Справа № 823/762/18
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2020-09-17 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 вересня 2020 року

м. Київ

справа № 823/762/18

адміністративне провадження № К/9901/68846/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Чиркіна С.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 до головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко Ірини Сергіївни, треті особи: Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради, Державна архітектурно-будівельна інспекція України про визнання протиправним та скасування рішення, провадження в якій відкрито за касаційною скаргою головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко Ірини Сергіївни та Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Аліменка В.О., Безименної Н.В., Кучми А.Ю. від 13 листопада 2018 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У лютому 2018 року фізична особа - підприємець ОСОБА_1 (далі - ФОП ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко Ірини Сергіївни (далі - головний інспектор ДАБІ у Черкаській області, відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні позивача - Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради (далі - Департамент, третя особа 1), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача - Державна архітектурно-будівельна інспекція України (далі - ДАБІ України), в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення відповідача № 1734 від 1 грудня 2017 року, яким скасовано дію паспорта прив`язки тимчасової споруди № 654 від 29 березня 2017 року.

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що головний інспектор ДАБІ у Черкаській області ОСОБА_2 протиправно скасувала дію паспорта прив`язки тимчасової споруди від 29 березня 2017 року № 654, оскільки паспорт прив`язки тимчасової споруди оформлений відповідно до встановленої форми та містить всі належні його складові, у т.ч. схему розміщення тимчасової споруди, виконану на топографо-геодезичній основі у масштабі 1:500, схему благоустрою прилеглої території; ескізи фасадів тимчасової споруди у кольорі М 1:50 (для стаціонарних тимчасових споруд); технічні умови щодо інженерного забезпечення тимчасової споруди, отримані замовником у балансоутримувача відповідних мереж; реквізити замовника (найменування. П.І.Б., адреса, контактна інформація), а тому, вважає, що при його оформлені були дотриманні всі вимоги передбачені Порядком розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 244 від 21 жовтня 2011 року.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 13 червня 2018 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що для отримання паспорту прив`язки замовником було подано схему розміщення тимчасової споруди, що не відповідала формі додатку 1 до Порядку № 244, а також відсутні умови щодо інженерного забезпечення (у пакеті документів поданому разом із заявою), чим порушено вимоги пункту 2.6. Порядку № 244.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 листопада 2018 року апеляційну скаргу ФОП ОСОБА_1 задоволено, рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 13 червня 2018 року скасовано та прийнято нове рішення, яким позовні вимоги задоволено.

Задовольняючи апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції виходив з того, що Порядком № 244 та Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2015 року № 698 (далі - Порядок № 698), не передбачено можливості для скасування паспорту прив`язки тимчасової споруди, а отже суд першої інстанції при ухваленні оскаржуваного рішення неправильно застосував норми матеріального права, зокрема в частині визначення повноважень відповідача при здійсненні державного архітектурно-будівельного нагляду.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 листопада 2018 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права і порушення норм процесуального права, головний інспектор ДАБІ у Черкаській області та ДАБІ України звернулися із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просять скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити у силі рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 13 червня 2018 року.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу подано до суду 22 грудня 2018 року.

Ухвалою Верховного Суду від 11 січня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 823/762/18, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання відзиву на касаційну скаргу.

Позивачем подано клопотання про розгляд справи у касаційному порядку у судовому засіданні за його участі, у задоволенні якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 16 вересня 2020 року.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі скаржник зазначає, що судом апеляційної інстанції не надано належної правової оцінки тому, що Департаментом архітектури та містобудування Черкаської МР видано позивачу паспорт прив`язки на розміщення тимчасової споруди по АДРЕСА_1 всупереч невідповідності намірів замовника щодо розміщення тимчасової споруди Комплексній схемі розміщення тимчасових споруд у м. Черкаси, затвердженій рішенням Черкаської МР від 5 квітня 2012 року (далі - Комплексна схема). Зазначає, що відповідно до статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» виявлене під час перевірки порушення є підставою для скасування органом державного архітектурно-будівельного нагляду прийнятого об`єктом нагляду рішення.

