Справа № 540/2487/19
Суддя: Коваль М.П.
Дата ухвалення: 2020-09-02 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

02 вересня 2020 р.м.ОдесаСправа № 540/2487/19

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді - Коваля М.П.,

суддів - Домусчі С.Д.,

- Кравця О.О.,

за участю: секретар судового засідання - Уштаніт Ю.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одеса апеляційну скаргу Білозерської селищної ради на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2020 року, прийняте у складі суду судді Дубровної В.А. в місті Херсон по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Білозерської селищної ради, Білозерського селищного голови Чередник Антоніни Іванівни про визнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування рішення, визнання протиправним та нечинним положення регламенту,-

В С Т А Н О В И В:

У листопаді 2019 року ОСОБА_1 звернулась до Херсонського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Білозерської селищної ради, Білозерського селищного голови Чередник Антоніни Іванівни, в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, позивач просила суд:

- визнати протиправними дії Білозерського селищного голови щодо проведення 26 вересня 2019 року пленарного засідання сесії Білозерської селищної ради під час розгляду питань порядку денного № № 2-16 ;

- визнати протиправним та скасувати рішення Білозерської селищної ради № 387/613 від 26 вересня 2019 року "Про затвердження розпоряджень селищного голови, виданих в міжсесійний період";

- визнати протиправним та нечинним положення абзацу дванадцятого розділу VІІ Регламенту Білозерської селищної ради, затвердженого рішенням Білозерської селищної ради № 23/250 від 24.11.2017 року в частині слів "а в міжсесійний період розпорядженнями селищного голови з подальшим затвердженням на черговій сесії селищної ради між кодами економічної класифікації видатків. Розпорядження селищного голови вступає в дію з моменту його підписання".

Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2020 року позовну заяву ОСОБА_1 задоволено частково. Визнано протиправними дії Білозерського селищного голови Чередник Антоніни Іванівни в частині проведення 26 вересня 2019 року пленарного засідання сесії Білозерської селищної ради під час розгляду питання № 6 порядку денного. Визнано протиправним та скасовано рішення Білозерської селищної ради № 387/613 від 26 вересня 2019 року "Про затвердження розпоряджень селищного голови, виданих в міжсесійний період". Визнано протиправним та нечинним положення абзацу дванадцятого розділу VІІ Регламенту Білозерської селищної ради, затвердженого рішенням Білозерської селищної ради № 23/250 від 24.11.2017 року в частині слів "а в міжсесійний період розпорядженнями селищного голови з подальшим затвердженням на черговій сесії селищної ради між кодами економічної класифікації видатків. Розпорядження селищного голови вступає в дію з моменту його підписання". В частині вимог щодо визнання протиправними дій Білозерського селищного голови Чередник Антоніни Іванівни щодо проведення 26 вересня 2019 року пленарного засідання сесії Білозерської селищної ради під час розгляду питань № 2-5, 7-16 порядку денного - відмовлено.

Не погоджуючись із вказаним рішенням суду першої інстанції, Білозерська селищна рада звернулась до П`ятого апеляційного адміністративного суду з апеляційною скаргою, в якій вважає рішення суду першої інстанції таким, що винесено з порушення норм матеріального і процесуального права, тому просить рішення суду першої інстанції скасувати та постановити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.

Доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що в даному випадку позивач звернулась за захистом не особистих порушених прав або інтересів як фізична особа, а як особа, наділена депутатськими повноваженнями, яка безпосередньо приймає участь в пленарних засіданнях ради, при цьому нормами чинного законодавства для депутата встановлений особливий спосіб впливу як на прийняття рішень ради так і на життя мешканців відповідної громади. Апелянт вважає, що депутати не наділені повноваженнями вимагати усунення порушення законності допущених колегіальним органом шляхом індивідуального звернення до суду з адміністративним позовом.

Щодо визнання протиправними дій Білозерського селищного голови Чередник А.І. в частині проведення 26.09.2019 року пленарного засідання сесії селищної ради під час розгляду питання № 6 порядку денного апелянт вказує, що на час відкриття 28 сесії 7 скликання Білозерської селищної ради від 26.09.2019 року були присутні 16 депутатів та селищний голова, тобто пленарне засідання розпочате за наявності необхідної кількості депутатів. Після розгляду першого питання частина депутатів залишила сесію, залишилось 13 депутатів та селищний голова, однак на думку апелянта, такі дії депутатів не мають жодного іншого правового значення, окрім як відмова віддавати свій голос за прийняття рішень та бути присутнім в сесійній залі. Апелянт вважає, що пленарне засідання 28 сесії Білозерської селищної ради від 26 вересня 2019 року було повноважним, оскільки в сесійній залі були присутні 13 депутатів та селищний голова, який також наділений правом голосу.

