Справа № 640/25891/19
Суддя: Глущенко Яна Борисівна
Дата ухвалення: 2020-09-09 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 вересня 2020 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді-доповідача Глущенко Я.Б.,

суддів Пилипенко О.Є., Черпіцької Л.Т.,

секретаря Суркової Д.О.,

за участю представників сторін:

від позивача - Кайдуба В.І.,

від відповідача - Мельниченко В.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за позовом Національного банка України до Державної регуляторної служби України про визнання протиправним та скасування розпорядження, за апеляційною скаргою Національного банка України на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 травня 2020 року, -

В С Т А Н О В И В:

У грудні 2019 року Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг (далі - Нацкомфінпослуг), звернулась у суд з позовом до Державної регуляторної служби України (далі - відповідач, ДРС України) про визнання протиправним та скасування розпорядження «Про задоволення апеляції».

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 травня 2020 року задоволено клопотання відповідача та закрито провадження у справі через неналежність такої адміністративній юрисдикції.

Не погоджуючись із вказаною ухвалою суду, позивач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм процесуального права, просить її скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначає, що висновок суду про те, що в межах спірних правовідносин Нацкомфінпослуг не наділено повноваженнями на звернення до суду з відповідним позовом є помилковим, оскільки оскаржуване рішення прийняте відповідачем із перевищенням повноважень.

У відзиві на апеляційну скаргу відповідач наголошує, що позивач жодними положеннями чинних нормативно-правових актів не наділений повноваженнями на звернення до суду з позовом щодо оскарження розпорядження ДРС України, а тому підстави для скасування ухвали про закриття провадження у справі відсутні.

09 вересня 2020 року до апеляційного суду надійшло клопотання від Національного банка України про заміну позивача правонаступником.

Відповідно до статті 52 Кодексу адміністративного судочинства України у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов`язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов`язкові для особи, яку він замінив.

Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення функцій із державного регулювання ринків фінансових послуг» від 12 вересня 2019 року №79-ІХ передбачено ліквідацію Нацкомфінпослуг та процесуальне правонаступництво Національного банка України.

З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку про заміну позивача - Національну комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг його правонаступником - Національним банком України.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, дослідивши матеріали справи та доводи скарги, колегія суддів уважає, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а ухвалу суду - без змін, з таких підстав.

Судом установлено, що 17 вересня 2019 року Нацкомфінпослуг прийняло розпорядження №1831 «Про анулювання ліцензій на провадження господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім професійної діяльності на ринку цінних паперів) Товариству з обмеженою відповідальністю «Фінансова компанія «Кепітал фінанс».

Не погоджуючись із зазначеним розпорядженням, Товариство звернулось до Експертно-апеляційної ради при Державній регуляторній службі України зі скаргою.

Експертно-апеляційною радою з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України на засіданні 04 листопада 2019 року за наслідками розгляду апеляції (скарги) прийнято розпорядження № 144, яким вирішено зобов`язати Нацкомфінпослуг усунути порушення вимог Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» та Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Не погоджуючись із вказаним розпорядженням, позивач звернувся з відповідним позовом до суду.

Постановляючи ухвалу про закриття провадження у справі, суд першої інстанції виходив з того, що спір у цій справі не відноситься до компетенційних, оскільки у цьому випадку не йдеться про спір про розмежування компетенції між позивачем та відповідачем, та жодною нормою права не передбачено повноваження Нацкомфінпослуг на звернення до суду з позовом щодо оскарження розпорядження ДРС України, прийнятого за результатами розгляду скарги суб`єктів господарювання.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів приходить до наступного.

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Європейський суд з прав людини у справі «Zand v. Austria2» від 12 жовтня 1978 року вказав, що словосполучення «встановленим законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Поняття «суд, встановлений законом» у частині першій статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з … питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів …».

Відповідно до частини 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Спором адміністративної юрисдикції у розумінні пунктів 1, 2 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Ужитий у цій процесуальній нормі термін суб`єкт владних повноважень означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України).

