Справа № 420/7281/19
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2020-09-18 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

18 вересня 2020 року
справа №420/7281/19
Окрема думка судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Берназюка Я.О. на ухвалу Верховного Суду від 04 вересня 2020 року у справі №420/7281/19 за позовом ОСОБА_1 (далі - Позивачка) до Великомихайлівської селищної ради Великомихайлівського району Одеської області (далі - Відповідач) про зобов`язання вчинити певні дії.
Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку; про наявність окремої думки повідомляються особи, які беруть участь у справі, без оголошення її змісту в судовому засіданні; окрема думка приєднується до справи і є відкритою для ознайомлення.
Суть спору та винесені рішення
У грудні 2019 року Позивачка звернулася до суду з позовом, в якому просила зобов`язати Відповідача повторно розглянути на черговій сесії її клопотання про надання в оренду земельних ділянок сільськогосподарського призначення для сінокосіння та випасання худоби; зобов`язати Відповідача укласти з нею договори оренди земельних ділянок без проведення земельних торгів за рішенням сесії Великомихайлівської селищної ради.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2020 року позов задоволено частково.

Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 19 травня 2020 року, залишеною без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 08 липня 2020 року, заяву Позивача про зобов`язання відповідача подати звіт про виконання рішення суду та накладення штрафу за невиконання рішення суду задоволено частково.

Встановлено новий строк подання звіту про виконання рішення Одеського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2020 року у справі №420/7281/19 протягом 30 днів з дня набрання законної сили вказаної ухвали суду.

Накладено на керівника Відповідача ОСОБА_2 , як керівника суб`єкта владних повноважень, штраф у розмірі 40 540 грн. Стягнення штрафу здійснено відповідно до частини третьої статті 382 КАС України шляхом стягнення половини суми штрафу, що становить 20270 грн на користь Позивача та іншу половину, що становить 20 270 грн стягнуто до Державного бюджету України.

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій в частині накладення штрафу, Відповідач звернулася з касаційною скаргою до Верховного Суду.

Ухвалою Верховного Суду від 30 липня 2020 року відкрито касаційне провадження та зазначено, що в межах такого провадження буде перевірено дотримання судами попередніх інстанцій позиції Верховного Суду, викладеної у постанові від 23 квітня 2020 року у справі №560/523/19.

Ухвалою Верховного Суду від 04 вересня 2020 року закрито касаційне провадження у справі №420/7281/19.

Мотиви, які лежать в основі ухвали Верховного Суду від 04 вересня 2020 року у справі №420/7281/19 про закриття провадження.

Пункт 8 частини другої статті 129 Конституції України серед основних засад судочинства закріплює забезпечення права на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках - на касаційне оскарження судового рішення. Наведеним конституційним положенням кореспондують норми статті 14 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» і статті 13 КАС України.

Пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод визначено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

Водночас Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг; такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», заяви №17160/06 та №35548/06).

Відповідно до частини першої статті 328 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом.

За правилами частини другої цієї ж статті у касаційному порядку можуть бути оскаржені ухвали суду першої інстанції про забезпечення позову, заміни заходу забезпечення позову, ухвали, зазначені в пунктах 3, 4, 5, 12, 13, 17, 20 частини першої статті 294 цього Кодексу, після їх перегляду в апеляційному порядку.

Такими ухвалами в силу пунктів 3, 4, 5, 12, 13, 17, 20 частини першої статті 294 КАС України є ухвали щодо: повернення заяви позивачеві (заявникові); відмови у відкритті провадження у справі; відкриття провадження у справі з порушенням правил підсудності; залишення позову (заяви) без розгляду; закриття провадження у справі; відмови у відкритті провадження про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами; заміни сторони у справі (процесуальне правонаступництво) або сторони виконавчого провадження.

Згідно з частиною третьою статті 328 КАС України у касаційному порядку можуть бути оскаржені ухвали суду апеляційної інстанції про відмову у відкритті або закриття апеляційного провадження, про повернення апеляційної скарги, про зупинення провадження, щодо забезпечення позову та заміни заходу забезпечення позову, про відмову ухвалити додаткове рішення, про роз`яснення рішення чи відмову у роз`ясненні рішення, про внесення або відмову у внесенні виправлень у рішення, про повернення заяви про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами, про відмову у відкритті провадження за нововиявленими або виключними обставинами, про заміну сторони у справі, про накладення штрафу в порядку процесуального примусу, окремі ухвали.

