Справа № 540/1066/20
Суддя: Дубровна В.А.
Дата ухвалення: 2020-08-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ХЕРСОНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________
РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 серпня 2020 р.м. ХерсонСправа № 540/1066/20

Херсонський окружний адміністративний суд у складі:

головуючої судді: Дубровної В.А.,

при секретарі: Мельник О.О.,

за участю представників

позивачів - Мороз А.І.

відповідачів - Зеленіної С.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні за правилами загального позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Херсонського міського голови Миколаєнко Володимира Васильовича, Херсонської міської ради про визнання дій протиправними та скасування рішення,

встановив:

I. Зміст позовних вимог.

27 квітня 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивач 1, ОСОБА_1 ), ОСОБА_2 (далі - позивач 2, ОСОБА_2 ), від імені яких діє адвокат Мороз Анжела Іванівна (далі - представник позивачів), звернулися до суду з позовом до Херсонського міського голови Миколаєнка Володимира Васильовича (далі - відповідач 1, Миколаєнко В.В. ), Херсонської міської ради (далі - відповідач 2), у якому, з урахуванням заяви про зменшення розміру позовних вимог від 29.04.2020 р., просять:

- визнати протиправними дії Херсонського міського голови Миколаєнка Володимира Васильовича по винесенню рішення Херсонської міської ради № 2299 від 23.01.2020 р. "Про внесення змін до рішення міської ради від 18.12.2015 № 6 "Про утворення виконавчого комітету Херсонської міської ради VII скликання, визначення його чисельності та затвердження його персонального складу" на позачергове пленарне засідання розпорядженням від 20.01.2020 р. № 104-с;

- визнати протиправним та скасувати пункт 1.1 рішення Херсонської міської ради № 2299 від 23.01.2020 "Про внесення змін до рішення міської ради від 18.12.2015 № 6 "Про утворення виконавчого комітету Херсонської міської ради VII скликання, визначення його чисельності та затвердження його персонального складу" в частині виведення зі складу виконавчого комітету Херсонської міської ради VII скликання ОСОБА_1 та ОСОБА_2 .

II. Позиція позивача, заперечення відповідача

Вказані вимоги представник позивачів обґрунтовує обставинами, викладеним у позові в редакції від 29.04.2020 р. та відповіді на відзив від 30.06.2020 р., які полягають у тому, що рішенням Херсонської міської ради від 18.12.2015 №6 "Про утворення виконавчого комітету Херсонської міської ради VII скликання, визначення його чисельності та затвердження його персонального складу" позивачів було включно до складу виконавчого комітету Херсонської міської ради. Проте, 23.01.2020 року позивачам стало відомо про виключення їх із складу виконавчого комітету Херсонської міської ради шляхом виведення відповідно до рішення Херсонської міської ради № 2299 від 23.01.2020 "Про внесення змін до рішення міської ради від 18.12.2015 №6 "Про утворення виконавчого комітету Херсонської міської ради VII скликання, визначення його чисельності та затвердження його персонального складу". Представник позивачів вважає вказане рішення Херсонської міської ради в частині його оскарження таким, що прийнято з порушенням Законів України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про доступ до публічної інформації ". Зокрема, за позицією представника позивачів Херсонський міський голова Миколаєнка В.В. розпорядженням від 20.01.2020 р. № 104-с виніс проект вказаного рішення на позачергове пленарне засідання без розгляду його на постійних депутатських комісіях ради, робочій групі з підготовки пленарного засідання та не був доведений до відома населення і депутатів за двадцять днів до його прийняття. Вказані порушення унеможливили позивачів бути попередньо ознайомленими із таким проектом рішення, поставити запитання щодо його мотивів, виступити із доповіддю, пропозиціями, тощо. Крім того, представник позивачів вказує на те, що рішення Херсонської міської ради № 2299 від 23.01.2020 не містить підстав для виведення позивачів зі складу із складу виконавчого комітету Херсонської міської ради. При цьому, відповідач -1 не повідомляв позивачів про таке виведення, у т.ч. під час пленарного засідання міській раді. Крім того, представник позивачів вказує на те, що відповідач 1 виніс проект оскаржуваного рішення на позачергове пленарне засідання, проведення якого дозволяється Законом та Регламентом виключно у виняткових випадках. За позиції представника позивачів, вказані обставини свідчать про те, що оскаржувані дії відповідача 1 та оскаржуване рішення відповідач-2 не відповідають принципам закріпленим у статті 19 Конституції України, Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про доступ до публічної інформації", Регламенту Херсонської міської ради, а тому є протиправними, а позов підлягає задоволенню.