Щодо визнання протиправним та скасування рішення Білозерської селищної ради № 387/613 від 26 вересня 2019 року «Про затвердження розпоряджень селищного голови, виданих в міжсесійний період» апелянт вказує, що судом не встановлено дотримання вимог щодо всебічності, повноти й об`єктивності з`ясування обставин справи та оцінки доказів, стосовно того, що розпорядження селищного голови прийнятті в міжсесійний період не призводять до змін селищного бюджету.

Апелянт також вважає, що рішення «Про затвердження Регламенту Білозерської селищної ради» було прийнято у відповідності із вимогами діючого законодавства, з дотриманням встановленої законом процедури, при цьому абзац дванадцятий Розділу VII вказаного Регламенту, який оскаржується позивачем, не суперечить вимогам чинного законодавства, оскільки не призводить до змін селищного бюджету.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, проаналізувавши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 є депутатом Білозерської селищної ради, що підтверджується посвідченням депутата по виборчому округу № 3, виданого головою Білозерської селищної виборчої комісії від 07.11.2017 р.

Рішенням І сесії 7-го скликання Білозерської селищної ради від 07.11.2017 р. за № 1/228 визнано повноваження 26 депутатів Білозерської об`єднаної територіальної громади, у т.ч. ОСОБА_1 по виборчому округу № 3.

Рішенням ІІ сесії 7-го скликання Білозерської селищної ради від 24.11.2017 р. за № 23/250 затверджено Регламент Білозерської селищної ради, абзац 12 розділу VII " Підготовка і розгляд проектів рішень селищної ради" цього Регламенту викладено у наступній редакції : " Програма соціально - економічного розвитку і селищний бюджет, інформації про їх виконання приймаються і затверджуються більшістю голосів від загального складу ради. При необхідності зміни до селищного бюджету вносяться радою, а в міжсесійний період розпорядженням селищного голови з подальшим затвердженням на черговій сесії селищної ради між кодами економічної класифікації видатків в межах коду програмної класифікації видатків. Розпорядження селищного голови вступає в дію з моменту його підписання".

20.09.2019 року розпорядженням голови Білозерської селищної ради за № 104 скликано позачергову 28 сесію селищної ради VІІ скликання, призначено пленарне засідання на 26.09.2019 р.

Згідно з протоколом пленарного засідання 28 сесії Білозерської селищної ради VІІ скликання від 26.09.2019 р. та списку депутатів Білозерської селищної ради, які прибули на позачергове пленарне засідання, (26.09.2019) було зареєстровано 16 депутатів із 26 депутатів загального складу, відсутні 10 депутатів, у т.ч. Хороняк Н.В.

При цьому, згідно вказаного протоколу пленарного засідання сесії Білозерської селищної ради та списку депутатів поіменного голосування у прийняті нижчеперелічених рішень приймало участь 16 депутатів та селищний голова, зокрема,

- про затвердження доповнення до порядку денного питанням " Про затвердження містобудівної документації - генерального плану та плану зонування території с. Надеждівка і надання дозволу на розроблення проекту землеустрою";

- про затвердження переліку питань порядку денного згідно розпорядження голови Білозерської селищної ради № 104, з урахуванням доповнення, а саме,

1) Про затвердження містобудівної документації - генерального плану та плану зонування території с. Надеждівка і надання дозволу на розроблення проекту землеустрою";

2) Про внесення змін до рішення 20 сесії Білозерської селищної ради сьомого скликання від 18 грудня 2018 року № 249/475 "Про бюджет Білозерської селищної об`єднаної територіальної громади на 2019 рік";

3) Про внесення змін до рішення 4 сесії селищної ради сьомого скликання від 22 грудня 2017 року №42/269 про затвердження Порядку перевезення пільгових категорій громадян Білозерської селищної ради автомобільним транспорту приміського сполучення;

