проведення громадських обговорень не у відповідності до Порядку проведення громадських обговорень з питань добровільного об`єднання територіальних громад, затвердженого рішенням 60 сесії 6 скликання Стецьківської сільської ради від 27.05.2015, недотримання відповідачем строків щодо оприлюднення оскаржуваного рішення та його прийняття у короткі терміни, визначені відповідачем, свідчать про недотримання останнім принципу добровільності, визначеного ст. 2 Закону №157-VIII.

Колегія суддів погоджується з такими висновками суду першої інстанції, виходячи з наступного.

Згідно із ч.2 ст.19 Конституції України (тут і далі в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ст.7 Конституції України в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

Згідно із ч.ч.1, 3 ст.140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Відповідно до ст.146 Конституції України інші питання організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування визначаються законом.

Згідно зі ст.2 Закону України від 21.05.1997 року №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в України» (далі - Закон №280/97-ВР) (тут і далі в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Відповідно до ст.4 Закону №280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах: народовладдя; законності; гласності; колегіальності; поєднання місцевих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування.

Згідно із ч.1 ст.3 Закону №280/97-ВР громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад.

Положеннями ст.1 Закону №280/97-ВР територіальна громада це жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.

Відповідно до ст.6 Закону №280/97-ВР первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.

Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.

Територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об`єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об`єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом.

Згідно із ч.1 ст.10 Закону №280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Відповідно до ст.25 Закону №280/97-ВР сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Предметом оскарження у справі є рішення відповідача, прийняте на 37 сесії 7 скликання 18.07.2019 Про надання згоди на добровільне приєднання територіальних громад до об`єднаної територіальної громади.

Згідно вимог частини 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо, з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів осіб і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Отже, під час розгляду спорів щодо оскарження рішень суб`єктів владних повноважень, суд зобов`язаний незалежно від підстав, наведених у позові, перевіряти оскаржувані рішення на їх відповідність усім зазначеним вимогам.

Згідно з ч.ч.1, 2 ст.77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, установлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Колегія суддів перевіряючи оскаржуване рішення відповідача на відповідність наведеним вимогам ч.2 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України, а також подані сторонами по справі докази, приходить до висновку, що вказане рішення прийняте необґрунтовано, з огляду на наступне.

Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад врегульовано Законом України від 05.02.2015 №157-VIII «Про добровільне об`єднання територіальних громад» (далі - Закон №157-VIII).

Відповідно до ст.2 Закону №157-VIII (тут і далі в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.

Згідно із ч.1 ст.3 даного Закону суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.

Положеннями ст.4 Закону №157-VIII передбачено основні умови добровільного об`єднання територіальних громад.

Так, відповідно до частини 1 даної статті добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов:

1) у складі об`єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування;

2) територія об`єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об`єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об`єдналися;

3) об`єднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області;

4) при прийнятті рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об`єднаної територіальної громади;

5) якість та доступність публічних послуг, що надаються в об`єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об`єднання.

Таким чином, одним з визначальних принципів об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст є добровільність.

Колегія суддів звертає увагу, що положеннями розділу ІІ-1 Закону №157-VIII визначено умови та порядок добровільного приєднання громад, а також чітка послідовність дій, які тісно взаємопов`язані між собою.

В свою чергу, кожен наступний етап добровільного приєднання громад може бути розпочато виключно після закінчення попереднього.

Отже, саме дотримання послідовності всіх етапів визначених Законом №157-VIII є обов`язковою передумовою для добровільного приєднання громад, на підставі чинного законодавства України та з дотриманням Конституції України.

Аналогічні правові висновки викладені у постановах Верховного Суду від 17 січня 2019 року у справі № 808/3575/17.

Відповідно до ч.ч.1, 2 ст.8-1 Закону №157-VIII добровільно приєднатися до об`єднаної територіальної громади, визнаної спроможною відповідно до частини четвертої статті 9 цього Закону, має право суміжна сільська, селищна територіальна громада, яка відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області належить до цієї об`єднаної територіальної громади.

Ініціаторами добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади можуть бути суб`єкти, визначені частиною першою статті 5 цього Закону.

Згідно із ч.ч.1 та 3 ст.5 Закону №157-VIII ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

Відповідно до ч.3 ст.8-1 Закону №157-VIII сільський, селищний голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади.

Отже, першим етапом після вивчення пропозицій щодо ініціювання добровільного приєднання територіальних громад є громадське обговорення такої ініціативи, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження відповідної пропозиції.

Згідно із ч.ч.1-6 ст.8-2 Закону №157-VIII сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною сільською, селищною, міською радою об`єднаної територіальної громади рішення про надання згоди на добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади вживає заходів для підготовки проекту рішення про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади.