У судовому засіданні представник позивачів підтримала позовні вимоги та просила їх задовольнити.

25.05.2020 р. відповідачами подано до суду відзив на позовну заяву, а також 20.07.2020 року письмові пояснення, якими заперечують проти позовних вимог, вказуючи на те, що всупереч вимогам чинного законодавства позивачами в позові не зазначено які саме їх права порушено при винесенні на розгляд проекту рішення та прийнятого оскаржуваного рішення міської ради. Питання про внесення змін та визначення персонального складу виконавчого комітету міської ради є виключною компетенцією органу місцевого самоврядування та не може бути предметом судового розгляду. Відповідачі вважають, що питання про внесення змін та визначення кількісного та персонального складу виконавчого комітету Херсонської міської ради Херсонської області належить до виключної компетенції безпосередньо даної ради, а доцільність прийняття рішення про внесення змін до кількісного та персонального складу виконавчого комітету не може бути предметом судового розгляду. Стосовно дотримання порядку прийняття рішення № 2299 від 23.01.2020 р., то відповідачі вказують на те, що робота Херсонської міської ради детально визначена Регламентом Херсонської міської ради VII скликання, затвердженим рішенням міської ради від 02.12.2015 № 2. Так, розпорядженням міського голови "Про скликання позачергової сесії міської ради VII скликання" від 20.01.2020 №104-с, вирішено скликати у січні позачергову сесію міської ради та визначити датою її проведення 23.01.2020, при цьому, в порядок денний пленарного засідання позачергової сесії міської ради внесено питання "Про внесення змін до персонального складу виконавчого комітету Херсонської міської ради VII скликання, затвердженого рішенням ради від 18.12.2015 № 6". Дане розпорядження міського голови висвітлено на сайті міської ради та її виконавчих органів 20.01.2020 та направлено депутатам міської ради електронною поштою. На пленарного засідання позачергової сесії міської ради 23.01.2020 року депутатами міської ради після обговорення затверджено порядок денний, у т.ч. про внесення змін до персонального складу виконавчого комітету Херсонської міської ради VII скликання, затвердженого рішенням ради від 18.12.2015 № 6. Після чого, під час розгляду вказаного питання порядку, 28 депутатів (більшість) одностайно проголосували за виведення зі складу виконавчого комітету Херсонської міської ради VII скликання ОСОБА_1 та ОСОБА_2 Крім того, відповідачі просять суд також врахувати, що чинним законодавством України не передбачено отримання згоди, погодження, повідомлення членів виконавчого комітету міської ради при припиненні їхніх повноважень, виключення із його складу тощо, а тому відсутні підстави для задоволення позову.

III. Процесуальні дії у справі

Ухвалою суду від 04.05.2020 року відкрито провадження у справі за правилами спрощеного позовного провадження в судовому засіданні з повідомленням сторін, призначено судове засідання на 26.05.2020 р.

Ухвалою суду від 26.05.2020 р. вирішено перейти до розгляду даної справи за правилами загального позовного провадження, призначено підготовче засідання на 07 липня 2020 р.

Ухвалою суду від 07.07.2020 р. відкладено підготовче засідання, продовжити строк підготовчого провадження на тридцять днів та призначено підготовче засідання на 24.07.2020 р.

Ухвалою суду від 24.07.2020 р. закрито підготовче провадження, справу призначено до судового розгляду по суті на 20.08.2020 р.

В судовому засіданні 20.08.2020 року проголошено вступну та резолютивну частини судового рішення.

