Справа № 160/2986/19
Суддя: Дурасова Ю.В.
Дата ухвалення: 2020-09-02 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

02 вересня 2020 року м. Дніпросправа № 160/2986/19

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді: Дурасової Ю.В.,

суддів: Божко Л.А., Лукманової О.М.,

секретар судового засідання: Новошицька О.О.

за участю: представника позивача: Чехути Вікторії Миколаївни;

представника відповідача: Тарасюка Олексія Леонідовича;

представника третьої особи ТОВ «Дніпробізнесбуд»: Проскуріна Дмитра Олександровича

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Дніпрі апеляційну скаргу виконавчого комітету Кам`янської міської ради

на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18.03.2020 (головуючий суддя Лозицька І.О., повний текст складено 26.03.2020)

в адміністративній справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю Фірми Блок ЛТД до відовідача виконавчого комітету Кам`янської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача: ПП ПРОФЕСІОНАЛ-І, ТОВ ДНІПРОБІЗНЕСБУД, ТОВ АВТОМАГІСТРАЛЬ-ПІВДЕНЬ, ТОВ ФАБРИКА НА СПОРТИВНІЙ, ТОВ ДОПОМІЖНА АВТОСТОЯНКА, ТОВ ВИРОБНИЧИЙ КОРПУС, ПП ЧИПОЛЛІНО, ПАТ ПЛАТИНУМ БАНК, ТОВ СИНХРОФАЗОТРОН V, ОСОБА_1 , ТОВ КЛМ ЕСТЕЙТ, ПАТ ЕНЕРГОГІДРОМЕХАНІЗАЦІЯ, ТОВ КИЇВ ІНВЕСТ ДЕВЕЛОПМЕНТ ГРУП, ОСОБА_2 про визнання протиправним та нечинним пункту положення, визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії,-

ВСТАНОВИВ:

Позивач, Товариство з обмеженою відповідальністю Фірма Блок ЛТД (ТОВ Фірма Блок ЛТД), звернувся до суду з адміністративним позовом до виконавчого комітету Кам`янської міської ради, просив:

- визнати протиправним та нечинним пункт 1.2 Положення про комісію з питань визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам, затвердженого Рішенням виконавчого комітету Дніпродзержинської міської ради № 84 від 07.02.2005 року Про утворення комісії з питань визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам (зі змінами);

- визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Кам`янської міської ради, викладене в листі № 6 вих-21/2 від 13.02.2019 року, про відмову привести рішення виконавчого комітету Дніпродзержинської ради № 84 від 07.02.2005 року Про утворення комісії з питань визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам (зі змінами) в частині визначення складу комісії з визначення розміру збитків у відповідності до постанови Кабінету Міністрів України № 284 від 19.04.1993 року Про Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам (зі змінами);

- зобов`язати виконавчий комітет Кам`янської міської ради прийняти рішення про внесення змін до п. 1.2 Положення про комісію з питань визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам, затвердженого рішенням виконавчого комітету Дніпродзержинської міської ради № 84 від 07.02.2005 року Про утворення комісії з питань визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам (зі змінами), з метою приведення його у відповідність до абзацу 2 пункту 2 Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 284 від 19.04.1993 року.