4) Про внесення змін до рішення 20 сесії селищної ради сьомого скликання від 18 грудня 2018 року №248/474 Про Програму соціально-економічного розвитку території Білозерської селищної ради (смт Білозерка, с. Розлив, с. Черешеньки, с.Томина Балка, с.Новодмитрівка, с. Надеждівка, с.Зорівка, с.Знам`янка) та галузевих програм на 2019 рік;

5) Про внесення змін до програми "Розвиток людського капіталу Білозерської селищної ради" на 2018 - 2023 роки;

6) Про затвердження розпоряджень селищного голови, виданих в міжсесійний період;

7) Про затвердження Положення про цільовий фонд Білозерської селищної ради;

8) Про затвердження переліку майна, що належить до комунальної власності Білозерської об`єднаної територіальної громади;

9) Про внесення змін до рішення від 18.12.2018 р. №261/487 "Про план діяльності з підготовки проектів регуляторних актів на 2019 рік";

10) Про надання дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок голів та членам фермерських господарств "Нептун" та "Гея", "Терра" та "Династія";

11) Про оренду земельних ділянок;

12) Про надання згоди на розробку технічних документацій щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості);

13) Про надання дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у приватну власність для будівництва та обслуговування житлового будинку громадянам - учасникам антитерористичної операції;

14) Про затвердження технічних документацій із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність та зміну цільового призначення земельної ділянки, передачу земельних ділянок у приватну власність;

15) Про надання дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у приватну власність та оренду;

16) Про надання дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення особистих селянських господарств громадянам - учасникам антитерористичної операції

Крім того, під час розгляду питання № 1 порядку денного "Про затвердження містобудівної документації - генерального плану та плану зонування території с. Надеждівка і надання дозволу на розроблення проекту землеустрою" та прийняття рішення з цього питання у пленарному засіданні сесії селищної ради приймало участь 16 депутатів та селищний голова, що підтверджується протоколом пленарного засідання 28 сесії Білозерської селищної ради VІІ скликання від 26.09.2019 р. та списком депутатів поіменного голосування у прийнятті рішення.

В подальшому, згідно протоколу пленарного засідання 28 сесії Білозерської селищної ради VІІ скликання від 26.09.2019 р. та списку депутатів поіменного голосування у прийнятті рішення під час розгляду питань за № № 2 - 16 порядку денного та прийняті рішень з цих питань приймало участь 13 депутатів та селищний голова.

26.09.2019 р. рішенням Білозерської селищної ради № 387/613 "Про затвердження розпоряджень селищного голови, виданих в міжсесійний період" відповідно до Регламенту, затвердженого рішенням 2 сесії селищної ради сьомого скликання від 24.11.2017 №23/250, статті 25 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні затверджено розпорядження селищного голови, які видані в міжсесійний період, від 25 червня 2019 року № 71 "Про перерозподіл планових показників"; від 15 липня 2019 року № 75 "Про перерозподіл планових показників"; від 24 липня 2019 року № 78 "Про збільшення та перерозподіл планових показників"; від 25 липня 2019 року № 79 "Про перерозподіл планових показників"; від 29 липня 2019 року № 81 "Про перерозподіл планових показників"; від 30 липня 2019 року № 82 "Про перерозподіл планових показників"; від 01 серпня 2019 року № 84 "Про перерозподіл планових показників"; від 02 серпня 2019 року № 86 "Про збільшення та перерозподіл планових показників"; від 07 серпня 2019 року № 87 "Про перерозподіл планових показників"; від 13 серпня 2019 року № 90 "Про збільшення та перерозподіл планових показників"; від 03 вересня 2019 року №94 "Про перерозподіл планових показників"; від 05 вересня 2019 року №96 "Про перерозподіл планових показників"; від 12 вересня 2019 року №98 "Про перерозподіл планових показників"; від 17 вересня 2019 року №101 "Про перерозподіл планових показників"; від 18 вересня 2019 року №102 "Про перерозподіл планових показників"; від 20 вересня 2019 року №103 "Про збільшення та перерозподіл планових показників".

