Справа № 540/903/20
Суддя: Скрипченко В.О.
Дата ухвалення: 2020-09-08 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

08 вересня 2020 р.м.ОдесаСправа № 540/903/20
Головуючий в 1 інстанції: Ковбій О.В.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді-доповідача Скрипченка В.О.,

суддів Косцової І.П. та Осіпова Ю.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одесі апеляційну скаргу Херсонського міського голови Миколаєнка Володимира Васильовича на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 12 червня 2020 року (суддя Ковбій О.В., м. Херсон, повний текст рішення складений 12 червня 2020 року) по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Херсонського міського голови Миколаєнка Володимира Васильовича про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В:

08 квітня 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Херсонського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Херсонського міського голови Миколаєнка В.В., у якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Херсонського міського голови Миколаєнка В.В. щодо не включення до порядку денного пленарного засідання сесії Херсонської міської ради VII скликання проектів рішень Херсонської міської ради «Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питань контролю за станом договірних відносин» та «Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питань контролю за дотриманням бюджетного законодавства у процесі складання, розгляду, затвердження місцевого бюджету на 2020 рік»;

- зобов`язати Херсонського міського голову Миколаєнка В.В. включити до порядку денного наступного пленарного засідання сесії міської ради VII скликання проекти рішень «Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питань контролю за станом договірних відносин» та «Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питань контролю за дотриманням бюджетного законодавства у процесі складання, розгляду, затвердження місцевого бюджету на 2020 рік».

Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 12 червня 2020 року адміністративний позов ОСОБА_1 був задоволений повністю. Визнано протиправною бездіяльність Херсонського міського голови Миколаєнка В.В. щодо не включення до порядку денного пленарного засідання сесії Херсонської міської ради VII скликання поданих ОСОБА_1 09 листопада 2018 року проектів рішення Херсонської міської ради «Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питань контролю за станом договірних відносин» та «Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питань контролю за дотриманням бюджету на 2020 рік»

Зобов`язано Херсонського міського голову Миколаєнка В.В. включити до порядку денного наступного пленарного засідання сесії міської ради VII скликання подані ОСОБА_1 29 січня 2020 року проекти рішень «Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питань контролю за станом договірних відносин» та «Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питань контролю за дотриманням бюджету на 2020 рік».

Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням Херсонський міський голова Миколаєнко В.В. подав апеляційну скаргу, у якій, посилаючись на неповне з`ясування судом першої інстанції обставин справи та порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову ОСОБА_1 .

В апеляційній скарзі апелянт зазначає, що у ОСОБА_1 , як депутата міської ради, відсутнє право на звернення до суду з огляду на норми ст. ст. 2, 4, 5 КАС України, ст. ст. 2, 3, 15, 18 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 р. №18-рп/2004. Вказує, що депутати не наділені повноваженнями вимагати усунення порушення законності шляхом звернення до суду з адміністративним позовом щодо визнання дій протиправними і зобов`язання вчинити певні дії. Вважають, що позивачем не доведено факту порушення його прав і свобод, а також не доведено факту протиправності дій міського голови.

Крім того, апелянт вказує на те, що позивач не скористався своїм правом та не надав своїх пропозицій щодо включення його проектів рішень для включення до порядку денного перед його затвердженням на початку пленарного засідання.

Позивач відзив на апеляційну скаргу не надав.

Справа розглянута судом першої інстанції в порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження.

Апеляційним судом справа розглянута в порядку письмового провадження відповідно до ст. 311 КАС України, якою передбачено, що суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Заслухавши суддю-доповідача, доводи апеляційної скарги, вивчивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду в межах апеляційної скарги, апеляційний суд дійшов таких висновків.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, позивач є депутатом Херсонської міської ради VII скликання, що підтверджується посвідченням №38.

29.01.2020 року за вхідними №Д/З 3-4-5382 та № Д/З 3-4-5383 ОСОБА_1 подано міському голові для внесення на розгляд ХХХІV сесії міської ради VII скликання проекти рішень «Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питань контролю за станом договірних відносин» та «Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питань контролю за дотриманням бюджетного законодавства у процесі складання, розгляду, затвердження місцевого бюджету на 2020 рік» відповідно, до яких додано проекти самих рішень з додатками.

