Справа № 9901/991/18
Суддя: Шарапа В.М.
Дата ухвалення: 2020-09-08 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

Іменем України

08 вересня 2020 року

Київ

справа №9901/991/18

адміністративне провадження №П/9901/991/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів: Бившевої Л.І., Бевзенка В.М., Юрченко В.П., Данилевич Н.А.,

за участю: секретаря судового засідання Корецького І.О.,

позивача: представника Мікітян К.О.,

відповідача: представник не з`явився,

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом:

ОСОБА_1

до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України

про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, стягнення моральної шкоди

УСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 (надалі - ОСОБА_1 ) звернулась до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (надалі - ВККС), в якому просила визнати протиправним та скасувати рішення від 17.10.2018 №1835/ко-18, зобов`язати відповідача прийняти рішення за наслідком пройденого позивачем кваліфікаційного оцінювання відповідно до Закону України "Про судоустрій і статус суддів", Положення про порядок і методологію оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення, затвердженого рішенням ВККС від 03.11.2016 №143/зп-16 (у редакції рішення ВККС від 13.02.2018 №20/зп-18), стягнути з відповідача моральну шкоду в розмірі 1000000,00 грн.

На обґрунтування заявлених вимог позивач зазначає, що в якості судді Львівського апеляційного господарського суду вона проходила кваліфікаційне оцінювання, за наслідками якого було прийнято оспорюване рішення про визнання позивача такою, що не відповідає займаній посаді. Позивач вважає, що таке рішення є протиправним, невмотивованим, ухваленим ВККС з перевищенням повноважень та порушенням законодавства, принципів верховенства права, правової визначеності та незалежності судової влади. Зокрема, на думку позивача, відповідач, здійснюючи контроль та перевірку її декларації щодо достовірності і повноти внесених відомостей, перебрав на себе компетенцію Національного агентства з питань запобігання корупції. Крім того, позивач наголошує на тому, що прозоро відображала у деклараціях належне їй і членам сім`ї майно та не мала на меті ухилитися від його декларування. Стверджує, що ВККС не дотримані критерії кваліфікаційного оцінювання та не зазначено в оспорюваному рішенні оцінок за усіма показниками.

Ухвалою Верховного Суду від 02.01.2019 відкрито провадження у справі за даним позовом.

Відповідачем подано відзив на позовну заяву, в якому заперечує проти її задоволення з огляду на необґрунтованість та безпідставність заявлених позовних вимог.

На переконання відповідача, за нормами чинного законодавства, повноваження ВККС щодо кваліфікаційного оцінювання судді є дискреційними та виключною компетенцією ВККС і жоден інший орган, в тому числі суди, не повинні перебирати на себе ці повноваження. Крім того, відповідач не вбачає підстав для оскарження і скасування судом оспорюваного рішення ВККС, вважає, що це рішення прийняте на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією і законами України.

Ухвалою Верховного Суду від 07.02.2019 задоволено клопотання позивача про розгляду справи за правилами загального позовного провадження.

Ухвалою Верховного Суду від 05.11.2019 закрито підготовче провадження у справі.

Розгляд справи неодноразово відкладався з причин, визначених Кодексом адміністративного судочинства України (надалі - КАС України).

У судовому засіданні, призначеному на 08.09.2020 о 16:00 год., представник позивача заявлені позовні вимоги підтримала, представник відповідача у судове засідання не з`явився.

Заслухавши думку представника позивача, колегія суддів дійшла висновку про можливість здійснення розгляду справи за відсутності представника відповідача.

Судом встановлено, що Указом Президента України від 10.12.2001 №1205/2001 ОСОБА_1 призначено на посаду судді Господарського суду Львівської області строком на п`ять років, Постановою Верховної Ради України від 15.03.2007 №751-V ОСОБА_1 обрано на посаду судді Господарського суду Львівської області безстроково, а Постановою від 21.06.2012 №5010-VІ обрано на посаду судді Львівського апеляційного господарського суду (т. 4 а.с. 39-43).

Рішенням ВККС від 01.02.2018 №8/зп-18 призначено кваліфікаційне оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді, зокрема, позивача (т. 4 а.с. 96-98).

Рішенням ВККС від 07.03.2018 №48/зп-18 затверджені кодовані результати складеного суддями 22.02.2018 анонімного письмового тестування і кодовані результати виконаного суддями 22.02.2018 практичного завдання в межах процедури кваліфікаційного оцінювання суддів, відповідно до яких суддя Львівського апеляційного господарського суду ОСОБА_1 за наслідками складеного анонімного письмового тестування набрала 86,4 бала, а за виконання практичного завдання - 79,5 бала (т. 4 а.с. 112-115).

Позивач пройшла тестування особистих морально-психологічних якостей і загальних здібностей, за результатами якого складено висновок та визначено рівні показників критеріїв особистої, соціальної компетентності, професійної етики та доброчесності.

