Справа № 140/8415/20
Суддя: Денисюк Руслан Степанович
Дата ухвалення: 2020-09-04 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОЛИНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
УХВАЛА

про залишення позову без розгляду

04 вересня 2020 року ЛуцькСправа № 140/8415/20

Волинський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого-судді Денисюка Р.С.,

при секретарі судового засідання Матящук Л.Р.,

за участю прокурора Супрунюк Т.А.,

представника позивача Бондарчука Р.І.,

представника відповідача Андрусяка І.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за позовом керівника Луцької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Луцької міської ради до Виконавчого комітету Луцької міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення,

ВСТАНОВИВ:

Керівник Луцької місцевої прокуратури (далі - Луцька місцева прокуратура, прокурор) в інтересах держави в особі Луцької міської ради (далі Луцька міська рада, позивач) звернувся з позовом до Виконавчого комітету Луцької міської ради (далі виконавчий комітет Луцької міської ради, відповідач) про визнання протиправним та нечинним рішення від 23.12.2019 № 852-1 «Про перелік категорій громадян, яким буде надаватись безкоштовний проїзд при здійсненні перевезення пасажирів громадським транспортом (автобус, тролейбус) м. Луцька у 2020 році».

Ухвалою суду від 16.06.2020 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі. Визначено розглядати справу за правилами загального позовного провадження та призначено в справі підготовче засідання на 10.30 год. 14.07.2020. Ухвалами суду від 04.08.2020 відмовлено в задоволенні заяви Луцької міської ради про відмову від позову та закриття провадження та продовжено строк підготовчого провадження на 30 днів.

Дана заява мотивована тим, що за результатами опрацювання відомостей на офіційному сайті Луцької міської ради встановлено, що рішенням виконавчого комітету Луцької міської ради від 23.12.2019 № 852-1 «Про перелік категорій громадян, яким буде надаватись безкоштовний проїзд при здійсненні перевезень пасажирів громадським транспортом (автобус, тролейбус) м. Луцька у 2020 році», затверджено перелік категорій громадян, що зареєстровані в місті Луцьку та населених пунктах Прилуцького старостинського округу, і яким буде надаватись безкоштовний проїзд при здійсненні перевезень громадським транспортом (тролейбус) м. Луцька у 2020 році (при пред`явленні відповідного посвідчення та електронного квитка) згідно з додатком 1. Відповідно дo вказаного додатку, діти віком вiд 6 до 18 років з багатодітних сімей (до 23 років у випадку навчання за денною чи індивідуальною формою навчання), діти-сироти та діти позбавлені батьківського піклування, що забезпечені Єдиним квитком, діти з інвалідністю віком вiд 6 до 18 років, діти військовослужбовців Збройних Сил України та інших військових формувань, створених у відповідності дo чинного законодавства України, співробітників правоохоронних органів, - нa пepioд їх відрядження для участі в ООС, та діти осіб з інвалідністю внаслідок війни з числа учасників ATO/ООС вiдпoвiднo дo Комплексної програми соціальної підтримки учасників бойових дій, бійців-добровольців, членів їх сімей, a також сімей загиблих (померлих) військовослужбовців, які зареєстровані в м. Луцьку, на 2018-2020 роки у новій редакції мають право безкоштовного проїзду у тролейбусі за умови пред`явлення відповідного посвідчення та електронного квитка.

Щoдo переліку осіб, які мають можливість скористатися правом бeзкoштoвнoгo проїзду в автобусі, тo такий затверджений пунктом 2 рішення виконкому Луцької міської ради вiд 23.12.2019 № 852-1 згідно з додатком 2. У додатку № 2 правом безкоштовного проїзду Луцька міська paдa наділила лише дітей з інвалідністю віком вiд 6 до 18 pоків.