24.02.2020 р. відбулось засідання робочої групи з підготовки пленарного засідання ХХХІV сесії міської ради VII скликання, оформлене протоколом №28 від 24.02.2020р., за результатами якого робоча група запропоновані позивачем проекти рішень не рекомендувала для винесення на розгляд пленарного засідання сесії міської ради.

27 лютого 2020 року відбулось пленарне засідання ХХХІV сесії міської ради, на якому затверджено порядок денний пленарного засідання у кількості 102 питання.

Запропоновані позивачем проекти рішень міської ради до проекту порядку денного, винесеного на розгляд ради, а також до затвердженого радою порядку денного, не вносились.

Вважаючи таку бездіяльність відповідача протиправною, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Задовольняючи адміністративний позов ОСОБА_1 суд першої інстанції виходив з того, що відмова депутату у прийнятті та розгляді поданих ним пропозицій, проектів рішень ради з питань, що належать до її відання, є порушенням його прав, обмеженням повноважень як депутата, а відтак і порушенням гарантій депутатської діяльності.

Колегія суддів погоджується з судом першої інстанції, та, надаючи правову оцінку його висновкам і встановленим обставинам справи, виходить з наступного.

За приписами ст. ст. 140, 141 Конституції України, ст. 2 Закону України від 21.05.1997 р. №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР) місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст. Статус голів, депутатів і виконавчих органів ради та їхні повноваження, порядок утворення, реорганізації, ліквідації визначаються законом.

Згідно із ст. ст. 5, 10, 25 Закону №280/97-ВР система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; старосту; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.

Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами.

Порядок формування та організація діяльності рад визначаються Конституцією України, цим та іншими законами, а також статутами територіальних громад.

Сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Статтею 46 Закону №280/97-ВР установлено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Перша сесія новообраної сільської, селищної, міської ради скликається відповідною територіальною виборчою комісією не пізніш як через два тижні після реєстрації новообраних депутатів ради в кількості, яка забезпечує повноважність складу ради відповідно до статті 45 цього Закону. Перше пленарне засідання першої сесії відкриває голова зазначеної територіальної виборчої комісії. З моменту визнання повноважень депутатів ради нового скликання та новообраного сільського, селищного, міського голови відповідно до статті 42 цього Закону головує на пленарних засіданнях ради першої сесії новообраний голова.

Наступні сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної - головою відповідної ради.

Не пізніш як на другій сесії затверджується регламент роботи відповідної ради, а також положення про постійні комісії ради.

Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.

Рішення про скликання сесії ради доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.

Порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради, з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

Пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян. Пропозиції щодо прийняття рішень, які відповідно до закону є регуляторними актами, вносяться з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Пунктами 1, 2 частини 1 статті 26 Закону №280/97-ВР установлено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, як затвердження регламенту ради; утворення і ліквідація постійних та інших комісій ради, затвердження та зміна їх складу, обрання голів комісій.

Частиною 4 статті 42 Закону №280/97-ВР визначено, що сільський, селищний, міський голова, зокрема: організує в межах, визначених цим Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету; підписує рішення ради та її виконавчого комітету; скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради; забезпечує підготовку на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших питань самоврядування, місцевого бюджету та звіту про його виконання, рішень ради з інших питань, що належать до її відання; оприлюднює затверджені радою програми, бюджет та звіти про їх виконання.

Аналіз зазначених нормативно-правових актів дає підстави вважати, що формою роботи відповідної ради є сесія, яка складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. Скликання сесії, підготовка питань для розгляду на пленарних засіданнях, формування порядку денного сесії віднесено до повноважень сільського, селищного, міського голови. При цьому пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися як самим сільським, селищним, міським головою, так і постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян.

Порядок скликання і проведення сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради.

Рішенням Херсонської міської ради від 02.12.2015р. №2 (з наступними змінами і доповненнями) затверджено Регламент Херсонської міської ради VII скликання (далі - Регламент).

Відповідно до статті 77 Регламенту, порядок денний сесії міської ради формується відповідно до вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та цього Регламенту. Робочою групою з підготовки пленарного засідання міської ради надаються міському голові пропозиції до проекту порядку денного. Якщо сесія двічі не підтримала будь-яке питання, внесене на розгляд суб`єктом подання, то це питання в даній редакції протягом поточного року міською радою та її органами не розглядається.

Порядок денний та порядок розгляду питань, внесених до нього, затверджуються на початку пленарного засідання сесії шляхом голосування простою більшістю голосів від загального складу ради (стаття 78 Регламенту).

