Справа № 420/5631/19
Суддя: Коваль М.П.
Дата ухвалення: 2020-09-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

16 вересня 2020 р.м.ОдесаСправа № 420/5631/19

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Коваля М.П.,

суддів Домусчі С.Д.,

Кравця О.О.,

за участю: секретар судового засідання Уштаніт Ю.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одеса апеляційну скаргу Міністерства культури, молоді та спорту України на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 27 січня 2020 року, прийняте у складі суду судді Юхтенко Л.Р. в місті Одеса по справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «МПА Укрбуд» до Міністерства культури України (правонаступник - Міністерство культури ті інформаційної політики України), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Посольства Республіки Корея в Україні про скасування постанови №39/10/74-19 від 27.08.2019 року про застосування фінансових санкцій за порушення законодавства про охорону культурної спадщини,-

В С Т А Н О В И В:

У вересні 2019 року Товариство з обмеженою відповідальністю «МПА Укрбуд» звернулась до Одеського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Міністерства культури України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Посольства Республіки Корея в Україні, в якому позивач просив скасувати постанову №39/10/74-19 від 27.08.2019 року про застосування фінансових санкцій за порушення законодавства про охорону культурної спадщини.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 27 січня 2020 року позовну заяву Товариства з обмеженою відповідальністю «МПА Укрбуд» до Міністерства культури України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача Посольства Республіки Корея в Україні про скасування постанови №39/10/74-19 від 27.08.2019 року про застосування фінансових санкцій за порушення законодавства про охорону культурної спадщини задоволено у повному обсязі. Визнано протиправною та скасовано постанову Міністерства культури України №39/10/74-19 від 27.08.2019 року про застосування фінансових санкцій за порушення законодавства про охорону культурної спадщини.

Не погоджуючись із вказаним рішенням суду першої інстанції, Міністерство культури, молоді та спорту України (правонаступник - Міністерство культури ті інформаційної політики України) звернулось до П`ятого апеляційного адміністративного суду з апеляційною скаргою, в якій вважає, що суд першої інстанції прийняв необґрунтоване рішення з порушенням норм матеріального та процесуального права, а висновки, викладені у рішенні суду першої інстанції не відповідають обставинам справи, тому просить рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити в повному обсязі.

Доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що відповідач є спеціально уповноваженим органом охорони культурної спадщини, який має повноваження на здійснення контролю за виконанням законодавства, пов`язаного з охороною об`єктів культурної спадщини, має право безумовного доступу до них, має право на видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам`яток національного значення, припинення робіт на цих пам`ятках, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, якщо ці роботи здійснюються за відсутності затверджених або погоджених із відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом, дозволів або з відхиленням від них. Апелянт вказує, що земельна ділянка за адресою вул. Мічуріна, 12, 12-А, 14, АДРЕСА_1 знаходиться в межах Центрального історичного ареалу міста Києва (рішення Київської міської ради від 28.03.2002 № 370/1804 «Про затвердження Генерального плану м. Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року») та частково в охоронній зоні пам`ятки археології національного значення «Звіринецькі печери» (постанова Кабінету Міністрів України від 03.09.2009 № 928, охоронний № 260034-Н.

Апелянт вважає, що застосування фінансових санкцій відповідно до абзацу 2 статті 44 Закону України «Про охорону культурної спадщини» є цілком правомірним, оскільки роботи розпочато без дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини - Міністерства культури України. Апелянт також вказує, що постанова Міністерства була видана у зв`язку з тим, що позивачем при здійсненні будівництва не були дотриманні норми законодавства про охорону культурної спадщини, а саме не отримано дозвіл на проведення земляних робіт. Отже, на думку апелянта, оскаржувана постанова Міністерства культури України винесена на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а доводи позивача є надуманими та ґрунтуються на його суб`єктивній думці.

Позивач надав до апеляційного суду відзив на апеляційну скаргу, у якому зазначено про законність та обґрунтованість оскаржуваного судового рішення, просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, проаналізувавши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, Департаментом з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва Київської міської державної адміністрації 04.02.2019 року видано дозвіл на виконання будівельних робіт № КВ46 замовнику Посольству Республіки Корея в Україні, Генеральному підряднику (Підряднику) Товариства з обмеженою відповідальністю «МПА Укрбуд» на будівництво індивідуального житлового будинку та господарських будівель по вул. Мічуріна 12,12-а,14,14-а у Печерському районі міста Києва, вид будівництва: нове будівництво (а.с.74-75).

Матеріалами справи підтверджено, що уповноваженими особами управління охорони культурної спадщини Міністерства культури України 01 квітня 2019 року було проведено обстеження містобудівної ситуації на території історичного ареалу м. Києва, за результатами якого був складений акт та матеріали фотофіксації.