Виходячи з того, що частина друга статті 328 КАС України містить вичерпний перелік ухвал суду першої інстанції після їх перегляду в апеляційному порядку, які можуть бути оскаржені в касаційному порядку, оскаржена ухвала суду першої інстанції про накладення штрафу та ухвали з інших питань судового контролю за виконанням судових рішень в адміністративних справах, постановлених судом відповідно до статті 382 цього Кодексу, а також постанова суду апеляційної інстанції за наслідками її перегляду касаційному оскарженню не підлягають.

У відповідності до пункту 1 частини першої статті 333 КАС України суд касаційної інстанції відмовляє у відкритті касаційного провадження у справі, якщо касаційну скаргу подано на судове рішення, що не підлягає касаційному оскарженню.

Оскільки оскаржувані у цій справі судові рішення не можуть бути переглянуті Верховним Судом як судом касаційної інстанції в адміністративних справах у порядку, визначеному главою 2 розділу ІІІ КАС України, то згідно з частиною другою статті 339 цього Кодексу касаційне провадження підлягає закриттю як помилково відкрите.

Суть незгоди з судовим рішенням (ухвала Верховного Суду від 04 вересня 2020 року у справі №420/7281/19.)

Відкривши касаційне провадження із зазначенням конкретних мотивів прийняття такого рішення/ухвали (необхідність перевірки дотримання судом апеляційної інстанції позиції Верховного Суду, викладеної у постанові від 23 квітня 2020 року у справі № 560/523/19), Верховний Суд зобов`язаний був розглянути по суті касаційну скаргу та винести відповідну постанову.

Мотиви незгоди з правовим висновком, зробленим Верховним Судом в ухвалі Верховного Суду від 04 вересня 2020 року у справі №420/7281/19.

1. Враховуючи конституційно-правовий статус, а також основну функцію (забезпечення сталості та єдності судової практики), Верховний Суд може здійснювати касаційний перегляд будь-яких рішень судів апеляційної інстанції, за наявності обґрунтованих мотивів необхідності такого касаційного перегляду, крім випадків, коли такий перегляд прямо заборонений законом.

2. Частина друга статті 328 КАС України не містить вичерпного переліку ухвал суду першої інстанції після їх перегляду в апеляційному порядку, які можуть бути оскаржені в касаційному порядку.

І. Щодо конституційно-правового статусу Верховного Суду та виконання функції забезпечення єдності судової практики

Відповідно до частини третьої статті 125 Конституції України Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України.

Законом України «Про судоустрій і статус суддів» (частина перша статті 36) також передбачено, що Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

Таким чином, призначення Верховного Суду як найвищої судової установи в Україні - це, у першу чергу, сформувати обґрунтовану правову позицію стосовно застосування всіма судами у подальшій роботі конкретної норми матеріального права або дотримання норми процесуального права, що була неправильно використана судом і таким чином спрямувати судову практику в єдине і правильне правозастосування (вказати напрямок, у якому слід здійснювати вибір правової норми); на прикладі конкретної справи роз`яснити зміст акта законодавства в аспекті його розуміння та реалізації на практиці в інших справах з вказівкою на обставини, що потрібно враховувати при застосуванні тієї чи іншої правової норми, але не нав`язуючи, при цьому, нижчестоящим судам результат вирішення конкретної судової справи.

Забезпечення єдності судової практики є реалізацією принципу правової визначеності, що є одним із фундаментальних аспектів верховенства права та гарантує розумну передбачуваність судового рішення. Крім того, саме така діяльність Верховного Суду забезпечує дотримання принципу рівності всіх громадян перед законом, який втілюється шляхом однакового застосування судом тієї самої норми закону в однакових справах щодо різних осіб.

Такий визначений законодавцем підхід до роботи Верховного Суду (формування в окремих справах конкретних правових висновків, що є обов`язковими для всіх судів та суб`єктів владних повноважень) є особливо актуальним у світлі положень частини п`ятої статті 125 Конституції України, згідно з якою адміністративні суди діють з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин.