Голосування може проводитися як за кожною пропозицією про зміну порядку денного, так і за черговістю розгляду питань. Порядок денний пленарного засідання вважається прийнятим, якщо за це проголосувала більшість від загального складу ради (стаття 79 Регламенту).

Згідно із ст. 80 Регламенту до порядку денного до його затвердження у виняткових випадках можуть бути включені, за пропозицією міського голови, секретаря міської ради, фракцій, груп та постійних комісій, окремих депутатів, і інші питання, за умови якщо:

- для прийняття рішення з цих питань не треба додаткових інформаційних матеріалів та не передбачених бюджетом фінансових витрат;

- підтверджується наявність у депутатів усіх необхідних для розгляду цього питання матеріалів;

- питання потребує негайного вирішення (при цьому проект рішення, у разі потреби, готується спеціально обраною редакційною комісією і розповсюджується нею серед депутатів у ході пленарного засідання сесії).

Кожна з таких пропозицій ставиться на голосування і вважається прийнятою, якщо за неї проголосувала більшість від загального складу ради.

Статтею 63 Регламенту визначено, що пропозиції щодо питань та проектів рішень на розгляд міської ради вносяться міським головою, постійними комісіями ради, депутатами, виконавчим комітетом, загальними зборами громадян та у порядку місцевої ініціативи відповідно до Статуту територіальної громади міста.

Підготовка питань та проектів рішень на розгляд сесії міської ради здійснюється депутатами, постійними комісіями, виконавчими органами міської ради, робочою групою з підготовки пленарного засідання міської ради (далі - суб`єкти подання).

Згідно із статтею 65 Регламенту проект рішення, який пропонується на розгляд міської ради, повинен складатися із:

- преамбули, яка чітко визначає мету прийняття рішення, короткий аналіз та об`єктивну і принципову оцінку стану справ з обговорюваного питання, містить посилання на законодавчі та інші нормативні документи, рішення виконкому міської ради, висновки та рекомендації постійних комісій, які повинна врахувати міська рада при прийнятті рішення, а також конкретно визначені посилання на статті Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», якими керується міська рада під час прийняття рішення;

- вирішальної частини, в якій чітко формулюються завдання, визначаються виконавці та строки виконання рішення.

До проекту рішення додається пояснювальна записка, яка підписується автором проекту рішення. Якщо проект рішення має нормативний характер або є регуляторним актом, то обов`язковим є передбачення пункту щодо його оприлюднення та строку введення в дію.

Заперечення на проекти рішень оформлюються як додаток до рішення.

Погоджені (завізовані) проекти рішень подаються за 20 робочих днів до сесії: в друкованому та електронному вигляді - до відділу забезпечення депутатської діяльності міської ради; в електронному вигляді - до відділу інформаційного та програмного забезпечення міської ради (для розміщення на офіційному сайті).

За змістом ст. 67 Регламенту постійні депутатські комісії, депутати міської ради - не пізніше, як за 20 днів до пленарного засідання сесії подають на ім`я міського голови звернення щодо включення питання до порядку денного сесії. До звернення додаються: проект рішення; пояснювальна записка з обґрунтуванням необхідності його розгляду; список осіб, яких необхідно запросити на сесію при розгляді цього питання (у разі необхідності); економічне обґрунтування (за необхідності фінансових витрат для реалізації рішення); інформація щодо проходження процедури розгляду регуляторного акта (для проектів регуляторних актів).

Проекти рішень міської ради, які вносяться депутатами міської ради, протягом 5 робочих днів з дня їхнього внесення розглядаються юридичним відділом міської ради та відповідними виконавчими органами міської ради. У разі невідповідності внесеного проекту рішення вимогам закону, юридичним відділом та (або) відповідними виконавчими органами міської ради подається відповідний висновок. Автор проекту має право протягом 5 днів з дня отримання висновку усунути невідповідність та внести доопрацьований проект рішення. У разі не усунення автором проекту виявлених юридичним відділом недоліків або незгоди з ними, зазначений висновок поширюється серед депутатів.