Не погоджуючись з діями селищного голови Чередник А.І. під час розгляду питань № № 2-16 порядку денного пленарного засідання сесії Білозерської селищної ради, рішенням Білозерської селищної ради від 26.09.2019 року за № 387/613 про затвердження розпоряджень селищного голови, видані в міжсесійний період, а також з окремими положеннями абзацу дванадцятого розділу VІІ Регламенту Білозерської селищної ради, представник позивача звернувся до суду з адміністративним позовом

Вирішуючи спірне питання, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що враховуючи, що даний спір стосується процедурних питань, передбачених Регламентом селищної ради, а також проведення сесії без належної кількості депутатів, тому відсутність у депутата селищної ради права звертатися до суду на спірні правовідносини не поширюється. Суд першої інстанції дійшов висновку, що під час розгляду питань № № 2-16 порядку денного пленарне засідання сесії Білозерської селищної ради не було повноважним, при цьому дії селищного голови Чередник А.І. під час розгляду питань № № 2-5, 7-16 пленарного засідання сесії Білозерської селищної ради не можуть бути предметом оскарження до адміністративного суду окремо від оскарження прийнятих Білозерською селищною радою рішень. Суд також дійшов висновку, що при розгляді шостого питання порядку денного пленарного засідання сесії про затвердження розпоряджень селищного голови, виданих в міжсесійний період, та прийнятті оскаржуваного рішення сесія Білозерської селищної ради була неповноважною, що є підставою для визнання такого рішення неправомірним. Крім того, суд першої інстанції дійшов висновку про визнання протиправними та нечинними абзацу дванадцятого Розділу VII в Регламенту в частині слів: "а в міжсесійний період розпорядженням селищного голови з подальшим затвердженням на черговій сесії селищної ради між кодами економічної класифікації видатків в межах коду програмної класифікації видатків. Розпорядження селищного голови вступає в дію з моменту його підписання", як таких, що сформульовані з недостатньою чіткістю та без дотримання належної юридичної техніки, що може призвести до бюджетних правопорушень.

Вирішуючи дану справу в апеляційній інстанції, колегія суддів виходить з наступного.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини 3 статті 140 Конституції України, місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Відповідно до положень ст. 144 Конституції України, органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 р. № 280/97-ВР ( далі - Закон №280/97-ВР.

Згідно з частиною 1 статі 10 Закону України №280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Частиною 3 статті 24 Закону № 280/97-ВР визначено, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Відповідно до статі 25 цього Закону сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

При цьому, виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, як затвердження регламенту ради; затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього тощо. ( пункти 1 та 23 частини 1 статі 26 Закону № 280/97-ВР

Згідно з частиною першою статті 46 Закону № 280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

За частиною одинадцятою статті 46 Закону № 280/97-ВР серед іншого передбачено, що сесію сільської, селищної, міської ради відкриває і веде відповідно сільський, селищний, міський голова.

Відповідно до частини дванадцятої статті 46 Закону № 280/97-ВР сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.

Частинами 1-2, 10 статті 59 Закону №280/97-ВР передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Щодо доводів апелянта, що депутати не наділені повноваженнями вимагати усунення порушення законності допущених колегіальним органом шляхом індивідуального звернення до суду з адміністративним позовом, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до статті 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Частиною 1 статті 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб віт порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до пункту 8 частини 1 статті 4 КАС України, позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суд.

Частиною 1 статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Відтак, завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, що звернулася до суду з позовом.

Вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

Так, правовий статус депутата місцевої ради як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого органу та рівноправного члена місцевої ради, а також гарантії депутатської діяльності визначені та встановлені Конституцією України, Законом № 280-97/ВР, Законом України від 11 липня 2002 року № 93-IV «Про статус депутатів місцевих рад».

Відповідно до положень зазначених законів, депутат місцевої ради має право реалізувати свої права щодо внесення пропозицій для розгляду їх радою та її органами, пропозицій і зауважень до порядку денного засідань ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті, на розгляд ради та її органів пропозицій з питань, пов`язаних з його депутатською діяльністю.

Саме у такий спосіб депутат місцевої ради реалізує своє право на участь у діяльності ради та у прийнятті радою відповідних рішень.

Отже, за загальним правилом, депутат ради законодавчо не наділений правом здійснювати представництво інтересів територіальної громади в судах. Нормами чинного законодавства для депутата встановлений особливий спосіб впливу як на прийняття рішень органом місцевого самоврядування, так і на життя мешканців відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Водночас, як вірно встановлено судом першої інстанції, порушення прав ОСОБА_1 , як депутата селищної ради, пов`язане з виконанням нею депутатських повноважень під час роботи сесії, у т.ч. вирішенні питань щодо змін до селищного бюджету. Свої вимоги позивач обґрунтовує допущеними відповідачами порушеннями процедурних питань, наслідком чого є порушення прав позивача як депутата.