Позов обґрунтовано тим, що 28.09.2018 року на адресу ТОВ Фірма ЛТД надійшов лист від Департаменту комунальної власності, земельних відносин та реєстрації речових прав на нерухоме майно Кам`янської міської ради № 08-08/2255 від 27.08.2018 року Про добровільну сплату збитків. В листі містилася вимога про сплату збитків в розмірі 28 749 393,16 грн., які були нараховані на виконання рішення Виконавчого комітету міської ради м. Кам`янського №247 від 22.08.2018 року Про затвердження акта про визначення розміру збитків, заподіяних міській раді, внаслідок використання земельних ділянок м. Кам`янського. З метою ознайомлення з Рішенням № 247 позивачем було направлено відповідачу адвокатський запит з вимогою надати запитуване рішення та інформацію про підстави прийняття зазначеного рішення. Із отриманої відповіді позивачу стало відомо про існування Рішення Виконавчого комітету Дніпродзержинської міської ради Про утворення комісії з питань визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам № 84 від 07.02.2005 року (зі змінами), яким затверджено Положення про комісію з питань визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам. Позивач вважає вказане Положення про комісію з питань визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам, затверджене Рішенням № 84, в частині визначення складу комісії з питань визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі і землекористувачам протиправним та таким, що порушує права та охоронювані законом інтереси позивача, оскільки, починаючи з 17.03.2017 року Рішення №84 в частині п. 1.2 Положення про комісію з питань визначення збитків не відповідає постанові Кабінету Міністрів України від 19.04.1993 року № 284 Про порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам. Так, пункт 1.2 Положення про комісію передбачає залучення до участі в роботі комісії представників природоохоронного органу Держекоінспекції, лише в окремих випадках, а не на постійній основі. При цьому, Положення про комісію з питань визначення збитків, затверджене Рішенням № 84 має відповідати Постанові №284 та не може суперечити їй, в тому числі не може встановлювати інший порядок визначення збитків чи склад органу, який уповноважений визначати розмір збитків. На думку позивача, з 17.03.2017 року Рішення №84 є протиправним і підлягає скасуванню, оскільки порушує норми чинного законодавства, внаслідок не приведення його у відповідність до абз. 2 п. 2 Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого Постановою №284 в частині п. 1.2 Положення про комісію з питань визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам (участь в роботі комісії представників природоохоронного органу на постійній основі).

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26.06.2019 року задоволено заяву представника ТОВ Фірми "Блок ЛТД" про залучення у справу № 160/2986/19 в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача: ПП ПРОФЕСІОНАЛ-І, ТОВ ДНІПРОБІЗНЕСБУД, ТОВ АВТОМАГІСТРАЛЬ-ПІВДЕНЬ, ТОВ ФАБРИКА НА СПОРТИВНІЙ, ТОВ ДОПОМІЖНА АВТОСТОЯНКА, ТОВ ВИРОБНИЧИЙ КОРПУС, ПП ЧИПОЛЛІНО, ПАТ ПЛАТИНУМ БАНК, ТОВ СИНХРОФАЗОТРОН V, ОСОБА_1 , ТОВ КЛМ ЕСТЕЙТ, ПАТ ЕНЕРГОГІДРОМЕХАНІЗАЦІЯ, ТОВ КИЇВ ІНВЕСТ ДЕВЕЛОПМЕНТ ГРУП, ОСОБА_2 (а.с. 63, 64 т. 2).

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18.03.2020 позов задоволено частково (а.с. 32-38 т. 5).

Визнано протиправним та нечинним рішення виконавчого комітету Дніпродзержинської міської ради № 84 від 07.02.2005 року Про утворення комісії з питань визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам (зі змінами) в частині пункту 1.2 Положення про комісію з питань визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам.

Зобов`язано виконавчий комітет Кам`янської міської ради привести рішення № 84 від 07.02.2005 року Про утворення комісії з питань визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам (зі змінами) в частині пункту 1.2 Положення про комісію з питань визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам, у відповідність до норм законодавства з урахуванням висновків суду.

В задоволенні інших вимог відмовлено.

Рішення суду першої інстанції (в частині задоволених вимог) обґрунтовано тим, що невідповідність рішення № 84 від 07.02.2005 року Про утворення комісії з питань визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам вимогам Порядку №284 (в редакції, що діє з 17.03.2017 року) призвели до розгляду питання про визначення суми завданих позивачем збитків неповноважним складом комісії, в якому був відсутній представник Держекоінспекції, що є протиправним, оскільки участь представника Держекоінспекції в роботі комісії, відповідно до Порядку № 284 (в редакції з 17.03.2017 року), є обов`язковою. Також зазначено, що відповідач зобов`язаний привести рішення № 84 від 07.02.2005 року у відповідність до норм законодавства України в частині пункту 1.2 Положення про комісію з питань визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам, з урахуванням висновків суду.