За приписами статей 68, 73, 74 Регламенту всі проекти рішень, які відповідають вимогам Регламенту, підлягають оприлюдненню на офіційному сайті міської ради та її виконавчих органів:

- розроблені суб`єктами владних повноважень не пізніше, як за 20 робочих днів до дня проведення пленарного засідання, на якому планується їх розгляд;

- розроблені суб`єктами подання, які не є суб`єктами владних повноважень - не пізніше, як за 20 календарних днів до дня проведення пленарного засідання, на якому пропонується їх розгляд;

- проекти рішень, внесені пізніше, як за 20 днів до дня пленарного засідання або винесені на позачергову сесію - негайно після їхньої підготовки.

Всі проекти рішень, які відповідають вимогам Регламенту і відпрацьовані в установленому порядку, з пропозиціями щодо порядку денного надаються в електронній формі відділу забезпечення депутатської діяльності міської ради для передачі їх депутатам міської ради на електронну пошту або цифрові носії за 20 днів до пленарного засідання, в тому числі для розгляду в депутатських групах та фракціях.

Постійні комісії протягом 5 робочих днів (на засіданнях відповідно до графіка) попередньо розглядають проекти рішень, що внесені на розгляд сесії міської ради, та надають висновки і рекомендації. Відділ забезпечення депутатської діяльності міської ради забезпечує участь у засіданні постійної комісії доповідачів з тих питань, які визначила комісія для розгляду. Суб`єкти підготовки проектів рішень беруть участь в їх обговоренні на всіх етапах: у засіданнях постійних комісій, спеціально утворених підготовчих комісій, депутатських груп, фракцій і робочої групи з підготовки пленарного засідання міської ради.

При цьому, як видно з Регламенту, він передбачає участь у підготовці пленарного засідання окремого суб`єкта - робочої групи з підготовки наступного пленарного засідання ради, питання функціонування якої унормовані статтями 40-47 Регламенту.

Так, на пленарному засідання сесії міської ради Херсонська міська рада утворює робочу групу з підготовки наступного пленарного засідання ради (далі - Робоча група).

Робоча група є дорадчим органом ради, який: за висновками та рекомендаціями постійних комісій ради готує узгоджені рекомендації та пропозиції з питань, що передбачається внести на розгляд ради; надає міському голові узгоджені пропозиції за проектом порядку денного пленарного засідання.

До складу Робочої групи міської ради входять міський голова, секретар міської ради, депутати міської ради (представники від кожної депутатської фракції) та один позафракційний депутат за списком в алфавітному порядку. Рішення про склад Робочої групи затверджується процедурним рішенням міської ради.

Основною організаційною формою роботи Робочої групи є засідання. Робоча група приймає рекомендації, які мають дорадчий характер. Рекомендації приймаються більшістю голосів членів Робочої групи від присутніх на засіданні.

Члени Робочої групи і запрошені повідомляються відділом забезпечення депутатської діяльності про засідання та питання, які планується розглянути, не пізніш як за 3 дні, а у виняткових випадках - за 1 день до проведення пленарного засідання міської ради. Відділ забезпечення депутатської діяльності міської ради узагальнює висновки та рекомендації постійних комісій стосовно проектів рішень та надає їх для попереднього ознайомлення членам Робочої групи.

Засідання Робочої групи оформляється протоколом. Протокол засідання Робочої групи підписується міським головою, а в разі його відсутності - головуючим.

Рекомендації Робочої групи з метою розгляду та відповідного реагування надсилаються відділом забезпечення депутатської діяльності суб`єктам подання. Якщо суб`єктом подання є міський голова, то рекомендації Робочої групи надсилаються виконавчим органам ради - виконавцям проектів рішень.

Протягом двох днів суб`єкт подання доопрацьовує проект рішення з урахуванням рекомендацій Робочої групи та подає доопрацьований проект до відділу забезпечення депутатської діяльності. У разі, якщо суб`єкт подання не згоден із рішенням Робочої групи, на пленарному засіданні депутатам надається проект рішення у редакції, на якій наполягає суб`єкт подання, та проект рішення у редакції Робочої групи (у випадку, якщо зміни є незначними за обсягом, замість повної редакції проекту можуть надаватися лише тексти поправок до нього). Дані проекти вважаються альтернативними. Міська рада голосує за основу спочатку проект рішення в редакції суб`єкта подання, а в разі, якщо проект не набирає необхідної кількості голосів, - у редакції Робочої групи. До прийнятого за основу проекту рішення поправки вносяться на загальних підставах.

