Справа № 320/1765/20
Суддя: Кучма Андрій Юрійович
Дата ухвалення: 2020-09-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 320/1765/20 Суддя (судді) першої інстанції: Дудін С.О.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 вересня 2020 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді Кучми А.Ю.,

суддів Аліменка В.О., Безименної Н.В.

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Виконуючого обов`язки керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 02 березня 2020 року (м. Київ, дата складання повного тексту не зазначається) у справі за адміністративним позовом Першого заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури в інтересах держави до Відділу містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Вишгородської районної державної адміністрації, Державної архітектурно-будівельної інспекції України про скасування містобудівних умов та зобов`язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И Л А :

Перший заступник керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури в інтересах держави звернувся до суду з позовом, в якому просить:

- визнати протиправною бездіяльність Державної архітектурно-будівельної інспекції України, яка виразилась у відсутності реагування на порушення вимог містобудівного законодавства, будівельних норм, стандартів і правил пі час надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 18.04.2017 №01-22/21 та наданні дозволу на виконання будівельних робіт №ІУ98 від 13.10.2017;

- скасувати містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки №01-22/21, видані 18.04.2017 Відділом містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Вишгородської районної державної адміністрації;

- зобов`язати Державну архітектурно-будівельну інспекцію України анулювати дозвіл на виконання будівельних робіт №ІУ98 від 13.10.2017.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 02 березня 2020 року позовну заяву Першого заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури в інтересах держави до Відділу містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Вишгородської районної державної адміністрації, Державної архітектурно-будівельної інспекції України про скасування містобудівних умов та зобов`язання вчинити певні дії повернуто позивачу.

Суд першої інстанції виходив з того, що позивачем не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду, з наданням належних доказів, які б підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва інтересів держави у суді, тому позов підлягає поверненню на підставі п.7 ч.4 ст.169 КАС України.

Не погоджуючись з таким рішенням суду, позивачем подано апеляційну скаргу, у якій просить скасувати ухвалу суду та направити справу для продовження розгляду в суд першої інстанції. Апелянт мотивує свої вимоги тим, що судом першої інстанції неправильно та неповно досліджено докази і встановлено обставини у справі та порушено норми матеріального та процесуального права. Зокрема, апелянт наголошує, що звертаючись із вказаним позовом, прокурором визначено не лише передумову спору, який потребує вирішення у судовому порядку, а й виокремлено ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку для представництва інтересів держави саме прокурором, із зазначенням, у чому полягає порушення інтересів держави. Вказує, що в даному випадку наявні всі підстави виправдання забезпечення представництва інтересів держави у спірних правовідносинах саме прокурором, оскільки наведенні правопорушення є реальними державними інтересами у сфері містобудування.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а ухвала суду - скасуванню з направленням справи для продовження розгляду.

Згідно з ст. 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Як вбачається з матеріалів справи, Києво-Святошинська місцева прокуратура звернулась до Державної архітектурно-будівельної інспекції України з листом від 07.06.2019 №9443вих.19, у якому просила повести позапланову перевірку додержання вимог містобудівного законодавства на об`єкті «Нове будівництво житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями на вул.Шолуденка,26 в м. Вишгороді Вишгородського району Київської області» ТОВ «Еліт-Фасад» та ТОВ «Грандіс трейд ТЛД», за результатами якої, вирішити питання щодо скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №01-22/21 від 18.04.2017 та анулювання дозволу на виконання будівельних робіт №ІУ98 від 13.10.2017.

Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області листом від 26.06.2019 №1010-1235/02 повідомив Києво-Святошинській місцевій прокуратурі про вжиття заходів щодо проведення позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил за відповідною адресою, про результати якої буде повідомлено додатково.

Києво-Святошинська місцева прокуратура звернулась до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції України у Київській області із листом від 02.08.2019 №9443/1вих.19, у якому просила надати інформацію з підтверджуючими документами щодо того, чи проведено перевірку будівельних норм, стандартів і правил на відповідному об`єкті.

Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області листом від 21.08.2019 №1010-2489/02 повідомив Києво-Святошинській місцевій прокуратурі про проведення Департаментом позапланової перевірки на об`єкті будівництва житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Шолуденка, 26 в м. Вишгород, Київської області, за результатами якої складено акт від 18.07.2019 №Т-1807/1, надано приписи від 19.07.2019 №С-1807/1, №С-1807/2, складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 19.07.2019 №1-Л-З1807/1 та винесено постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

У вказаному листі Департамент повідомив, що в рамках проведення документальної перевірки законності видачі містобудівних умов та обмежень на забудову земельної ділянки по вул. Шолуденка, 26 в м. Вишгород, Київської області надіслано лист від 03.07.2019 №1010-1379/02 до Відділу містобудування, архітектури та житлово-комунального Вишгородської районної державної адміністрації щодо надання належним чином завірених копій документів та графічних матеріалів, необхідних для проведення документальної перевірки. Після надання Відділом містобудування, архітектури та житлово-комунального Вишгородської районної державної адміністрації необхідних для документальної перевірки документів та графічних матеріалів та у разі виявлення порушень Департаментом будуть вжитті відповідні заходи реагування.