Прокурор вважає, що вказане рішення суперечить Конституції України, вимогам Законів України «Про охорону дитинства», «Про основи соціальної захищеності осіб з інвалідністю в Україні», «Про засади запобігання та протидії дискримінації», де визначено значно більшу категорію осіб, які мають право на безкоштовний проїзд, та проживають за межами міста Луцьк та Прилуцького старостинського округу, що в свою чергу призводить до їх дискримінації.

Щодо підстав представництва прокурор зазначив, що відповідно дo пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Згідно з частиною третьою cтатті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чинoм здійснює відповідний орган, a також у разі відсутності такого органу.

Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Поняття «інтереси держави» є оціночним, a тому прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах. «Інтереси держави» охоплюють широке і водночас не визначене чітко коло законних інтересів, які можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій. Законом України «Про охорону дитинства» визначено як стратегічний загальнонаціональний пріоритет, що має важливе значення для забезпечення національної безпеки України, ефективності внутрішньої політики держави, і з метою забезпечення реалізації прав дитини на життя, охорону здоров`я, освіту, соціальний захист, всебічний розвиток та виховання в сімейному оточенні встановлює основні засади державної політики у цій сфері, що ґрунтуються на забезпеченні найкращих інтересів дитини (преамбула). Всі діти на території України згідно зі статтею 3 цього Закону мають рівні права, у тому числі на користування гарантованими державою соціальними пільгами). Ураховуючи наведені норми права, державний інтерес, поряд з іншим, полягає у забезпеченні прав і свобод людини, дотриманні вимог законодавства при їх реалізації. У цьому випадку порушення інтересів держави полягає у недотриманні відповідачем вимог Конституції та законів України щодо рівності прав усіх дітей на території України, незалежно (у тому числі) від місця проживання, що призводить до дискримінації дітей соціально вразливих і незахищених категорій - мешканців інших територіальних громад, та у свою чергу дискредитує державу Україна з огляду на невиконання гарантованих нею зобов`язань. Зазначені обставини свідчать про порушення інтересів держави у сфері охорони дитинства та наявність підстав для застосування прокурором наданих Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру» повноважень щодо представництва цих інтересів в суді.

Вказує на те, що Луцька міська рада відповідно до норм Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» може скасовувати відповідні рішення виконавчих комітетів, які не відповідають вимогам чинного законодавства. Ha адресу Луцької міської ради прокуратурою 26.02.2020 та 06.05.2020 надіслано запити щодо надання інформації про причини прийняття оскаржуваного рішення, та чи планує JІуцька міська рада вживати заходів щодо усунення порушень норм чинного законодавства шляхом звернення до суду з відповідною позовною заявою. Луцька міська рада у листах від 13.05.2020 № 1.1-9/2166/2020, 04.03.2020 1.1-9/1090/2020 зазначила, що не вбачає підстав для оскарження вказаного рішення, оскільки вважає рішення правомірним та прийнятим в межах, наділених повноважень.

Отже прокурор вважає, що Луцька міська рада, усвідомлюючи порушення інтересів держави та територіальної громади, незважаючи на наявну можливість самостійного їх захисту, всупереч цим інтересам їх не захищає, що проявляється в пасивній усвідомленій поведінці останньої. Відтак, причиною бездіяльності Луцької міської ради є відмова останньої у скасуванні спірного рішення виконавчого комітету від 23.12.2019 N 852-1, що підтверджує "виключність випадку" наявності підстав для представництва.

У поданій заяві про відмову від позову, Луцька міська рада зазначила, що фактичною підставою для звернення до суду стало порушення, на думку прокурора, права визначеної законом категорії осіб, яким надано пільги на проїзд в громадському транспорту.

Подаючи позов в інтересах Луцької міської ради, яка в свою чергу представляє інтереси Луцької територіальної громади, прокурор не наводить доказів того, які саме права жителів м. Луцька та Прилуцького старостинського округу порушено, не вказує конкретних осіб права яких порушено.

Відповідно до частини першої статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» міські ради є органами місцевого самоврядування, які представляють відповідні територіальні громадян.