Отже, враховуючи викладене, можна підсумувати, що робоча група приймає рекомендації та пропозиції з питань, що передбачається внести на розгляд ради; надає міському голові узгоджені пропозиції за проектом порядку денного пленарного засідання, які мають дорадчий, а не обов`язковий характер. Рекомендації Робочої групи з метою розгляду та відповідного реагування надсилаються суб`єктам подання. Якщо суб`єкт подання не згоден із рішенням Робочої групи, на пленарному засіданні депутатам надається проект рішення у редакції, на якій наполягає суб`єкт подання, та проект рішення у редакції Робочої групи і ці проекти вважаються альтернативними.

Таким чином, вказаними положеннями Регламенту установлено, що формування порядку денного сесії, пленарного засідання здійснюється міським головою, що відповідає приписам ст. ст. 42, 46 Закону №280/97-ВР.

Формування порядку денного відбувається на підставі пропозицій, які вносяться не пізніше, як за 20 днів до пленарного засідання сесії міським головою, постійними комісіями ради, депутатами, виконавчим комітетом, загальними зборами громадян та у порядку місцевої ініціативи, а також робочою групою з підготовки пленарного засідання міської ради. Якщо пропозиція вноситься депутатом, то вона оформляється у вигляді звернення на ім`я міського голови, до якого додаються проект рішення ради і пояснювальна записка. У окремих випадках, визначених Регламентом, до звернення додаються й інші документи.

Проекти рішень міської ради, які вносяться депутатами міської ради, протягом 5 робочих днів з дня їхнього внесення розглядаються юридичним відділом міської ради та відповідними виконавчими органами міської ради. У разі невідповідності внесеного проекту рішення вимогам закону, юридичним відділом та (або) відповідними виконавчими органами міської ради подається відповідний висновок. Якщо автор проекту не усунув невідповідність та/або незгодний із висновком юридичного відділу, цей висновок поширюється серед депутатів.

Усі проекти рішень, які відповідають вимогам Регламенту, підлягають оприлюдненню на офіційному сайті міської ради та її виконавчих органів, а також з пропозиціями щодо порядку денного надаються депутатам міської ради, в тому числі, для розгляду в депутатських групах та фракціях.

Порядок денний затверджується міською радою на початку пленарного засідання; до порядку денного до його затвердження за пропозиціями міського голови, секретаря міської ради, фракцій, груп та постійних комісій, окремих депутатів можуть бути включені й інші питання, які не передбачались проектом порядку денного.

Так, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що наведеним спростовуються доводи відповідача про те, що саме депутатами міської ради після обговорення на початку пленарного засідання формується порядок денний.

Системний аналіз положення Закону №280/97-ВР та Регламенту дає підстави вважати, що подана міському голові в установлені ними строки депутатом пропозиція до порядку денного, яка відповідає вимогам Регламенту, має бути включена саме міським головою до порядку денного, оскільки до початку пленарного засідання вирішення цього питання віднесено до його компетенції. Регламент в частині пропозицій депутатів не робить з цього правила винятків, навіть у разі негативних висновків і рекомендацій юридичного відділу та постійних комісій, а також робочої групи, тим більш, що її висновки і рекомендації мають виключно дорадчий характер.

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що позивачем 29.01.2020 р. за вхідними №№ Д/З 3-4-5382 і Д/З 3-4-5383 подано на ім`я Херсонського міського голови Миколаєнка В.В. звернення про внесення на розгляд ХХV сесії міської ради проектів рішень міської ради «Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питань контролю за станом договірних відносин» та «Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питання контролю за дотриманням бюджетного законодавства у процесі складання, розгляду затвердженого місцевого бюджету на 2020 рік».

До цих звернень позивачем було додано проекти згаданих рішень з додатками, які відповідали вимогам ст. 65 Регламенту, а також пояснювальні записки.

24 лютого 2020 року Робоча група на своєму засіданні розглянула подані позивачем пропозиції та рекомендувала міському голові не виносити проекти рішень на розгляд пленарного засідання сесії міської ради, що суперечить положенням ст. ст. 46, 47 Регламенту, оскільки такі рекомендації унеможливлюють доопрацювання суб`єктом подання проектів рішень, а у разі його незгоди із рішенням Робочої групи - унеможливлюють і надання депутатам на пленарному засіданні проектів цих рішень у редакції Робочої групи як альтернативних.