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Відповідно до пункта 3 частини 1 статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

Отже, за змістом наведених норм до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкту владних повноважень надано такому суб`єкту законом.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18 (провадження № 12-245гс18) сформульовано правову позицію згідно якої, поведінка органів, через які діє держава у цивільних або адміністративних відносинах, розглядається як поведінка держави у цивільних або адміністративних відносинах. Отже, як у цивільних, так і в адміністративних відносинах органи, через які діє держава, не мають власних прав і обов`язків, але наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних відносинах. Держава в особі відповідних органів може брати участь в судових процесах, в тому числі в якості позивача, за правилами цивільного, господарського або адміністративного судочинства, виходячи, в першу чергу, із суті правовідносин та з урахуванням, зокрема, суб`єктного складу сторін та інших чинників, які можуть впливати на визначення юрисдикції судів.

Отже, за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої.

Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів.

При цьому під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.

Також для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб`єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.

Як свідчать матеріали, у справі, що розглядається, встановлено, що спірні правовідносини виникли у зв`язку з прийняттям ДРС України розпорядження від 04 листопада 2019 року № 144 «Про задоволення апеляції», яким зобов`язано Нацкомфінпослуг скасувати розпорядження від 17 вересня 2019 року №1831 «Про анулювання ліцензії на провадження господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім професійної діяльності на ринку цінних паперів) Товариству з обмеженою відповідальністю «Фінансова компанія «Капітал фінанс».

Відповідно до пункта 1 Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, затвердженого указом Президента України від 23 листопада 2011 року №1070/2011 (далі - Положення №1070/2011), Нацкомфінпослуг є державним колегіальним органом, підпорядкованим Президенту України, підзвітним Верховній Раді України. Нацкомфінпослуг здійснює державне регулювання ринків фінансових послуг у межах, визначених законодавством.

Постановою Кабінету Міністрів України від 05 серпня 2015 року № 609 затверджено Перелік органів ліцензування, відповідно до якого Нацкомфінпослуг є органом ліцензування у сфері господарської діяльності щодо надання фінансових послуг (крім професійної діяльності на ринку цінних паперів).

Одним із повноважень Нацкомфінпослуг визначених підпунктами 12-13 пункта 4 Положення №1070/2011 є видання фінансовим установам відповідно до законів з питань регулювання окремих ринків фінансових послуг відповідні дозволи, а також ліцензії на провадження діяльності з надання фінансових послуг; затвердження умов провадження діяльності з надання фінансових послуг, для якої необхідно отримання відповідної ліцензії чи дозволу, та порядок здійснення контролю за дотриманням зазначених умов.

При цьому, відповідно до пункта 1 Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 грудня 2014 року №724 (далі - Положення №724), ДРС України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності. ДРС України є спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності.

У пункті 3 вказаного Положення №724 визначено, що на ДРС України покладається ряд завдань, одним із яких є здійснення нагляду за дотриманням органами ліцензування законодавства у сфері ліцензування та надання роз`яснення щодо його застосування.

Відповідно до статті 91 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2007 року №877-V у редакції, яка була чинна на час виникнення спірних правовідносин (далі - Закон України №877-V), до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, серед іншого, належить: проведення в установленому Кабінетом Міністрів України порядку перевірок додержання органами державного нагляду (контролю) вимог цього Закону в частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Статтею 21 цього Закону установлено, що суб`єкт господарювання має право звернутися до відповідного центрального органу виконавчої влади або до суду щодо оскарження рішень органів державного нагляду (контролю). У разі надходження такого звернення суб`єкта господарювання відповідний центральний орган виконавчої влади зобов`язаний розглянути його в установленому законом порядку.