Проекти рішень про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади повинні, зокрема, містити: 1) найменування територіальної громади, яка має намір приєднатися, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) найменування об`єднаної територіальної громади, до складу якої є намір приєднатися; 3) план організаційних заходів щодо добровільного приєднання територіальної громади.

Питання про схвалення проекту рішення про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їхній розгляд.

Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади у п`ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

У разі відповідності проекту рішення про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради на наступній сесії приймають рішення про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади.

При цьому колегія суддів враховує, що за приписами Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про добровільне об`єднання територіальних громад» об`єднання/приєднання територіальної громади повинно здійснюватись, в першу чергу, на засадах добровільності жителів такої громади, які реалізують своє конституційне право, закріплене у статті 5 Конституції України, безпосередньо через процедуру громадських обговорень, а не через органи місцевого самоврядування.

З урахуванням принципу добровільності об`єднання територіальних громад, визначеного статтею 2 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», з`ясування думки більшості мешканців територіальної громади стосовно об`єднання/приєднання територіальних громад є вимогою Закону, яку повинен дотримуватись ініціатор такого об`єднання/приєднання.

Таким чином, виключно після проведення обов`язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю), за результатами яких більшість громади висловить бажання щодо об`єднання/приєднання територіальних громад, відповідні рішення сільських рад повинні бути схвалені сільськими радами, а схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об`єднання/приєднання територіальних громад подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України

Враховуючи вищезазначене, проведення громадських обговорень питання щодо можливого добровільного приєднання однієї сільської ради до іншої територіальної громади є обов`язковою передумовою для добровільного об`єднання громад.

Відповідно до ч.4 ст.5 Закону №157-VIII Порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.

Матеріалами справи підтверджено, що 05.07.2019 на адресу Стецьківського сільського голови надійшла пропозиція від депутатів Стецьківської сільської ради про ініціювання добровільного приєднання територіальних громад сіл Стецьківка, Радьківка, Рибиці, Шевченкове, Кардашівка Стецьківської сільської ради до Хотінської об`єднаної територіальної громади (а.с.17).

Того ж дня, 05.07.2019 розпорядженням Стецьківського сільського голови №40/ОД було призначено проведення у період з 07.07.2019 по 17.07.2019 громадське обговорення питання щодо можливого добровільного приєднання Стецьківської сільської ради до Хотінської територіальної громади.

Колегія суддів звертає увагу, що розпорядженням Стецьківського сільського голови №40/ОД від 05.07.2019 було передбачено проведення громадських обговорень лише протягом 10 календарних днів, що суперечить положенням ч.3 ст.8-1 Закону №157-VIII.

Порядок проведення громадських обговорень з питань добровільного об`єднання територіальних громад затверджений рішенням 60 сесії 6 скликання Стецьківської сільської ради від 27.05.2015 (далі Порядок від 27.05.2015).

Відповідно до пп.2, 3 Порядку від 27.05.2015 громадське обговорення проводиться з метою залучення представників громадськості до розгляду пропозицій щодо добровільного приєднання територіальних громад під час прийняття відповідного рішення. Участь у громадському обговоренні можуть брати фізичні та юридичні особи, а також громадські об`єднання, що не є юридичними особами.

Організатори громадського обговорення самостійно визначають форми його проведення (конференція, форум, громадські слухання, засідання за круглим столом, збори, зустрічі тощо), виходячи з необхідності залучення якомога більшої кількості заінтересованих учасників та власних організаційних можливостей.

Згідно із п.4 Порядку від 27.05.2015 громадське обговорення передбачає, серед іншого, вирішення організаційних (технічних) питань: час та дата проведення громадського обговорення, місце проведення, визначення цільової групи та ефективного способу інформування учасників для участі у заході.

Забезпечення участі у громадських обговореннях цільових груп та всіх потенційно зацікавлених сторін можна досягти шляхом інформування їх у будь-який доступний спосіб. Як правило, інформування потенційних зацікавлених сторін займається ініціатор громадських обговорень.

Серед можливих способів інформування цільових груп та зацікавлених сторін про проведення громадських обговорень найбільш поширеними є: оголошення у засобах масової інформації (у пресі, на телебаченні, радіо, в Інтернеті); розсилання письмових запрошень.

Колегія суддів звертає увагу, що розпорядженням Стецьківського сільського голови №40/ОД від 05.07.2019 було передбачено проведення громадських обговорень шляхом зустрічей з трудовими колективами та громадське обговорення в приміщенні Стецьківської сільської ради.