В частині відмови з задоволенні вимог (визнання протиправним рішення відповідача, що викладене в листі № 6вих-21/2 від 13.02.2019 року), суд першої інстанції обґрунтував свою позицію тим, що відповідь на звернення ТОВ Фірма Блок ЛТД - не є рішенням Виконавчого комітету Кам`янської міської ради, лист-відповідь не встановлює, не змінює та не припиняє прав чи обов`язків для позивача, а також не має обов`язкової сили.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції відповідачем подано апеляційну скаргу, згідно якої просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким відмовити в задоволенні позовних вимог в повному обсязі. Посилається на те, що на виконання постанови КМУ від 19.04.1993 року № 284 Про порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам виконавчим комітетом міської ради 07.02.2005 року прийнято рішення №84 Про утворення комісії з питань визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам. В пункті 1.2 рішення №84 зазначено осіб, які входять до складу комісії. Також зазначено, що у разі коли збитки заподіяні погіршенням якості земель або приведенням їх непридатність для використання за цільовим призначення, до складу комісії включаються також представники територіальних органів Держсільгоспінспекції, санітарно-епідеміологічних і природоохоронних органів. Вважає, що суд першої інстанції зробив помилковий висновок, що рішення №84 від 07.02.2005 року не відповідає Прядку №284, оскільки природоохоронні органи беруть участь у складі комісії не на постійній, а на факультативній основі (а.с. 3-15 т. 6).

Позивачем до апеляційного суду подано відзив на апеляційну скаргу, згідно якого просить апеляційну скаргу відповідача залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, як законне та обґрунтоване. Посилається на те, що відповідач, як суб`єкт владних повноважень не діяв у відповідності до норм законодавства України, оскільки в рішення №84 від 07.02.2005 року відповідачем не були внесені зміни, що передбачені з 17.03.2017 року (а саме природоохоронні органи беруть участь у складі комісії на постійній основі), тому рішення № 84 не відповідає Прядку №284 (а.с. 18-25 т. 7).

Третьою особою ТОВ «Дніпробізнесбуд» до апеляційного суду подано відзив на апеляційну скаргу, згідно якого просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін як законне та обґрунтоване. Посилається на те, що доводи апелянта, викладені в апеляційній скарзі, спростовуються матеріалами справи, водночас, апелянт не надає доказів на підтвердження своїх доводів, тому є безпідставними. Зазначає, що , оскільки відповідачем в рішення №84 від 07.02.2005 року не були внесені зміни, що передбачені з 17.03.2017 року, то таке рішення не відповідає вимогам законодавства України (а.с. 35-41 т. 6).

У зв`язку з неодноразовим поверненням від третіх осіб у даній справі поштових конвертів з вмістом повістки про виклик до суду, треті особи у даній справі про день, час і місце розгляду справи повідомлені шляхом розміщення повідомлення на офіційному веб-порталі «Судова влада України».

У судовому засіданні представник відповідача підтримав доводи апеляційної скарги, просив апеляційну скаргу задовольнити, а рішення суду першої інстанції скасувати та відмовити в задоволенні позовних вимог в повному обсязі. Надав пояснення аналогічні викладеним в апеляційній скарзі.

Представник позивача в судовому засіданні заперечив проти задоволення апеляційної скарги, просив відмовити в її задоволенні, залишивши рішення суду першої інстанції без змін як законне та обґрунтоване. Надав пояснення аналогічні, викладеним у відзиві на апеляційну скаргу.

Представник третьої особи ТОВ «Дніпробізнесбуд» в судовому засіданні заперечив проти задоволення апеляційної скарги, просив відмовити в її задоволенні, залишивши рішення суду першої інстанції без змін як законне та обґрунтоване. Надав пояснення аналогічні, викладеним у відзиві на апеляційну скаргу.

Також до суду апеляційної інстанції відповідачем подано клопотання про долучення до матеріалів справи скріншотів публікацій рішень відповідача, якими вносились зміни до рішення № 84 від 07.02.2005.

Перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів апеляційної інстанції зазначає про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги, внаслідок наступного.