Крім того, скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції дійшов до помилкового висновку про відсутність у відповідача права на скасування паспорта прив`язки, не врахувавши при цьому правову позицію Верховного Суду, що міститься у постанові від 18 жовтня 2018 року у справі № 821/140/18, відповідно до якої у разі виявлення інспектором у ході здійснення заходів державного архітектурно-будівельного нагляду порушення під час видачі паспорту об`єктом нагляду, такий паспорт прив`язки може бути скасований.

19 червня 2019 року до Верховного Суду надійшла заява від головного інспектора, в якій скаржник просить суд під час перегляду справи у касаційному порядку врахувати правову позицію Верховного Суду, що міститься, зокрема, у постанові від 31 травня 2019 року у справі № 823/687/18.

Від Департаменту архітектури та містобудування Черкаської МР надійшли письмові пояснення до касаційної скарги, в яких зазначається, що висновки суду апеляційної інстанції стосовно відсутності підстав вважати невідповідність намірів розміщення тимчасової споруди Комплексній схемі є правильними та обґрунтованими, оскільки відповідно до пункту 3 рішення Черкаської міської ради від 5 квітня 2012 року № 3-753 розміщення та експлуатація стаціонарних тимчасових споруд в м. Черкаси здійснюється згідно з вимогами Додатку 2 та в порядку, встановленому Положенням про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності у м. Черкаси. При цьому відповідно до Комплексної схеми розміщення тимчасової споруди можливе на будь якому місці, що не суперечить Альбому 2. «Вимоги до розміщення, зовнішнього вигляду тимчасових споруд та благоустрою прилеглих територій Графічні пояснення до положення по розміщенню ТС» та ДБН.

Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу головного інспектора та ДАБІ України, в якому зазначається, що суд апеляційної інстанції прийняв законне та обґрунтоване рішення, просить залишити його без змін, а касаційну скаргу - без задоволення, оскільки судом правильно встановлено протиправність оскаржуваного рішення.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що 10 жовтня 2016 року позивач подав до виконавчого комітету Черкаської міської ради через центр надання адміністративних послуг заяву щодо можливості розміщення тимчасової споруди (павільйону з надання фото послуг та продажу сувенірної продукції) по АДРЕСА_1 .

Рішенням виконавчого комітету Черкаської міської ради від 29 листопада 2016 року № 1595 погоджено заяву ФОП ОСОБА_1 від 10 жовтня 2016 року № 40366-ТС1 щодо можливості розміщення тимчасової споруди павільйону з надання фото послуг та продажу сувенірної продукції) по АДРЕСА_1 з додатком від 29 листопада 2017 року № 1595, а саме - лист про відповідність намірів розміщення ТС.

1 лютого 2017 року на підставі вищевказаних погоджень позивач замовив розробку проекту тимчасової споруди на розміщення павільйону з надання фото послуг та продажу сувенірної продукції по АДРЕСА_1 .

29 березня 2017 року Управлінням планування та архітектури Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради на підставі рішення Виконавчого комітету Черкаської міської ради від 29 листопада 2016 року № 1595 позивачу оформлено паспорт прив`язки тимчасової споруди на торговельний павільйон з надання фото послуг та продажу сувенірної продукції, загальною площею 13,5 кв. м. по АДРЕСА_1 , реєстраційний номер 654, з приміткою - ТС знаходиться в зоні заборони торгівлі тютюновими виробами, алкогольними та слабоалкогольними напоями.

В шестимісячний строк з дати видачі паспорта прив`язки тимчасової споруди, позивачем подано до управлінням планування та архітектури Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради заяву з підтвердженням виконання вимог паспорту прив`язки.

Окрім того, 10 лютого 2017 року між позивачем, як замовником, та Черкаською міською радою, як виконавцем, укладено договір № 891 щодо пайової участі в утриманні об`єкта благоустрою.

6 березня 2017 року між позивачем, як замовником, та ПАТ «Черкасиобленерго» Черкаський міський район електричних мереж, як виконавцем, укладений договір про приєднання до електричних мереж № 28-1/2017 та 28 вересня 2017 року укладено договір про постачання електричної енергії № 5301.