IV. Обставини, встановлені судом, та зміст спірних правовідносин, з посиланням на докази, на підставі яких встановлені відповідні обставини.

Рішенням Херсонської міської ради від 18.12.2015 року № 6 "Про утворення виконавчого комітету Херсонської міської ради VІI скликання, визначення його чисельності та затвердження його персонального складу" утворено виконавчий комітет Херсонської міської ради VІI скликання у кількості 27 осіб та затверджено його персональний склад, до якого включено, зокрема, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 .

Розпорядженням Херсонського міського голови від 20 січня 2020 року №104-с "Про скликання позачергової сесії міської ради VII скликання" у відповідності до п.п. 8 та 20 частини 4 ст. 42, ч. 4 ст. 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" вирішено скликати позачергову сесію міської ради VII скликання з визначенням дати її пленарного засідання 23 січня 2020 року та винести на її розгляд перелік питань, у тому числі, про внесення змін до персонального складу виконавчого комітету Херсонської міської ради VII скликання, затвердженого рішенням міської ради від 18.12.2018 № 6.

Вказане розпорядження оприлюднено на офіційному сайті Херсонської міської ради VII скликання 20.01.2020, що підтверджується скріншотом з офіційного сайту.

Проект рішення "Про внесення змін до рішення міської ради від 18.12.2015 № 6 "Про утворення виконавчого комітету Херсонської міської ради VІI скликання, визначення його чисельності та затвердження його персонального складу" опубліковано на офіційному сайті Херсонської міської ради VII скликання 22.01.2020, що підтверджується скріншотом з офіційного сайту.

Рішенням позачергової сесії міської ради VII скликання від 23.01.2020 року № 2299 "Про внесення змін до рішення міської ради від 18.12.2015 №6 "Про утворення виконавчого комітету Херсонської міської ради VІI скликання, визначення його чисельності та затвердження його персонального складу" виведено зі складу виконавчого комітету Херсонської міської ради серед інших, також ОСОБА_1 , ОСОБА_2 ( п.п. 1.1. пункту 1 даного рішення).

Вважаючи протиправними дії Херсонського міського голови Миколаєнка В.В. та протиправним пункт 1.1 рішення Херсонської міської ради № 2299 від 23.01.2020, позивачі звернулись до суду з даним позовом.

V. Норми права, які застосував суд.

Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Згідно із ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій.

Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною третьою статті 140 Конституції України передбачено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Відповідно до положень ст. 144 Конституції України, органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду.

Відповідно до Конституції України систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України " Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 р. № 280/97-ВР ( далі - Закон № 280/97-ВР).

Система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради ( ст. 5 Закону № 280/97-ВР)

Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. ( ч. 1 ст. 10 Закону України №280/97-ВР)

Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади. ( ст. 11 Закону № 280/97-ВР)

Сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об`єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста. Сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях.( ч. 1, 3 ст. 12 Закону № 280/97-ВР).

Органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції. ( ч. 3 ст. 24 Закону № 280/97-ВР).

Сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання ( ст. 25 цього Закону).

Виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються, зокрема, такі питання, як утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск. ( пункт 3 частини 1 статі 26 Закону № 280/97-ВР.

Повноваження міського голови визначено статтею 42 Закону № 280/97-ВР. Так, сільський, селищний, міський голова, зокрема: організує в межах, визначених цим Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету; вносить на розгляд ради пропозиції про кількісний і персональний склад виконавчого комітету відповідної ради; скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради; забезпечує підготовку на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших питань самоврядування, місцевого бюджету та звіту про його виконання, рішень ради з інших питань, що належать до її відання; видає розпорядження у межах своїх повноважень. ( пункти 2, 5, 8, 9, 20 ч. 4 цієї статі).

Сільський, селищний, міський голова несе персональну відповідальність за здійснення наданих йому законом повноважень. ( ч. 4 цієї статі).

Правовий статус сесії рад визначено статтею 46 Закону № 280/97-ВР.

Сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. ( ч. 1 цієї статті).