Рішенням ВККС від 17.10.2018 №1835/ко-18, що оспорюється позивачем в межах даної справи, визначено, що суддя Львівського апеляційного господарського суду ОСОБА_1 за результатами кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді набрала 648,9 бала, в зв`язку з чим її визнано такою, що не відповідає займаній посаді (надалі - Рішення, т. 4 а.с. 106-111).

Рішення позивач вважає необґрунтованим та таким, що ухвалене із порушенням законодавства, що і стало підставою для звернення до суду з цим позовом.

Позовні вимоги про зобов`язання відповідача прийняти рішення за наслідком пройденого кваліфікаційного оцінювання відповідно до Закону України "Про судоустрій і статус суддів", Положення про порядок і методологію оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення, затвердженого рішенням ВККС від 03.11.2016 №143/зп-16 (у редакції рішення ВККС від 13.02.2018 №20/зп-18), а також стягнути з відповідача моральну шкоду в розмірі 1000000,00 грн. є похідними від первинної позовної вимоги про визнання протиправним та скасування Рішення і нерозривно пов`язані з нею.

Як вбачається з матеріалів справи оспорюване Рішення відповідачем прийнято за результатами другого етапу кваліфікаційного оцінювання - "Дослідження досьє і проведення співбесіди" і містить, окрім посилання на визначені законом підстави проведення кваліфікаційного оцінювання та підстави його прийняття, відомості про суму балів, які набрала позивачка за кожним із критеріїв кваліфікаційного оцінювання.

Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до підпункту 4 пункту 161 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України з дня набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності вказаним Законом, має бути оцінена в порядку, визначеному законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади. Порядок та вичерпні підстави оскарження рішення про звільнення судді за результатами оцінювання встановлюються законом.

Пунктом 20 розділу ХІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про судоустрій і статус суддів" від 2 червня 2016 року №1402-VIII (надалі - Закон № 1402-VIII) встановлено, що відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", оцінюється колегіями ВККС в порядку, визначеному цим Законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади за рішенням Вищої ради правосуддя (надалі - ВРП) на підставі подання відповідної колегії ВККС.

Згідно зі статтею 83 Закону №1402-VIII кваліфікаційне оцінювання проводиться ВККС з метою визначення здатності судді <…> здійснювати правосуддя у відповідному суді за визначеними законом критеріями. Критеріями кваліфікаційного оцінювання є: 1) компетентність (професійна, особиста, соціальна тощо); 2) професійна етика; 3) доброчесність. Кваліфікаційне оцінювання за критерієм професійної компетентності проводиться з урахуванням принципів інстанційності та спеціалізації. Підставами для призначення кваліфікаційного оцінювання є: <…> рішення ВККС про призначення кваліфікаційного оцінювання судді у випадках, визначених законом. Порядок та методологія кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення затверджуються ВККС.

На виконання вимог Закону №1402-VІІІ Комісія рішенням від 03 листопада 2016 року затвердила Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення № 143/зп-16 (надалі - Положення №143/зп-16), а рішенням від 04 листопада 2016 року № 144/зп-16 - Порядок проведення іспиту та методику встановлення його результатів у процедурі кваліфікаційного оцінювання (далі - Порядок №144/зп-16).

Згідно з пунктом 34 розділу ІІІ Положення №143/зп-16 рішення Комісії, ухвалене за результатами кваліфікаційного оцінювання, складається зі вступної, описової, мотивувальної і резолютивної частин. Зокрема, у мотивувальній частині рішення зазначаються отримані суддею (кандидатом на посаду судді) бали з оцінювання відповідних критеріїв, відомості про загальну кількість балів за результатами кваліфікаційного оцінювання, посилання на визначені Законом № 1402-VІІІ підстави його ухвалення або мотиви, з яких Комісія дійшла таких висновків. За наявності висновку Громадської ради доброчесності про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності у мотивувальній частині також зазначаються мотиви його прийняття або відхилення. Резолютивна частина має містити висновок про те, чи підтвердив суддя (кандидат на посаду судді) здатність здійснювати правосуддя у відповідному суді або чи відповідає суддя займаній посаді, а також кількість балів, набраних суддею за результатами успішного проходження процедури кваліфікаційного оцінювання.

Пунктами 10 та 11 розділу V Положення №143/зп-16 встановлено, що за результатами кваліфікаційного оцінювання судді для підтвердження відповідності займаній посаді Комісія ухвалює одне з таких рішень: про відповідність займаній посаді судді; про невідповідність займаній посаді судді.

Рішення про підтвердження відповідності судді займаній посаді ухвалюється у разі отримання суддею мінімально допустимого і більшого бала за результатами іспиту, а також більше 67 відсотків від суми максимального можливих балів за результатами кваліфікаційного оцінювання всіх критеріїв за умови отримання за кожен із критеріїв бала, більшого за 0.