Колегія суддів звертає увагу на висновки щодо застосування норм права, викладені зокрема у постановах Верховного Суду від 31.07.2019 у справі № 320/10422/15-а, від 26.09.2019 у справі № 320/9766/15-а, від 06.11.2019 у справі № 2340/3539/18, від 04.02. 2020 у справі №320/7969/17, відповідно до яких якщо спір стосується процедурних питань, то позивач, як депутата відповідної ради, має право на звернення до суду з адміністративним позовом.

Враховуючи, що даний спір стосується процедурних питань, передбачених Регламентом селищної ради, а також проведення сесії без належної кількості депутатів, тому вищевказаний висновок про відсутність у депутата селищної ради права звертатися до суду на спірні правовідносини не поширюється, чим спростовуються доводи апеляційної скарги у цій частині.

Щодо доводів апелянта в частині висновків суду першої інстанції щодо визнання протиправними дій Білозерського селищного голови Чередник А.І. в частині проведення 26.09.2019 року пленарного засідання сесії селищної ради під час розгляду питання № 6 порядку денного, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно із п. 12 ст. 46 Закону № 280-97/ВР, сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради. Аналогічні вимоги щодо повноважності сесії ради передбачені у розділі ІІІ Регламенту Білозерської селищної ради.

Як вбачається з матеріалів справи, 20.09.2019 року розпорядженням голови Білозерської селищної ради за № 104 скликано позачергову 28 сесію селищної ради VІІ скликання, призначено пленарне засідання на 26.09.2019 р.

Згідно з протоколом пленарного засідання 28 сесії Білозерської селищної ради VІІ скликання від 26.09.2019 р. та списку депутатів Білозерської селищної ради, які прибули на позачергове пленарне засідання, (26.09.2019) було зареєстровано 16 депутатів із 26 депутатів загального складу.

Разом з тим, згідно протоколу пленарного засідання 28 сесії Білозерської селищної ради VІІ скликання від 26.09.2019 р. та списку депутатів поіменного голосування у прийнятті рішення під час розгляду питань за № № 2 - 16 порядку денного та прийняті рішень з цих питань приймало участь 13 депутатів та селищний голова.

Відповідно до висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 04.09.2019 року у справі №126/2017/17, правова оцінка того, чи дотримано вимог закону щодо кворуму на пленарному засіданні селищної ради повинно бути одним з аспектів правової оцінки рішення, яке ухвалила селищна рада на пленарному засіданні під час певної сесії, оскільки прийняте селищною радою рішення є результатом її роботи на пленарному засіданні.

Як вбачається з матеріалів справи та визнається сторонами по справі, після розгляду першого питання порядку денного пленарного засідання 28 сесії Білозерської селищної ради від 26 вересня 2019 року частина депутатів залишила сесію, залишилось 13 депутатів та селищний голова.

Враховуючи, що сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради, в пленарному засіданні повинно приймати участь не менше 14 депутатів селищної ради.

Апелянт вважає, що пленарне засідання 28 сесії Білозерської селищної ради від 26 вересня 2019 року було повноважним, оскільки в сесійній залі були присутні 13 депутатів та селищний голова, який також наділений правом голосу.

З цього приводу колегія суддів зазначає, що відповідно до вимог ч. ч. 1, 2 ст. 59 Закону №280/97-ВР, рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень, які приймаються на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, а при встановленні результатів голосування до загального складу селищної ради включається селищний голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Правовий статус селищного голови визначено у ч. 1, 4 статі 12 Закону № 280/97-ВР, якою, зокрема, зазначено, що сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об`єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста. Сільський, селищний, міський голова не може бути депутатом будь-якої ради.

Відповідно до висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 04.09.2019 року у справі №126/2017/17, участь міського голови у голосуванні при прийнятті рішення (на пленарному засіданні місцевої ради) не можна розцінювати як чинник, який впливає на кількісний склад депутатів на пленарному засіданні як умови, з якою закон пов`язує повноважність сесії місцевої ради. Участь селищного голови у голосуванні при прийнятті рішення (на пленарному засіданні селищної ради ), як це передбачено частиною другої статті 59 Закону № 280/97-ВР не можна розцінювати як чинник, який впливає на кількісний склад депутатів на пленарному засіданні як умови, з якою закон пов`язує повноважність сесії селищної ради.

