Справа № 9901/145/20
Суддя: Прокопенко Олександр Борисович
Дата ухвалення: 2020-09-03 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

3 вересня 2020 року

м. Київ

Справа № 9901/145/20

Провадження № 11-192заі20

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Прокопенка О. Б.,

суддів Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - Комісія), Вищої ради правосуддя (далі - ВРП), Президента України Зеленського Володимировича Олександровича, треті особи: суддя Вищого антикорупційного суду Федорак Леся Миколаївна , Вищий антикорупційний суд, про визнання протиправними та скасування рішень, скасування Указу Президента України

за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 5 червня 2020 року (суддя Соколов В. М.),

УСТАНОВИЛА:

ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просив визнати протиправними та скасувати:

- рішення Комісії від 6 березня 2019 року № 313/вс-19, № 346/вс-19 про визнання Федорак Л. М. такою, що підтвердила здатність здійснювати правосуддя у Вищому антикорупційному суді, та про внесення рекомендації ВРП щодо призначення Федорак Л. М. на посаду судді Вищого антикорупційного суду;

- рішення ВРП від 18 березня 2019 року № 808/0/15-19 про внесення Президентові України подання про призначення Федорак Л. М. на посаду судді Вищого антикорупційного суду;

- Указ Президента України від 11 квітня 2019 року № 128/2019 про призначення Федорак Л. М. на посаду судді Вищого антикорупційного суду.

Обґрунтовуючи позов, ОСОБА_1 послався на те, що призначення Федорак Л. М. на посаду судді Вищого антикорупційного суду відбулося з порушенням законодавчо визначеної процедури, оскільки Комісія не перевірила належним чином подані Федорак Л. М. документи на предмет відсутності заборон, установлених пунктом 1 частини четвертої статті 7 Закону України «Про Вищий антикорупційний суд», та не врахувала те, що впродовж останніх 10 років, які передують призначенню на посаду судді, а саме з 1 жовтня 2008 року по 31 серпня 2013 року Федорак Л. М. працювала в органах внутрішніх справ.

У результаті неналежної перевірки документів Федорак Л. М. оскаржувані рішення, які стали наслідком призначення зазначеної особи на посаду судді Вищого антикорупційного суду, на думку позивача, є незаконними й такими, що призвели до відправлення правосуддя, зокрема, у кримінальному провадженні, внесеному 7 січня 2017 року до Єдиного реєстру досудових розслідувань за № 00000010, про обвинувачення ОСОБА_1 у вчиненні кримінального правопорушення, неповноважним складом суду, адже розгляд цього провадження здійснюється колегією суддів Вищого антикорупційного суду, до складу якої входить і Федорак Л. М .

Отже, на переконання позивача, оскаржувані рішення порушують його право на справедливий розгляд справи незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 5 червня 2020 року з підстави, передбаченої пунктом 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), відмовив у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 , оскільки цей позов не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.

Судове рішення мотивовано тим, що оскаржувані рішення Комісії, ВРП та Президента України є індивідуально-правовими актами та своїми приписами породжують права та обов`язки для конкретної особи, на яку спрямована їх дія. Право на оскарження таких актів щодо призначення особи на посаду судді має лише суддя, якого вони стосуються. Оскільки ОСОБА_1 не є учасником спірних правовідносин та не є особою, щодо якої прийнято такі акти, то між позивачем і відповідачами відсутній публічно-правовий спір щодо рішень, які оскаржуються.

Не погодившись із такими висновками суду першої інстанції, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 5 червня 2020 року,у якій, посилаючись на неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить її скасувати.

Обґрунтовуючи апеляційну скаргу, ОСОБА_1 зазначає, що здійснення правосуддя незаконно призначеною на посаду судді Федорак Л. М. порушує його право на справедливий суд (пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція)), а також внаслідок виплати їй суддівської винагороди за рахунок податків позивача - і права власності останнього (пункт 1 Протоколу 1 до Конвенції).

На переконання скаржника, у зв`язку з невідповідністю судді Вищого антикорупційного суду Федорак Л. М. займаній посаді розгляд справи за його обвинуваченням здійснюється неповноваженим складом суду. У подальшому це призведе до ухвалення незаконного судового рішення, що є негативним правовим наслідком для позивача як обвинуваченого, тобто прийняті вказаним складом суду рішення мають безпосередні юридичні наслідки.

У скарзі ОСОБА_1 вказує на те, що з огляду на практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) (рішення ЄСПЛ від 12 березня 2019 року у справі «Гудмундур Андрі Астрадсон проти Ісландії» (Gu?mundur Andri A?stra??sson v. Iceland), заява № 26374/18) питання дотримання процедури й законності призначення судді є не тільки відносинами між суддею та державою, а також можуть зачіпати й права осіб, справу яких такий суддя вирішує. Тому його позов має бути розглянутий у судовому порядку.

Наведене, як зазначає скаржник, свідчить про те, що відмова йому в доступі до правосуддя судом першої інстанції з мотивів відсутності відносно позивача юридичних наслідків у результаті прийняття оскаржуваних рішень не відповідає дійсності.

