Справа № 640/21008/18
Суддя: Оксененко Олег Миколайович
Дата ухвалення: 2020-09-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 вересня 2020 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді Оксененка О.М.,

суддів: Лічевецького І.О.,

Мельничука В.П.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 травня 2020 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправними дії та зобов`язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_1 звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, в якому просила:

- визнати протиправною відмову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг у наданні їй доступу до публічної інформації у формі відкритих даних на запит від 19.11.2018;

- зобов`язати Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг надати їй запитувану інформацію, зазначену у запиті від 09.11.201;

- зобов`язати Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг подати звіт про виконання судового рішення відповідно до ст. 382 КАС України.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що, відповідачем безпідставно та необґрунтовано не надано відповідь на запитувану інформацію, зазначену у запиті від 09.11.2018.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 травня 2020 року у задоволенні позовних вимог - відмовлено.

Позивач, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати вказане судове рішення та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що запитувана інформація є задокументованою та знаходиться у володінні відповідача, тому їй не може бути надано статус конфіденційної.

Запитувана інформація повністю відповідає визначеному у Законі України «Про доступ до публічної інформації» поняттю та виділеним критеріям Вищим адміністративним судом України, що свідчить про порушення застосування норм матерального права судом першої інстанції.

У відзиві на апеляційну скаргу відповідачем вказано, що затвердження структури (розшифровки) маршрутного тарифу не передбачено Порядком формування тарифів на транспортування аміаку магістральними трубопроводами, затвердженого постановою НКРЕКП, від 18.06.2015 № 1786, відтак така інформація не підпадає під визначення публічної інформації, так як остання не була заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним лише суб`єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов`язків.

Відповідно, інформація та матеріали, надані ДП «Укрхімтрансаміак» для розрахунку тарифу по маршруту РС-33-Одеський припортовий завод є конфіденційною інформацією, тому зміст такої інформації не міг бути розповсюджений.

У запереченні на відзив позивач зазначила, що вся інформація щодо цін та тарифів природних монополістів відноситься до публічної інформації незалежно від того, хто є її творцем та у розпорядженні кого перебуває така інформація.

У даному випадку позивач не переслідує мету отримання комерційної таємниці щодо діяльності Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг чи ДП «Укрхімтрансаміак», що свідчить про необґрунтованість рішення суду першої інстанції.

Згідно п.3 частини першої ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України суд може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) також у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

З огляду на викладене, колегія суддів визнала за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження.

Перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла наступного висновку.

Як вбачається з матеріалів справи, 09.11.2018 позивач направив відповідачу запит на отримання публічної інформації в якому, керуючись ст. 3, 4, 10, 19, 20 Закону України «Про доступ до публічної інформації», просив надати публічну інформацію у формі відкритих даних, а саме повну розшифровку тарифу, встановленого Постановою НКРЕКП від 25.09.2018 № 1080 «Про встановлення тарифу на транспортування аміаку магістральними трубопроводами ДП «Укрхімтрансаміак» для споживачів України по маршруту РС-33 - «Одеський припортовий завод», із зазначенням закладених грошових коштів та у натуральному вимірі.

Листом № 10728/16/7-18 від 16.11.2018 за підписом Голови НКРЕКП Кривенко О., повідомлено про відмову позивачу у наданні запитуваної інформації, посилаючись на те, що запитувана інформація відноситься до конфіденційної та не може бути оприлюднена або надана у відповідь на запит.

Не погоджуючись з таким рішенням відповідача та вважаючи свої права порушеними, позивач звернувся з цим позовом до суду.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що надані ДП «Укрхімтрансаміак» інформація та матеріали, які слугували підставою для розрахунку та затвердження постановою НКРЕКП від 25.09.2018 №1080 «Про встановлення тарифу на транспортування аміаку магістральними трубопроводами ДП «Укрхімтрансаміак» для споживачів України по маршруту РС-33 - «Одеський припортовий завод» тарифу є конфіденційними, а тому, зміст такої інформації не міг бути розповсюджений.

Колегія суддів погоджується з наведеними висновками суду першої інстанції з огляду на таке.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес визначає Закон України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року № 2939-VI (далі - Закон № 2939-VI).

Відповідно до статті 1 вказаного Закону публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

Пунктом 1 частини першої статті 13 Закону №2939-VI визначено, що розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються: суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.