Судом першої інстанції встановлено, що на підставі договору купівлі-продажу № 13093 від 18.10.2013 року ТОВ Фірма «Блок ЛТД», що є компанією з іноземними інвестиціями, придбало у Приватного акціонерного товариства «Компанія з іноземними інвестиціями «Демос» відвальні мартенівські шлаки і щебнево-піщану суміш після їх переробки у кількості 22 мільйонів тон згідно Специфікації №1, які належали продавцю на праві власності на підставі Договору від 17.12.1993 року № 1647Д/973, укладеним з Дніпровським комбінатом ім. Дзержинського. На момент придбання позивачем, шлаки знаходились на земельних ділянках, що перебували в оренді у ПрАТ «Компанія з іноземними інвестиціями «Демос» на підставі відповідних договорів, укладених з Дніпродзержинською міською радою. Після продажу шлаків ПрАТ «Компанія з іноземними інвестиціями «Демос» відмовилось від права оренди та розірвало договори оренди шляхом укладення з Дніпродзержинською міською радою угод, якими сторони визначили, що розірвання договорів оренди здійснюється з метою подальшої передачі земельних ділянок в оренду позивачу. З метою реалізації прав на отримання дозволу на розробку технічної документації на земельну ділянку, позивач звернувся до Дніпродзержинської міської ради із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Рішенням Дніпродзержинської міської ради від 29.08.2014 року №1092-54/VI «Про набуття (припинення) прав на землю» позивачу надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 , орієнтовною площею 83,0 га для розміщення шлакових відвалів (пункт 12.12).

Рішенням Кам`янської міської ради від 21.07.2017 року №777-18/VII (пункт 14.3) визнано таким, що втратив чинність пункт 12.12 рішення Дніпродзержинської міської ради №1092-54/VI від 29.08.2014 р. «Про набуття (припинення) прав на землю» про надання позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 , орієнтовною площею 83,0 га. Вказане рішення було предметом розгляду у справі №208/5023/17, за результатами розгляду якої, рішенням Заводського районного суду м. Дніпродзержинська від 25.05.2018 року (залишеного без змін постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 25.09.2018 року) позов Товариства задоволено, визнано протиправним та таким, що підлягає скасуванню пункт - 14.3 Рішення Кам`янської міської ради від 27.07.2017 року.

22.08.2018 року Виконавчим комітетом Кам`янської міської ради прийнято рішення №247 «Про затвердження акта про визначення розміру збитків, заподіяних міській раді, внаслідок використання земельних ділянко м. Кам`янського». У зв`язку з цим позивач отримав лист Департаменту комунальної власності, земельних відносин та реєстрації речових прав на нерухоме майно Кам`янської міської ради від 27.08.2018 року №08-08/2255 «Про добровільну сплату збитків» з вимогою сплатити недоотриману орендну плату за користування земельною ділянкою без належного оформлення документів на землекористування, яка знаходиться за адресою: м. Кам`янське, вул. Широка, 351, в розмірі 28 749 393,1 грн. З листа Виконавчого комітету Кам`янської міської ради від 30.08.2018 року № 8вих-21/417 стало відомо про існування Рішення Виконавчого комітету Дніпродзержинської міської ради №84 від 07.02.2005 року «Про утворення комісії з питань визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам», яким затверджено Положення про комісію з питань визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам.

Позивач, вважає Рішення Виконавчого комітету Дніпродзержинської міської ради № 84 від 07.02.2005 року протиправним, оскільки воно прийнято з порушенням норм чинного законодавства, а саме вимог постанови Кабінету Міністрів України № 284 від 19.04.1993 року «Про Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам» (в рішення №84 не внесені зміни, які діють з 17.03.2017 року щодо складу комісії, яка визначає розмір збитків).

Судом апеляційної інстанції встановлено, що до даних правовідносин суд першої інстанції правильно застосував норми Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», норми постанови Кабінету Міністрів України від 19.04.1993 року № 284, якою затверджено Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, норми Земельного кодексу України.

Досліджуючи правильність прийняття судом першої інстанції рішення, колегія суддів апеляційної інстанції вважає за необхідне дослідити ряд норм законодавства, що регулюють дані правовідносини та обставини справи.