22 листопада 2017 року Уповноваженими особами Управління ДАБІ у Черкаській області відповідно до наказу ДАБІ України від 22 вересня 2017 року № 1480 та від 8 листопада 2017 року № 1693 та направлення від 9 листопада 2017 року № 49/1 проведено планову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил Управління планування та архітектури Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради.

За результатами перевірки складено акт від 22 листопада 2017 року.

1 грудня 2017 року на підставі акта перевірки від 22 листопада 2017 року головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко І.С. прийнято рішення № 1734 про скасування дії паспорта прив`язки тимчасової споруди від 29 березня 2017 року № 654. В даному рішенні зазначено, що паспорт прив`язки тимчасової споруди від 29 березня 2017 року № 654 виданий з порушенням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, а саме пунктів 2.4, 2.5, 2.10, 2.11 розділу ІІ Порядку № 244.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 листопада 2018 року відповідає, а вимоги касаційної скарги є обґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Повноваження ДАБІ України у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Згідно з положеннями частини першої статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Частиною другою статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Згідно з положеннями частини третьої статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» з метою здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду: 1) перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об`єктами нагляду; 2) витребовують від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб документи і матеріали щодо предмета нагляду, одержують інформацію з автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та баз даних, створених органами державної влади; 3) мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів, приміщень, документів та матеріалів, необхідних для здійснення нагляду; 4) вимагають від органів державного архітектурно-будівельного контролю проведення перевірок у разі наявності ознак порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; 5) залучають у разі потреби до здійснення нагляду фахівців підприємств, установ, організацій, контрольних і фінансових органів.

Відповідно до частини четвертої статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право: 1) видавати обов`язкові до виконання об`єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; 2) притягати посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності за вчинені правопорушення відповідно до закону; 3) ініціювати притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до дисциплінарної відповідальності; 4) вносити подання про звільнення посадової особи об`єкта нагляду до органу, який здійснив його призначення; 5) вносити подання про позбавлення права виконувати певні види робіт посадової особи об`єкта нагляду до органу, яким таке право надавалося; 6) скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з одночасним складанням протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення та подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначений Порядком № 698.

Відповідно до пункту 2 Порядку № 698 нагляд здійснюється ДАБІ через головних інспекторів будівельного нагляду шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок. Перевірки проводяться головним інспектором будівельного нагляду або кількома головними інспекторами будівельного нагляду.

Згідно з пунктом 3 Порядку № 698 основними завданнями нагляду є: 1) виявлення, припинення та запобігання порушенню уповноваженими органами містобудування та архітектури, визначеними відповідно до статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність», органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними відповідно до статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності; 2) скасування чи зупинення дії рішень, прийнятих з порушенням вимог містобудівного законодавства об`єктами нагляду, зокрема щодо документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування або анулювання зазначених документів; 3) притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності відповідно до закону.

Пунктом 32 Порядку № 698 передбачено, що якщо рішення об`єкта нагляду порушує вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, таке рішення скасовується або його дія зупиняється в разі можливості усунення виявлених порушень. Про скасування або зупинення дії рішення об`єкта нагляду головним інспектором будівельного нагляду приймається рішення за формою згідно з додатком 6, яке надсилається об`єкту нагляду протягом трьох робочих днів з дати його прийняття рекомендованим листом з описом вкладення з повідомленням про вручення.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що до повноважень головних інспекторів будівельного нагляду, в межах здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, входить проведення позапланових перевірок об`єктів нагляду на предмет відповідності їх рішень вимогам законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та, у разі виявлення порушень об`єктами нагляду цих вимог, скасовувати чи зупиняти дію прийнятих ними рішень.

Аналогічний правовий висновок викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 13 грудня 2018 року у справі № 813/2797/17, від 12 лютого 2019 року у справі № 823/1089/18, від 31 травня 2019 року у справі № 823/687/18.

Судами попередніх інстанцій на підставі зібраних у справі доказів встановлено, що головними інспекторами будівельного нагляду Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області відповідно до наказів ДАБІ України від 22 вересня 2017 року № 1480 та від 8 листопада 2017 року № 1693 на підставі направлення від 9 листопада 2017 року № 49/1 проведено планову перевірку дотримання Управлінням планування та архітектури Департаменту архітектури та містобудування Черкаської МР вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, за результатами якої складено акт від 22 листопада 2017 року.