Частиною 1 та 2 статті 4 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» від 02 березня 2015 року №222-VIII у редакції, яка була чинна на час виникнення спірних правовідносин (далі - Закон України №222-VIII) визначено, що спеціально уповноважений орган з питань ліцензування, крім іншого, здійснює нагляд за додержанням органами державної влади, державними колегіальними органами законодавства у сфері ліцензування; видає розпорядження про усунення порушення законодавства у сфері ліцензування та розпорядження про відхилення або задовільнення апеляцій чи скарг з урахуванням рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування; порушує питання щодо відповідальності посадових осіб органів ліцензування, які прийняли рішення, скасоване на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування.

Розпорядження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, прийняті в межах його повноважень, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, юридичними особами всіх форм власності, а також фізичними особами - підприємцями.

Згідно із частиною 1 статті 19 зазначеного Закону державний нагляд за додержанням органами державної влади чи державними колегіальними органами вимог законодавства у сфері ліцензування здійснює спеціально уповноважений орган з питань ліцензування шляхом проведення планових та позапланових перевірок у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України за поданням спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування.

Аналіз наведених норм свідчить про те, що ДРС України та Нацкомфінпослуг є органами державної влади, діяльність яких, зокрема, полягає у здійсненні виключних функцій контролю (нагляду) у сфері здійснення ліцензійної діяльності. При цьому позивач здійснює відповідні виключні функції контролю за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов, а відповідач здійснює виключні функції контролю (державного нагляду) за дотриманням Нацкомфінпослуг, як органом ліцензування господарської діяльності, зокрема з надання фінансових послуг.

З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновком місцевого суду про те, що спір у цій справі не відноситься до компетенційних, оскільки у цьому випадку не йдеться про спір про розмежування компетенції між Нацкомфінпослуг та ДРС України. Позивач звертається з вимогою скасувати рішення суб`єкта владних повноважень, якому відповідно до Закону України №222-VIII він підзвітний і підконтрольний, і який, реалізуючи компетенцію у сфері нагляду за органами ліцензування, скасував рішення позивача як підконтрольного органу.

Згідно статті 21 Закону України № 877-V право судового оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) надано лише суб`єкту господарювання.

Водночас, жодною нормою права не передбачено повноваження Нацкомфінпослуг на звернення до суду з позовом щодо оскарження розпорядження ДРС України, прийнятого за результатами розгляду скарги суб`єктів господарювання.

Зважаючи на те, що право Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг на звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про скасування розпорядження ДРС України не закріплено у жодному нормативно-правовому акті, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що Нацкомфінпослуг у цій справі не має права на звернення до суду.

Такий висновок узгоджується з позицією Великої Палати Верховного Суду, викладеною у постановах від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17 та від 04 грудня 2019 року у справі №826/6233/17.

Посилання позивача на те, що приймаючи оскаржуване розпорядження, відповідач втрутився в його дискреційні повноваження та скасував розпорядження позивача, не маючи на це права, колегія суддів до уваги не приймає.

Як убачається зі змісту зазначених вище постанов Великої Палати Верховного Суду, у розглядуваних справах ДРС України за наслідками розгляду скарг суб`єктів господарювання також приймало розпорядження про скасування наказів позивачів, що не було визнано касаційним судом втручанням у дискреційні повноваження позивача та перевищенням відповідачем наданих йому повноважень.

З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про закриття провадження у справі через неналежність цього спора адміністративній юрисдикції.

Доводи апеляційної скарги є необґрунтованими та спростовуються вищенаведеними висновками з посиланням на сталу судову практику у аналогічних правовідносинах.

Відповідно до пункта 1 частини 1 статті 315 Кодексу адміністративного судочинства України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Приписи статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції судове рішення ухвалено з дотриманням норм чинного процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків судового рішення, а тому підстави для його скасування відсутні.

Керуючись статтями 33, 34, 243, 310, 316, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг залишити без задоволення.

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 травня 2020 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя Я.Б. Глущенко

Судді О.Є. Пилипенко

Л.Т. Черпіцька

(Повний текст постанови складений 10 вересня 2020 року.)