Спірним рішенням виконавчий комітет забезпечив реалізацію встановленого законодавством України права на пільговий проїзд у м. Луцьку, тому підстав вважати порушеним право Луцької міської ради, яка діє від імені територіальної громади немає.

Відповідач у відзиві на позов позовні вимоги не визнав та у задоволенні позову просив відмовити (а.с.34-41), мотивуючи тим, що в даному випадку у прокурора відсутні підстави для представництва визначені чинним законодавством, щодо заявлення відповідного позову в інтересах держави. Вказує на те, що підставою для звернення прокурора з даним позовом стало порушення прав визначеної категорії осіб, яким надано право на проїзд в громадському транспорті, які проживають на всій території України, та не являються жителями м. Луцька, подаючи позов в інтересах Луцької міської ради, яка в свою чергу є представником територіальної громади луцька і не вказує конкретних осіб права яких є порушеними. Таким чином прокурор в даному випадку не підтвердив підстав для представництва. Крім того, вказують на те, що оскаржуване рішення прийнято у відповідності до вимог чинного законодавства в інтересах територіальної громади міста Луцька і підстав для визнання його протиправним та нечинним не має.

У додаткових поясненнях щодо підстав представництва прокурором в суді інтересів держави в особі Луцької міської ради ( а.с. 82-87) прокурор підтримав доводи позову по суті та вважає, оскільки Луцька міська рада не вбачає підстав для скасування оскаржуваного рішення та не звернулася у судовому порядку про його скасування, то відповідно до статті 131-1 Конституції України у прокурора наявні підстави для звернення до суду в інтересах держави.

Представник відповідача у своїх поясненнях (а.с.90-93) зазначив, що оскаржуване рішення стосується прав дітей та батьків, та не наводить підстав в чому саме порушуються інтереси держави в даному випадку. Крім того, вказує на те, що позов подано в інтересах Луцької міської ради, а тому повинні порушуватись права членів територіальної громади. Відсутність належних та допустимих доказів порушення прав дітей унеможливлює представництво прокурора інтересів держави в суді.

У підготовчому судовому засіданні, заслухавши пояснення учасників справи, кожен із яких підтримав свою позицію, викладену у заявах по суті справи, та перевіривши доводи сторін матеріалами справи, суд дійшов висновку про наявність підстав для залишення позову без розгляду на підставі пункту 2 частини першої статті 240 КАС України, з огляду на таке.

Прокурор з приводу залишення позову без розгляду з даних підстав заперечив, та підтримав свою позицію викладену в заявах по суті.

Представник позивача вважає, що в даному випадку наявні підстави для залишення позову без розгляду.

Представник відповідача зазначив, що прокурором не було доведено підстав представництва та звернення з цим позовом.

Законом України від 02 червня 2016 року №1401-VIII Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя), який набрав чинності 30 вересня 2016 року, Конституцію доповнено статтею 131-1, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Стаття 53 КАС України встановлює, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Відповідно до вимог частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує: 1) в чому полягає порушення інтересів держави, 2) необхідність їх захисту, 3) визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає 4) орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII Про прокуратуру. Ця стаття визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (частина третя). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци перший - третій частини четвертої). У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження (частина сьома).

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18 уточнила висновки, зроблені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 жовтня 2019 року у справі №903/129/18; Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 06 лютого 2019 року у справі №927/246/18, від 16 квітня 2019 у справах №910/3486/18 та №925/650/18, від 17 та 18 квітня 2019 року у справах №923/560/18 та №913/299/18 відповідно, від 13 травня 2019 року у справі №915/242/18; Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 жовтня 2019 року у справі №0440/6738/18. За висновками Великої Палати Верховного Суду у справі №912/2385/18 прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України Про прокуратуру, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Частина четверта статті 23 Закону України Про прокуратуру передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.

Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.