Як вбачається з протоколу від 24.02.2020 р. №28 засідання Робочої групи, при обговоренні пропозицій позивача, відповідач зауважив, що по проекту рішення «Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питання контролю за дотриманням бюджетного законодавства у процесі складання розгляду, затвердження місцевого бюджету на 2020 рік» є висновки про те, що він не відповідає законодавству, тому його не можна вносити на розгляд пленарного засідання. За результатами голосування по даному питанню «за» внесення проекту рішення на розгляд сесії міської ради проголосувало 5 членів Робочої групи.

По проекту рішення «Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питань контролю за станом договірних відносин» відповідач зазначив, що до даного питання є зауваження юридичного відділу міської ради. За результатами голосування по даному питанню «за» внесення проекту рішення на розгляд сесії міської ради жоден з членів Робочої групи не проголосував.

Відповідно, пропозиції позивача не були включені до порядку денного пленарного засідання ХХV сесії міської ради, яке мало відбутись 27.02.2020 року.

У зв`язку з цим суд першої інстанції вірно зазначив, що з урахуванням відповідності поданих позивачем проектів рішень вимогам Регламенту, опрацювання їх в установленому Регламентом порядку (надання висновку юридичним відділом), а також суперечності рекомендацій Робочої групи приписам ст. ст. 46, 47 Регламенту, міський голова був зобов`язаний включити їх до порядку денного пленарного засідання міської ради.

Ні Закон №280/97-ВР, ні Регламент не визначає підстав для не внесення оформлених у відповідності до їх вимог пропозицій депутатів до порядку денного сесії, пленарного засідання.

Частиною 13 статті 46 Закону №280/97-ВР, частиною 2 статті 19 Закону України від 11.07.2002р. №93-IV «Про статус депутатів місцевих рад» (далі - Закон №93-IV) передбачено право депутатів місцевих рад пропонувати питання для розгляду їх радою та її органами; вносити пропозиції і зауваження до порядку денного засідань ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті; вносити на розгляд ради та її органів пропозиції з питань, пов`язаних з його депутатською діяльністю; вносити на розгляд ради та її органів проекти рішень з питань, що належать до їх відання, поправки до них, тощо.

Відповідно до ст. 30 Закону №93-IV депутат місцевої ради наділений усією повнотою повноважень, передбачених цим та іншими законами України. Ніхто не може обмежити повноваження депутата місцевої ради інакше як у випадках, передбачених Конституцією та законами України. Місцеві ради та їх органи забезпечують необхідні умови для ефективного здійснення депутатами місцевих рад їх повноважень. Рада та її органи сприяють депутатам місцевих рад в їх діяльності шляхом створення відповідних умов, забезпечення депутатів документами, довідково-інформаційними та іншими матеріалами, необхідними для ефективного здійснення депутатських повноважень, організовують вивчення депутатами місцевих рад законодавства, досвіду роботи рад.

Статтею 36 Закону №93-IV передбачено, що невиконання посадовими особами вимог закону щодо забезпечення гарантій депутатської діяльності тягне за собою відповідальність згідно із законом.

За змістом Розділу IV Закону №93-IV до основних гарантій депутатської діяльності віднесено заборону обмеження визначених законодавством повноважень депутата місцевої ради, окрім прямо передбачених Конституцією та законами України випадків.

Надання депутату лише права вносити на розгляд ради та її органів проекти рішень з питань, що належать до їх відання, без забезпечення реального розгляду радою цих проектів не відповідає змісту установлених законодавством гарантій депутатської діяльності і робить його відповідне право ілюзорним.

Системний аналіз зазначених норм права дає підстави для висновку про те, що відмова депутату у прийнятті та розгляді поданих ним пропозицій, проектів рішень ради з питань, що належать до її відання, є порушенням його прав, обмеженням повноважень як депутата, а відтак і порушенням гарантій депутатської діяльності. Визначені Законами «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про статус депутатів місцевих рад» права позивача як депутата підлягають судовому захисту у разі їх порушення; право депутата на внесення на розгляд ради проектів рішень з питань, що належать до її відання не може бути обмежено, окрім прямо передбачених Конституцією та законами України випадків; дотримання депутатом установлених законодавством та регламентом відповідної ради порядку внесення на розгляд ради проектів рішень з питань, що належать до її відання передбачає обов`язковість включення їх до порядку денного сесії ради, пленарного засідання уповноваженою на це особою, якою є згідно із ст.ст.42, 46 Закону №280/97-ВР саме міський голова; не вчинення міським головою дій щодо включення до порядку денного сесії ради, пленарного засідання за належним чином оформленим зверненням депутата певних питань за своєю суттю є обмеженням у реалізації повноважень, наданих депутатам місцевих органів самоврядування, а відтак є протиправним.