Таким чином, при встановленні результатів голосування враховується голос селищного голови, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, проте наявність у селищного голови права ухвального голосу не є підставою для врахування його під час визначення кворуму пленарного засідання сесії, оскільки селищний голова не входить до складу селищної ради, що спростовує доводи апеляційної скарги у цій частині.

Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується із висновками суду першої інстанції, що при розгляді шостого питання порядку денного пленарного засідання сесії про затвердження розпоряджень селищного голови, виданих в міжсесійний період, та прийнятті оскаржуваного рішення сесія Білозерської селищної ради була неповноважною, що є підставою для визнання такого рішення неправомірним.

Щодо висновків суду першої інстанції про визнання протиправним та скасування рішення Білозерської селищної ради № 387/613 від 26 вересня 2019 року "Про затвердження розпоряджень селищного голови, виданих в міжсесійний період", колегія суддів зазначає наступне.

Оскаржуваним рішенням Білозерської селищної ради затверджено розпорядження селищного голови, видані в міжсесійний період ( з 25.06.2019 р. по 20.09.2019 р.), якими здійснено перерозподіл планових показників видаткової частини загального фонду селищного бюджету, збільшення доходної та спеціальної частин селищного бюджету з метою недопущення кредиторської заборгованості.

При цьому, підставою його прийняття є стаття 25 Закону № 280/97-ВР та Регламент Білозерської селищної ради.

Як встановлено судом першої інстанції, при розгляді шостого питання порядку денного пленарного засідання сесії про затвердження розпоряджень селищного голови, виданих в міжсесійний період, та прийнятті оскаржуваного рішення сесія Білозерської селищної ради була неповноважною, що є підставою для визнання такого рішення неправомірним.

Враховуючи, що в межах даних спірних правовідносин, судом встановлено порушення відповідачами Закону №280/97-ВР, а також розділу VIII Регламенту Білозерської сілелищної ради щодо прийняття рішення ради більшістю голосів від загального складу ради, прийняття Білозерською селищною радою оскаржуваного рішення за відсутності повноважності колегіального органу свідчить про істотне порушення вимог чинного законодавства.

Доводи апелянта, що розпорядження селищного голови, прийнятті в міжсесійний період не призводять до змін селищного бюджет, у контексті встановлених судами обставин відсутності кворуму під час прийняття рішення № 387/613 від 26 вересня 2019 року, не спростовують висновків суду першої інстанції та колегією суддів до уваги не приймаються.

При цьому, як вірно встановлено судом першої інстанції, визнання протиправним та скасування рішення Білозерської селищної ради № 387/613 від 26 вересня 2019 року "Про затвердження розпоряджень селищного голови, виданих в міжсесійний період" не створює правих наслідків, у т.ч. скасування вказаних розпоряджень селищного голови, а тому відсутні підстави вважати, що порушення принципу виваженості та балансу приватного і публічного інтересів при вирішення вказаного питання.

Щодо доводів апелянта в частині висновків суду першої інстанції про визнання протиправним та нечинним положення абзацу дванадцятого розділу VІІ Регламенту Білозерської селищної ради, затвердженого рішенням Білозерської селищної ради № 23/250 від 24.11.2017 року в частині, колегія суддів зазначає наступне.

Рішенням ІІ сесії 7-го скликання Білозерської селищної ради від 24.11.2017 р. за № 23/250 затверджено Регламент Білозерської селищної ради.

При цьому, згідно розділу І цього Регламенту формування, діяльність, компетенція і функції селищної ради, як органу самоврядування, що представляє інтереси Білозерської об`єднаної територіальної громади смт Білозерка, с.Розлив, с.Черешеньки с. Томина Балка, с. Новодмитрівка, с. Надеждівка, с. Зорівка, с. Знам`янка, визначаються Конституцією України, Законами України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про статус депутатів місцевих рад", "Про службу в органах місцевого самоврядування", іншими законодавчими актами, цим Регламентом. Процедурні питання, які не визначені в цьому регламенті, можуть вирішуватися радою по мірі їх виникнення у відповідності з діючим законодавством.