Так, статтею 24 КАС України встановлено, що Верховний Суд переглядає судові рішення місцевих та апеляційних адміністративних судів у касаційному порядку як суд касаційної інстанції, а відповідно до статі 327 цього Кодексу судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

Крім того, лише право касаційного перегляду дозволяє Верховному Суду повною мірою гарантувати дотримання імперативних вимог частини п`ятої статті 242 КАС, згідно з якою при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Важливість висновків Верховного Суду та необхідність гарантування врахуванням їх судами всіх інстанцій також підтверджується положеннями частини четвертої статті 328 КАС, які передбачають, що підставами касаційного оскарження судових рішень є, зокрема, такі випадки:

1) суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку;

2) скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні;

3) відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

Крім того, у статті 333 КАС України підставою для відмови суду касаційної інстанції у відкритті касаційного провадження передбачено, зокрема, випадок, за якого Верховний Суд уже викладав у своїй постанові висновок щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, і суд апеляційної інстанції переглянув судове рішення відповідно до такого висновку (крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку або коли Верховний Суд вважатиме за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах).

У статті 339 КАС України підставою для закриття касаційного провадження судом касаційної інстанції передбачено, зокрема, випадки, за яких після відкриття касаційного провадження виявилося, що Верховний Суд у своїй постанові вже викладав висновок щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, порушеного в касаційній скарзі, або відступив від свого висновку щодо застосування норми права, наявність якого стала підставою для відкриття касаційного провадження, і суд апеляційної інстанції переглянув судове рішення відповідно до такого висновку (крім випадку, коли Верховний Суд вважає за необхідне відступити від такого висновку); після відкриття касаційного провадження судом встановлено, що висновок щодо застосування норми права, який викладений у постанові Верховного Суду та на який посилався скаржник у касаційній скарзі, стосується правовідносин, які не є подібними.

Відповідно до частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено необхідність врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

Таким чином, використовуючи всі наявні процесуальні механізми, Верховний Суд зобов`язаний реагувати на будь-які випадки винесення судами рішень, які не відповідають принципу сталості та єдності практики.

Важливо, що конституційне право особи на «касаційне оскарження судового рішення у визначених законом випадках» не забороняє Верховному Суду здійснити касаційний перегляд судового рішення при наявності очевидної мети «забезпечити сталість та єдність судової практики», а, навпаки, зобов`язує Суд здійснювати у такій ситуації касаційний перегляд для гарантування того, що якість судової практики в Україні (її сталість та єдність, дотримання всіма судами позиції Верховного Суду), в абсолютній більшості випадків виключає необхідність касаційного перегляду певних видів судових рішень. Відмова Верховного Суду від забезпечення сталості та єдності судової практики через здійснення, у виключних випадках, касаційного перегляду судових рішень, які викликають обґрунтований сумнів у своїй законності, підриває авторитет Верховного Суду та довіру до судової системи вцілому, а також до України як суб`єкта міжнародного права.

Як зазначено у Консультативному висновку щодо законопроєкту № 3730, затвердженого Рішенням Вищої ради правосуддя від 09.07.2020 № 2075/0/15-20

1. Одним із пріоритетних завдань судів, крім «ставлення крапки» в конкретному спорі, є створення за рахунок мотивів та обґрунтувань, викладених у рішеннях, певної правової визначеності в наслідках, які можуть настати, якщо спірне питання в подібній ситуації потрапить до суду. Тому в пункті 4 частини четвертої статті 17 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» закріплено принцип єдності судової практики - як один із тих, що має забезпечувати єдність системи судоустрою.

2. При цьому, крім забезпечення «єдності», у зазначеній нормі законодавець також передбачив забезпечення «сталості» судової практики, що, вочевидь, мало би сприяти її прогнозованості, втіленню принципу правової визначеності (res judicata) та реалізації доктрини сталості правосуддя (jurisprudence constante).

3. Верховний Суд має у передбачений процесуальним законом спосіб (шляхом розгляду конкретного спору та перевірки окремого процесуального судового рішення) витлумачити, як правильно застосовувати норму матеріального права, що була неоднаково застосована судами з тією метою, щоб надалі спрямувати судову практику в єдино правильне русло.

