Справа № 420/5392/19
Суддя: Шевчук О.А.
Дата ухвалення: 2020-09-08 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

08 вересня 2020 р.м.ОдесаСправа № 420/5392/19
Головуючий в 1 інстанції: Аракелян М.М.

Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду

у складі: головуючої судді Шевчук О.А.,

суддів: Джабурії О.В., Кравченка К.В.

при секретарі Жигайлової О.Е.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26 лютого 2020 року, ухвалене у відкритому судовому засіданні о 11:33 год у м.Одесі у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Вилківської міської ради Кілійського району Одеської області про визнання протиправним та нечинним рішення

ВСТАНОВИЛА:

В вересні 2019 року позивач звернувся до суду з адміністративним позовом до відповідачів в якому просить визнати протиправним та нечинним нормативно-правовий акт Рішення Виконавчого комітету Вилківської міської ради Кілійського району Одеської області за №63 від 26.04.2019 року «Про затвердження тарифів на послуги з централізованого водопостачання, водовідведення та вивезення твердих побутових відходів, які надає комунальне підприємство «Вилківський міськводоканал Вилківської міської ради».

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що рішенням Виконавчого комітету Вилківської міської ради Кілійського району Одеської області №63 від 26.04.2019 року було затверджено тарифи на послуги з централізованого водопостачання, водовідведення та вивезення твердих побутових відходів, які надає комунальне підприємство «Вилківський міськводоканал» Вилківської міської ради, позивачем вважає вказане рішення протиправним.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 26 лютого 2020 року у задоволенні позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, позивач надав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить рішення суду першої інстанції скасувати та задовольнити позов. Доводами апеляційної скарги зазначається, що відповідачем при прийнятті спірного рішення не дотримано порядок підготовки питання стосовно розгляду на засіданні виконавчого комітету вимог діючого законодавства щодо порядку встановлення тарифів на послуги з центрального водопостачання, водовідведення та вивезення твердих побутових відходів. Також, апелянт зазначає, що порушено порядок оприлюднення інформації стосовно зміни тарифів та проведення відкритих слухань, у зв`язку із чим порушено право позивача щодо надання пропозицій та зауважень до них. Крім того, апелянт звертає увагу, що при розрахунку економічно обґрунтованих витрат на виробництво житлово-комунальних послуг не надано підтверджуючих матеріалів до них. Апелянт зазначає, що рішенням Виконавчого комітету Вилківської міської ради Кілійського району Одеської області №498 від 02.11.2018 року відновлено діяльність Комунального підприємства «Зміїїний», що спростовує положення п.2-7 оскаржуваного рішення.

Відзив на апеляційну скаргу ОСОБА_1 відповідачем не надано.

22.06.2020 року Виконавчий комітет Вилківської міської ради Кілійського району Одеської області надали суду заяву про перенесення судового засідання у зв`язку з відпусткою представника відповідача, яка була задоволена та ухвалою суду розгляд справи відкладено на 08.09.2020 року.

03.09.2020 року Виконавчий комітет Вилківської міської ради Кілійського району Одеської області повторно надали суду заяву про перенесення судового засідання у зв`язку з відпусткою представника відповідача.

Колегія суддів вважає, що повторне клопотання Виконавчого комітету Вилківської міської ради Кілійського району Одеської області про перенесення судового розгляду справи з підстав знаходження у відпустці представника відповідача задоволенню не підлягає, оскільки Виконавчий комітет Вилківської міської ради Кілійського району Одеської області є суб`єктом владних повноважень, а підстава знаходження представника у відпустці не може слугувати самостійною підставою, про повторне перенесення розгляду справи.

Особи, що беруть участь у справі, про дату, час і місце судового розгляду були сповіщені належним чином відповідно до ст. 124-130 КАС України, в судове засідання не з`явились, враховуючи що в матеріалах справи достатньо письмових доказів для правильного вирішення апеляційної скарги, а особиста участь сторін в судовому засіданні не обов`язкова, колегія суддів у відповідності до ч. 2 ст. 313 КАС України визнала можливим проводити апеляційний розгляд справи за відсутності сторін.

Згідно ст. 229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалося.

Перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі, обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що 20.12.2017 року Вилківською міською радою Кілійського району Одеської області було утворено Комунальне підприємство «Вилківський міськводоканал» (Т.2 а.с.86), основним видом діяльності якого є КОД КВЕД 36.00 Забір, очищення та постачання води. Вказане підприємство діє на підставі Статуту від 2017 року (Т.2 а.с.87-98).

