Справа № 826/10514/17
Суддя: Вівдиченко Тетяна Романівна
Дата ухвалення: 2020-09-14 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Суддя-доповідач: Вівдиченко Т.Р.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 вересня 2020 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Судді-доповідача Вівдиченко Т.Р.

Суддів Собківа Я.М.

Шурка О.І.

За участю секретаря Горяінової Н.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за апеляційною скаргою Державної фіскальної служби України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 31 січня 2018 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Державної фіскальної служби України про визнання протиправними та зобов`язання вчинити дії, -

ВСТАНОВИЛА:

Позивач - ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Державної фіскальної служби України, в якому просив:

- визнати протиправними дії Державної фіскальної служби України по проведенню перевірки, передбаченої пунктами 1 та частини 5 статті 5 Закону України «Про очищення влади» та фіксації її результатів у довідці Державної фіскальної служби України від 25.12.2015;

- визнати протиправними дії Державної фіскальної служби України по складанню довідки від 25.12.2015 про результати перевірки, передбаченої Законом України «Про очищення влади» в частині зазначення у ній відомостей, що "до ОСОБА_1 застосовується заборона, передбачена частиною третьою статті 1 Закону України «Про очищення влади»;

- зобов`язати Державну фіскальну службу скасувати довідку Державної фіскальної служби України від 25.12.2015, якою встановлено, що до ОСОБА_1 застосовується заборона, передбачена частиною третьою статті 1 Закону України «Про очищення влади».

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 31 січня 2018 року позовні вимоги задоволено.

Визнано протиправними дії Державної фіскальної служби України по проведенню перевірки стосовно ОСОБА_1 та фіксації її результатів у довідці Державної фіскальної служби України від 25.12.2015 про результати перевірки, передбаченої Законом України "Про очищення влади".

Визнано протиправними дії Державної фіскальної служби України по складанню довідки від 25.12.2015 про результати перевірки, передбаченої Законом України "Про очищення влади" стосовно ОСОБА_1 в частині зазначення у ній відомостей, що "до ОСОБА_1 застосовується заборона, передбачена частиною третьою статті 1 Закону України "Про очищення влади".

Зобов`язано Державну фіскальну службу України скасувати довідку Державної фіскальної служби України від 25.12.2015 про результати перевірки, передбаченої Законом України "Про очищення влади", якою встановлено, що до ОСОБА_1 застосовується заборона, передбачена частиною третьою статті 1 Закону України "Про очищення влади".

Не погодившись з рішенням суду, відповідач - Державна фіскальна служба України звернувся з апеляційною скаргою, просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права. Зокрема, апелянт вказує, що до позивача застосовується заборона, визначена частиною 3 статті 1 Закону України «Про очищення влади», що підтверджується довідкою від 25 грудня 2015 року про результати перевірки, передбаченої Законом України «Про очищення влади».

Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2018 року зупинено провадження у справі № 826/10514/17 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Державної фіскальної служби України про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії, за апеляційною скаргою Державної фіскальної служби України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 31.01.2018 року, до набрання законної сили судовим рішенням за наслідками розгляду Конституційним судом України подань Верховного суду України та 47 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України окремих положень Закону України «Про очищення влади» (суддя-доповідач - Кузьменко В.В.).

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 жовтня 2018 року прийнято до провадження Шостого апеляційного адміністративного суду справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Державної фіскальної служби України про визнання протиправними та зобов`язання вчинити дії, разом з апеляційною скаргою на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 31 січня 2018 року. Справу № 826/10514/17, на виконання ухвали Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Желтобрюх І.Л. від 05 жовтня 2018 року, направлено до суду касаційної інстанції.

Постановою Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду від 21 грудня 2019 року касаційну скаргу ОСОБА_1 - задоволено. Ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2018 року скасовано, а справу направлено до Шостого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.

Заслухавши у відкритому судовому засіданні суддю-доповідача, пояснення учасників процесу, які з`явилися в судове засідання, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню частково, з наступних підстав.