Частинами другою, четвертою статті 84 Закону №1402-VІІІ передбачено, що за результатами проведення кваліфікаційного оцінювання ВККС ухвалює одне з рішень, визначених цим Законом. Кваліфікаційне оцінювання проводиться прозоро та публічно, у присутності судді <…>, який оцінюється, та будь-яких заінтересованих осіб. У розгляді питання про кваліфікаційне оцінювання судді можуть бути присутніми представники органу суддівського самоврядування.

У частинах першій, другій статті 85 Закону №1402-VІІІ зазначено, що кваліфікаційне оцінювання включає такі етапи: 1) складення іспиту; 2) дослідження досьє та проведення співбесіди. Рішення про черговість етапів проведення кваліфікаційного оцінювання ухвалює ВККС. Іспит є основним засобом встановлення відповідності судді <…> критерію професійної компетентності та проводиться шляхом складення анонімного письмового тестування та виконання практичного завдання з метою виявлення рівня знань, практичних навичок та умінь у застосуванні закону, здатності здійснювати правосуддя у відповідному суді та з відповідною спеціалізацією. Порядок проведення іспиту та методика встановлення його результатів затверджуються ВККС. Тестові та практичні завдання іспиту складаються з урахуванням принципів інстанційності та спеціалізації. ВККС <…> зобов`язана забезпечити прозорість іспиту. На кожному етапі та під час оцінювання результатів можуть бути присутніми будь-які заінтересовані особи.

Відповідно до частин першої, другої статті 88 Закону №1402-VІІІ Вища кваліфікаційна комісія суддів України ухвалює мотивоване рішення про підтвердження або непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді.

Суддя (кандидат на посаду судді), який не згодний із рішенням ВККС щодо його кваліфікаційного оцінювання, може оскаржити це рішення в порядку, передбаченому Кодексом адміністративного судочинства України.

Відповідно до частини третьої статті 88 Закону №1402-VIII рішення Комісії, ухвалене за результатами проведення кваліфікаційного оцінювання, може бути оскаржене та скасоване виключно з таких підстав:

1)склад членів Комісії, який провів кваліфікаційне оцінювання, не мав повноважень його проводити;

2)рішення не підписано будь-ким зі складу членів Комісії, який провів кваліфікаційне оцінювання;

3)суддя (кандидат на посаду судді) не був належним чином повідомлений про проведення кваліфікаційного оцінювання - якщо було ухвалено рішення про непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді з підстав неявки для проходження кваліфікаційного оцінювання;

4)рішення не містить посилання на визначені законом підстави його ухвалення або мотивів, з яких Комісія дійшла відповідних висновків.

Згідно з частинами сьомою, восьмою статті 101 Закону №1402-VIII рішення ВККС можуть бути оскаржені до суду з підстав, установлених цим Законом, а рішення Комісії щодо надання рекомендацій можуть бути оскаржені тільки разом із рішенням, ухваленим за відповідною рекомендацією.

Аналіз наведених вище норм дає підстави для висновку, що чинним законодавством прямо передбачено право на оскарження рішення ВККС в судовому порядку.

При цьому, законодавець виділяє в окрему категорію так звані рішення ВККС щодо надання рекомендацій (в тому числі, щодо звільнення судді із займаної посади), які можуть бути оскаржені у судовому порядку лише за умови їх оскарження разом із кінцевим рішенням уповноваженого органу, ухваленим за результатами розгляду вказаної рекомендації.

Колегія суддів наголошує, що таке нормативне закріплення права на судове оскарження рішень ВККС не обмежує особу у реалізації наданого їй права на звернення до суду, якщо вона вважає, що таким рішенням порушено її права та інтереси, а лише визначає з настанням якої події рішення ВККС щодо надання рекомендації можуть оскаржуватися в судовому порядку.

Оскільки рішення ВККС, прийняте за результатами кваліфікаційного оцінювання, є підставою для відповідної рекомендації про звільнення, а тому обставини його прийняття повинні перевірятися судом лише після та разом із ухваленим рішенням Вищої ради правосуддя за результатами розгляду такої рекомендації.

Вказана правова позиція відповідає практиці Великої Палати Верховного Суду у вказаній категорії справ (постанова від 26 лютого 2020 року у справі №9901/637/18).

Зі змісту оспрорюваного Рішення ВККС вбачається, що відповідач, поміж іншого, вирішив внести до ВРП подання з рекомендацією про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Львівського апеляційного господарського суду у зв`язку зі встановленою невідповідністю займаній посаді.

Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що зазначене вище Рішення ВККС, яким рекомендовано вирішити питання про звільнення позивачки із посади судді, не може бути самостійним предметом розгляду адміністративного суду та має переглядатися разом із рішенням ВРП, ухваленим за результатами перевірки вказаної рекомендації.

За змістом статей 1, 3 Закону України від 21 грудня 2016 року №1798-VIII "Про Вищу раду правосуддя" (далі - Закон №1798-VIII) прийняття рішення про звільнення судді з посади належить до компетенції ВРП після розгляду на її засіданні подання ВККС про звільнення судді.

За результатами такого розгляду ВРП приймає вмотивоване рішення, яке остаточно вирішує питання щодо кар`єри судді, є обов`язковим для виконання та породжує відповідні правові наслідки.

Відтак, таке рішення може бути оскаржене в судовому порядку.

При цьому рішення ВККС про визнання судді таким, що не відповідає займаній посаді, саме по собі не має наслідком звільнення судді, а є лише підставою для такого звільнення. Під час розгляду подання ВККС про звільнення судді Вища рада правосуддя може прийняти рішення про відмову у задоволенні подання ВККС про звільнення судді з посади.

В ухвалі Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 15.04.2020 у справі №9901/604/18 Суд висловив правову позицію, відповідно до якої звільнення судді з посади є конституційною функцією ВРП. У межах "кваліфікаційного" провадження ВРП має право перевірити вмотивованість та обґрунтованість рішення ВККС. У разі виявлення недоліків, що мають суттєве значення, зокрема вплинули на об`єктивність оцінювання, ВРП має не лише право, але й обов`язок запобігти порушенню прав судді. У такий спосіб ВРП забезпечує конституційні гарантії незалежності судді, складовою якої є неможливість дострокового звільнення судді з підстав, прямо не передбачених Конституцією України.

ВРП може ухвалити рішення про відмову у задоволенні подання про звільнення судді з посади. У цьому випадку суддя продовжує перебувати на посаді, а рішення ВККС про непідтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді втрачає юридичне значення.

Отже, зважаючи на наведене правове регулювання, а також статус та повноваження ВРП та ВККС у процедурі кваліфікаційного оцінювання судді, Суд вважає, що передбачене частиною першою статті 88 Закону №1402-VIII оскарження рішення ВККС щодо кваліфікаційного оцінювання судді можливе лише після того, як таке рішення було предметом розгляду у ВРП. У протилежному випадку дублюються функції щодо його перегляду Верховним Судом та ВРП, що є неприпустимим.

Враховуючи концепцію належного врядування, зміст якої, зокрема, розкритий у практиці Європейського суду з прав людини, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовні ший спосіб. При цьому на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах.

З урахуванням послідовності (стадійності) прийняття остаточного рішення про звільнення судді, який не пройшов кваліфікаційне оцінювання і, як наслідок, не відповідає займаній посаді, судовий контроль має здійснюватися щодо остаточного рішення, яке уповноважена приймати ВРП.

В ході судового розгляду судом з`ясовано, що рішенням ВРП від 18.08.2020 №2403/0/15-20 відмовлено у задоволенні подання ВККС про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Львівського апеляційного господарського суду на підставі підпункту 4 пункту 16-1 розділу ХV "Перехідні положення" Конституції України через невмотивованість оспорюваного Рішення.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Вжите у нормі цієї статті формулювання "не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства" треба розуміти і трактувати так, що не підлягають розгляду за цими правилами не тільки справи, спори в яких виникають поза сферою адміністративних публічно-правових відносин, але й ті, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, однак щодо них на рівні імперативного законодавчого положення встановлено вимогу, яка обмежує таке звернення і відтерміновує судовий захист порушеного права до події, з настанням якої виникають відповідні для цього підстави. Для оскарження рішення ВККС щодо надання рекомендації такою подією чи фактором є рішення, ухвалене за відповідною рекомендацією.

З огляду на наведене, колегія суддів Верховного Суду приходить висновку, що оспорюване Рішення не може бути самостійним предметом судового розгляду, а заявлені позовні вимоги у даній справі не можуть бути предметом розгляду адміністративного суду, а тому наявні підстави для закриття провадження у справі.

Частиною першою статті 239 КАС передбачено, що у разі якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.

Оскільки розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адміністративних судів та не належить до юрисдикції жодного іншого суду, підстав для роз`яснення позивачеві, до суду якої юрисдикції належить його вирішення, немає.

Керуючись пунктом 1 частини 1 статті 238, статтями 248, 256, 266 КАС України,

УХВАЛИВ:

Провадження у справі №9901/991/18 за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, стягнення моральної шкоди закрити.

Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її проголошення.

Ухвала набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

Повний текст ухвали суду складений 10.09.2020.

Головуючий суддя В.М. Шарапа

Судді Л.І. Бившева

В.М. Бевзенко

В.П. Юрченко

Н.А. Данилевич