05.03.2019 року та 09.04.2019 року за №103 від КП «Вилківський міськводоканал» на адресу відповідача надійшли листи із заявою про встановлення тарифів на послуги з централізованого водопостачання, водовідведення та вивезення твердих побутових відходів, які надає комунальне підприємство «Вилківський міськводоканал Вилківської міської ради із матеріалами н підтвердження проведених розрахунків (Т.1 а.с.175-225).

Рішенням Вилківської міської ради Кілійського району Одеської області №63 від 26.04.2019 року затверджено тарифи на послуги з централізованого водопостачання, водовідведення та вивезення твердих побутових відходів, які надає комунальне підприємство «Вилківський міськводоканал» Вилківської міської ради. Згідно вказаного рішення Виконавчий комітет вирішив:

Затвердити тарифи на послуги з централізованого водопостачання, водовідведення, та вивезення твердих побутових відходів, які надає КП «Банківський міськводоканал» Вилківської міської ради», а саме:

Вартість 1 куб.м. води для населення, бюджетних організацій, підприємців і інших підприємств та організацій - 15,86 грн. (з урахуванням ЦЦВ);

Вартість водоспоживання одного споживача в місяць при відсутності лічильника:

для населення приватного сектору маючого зручності (туалет, ванна та інші) - 120,53 грн. (з урахуванням ПДВ);

для населення приватного сектору не маючого і зручностей - 57,89 грн. (з урахуванням ПДВ);

для користувачів водопровідних кранів загального користування - 24,11 грн. (з урахуванням ПДВ);

Вартість поливу 1 сотки в місяць на поливний сезон - 237,90 грн. (з урахуванням ПДВ);

Вартість водовідведення за 1 куб.м. - 13,55 грн. (з урахуванням ПДВ);

Вартість розміщення ТПВ на полігоні - 15,44 грн. (з урахуванням ПДВ);

Вартість вивезення ТПВ на 1 особу за місяць полігоні - 14,65 грн. (з урахуванням ПДВ).

Зазначені у даному рішенні тарифи на водовідведення, водопостачання та вивезення твердих побутових відходів ввести в дію з 01 травня 2019 року.

Дане рішення оприлюднити у засобах масової інформації та на офіційному веб-сайті міської ради не пізніше 5 робочих днів з дати його прийняття відповідно до вимог чинного законодавства України.

КП «Вилківський міськводоканал» з 01 травня 2019 року забезпечити надання послуг з централізованого водопостачання згідно графіку подачі води міським водопроводом на 2019 рік, затвердженого Головним управлінням Держспоживслужби в Одеській області.

КП «Вилківський міськводоканал» розробити графік надання послуг з вивезення твердих побутових відходів та надати його на затвердження на наступне засідання виконкому.

КП «Вилківський міськводоканал» провести уточнення розрахунків тарифів на централізоване водопостачання та надати на затвердження на черговому засіданні виконкому; окремо для користувачів приватного сектору та окремо, з урахуванням вартості підкачки води, для мешканців багатоквартирних будинків.

Рекомендувати Вилківському міському голові ОСОБА_2 :

При визначенні щомісячного преміювання посадових осіб виконкому, відповідальних за напрямок роботи ЖКГ, враховуючи ефективність та результати роботи, визначеної посадовими обов`язками.

Оголосити догани:

директору КП «Вилківський міськводоканал» за незадовільну організацію роботи комунального підприємства та доведення його до кризового стану.

заступнику міського голови - з питань діяльності виконавчого комітету ОСОБА_1 за незадовільне виконання посадових обов`язків щодо контролю за роботою комунального підприємства;

начальнику юридичного відділу ОСОБА_3 за незадовільний юридичний супровід заходів щодо ліквідації КП «Зміїний» (Т.1 а.с.163-164).

Контроль за виконанням даного рішення покласти на заступника міського голови з питань діяльності Виконкому Санжара О.О.

Вважаючи, що відповідачем допущено порушення норм чинного законодавства в частині прийняття рішення №63 від 26.04.2019 року порушено його права як члена територіальної громади, а також як посадової особи Виконкому, позивач звернувся до Одеського окружного адміністративного суду із даним позовом.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції встановив відсутність порушення прав чи охоронюваних законом інтересів позивача, а тому дійшов висновку про відмову в задоволенні позову, оскільки наявність такого (таких) порушень ОСОБА_1 не доведена.