Відповідно до частини 1 статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, ОСОБА_1 за період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року займав такі посади: з 17 серпня 2009 року по 09 березня 2010 року - заступник начальника Куп`янської митниці - начальник служби боротьби з контрабандою та порушення митних правил; з 10 березня 2010 року по 10 березня 2011 року - заступник начальника Кримської митниці - начальник служби боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил; з 26 липня 2011 року по 21 вересня 2011 року - виконуючий обов`язки заступника начальника Львівської митниці - начальника служби боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил; з 22 вересня 2011 року по 18 січня 2012 року - заступник начальника Львівської митниці - начальник служби боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил; з 15 жовтня 2012 року по 12 листопада 2012 року - виконуючий обов`язки заступника начальника Луганської митниці - начальника служби боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил; з 13 листопада 2012 року по 24 квітня 2013 року - заступник начальника Луганської митниці - начальник служби боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил. Вказаний факт визнається сторонами та підтверджується даними трудової книжки ОСОБА_1 та змістом Довідки Державної фіскальної служби про результати перевірки передбаченої Законом України «Про очищення влади» від 25 грудня 2015 року.

У період з 04 жовтня 2013 року по 22 лютого 2014 року ОСОБА_1 обіймав наступні посади: з 04 жовтня 2013 року по 05 грудня 2013 - головний спеціаліст третього відділу досліджень розслідувань Київського міського територіального відділення АМК; з 05 грудня 2013 року по 06 жовтня 2014 року - головного державного інспектора відділу взаємної адміністративної допомоги управління боротьби з контрабандою та митними правопорушеннями Головного оперативного управління Міністерства доходів і зборів України. Вказаний факт підтверджується даними трудової книжки ОСОБА_1 ..

Відповідно до пунктів 1 і 2 частини 5 статті 5 Закону України "Про очищення влади" та Порядку проведення перевірки достовірності відомостей щодо застосування заборон, передбачених частинами третьою і четвертою статті 1 Закону України "Про очищення влади", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 року №563, Державною фіскальною службою України проведено перевірку достовірності відомостей щодо застосування заборон, передбачених частинами 3 і 4 статті 1 Закону України "Про очищення влади", щодо ОСОБА_1 .

За результатами перевірки Державною фіскальною службою України складена Довідка про результати перевірки, передбаченої Законом України «Про очищення влади» від 25 грудня 2015 року, відповідно до якої, до ОСОБА_1 застосовується заборона, передбачена частиною третьою статті 1 Закону України "Про очищення влади".

Не погоджуючись із проведенням перевірки та складанням довідки про результати перевірки, позивач звернувся до суду з вищевказаним позовом.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною 1 статті 24 Конституції України визначено, що громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.

Пунктом 7-2 частини 1 статті 36 КЗпП України передбачено, що підставами припинення трудового договору є, зокрема, підстави, визначені Законом України «Про очищення влади».

Правові та організаційні засади проведення очищення влади (люстрації) для захисту та утвердження демократичних цінностей, верховенства права та прав людини в Україні визначені Законом України «Про очищення влади» від 16 вересня 2014 року №1682-VII (далі - Закон №1682-VII).

Відповідно до частини 1 статті 1 Закону №1682-VII, очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.

За приписами частини 2 статті 1 Закону №1682-VII, очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист.

Частиною 3 статті 1 Закону №1682-VII передбачено, що протягом десяти років з дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону.

Згідно п.п. 6, 10 ч. 1 ст. 2 Закону №1682-VII, заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо: начальницького складу органів внутрішніх справ, центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції, центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту; інших посадових та службових осіб (крім виборних посад) органів державної влади, органів місцевого самоврядування;

Пунктом 8 частини 1 статті 3 Закону №1682-VII визначено, що заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року: керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.

Постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 року №563 затверджено «Порядок проведення перевірки достовірності відомостей щодо застосування заборон, передбачених частинами третьою і четвертою статті 1 Закону України "Про очищення влади"» (далі - порядок №563,у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин).

За приписами пункту 8 Порядку №563, особа, яка підлягає перевірці, зобов`язана у десятиденний строк з дня початку проведення перевірки в органі подати до відповідального структурного підрозділу власноручно написану заяву (далі - заява) про те, що до неї не застосовуються заборони, визначені частиною третьою або четвертою статті 1 Закону, про згоду на проходження перевірки та оприлюднення відомостей щодо неї за формою згідно з додатком 1 або про те, що до неї застосовуються заборони, визначені частиною третьою або четвертою статті 1 Закону, про згоду на проходження перевірки та оприлюднення відомостей щодо неї за формою згідно з додатком 2.