4. Слід зазначити, що Венеційська комісія й Дирекція з технічного співробітництва Генеральної Дирекції з прав людини та правових питань Ради Європи у спільному висновку № 588/2010 висловилася про те, що в основі ідеї створення Верховного Суду лежить саме надання ним як найвищим судовим органом загального тлумачення законодавства і в такий спосіб - забезпечення однакового застосування закону всіма судами на території держави. Саме таким шляхом ідуть європейські країни.

5. Забезпечення єдності практики є реалізацією принципу правової визначеності, що є одним із фундаментальних аспектів верховенства права та гарантує розумну передбачуваність судового рішення. Крім того, саме така діяльність Суду забезпечує дотримання принципу рівності всіх осіб перед законом, який втілюється шляхом однакового застосування тієї самої норми закону в однакових справах щодо різних осіб.

6. Забезпечення послідовного й єдиного застосування законів, а також заохочення розвитку права через судову практику є, у першу чергу, повноваженням верховного суду (Висновок Консультативної ради європейських суддів № 20 (2017) про роль судів у забезпеченні єдності застосування закону).

7. Ключовим елементом принципу правової визначеності є однозначність і передбачуваність правозастосування, а отже, системність і послідовність у діяльності відповідних органів, насамперед судів. Учасники спору завжди повинні мати змогу орієнтувати свою поведінку таким чином, щоб вона відповідала вимогам норми на момент учинення дії.

8. Отже, одним із завдань Верховного Суду є тлумачення закону як спосіб забезпечення однакового застосування закону всіма судами на території держави.

9. У рішенні у справі «Тудор проти Румунії» Європейський суд з прав людини вказав, що роль найвищої судової інстанції кожної держави полягає в тому, щоб вирішувати суперечності у судовій практиці. Європейський суд з прав людини дає чітку відповідь: забезпечення єдності судової практики - завдання найвищої судової установи кожної держави.

10. Як зазначає Європейський суд з прав людини, якщо конфліктна практика розвивається в межах одного з найвищих судових органів країни, цей суд сам стає джерелом правової невизначеності, тим самим підриває принцип правової визначеності та послаблює довіру громадськості до судової системи (рішення у справі «Парафія греко-католицької церкви у м. Люпені проти Румунії»).

11. Як зазначено у пункті 44 доповіді «Верховенство права», схваленої Європейською комісією «За демократію через право» на 86-му пленарному засіданні (Венеція, 25- 26 березня 2011 року), принцип правової визначеності є ключовим у питанні довіри до судової системи і верховенства права; для досягнення цієї довіри держава повинна складати тексти законів так, щоб вони були доступними; держава також зобов`язана дотримуватися та застосовувати у прогнозований і послідовний спосіб ті закони, які вона ввела в дію; прогнозованість означає, що закон повинен, коли це можливо, бути оприлюдненим до його виконання і бути передбачуваним у тому, що стосується його наслідків; він має бути сформульований достатньо точно для того, щоб людина могла регулювати свою поведінку; парламентові не може бути дозволено зневажати основоположні права людини внаслідок ухвалення нечітких законів. Однак наявність глибоких та довгострокових розходжень в судовій практиці, неспроможність правової системи держави подолати їх призводить до порушення права на справедливий судовий розгляд, гарантованого п. 1 ст. 6 ЄКПЛ.

У цьому контексті також варто врахувати позицію деяких суддів Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду стосовно «процесуальних фільтрів», зокрема ОСОБА_3 (ІНФОРМАЦІЯ_1), який наголошує на наступному.

1. Відповідно до ст. ст. 3, 8, 9, 21 і 55 Конституції України право на судовий захист і доступ до правосуддя відноситься до невідчужуваних прав і свобод людини й одночасно виступає гарантією захисту всіх інших прав і свобод, що визнаються та гарантуються згідно із загальноприйнятими принципами і нормами міжнародного права. Із наведених конституційних положень у взаємозв`язку зі ст. 14 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права та ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод випливає, що правосуддя як таке повинно забезпечувати ефективне поновлення в правах і відповідати вимогам справедливості.