Також матеріалами справи підтверджено, що Міністерством культури України 10.05.2019 року видано ТОВ «МПА Укрбуд» припис №20/10-5/74-19, відповідно до якого на виконання вимог ч. 1 ст. 30 Закону України «Про охорону культурної спадщини» за результатами проведеного 01.04.2019 року візуального обстеження містобудівної ситуації по вул. Мічуріна 12, 12-а,14,14-а у Печерському районі міста Києва вимагається негайно припинити проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єктів «Будівництво індивідуального житлового будинку та господарських будівель по вул. Мічуріна 12,12а,14,14а у Печерському районі м. Києва», які виконуються в межах історичного ареалу міста Києва й частково в охоронній зоні пам`ятки археології національного значення «Звіринецькі печери» з порушенням вимог ч. 4 ст. 32 Закону без відповідного дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини (Міністерства культури України) (а.с.13-14).

Представник позивача у судовому засіданні суду першої інстанції пояснив, що ТОВ «МПА «Укрбуд» негайно припинило проведення робіт та 25.05.2019 року звернулося до Міністерства культури України із повідомленням вих. № 1 від 25.05.2019 року про виконання вимог припису, в якому зазначило, що 04.02.2019 року було отримано дозвіл від ДАБІ на виконання будівельних робіт на об`єкті «Будівництво індивідуального житлового будинку та господарських будівель за адресою: Печерський район, вул. Мічуріна,12,12а,14,14а та 24 вересня 2018 року між Посольством Республіки Корея в Україні (Замовник Будівництва) та Інститутом археології НАН України було укладено договір №107-А-18 на проведення археологічних досліджень на земельній ділянці будівництва індивідуального житлового будинку і господарських споруд за адресою: вул. Мічуріна 12,12а,14,14а в Печерському районі міста Києва, та відповідно до довідки-погодження, Інститут археології НАН України в межах своєї компетенції не заперечує проти початку циклу земляних та будівельних робіт на земельній ділянці. Також, цим повідомленням позивач повідомив, що проектно-кошторисна документація розроблялась з урахуванням вимог затвердженого у встановленому порядку історико-архітектурного опорного плану Києва (а.с.15-16).

Судом досліджена довідка-погодження від 24.05.2019 року, яка видана Інститутом археології НАН України Надзвичайному та уповноваженому послу Республіки Корея в Україні, відповідно до якої Інститут археології не заперечує проти продовження земляних та будівельних робіт на ділянці будівництва індивідуального житлового будинку із господарських будівель за адресою: вул. Мічуріна,12,12-а.14,14-а в Печерському районі міста Києва (а.с.17).

Суд встановив, що Посольство Республіки Корея в Україні звернулось до Міністерства культури України із листом вих. № MUA-2019-204 від 30 травня 2019 року, в якому просило надати дозвіл на проведення земляних робіт на зазначеній земельній ділянці, що належить Посольству за правом власності (а.с. 18).

На цю заяву Міністерство культури України надало відповідь від 03.09.2019 року вих. № 4510/10-2/13-19 «Про надання дозволу на проведення земляних робіт», якою Міністерство культури України повідомило про відмову у наданні дозволу на проведення земляних робіт з метою будівництва Резиденції посла Республіки Корея в Україні за адресою: вул. Мічуріна,12,12а,14,14а в Печерському районі міста Києва, беручи до уваги проведення земляних робіт на цій земельній ділянці та направлення на адресу ТОВ «МПА Укрбуд» припису, з нагадуванням про необхідність терміново повідомити щодо виконання вимог вказаного припису (а.с.19).

Матеріалами справи підтверджено, що 16.08.2019 року посадовими особами Міністерства культури України проведено візуальне обстеження та фотофіксацію містобудівної ситуації по вул. Мічуріна 12,12-а,14,14-а у Печерському районі міста Києва та за результатами перевірки електронної бази даних документообігу Міністерства культури України встановлено, що станом на момент складання акту про вчинення порушення законодавства про охорону культурної спадщини, дозвіл на проведення земляних робіт на об`єктів «Будівництво індивідуального житлового будинку і господарських будівель по вул. Мічуріна,12,1а,14,14а у Печерському районі міста Києва» Міністерством культури України не видавався, здійснення робіт із будівництва на території історичного ареалу міста Києва без відповідного дозволу центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, містить ознаки порушень частини четвертої статті 32 Закону (а.с.22-26).

На підставі акта про вчинення порушення законодавства про охорону культурної спадщини від 16.08.2019 року, Міністерство культури України 27.08.2019 року прийняло постанову про застосування фінансових санкцій за порушення законодавства про охорону культурної спадщини №39/10/74-19, відповідно до якої, згідно з ч. 1 ст. 44 та ст. 45 Закону України «Про охорону культурної спадщини», накладено на ТОВ «МПА Укрбуд» за проведення будь-яких незаконних робіт, що можуть завдати або завдали шкоди пам`ятці, її території, охоронюваній археологічній території, охоронним зонам, історичним ареалам населених місць, штраф у розмірі 170 000 грн. (а.с.20-21).