На цій підставі колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що посадовими особами ДАБІ у Черкаській області здійснено перевірку Управління планування та архітектури Черкаської міськради з питань дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил в межах повноважень та у порядку, визначеному Законом.

Судами першої та апеляційної інстанцій також встановлено та наявними у матеріалах справи доказами підтверджено, що за результатами планової перевірки встановлено невідповідність намірів замовника щодо місця розташування тимчасової споруди комплексній схемі тимчасових споруд, затвердженій рішенням № 3-753 від 5 квітня 2012 року (яка була надана на перевірку об`єктом нагляду), на стадії визначення відповідним органом з питань містобудування та архітектури відповідності намірів, чим порушено пункти 2.4 та 2.5 розділу ІІ Порядку № 244. Це послугувало підставою для прийняття відповідачем рішення № 1734 від 1 грудня 2017 року про скасування дії паспорта прив`язки тимчасової споруди від 29 березня 2017 року № 654, прийнятого Управлінням планування та архітектури Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради.

Механізм розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності визначено Порядком № 244.

Відповідно до пунктів 2.1-2.3 Порядку № 244 підставою для розміщення ТС є паспорт прив`язки ТС.

Замовник, який має намір встановити ТС, звертається до відповідного виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, районної державної адміністрації із відповідною заявою у довільній формі про можливість розміщення ТС.

До заяви додаються:

графічні матеріали із зазначенням бажаного місця розташування ТС, виконані замовником у довільній формі на топографо-геодезичній основі М 1:500 кресленнями контурів ТС з прив`язкою до місцевості;

реквізити замовника (найменування, П.І.Б., адреса, контактна інформація).

Цей перелік документів є вичерпним.

Пунктом 2.4 Порядку № 244 передбачено, що відповідність намірів щодо місця розташування ТС комплексній схемі розміщення ТС (у разі її наявності), будівельним нормам визначає відповідний орган з питань містобудування та архітектури, який утворено у складі виконавчого органу відповідної сільської, селищної, міської ради, районної державної адміністрації, протягом десяти робочих днів з дня подання зазначеної заяви.

Про відповідність намірів замовника щодо місця розташування ТС комплексній схемі розміщення ТС (у разі її наявності), будівельним нормам замовник повідомляється відповідним органом з питань містобудування та архітектури письмово протягом трьох робочих днів з дня такого визначення відповідності намірів або замовнику надається аргументована відмова щодо реалізації намірів розміщення ТС (пункт 2.5 Порядку № 244).

Для оформлення паспорта прив`язки замовник звертається до органу з питань містобудування та архітектури із додатковою заявою щодо оформлення паспорта прив`язки ТС, до якої додає: схему розміщення ТС; ескізи фасадів ТС у кольорі М 1:50 (для стаціонарних ТС), які виготовляє суб`єкт господарювання, що має ліцензію на виконання проектних робіт, або архітектор, який має відповідний кваліфікаційний сертифікат; схему благоустрою прилеглої території, складену замовником або суб`єктом підприємницької діяльності, який має відповідну ліцензію, архітектором, який має відповідний кваліфікаційний сертифікат, відповідно до Закону України «Про благоустрій населених пунктів України»; технічні умови щодо інженерного забезпечення (за наявності), отримані замовником у балансоутримувача відповідних інженерних мереж (пункт 2.6 Порядку № 244).

Паспорт прив`язки ТС оформлюється органом з питань містобудування та архітектури за формою, наведеною у додатку 1 до цього Порядку (пункт 2.10 Порядку № 244).

У свою чергу, згідно з додатком 1 Порядку № 244 паспорт прив`язки включає: схему розміщення ТС, виконану на топографо-геодезичній основі у масштабі 1:500, в якій вказується площа земельної ділянки згідно з документами на землекористування, а також схему благоустрою прилеглої території; ескізи фасадів ТС у кольорі М 1:50 (для стаціонарних ТС); технічні умови щодо інженерного забезпечення ТС, отримані замовником у балансоутримувача відповідних мереж; реквізити замовника (найменування, П.І.Б., адреса, контактна інформація).