Однак, даним розпорядженням жодним чином не було передбачено як час, дату, місце проведення громадських обговорень, цільову групу, так і порядку та способів інформування цільових груп та зацікавлених сторін про проведення громадських обговорень.

Зміст положень Закону №157-VIII свідчить, що в першу чергу рішення про об`єднання/приєднання територіальної громади повинно бути схвалено мешканцями територіальних громад, які планується об`єднати/приєднати.

Всі мешканці територіальних громад повинні бути поінформовані про проведення громадського обговорення. Інформування мешканців територіальних громад може вчинятися різними способами (наприклад, через засоби масової інформації: телебачення, радіо; надіслання через пошту особистих листів; використання електронної пошти та ін.).

Колегія суддів критично ставиться до пояснень відповідача, що оголошення про проведення громадських обговорень були розміщені в людних місцях (розміщення та розклеювання оголошень в магазинах, криницях тощо), які знаходяться на території села, та на дошці оголошень біля Стецьківської сільської ради, з огляду на наступне.

Судом першої інстанції було допитано свідків, які надали суперечливі пояснення з цього приводу: одні свідки вказували, що бачили такі оголошення, а інші повідомили зворотнє.

Разом з тим, Стецьківською сільською радою не надано однозначних та беззаперечних доказів розміщення таких оголошень у відповідних місцях.

Більше того, відповідачем не надано доказів як розміщення оголошень у відповідності до Порядку від 27.05.2015 у засобах масової інформації (у пресі, на телебаченні, радіо, в Інтернеті), так і доказів розсилання письмових запрошень на такі обговорення.

Враховуючи зазначене, до суду не надано беззаперечних доказів повідомлення жителям територіальної громади Стецьківської сільської ради, до якої входять села Стецьківка, Радьківка, Рибиці, Шевченкове, Кардашівка Стецьківської сільської ради, про проведення громадського обговорення питання щодо можливого добровільного приєднання Стецьківської сільської ради до Хотінської територіальної громади.

При цьому, колегія суддів відмічає, що загальна чисельність територіальної громади становить приблизно 4 тис. осіб, а із долучених до матеріалів справи протоколів громадських обговорень вбачається, що у таких обговореннях прийняли участь лише близько 55 осіб.

Зазначене свідчить про недотримання відповідачем вимог чинного законодавства стосовно належного інформування територіальної громади щодо запланованого проведення громадських обговорень питання щодо можливого добровільного приєднання Стецьківської сільської ради до Хотінської територіальної громади.

Також суд враховує, що відповідачем надано докази проведення громадських обговорень лише з 2 трудовими колективами, а саме: Стецьківській загальноосвітній школі І-ІІІ ступенів (16.07.2019) та ДНЗ Веселі зайчата (16.07.2019).

Доказів проведення відповідних громадських обговорень в інших підприємствах/установах/організаціях, які розташовані на території Стецьківської сільської ради, в тому числі на території сіл Стецьківка, Радьківка, Рибиці, Шевченкове, Кардашівка Стецьківської сільської ради, відповідачем не надано.

Вказане ставить під сумнів факт проведення такого обговорення з усіма зацікавленими мешканцями сіл Стецьківка, Радьківка, Рибиці, Шевченкове, Кардашівка, які входять до Стецьківської сільської ради, в цілому.

Даний висновок суду відповідає правовій позиції Верховного Суду, викладеній у постанові від 26 лютого 2020 року у справі №804/1247/18.

Положеннями пункту 4 Порядку від 27.05.2015 також передбачено необхідність узагальнення та оприлюднення результатів громадського обговорення.

Відповідно до пункту 8 Порядку від 27.05.2015 у ході проведення конференцій, форумів, громадських слухань, засідань за круглим столом, зборів, зустрічей з громадськістю у рамках громадського обговорення ведеться протокол, у якому фіксуються всі пропозиції (зауваження).

Згідно із п.9 Порядку від 27.05.2015 організатор громадського обговорення протягом 2 днів після закінчення строку подання пропозицій (зауважень) узагальнює їх та готує звіт, у якому зазначаються найменування організатора, зміст питання, що виносилося на громадське обговорення, інформація про осіб, які взяли участь в обговоренні порушеного питання, а також узагальнений аналіз пропозицій (зауважень), що надійшли під час проведення громадського обговорення.

Більше того, пунктом 3 розпорядження Стецьківського сільського голови № 40/ОД від 05.07.2019 передбачено, що після завершення громадських обговорень, обробки пропозицій та зауважень, включити до порядку денного сесії Стецьківської сільської ради питання про добровільне приєднання територіальної громади сіл Стецьківської сільської ради до Хотінської об`єднаної територіальної громади.

