Справа № 400/2653/19
Суддя: Лук'янчук О.В.
Дата ухвалення: 2020-08-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

25 серпня 2020 р.м.ОдесаСправа № 400/2653/19

Категорія:108040000

Головуючий в 1 інстанції: Птичкіна В.В.

Час і місце ухвалення: 11:34, м. Миколаїв

Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого Лук`янчук О.В.

суддів Бітова А. І.

Ступакової І. Г.

при секретарі Черкасовій Є.А.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою Квартирно-експлуатаційного відділу міста Миколаїв на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 14 січня 2020 року по справі за позовом Квартирно-експлуатаційного відділу міста Миколаїв до Південного територіального управління внутрішнього аудиту Департаменту внутрішнього аудиту про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И Л А :

У серпні 2019 року КЕВ м. Миколаїв звернулося до суду з позовом до Південного ТУ Департаменту аудиту, в якому просило визнати неправомірними дії в частині внесенні до Аудиторського звіту № 520/2/29 аз від 19.06.2019 недостовірних та перекручених даних про наявність порушень фінансово-бюджетної дисципліни, які призвели до втрат у сумі 252,26 тис. грн.; зобов`язати виключити недостовірні дані із зазначеного аудиторського звіту.

В обґрунтування позовних вимог зазначалося, що за результатом аудиту відповідності та фінансового аудиту окремих питань фінансово-господарської діяльності позивача за період з 01.01.2015 року по 31.12.2018 року відповідачем складено Аудиторський звіт № 520/2/29 аз від 19.06.2019 року, за висновками якого встановлено порушення фінансово-бюджетної дисципліни, які призвели до втрат у сумі 252,26 тис. грн., унаслідок порушення вимог пункту 8 Порядку № 728 та пункту 5 Порядку використання коштів № 193 при визначенні розміру грошової компенсації у 2016 році за неотримане житло. Крім цього, аудитом виявлено ризики незаконних видатків фінансових ресурсів сумі 5695,81 тис. грн. Не погодившись з висновками аудиту, КЕВ надало письмові заперечення, які були розглянуті та були відхилені.

Позивач наполягав, що вищевикладений висновок аудиторського звіту в частині порушення фінансово-бюджетної дисципліни, які призвели до втрат у сумі 252,26 тис. грн. є необґрунтованим та недостовірним і в подальшому може вплинути на прийняття органами державного фінансового контролю відповідних заходів, передбачених пунктом 50 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською КМУ № 550 від 20.04.2006 p.

Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 14 січня 2020 року у задоволені позову відмовлено.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, КЕВ м. Миколаїв подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 14 січня 2020 року та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.

В обґрунтування апеляційної скарги КЕВ наполягає, що не погоджується з висновками суду про те, що висновки Аудиторського звіту носять рекомендаційний характер, оскільки, зокрема представник відповідач неодноразово було зазначено, що висновки звіту мають обов`язковий характер до усунення і можуть мати для керівника підприємства наслідки у вигляді адміністративної та матеріальної відповідальності. Наведене, на думку апелянта свідчить про обов`язковість виконання пропозицій Аудиторського звіту та можливість настання відповідальності у разі їх не виконання.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідача, доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступного.

Судом встановлено, що у травні-червні 2019 року Південне ТУ Департаменту аудиту провело аудит відповідності та фінансовий аудит окремих питань фінансово-господарської діяльності КЕВ м. Миколаїв за період з 01.01.2015 по 31.12.2018, результати якого оформило аудиторським звітом від 19.06.2019 № 520/2/29 аз.

Відповідно до висновків цього Звіту, під час аудиту встановлено порушення фінансово-бюджетної дисципліни, які призвели до витрат у сумі 252,26 тис. грн., унаслідок порушення вимог пункту 8 Порядку № 728 та п.5 Порядку використання коштів № 193 при визначені розміру грошової компенсації у 2016 році за недотримане житло.

З метою усунення виявлених порушень та недопущення їх в подальшому начальнику КЕВ надані пропозиції, зокрема,прийняти відповідне управлінське рішення по виявленому факту зайвих видатків бюджетних коштів, унаслідок невірно визначення розміру грошової компенсації у розмірі 252 262,00 грн. (пункт 5 Пропозиції)

Посилаючись на недоведеність висновків управління позивач звернувся до суду з даним позовом.

Відмовляючи у задоволені позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що висновки Звіту носять рекомендаційний, а не обов`язковий характер, тому не порушують прав КЕВ. Також суд зауважив, що посилання позивача пункт 50 Порядку № 550, яким визначено перелік заходів, що вживаються за результатами проведеної ревізії органами державного фінансового контролю не є обґрунтованим, оскільки ця норма права не має відношення до процедури внутрішнього аудиту.

Надаючи правову оцінку законності і обґрунтованості рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів зазначає наступне.