Першу сесію новообраної районної у місті, районної, обласної ради скликає відповідна територіальна виборча комісія не пізніш як через два тижні після реєстрації новообраних депутатів ради у кількості, яка забезпечує повноважність складу ради відповідно до статті 45 цього Закону. ( ч. 3 цієї статті).

Наступні сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної - головою відповідної ради. ( ч. 4 цієї статті).

Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць. ( ч. 5 цієї статті).

Рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради. ( ч. 10 цієї статті).

Пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян. Пропозиції щодо прийняття рішень, які відповідно до закону є регуляторними актами, вносяться з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". ( ч. 13 цієї статті).

Порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" ( ч. 15 цієї статті).

Порядок скликання сесій Херсонської міської ради, підготовки та розгляду нею питань, проведення пленарних засідань, порядок внесення на розгляд ради та прийняття нею рішень, порядок формування та організації роботи постійних комісій та інших органів ради, здійснення депутатської діяльності, інші процедури, які випливають із повноважень ради, визначені Регламентом Херсонської міської ради, затвердженим рішенням Херсонської міської ради від 02.12.2015 № 2 (зі змінами та доповненнями) (далі - Регламент Херсонської міської ради).

Виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень. Після закінчення повноважень ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради її виконавчий комітет здійснює свої повноваження до сформування нового складу виконавчого комітету.

Кількісний склад виконавчого комітету визначається відповідною радою. Персональний склад виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради затверджується радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - за пропозицією голови відповідної ради. ( ч. 1, 2 ст. 51 Закону № 280/97-ВР.)

Частинами 1-2, 10 статті 59 Закону № 280/97-ВР передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

VI. Оцінка суду

Щодо протиправності дій Херсонського міського голови Миколаєнка В.В. по винесенню рішення Херсонської міської ради № 2299 від 23.01.2020 р. "Про внесення змін до рішення міської ради від 18.12.2015 № 6 "Про утворення виконавчого комітету Херсонської міської ради VII скликання, визначення його чисельності та затвердження його персонального складу" на позачергове пленарне засідання розпорядженням від 20.01.2020 р. № 104-с.

Як встановлено судом, вказану вимогу представник позивачів обґрунтовує тим, що Херсонський міський голова Миколаєнка В.В. розпорядженням від 20.01.2020 р. № 104-с виніс на розгляд позачергової сесії міської ради питання про внесення змін до складу виконавчого комітету міської ради, яке не є винятковим випадком, для розгляду якого може бути скликана позачергова сесія міської ради.

Надаючи правову оцінку вказаному доводу представника позивачів, суд виходить з наступного.

З огляду на вищевказані приписи Закону № 280/97-ВР міський голова вносить на розгляд ради пропозиції про кількісний і персональний склад виконавчого комітету відповідної ради; скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради, видає розпорядження у межах своїх повноважень. При цьому, сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.

Відповідно до статті 39 Регламенту Херсонської міської ради утворення виконавчого комітету міської ради, визначення його чисельності та затвердження персонального складу здійснюється за рішенням міської ради, на підставі пропозицій, внесених міським головою.

При цьому, сесії міської ради скликаються міським головою в міру необхідності, але не рідше одного разу на квартал, із дотриманням вимог частини п`ятої статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". ( ст. 53 Регламенту Херсонської міської ради)

Пропозиції щодо скликання сесії міської ради у позачерговому порядку подаються міському голові секретарем міської ради, головою постійної комісії, однією третиною депутатів міської ради від її складу, заступниками міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради у письмовому вигляді, із зазначенням питань, для розгляду яких пропонується скликати сесію, і обґрунтуванням необхідності її скликання. ( ст. 57 Регламенту Херсонської міської ради).

Отже, вказаними нормами Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Регламенту Херсонської міської ради не передбачено ознак "виняткового випадку" для призначення позачергової сесії міської ради.