Так, стаття 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Отже, суб`єкти владних повноважень (до яких відноситься відповідач) мають діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Таким чином межі дій відповідача чітко визначені Конституцією та законами України.

За змістом ст. 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

За приписами ч. 1 ст. 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» система місцевого самоврядування включає, зокрема, виконавчі органи сільської, селищної, міської ради.

Відповідно до ч. 1 ст. 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

Згідно зі ст. 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах, зокрема, законності.

Частиною 3 ст. 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

В силу ч. 1 ст. 117 Конституції України Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.

Так, постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.1993 року № 284 було затверджено Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам (далі Порядок № 284).

Колегія суддів апеляційної інстанції бере до уваги, що згідно пунктів 1, 2 рішення Виконавчого комітету Дніпродзержинської міської ради від 07.02.2005 року №84 «Про утворення комісії з питань визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам», з метою визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам, для їх подальшого відшкодування, згідно зі ст. 156, 157 Земельного кодексу України, враховуючи постанову Кабінету Міністрів України від 19.04.93р. № 284 «Про порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам» (зі змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.04 № 21), керуючись ст.ст. 31, 42, 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», виконком міської ради вирішив:

- утворити комісію з питань визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі і землекористувачам, та затвердити її склад згідно з додатком 1;

- затвердити положення про комісію з питань визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам (додаток 2) (а.с. 19, 20, 21-24 т. 1).

Отже, з 7 лютого 2005 року на підставі рішення відповідача від 07.02.2005 року №84 «Про утворення комісії з питань визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам» - діє Положення про комісію з питань визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам (а.с. 21-24 т. 1).

Так, згідно пункту 1.2 Положення про комісію з питань визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам, що затверджене Рішенням Дніпродзержинської міської ради від 07.02.2005 року № 84 «Про утворення комісії з питань визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам» до складу комісії входять: перший заступник міського голови (голова комісії), представники міського управління земельних ресурсів, управління регулювання земельних відносин міської ради, головного фінансового управління, управління головного архітектора міста. У разі коли збитки заподіяні погіршенням якості земель або приведенням їх у непридатність для використання за цільовим призначенням, до складу комісії також залучаються представники санітарно-епідеміологічної служби, природоохоронних органів. До роботи комісії залучаються власники землі або землекористувачі (орендарі), яким заподіяні збитки, представники підприємств, установ, організацій та громадяни, які будуть їх відшкодовувати (а.с. 21 т. 1).

Отже, вказана, в зазначеному положенні, норма передбачає можливість участі природоохоронних органів у складі комісії лише за наявності збитків заподіяних погіршенням якості земель або приведенням їх у непридатність для використання за цільовим призначенням. Тобто, за інших обставин, вказане положення не передбачає необхідності залучення до складу комісії природоохоронних органів.

При цьому, колегія суддів апеляційної інстанції бере до уваги, що згідно пункту 2 Порядку №284 «Про порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам», що затверджений постановою КМУ від 19.04.93р. № 284 (у редакції, чинній на момент прийняття рішення №84) зазначено, що:

- розміри збитків визначаються комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських (міст обласного значення) рад.

- До складу комісій включаються представники Київської, Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, виконавчих комітетів міських (міст обласного значення) рад (голови комісій), власники землі або землекористувачі (орендарі), яким заподіяні збитки, представники підприємств, установ, організацій та громадяни, які будуть їх відшкодовувати, представники державних органів земельних ресурсів і фінансових органів, органів у справах містобудування і архітектури та виконавчих комітетів сільських, селищних, міських (міст районного значення) рад, на території яких знаходяться земельні ділянки.

- У разі, коли збитки заподіяні погіршенням якості земель або приведенням їх у непридатність для використання за цільовим призначенням, до складу комісій включаються також представники санітарно-епідеміологічних і природоохоронних органів.

Результати роботи комісій оформляються відповідними актами, що затверджуються органами, які створили ці комісії.