Враховуючи вимоги та доводи позовної заяви предметом дослідження у даній справи є дії підрозділу внутрішнього аудиту щодо обґрунтованості формування висновків до аудиторського звіту в частині.

Так, правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені Законом України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26.01.1993 № 2939-XII.

Відповідно до статті 1 цього Закону здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України, Бюджетним кодексом України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.

Згідно з частиною третьою статті 26 Бюджетного кодексу України розпорядники бюджетних коштів в особі їх керівників організовують внутрішній контроль і внутрішній аудит та забезпечують їх здійснення у своїх установах і на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери управління таких розпорядників бюджетних коштів.

Контроль та аудит у бюджетному процесі здійснюється у відповідності до статті 26 Бюджетного кодексу України, згідно з частиною третьою якої, розпорядники бюджетних коштів в особі їх керівників організовують внутрішній контроль і внутрішній аудит та забезпечують їх здійснення у своїх закладах та у підвідомчих бюджетних установах. За визначенням, наведеним у цій нормі, внутрішнім аудитом є діяльність підрозділу внутрішнього аудиту в бюджетній установі, спрямована на удосконалення системи управління, запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання бюджетних коштів, виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності бюджетної установи та підвідомчих їй бюджетних установ, поліпшення внутрішнього контролю. Основні засади здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту та порядок утворення підрозділів внутрішнього аудиту визначаються Кабінетом Міністрів України.

Повноваження органів державного фінансового контролю з контролю за дотриманням бюджетного законодавства визначені статтею 113 Бюджетного кодексу України, відповідно до частини першої якої до повноважень органів державного фінансового контролю з контролю за дотриманням бюджетного законодавства належить здійснення контролю за: цільовим та ефективним використанням коштів державного бюджету та місцевих бюджетів (включаючи проведення державного фінансового аудита) (пункт 1); станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудита у розпорядників бюджетних коштів (пункт 6).

Механізм утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади (далі - центральні органи виконавчої влади), їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади (далі - бюджетні установи) такого аудиту визначений Порядком №1001.

На виконання пункту 8 Порядку №1001 та з метою визначення єдиних підходів до провадження діяльності з внутрішнього аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських державних адміністраціях, інших головних розпорядниках коштів державного бюджету (далі - державний орган), їх територіальних органах та бюджетних установах, що належать до сфери їх управління, оцінки якості такого аудиту затверджено Стандарти внутрішнього аудиту.

Процедура проведення внутрішнього аудиту (далі - аудит) Службою внутрішнього аудиту Збройних Сил України проводиться за правилами Порядку № 753, який розроблено відповідно до статті 26 Бюджетного кодексу України, Порядку №1001, Стандартів внутрішнього аудиту та Кодексу етики працівників підрозділу внутрішнього аудиту, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 29.09.2011 року №1217.

За приписами пунктів 1.1 та 6.1 Порядку № 753 проведення внутрішнього аудиту здійснюється Службою внутрішнього аудиту Збройних Сил України, яка складається з Департаменту внутрішнього аудиту та фінансового контролю Міністерства оборони України та його відокремлених самостійних структурних підрозділів (далі - Служба), а проведення аудиту передбачає збір аудиторських доказів із застосуванням методів, методичних прийомів і процедур, що забезпечують обґрунтованість висновків за його результатами.

Відповідно до пунктів 7.1 - 7.3 розділу VII Порядку № 753 документальне оформлення аудиторських завдань складається з двох видів документів - офіційних та робочих. Робочі документи - це записи (довідки, форми, таблиці), за допомогою яких аудиторська група фіксує проведені прийоми та процедури аудиторського завдання, тести, отриману інформацію та висновки. До робочої документації вноситься інформація, яка підтверджує висновки, викладені в офіційному документі. Вимоги до робочих документів, порядок їх складання та зберігання встановлюються директором Департаменту відповідно до Стандартів, наказів Міністра оборони України, інших нормативно-правових актів. Офіційними документами є аудиторський звіт та довідка. Аудиторський звіт складається за результатами аудиту та містить відомості про хід аудиторського дослідження, стан системи внутрішнього контролю, аудиторський висновок і рекомендації щодо діяльності підконтрольного суб`єкта залежно від характеру виявлених проблем.

Аналогічні вимоги до аудиторського звіту та порядку його оформлення визначені пунктом 7 Стандарту 11 "Документування перебігу та результатів внутрішнього аудиту" Стандартів внутрішнього аудиту.

Згідно пункту 7.8 Порядку № 753 рекомендації в аудиторському звітах мають стосуватися діяльності підконтрольних суб`єктів, щодо яких виконувалося аудиторське завдання, та/або підпорядкованих їм суб`єктів - у разі їх наявності.