Крім того, суд зауважує, що у розпорядженні Херсонського міського голови від 20.01.2020 №104-ос спірне питання у порядку денного позачергової сесії міської ради VII скликання від 23.01.2020 року не було єдиним для скликання у 23 січні 2020 року позачергової сесію міської ради VII скликання, чим також спростовується вищевказаний довід представника позивачів.

При цьому, суд зауважує, що в правовому регулюванні приймає участь саме рішення суб`єкта владних повноважень, а не окремі дії, вчинені у процесі здійснення владних повноважень, за результатами яких прийнято рішення, а тому оскаржувані дії Херсонського міського голови Миколаєнка В.В. не можуть бути предметом оскарження до адміністративного суду окремо від оскарження прийнятого ним розпорядження від 20 січня 2020 року №104-с "Про скликання позачергової сесії міської ради VII скликання".

З огляду на викладене, суд вважає, що представником позивачів не доведено обґрунтованість вимоги щодо протиправності дій Херсонського міського голови по винесенню до проекту рішення Херсонської міської ради "Про внесення змін до рішення міської ради від 18.12.2015 року № 6 "Про утворення виконавчого комітету Херсонської міської ради VII скликання, визначення його чисельності та затвердження його персонального складу" на позачергове пленарне засідання.

Щодо оскаржуваного пункту 1.1 рішення Херсонської міської ради № 2299 від 23.01.2020 "Про внесення змін до рішення міської ради від 18.12.2015 № 6 " Про утворення виконавчого комітету Херсонської міської ради VII скликання, визначення його чисельності та затвердження його персонального складу" в частині виведення зі складу виконавчого комітету Херсонської міської ради VII скликання ОСОБА_1 та ОСОБА_2, то суд вказує про таке.

Як зазначалось вище, відповідно до приписів Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" питання щодо визначення чисельності виконавчого комітету та затвердження його персонального складу вирішується виключно на пленарних засіданнях відповідної ради.

Конституційний Суд України в п.2.2 рішення від 09.02.2000 р. № 1-рп/2000 у справі про місцеве самоврядування зазначив, що "утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу, внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск, утворення інших виконавчих органів ради та затвердження їх структури в цілому, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів, витрат на їх утримання, обрання секретаря ради віднесено до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад. Проте ці питання вирішуються ними за поданням сільського, селищного, міського голови…".

Отже, питання про внесення змін та визначення кількісного та персонального складу виконавчого комітету Херсонської міської ради належить до виключної компетенції безпосередньо Херсонської міської ради, а доцільність прийняття рішення про внесення змін до кількісного та персонального складу виконавчого комітету не може бути предметом судового розгляду.

Як встановлено судом, основним доводом представника позивачів щодо протиправності даного рішення є процедурні питання, а саме, проект рішення Херсонської міської ради № 2299 від 23.01.2020 не розглядався на засіданнях постійних комісій ради, не дотримано строку його опублікування, визначеного Законом України "Про публічну інформацію".

При вирішенні даного спірного питання з підстав порушення процедурних питань, суд враховує правову позицію неодноразово викладену Верховним Судом у своїх рішенням, зокрема, у постанові від 10.07.2019 (справа №804/639/18), від 24.10.2019 р. ( справа а №806/1243/17), від 11.02.2020 р. ( справа №210/3268/15-а), яка полягає у тому, що " Верховний Суд наголошує на необхідності дотримання встановленої законом процедури прийняття відповідного акта, проте, звертає увагу, що саме по собі порушення такої процедури може бути підставою для скасування рішення суб`єкта владних повноважень лише за тієї умови, що таке порушення вплинуло або могло вплинути на правильність оскаржуваного рішення. Певні дефекти адміністративного акта можуть не пов`язуватись з його змістом, а стосуватися процедури його ухвалення. У такому разі можливі дві ситуації: внаслідок процедурного порушення такий акт суперечитиме закону (тоді акт є нікчемним), або допущене порушення не вплинуло на зміст акта (тоді наслідків для його дійсності не повинно наставати взагалі). Отже, саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом. Виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття. Так, дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків (ultra vires action - invalid act). Разом із тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним. Стосовно ж процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність".