У силу вимог пункту 6 частини першої статті 14 Закону № 2939-VI розпорядники інформації зобов`язані надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об`єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію.

Згідно з частиною першою статті 19 Закону №2939-VI запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.

Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту.

Запит на інформацію може бути індивідуальним або колективним. Запити можуть подаватися в усній, письмовій чи іншій формі (поштою, факсом, телефоном, електронною поштою) на вибір запитувача.

У силу вимог частини першої ст.20 Закону №2939-VI розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту.

У відповідності до частини першої ст.22 Закону №2939-VI розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках:

1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит;

2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону;

3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком;

4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що визначальною ознакою публічної інформації є те, що вона по своїй суті є заздалегідь готовий, зафіксований на певному матеріальному носієві продукт, отриманий або створений суб`єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов`язків.

Колегія суддів звертає увагу на Довідку Вищого адміністративного суду України від 01.06.2013 про вивчення та узагальнення практики застосування адміністративними судами положень Закону України «Про доступ до публічної інформації», згідно якої ознаками публічної інформації є:

1) готовий продукт інформації, який отриманий або створений лише в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством;

2) заздалегідь відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація;

3) така інформація знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень або інших розпорядників публічної інформації;

4) інформація не може бути публічною, якщо створена суб`єктом владних повноважень не під час виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків;

5) інформація не може бути публічною, якщо створена не суб`єктом владних повноважень.

Таким чином, публічна інформація має бути заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним лише суб`єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов`язків.

Відповідно, не є інформаційним запитом звернення, для відповіді на яке необхідно створити інформацію, крім випадків, коли розпорядник не володіє запитуваною інформацією, але зобов`язаний нею володіти.

При цьому, законодавством визначено виключний перелік підстав, за наявності яких розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту та передбачено обов`язкові реквізити такої відмови, зокрема, у відмові в задоволенні запиту на інформацію має бути зазначено мотивовану підставу відмови.

Як свідчать матеріали справи, позивач звернувся до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг з запитом на отримання публічної інформації від 19.11.2018, в якому просила: надати повну розшифровку тарифу, встановленого Постановою НКРЕКП від 25.09.2018 № 1080 «Про встановлення тарифу на транспортування аміаку магістральними трубопроводами ДП «Укрхімтрансаміак» для споживачів України по маршруту РС-33 - «Одеський припортовий завод», із зазначенням закладених грошових коштів та у натуральному вимірі.

Так, постанова НКРЕКП від 25.09.2018 № 1080 «Про встановлення тарифу на транспортування аміаку магістральними трубопроводами ДП «Укрхімтрансаміак» для споживачів України по маршруту РС-33 «Одеський припортовий завод» прийнята на підставі статті 5 Закону України «Про природні монополії», статті 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» та Порядку формування тарифів на транспортування аміаку магістральними трубопроводами, затвердженого постановою НКРЕКП, від 18.06.2015 № 1786 (далі - Порядок 1786).

Пунктом 3 розділу І Порядку 1786 визначено, що маршрутний тариф на транспортування аміаку магістральними трубопроводами виражена у грошовій формі вартість реалізації замовнику послуги з транспортування 1 т аміаку магістральними трубопроводами за відповідним маршрутом транспортування; перегляд тарифів - зміна рівня тарифу шляхом встановлення; заява - письмове звернення суб`єкта господарювання до НКРЕКП про встановлення або перегляд тарифів, передбачених цим Порядком.

Відповідно до пункту 1 розділу II Порядку 1786 формування маршрутних тарифів на транспортування аміаку магістральними трубопроводами здійснюється відповідно до річних планів транспортування аміаку магістральними трубопроводами, економічно обґрунтованих планованих витрат, пов`язаних з транспортуванням аміаку магістральними трубопроводами.

Річний план транспортування аміаку магістральними трубопроводами готується на підставі укладених договорів на надання таких послуг з урахуванням техніко- економічних факторів.

При цьому, розділами III, IV Порядку 1786 закріплено механізм формування питомого тарифу на транспортування аміаку магістральними трубопроводами та механізм формування маршрутних тарифів на транспортування аміаку магістральними трубопроводами, що застосовувався НКРЕКП під час формування тарифу на транспортування аміаку магістральними трубопроводами ДП «Укрхімтрансаміак» для споживачів України по маршруту РС-33 - «Одеський припортовий завод».