Порядок розгляду проектів рішень щодо селищного бюджету та внесення змін до нього передбачений розділом VII "Підготовка і розгляд проектів рішень селищної ради" Регламенту селищної ради. Зокрема, абзацом 12 цього розділу визначено, що "Програма соціально-економічного розвитку і селищний бюджет, інформації про їх виконання приймаються і затверджуються більшістю голосів від загального складу ради. При необхідності, зміни до селищного бюджету вносяться радою, а в міжсесійний період розпорядженням селищного голови з подальшим затвердженням на черговій сесії селищної ради між кодами економічної класифікації видатків в межах коду програмної класифікації видатків. Розпорядження селищного голови вступає в дію з моменту його підписання".

При цьому, предметом оскарження є вислів " а в міжсесійний період розпорядженням селищного голови з подальшим затвердженням на черговій сесії селищної ради між кодами економічної класифікації видатків в межах коду програмної класифікації видатків. Розпорядження селищного голови вступає в дію з моменту його підписання ".

Процедура затвердження та внесення змін до місцевого бюджету регламентована Законом №280/97-ВР та Бюджетним кодексом України.

Відповідно до статті 25 Закону №280/97-ВР сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

При цьому, виключно на пленарних селищної ради вирішуються такі питання щодо затвердження місцевого бюджету та внесення змін до нього. ( пункти 1 та 23 частини 1 статі 26 Закону № 280/97-ВР).

Органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах, районах у містах (у разі їх створення) самостійно складають та схвалюють прогнози відповідних місцевих бюджетів, розробляють, затверджують і виконують відповідні місцеві бюджети згідно з Бюджетним кодексом України.( ч. 1 статті 61 Закону № 280/97-ВР).

Відповідно до п. 9 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", правові засади бюджетного процесу та міжбюджетних відносин щодо місцевих бюджетів визначаються Бюджетним кодексом України у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин (далі - БК України) .

Відповідно до пункту 45 ч. 1 ст. 2 БК України рішення про місцевий бюджет - нормативно-правовий акт Верховної Ради Автономної Республіки Крим чи відповідної місцевої ради, виданий в установленому порядку, що затверджує місцевий бюджет та визначає повноваження відповідно Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевої державної адміністрації або виконавчого органу місцевого самоврядування здійснювати виконання місцевого бюджету протягом бюджетного періоду.

Частина друга статті 4 цього Кодексу передбачає, що бюджетна система України і Державний бюджет України встановлюються виключно цим Кодексом та законом про Державний бюджет України. Якщо іншим нормативно-правовим актом бюджетні відносини визначаються інакше, ніж у цьому Кодексі, застосовуються відповідні норми цього Кодексу.

Статтею 19 БК України визначені стадії бюджетного процесу: 1) складання проектів бюджетів; 2) розгляд проекту та прийняття закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет); 3) виконання бюджету, включаючи внесення змін до закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет); 4) підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього.

На всіх стадіях бюджетного процесу здійснюються контроль за дотриманням бюджетного законодавства, аудит та оцінка ефективності управління бюджетними коштами відповідно до законодавства.

Учасниками бюджетного процесу є органи, установи та посадові особи, наділені бюджетними повноваженнями (правами та обов`язками з управління бюджетними коштами).

При цьому, будь-які бюджетні зобов`язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному цим Кодексом. ( частини 1,2 ст. 23 Бюджетного кодексу України).

З огляду на вищевказані приписи Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та БК України регламент ради є місцевим нормативно-правовим актом, який визначає порядок організації роботи ради, унормовує порядок підготовки та прийняття нею рішень, у т.ч. вирішення питань щодо внесення змін до місцевого бюджету, що віднесено до виключної компетенції ради.

Таким чином, питання щодо внесення змін до місцевого бюджету відноситься до виключної компетенції селищної ради, а тому делегування таких повноважень селищному голові суперечить чинному законодавству.

При цьому, суд приймає до уваги, що пунктом 7 статті 23 БК України передбачено, що у межах загального обсягу бюджетних призначень за бюджетною програмою окремо за загальним та спеціальним фондами бюджету Міністерство фінансів України (місцевий фінансовий орган) за обґрунтованим поданням головного розпорядника бюджетних коштів здійснює перерозподіл бюджетних асигнувань, затверджених у розписі бюджету та кошторисі, в розрізі економічної класифікації видатків бюджету, а також в розрізі класифікації кредитування бюджету - щодо надання кредитів з бюджету. Зміни до зведених кошторисів та планів асигнувань можуть вноситися головним розпорядником як на підставі відповідної довідки місцевого фінансового органу, так і в межах установлених законодавством прав, наданих головному розпоряднику.