Надаючи правову оцінку доводу представника позивачів в частині того, що проект рішення Херсонської міської ради № 2299 від 23.01.2020 не розглядався на засіданнях постійних комісій ради, як підстава для скасування оскаржуваного рішення, суд вказує про таке.

Правовий статус постійних комісій ради визначено статтею 47 Закону № 280/97-ВР. Зокрема, постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету. ( частина 1 цієї статті )

Постійні комісії попередньо розглядають кандидатури осіб, які пропонуються для обрання, затвердження, призначення або погодження відповідною радою, готують висновки з цих питань. ( частина 5 цієї статті).

Відповідно до статей 24, 25,28,63 Регламенту Херсонської міської ради

- постійні комісії міської ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду й підготовки питань, які належать до їх відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету. Постійна комісія, до компетенції якої належить розгляд питань у певних сферах діяльності виконавчих органів міської ради, є профільною.

- постійні комісії міської ради охоплюють усі сфери діяльності, пов`язані з виконанням власних повноважень органами місцевого самоврядування, їх перелік визначається відповідним рішенням міської ради. Повноваження постійних комісій визначаються Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Положенням про постійні комісії міської ради, що затверджується відповідним рішенням міської ради не пізніше ніж на другій сесії новообраної ради.

- постійні комісії попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, готують висновки з цих питань, організують розробку депутатами проектів рішень ради та виступають на сесіях міської ради з доповідями і співдоповідями.

- підготовка питань та проектів рішень на розгляд сесії міської ради здійснюється депутатами, постійними комісіями, виконавчими органами міської ради, робочою групою з підготовки пленарного засідання міської ради.

Тобто законодавець і Херсонська міська рада визначили обов`язкові умови, що мають бути дотримані під час підготовки питань та проектів рішень на розгляд сесії міської ради, у даному випадку, це попередній розгляд профільною постійною комісії міської ради кандидатур осіб, які пропонуються для обрання, затвердження, призначення або погодження відповідною радою, за результатами якого готують висновки з цих питань.

Як установлено судом, проект рішення Херсонської міської ради "Про внесення змін до рішення міської ради від 18.12.2015 року № 6 "Про утворення виконавчого комітету Херсонської міської ради VII скликання, визначення його чисельності та затвердження його персонального складу" попередньо не розглядався постійними комісіями міської ради та робочою групою з підготовки позачергового пленарного засідання міської ради, яке відбулось 23.01.2020 р.

При цьому, суд вважає необґрунтованим довід відповідача - 2, що не обговорення проекту рішення постійними комісіями ради не веде до його протиправності так як розгляд на самому пленарному засіданні відбувається фактично тими самими особами, з огляду на те, що ані Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", ані Регламентом Херсонської міської ради не встановлено виключних випадків в яких проект рішення міської ради міг би не розглядатися попередньо на засіданні постійних комісій ради.

Таким чином, розгляд питання (проекту рішення) постійною комісією міської ради, зокрема у випадку, передбаченому ч.5 ст. 47 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" є обов`язковим.

Крім того, відповідно до ст. 69 Регламенту Херсонської міської ради встановлено, що прискорений розгляд проекту рішення допускається у виняткових випадках, за дорученням міського голови. Міський голова у разі згоди із обґрунтуванням прискореного розгляду дає відповідні доручення секретарю міської ради та профільній постійній комісії, зазначаючи строк їх виконання. Проект рішення, який розглядається за прискореною процедурою, має бути поданий та оформлений відповідно до Регламенту не пізніше як за 4 дні до пленарного засідання.

З огляду на вказане, суд вважає, що процедура прийняття оскаржуваного рішення у цій частині Херсонською міською радою є не дотриманою, що є наслідком визнання такого рішення неправомірним.

Разом з тим, суд вважає необґрунтованим довід представника позивачів в частині не доведення до відома населення і депутатів проекту рішення "Про внесення змін до рішення міської ради від 18.12.2015 №6 "Про утворення виконавчого комітету Херсонської міської ради VІI скликання, визначення його чисельності та затвердження його персонального складу" за двадцять днів до прийняття, тобто в порядку Законів України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про доступ до публічної інформації" з огляду на наступне.