Позивач наголошує на тому, що акт про вчинення порушення законодавства про охорону культурної спадщини та постанова про застосування фінансових санкцій за порушення законодавства про охорону культурної спадщини №39/10/74-19 були отримані позивачем разом в одному поштовому конверті (а.с. 27, 28).

Судом досліджена Інформація щодо затвердження меж і режимів використання історичних ареалів історичних населених місць (станом на 27.03.2019 року), вилучені із офіційного сайту Міністерства культури України (а.с. 30-36), в якому зазначено, що у м. Києві зупинена дія наказу Мінкультури від 21.10.2011 року № 912/0/16-11 (а.с. 37) на підставі наказу від 29.10.2014 року № 911 (а.с. 81).

Вважаючи постанову №39/10/74-19 від 27.08.2019 року про застосування фінансових санкцій за порушення законодавства про охорону культурної спадщини такою, що підлягає скасуванню, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.

Вирішуючи спірне питання, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що враховуючи те, що позивач є підрядником, а не власником або уповноваженим ним органом чи замовником цього будівництва, ТОВ «МПА Укрбуд» не може бути притягнуте до відповідальності відповідно до ч. 1 ст. 44 Закону України «Про охорону культурної спадщини». Крім того, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідачем не доведено обставини щодо дотримання ним вимог ст. 45 Закону України «Про охорону культурної спадщини» при прийнятті постанови про застосування фінансових санкцій. Враховуючи викладене, суд дійшов висновку, що відповідач при винесенні постанови №39/10/74-19 від 27.08.2019 року про застосування фінансових санкцій за порушення законодавства про охорону культурної спадщини діяв не на підставі Закону України «Про охорону об`єктів культурної спадщини».

Вирішуючи дану справу в апеляційній інстанції, колегія суддів виходить з наступного.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

В даному випадку спірні правовідносини, що склались між сторонами, регулюються Закон України «Про охорону культурної спадщини», який регулює правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь.

Об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою.

Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Відповідно до п. 17 ч. 2 ст. 5 Закону України «Про охорону об`єктів культурної спадщини», до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках національного значення, об`єктах всесвітньої спадщини, їх територіях, в зонах охорони, буферних зонах, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць.

Відповідно до оскаржуваної постанови, вона винесена відповідно до ч. 4 ст. 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», а саме: будівельні роботи проводяться без дозволу на проведення земляних робіт центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, оскільки з моменту початку перебігу робіт ТОВ «МПА Украбуд» та/або замовником будівництва дозвіл на проведення земляних робіт Міністерства культури України не отримано. Також з оскаржуваної постанови вбачається, що штраф накладено на ТОВ «МПА Украбуд» згідно з ч. 1 ст. 44 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

Відповідно до ч. 1, 3- 4 ст. 32 Закону України «Про охорону об`єктів культурної спадщини», на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

З метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України.

Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини затверджується Кабінетом Міністрів України.

Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.

На охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

Представник позивача зазначив, що 29.08.2018 року між Посольством Республіки Корея в Україні та ТОВ «МПА Укрбуд» була укладена угода про будівництво офіційної резиденції Посольства Республік Корея в Україні, за умовами якої ТОВ «МПА Укрбуд» є підрядником та здійснює будівельні роботи щодо будівництва вищевказаної резиденції на замовлення Посольством Республіки Корея в Україні.

Матеріалами справи підтверджено, що Департаментом з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва Київської міської державної адміністрації 04.02.2019 року видано дозвіл на виконання будівельних робіт № КВ46 замовнику Посольству Республіки Корея в Україні, Генеральному підряднику (Підряднику) Товариства з обмеженою відповідальністю «МПА Укрбуд» на будівництво індивідуального житлового будинку та господарських будівель по вул. Мічуріна 12,12-а,14,14-а у Печерському районі міста Києва, вид будівництва: нове будівництво (а.с.74-75).

Таким чином, суд першої інстанції вірно встановив що замовником зазначеного будівництва є Посольство Республіки Корея в Україні, а Товариство з обмеженою відповідальністю «МПА Укрбуд» - підрядником цього будівництва.