Разом з тим, судом першої інстанції вірно відзначено, що затвердження структури маршрутного тарифу не передбачено Порядком 1786, а тому, така інформація не підпадає під визначення публічної інформації, оскільки вона не була заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним лише суб`єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов`язків.

Таким чином, запитувана позивачем інформація, щодо «розшифровки тарифу, встановленого постановою НКРЕКП від 25.09.2018 № 1080 «Про встановлення тарифу на транспортування аміаку магістральними трубопроводами ДП «Укрхімтрансаміак» для споживачів України по маршруту РС-33 - «Одеський припортовий завод», із зазначенням закладених грошових коштів та у натуральному вимірі», в розумінні Закону України «Про доступ до публічної інформації» не є публічною інформацією.

Посилання апелянта на те, що Постановою від 25.09.2018 № 1080 встановлено тариф на транспортування аміаку магістральними трубопроводами ДП «Укрхімтрансаміак» для споживачів України по маршруту РС- 33 - «Одеський припортовий завод», відтак розшифровка встановленого відповідачем тарифу підлягає під набір даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних згідно постанови Кабінету Міністрів України №835 від 21 жовтня 2015 року «Про затвердження Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних» (далі - Постанова №835), колегія суддів оцінює критично, з огляду на наступне.

У відповідності до частини першої статті 10 Закону №2939-VI публічна інформація у формі відкритих даних - це публічна інформація у форматі, що дозволяє її автоматизоване оброблення електронними засобами, вільний та безоплатний доступ до неї, а також її подальше використання.

Розпорядники інформації зобов`язані надавати публічну інформацію у формі відкритих даних на запит, оприлюднювати і регулярно оновлювати її на єдиному державному веб-порталі відкритих даних та на своїх веб-сайтах.

Згідно з пунктом 2 Постанови № 835 розпорядникам інформації, визначеним Законом України «Про доступ до публічної інформації», забезпечити протягом шести місяців оприлюднення та подальше оновлення на своїх офіційних веб-сайтах наборів даних згідно з Положенням, затвердженим цією постановою.

Додатком до Положенням № 835 передбачено, що до переліку наборів даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних НКРЕКП віднесено:

- довідник підприємств, установ (закладів) та організацій розпорядника інформації та підпорядкованих йому організацій, у тому числі їх ідентифікаційних кодів, офіційних веб-сайтів, адрес електронної пошти, телефонів та адрес; інформація про організаційну структуру розпорядника інформації; нормативи, що затверджуються та підлягають оприлюдненню відповідно до закону розпорядником інформації;

- переліки національних стандартів, які в разі добровільного застосування є доказом відповідності продукції вимогам технічних регламентів; звіти, в тому числі щодо задоволення запитів на інформацію; інформація про систему обліку, види інформації, яка зберігається розпорядником; реєстр наборів даних, що перебувають у володінні розпорядника інформації; адміністративні дані, що збираються (обробляються) та підлягають оприлюдненню відповідно до вимог закону, розпорядника інформації;

- нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником інформації, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформація, визначена законодавством про засади регуляторної політики;

- фінансова звітність суб`єктів господарювання державного сектору економіки; переліки регуляторних актів із зазначенням дати набрання чинності, строку проведення базового, повторного та періодичного відстеження їх результативності та інформації про місце їх оприлюднення;

- звіти про виконання фінансових планів суб`єктів господарювання державного сектору економіки;

- дані про виробництво теплової енергії; дані про споживання теплової енергії;

- повна розшифровка тарифу із зазначенням закладених грошових коштів та у натуральному вимірі;

- аналіз виконання тарифу;

- реєстр суб`єктів господарювання, що провадять свою господарську діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг.

Аналізуючи наведені положення в контексті цього спору, колегія суддів зауважує, що розпорядник публічної інформації може (і має своїм обов`язком) надати тільки ту публічну інформацію, яку він, з огляду на свій правовий статус, створив та яка певним чином задокументована/відображена на матеріальних носіях інформації і якою він (розпорядник) володіє.

На виконання наведених вимог Закону №2939-VI та Постанови № 835 на Єдиному державному веб - порталі відкритих даних та веб-сайті НКРЕКП розміщено та підтримується 17 наборів відкритих даних.