Згідно ч. 11 ст.59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

Відповідно до ч.3 ст.15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

У той же час п. 2 ч. 1 ст.15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" встановлено, що розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати: нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.

Тобто, встановлено вичерпний перелік проектів рішень, що підпадають під дію цього Закону та підлягають оприлюдненню і обговоренню.

У свою чергу внутрішньоорганізаційними є акти, які приймаються з метою організації та впорядкування роботи суб`єктів владних повноважень, тобто це акти, які стосуються кадрових питань, а також інші акти у тому разі, якщо вони обмежуються внутрішньою організацією роботи суб`єкта владних повноважень та відповідних посадових осіб.

Враховуючи те, що проект спірного рішення стосувався внутрішньоорганізаційного (кадрового) питання щодо зміни складу виконавчого комітету ради, яке вирішується виключно депутатами міської ради, а тому проект такого рішення не підлягає обов`язковому оприлюдненню.

Даний правовий висновок у подібних правовідносин сформульовано в постановах Верховного Суду від 10.09.2019 р. № 804/16610/15, від 20.06.2018 р. у справі № 804/16525/15, від 20.09.2018 р. у справі № 804/16557/15.

Згідно ч. 5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

При цьому, суд приймає до уваги, що проект рішення "Про внесення змін до рішення міської ради від 18.12.2015 № 6 "Про утворення виконавчого комітету Херсонської міської ради VІI скликання, визначення його чисельності та затвердження його персонального складу" опубліковано на офіційному сайті Херсонської міської ради VII скликання 22.01.2020, що підтверджується скріншотом з офіційного сайту.

Вирішуючи питання щодо права на звернення до суду позивачів з вказаними позовними вимогами з огляду на позицію відповідачів про відсутність у позивачів порушених прав в межах даних спірних правовідносин, то суд вказує про таке.

Завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, що звернулася до суду з позовом.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини 2 статті 55 Конституції України, в рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Згідно рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 у справі № 18-рп/2004 термін "порушене право", який вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". При цьому з приводу останнього, то в тому ж рішенні Конституційного Суду України зазначено, що "поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

Як вбачається з приписів Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", то щодо осіб, які входять до складу виконавчого комітету, проте не працюють у виконавчих органах ради на постійній основі, передбачено, що час засідань виконавчого комітету, а також для здійснення повноважень в інших випадках звільняються від виконання виробничих або службових обов`язків з відшкодуванням їм середнього заробітку за основним місцем роботи та інших витрат, пов`язаних з виконанням обов`язків члена виконавчого комітету, за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету. ( ч. 6 ст. 51 Закону № 280/97-ВР).

Як встановлено судом, позивач ОСОБА_1 є керівником Товариства з обмеженою відповідальністю "Євро-Стиль" та позивач ОСОБА_2 є керівником Публічного акціонерного товариства "Проектно-будівельна фірма "ХЕРСОНБУД".

Рішенням Херсонської міської ради від 18.12.2015 №6 "Про утворення виконавчого комітету Херсонської міської ради VII скликання, визначення його чисельності та затвердження його персонального складу" позивачів включено до складу виконавчого комітету Херсонської міської ради.

Отже, позивачі звернулися з цим позовом як колишні члени виконавчого комітету Херсонської міської ради, вважаючи, що оскаржуваними діями та рішенням відповідачів порушенні їх права та законні інтереси.

З огляду на вказане, суд дійшов висновку, що в межах даних спірних правовідносин наявні ознаки порушення індивідуально-виражених прав та законних інтересів позивачів, а також наявний причинно-наслідковий зв`язок між оскаржуваними діями та рішенням суб`єкта владних повноважень та порушенням конкретних прав позивачів, а тому такі порушені права підлягають судовому захисту.

VII. Висновок суду

Відповідно до ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені судом, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

При цьому, суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

Крім того, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v.Spain) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).