Отже, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що пункт 2 Порядку № 284 у редакції, чинній на момент прийняття рішення №84, передбачав постійний та факультативний склад комісії, який залежав від наявності збитків заподіяних погіршенням якості земель або приведенням їх у непридатність для використання за цільовим призначенням.

При цьому, участь представників санітарно-епідеміологічних і природоохоронних органів у складі комісії з визначення збитків мала підстави лише за наявності збитків заподіяних погіршенням якості земель або приведенням їх у непридатність для використання за цільовим призначенням (тобто, за певних обставин, отже була не обов`язковою, а факультативною).

Слід взяти до уваги, що Постановою Кабінету Міністрів України від 21.07.2010 року №619 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» було внесені зміни до абзацу 3 пункту 2 Порядку №284, а саме, після слів "включаються також представники" доповнити словами "територіальних органів Держземінспекції,".

Таким чином, в силу редакції абз. 3 п. 2 Порядку № 284, після внесення змін від 21.07.2010 року, зазначено, у разі, коли збитки заподіяні погіршенням якості земель або приведенням їх у непридатність для використання за цільовим призначенням, до складу комісій включаються також представники територіальних органів Держземінспекції, санітарно-епідеміологічних і природоохоронних органів.

При цьому, Постановою Кабінету Міністрів України від 20.10.2011 року № 1115 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» в абзаці третьому пункту 2 Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 1993 р. № 284 слово "Держземінспекції" замінити словом "Держсільгоспінспекції".

Натомість, з матеріалів справи вбачається, що лише рішенням Виконавчого комітету Дніпродзержинської міської ради від 13.11.2013 року № 308 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 07.02.2005 року № 84 зі змінами» внесено зміни до рішення виконавчого комітету міської ради від 07.02.2005 року №84 «Про утворення комісії з питань визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачів (зі змінами, внесеними рішеннями виконавчого комітету міської ради від 20.07.2010 року № 298, від 30.12.2010 року № 574, від 23.05.2012р. № 175, від 27.03.2013 року № 64 та від 10.06.2013 року № 152) такі зміни, зокрема, викладено абзаци перший та другий пункту 1.2 додатку 2 до рішення в такій редакції:

« 1.2 До складу комісії входять: заступник міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради (голова комісії), представники відділу Держземагенства у м. Дніпродзержинську, департаменту комунальної власності та земельних відносин міської ради, департаменту фінансів міської ради, управління містобудування та архітектури міської ради.

У разі коли збитки заподіяні погіршенням якості земель або приведенням їх у непридатність для використання за цільовим призначенням, до складу комісії включаються також представники територіальних органів Держсільгоспінспекції, санітарно - епідеміологічних і природоохоронних органів».

Водночас, Постановою Кабінету Міністрів України від 01.03.2017 року № 109 «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України» (документ набрав чинності 15.03.2017 року) внесено зміни до п. 2 Порядку № 284, а саме: в абзаці другому слова державних органів земельних ресурсів і замінено словами територіальних органів Держгеокадастру, Держекоінспекції,; абзац третій виключено.

Таким чином, згідно з пунктом 2 Порядку № 284, після внесення змін 01.03.2017 року, розміри збитків визначаються комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських (міст обласного значення) рад.

До складу комісій включаються представники Київської, Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, виконавчих комітетів міських (міст обласного значення) рад (голови комісій), власники землі або землекористувачі (орендарі), яким заподіяні збитки, представники підприємств, установ, організацій та громадяни, які будуть їх відшкодовувати, представники територіальних органів Держгеокадастру, Держекоінспекції, фінансових органів, органів у справах містобудування і архітектури та виконавчих комітетів сільських, селищних, міських (міст районного значення) рад, на території яких знаходяться земельні ділянки.

Результати роботи комісій оформляються відповідними актами, що затверджуються органами, які створили ці комісії.

Отже, Порядком №284, в редакції, діючій з 15.03.2017 року, не передбачено факультативного складу комісії, який залежить від причин заподіяння збитків.

Тобто комісія має діяти в постійному визначеному складі, до якого в обов`язковому порядку мають бути включеними без будь-яких виключень чи додаткових умов представники органів та установ, зазначених в п. 2 Порядку № 284, в тому числі представники територіальних органів Держекоінспекції.