Положеннями п. 10 Порядку №563 передбачено, що повідомлення особою, яка підлягає перевірці, в заяві про те, що до неї застосовуються заборони, визначені частиною третьою або четвертою статті 1 Закону, або неподання нею заяви у строк, зазначений у пункті 8 цього Порядку, є підставою для звільнення особи з посади, що вона обіймає, не пізніш як на третій день після подання такої заяви або закінчення строку подання заяви та застосування до неї заборони, передбаченої відповідно частиною третьою або четвертою статті 1 Закону.

Відповідно до пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону №1682-VII, встановлено, що впродовж десяти днів з дня набрання чинності цим Законом керівник органу (орган), до повноважень якого належить звільнення та/або ініціювання звільнення з посади осіб, до яких застосовується заборона, зазначена в частині третій статті 1 цього Закону, на основі критеріїв, визначених частиною першою статті 3 цього Закону, на підставі відомостей, наявних в особових справах цих осіб:

1) звільняє цих осіб з посад або надсилає керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення з посади таких осіб, відповідні документи для їх звільнення не пізніше ніж на 10 робочий день з дня отримання таких документів;

2) інформує Міністерство юстиції України про їх звільнення з посад та надає відповідні відомості про застосування до таких осіб заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 цього Закону, для їх оприлюднення на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України та внесення до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади", у порядку та строки, визначені цим Законом.

Як вбачається з матеріалів справи, Державною фіскальною службою України, відповідно до пунктів 1 і 2 частини 5 статті 5 Закону України "Про очищення влади" та Порядку проведення перевірки достовірності відомостей щодо застосування заборон, передбачених частинами третьою і четвертою статті 1 Закону України "Про очищення влади", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 року №563, проведено перевірку достовірності відомостей щодо застосування заборон, передбачених частинами 3 і 4 статті 1 Закону України "Про очищення влади", щодо ОСОБА_1 .

Так, суд першої інстанції зазначив, що з аналізу норм п. 8 ч. 1 статті 3 Закону України «Про очищення влади» вбачається, що обов`язковою умовою для застосування заборони, передбаченої цим Законом є наявність двох умов: забезпечення формування державної податкової та/або митної політики та реалізація державної податкової та/або митної політики, при цьому, забезпечення формування та реалізація політики повинні здійснюватися одночасно.

Задовольняючи позовні вимоги в частині визнання протиправними дій Державної фіскальної служби України по проведенню перевірки, передбаченої пунктами 1 та частини 5 статті 5 Закону України «Про очищення влади» та фіксації її результатів у довідці Державної фіскальної служби України від 25.12.2015 року, суд першої інстанції виходив з того, що позивач не обіймав посад керівника/заступника керівника в територіального органу центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізацію державної податкової та/або митної політики.

Колегія суддів вважає такий висновок суду помилковим, з огляду на наступне.

Відповідно до пункту 6 частини 1 статті 2 Закону №1682-VII, заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються, зокрема, щодо начальницького складу, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику.

Згідно пункту 8 частини 1 статті 3 Закону №1682-VII, заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25.02.2010 по 22.02.2014: керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.

Верховний Суду у складі Касаційного адміністративного суду у постанові від 15 липня 2020 року у справі № № 819/3391/15 зазначив наступне: «…стаття 2 Закону № 1682-VII містить перелік посад, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації), а стаття 3 цього ж Закону визначає критерії, на яких ґрунтується очищення влади (люстрація).

Водночас чіткий перелік посад начальницького складу митних органів окремо визначено у переліку посад у пункті 6 частини першої статті 2 Закону №1682-VII.

Системний аналіз правових норм, що підлягають застосуванню до спірних правовідносин, дає підстави для висновку про те, що заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо начальницького складу митних органів за критерієм перебування на керівних посадах (керівників і заступників керівників) регіональних органів».

Матеріали справи свідчать, що, відповідно до даних трудової книжки ОСОБА_1 , позивач за період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року займав посади заступника начальника Куп`янської митниці - начальник служби боротьби з контрабандою та порушення митних правил, заступника начальника Кримської митниці - начальник служби боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил, виконуючий обов`язки заступника начальника Львівської митниці - начальника служби боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил, заступника начальника Львівської митниці - начальник служби боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил, виконуючий обов`язки заступника начальника Луганської митниці - начальника служби боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил заступник начальника Луганської митниці - начальник служби боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил (Т. 1 а.с. 71-83).

Термін «посади», який використовується у Законі № 1682-VII, у тому числі, і в пункті 2 «Прикінцеві та перехідні положення» цього Закону, необхідно розуміти у значенні, наведеному у частині першій статті 1 Закону №1682-VII, відповідно до якої, цей термін використовується як скорочення від термінів "певні посади (перебування на службі)".