Однак, згідно вказаних вище наборів даних, що розміщені на Єдиному державному веб - порталі відкритих даних та веб-сайті НКРЕКП, повна розшифровка тарифу із зазначенням закладених грошових коштів та у натуральному вимірі надається лише щодо діючих тарифів на теплову енергію для потреб інших споживачів (крім населення), що спростовує твердження про те, що розшифровка встановленого постановою НКРЕКП від 25.09.2018 № 1080 тарифу підлягає під набір даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних.

Доводи апелянта щодо відкритого характеру запитуваної інформації згідно запиту від 19.11.2018 колегія суддів також не приймає до уваги, зважаючи на таке.

У силу вимог частини першої статті 6 Закону №2939-VI передбачено, що інформацією з обмеженим доступом є: конфіденційна інформація; таємна інформація; службова інформація.

Згідно частини другої вказаної статті обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог: виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

При цьому, інформація з обмеженим доступом має надаватися розпорядником інформації, якщо він правомірно оприлюднив її раніше (частина третя статті 6 Закону №2939-VI).

З матеріалів справи вбачається, що у листі від 08.08.2018 № 964 «Укрхімтрансаміак» зазначило, що всі надані до НКРЕКП матеріали щодо обґрунтування встановлення тарифу на транспортування аміаку магістральними трубопроводами за маршрутом «РС-33 - Одеський припортовий завод» є комерційною таємницею підприємства і призначені тільки для службового користування.

Про вказані обставини було проінформовано ОСОБА_1 у листі від 16.11.2018 № 10728/16/7-18.

Слід звернути увагу, що відповідно до частини першої статті 7 Закону №2939-VI конфіденційна інформація - інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб`єктів владних повноважень, та яка може поширюватися у визначеному ними порядку за їхнім бажанням відповідно до передбачених ними умов.

Не може бути віднесена до конфіденційної інформація, зазначена в частині першій і другій статті 13 цього Закону.

Зі змісту частини другої статті 13 Закону № 2939-VI вбачається, що значимість інформації, яка становить суспільний інтерес залежить від власне суті цієї інформації у зіставленні з конкретними життєвими обставинами, які зумовлюють потребу в отриманні інформації.

Посилання апелянта на те, що згідно пункту 4 частини першої статті 13 Закону №2939-VI розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються: суб`єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, - стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них, відтак така інформація є публічною колегія суддів не приймає до уваги, зважаючи на положення частини восьмої статті 14 Закону України України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» згідно якої рішення Регулятора, крім тих частин рішень, що містять таємну інформацію, підлягають оприлюдненню протягом п`яти робочих днів з дня їх прийняття на офіційному веб-сайті Регулятора. Обсяг конфіденційної інформації, що не підлягає розкриттю, визначається Регулятором на підставі клопотання заінтересованих осіб з урахуванням вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації».

З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що інформація та матеріали, надані ДП «Укрхімтрансаміак» та які слугували підставою для розрахунку та затвердження постановою НКРЕКП від 25.09.2018 № 1080 «Про встановлення тарифу на транспортування аміаку магістральними трубопроводами ДП «Укрхімтрансаміак» для споживачів України по маршруту РС-33 - «Одеський припортовий завод» тарифу є конфіденційними, відтак зміст такої інформації не міг бути розповсюджений.

Таким чином, висновок суду попередньої інстанції про наявність підстав для відмови у задоволенні позову є правильним та таким, що відповідає приписам законодавства, якими врегульовано спірні правовідносини.

Відповідно до п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд, що і вчинено судом у даній справі.

Інші доводи апеляційної скарги не спростовують докази, досліджені та перевірені в суді першої інстанції та не впливають на висновки суду, викладені в оскаржуваному рішенні.

За таких обставин, рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим, і доводи апелянта, викладені у скарзі, не свідчать про порушення судом норм матеріального чи процесуального права, які могли б призвести до неправильного вирішення справи.

Отже при ухваленні оскаржуваної постанови судом першої інстанції було дотримано всіх вимог законодавства, а тому відсутні підстави для її скасування.

За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 242, 250, 308, 310, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України суд,

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 травня 2020 року року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 329-331 КАС України.

Головуючий суддя О.М. Оксененко

Судді І.О. Лічевецький

В.П. Мельничук