Проте, матеріали справи не містять підтверджень, що відповідачем були внесені зміни до Рішення Дніпродзержинської міської ради від 07.02.2005 року № 84 «Про утворення комісії з питань визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам» згідно Постанови Кабінету Міністрів України від 01.03.2017 року № 109 «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України».

Таким чином, Рішення Дніпродзержинської міської ради від 07.02.2005 року № 84 «Про утворення комісії з питань визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам» в частині п. 1.2 Положення про комісію з питань визначення збитків не відповідає Порядку №284, оскільки передбачає залучення до участі в роботі комісії представників природоохоронного органу, Держекоінспекції, лише в окремих випадках, а не на постійній основі.

Колегія суддів апеляційної інстанції також бере до уваги, що відповідно до ч. 3 ст. 157 Земельного кодексу України порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Оскільки Порядком № 284, що затверджений постановою КМУ від 19 квітня 1993 р. (зі змінами від 01.03.2017 року) визначено склад комісії, яка уповноважена визначати розмір збитків власникам землі та землекористувачам, то рішення відповідача №84 (та безпосередньо Положення про комісію з питань визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувач) має відповідати Порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Натомість, матеріалами справи підтверджується, що пункт 1.2 Положення про комісію з питань визначення збитків, затверджене Рішенням Дніпродзержинської міської ради від 07.02.2005 року № 84 «Про утворення комісії з питань визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам» не відповідає Порядку № 284 щодо складу комісії, який уповноважений визначати розмір збитків.

На думку колегії суддів апеляційної інстанції, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що рішення виконавчого комітету Дніпродзержинської міської ради № 84 від 07.02.2005 року «Про утворення комісії з питань визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам» (зі змінами) в частині пункту 1.2 Положення про комісію з питань визначення розміру збитків, заподіяних власниками землі та землекористувачами не відповідає вимогам законодавства, тому є протиправним.

Щодо тверджень відповідача стосовно не зазначення позивачем суті порушень прав та охоронюваних законом інтересів через неучасть у комісії, яка визначила розмір збитків завданих територіальній громаді міста у вигляді недоотриманої орендної плати представників Державної екологічної інспекції у Дніпропетровській області, колегія суддів апеляційної інстанції зазначає, що рішення суб`єкта владних повноважень не може не відповідати вимогам закону, при цьому, особа має право на оскарження дій суб`єкта владних повноважень, якщо вважає, що її права, інтереси, свободи порушені рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Так, відповідно до ч. 1, 2 ст. 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом.

Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Відповідно до ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно з ч. 1 ст. 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

За приписами ч. 2 ст. 264 Кодексу адміністративного судочинства України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Відповідно до п. 18 ч. 1 ст. 4 Кодексу адміністративного судочинства України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Рішення відповідача №84 є нормативно-правовим актом, дія якого поширюється на невизначене коло осіб.

Зокрема, Рішення Дніпродзержинської міської ради від 07.02.2005 року № 84 «Про утворення комісії з питань визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам» було застосовано до позивача, оскільки, саме на підставі нього створеною відповідною комісією з питань визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам, було складено Акт від 20.07.2018 року про визначення розміру збитків, заподіяних міській раді, внаслідок використання земельних ділянок м. Кам`янське, в якому була визначена сума збитків, завданих позивачем Кам`янській міській раді за період 2015-2018 роки.

Отже, позивач є учасником правовідносин, що врегульовані рішенням відповідача №84. При цьому законний інтерес позивача полягає у тому, щоб застосований до нього нормативно-правий акт відповідача відповідав нормативним актам, що мають вищу юридичну силу, які регулюють ті ж самі правовідносини.

Натомість, невідповідність рішення №84 (щодо складу комісії) Порядку № 284, що затверджений Постановою КМУ від 19 квітня 1993 р. (зі змінами від 01.03.2017 року) призвела до розгляду питання про визначення суми завданих позивачем збитків неповноважним складом комісії, в якому був відсутній представник Держекоінспекції, участь якого в роботі комісії, відповідно до Порядку № 284, є обов`язковою.