Крім того, пунктом 47 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 року № 228 передбачено, що зміни до кошторису, плану асигнувань загального фонду бюджету, плану надання кредитів із загального фонду бюджету та плану спеціального фонду, плану використання бюджетних коштів (крім плану використання бюджетних коштів одержувача), помісячного плану використання бюджетних коштів вносяться у разі, зокрема, виникнення потреби у перерозподілі бюджетних асигнувань у розрізі економічної класифікації видатків бюджету в межах загального обсягу бюджетних призначень за бюджетною програмою окремо за загальним і спеціальним фондами бюджету.

З огляду на вказані норми права, законодавцем передбачено можливість у межах загального обсягу бюджетних призначень здійснювати перерозподіл бюджетних асигнувань, затверджених у розписі бюджету та кошторисі, в розрізі економічної класифікації видатків бюджету в межах установлених законодавством прав, наданих головному розпоряднику.

Відповідно до ч. 1 ст. 2 БК України головні розпорядники бюджетних коштів - бюджетні установи в особі їх керівників, які відповідно до статті 22 цього Кодексу отримують повноваження шляхом встановлення бюджетних призначень.

При цьому, згідно пунктів 13 та 20 ч. 4 ст. 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільський, селищний, міський голова є розпорядником бюджетних коштів, використовує їх лише за призначенням, визначеним радою.

Отже, селищний голова є одним із учасників бюджетного процесу, а тому затвердження селищною радою в подальшому прийнятих розпоряджень селищного голови з бюджетних питань не відповідає положенням чинного законодавства.

При цьому, суд вважає, що нормативне врегулювання спірними положеннями Регламенту селищної ради питання щодо подальшого затвердження на черговій сесії селищної ради розпоряджень селищного голови "між кодами економічної класифікації видатків в межах коду програмної класифікації видатків" не надає права суб`єкту бюджетної нормотворчості ігнорувати положення законодавства, яким регулюється питання бюджету.

Враховуючи, що нормативно-правові акти не містять законодавчо визначеного порядку затвердження розпоряджень селищного голови з бюджетних питань, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що при такій редакції оскаржуваних положень Регламенту селищної ради учасники правовідносин об`єктивно не можуть передбачити випадки, у яких будуть застосовані приписи абзацу 12 розділу VII вказаного Регламенту в частині їх оскарження, а отже вони сформульовані з недостатньою чіткістю та без дотримання належної юридичної техніки, що може призвести до бюджетних правопорушень.

Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується із висновками суду першої інстанції щодо наявності підстав для визнання протиправним та нечинним положення абзацу дванадцятого розділу VІІ Регламенту Білозерської селищної ради, затвердженого рішенням Білозерської селищної ради № 23/250 від 24.11.2017 року в частині слів "а в міжсесійний період розпорядженнями селищного голови з подальшим затвердженням на черговій сесії селищної ради між кодами економічної класифікації видатків. Розпорядження селищного голови вступає в дію з моменту його підписання".

Таким чином, проаналізувавши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що вони не спростовують висновків суду першої інстанції, яким повно та правильно встановлено обставини справи і ухвалено судове рішення з дотриманням норм матеріального та процесуального права.

Відносно решти висновків суду першої інстанції судова колегія вважає за необхідне зазначити, що відповідно до ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Разом з тим, оскільки апелянтом правомірність висновків суду першої інстанції в іншій частині під сумнів не ставилась, розгляд справи здійснювався у межах апеляційної скарги.

Згідно зі ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Враховуючи викладені обставини та з огляду на наведені положення законодавства, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а судове рішення без змін.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 292, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Білозерської селищної ради на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2020 року - залишити без задоволення.

Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2020 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Білозерської селищної ради, Білозерського селищного голови Чередник Антоніни Іванівни про визнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування рішення, визнання протиправним та нечинним положення регламенту - залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення до Верховного Суду.

Головуючий суддя: М. П. Коваль

Суддя: С.Д. Домусчі

Суддя: О. О. Кравець