Відкриваючи провадження у цій справі, суд не встановив невідповідність поданої прокурором позовної заяви вимогам статей 160, 161 КАС України, зокрема, в частині відсутності обґрунтування прокурором підстав для здійснення представництва інтересів держави і позовну заяву прокурора як з цих, так і з інших підстав, без руху не залишив.

Разом з тим, оцінюючи обґрунтування підстав представництва прокурором інтересів держави у даному випадку уже на етапі розгляду справи з огляду на доводи учасників справи, суд враховує правові висновки Конституційного Суду України у Рішенні від 08 квітня 1999 року №3-рп/99 у справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді). Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття інтереси держави, зазначив, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

З урахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту.

Ці висновки Конституційний Суд зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак висловлене Судом розуміння поняття інтереси держави має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону Про прокуратуру.

Стосовно наявності порушеного інтересу держави у спірних правовідносинах суд зазначає таке.

Як вбачається з матеріалів справи, змісту позовної заяви та додаткових пояснень, прокурор на обґрунтування необхідності захисту порушення, на його думку, інтересів держави та підстав для звернення до суду зазначив, що у даному випадку Луцька міська рада має повноваження щодо скасування рішень виконавчих комітетів віднесених до власної компетенції виконавчих органів, та відмовляється від звернення до суду про скасування зазначеного рішення, оскільки не вбачає для цього правових підстав. Тому в даному випадку у прокурора є «виключний випадок» наявності підстав для представництва.

Судом встановлено, що прокурором листами від 26.02.2020 та 06.05.2020 надіслано запити щодо надання інформації про причини прийняття оскаржуваного рішення та чи планує Луцька міська рада вживати заходи щодо порушень норм чинного законодавства шляхом звернення до суду з відповідною позовною заявою (а.с.10-11).

Листами від 04.03.2020 № 1.1-9/1090/2020 та від 13.05.2020 № 1.1-9/2166/2020 Луцька міська рада повідомила прокурора, що вказане рішення є правомірним та прийнятим в межах наділених повноважень і тому відсутні підстави для звернення до суду із позовом про його скасування (а.с.12-15).

09.06.2020 прокурором на адресу Луцької міської ради направлено лист про наявність підстав для представництва та звернення до суду про визнання протиправним та нечинним рішення від 23.12.2019 № 852-1 «Про перелік категорій громадян, яким буде надаватись безкоштовний проїзд при здійсненні перевезення пасажирів громадським транспортом (автобус, тролейбус) м. Луцька у 2020 році».

У даному випадку Луцька міська рада, виконавчий комітет Луцької міської ради заперечують право прокурора на звернення з даним позовом, та заперечують будь-яке порушення вимог чинного законодавства при прийнятті оскаружуваного рішення за сторони відповідача.

Суд зазначає, що перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності дій (бездіяльності) відповідача, що оскаржуються (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.

Як зазначено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18, прокурор має право звернутися відповідно до порядку, передбаченого статтею 23 Закону України Про прокуратуру, із позовом в інтересах держави, якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави.

Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

У даному випадку прокурор звертається до суду в інтересах невизначеної категорії громадян, які проживають на всій території України, хоча позов подається в інтересах Луцької міської ради до її виконавчого комітету.

У зв`язку зі наведеним, треба зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.

Частиною першою статті 5 КАС України установлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Згідно з положеннями статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Частиною першою статті 5 даного Закону визначено, що система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; старосту.

Відповідно до частин першої, другої статті 11 Закону виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Виконавчий комітет є організаційною формою роботи місцевої ради, за допомогою якої забезпечуються реалізація конкретних завдань, функцій та повноважень ради у виконавчо-розпорядчій сфері.

Виходячи із аналізу вказаних норм законодавства слід дійти висновку, що виконавчий комітет є одним із елементів в системі місцевого самоврядування, взаємовідносини якого з іншими елементами цієї системи визначають її основні характеристики як цілісної і самодостатньої, що і міська рада, що і її виконавчий комітет нерозривно діють в інтересах тієї територіальної громади яку вони представляють.