2. Конституційний захист права на судовий захист включає в себе, зокрема, таку правову позицію: відсутність можливості переглянути помилковий судовий акт не узгоджується з універсальною в судочинстві вимогою ефективного поновлення в правах шляхом відправлення правосуддя, яке б відповідало вимогам справедливості, применшує та обмежує це право.

3. З цієї точки зору ЄСПЛ розрізняє функції та завдання судів апеляційної та касаційної інстанцій: …. касаційний перегляд традиційно вважається екстраординарним з огляду на особливий характер суду касаційної інстанції як суду найвищої інстанції, специфіку його повноважень з точки зору обмеження виключно питаннями права, більший ступінь формальності процедур.

4. Так, у Рекомендації № R(95)5 щодо запровадження та покращання функціонування систем і процедур оскарження у цивільних та господарських справах Комітет Міністрів Ради Європи зазначив, що при розгляді можливих заходів щодо судів третьої інстанції державам слід виходити із того, що до справ, які заслуговують на третій судовий розгляд, наприклад, відносяться справи, які розвиватимуть право або сприятимуть однаковому тлумаченню закону; вони також можуть бути обмежені скаргами у тих справах, де питання мають значення для широкого загалу; при цьому від особи, яка подає скаргу слід вимагати обґрунтування причин, з яких її справа сприятиме досягненню таких цілей (ст. 7).

5. Зазначена практика обмеження доступу до провадження у суді найвищої інстанції спостерігається і в інших європейських державах. Наприклад, відповідно до § 543 ЦПК Німеччини подача скарги до Федеральної Судової Палати, що є судом третьої інстанції, допускається у випадках, коли правовий спір має принципове значення або подальший розвиток права чи забезпечення єдності судової практики вимагають прийняття рішення ревізійною судовою інстанцією. Відповідно до ст. 367а Закону про цивільне судочинство Словенії Верховний Суд надає допуск до ревізії, якщо в її рамках розглядаються питання права, що мають фундаментальне значення або якщо зміни в законодавстві чи збереження одноманітності судової практики вимагають ухвалення рішення Верховним Судом. До таких ситуацій, наприклад, відносять випадки, коли при розгляді правового питання рішення апеляційного суду відрізняється від практики Верховного Суду чи відсутня як судова практика останнього, так і єдина практика апеляційних судів, або ж якщо розглядається правове питання, щодо якого відсутня універсальна практика Верховного Суду. Аналогічні підстави для касаційного оскарження судових рішень містяться у законодавствах інших зарубіжних держав, наприклад, Австрії та Хорватії.

6. Нові касаційні фільтри, запроваджені у 2020 році, повинні застосовуватись більш формалізовано лише після того, коли належним чином запрацюють суди першої і апеляційної інстанцій, коли суди будуть заповнені суддями, а законодавство протягом певного періоду (не менше 5 років) буде стабільним; на початковому етапі їх застосування, без відповідної й сталої касаційної практики їх розуміння Верховний Суд не повинен формально їх застосовувати і тим самим консервувати помилки попередніх судових інстанцій.

Крім того, зазначеним суддею висловлено позицією, що перегляд судових рішень у порядку касаційного оскарження має за мету усунення помилок в судових рішеннях, що набрали законної сили та забезпечення єдності судової практики; метою діяльності суду касаційної інстанції є доведення (встановлення) наявності чи відсутності суддівської помилки при ухваленні судового рішення; касаційне оскарження є природною функцією Верховного Суду, що і виражає сенс розуміння конституційної формули «найвищого суду» https://supreme.court.gov.ua/supreme/pres-centr/zmi/616347.

Позиція Конституційного Суду України щодо касаційного перегляду судових рішень відображена, зокрема, у пункті 2.2. мотивувальної частини Рішення (у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини другої статті 171-2 Кодексу адміністративного судочинства України) від 8 квітня 2015 року № 3-рп/2015 та полягає у наступному:

1. Верховна Рада України, визначаючи законом судоустрій та судочинство, повинна встановлювати такий обсяг права учасників судового провадження на інстанційне оскарження рішення місцевого суду, який би забезпечував ефективний судовий захист. Обмеження доступу до апеляційної чи касаційної інстанцій можливе лише у виняткових випадках з обов`язковим дотриманням конституційних норм і принципів. Встановлюючи обмеження права на апеляційне та касаційне оскарження судових рішень, законодавець повинен керуватися такою складовою принципу верховенства права, як пропорційність. За правовою позицією Конституційного Суду України обмеження прав і свобод людини і громадянина є допустимим виключно за умови, що таке обмеження є домірним (пропорційним) та суспільно необхідним (абзац шостий підпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 19 жовтня 2009 року № 26-рп/2009).

2. Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях неодноразово наголошував, що держава має право встановлювати певні обмеження права осіб на доступ до суду; такі обмеження мають переслідувати легітимну мету, не порушувати саму сутність цього права, а між цією метою і запровадженими заходами має існувати пропорційне співвідношення (пункт 57 Рішення у справі "Ашингдейн проти Сполученого Королівства", заява № 8225/78, пункт 96 Рішення у справі "Кромбах проти Франції», заява № 29731/96).

3. Таким чином, згідно з Конституцією України допускається можливість обмеження права на апеляційне та касаційне оскарження рішення суду (пункт 8 частини третьої статті 129), однак воно не може бути свавільним та несправедливим; таке обмеження має встановлюватися виключно Конституцією та законами України; переслідувати легітимну мету; бути обумовленим суспільною необхідністю досягнення цієї мети, пропорційним та обґрунтованим; у разі обмеження права на оскарження судових рішень законодавець зобов`язаний запровадити таке правове регулювання, яке дасть можливість оптимально досягти легітимної мети з мінімальним втручанням у реалізацію права на судовий захист і не порушувати сутнісний зміст такого права.

У своїй практиці ЄСПЛ виходить з наступного: завдання здійснення правосуддя, що є повноваженням судів, полягає саме у розсіюванні тих сумнівів щодо тлумачення, які залишаються враховуючи зміни у повсякденній практиці (рішення у справі «Горжелік та інші проти Польщі» (Gorzelik and Others v. Poland) [ВП], заява № 44158/98, п. 65); не можна недооцінювати завдання вищих судів щодо забезпечення уніфікованого та єдиного застосування права (див, mutatismutandis, рішення у справах «Тудор Тудор проти Румунії» (Tudor Tudor v. Romania), заява № 21911/03, пункти 29- 30; «Стефаніка та інші проти Румунії» (Stefanica and Others v. Romania), заява № 38155/02, пункти 36- 37); неспроможність вищого суду впоратись із цим завданням може призвести до наслідків, несумісних, inter alia, з вимогами статті 1 Першого протоколу до Конвенції (рішення у справі «Падурару проти Румунії» (Paduraru v. Romania), заява № 63252/00, пункти 98- 99).

Важливо також враховувати, що у рішенні у справі «Березовські проти України», яке було ухвалене у кінці 2019 року, ЄСПЛ констатовано порушення Україною статті 6 Конвенції, у зв`язку з обмеженням особі доступу до суду касаційної інстанції.

У цій справі (заява № 22289/08, п. 29), Суд, виходив з наступного

1. пункт 1 статті 6 Конвенції гарантує кожному право на звернення з позовом щодо своїх прав або обов`язків цивільного характеру до судів чи трибуналів; це право на доступ не є абсолютним і може підлягати обмеженням, які, однак, не можуть забороняти або скорочувати доступ особи у такий спосіб чи такою мірою, щоб сама суть цього права була підірвана (див. рішення у справах «Наіт-Ліман проти Швейцарії» [ВП] (<...>) [GC], заява № 51357/07, пункти 112-114 та «Станєв проти Болгарії» [ВП] (Stanev v. Bulgaria) [GC], заява № 36760/06, пункти 229 і 230);

2. стаття 6 Конвенції не зобов`язує Договірні Сторони створювати суди апеляційної чи касаційної інстанцій; проте там, де існують такі суди, мають дотримуватися гарантії статті 6 Конвенції, наприклад, держава має гарантувати громадянам ефективне право на доступ до судів для вирішення спору щодо їхніх прав та обов`язків цивільного характеру (див. рішення у справі «Зубац проти Хорватії» [ВП] (Zubac v. Croatia) [GC], заява № 40160/12, пункт 80);

3. ризик будь-якої помилки органу державної влади має покладатися на саму державу, а помилки не повинні виправлятися за рахунок зацікавленої особи (див., наприклад, рішення у справі «Шімєцкі проти Хорватії» (<...>), заява № 15253/10, пункт 46).