ВРП у відзиві на апеляційну скаргу не погоджується з вимогами апеляційної скарги, вважає їх необґрунтованими, тому просить залишити скаргу без задоволення, а оскаржувану ухвалу - без змін. Так, на переконання ВРП, право на звернення до адміністративного суду щодо оскарження рішень з приводу дій, бездіяльності суб`єкта владних повноважень виникає у фізичної чи юридичної особи тоді, коли між ними і суб`єктом владних повноважень існували чи існують публічно-правові відносини, у результаті яких порушені права, свободи чи інтереси цих осіб. Оскільки між позивачем та ВРП не існувало жодних публічно-правових відносин, ВРП не приймала будь-яких рішень стосовно позивача, то жодних порушень прав, свобод та інтересів позивача з боку ВРП допущено не було.

Відзивів на апеляційну скаргуОСОБА_1 від інших учасників справи до суду не надійшло.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та наведені в апеляційній скарзі, доповненнях до неї та відзиві на скаргу доводи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.

Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

У пункті 53 рішення від 8 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України», заява № 377/02, ЄСПЛ зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пункту 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення ЄСПЛ від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).

Статтею 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Згідно із частиною першою статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Згідно із частиною четвертою статті 22 КАС Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.

Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України визначені у статті 266 КАС.

Відповідно до частини четвертої статті 266 КАС Верховний Суд за наслідками розгляду справи може: 1) визнати акт Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині, застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені статтею 245 цього Кодексу; 2) визнати дії чи бездіяльність Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України протиправними, зобов`язати Верховну Раду України, Президента України, Вищу раду правосуддя, Вищу кваліфікаційну комісію суддів України вчинити певні дії; 3) застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені статтею 245 цього Кодексу.

ОСОБА_1 оскаржує рішення Комісії, ВРП та Указ Президента України щодо призначення Федорак Л. М. на посаду судді Вищого антикорупційного суду. На думку позивача, зазначені акти є незаконними з огляду на невідповідність Федорак Л. М. посаді судді та можуть бути оскаржені ним до суду на підставі статті 266 КАС.

У своїй практиці ЄСПЛ неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності.

Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС).

На відміну від нормативно-правового акта індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією.

Ураховуючи наведені норми КАС, Велика Палата Верховного Суду вважає правильним і обґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.

Таке обмеження стосовно можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодить самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені в суді їхніми адресатами, тобто суб`єктами, для яких відповідні акти створюють юридичні наслідки. Одним із завдань таких обмежень є недопущення розгляду в судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) адресатів індивідуальних актів. Це досягається законодавчо встановленими обмеженнями, які є пропорційними переслідуваній меті.

Суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про те, що оскаржувані рішення Комісії, ВРП та Указ Президента України є актами індивідуальної дії, адже встановлюють індивідуалізовані юридичні наслідки щодо кваліфікаційного оцінювання Федорак Л. М. у рамках конкурсу на зайняття посади судді Вищого антикорупційного суду та її призначення на цю посаду. Зазначені рішення прийняті у правовідносинах між Комісією, ВРП, Президентом України і Федорак Л. М. , адресовані виключно Федорак Л. М. та вичерпали дію після призначення її посаду судді Вищого антикорупційного суду.

Між позивачем, Комісією, ВРП та Президентом України відсутній публічно-правовий спір щодо рішень, які оскаржуються, оскільки ОСОБА_1 не є учасником (суб`єктом) правовідносин з призначення Федорак Л. М. суддею Вищого антикорупційного суду, тому відповідні рішення Комісії та ВРП, як і Указ Президента України, не породжують для позивача права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.

Такий правовий висновок відповідає неодноразово висловленому Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постановах від 14 березня 2018 року у справі № 9901/22/17, від 4 березня 2020 року у справі № 9901/575/19.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду також обґрунтовано зауважив, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, у зв`язку із чим правильно не зазначив, до юрисдикції якого суду належить вирішення цієї справи.

З урахуванням наведеного Велика Палата Верховного Суду вважає правильним висновок Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про відсутність підстав для відкриття провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 про визнання протиправними та скасування рішень Комісії, ВРП та Указу Президента України. Міркування і твердження ОСОБА_1 в апеляційній скарзі не спростовують правильності правових висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладених в оскаржуваній ухвалі.

За правилами статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки суд першої інстанції, постановляючи оскаржувану ухвалу, не допустив порушень норм матеріального та процесуального права, апеляційну скаргу ОСОБА_1 слід залишити без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 5 червня 2020 року - без змін.

Керуючись статтями 266, 315, 316, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 5 червня 2020 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. Б. Прокопенко
Судді:Т. О. АнцуповаВ. С. Князєв
С. В. БакулінаЛ. М. Лобойко
В. В. БританчукН. П. Лященко
Ю. Л. ВласовВ. В. Пророк
М. І. ГрицівЛ. І. Рогач
Д. А. ГудимаО. М. Ситнік
Ж. М. ЄленінаО. С. Ткачук
О. С. ЗолотніковВ. Ю. Уркевич
О. Р. КібенкоО. Г. Яновська