Беручи до уваги, що ОСОБА_1 працював у вказаному періоді на керівних посадах митної служби, колегія суддів вважає, що на посади, які позивач обіймав протягом зазначеного періоду, поширюється дія Закону №1682-VІІ, оскільки, пункт 8 частини першої статті 3 цього Закону необхідно тлумачити у системному зв`язку із положеннями частини першої статті 1 та пункту 6 частини першої статті 2 цього Закону.

Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у складі Касаційного адміністративного суду у постанові від 15 липня 2020 року у справі № № 819/3391/15.

Відповідно до Положення про Державну митну службу України, затвердженого Указом Президента України від 12 травня 2011 року N 582/2011, Державна митна служба України (Держмитслужба України) є центральним органом виконавчої влади в галузі митної справи, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України (далі - Міністр). Держмитслужба України входить до системи органів виконавчої влади та утворюється для реалізації державної політики у сфері державної митної справи.

З огляду на правовий статус Державної митної служби України, її завдання та функції (у сфері митної політики), а також її місце у системі органів виконавчої влади у зіставленні з основними засадами очищення державної влади, а також, критеріями здійснення очищення влади, визначеними у статтях 1, 3 Закону №1682-VII, посади заступників начальників територіальних органів Державної митної служби України є такими, що дозволяють (зобов`язують) застосувати до особи, яка обіймала ці посади, заборону, передбачену частиною третьою статті 1 Закону № 1682-VII.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду, викладеною у постанові від 10 квітня 2019 року у справі №819/3432/15.

Враховуючи вищезазначене, колегія суддів вважає правомірними дії Державної фіскальної служби України щодо проведення перевірки, передбаченої пунктами 1 та 2 частини 5 статті 5 Закону України «Про очищення влади», відносно ОСОБА_1 .

Таким чином, судом першої інстанції помилково визнано протиправними дії Державної фіскальної служби України по проведенню перевірки стосовно ОСОБА_1 та фіксації її результатів у довідці Державної фіскальної служби України від 25.12.2015 р. про результати перевірки, передбаченої Законом України "Про очищення влади", а тому, рішення в цій частині підлягає скасуванню.

Щодо визнання протиправними дій Державної фіскальної служби України по складанню довідки від 25.12.2015 року про результати перевірки, передбаченої Законом України "Про очищення влади" стосовно ОСОБА_1 в частині зазначення у ній відомостей, що "до ОСОБА_1 застосовується заборона, передбачена частиною третьою статті 1 Закону України "Про очищення влади" та зобов`язання Державну фіскальну службу України скасувати вказану довідку, колегія суддів зазначає наступне.

Матеріали справи свідчать, що за результатами перевірки Державною фіскальною службою України складена Довідка про результати перевірки, передбаченої Законом України «Про очищення влади» від 25 грудня 2015 року, відповідно до якої, до ОСОБА_1 застосовується заборона, передбачена частиною третьою статті 1 Закону України "Про очищення влади" (Т. 1 а.с. 14-16).

У Проміжному висновку Венеціанської комісії від 16 грудня 2014 року № 788/2014 щодо Закону України «Про очищення влади» (далі - Проміжний висновок) зазначено, що люстрація може бути використана тільки для усунення або суттєвого зменшення загрози, яку становить суб`єкт люстрації, створення життєздатної вільної демократії шляхом використання суб`єктом службового становища з метою порушення прав людини або блокування процесу демократизації». Таким чином, люстрація не може бути використана для покарання, відплати або помсти; покарання може бути винесене тільки за минулу злочинну діяльність на основі Кримінального кодексу і у відповідності з усіма процедурами і гарантіями кримінального переслідування.

Натомість в Остаточному висновку Венеціанської комісії щодо Закону України «Про очищення влади» від 19 червня 2019 року №788/2014 (далі - Остаточний висновок) вказано, що питання люстрації безпосередньо порушується в Резолюції Парламентської асамблеї Ради Європи 1096 (1996) про заходи з ліквідації спадщини колишніх комуністичних тоталітарних систем. Резолюція наголошує, що люстраційні заходи «можуть бути сумісними з демократичною державою, заснованою на принципі верховенства права, за умов дотримання деяких критеріїв». Цими критеріями є: провина, саме особиста, а не колективна, повинна бути доведена в кожному окремому випадку; повинні гарантуватися право на захист, презумпція невинуватості та право на судовий перегляд ухваленого рішення; різні функції та цілі люстрації, а саме захист новоствореної демократії, і кримінальне право, тобто покарання осіб, які вважаються винними, повинні дотримуватися; також люстрація повинна мати жорсткі обмеження у часі, як у період її застосування, так і в період, впродовж якого здійснюється перевірка.