Відповідно до приписів пунктів 7.17 та 7.18 Порядку №753 передбачено, що у разі якщо за результатами обговорення відповідальний за діяльність не погоджується з аудиторськими доказами, висновками та/або рекомендаціями, він письмово зазначає про це при підписанні офіційного документа та протягом 15 робочих днів надає керівнику аудиторської групи через керівника підрозділу Служби обґрунтовані коментарі за своїм підписом. Керівник, член аудиторської групи чи інший аудитор, визначений керівником підрозділу Служби, розглядає такі коментарі та готує письмовий висновок щодо їх обґрунтованості в термін, встановлений керівником підрозділу Служби, але не пізніше 15 робочих днів з дня їх отримання підрозділом Служби. Висновок підписується особою, яка його готувала, та затверджується керівником (заступником керівника) підрозділу Служби.

За правилами пункту 7.20. Порядку №753 за результатами розгляду офіційного документа, рекомендацій та, за наявності, коментарів і висновків щодо них керівник підрозділу Служби приймає рішення про: прийняття і виконання відповідальними за діяльність наданих рекомендацій; направлення відповідальним за діяльність додаткових рекомендацій або скасування чи внесення змін до наданих рекомендацій; призначення додаткового аудиторського завдання.

Пунктом 10.1 розділу Х Порядку №753 визначені шляхи реалізації результатів аудиторських завдань, зокрема, заходи, які може вживати керівник відповідного підрозділу Служби щодо підконтрольного суб`єкта за результатами проведеної перевірки.

Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що аудиторський звіт, який містить відомості про хід аудиторського дослідження, стан системи внутрішнього контролю, аудиторський висновок і рекомендації щодо діяльності підконтрольного суб`єкта є документом, в якому відображено узагальнений опис виявлених перевіркою порушень законодавства, що відповідає установленим правилам складання такого звіту. Однак цей документ лише фіксує певні факти і обставини, які можуть стати підставою для подальшої реалізації його у встановленому законодавством порядку, а тому не є актом індивідуальної дії у розумінні норм КАС України. Водночас імперативність норм Порядку №753 зобов`язують службових осіб аудиторської групи в безумовному порядку вказати в аудиторському висновку усі виявлені перевіркою недоліки у роботі, які контролюючий орган вважає порушеннями. Такі дії є обов`язковими, не можуть бути оскаржені окремо і будь-які заперечення з цього приводу з боку підконтрольного суб`єкта не впливають на обов`язок аудитора вчинити такі записи. Лише недотримання службовими особами аудиторської групи процедури та порядку проведення аудиту, визначеної Стандартами внутрішнього аудиту та Порядком №753 є підставою для оскарження таких дій в судовому або адміністративному порядку.

Так, підпунктами 6 та 7 пункту 7 Стандарту 11 "Документування перебігу та результатів внутрішнього аудиту" Стандартів внутрішнього аудиту передбачено, що порядок складання аудиторського звіту, в тому числі вимоги до його структури та оформлення, обговорення проекту аудиторського звіту, ознайомлення з ним відповідальних за діяльність осіб та підписання визначається у внутрішніх документах з питань внутрішнього аудиту з урахуванням вимог цих Стандартів. Висновки в аудиторському звіті містять обґрунтовані підсумки за результатами аналізу та оцінки зібраних даних відповідно до питань внутрішнього аудиту. Відповідно до цілей внутрішнього аудиту складається загальний висновок. Перед його складанням остаточно оцінюється аргументованість тверджень й аудиторських доказів. Водночас підпунктами 10, 11 пункту 7 Стандарту 11 "Документування перебігу та результатів внутрішнього аудиту" передбачено право підконтрольної установи надати обґрунтовані коментарі на висновки аудиторського звіту і керівник підрозділу внутрішнього аудиту зобов`язаний їх розглянути та надати письмові висновки.

Отже, за такого правового регулювання, дії структурного підрозділу Служби аудиту щодо включення до аудиторського звіту певних висновків не можуть бути предметом розгляду у суді, окремо від рішення, прийнятого за результатами їх розгляду, оскільки є лише фіксацією підсумків аудиту, що ґрунтується на результатах аналізу та оцінці зібраних доказів. Так, обов`язковою ознакою дій суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язковий характер. Підсумки перевірки, викладені в аудиторському звіті не породжують обов`язкових юридичних наслідків. Водночас її висновки можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, прийнятих за результатами розгляду офіційного документа.

Висновки аналогічного змісту були наведені у постанові Верховного Суду від 23 липня 2020 року по справі № 1540/3443/18 і суд не вбачає підстав відступати від них.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

Викладені в апеляційній скарзі КЕВ доводи не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального чи порушення норм процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи по суті.

Оскільки судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи та постановлено судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому, відповідно до статті 316 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін.

Керуючись ст.ст. 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів,

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу Квартирно-експлуатаційного відділу міста Миколаїв залишити без задоволення.

Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 14 січня 2020 року залишити без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом 30 днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст постанови складено та підписано 27 серпня 2020 року.

Головуючий суддя: О.В. Лук`янчук

Суддя: А. І. Бітов

Суддя: І. Г. Ступакова