Відповідно до частини 1 ст. 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Суд, відповідно до статті 90 КАС України, оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

Відповідно до частин першої, другої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Для суб`єктів владних повноважень у сфері публічно - правових відносин діє правило "дозволено лише те, що прямо передбачено законом".

На це правило для суб`єктів владних повноважень прямо вказують положення частини 2 статті 19 Конституції України, згідно якої органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

При цьому, посадовим особам не надано права розширювати свої повноваження, у випадку, коли законодавством не визначено механізму реалізації того чи іншого повноваження.

На думку суду, відповідачем-2, як суб`єктом владних повноважень, не доведено правомірність та обґрунтованість прийнятого ним рішення у частині його оскарження з урахуванням вимог, встановлених частиною 2 статті 19 Конституції України та частиною 2 статті 2 КАС України, а тому, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень законодавства України та доказів, які містяться в матеріалах справи, суд приходить до висновку про часткове задоволення позовних вимог.

Інші доводи сторін не спростовують викладеного та не доводять протилежного.

VIIІ. Розподіл судових витрат

Відповідно до ч. 1 ст. 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

При частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог. При цьому суд не включає до складу судових витрат, які підлягають розподілу між сторонами, витрати суб`єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката та сплату судового збору. (ч. 3 ст.139 КАС України)

Як вбачається з матеріалів справи, при зверненні до суду з даним позовом кожним з позивачів сплачено судовий збір в сумі 840,80 грн. що підтверджується платіжними документами № 500 від 28.04.2020 р., № 588 від 28.04.2020 р.

З огляду на викладене та з урахуванням пропорційності задоволених позовних вимог сплачений позивачами судовий збір підлягає стягненню за рахунок бюджетних асигнувань Херсонської міської ради на користь кожного позивача в сумі 420,40 грн.

Керуючись статтями 9, 14, 73-78, 90, 143, 242- 246, 250, 255 КАС України, суд -

вирішив:

Позов ОСОБА_1 (місце проживання АДРЕСА_1 , рнокпп НОМЕР_1 ), ОСОБА_2 (місце проживання АДРЕСА_2 , рнокпп НОМЕР_2 ) до Херсонського міського голови Миколаєнка Володимира Васильовича (місце знаходження 73000, м. Херсон, пр. Ушакова, 37), Херсонської міської ради (місце знаходження 73000, м. Херсон, пр. Ушакова, 37, ) про визнання дій протиправними, визнання протиправним та скасування рішення у частині - задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати пункт 1.1 рішення Херсонської міської ради № 2299 від 23.01.2020 "Про внесення змін до рішення міської ради від 18.12.2015 № 6 "Про утворення виконавчого комітету Херсонської міської ради VII скликання, визначення його чисельності та затвердження його персонального складу" в частині виведення зі складу виконавчого комітету Херсонської міської ради VII скликання ОСОБА_1 та ОСОБА_2 .

В іншій частині позову - відмовити.

Стягнути з Херсонської міської ради (місце знаходження 73000, м. Херсон, пр. Ушакова, 37, ) за рахунок її бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_1 (місце проживання АДРЕСА_1 , рнокпп НОМЕР_1 ) судовий збір в сумі 420,40 грн. ( чотириста двадцять грн. 40 коп.) .

Стягнути з Херсонської міської ради (місце знаходження 73000, м. Херсон, пр. Ушакова, 37, ) за рахунок її бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_2 (місце проживання АДРЕСА_2 , рнокпп НОМЕР_2 ) судовий збір в сумі 420,40 грн. ( чотириста двадцять грн. 40 коп.).

Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку безпосередньо до П`ятого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги в 30-денний строк з дня складання повного судового рішення, при цьому відповідно до п.п. 15.5 п. 15 розділу VII "Перехідні положення" КАС України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються через суд першої інстанції, який ухвалив відповідне рішення.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо вона не була подана у встановлений строк. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після закінчення апеляційного розгляду справи.

Повний текст рішення виготовлений та підписаний 30 серпня 2020 р.

Суддя В.А. Дубровна

кат. 102000000