Також, Венеціанська комісія наголошує на тому, що, відповідно до концепції «демократії, здатної захистити себе» держава має право відстороняти від доступу до зайняття державних посад осіб, які можуть становити загрозу демократичній системі та/або показали себе негідними служити суспільству. Водночас ЄСПЛ зазначив у справі «Жданока проти Латвії», що «щоразу, коли держава має намір покладатися на принцип «демократії, здатної захистити себе» для виправдання втручання у права особистості, вона повинна ретельно оцінювати масштаби та наслідки цього заходу, щоб переконатися у тому, що <...> рівновагу буде досягнуто». Таким чином, правова норма, яка накладає обмеження на доступ до державних посад, має бути чіткою й обґрунтованою за характером та повинна дотримуватися принципу пропорційності.

Так, у п. 50 Остаточного висновку Венеціанська комісія зазначила, що частинами першою-другою ст. 3 Закону України «Про очищення влади» передбачено дискваліфікацію певних осіб на основі того, що вони обіймали посади під час президентства ОСОБА_2 у 2010-2014 роках або під час подій Майдану на рубежі 2013-2014 років. Дискваліфікація, заснована виключно на посаді, яку обіймала особа, a priori не суперечить міжнародним стандартам, за умови, що мова йде про посади в установах, відповідальних за серйозні порушення прав людини і винних у серйозних випадках халатності. Венеціанська комісія недостатньо переконана, що всі посади, зазначені в частинах першій-другій статті 3, відповідають цій вимозі. Однак вона відзначає, що українська влада може краще оцінити, які з державних установ відігравали значну роль у недемократичних процесах упродовж двох зазначених періодів.

Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду у постанові від 18 червня 2020 року у справі № 826/18250/14 зазначив наступне: «…складність правових питань, які постали перед судами та з якими національна правова система стикнулася вперше, потребувала висновків Конституційного Суду України, оскільки доводи позивачів серед іншого ґрунтуються на доводах про неконституційність положень Закону України «Про очищення влади», зокрема в частині суперечності його норм приписам ст. 61 Конституції України щодо індивідуалізації юридичної відповідальності».

Однак, на час апеляційного розгляду справи, конституційні подання Пленуму Верховного Суду України та сорока семи народних депутатів України щодо відповідності Конституції України положень ч.ч. 3 і 6 статті 1; ч.ч. 1, 2, 3, 4, і 8 ст. 3, п. 2 ч. 5 ст. 5; п. 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про очищення влади» залишаються невирішеними.

Відповідно до частини 2 статті 6 КАС України, суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

За приписами статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 23 лютого 2006 року №3477-IV, суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Європейського суду з прав людини як джерело права.

Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ ) прийняв рішення від 17 жовтня 2019 року у справі «Полях та інші проти України» (заяви №58812/15, №53217/16, №59099/16, №23231/18, №47749/18), яке 24 лютого 2020 року набуло статусу остаточного та стосувалося звільнення п`ятьох державних службовців на підставі приписів Закону України «Про очищення влади».

У цьому рішенні ЄСПЛ звернув увагу на Резолюцію Парламентської асамблеї Ради Європи (далі - ПАРЄ ) №1096 (1996), в якій вона зауважила, що "люстрація" застосовується до осіб у випадку доведення їх провини в кожному конкретному випадку, а не як інструмент формального звільнення з посади. Зокрема, у пункті 12 Асамблея підкреслила, що загалом люстраційні заходи можуть будуть сумісними з демократичною державою, заснованій на принципі верховенства права, за умов дотримання деяких критеріїв. По-перше, провина, а саме особиста, а не колективна, повинна бути доведена в кожному окремому випадку; це наголошує на потребі в індивідуальному, а не колективному, застосуванні законів про люстрацію. По-друге, повинні гарантуватися право на захист, презумпція невинуватості до доведення провини і право на судовий перегляд ухваленого рішення . Помста у жодному разі не може бути метою таких заходів, а процес люстрації не повинен допускати політичне або соціальне зловживання результатами люстрації. Метою люстрації є не покарання осіб, які вважаються винними (це входить до завдань прокурорів, які керуються кримінальним законодавством), а захист молодих демократій.