Києво-Святошинська місцева прокуратура звернулась до Державної архітектурно-будівельної інспекції України із листом від 25.11.2019 №17050вих.15, у якому просила провести позапланову перевірку додержання вимог містобудівного законодавства на об`єкті «Нове будівництво житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями на вул. Шолуденка, 26 в м. Вишгороді Вишгородського району Київської області», за результатами якої вирішити питання щодо скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №01-22/21 від 18.04.2017 та анулювання дозволу на виконання будівельних робіт №ІУ98 від 13.10.2017.

Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області листом від 17.12.2019 №1010-4915/02 повідомив Києво-Святошинській місцевій прокуратурі про те, що ним на адресу Відділу містобудування, архітектури та житлово-комунального Вишгородської районної державної адміністрації був надісланий лист від 03.07.2019 №1010-1379/02 щодо надання належним чином завірених копій документів та графічних матеріалів, необхідних для проведення документальної перевірки прийнятих рішень Відділом містобудування, архітектури та житлово-комунального Вишгородської районної державної адміністрації про надання ТОВ «Еліт-Фасад» містобудівних умов та обмежень від 18.04.2017 №01-22/21 на проектування об`єкту «Нове будівництво житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. Шолуденка, 26 в м. Вишгород Київської області», однак станом на дату надання відповіді витребувані Департаментом від Відділу містобудування, архітектури та житлово-комунального Вишгородської районної державної адміністрації копій документів та графічних матеріалів необхідних для проведення документальної перевірки, на адресу Департаменту не надходили.

У зв`язку з цим, Департаментом було повторно направлено на адресу Відділу містобудування, архітектури та житлово-комунального Вишгородської районної державної адміністрації запит щодо надання належним чином засвідчених копій відповідних документів, необхідних для проведення документальної перевірки.

У листі Департамент зазначив, що відповідна перевірка буде проведена після надання Відділом містобудування, архітектури та житлово-комунального Вишгородської районної державної адміністрації запитуваних документів та у разі виявлення порушень Департаментом будуть вжиті відповідні заходи реагування.

У позовній заяві прокурор зазначив, що Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області в ході проведення перевірки було залишено поза увагою ряд порушень, які, на думку позивача, є підставою для скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №01-22/21 від 18.04.2017 та анулювання дозволу на виконання будівельних робіт №ІУ98 від 13.10.2017.

Суд першої інстанції дійшов висновку, що прокурор фактично звернувся до суду з позовом на захист прав та інтересів Державної архітектурно-будівельної інспекції України, яка є центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, та яка є самостійною юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю щодо здійснення захисту прав та охоронюваних законом інтересів держави у судовому порядку.

Фактичною підставою для звернення до суду стала незгода прокурора з бездіяльністю Державної архітектурно-будівельної інспекції України щодо проведення документальної перевірки документів та графічних матеріалів, на підставі яких були видані спірні містобудівні умови та обмеження, а не відсутність відповідного органу, який може захищати інтереси держави. Звертаючись до суду, прокурор перекладає на себе компетенцію відповідного уповноваженого органу та намагається скасувати містобудівні умови у судовому порядку, оскільки уповноваженими на це органами цього здійснено протиправно (на думку позивача) не було.

Суд першої інстанції виходив з того, що Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області було вчинено активні дії щодо реалізації її наглядових повноважень, зокрема, проведено перевірку та витребувано відповідні документи для проведення в подальшому документальної перевірки на предмет дотримання містобудівного законодавства замовником будівництва ТОВ «Еліт-Фасад» на об`єкті «Нове будівництво житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями на вул. Шолуденка, 26 в м. Вишгороді Вишгородського району Київської області», тому прокурором не доведено, що Державною архітектурно-будівельною інспекцією України, до компетенції якого віднесені повноваження щодо здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, не здійснює або не належним чином здійснює захист інтересів у сфері містобудівної діяльності.

Колегія суддів не погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Згідно з частинами третьою-четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно з частиною першою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» (далі-Закон №1697) представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Частиною третьою статті 23 Закону №1697 передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії (частина 4 статті 23 Закону №1697).