Положення статей 3, 5, 6, 8, 55, 124 та 125 Конституції України дозволяють застосовувати широке тлумачення ч. 1 ст. 2 КАС України. Таке тлумачення передбачає, що мета (ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, а також прав та інтересів юридичних осіб) може переважати над «формальними» процесуальними обмеженнями.

Таким чином, враховуючи конституційно-правовий статус, а також основну свою функцію (забезпечення сталості та єдності судової практики), Верховний Суд може здійснювати касаційний перегляд будь-яких рішень судів апеляційної інстанції, за наявності обґрунтованих мотивів необхідності такого касаційного перегляду, крім випадків, коли такий перегляд прямо заборонений законом.

Саме такий підхід дає змогу:

забезпечувати дотримання в Україні гарантованих, зокрема, статтями 8, 129 Конституції України та статтями 2, 6 КАС України, основних засад (принципів) адміністративного судочинства, а саме верховенства права та її невід`ємного елементу - принципу правової визначеності;

забезпечувати єдність практики як однієї з основних форм реалізації принципу правової визначеності, що є одним із фундаментальних аспектів верховенства права та гарантує розумну передбачуваність судових рішень;

забезпечувати дотримання принципу рівності всіх громадян перед законом і судом, який втілюється шляхом однакового застосування судом тієї самої норми закону в однакових справах щодо різних осіб та є також запорукою довіри громадян до судової влади.

Цей підхід також дозволяє реалізувати призначення Верховного Суду як «суду права», що розглядає справи, що мають найважливіше (принципове) значення для суспільства та держави.

Призначення Верховного Суду як найвищої судової установи в Україні - це насамперед сформувати обґрунтовану правову позицію щодо застосування надалі всіма судами конкретної норми матеріального права або дотримання норми процесуального права, що була неправильно використана судом, і таким чином спрямувати судову практику в єдине і правильне правозастосування (вказати напрям, у якому слід здійснювати вибір правової норми).

ІІ. Стосовно рішень судів апеляційної інстанції, які є остаточними та не підлягають касаційному перегляду

Передчасною є викладена в ухвалі Верховного Суду від 04 вересня 2020 року у справі № 420/7281/19 позиція, згідно з якою «виходячи з того, що частина друга статті 328 КАС України містить вичерпний перелік ухвал суду першої інстанції після їх перегляду в апеляційному порядку, які можуть бути оскаржені в касаційному порядку, оскаржена ухвала суду першої інстанції про накладення штрафу та ухвали з інших питань судового контролю за виконанням судових рішень в адміністративних справах, постановлених судом відповідно до статті 382 цього Кодексу, а також постанова суду апеляційної інстанції за наслідками її перегляду касаційному оскарженню не підлягають».

За такого підходу, частина друга статті 328 КАС України у взаємозв`язку з частиною першою статті 294 КАС України (пункти 1, 2, 5-11, 14-16, 18, 19, 21-27) позбавляють Верховний Суд за жодних обставин здійснювати касаційний перегляд (забезпечувати сталість та єдність судової практики) у справах, пов`язаних із ухвалами щодо

1) забезпечення доказів, відмови в забезпеченні доказів, скасування ухвали про забезпечення доказів;

2) забезпечення позову, заміни заходу забезпечення позову, скасування забезпечення позову, відмови у забезпеченні позову, відмови у заміні заходу забезпечення позову або скасуванні забезпечення позову;

6) передачі справи на розгляд іншого суду;

7) відмови поновити або продовжити пропущений процесуальний строк;

8) затвердження умов примирення сторін;

9) призначення експертизи;

10) визначення розміру судових витрат;

11) зупинення провадження у справі;

14) внесення або відмови у внесенні виправлень у рішення;

15) відмову ухвалити додаткове рішення;

16) роз`яснення або відмови у роз`ясненні судового рішення;

18) відмови у поновленні пропущеного строку для пред`явлення виконавчого документа до виконання;

19) відстрочення і розстрочення, зміни або встановлення способу і порядку виконання судового рішення;