Також, у рішенні «Полях та інші проти України» ЄСПЛ зазначив, що застосовані до заявників заходи були дуже обмежувальними та широкими за обсягом і призвели до втручання в право на приватне життя, гарантоване статтею 8 Конвенції. Тому, необхідні були дуже переконливі підстави, щоб довести, що такі заходи могли бути застосовані за відсутності будь-якої індивідуальної оцінки поведінки особи лише на підставі висновку, що їхнє перебування на посаді у період, коли пан ОСОБА_2 обіймав посаду Президента України, достатньою мірою доводило відсутність у них відданості демократичним принципам державної організації або їхню причетність до корупції.

Колегія суддів зазначає, що висновки, викладені у Довідці про результати перевірки, проведеної, відповідно до Закону України «Про очищення влади», свідчать про серйозність їх юридичних наслідків для ОСОБА_1 . Відтак, враховуючи положення, викладені у рішенні ЄСПЛ «Полях та інші проти України» і Резолюції ПАРЄ №1096 (1996), оскаржувана Довідка безпосередньо впливає на права позивача, а отже, є об`єктом його права на судовий захист.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду, викладеною у постанові від 01 липня 2020 року у справі №815/5700/15.

У справі «Полях та інші проти України» ЄСПЛ констатував, що передбачені Законом «Про очищення влади» заходи могли бути застосовані навіть до державного службовця, призначеного на його посаду задовго до того, як п. ОСОБА_2 став Президентом України, лише на тій підставі, що він не пішов зі своєї посади протягом року після приходу до влади п. ОСОБА_2. Іншими словами, причиною застосування обмежувальних заходів, передбачених Законом «Про очищення влади», є прихід до влади п. ОСОБА_2 (див. пункт 7), а не будь-яка подія, що підірвала демократичний конституційний лад, яка могла статися під час його правління та до якої могла бути причетна відповідна посадова особа. Суд вважає, що обмежувальні заходи такої суворості не можуть застосовуватись до державних службовців лише через те, що вони залишились на своїх посадах державної служби після обрання нового глави держави (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункти 299-300).

Так само, на думку ЄСПЛ, немає переконливого пояснення часовим рамкам, установлених Законом №1682-VII, як основного критерію для застосування передбачених законом обмежувальних заходів. Як немає і пояснення, чому однорічний період є ключовим критерієм для застосування Закону №1682-VII (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункти 301-302).

У підсумку ЄСПЛ дійшов висновку, що не було доведено, що втручання щодо будь-кого із заявників було необхідним у демократичному суспільстві. Отже, було порушено статтю 8 Конвенції щодо всіх заявників.

Колегія суддів наголошує на тому, що положення Закону України «Про очищення влади» встановлюють для осіб заборону обіймати певні посади, що пов`язується із самим лише фактом зайняття певних посад, незалежно від того, чи сприяли вони своїми рішеннями, діями (бездіяльністю) узурпації влади, підриву основ національної безпеки і оборони України або протиправному порушенню прав і свобод людини.

Верховний Суд у складі суддів судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду у постанові від 03 червня 2020 року у справі № 817/3431/14 зазначив наступне: «…без аналізу індивідуальної поведінки неможливо встановити особисту вину осіб, до яких застосовано означені заборони, для того, щоб переконатися у застосуванні до цих осіб індивідуальної відповідальності, а не колективної, як це задекларовано у принципах Закону № 1682-VII, що мали б спрямовувати процес очищення влади (люстрації). Без встановлення зв`язку між указаними особами та узурпацією влади неможливо дійти висновку, що було досягнуто легітимної мети Закону №1682-VII - недопущення до участі в управлінні державними справами саме осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини. Отже, не можливо і дійти висновку, що було досягнуто справедливого балансу між захистом інтересів демократичного суспільства, з одного боку, та повагою до прав позивача - з іншого. Тож заборона перебування на зазначених у Законі №1682-VII посадах та, як наслідок, звільнення з цих посад, розглядається як установлення презумпції колективної вини, а не презумпції невинуватості, що вказує на невідповідність меті й принципам Закону №1682-VII, визначеним у частині другій статті 1 цього Закону».