Таким чином, права депутата, на які поширюються установлені законодавством гарантії депутатської діяльності, відповідають критеріям ст. ст. 2, 5 КАС України як об`єкту судового захисту та визначенню поняття «охоронюваний законом інтерес», яке надано рішеннями Конституційного Суду України від 14.12.2011 р. №19-рп/2011 та від 01.12.2004 р. №18-рп/2004.

Окрім того, колегія суддів відхиляє доводи апелянта стосовно того, що позивач не наділений правом здійснювати представництво інтересів територіальної громади.

Матеріалами справи підтверджується, що ОСОБА_1 є депутатом Херсонської міської ради VII скликання та відповідно членом територіальної громади м. Херсона, тобто є носієм прав членів відповідної територіальної громади.

Так, Конституційний Суд України у своєму рішенні від 18 червня 2002 року №12-рп/2002 висловив правову позицію, що питання об`єднання або роз`єднання територіальних громад, виходячи з визначеного положеннями частини першої статті 140 Конституції України поняття «територіальна громада», має вирішуватися з урахуванням відповідного волевиявлення членів цих територіальних громад.

У випадку, якщо порушуються права територіальних громад, то будь-який з членів таких громад має право оскаржити відповідну дію чи рішення суб`єкта владних повноважень у суді, оскільки порушення прав місцевого самоврядування неминуче призводить до порушення прав кожного жителя відповідного муніципального утворення.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 11 серпня 2020 року по справі №187/687/16-а.

Окрім того, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про необґрунтованість доводів відповідача щодо відсутності обмеження права позивача на внесення на розгляд ради проектів рішень, яке мотивовано тим, що позивач не скористався передбаченою ст. 80 Регламенту можливістю на початку пленарного засідання внести пропозиції до порядку денного.

По-перше, як слідує зі змісту даної норми, включення до порядку денного до його затвердження інших питань, допускається у виняткових випадках та з дотриманням певних умов.

По-друге, вищезазначене не дозволяє ототожнити внесення пропозицій до порядку денного до його затвердження з альтернативним способом реалізації депутатом свого права на внесення на розгляд ради проектів рішень з питань, що належать до її відання, невикористання якого давало би привід уважати це право таким, що не зазнало обмежень.

Слід також зазначити, що судом першої інстанції при вирішенні справи по суті було здійснено розподіл витрат позивача на правову допомогу в порядку ст.134 КАС України та стягнуто на користь позивача витрати на правничу допомогу у сумі 5500 гривень з рахунків Виконавчого комітету Херсонської міської ради.

При цьому, апелянт в апеляційній скарзі не навів будь-яких зауважень щодо правильності або розміру стягнутих судом першої інстанції судових витрат.

Відповідно до вимог ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідач, який є суб`єктом владних повноважень, свою позицію не довів та не обґрунтував.

У зв`язку з цим, за результатом апеляційного розгляду даної справи колегія суддів дійшла висновку, що оскаржувані дії та рішення відповідача щодо пропозицій позивача до порядку денного не ґрунтую на правильному застосуванні норм матеріального права та вчинені без урахування усіх фактичних обставин, з порушенням його прав.

За таких обставин колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про наявність підстав для задоволення позову ОСОБА_1 .

Підсумовуючи наведене колегія суддів дійшла висновку, що доводи, викладені в апеляційній скарзі, не знайшли свого підтвердження, суд першої інстанції правильно встановив обставини справи, оскаржуване рішення прийняте відповідно до норм матеріального та процесуального права, а тому підстави для задоволення апеляційної скарги відсутні.

Відповідно до статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Відтак, апеляційна скарга Херсонського міського голови Миколаєнка В.В. задоволенню не підлягає.

Керуючись статтями 292, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, апеляційний суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Херсонського міського голови Миколаєнка Володимира Васильовича залишити без задоволення, а рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 12 червня 2020 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає відповідно до ч. 6 ст. 12, ст. 257 та ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий суддя-доповідач В.О.Скрипченко

Суддя І.П.Косцова

Суддя Ю.В.Осіпов