Цей перелік документів є вичерпним.

Паспорт прив`язки підписується керівником (заступником керівника) відповідного органу з питань містобудування та архітектури виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, районної державної адміністрації (пункт 2.12 Порядку № 244).

Зі змісту наведених правових норм вбачається, що оформлення паспорту прив`язки ТС здійснюється, зокрема, органом з питань містобудування та архітектури виконавчого комітету міськради та підписується керівником цього органу.

При цьому відповідність намірів розміщення тимчасової споруди визначається на підставі відповідності її місця розташування комплексній схемі розміщення ТС, якщо така схема розроблена.

Аналогічний висновок у подібних спірних правовідносинах зроблений Верховним Судом, зокрема, у постанові від 31 травня 2019 року у справі № 823/687/18.

Пунктом 1.5 Порядку № 244 визначено, що комплексна схема розміщення ТС - це текстові та графічні матеріали, якими визначаються місця розташування ТС на території населеного пункту або його частини, розроблені з урахуванням вимог будівельних, санітарно-гігієнічних норм, а також існуючих містобудівних обмежень, вимог щодо охорони навколишнього природного середовища та раціонального використання територій, охорони історико-культурної спадщини, земельно-господарського устрою.

Судами попередніх інстанцій встановлено та наявними у матеріалах справи доказами підтверджено, що на момент виникнення спірних правовідносин чинною була Комплексна схема розміщення тимчасових споруд, затверджена рішенням Черкаської міської ради від 5 квітня 2012 року № 3-753.

Відповідно до пункту 1 рішення Черкаської місткої ради № 3-753 комплексна схема розміщення тимчасових споруд міста Черкаси включає в себе текстові та графічні матеріали, а саме:

матеріали інвентаризації наявних стаціонарних тимчасових споруд у м. Черкаси (Додаток 1 «Альбом 1. Інвентаризаційна схема», далі - Додаток № 1);

вимоги до розміщення, зовнішнього вигляду тимчасових споруд та благоустрою прилеглих територій (Додаток 2. «Альбом 2. Вимоги до розміщення, зовнішнього вигляду тимчасових споруд та благоустрою прилеглих територій. Графічні пояснення до положення про розміщення ТС», далі - Додаток № 2);

зонування міської інфраструктури (Додаток № 3. «Альбом 3. Розміщення ТС та зонування міської інфраструктури», далі - Додаток № 3).

Так, вимоги щодо фактичного розміщення розташування ТС на території м. Черкаси визначені у Додатку № 3.

Згідно умовних позначень Додатку № 3 чорним та білим квадратом позначені місця розміщення існуючих ТС, синім квадратом позначені місця розміщення перспективних ТС, тобто тих, що можна розміщувати у майбутньому.

У подібних спірних правовідносинах Верховним Судом у постанові від 31 травня 2019 року у справі № 823/687/18 зроблено висновок, що розміщення ТС можливе лише у місцях, позначених у Додатку № 3. У зв`язку з цим колегія суддів зазначає, що висновки суду апеляційної інстанції про те, що розміщення ТС можливе на будь якому місці, що не суперечить Альбому 2. «Вимоги до розміщення, зовнішнього вигляду тимчасових споруд та благоустрою прилеглих територій Графічні пояснення до положення по розміщенню ТС» та ДБН є неправильними, оскільки Додаток № 2 та ДБН визначають вимоги до конструкції та способу розміщення ТС (відстані від інших об`єктів благоустрою та ін.), однак не встановлюють конкретні місця, де така ТС може бути розміщена згідно з Комплексною схемою розташування.

Натомість, дослідивши Додаток № 3, судом першої інстанції установлено, що місце розташування ТС згідно паспорта прив`язки № 654 від 29 березня 2017 року по вул. В`ячеслава Чорновола, 164 А в м. Черкаси не передбачене Комплексною схемою розміщення тимчасових споруд міста Черкаси, затвердженою рішенням Черкаської міської ради від 5 квітня 2012 року № 3-753. Ця обставина не спростована судом апеляційної інстанції.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що об`єктом нагляду - Управлінням планування та архітектури Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради паспорт прив`язки ТС № 654 від 29 березня 2017 року виданий всупереч невідповідності намірів розміщення ТС комплексній схемі розміщення тимчасових споруд міста Черкаси, зокрема, додатку 3 «Альбому 3. Розміщення ТС та зонування міської інфраструктури», а тому таке рішення прийняте з порушенням вимог містобудівного законодавства.