Колегія суддів не погоджується з такими висновками суду першої інстанції та вважає за необхідне зазначити наступне.

Згідно з ч.2 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Порядок прийняття рішень органом місцевого самоврядування регулюється Законом України "Про місцеве самоврядування", регламентом та іншими нормативними актами.

Відповідно до частини 12 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Згідно з приписами статті 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Таким чином, судова колегія зазначає, що рішення Виконавчого комітету Вилківської міської ради Кілійського району Одеської області за №63 від 26.04.2019 року «Про затвердження тарифів на послуги з централізованого водопостачання, водовідведення та вивезення твердих побутових відходів, які надає комунальне підприємство «Вилківський міськводоканал Вилківської міської ради». є регуляторним актом, а тому висновки суду першої інстанції про протилежне є помилковими.

Рішення відповідає зазначеним вище критеріям: прийнято сільською радою, яка є регуляторним органом; встановлює, змінює та скасовує норми права; спрямована на правове регулювання адміністративних відносин між регуляторними органами та суб`єктами господарювання; підлягає неодноразовому застосуванню; підлягає застосуванню щодо невизначеного кола осіб (мешканців, які проживають на території Вилківської міської ради та отримують житлово-комунальні послуги.

Таким чином, оскільки оскаржуване рішення Вилківської міської ради є регуляторним актом, тому повинно прийматися у відповідності до процедури, встановленої нормами Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Зокрема, статтями 9, 33, 34 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", а саме: проведення розробником проекту регуляторного акта аналізу його регуляторного впливу; оприлюднення розробником проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій; розгляд розробником зауважень та пропозицій щодо проекту регуляторного акту, що надійшли під час його оприлюднення протягом визначеного строку; підготовка уповноваженою постійною комісією міської ради експертного висновку щодо регуляторного впливу проекту регуляторного акта; підготовка уповноваженою постійною комісією міської ради висновку про відповідність проекту регуляторного акту вимогам статей 6 та 8 Закону.

Відповідно до частини 1 статті 36 цього Закону порушення такого порядку виключає можливість прийняття та схвалення органом місцевого самоврядування проекту регуляторного акта.

Крім того, згідно з ч. 5 ст. 12 Закону №1160-IV регуляторні акти, прийняті органами та посадовими особами місцевого самоврядування, офіційно оприлюднюються в друкованих засобах масової інформації відповідних рад, а у разі їх відсутності - у місцевих друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами та посадовими особами, не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання.

Статтею 8 Закону № 1160-IV передбачено, що стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу. Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.

Судом апеляційної інстанцій встановлено, що проект оскаржуваного рішення не був оприлюднений, текст не опублікований у місцевому ЗМІ, а рішення прийнято без здійснення аналізу регуляторного впливу, відстежень результативності такого акту. Разом з тим, відповідачем не надано доказів того, чи поступали зауваження та пропозиції та чи розглядались останні відповідачем. Крім того, відповідачем не надано експертний висновок підготовлений уповноваженою постійною комісією, щодо регуляторного впливу проекту.

Відповідно до п.2.3 Порядку доведення до споживачів інформації про перелік житлово-комунальних послуг, структуру цін/тарифів, зміну цін/тарифів з обґрунтуванням її необхідності та про врахування відповідної позиції територіальних громад, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України 30.07.2012 № 390- суб`єктами господарювання, що надають комунальні послуги (послуги з централізованого водопостачання та водовідведення, послуги з централізованого опалення, послуги з централізованого постачання холодної води, послуги з централізованого постачання гарячої води, послуги з водовідведення (з використанням внутрішньо будинкових систем)), до відома споживачів доводиться інформація про загальний розмір тарифу та його структуру (плановані витрати за елементами, прибуток, податок на додану вартість); обґрунтування причин зміни тарифу (зазначення розміру діючого тарифу та відсотка відшкодування затвердженим тарифом собівартості, планового економічно обґрунтованого тарифу, дати, коли тариф востаннє переглядався, причин перегляду тарифу, зазначення відсотка зростання основних складових тарифу (заробітної плати, електроенергії, паливно-мастильних матеріалів), визначення відсотка підвищення тарифу тощо).

Зазначена інформація доводиться до відома споживачів шляхом розміщення на офіційному веб-сайті органу місцевого самоврядування в мережі Інтернет (за наявності), у друкованому засобі масової інформації місцевої сфери розповсюдження (перевага надається друкованим засобам масової інформації органу місцевого самоврядування), веб-сайті суб`єкта господарювання (за наявності) та, за необхідності, шляхом розміщення на інформаційних стендах біля адміністративних будинків органів місцевого самоврядування в населених пунктах, де споживачі отримують відповідні послуги.

Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" встановлено процедуру прийняття регуляторного акту. Зазначений вище Порядок 30.07.2012 № 390, хоч і не має юридичної сили закону, проте також передбачає обов`язкове доведення до відома споживачів зазначеної інформації.

Таким чином, доведення інформації до мешканців Вилківської міської ради не спростовує висновків про порушення порядку та умов прийняття оскаржуваного рішення.

За частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведені положення Основного Закону кореспондують з приписами Закону №280/97-ВР, згідно з частиною третьою статті 24 якого органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

У Рішенні від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 Конституційний Суд України зазначив, що в Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність. Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами.

Верховний Суд наголошує на необхідності дотримання встановленої законом процедури прийняття відповідного акта, проте, звертає увагу, що саме по собі порушення такої процедури може бути підставою для скасування рішення суб`єкта владних повноважень лише за тієї умови, що таке порушення вплинуло або могло вплинути на правильність оскаржуваного рішення.

Певні дефекти адміністративного акта можуть не пов`язуватись з його змістом, а стосуватися процедури його ухвалення. У такому разі можливі дві ситуації: внаслідок процедурного порушення такий акт суперечитиме закону (тоді акт є нікчемним), або допущене порушення не вплинуло на зміст акта (тоді наслідків для його дійсності не повинно наставати взагалі).

Отже, саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом.

Виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття.

Так, дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків (ultra vires action - invalid act). Разом із тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним.

Стосовно ж процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.

Суд наголошує, що, у відповідності до практики Європейського Суду з прав людини, скасування акта адміністративного органу з одних лише формальних мотивів не буде забезпечувати дотримання балансу принципу правової стабільності та справедливості.

Тобто, ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення».

Межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.

Така правова позиція висловлена у постановах Верховного Суду від 29 листопада 2019 року у справі № 359/7194/16-а, від 11 лютого 2020 року у справі №210/3268/15-а.

У справі, що розглядається, встановлено порушення відповідачем Конституції України та цілої низки законодавчих актів, зокрема, Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», а також Регламенту виконавчого комітету Вилківської міської ради, що зумовило порушення прав фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань брати участь у процесі прийняття рішень органів місцевого самоврядування.

Слід урахувати, що наведені вище законодавчі приписи не передбачають можливості прийняття регуляторних актів без їх оприлюднення, оскільки такий припис спрямований на забезпечення права особи на участь у процесі прийняття рішення суб`єктом владних повноважень та використання обсягу наданих прав, зокрема щодо надання зауважень та пропозицій.

Зважаючи на обсяг установлених обставин, суд апеляційної інстанцій дійшов висновку, що порушення процедури прийняття оскаржуваного акту суб`єкта владних повноважень, що свідчить про його протиправність та є достатньою підставою для скасування такого рішення.

З огляду на викладене, колегія суддів приходить до висновку, що доводи апеляційної скарги підтверджуються наявними у справі доказами, у зв`язку з чим рішення суду підлягає скасуванню.

Враховуючи наведені положення діючого законодавства, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції при ухваленні постанови припустився порушень норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, у зв`язку з чим судове рішення підлягає скасуванню з ухваленням по справі нового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

Відповідно до п.4 ч.1 ст. 317 КАС України передбачено, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Керуючись ст. ст. 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26 лютого 2020 року скасувати.

Прийняти нову постанову, якою адміністративний позов ОСОБА_1 задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Вилківської міської ради Кілійського району Одеської області за №63 від 26.04.2019 року «Про затвердження тарифів на послуги з централізованого водопостачання, водовідведення та вивезення твердих побутових відходів, які надає комунальне підприємство «Вилківський міськводоканал Вилківської міської ради».

В іншій частині позовних вимог відмовити.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Виконавчого комітету Вилківської міської ради Кілійського району Одеської області на користь ОСОБА_1 сплачений судовий збір у розмірі 1921 грн. (одна тисяча дев`ятсот двадцять одна гривня).

Відповідно до ст. 329 КАС України постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст судового рішення складено 11.09.2020 року.

Головуюча суддя: О.А. Шевчук

Суддя: О.В. Джабурія

Суддя: К.В. Кравченко