Також, Верховний Суд у вищезазначеній постанові вказав наступне: «...відсутність у Законі № 1682-VII процедури та механізму, які б визначали індивідуальний підхід під час застосування встановлених ним заборон, не знімає обов`язку із суду застосовувати індивідуальний підхід при вирішенні кожного конкретного спору за критеріями правомірності та законності рішень суб`єктів владних повноважень, визначених частиною третьою статті 2 КАС України (у редакції, чинній до 15.12.2017), що кореспондує положенням частини другої статті 2 КАС України (у редакції, чинній після 15.12.2017). Цей обов`язок випливає із завдань адміністративного судочинства, змістом яких є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень».

Колегія суддів звертає увагу на те, що Довідка про результати перевірки, передбаченої Законом України «Про очищення влади» від 25 грудня 2015 року не містить відомостей про наявність фактів протиправної поведінки ОСОБА_1 , спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, а отже, викладений у ній висновок про застосування до позивача заборони, визначеної частиною третьою статті 1 Закону України «Про очищення влади» є необґрунтованим.

Аналогічна правова позиція щодо необґрунтованості висновків викладених у довідці, за умов незастосування індивідуального підходу до особи, стосовно якої така перевірка проводилася, викладена у постановах Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду від 11 червня 2020 року у справі №815/1745/15 та від 01 липня 2020 року у справі №815/5700/15.

Судом не встановлено, що застосування до ОСОБА_1 вказаної заборони буде сприяти досягненню легітимної мети (очищенню влади), якої держава прагнула досягти, приймаючи Закон України «Про очищення влади».

Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду у своїй постанові від 23 жовтня 2019 року у справі № 0840/3112/18 зазначив, що «ефективний засіб правового захисту» у розумінні ст. 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату. У рішенні від 16 вересня 2015 року у справі № 21-1465а15 Верховний Суд України дійшов висновку, що рішення суду, у випадку задоволення позову, має бути таким, яке б гарантувало дотримання і захист прав, свобод, інтересів позивача від порушень з боку відповідача, забезпечувало його виконання та унеможливлювало необхідність наступних звернень до суду.

Враховуючи вищезазначене, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції правомірно визнано протиправними дії Державної фіскальної служби України по складанню довідки від 25.12.2015 про результати перевірки, передбаченої Законом України "Про очищення влади" стосовно ОСОБА_1 в частині зазначення у ній відомостей, що "до ОСОБА_1 застосовується заборона, передбачена частиною третьою статті 1 Закону України "Про очищення влади" та зобов`язано Державну фіскальну службу України скасувати вказану довідку.

Аналізуючи обставини справи та норми чинного законодавства, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції безпідставно задовольнив позовні вимоги в частині визнання протиправними дій Державної фіскальної служби України по проведенню перевірки стосовно ОСОБА_1 та фіксації її результатів у довідці Державної фіскальної служби України від 25.12.2015 про результати перевірки, передбаченої Законом України "Про очищення влади", а тому, рішення суду в цій частині підлягає скасуванню з прийняттям нового рішення про відмову в задоволенні адміністративного позову в цій частині. В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 травня 2019 року слід залишити без змін.

Відповідно до ч. 1 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача (ч. 2 ст. 77 КАС України).

При цьому, доводи викладені в апеляційній скарзі частково спростовують висновки суду першої інстанції та знайшли своє належне підтвердження в суді апеляційної інстанції.

Відповідно до ч. 3 ст. 242 КАС України, обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Таким чином, колегія суддів вважає, що висновки суду першої інстанції частково не відповідають встановленим обставинам по справі, допущені судом першої інстанції порушення норм матеріального права призвели до неправильного вирішення справи в частині позовних вимог, а тому, оскаржуване рішення підлягає скасуванню частково з прийняттям нового рішення в частині.

Згідно з п. 4 ч. 1 ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Керуючись ст. ст. 243, 250, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,-

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Державної фіскальної служби України задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 31 січня 2018 року в частині задоволення позовних вимог про визнання протиправними дій Державної фіскальної служби України по проведенню перевірки стосовно ОСОБА_1 та фіксації її результатів у довідці Державної фіскальної служби України від 25.12.2015 про результати перевірки, передбаченої Законом України "Про очищення влади" - скасувати та прийняти в цій частині нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.

В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 31 січня 2018 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду в порядку і строки, визначені статтями 328-329 КАС України.

Суддя-доповідач Вівдиченко Т.Р.

Судді Собків Я.М.

Шурко О.І.

Повний текст постанови виготовлено 21.09.2020 р.