Однак, відповідачем не надано доказів як встановлення строку для подання пропозицій (зауважень) щодо винесеного на громадські обговорення питання стосовно можливого добровільного приєднання Стецьківської сільської ради до Хотінської територіальної громади, так і доказів здійснення опрацювання таких пропозицій (зауважень) чи складення узагальненого їх аналізу, в тому числі стосовно пропозицій (зауважень), що надійшли під час проведення громадського обговорення.

При цьому, відповідачем не надано беззаперечних доказів щодо здійснення узагальнення та оприлюднення результатів громадського обговорення щодо можливого добровільного приєднання Стецьківської сільської ради до Хотінської територіальної громади.

Колегія суддів звертає увагу, що положеннями ч.3 ст.5 Закону №157-VIII передбачено, що після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.

Разом з тим, відповідно до ч.11 ст.59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

Згідно із п.2 ч.1 ст.15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.

Відповідно до ч.ч.2 та 3 ст.15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" інформація, передбачена частиною першою цієї статті, підлягає обов`язковому оприлюдненню невідкладно, але не пізніше п`яти робочих днів з дня затвердження документа. У разі наявності у розпорядника інформації офіційного веб-сайту така інформація оприлюднюється на веб-сайті із зазначенням дати оприлюднення документа і дати оновлення інформації.

Проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Матеріали справи свідчать, що останнє громадське обговорення з приводу можливого добровільного приєднання Стецьківської сільської ради до Хотінської територіальної громади відбулось в приміщенні Стецьківської сільської ради 17.07.2019 о 17 годині.

Цього ж дня 17.07.2019 депутати звернулися із листом до голови Стецьківської сільської ради про скликання позачергової сесії Стецьківської сільської ради і того ж дня (17.07.2019) було видане розпорядження за № 42/ОД про скликання позачергової сесії.

Вже наступного дня, 18.07.2019, на позачерговій 37 сесії 7 скликання Стецьківської сільської ради Сумського району Сумської області було прийнято оскаржуване рішення "Про надання згоди на добровільне приєднання територіальних громад до об`єднаної територіальної громади".

При цьому, доказів оприлюднення проекту оскаржуваного рішення відповідачем до суду не надано.

Колегія суддів критично ставиться до доводів відповідача про можливість відповідно до ч.11 ст.59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" оприлюднювати проекти актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування негайно після їх підготовки, без дотримання порядку, передбаченого Законом України "Про доступ до публічної інформації", з огляду на наступне.

Така можливість передбачена ч.11 ст.59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" лише у випадках виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом.

Матеріалами справи не підтверджується, а відповідачем на надано доказів того, що позачергову 37 сесію 7 скликання Стецьківської сільської ради Сумського району Сумської області, яка відбулась 18.07.2019 та на якій було ухвалено оскаржуване рішення, було проведено у зв`язку із виникненням надзвичайних ситуацій та/або інших невідкладних випадків, передбачених законом.

При цьому, відповідачем не зазначено, із настанням якого саме невідкладного випадку, передбаченого законом, пов`язане скликання позачергової сесії сільради, яку він кваліфікує як невідкладну, оскільки скликання позачергової сесії ще не підтверджує наявності невідкладних питань, які будуть на ній розглядатися.

Зазначені обставини свідчать про проведення громадських обговорень та прийняття оскаржуваного рішення від 18.07.2019 "Про надання згоди на добровільне приєднання територіальних громад до об`єднаної територіальної громади" без дотримання послідовності всіх етапів, визначених Законом №157-VIII, та із порушенням положень Законів України "Про місцеве самоврядування в Україні" та "Про доступ до публічної інформації" в частині оприлюднення проекту оскаржуваного рішення.

Щодо доводів відповідача про можливу зміну Перспективного плану формування територій громад Сумської області, колегія суддів зазначає наступне.

Предметом оскарження у справі є рішення відповідача, яке стосується саме добровільного приєднання територіальних громад до об`єднаної територіальної громади.

Відповідно до ст. 8-1 Закону 157-VIII добровільно приєднатися до об`єднаної територіальної громади, визнаної спроможною відповідно до частини четвертої статті 9 цього Закону, має право суміжна сільська, селищна територіальна громада, яка відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області належить до цієї об`єднаної територіальної громади.

Отже, для приєднання повинно існувати дві умови: суміжність громад та належність громади до об`єднаної територіальної громади визначеної перспективним планом формування територій громад області.