Луцька міська рада та її виконавчий комітет представляють інтереси однієї територіальної громади та діють в її інтересах. Тобто, їх позиції є однаковими стосовно пільгового проїзду в межах м. Луцька.

Відтак з наведеного не можна вважати, що в даному випадку порушено право Луцької міської ради в інтересах якої заявлено позов до її структурного підрозділу, що в свою чергу виключає право прокурора на звернення до суду в інтересах держави в особі Луцької міської ради.

Крім того, суд звертає увагу на ту обставину, що частиною першою статті 46 КАС України визначено, що сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач.

Згідно пункту 2 частини першої статті 4 КАС України встановлено, що публічно-правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або

Пунктами 8, 9 частини першої статті 4 КАС України визначено, що позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.

Відповідач - суб`єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача.

Позиція позивача та відповідача з приводу предмета спірних правовідносин в межах заявленого позову є однаковою що виключає наявність спору між ними, а відтак права прокурора на заявлення позову в інтересах держави в особі Луцької міської ради даному випадку.

Також суд звертає увагу на те, що під предметом спору розуміється об`єкт спірних правовідносин, тобто благо, щодо якого виникає спір між позивачем та відповідачем. Предметом позову є частина позову, яка містить безпосередню матеріально-правову вимогу позивача до відповідача, щодо якої суд ухвалює рішення по суті.

Вирішення спору у той спосіб, про який просить прокурор, спрямований на захист оспорюваного чи порушеного права безпосередньо стосується осіб, яким відповідними законами надано право на безкоштовний проїзд в громадському транспорті і прокурором не надано доказів того, що вказані особи позбавлені права самостійно звернутися за захистом порушених прав і відтак представництво інтересів яких прокурором не доведено.

У даному випадку порушуються права конкретних осіб на безкоштовний проїзд а не інтереси держави в цілому, що у розглядуваному випадку свідчить про те, що прокурор фактично звернувся із позовом в інтересах конкретних категорії осіб, а не в інтересах держави.

Якщо порушуються охоронювані законом права осіб, які не позбавлені права на звернення до суду, то захист оспорюваних прав в першу чергу повинен здійснюватися такими особами, а не прокурором, зважаючи на те, що в цьому разі порушуються не інтереси держави, а права конкретної людини наділеної відповідними пільгами.

Прокурором належним чином не обґрунтовано в чому саме полягає порушення законних інтересів держави, чи є загроза таким інтересів, а незаконність рішення та невідповідність політиці держави не створює підстав для представництва, а пов`язана із здійсненням контролю в сфері соціального захисту.

Вказане підтверджується і зокрема відповіддю виконавчого комітету від 04.03.2020 року (а.с. 14-15) з якого вбачається, що були відповідні звернення громадян, які піднімали питання законності запровадження міською радою обмежень у пільговому проїзді в міському громадському транспорті.

Частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VІІ передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

В своїй позовній заяві прокурор стверджує, що Луцька міська рада маючи належні повноваження не звернулась з відповідним позовом до суду про скасування оскаржуваного рішення.

Однак, суд проаналізувавши вимоги чинного законодавства вважає, що Луцька міська рада в даному випадку по відношенню до виконавчого комітету Луцької міської ради не є компетентним органом, оскільки міська рада як і її виконавчий комітет представляють інтереси однієї територіальної громади та діють в її інтересах. Виконавчий комітет є підзвітним та підконтрольний відповідній раді та фактично є її структурним підрозділом.

Тобто, їх позиції є однаковими стосовно пільгового проїзду в межах м. Луцька.

Суд звертає увагу, що дійсно згідно з пунктом 15 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях ради вирішуються питання скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції та законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим в межах її повноважень.