21) повороту виконання рішення суду або відмови у повороті виконання рішення;

22) внесення чи відмови у внесенні виправлень до виконавчого документа, визнання чи відмови у визнанні виконавчого документа таким, що не підлягає виконанню;

23) окрема ухвала;

24) стягнення штрафу в порядку процесуального примусу;

25) накладення штрафу та інших питань судового контролю за виконанням судових рішень в адміністративних справах, постановлених судом відповідно до статті 382 цього Кодексу;

26) відмови у відкритті провадження за заявою про відновлення втраченого судового провадження;

27) відновлення або відмови у відновленні повністю або частково втраченого судового провадження.

Крім того, важливо, що право на оскарження процесуальних ухвал, крім статті 328 КАС України, спеціально передбачено у низці інших статей цього Кодексу, зокрема 154, 155, 157, 169, 170, 236, 238, 240, 252, 253, 254, 255, 369, 372, 374, 376, 377, 378, 379, 380, 383.

Аналіз положень КАС України дає підстави для висновку, що є остаточними та не можуть бути переглянуті у касаційному порядку такі рішення суду апеляційної інстанції:

1. рішення про передачу адміністративної справи з одного адміністративного суду до іншого суд (частина дев?ята статті 29);

2. рішення суду апеляційної інстанції за результатами перегляду ухвали про накладення штрафу (частина четверта статті 149);

3. рішення про припинення врегулювання спору за участю судді (частина друга статті 188);

4. рішення суду апеляційної інстанції у справах про примусове відчуження земельної ділянки з мотивів суспільної необхідності (частина шоста статті 267);

5. рішення за наслідками апеляційного перегляду справ, визначених статтями 273-277, 282-286, 289-1 цього Кодексу (частина третя статті 272 та частина восьма статті 289-1):

5.1. оскарження рішень, дій або бездіяльності виборчих комісій, комісій з референдуму, членів цих комісій,

5.2. уточнення списку виборців,

5.3. оскарження рішень, дій або бездіяльності органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, засобів масової інформації, інформаційних агентств, підприємств, установ, організацій, їхніх посадових та службових осіб, творчих працівників засобів масової інформації та інформаційних агентств, які порушують законодавство про вибори та референдум,

5.4. оскарження дій або бездіяльності кандидатів, їхніх довірених осіб, партії (блоку), місцевої організації партії, їхніх посадових осіб та уповноважених осіб, ініціативних груп референдуму, інших суб`єктів ініціювання референдуму, офіційних спостерігачів від суб`єктів виборчого процесу,

5.5. справи, пов`язані із виборами Президента України,

5.6. справи, пов`язані із гарантованим забезпеченням потреб оборони,

5.7. за зверненням податкових та митних органів,

5.8. за зверненням Служби безпеки України щодо включення фізичних осіб, юридичних осіб та організацій до переліку осіб, пов`язаних з провадженням терористичної діяльності або стосовно яких застосовано міжнародні санкції, виключення фізичних осіб, юридичних осіб та організацій з такого переліку та надання доступу до активів, що пов`язані з тероризмом та його фінансуванням, розповсюдженням зброї масового знищення та його фінансуванням,

5.9. про дострокове припинення повноважень народного депутата України в разі невиконання ним вимог щодо несумісності,

5.10. з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень щодо притягнення до адміністративної відповідальності),

5.11. про оскарження рішень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення, про продовження зупинення відповідних (відповідної) фінансових (фінансової) операцій (операції) (видаткових фінансових операцій).

Таким чином, положення частини другої статті 328 КАС України «у касаційному порядку можуть бути оскаржені ухвали суду першої інстанції про забезпечення позову, заміну заходу забезпечення позову, ухвали, зазначені у пунктах 3, 4, 12, 13, 17, 20 частини першої статті 294 цього Кодексу, після їх перегляду в апеляційному порядку», не можуть бути розтлумачені як заборона Верховному Суду, за наявності обґрунтованих мотивів, здійснити касаційний перегляд рішень судів апеляційної інстанції, які стосуються застосування норм процесуального права, що не охоплені переліком ухвал, перерахованих у частині другій статті 328 КАС України.

Суддя Верховного Суду Я.О. Берназюк