На думку колегії суддів апеляційної інстанції, суд першої інстанції також дійшов правильного висновку про не прийняття до уваги твердження відповідача щодо сплати позивачем лише земельного податку та відсутності сплати за фактичне користування цією ділянкою, оскільки вказане питання не є предметом спору у даній адміністративній справі.

Також, щодо вирішення позовної вимоги про зобов`язання виконавчий комітет Кам`янської міської ради прийняти рішення про внесення змін до п. 1.2 Положення про комісію з питань визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам, затвердженого рішенням виконавчого комітету Дніпродзержинської міської ради № 84 від 07.02.2005 року «Про утворення комісії з питань визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам» (зі змінами), з метою приведення його у відповідність до абзацу 2 пункту 2 Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 284 від 19.04.1993 року, суд першої інстанції правильно зазначив наступне.

За змістом Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 року на 316-й нараді, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.

Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання прав та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип розподілу влади.

Дискрецію не можна ототожнювати тільки з формалізованими повноваженнями - вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб`єкта, він не може ухилятися від реалізації своєї компетенції, але й не має права виходити за її межі. Тобто дискреційні повноваження - це законодавчо встановлена компетенція владних суб`єктів, яка визначає ступінь самостійності її реалізації з урахуванням принципу верховенства права; ці повноваження полягають у застосуванні суб`єктами адміністративного розсуду при здійсненні дій і прийнятті рішень. У більш звуженому розумінні дискреційні повноваження - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчиняти конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).

Тобто, зобов`язання відповідач прийняти рішення про внесення змін до оскаржуваного рішення є дискреційними повноваженнями.

При цьому, суд першої інстанції обґрунтовано зазначив про необхідність зобов`язати виконавчий комітет Кам`янської міської ради привести рішення № 84 від 07.02.2005 року «Про утворення комісії з питань визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам» (зі змінами) в частині пункту 1.2 Положення про комісію з питань визначення розміру збитків, заподіяних власниками землі та землекористувачами, у відповідність до норм законодавства з урахуванням висновків суду.

Також суд першої інстанції в частині відмови в задоволенні позовних вимог правильно зазначив, що відповідь, викладена в листі № 6вих-21/2 від 13.02.2019 року, не є рішенням Виконавчого комітету Кам`янської міської ради, тому не встановлює, не змінює та не припиняє прав чи обов`язків для позивача, а також не має обов`язкової сили для останнього, тому вказівні вимоги не піддягають задоволенню, з чим колегія суддів апеляційної інстанції погоджується.

Таким чином, колегія суддів апеляційної інстанції погоджується з рішенням суду першої інстанції про часткове задоволення позовних вимог.

Відповідно до ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу, а суд, згідно зі ст. 90 цього Кодексу, оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Згідно з ч. 2 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Позивачем (в частині) доведено обставини на яких гуртуються позовні вимоги, натомість відповідач, як суб`єкт владних повноважень, не довів правомірності свого рішення/дії.

Вищезазначене є мотивом для відхилення судом апеляційної інстанції аргументів, викладених в апеляційній скарзі, оскільки аргументи відповідача спростовуються доводами, викладеними позивачем та нормами законодавства України, що регулює дані правовідносини.

Права та інтереси позивача захищені судовим рішенням.

Доводи апеляційної скарги не спростовують правого обґрунтування, покладеного в основу рішення суду першої інстанції, тому не можуть бути підставою для його скасування.

З огляду на результати розгляду справи розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись 241-245, 250, 315, 316, 321, 322, 327, 328, 329 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу виконавчого комітету Кам`янської міської ради залишити без задоволення.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18.03.2020 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили 02.09.2020 та може бути оскаржена до Верховного Суду в силу ст. 328 КАС України протягом 30 днів згідно ст. 329 КАС України з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Вступну та резолютивну частини постанови проголошено 02.09.2020.

В повному обсязі постанова виготовлена 07.09.2020.

Головуючий суддя Ю. В. Дурасова

суддя Л.А. Божко

суддя О.М. Лукманова