Сторонами не заперечується, що Стецьківська сільська рада є суміжною як із Хотінською селищною об`єднаною територіальною громадою, так і з Сумською об`єднаною територіальною громадою.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України № 1001-р від 08.09.2015, зі змінами, було затверджено Перспективний план формування територій громад Сумської області, яким спроможними було визнано як Хотінську селищну об`єднану територіальну громаду, так і Сумську об`єднану територіальну громаду.

Разом з тим, вказаним Перспективним планом формування територій громад Сумської області передбачено, що для Стецьківської територіальної громади спроможною територіальною громадою визначено саме Сумську.

Більше того, в подальшому, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 20 травня 2020 року № 598-р (чинна на час розгляду справи в суді апеляційної інстанції) затверджено новий Перспективний план формування територій громад Сумської області.

Однак, новим Перспективним планом формування територій громад Сумської області (від 20.05.2020) для Стецьківської територіальної громади спроможною територіальною громадою знову визначено саме Сумську об`єднану територіальну громаду.

Враховуючи вищевикладене, Стецьківська сільська рада має можливість прийняти рішення про приєднання до Хотінської об`єднаної територіальної громади лише за умови належності до вказаної об`єднаної територіальної громади в Перспективному плані формування територій громад Сумської області, затвердженому відповідним розпорядженням Кабінету Міністрів України.

Наведений висновок відповідає правовій позиції Верховного Суду, викладеній у постанові від 26 лютого 2020 року у справі №804/1247/18.

Таким чином, оскаржуване рішення Стецьківської сільської ради від 18.07.2019 "Про надання згоди на добровільне приєднання територіальних громад до об`єднаної територіальної громади" прийнято з порушенням вимог Закону №157-VIII.

Щодо доводів Стецьківської сільської ради про нібито відсутність порушення прав позивачів оскаржуваним рішенням Стецьківської сільської ради Сумського району Сумської області від 18.07.2019 "Про надання згоди на добровільне приєднання територіальних громад до об`єднаної територіальної громади" та про необхідність відмови у задоволенні позовних вимог, оскільки оскаржуване рішення Стецьківської сільської ради Сумського району Сумської області від 18.07.2019 не є нормативно-правовим актом, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.

Згідно із пунктом 19 частини першої статті 4 КАС України) індивідуальний акт це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк;

Колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції, що оскаржуване рішення не відповідає ознакам нормативно-правового акта, зокрема, не встановлює, не змінює та не припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і не розраховане на довгострокове та неодноразове застосування.

В той же час, оскаржуване рішення прийняте відповідачем на виконання владних управлінських функцій, носить організаційно-розпорядчий характер та стосується інтересів певних осіб жителів територіальної громади Стецьківської сільської ради.

За правилами пунктів 2, 3 і 4 частини 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (ч. 2 ст. 5 КАС України).

В силу частини десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Відповідно до п. 10 ч. 2 ст. 245 КАС України, суду надано право прийняти рішення про інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів.

Обираючи спосіб захисту порушеного права, слід врахувати положення статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту), згідно якої під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

Отже, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.

Колегія суддів відмічає, що судовим розглядом встановлено обставини прийняття оскаржуваного рішення Стецьківської сільської ради Сумського району Сумської області від 18.07.2019 "Про надання згоди на добровільне приєднання територіальних громад до об`єднаної територіальної громади" без врахування думки всієї громади, без належного повідомлення громади про проведення громадських обговорень даного питання.

Враховуючи, що ОСОБА_2 та ОСОБА_1 є членами Стецьківської територіальної громади та жителями відповідних сіл, які входять до Стецьківської сільської ради, і це не заперечується відповідачем, прийняття Стецьківською сільською радою оскаржуваного рішення впливає на права та інтереси позивачів.

За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про обґрунтованість позовних вимог ОСОБА_2 та ОСОБА_1 .

Відхиляючи доводи апеляційної скарги, судом апеляційної інстанції також враховується п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, згідно якого обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Відповідно до ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обгрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Враховуючи наведене, колегія суддів вважає, що рішення суду першої інстанції відповідає вимогам ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України, підстав для задоволення вимог апеляційної скарги відповідача колегією суддів не встановлено.

Відповідно до ч.1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення-без змін.

Згідно зі ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, рішення або ухвалу-без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції прийняв законне і обґрунтоване рішення, з дотриманням норм матеріального і процесуального права.

Доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують, а тому підстав для скасування рішення суду першої інстанції не вбачається.

Керуючись ст. ст. 242, 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Стецьківської сільської ради Сумського району Сумської області залишити без задоволення.

Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 12.12.2019 року по справі № 480/3065/19 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя (підпис)Я.М. Макаренко
Судді(підпис) (підпис) О.М. Мінаєва Л.О. Донець
Повний текст постанови складено 18.09.2020 року