За відсутності можливості внести виправлення до паспорту прив`язки тимчасової споруди щодо місця розташування ТС без внесення відповідних змін до комплексної схеми розміщення тимчасових споруд міста Черкаси, суди дійшли до обґрунтованого висновку про те, що відповідачем правомірно було прийняте рішення про скасування паспорту прив`язки, що відповідає його повноваженням, визначеним статтею 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та пунктом 3 Порядку № 698.

У спорі, що розглядається, індивідуальне право (інтерес), яке виражається у гарантованому частиною першою статті 42 Конституції України права на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом, протиставляється публічному інтересу, який виражається у дотриманні правил благоустрою населеного пункту, спрямованих на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини.

Як зазначив Конституційний Суд України в рішенні від 2 листопада 2004 року № 15-рп/2004, виходячи зі змісту частини першої статті 8 Конституції України, охоронюваний законом інтерес перебуває під захистом не тільки закону, а й об`єктивного права у цілому, що панує у суспільстві, зокрема, справедливості, оскільки інтерес у вузькому розумінні зумовлюється загальним змістом такого права і є його складовою. Одним з проявів верховенства права, як підкреслюється у підпункті 4.1 цього рішення, є те, що право не обмежується лише законодавством як однією з його форм, а включає й інші соціальні регулятори, зокрема, норми моралі, традиції, звичаї тощо, які легітимовані суспільством і зумовлені історично досягнутим культурним рівнем суспільства. Всі ці елементи права об`єднуються якістю, що відповідає ідеології справедливості, ідеї права, яка значною мірою дістала відображення в Конституції України.

Відтак, забезпечення справедливого балансу приватного та публічного інтересів у даній справі полягає у необхідності дотримання суб`єктом господарської діяльності правил благоустрою, визначених, зокрема, Законом України «Про благоустрій населених пунктів», Порядком № 244.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 18 жовтня 2018 року у справі № 821/140/18, від 31 травня 2019 року у справі № 823/687/18.

На цій підставі колегія суддів доходить до висновку про те, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано норми матеріального права, без урахування висновків щодо застосування норм права, викладених в постановах Верховного Суду, що призвело до скасування рішення суду першої інстанції, яке відповідає закону.

Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Конституцією України (частина перша статті 8 та частина перша статті 129) гарантується, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права; суддя, здійснюючи правосуддя, керується верховенством права.

Крім того, Закон України "Про судоустрій і статус суддів" (статті 2, 6, 48) встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Згідно з частиною першою статті 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.

Статтею 19 Закону України «Про міжнародні договори України» встановлено, що чинні міжнародні договори України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства; якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору.

Відповідно до статті 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (ратифікована згідно із Законом України від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР та набрала чинності для України 11 вересня 1997 року; далі - Конвенція) Україна взяла на себе зобов`язання гарантувати кожному, хто перебуває під її юрисдикцією, права і свободи, передбачені цією Конвенцією.

Як закріплено у статті 32 Конвенції, її положення тлумачяться і конкретизуються в рішеннях Європейського суду з прав людини («Юрисдикція Суду поширюється на всі питання тлумачення і застосування Конвенції та протоколів до неї, подані йому на розгляд).

Відповідно до статті 31 Віденської конвенції про право міжнародних договорів від 23 травня 1969 року (Україна приєдналась до цієї Конвенції згідно з Указом від 14 квітня 1986 року № 2077-XI) договір повинен тлумачитись добросовісно відповідно до звичайного значення, яке слід надавати термінам договору в їхньому контексті, а також у світлі об`єкта і цілей договору; для цілей тлумачення договору контекст охоплює, крім тексту, преамбулу й додатки; поряд з контекстом враховуються, зокрема, наступна практика застосування договору, яка встановлює угоду учасників щодо його тлумачення.