Відповідно до ч. 1 ст. 44 Закону України «Про охорону культурної спадщини», відповідний орган охорони культурної спадщини накладає на юридичну особу, яка є власником або уповноваженим ним органом чи замовником робіт, такі фінансові санкції:

за проведення будь-яких незаконних робіт, що можуть завдати або завдали шкоди пам`ятці, її території, охоронюваній археологічній території, охоронним зонам, історичним ареалам населених місць, - у розмірі від тисячі до десяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

З системного аналізу вищевказаних норм чинного законодавства, та практики Верховного Суду, зокрема висновків, викладених у постанові Верховного Суду від 13 грудня 2018 року (справа №826/4605/16), колегією суддів вбачається, що за факт виконання робіт підрядником за відсутності дозвільної документації, згідно вимог ст. 44 Закону України «Про охорону культурної спадщини», відповідальність повинна нести юридична особа, яка є власником або уповноваженим ним органом чи замовником робіт, оскільки встановлені факти порушень законодавства у сфері охорони культурної в межах об`єктів, що належать Посольству Республіки Корея в Україні, яке є замовником робіт.

При цьому з матеріалів справи вбачається, що саме Посольство Республіки Корея в України зверталося до Міністерства культури України із заявою про отримання дозволу на проведення земляних робіт.

Таким чином, враховуючи те, що позивач є підрядником, а не власником або уповноваженим ним органом чи замовником цього будівництва, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що ТОВ «МПА Укрбуд» не може бути притягнуте до відповідальності відповідно до ч. 1 ст. 44 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

Крім того, колегія суддів звертає увагу, що у відповідності до статті 45 Закону «Про охорону культурної спадщини» фінансові санкції, передбачені статтею 44 цього Закону, накладаються керівником, заступниками керівника центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, головою чи заступником голови обласної, районної, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, головою чи заступником голови відповідної місцевої ради після розгляду матеріалів, які засвідчують факт правопорушення. Про вчинення правопорушення, зазначеного у статті 44 цього Закону, особою, уповноваженою органом охорони культурної спадщини, складається акт. Керівник юридичної особи, стосовно якої складено акт, протягом трьох днів з моменту отримання акта може подати письмові пояснення до нього. Акт разом з іншими документами, що стосуються справи, у десятиденний термін з моменту складення акта надсилається посадовій особі, яка має право накладати фінансові санкції. Рішення про накладення фінансових санкцій приймається протягом 10 днів після отримання документів, зазначених у частині другій цієї статті. Рішення про накладення фінансових санкцій оформлюється постановою, що надсилається юридичній особі, на яку накладено фінансові санкції.

Як встановлено судом апеляційної інстанції, матеріали справи не містять доказів ознайомлення позивача з оскаржуваним актом обстеження, а також доказів реалізації права ТОВ «МПА Укрбуд» протягом трьох днів з моменту отримання акта подати письмові пояснення до нього.

Навпаки, як зазначає позивач, йому не було надано можливості надати письмові пояснення, акт про вчинення порушень від 16 серпня 2019 року позивачу не надсилався до дати прийняття оскаржуваної постанови, в оскаржуваній постанові відсутня інформація щодо дати отримання її позивачем. Позивач стверджує, що ним отримано в одному конверті акт та постанова про застосування фінансових санкцій.

Водночас, відповідач, всупереч вимогам ч.2 ст. 77 КАС України, свого обов`язку щодо доказування правомірності свого рішення, який покладається на відповідача, виконано не було, жодних доводів та доказів на спростування цих тверджень позивача не зазначено як у суді першої інстанції, так і у суді апеляційної інстанції.

Враховуючи, що позивач є підрядником, а не власником або уповноваженим ним органом чи замовником цього будівництва та порушення відповідачем порядку процедури накладення фінансових санкцій, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку щодо наявності правових підстав для визнання протиправною та скасування постанови Міністерства культури України №39/10/74-19 від 27.08.2019 року про застосування фінансових санкцій за порушення законодавства про охорону культурної спадщини.

Колегія суддів наголошує, що доводи апеляційної скарги фактично дублюють зміст відзиву на адміністративний позов (т. 1 а.с. 152-159). При цьому вказаним доводам була надана належна правова оцінка судом першої інстанції, а жодних нових доводів апелянтом наведено не було.

Враховуючи викладене, проаналізувавши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що вони не спростовують висновків суду першої інстанції, яким повно та правильно встановлено обставини справи і ухвалено судове рішення з дотриманням норм матеріального та процесуального права.

Згідно зі ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Враховуючи викладені обставини та з огляду на наведені положення законодавства, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а судове рішення без змін.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 292, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Міністерства культури, молоді та спорту України на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 27 січня 2020 року залишити без задоволення.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 27 січня 2020 року по справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «МПА Укрбуд» до Міністерства культури України (правонаступник - Міністерство культури ті інформаційної політики України), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Посольства Республіки Корея в Україні про скасування постанови №39/10/74-19 від 27.08.2019 року про застосування фінансових санкцій за порушення законодавства про охорону культурної спадщини залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення до Верховного Суду.

Головуючий суддя: М. П. Коваль

Суддя: С.Д. Домусчі

Суддя: О. О. Кравець