Частинами дев`ятою, десятою статті 59 даного Закону визначено, що рішення виконавчого комітету ради з питань віднесених до власної компетенції виконавчих органів рад можуть бути скасовані відповідною радою, акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються неконституційними в судовому порядку.

Однак, вказане не свідчить про те, що Луцька міська рада виходячи із наданих їй повноважень, є компетентним органом по відношенню до свого структурного підрозділу, яким є виконавчий комітет щодо скасування його рішень та звернення до суду із відповідним позовом до суду у випадках встановлених законом.

За своєю структурою компетенція складається з основних та організаційних елементів, які у своєму взаємозв`язку дають можливість якісного виконання покладених на органи публічної влади функцій. До основних елементів компетенції можна віднести права та обов`язки, повноваження та предмет відання органів. До організаційних призначення органу, його цілі та завдання, відповідальність, професійну компетентність посадових осіб.

Виходячи із повноважень міської ради, визначених Законом України «Про місцеве самоврядування» вона наділена правом на скасування актів виконавчої влади, однак вказане не є її обов`язком.

У даному законі не визначено обов`язку ради на звернення до суду про скасування актів виконавчих органів, які не відповідають вимогам законів України та Конституції, що має місце в даному конкретному випадку.

Відсутність нормативно закріпленого імперативного обов`язку за органом влади, органом місцевого самоврядування вчиняти певні дії в межах наявних у нього повноважень, виключають, на думку суду, можливість визначити такий орган компетентним, в даному випадку по скасуванню рішень виконавчого комітету своєї ж ради.

Тому, на думку суду, Луцька міська рада, виходячи із предмету спірних правовідносин у цьому випадку не буде виступати компетентних органом, неналежне здійснення повноважень якою спричинило звернення прокурора в інтересах держави до суду.

Також суд звертає увагу на ту обставину, що компетенція міської ради стосується виключно територіальної громади, яку вона представляє. Прокурор в межах заявлених позовних вимог захищає права категорії громадян, що проживають за межами м. Луцька, що дає підстави для висновку про відсутність компетенції в Луцької міської ради щодо захисту невизначеного кола осіб, які проживають за межами територіальної громади.

Відсутність компетентного органу надає право прокурору на самостійне звернення до суду в інтересах держави з обґрунтуванням в позові відповідного представництва.

Оскільки після відкриття провадження у справі з урахуванням наведених учасниками справи аргументів та наданих доказів судом установлено відсутність підстав для представництва прокурором за позовом, поданим в інтересах держави в особі Луцької міської ради, то це є підставою для залишення такого позову без розгляду відповідно до положень пункту 2 частини першої статті 240 КАС України.

Пунктом 2 частини першої статті 240 КАС України обумовлено, що суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позовну заяву не підписано або підписано особою, яка не має права підписувати її, або особою, посадове становище якої не вказано.

Така позиція відповідає висновкам Великої Палати Верховного Суду, викладеній у постанові від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18.

Таким чином, позов прокурора належить залишити без розгляду, оскільки він не підтвердив право на підписання позову, який не містить безпосередню матеріально-правову вимогу позивача до відповідача.

Керуючись статтями 5, 53, пунктом 2 частини першої статті 240, статтями 248, 256, 295 КАС України, суд

УХВАЛИВ:

Позов керівника Луцької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Луцької міської ради до Виконавчого комітету Луцької міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення залишити без розгляду.

Роз`яснити позивачу, що особа, позов якої залишено без розгляду, після усунення підстав, з яких позов було залишено без розгляду, має право звернутися до адміністративного суду в загальному порядку.

Ухвала набирає законної сили в порядку та строки, визначені статтею 256 КАС України та може бути оскаржена в апеляційному порядку шляхом подання апеляційної скарги до Восьмого апеляційного адміністративного суду через Волинський окружний адміністративний суд протягом п`ятнадцяти днів з дня її складення.

Суддя Р.С. Денисюк

Повний текст ухвали складено 09.09.2020