Конституційний Суд України у своїх рішеннях постійно наголошує на необхідності врахування приписів чинних міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, та практики тлумачення і застосування цих договорів міжнародними органами, юрисдикцію яких визнала Україна (абзац третій підпункту 2.3 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 1 червня 2016 року № 2-рп/2016, абзац перший підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 4 квітня 2018 року № 3-р/2018, абзац перший пункту 2.8 мотивувальної частини Рішення від 11 жовтня 2018 року № 7-р/2018).

Законом України «Про внесення змін до Конституції України» від 7 лютого 2019 року Основний Закон України (Преамбула, статті 85, 102 та 106) доповнено, зокрема, положеннями про європейську ідентичність Українського народу і незворотність європейського курсу України.

Частиною другою статті 6 та частиною першої статті 7 КАС України передбачено, що суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, та застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Відповідно до статей 1 та 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" (метою цього Закону є впровадження в українське судочинство та адміністративну практику європейських стандартів прав людини) суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Враховуючи зазначені положення Конституції та законів України, міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, а також правову природу спору у цій справі, Верховним Судом з метою забезпечення дії в Україні принципу верховенства права враховано судову практику Європейського суду з прав людини.

Так, про необхідність забезпечення справедливого балансу, який потрібно встановити між конкуруючими інтересами особи та суспільства в цілому, йдеться у ряді рішень Європейського Суду з прав людини (рішення у справі «Ст`єрна проти Фінляндії» (Stjerna v. Finland, заява № 18131/91) та рішення у справі «Йоханссон проти Фінляндії» (Johansson v. Finland, заява № 10163/02).

Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Крім того, у пункті 80 рішення у справі «Перес проти Франції» («Perez v. France», заява № 47287/99) ЄСПЛ зазначив, що гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції право на справедливий судовий розгляд включає право сторін, що беруть участь у справі, представляти будь-які зауваження, які вони вважають доречними до їхньої справи. Оскільки метою Конвенції є забезпечення не теоретичних чи ілюзорних прав, а прав фактичних і ефективних (див. рішення у справі «Артіко проти Італії» (Artico v. Italy), заява № 6694/74, пункт 33), це право можна вважати ефективним тільки в тому випадку, якщо зауваження були дійсно «заслухані», тобто належним чином враховані судом, який розглядає справу. Отже, дія статті 6 Конвенції полягає в тому, щоб, серед іншого, зобов`язати суд провести належний розгляд зауважень, доводів і доказів, представлених сторонами у справі, неупереджено вирішуючи питання про їх належності до справи (див. рішення у справі «Ван де Хурк проти Нідерландів» (Van de Hurk v. Netherlands), заява № 16034/90, пункт 59).

Також у пункті 71 рішення у справі «Пелекі проти Греції» (Peleki v. Greece, заява № 69291/12) ЄСПЛ нагадав, що внутрішнє рішення суду може бути визначене як «довільне» з точки зору порушення справедливого судового розгляду лише в тому випадку, якщо воно позбавлене міркувань або якщо це міркування ґрунтується на явній помилці факту чи закону, допущеної національним судом, що призводить до «заперечення справедливості» (Moreira Ferreira v. Portugal (no 2), заява № 19867/12, пункт 85). З цього також випливає, що зобов`язання судових органів мотивувати свої рішення передбачає, що сторона судового розгляду може очікувати конкретної та чіткої відповіді на аргументи, що є визначальними для результату судового провадження.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що касаційну скаргу головного інспектора та ДАБІ України слід задовольнити, постанову суду апеляційної інстанції скасувати та залишити у силі рішення суду першої інстанції.

Оскільки колегія суддів приймає рішення на користь суб`єкта владних повноважень, то за відсутності документально підтверджених витрат, понесених суб`єктом владних повноважень на залучення свідків та проведенням експертиз відповідно до частини другої статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 352, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко Ірини Сергіївни та Державної архітектурно-будівельної інспекції України задовольнити.

Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 листопада 2018 року скасувати.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 13 червня 2018 року залишити у силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: І.В. Желєзний

С.М. Чиркін