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Аналіз частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

Відповідно до частин першої та третьої статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.

До органів державного архітектурно-будівельного контролю належать:

- структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій;

- виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.

З матеріалів справи вбачається, що позивачем було вчинено ряд дій, на спонукання суб`єкта владних повноважень до виконання своїх функцій та з метою захисту інтересів держави, зокрема, направлено неодноразові звернення до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції України з вимогами проведення позапланової перевірки додержання вимог містобудівного законодавства на об`єкті «Нове будівництво житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями на вул.Шолуденка, 26 в м. Вишгороді Вишгородського району Київської області» ТОВ «Еліт-Фасад» та ТОВ «Грандіс трейд ТЛД», вирішити питання щодо скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №01-22/21 від 18.04.2017 та анулювання дозволу на виконання будівельних робіт №ІУ98 від 13.10.2017, надати інформацію та інші.

Крім того, з приводу порушень, які на думку прокурора мають місце, Вишгородським відділом Києво-Святошинської місцевої прокуратури 13.03.2020 до Вишгородського районного суду скеровано обвинувальний акт за обвинуваченням колишнього начальника відділу містобудування, архітектури та ЖКГ Вишгородської РДА у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого ч.1 ст.366 КК України.

Прокурором звернуто увагу, що ДАБІ України за 6 місяців (з 07.06.2019) не спромоглася отримати необхідні документи від відділу містобудування, архітектури та ЖКГ Вишгородської РДА (належним чином завірені копії вказаних документів прокуратурою скеровувались на адресу останньої) для проведення перевірки. Наголошено, що контролюючий орган всупереч вимогами ст.ст.41, 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» продовжує ігнорувати проведення позапланової перевірки на вимогу правоохоронного органу та не вживати остаточних заходів реагування на очевидні, на думку прокурора, порушення вимог містобудівного законодавства при видачі об`єктом нагляду спірних містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки.

Колегія суддів дійшла до висновку, що аналізуючи надані позивачем докази, слід встановити наявність чи відсутність бездіяльності відповідача, як уповноваженого органу на здійснення функцій державного архітектурно-будівельного нагляду, що і стало підставою для звернення до суду з даним адміністративним позовом.

Таким чином, в даному конкретному випадку, встановити зазначені позивачем обставини можливо при ретельному дослідженні доводів позивача, а також з урахуванням пояснень та заперечень відповідача, що можливо при розгляді справи по суті або після надання додаткового часу на подачу таких пояснень.

При розгляді даної категорії справ, ключовим моментом є встановлення факту нездійснення самостійно уповноваженим органом державної влади, до компетенції якого віднесені повноваження щодо скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки у порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, таких повноважень, невжиття адекватних заходів реагування на виявлення порушення.

Колегія суддів зазначає, що помилковий висновок суду першої інстанції про наявність підстав для повернення позовної заяви згідно п.7 ч.4 ст.169 КАС України без належного та ґрунтованого дослідження вказаних позивачем обставин, з огляду на надання доказів вчинення позивачем активних дій направлених на спонукання суб`єкта владних повноважень до вчинення відповідних заходів реагування та відсутність такого реагування у належний спосіб (відповідно до наявних в матеріалах справи доказів), призводить до можливої триваючої бездіяльності з боку суб`єкта владних повноважень, яка у свою чергу може призвести до порушення інтересів держави, з огляду на категорію справи.

Крім того, повертаючи позовну заяву позивачу, суд першої інстанції вказував, що прокурором не доведено, що Державною архітектурно-будівельною інспекцією України, до компетенції якого віднесені повноваження щодо здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, не здійснює або не належним чином здійснює захист інтересів у сфері містобудівної діяльності, не зазначивши при цьому, які дії позивачем могли бути та не були вчинені та які докази не подано на підтвердження наявної можливої бездіяльності, в межах компетенції прокурора.

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку, що ухвала суду першої інстанції про повернення позовної заяви постановлена передчасно, тому наявні підстави для її скасування та направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Керуючись ст. ст. 242, 243, 251, 308, 310, 315, 320, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів -

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу Виконуючого обов`язки керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури задовольнити.

Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 02 березня 2020 року - скасувати.

Справу за адміністративним позовом Першого заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури в інтересах держави до Відділу містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Вишгородської районної державної адміністрації, Державної архітектурно-будівельної інспекції України про скасування містобудівних умов та зобов`язання вчинити певні дії направити до Київського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття та оскарженню не підлягає.

Повний текст постанови виготовлено 11.09.2020.

Головуючий суддя: А.Ю. Кучма

В.О. Аліменко

Н.В. Безименна