Справа № 1.380.2019.007047
Суддя: Шинкар Тетяна Ігорівна
Дата ухвалення: 2020-08-17 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 серпня 2020 рокуЛьвівСправа № 1.380.2019.007047 пров. № А/857/5965/20
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

судді-доповідача Шинкар Т.І.,

суддів Гуляка В.В.,

Онишкевича Т.В.,

секретаря судового засідання Федак С.Р.,

розглянувши у судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Львівського окружного адміністративного суду (головуючий суддя Москаль Р.М.), ухвалене в порядку спрощеного позовного провадження (в порядку письмового провадження, без виклику сторін та проведення судового засідання) в м.Львові 03 квітня 2020 року у справі №1.380.2019.007047 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про скасування припису,

В С Т А Н О В И В:

26.12.2019 ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, просив зобов`язати Державну архітектурно-будівельну інспекцію України скасувати припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 10.11.2016.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 03 квітня 2020 року в задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що позивач тривалий час (з 2005 по 2016) здійснював самочинне будівництво (добудову до існуючого будинку), оскільки: 1) розпочав таке без передбачених законом дозвільних документів: - дозволу на початок будівельних робіт, передбаченого Законом України «Про планування та забудову територій» (що діяв до 12.03.2011р.), виданого інспекцією ДАБІ; - повідомлення про початок будівництва та будівельного паспорта або декларації про початок виконання будівельних робіт, передбачених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», що набрав чинності 12.03.2011; - не завершив таке станом на дату проведення відповідачем позапланової перевірки об`єкта будівництва. Суд першої інстанції вказав, що рішеннями судів, що набрали законної сили, підтверджено як правомірність дій посадових осіб ДАБІ щодо проведення позапланової перевірки об`єкта будівництва, так і факт порушення позивачем вимог законодавства, будівельних норм, стандартів і правил під час будівництва (здійснення самочинного будівництва). Суд першої інстанції, з огляду на триваючий характер допущеного позивачем правопорушення (тривало станом на 2016 рік, на чому наголосив Восьмий апеляційний адміністративний суд в постанові від 08.05.2019), вважав правильним застосування при винесенні припису від 10.11.2016 норм права, чинних на момент виявлення триваючого правопорушення. Суд першої інстанції зазначив, що для отримання дозвільних документів на здійснення будівельних робіт та легального будівництва позивачу слід узгодити об`єкт самочинного будівництва з державними будівельними нормами, скасування припису від 10.11.2016 можливе після того, як об`єкт будівництва втратить статус самочинного.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 03 квітня 2020 року та прийняти нове, яким позов задовольнити. Апеляційну скаргу мотивовано тим, що у будівельному законодавстві чинному до 2011 року такої форми стягнення як заборона-зупинення підготовчих та будівельних робіт не було. Скаржник вказує, що будівництво розпочав у 2005 році та проводив його до 2010 року, будівельна готовність близько 75%. Вважає, що при винесенні рішення судом першої інстанції не враховано Конституції України та постановлено неправомірне рішення.

В судовому засіданні 17.08.2020 позивач апеляційну скаргу підтримав, представник відповідача щодо апеляційної скарги заперечив, просив залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Згідно з ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Суд апеляційної інстанції, переглядаючи справу за наявними у ній доказами та перевіряючи законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції, в межах доводів та вимог апеляційної скарги, дослідивши докази, що стосуються фактів, на які посилаються учасники справи, приходить до переконання, що оскаржуване рішення суду першої інстанції вимогам статті 242 КАС України відповідає.

З матеріалів справи судом першої інстанції встановлено, що 08.11.2016 Департамент ДАБІ у Львівській області видав направлення на проведення позапланової перевірки додержання вимог містобудівного законодавства на будівництві житлового будинку по АДРЕСА_1 на підставі наказу ДАБІ України від 08.09.2015 №976. Підставою позапланової перевірки стало звернення Роздільської селищної ради №02/18/520 за вх.№1013/16/4-897 від 12.10.2016. Строк дії направлення: з 09 листопада по 12 листопада 2015 року.

10.11.2016 за результатами перевірки складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівною діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил № 18/1730-Ф, відповідно до якого позаплановою перевіркою встановлено, що гр. ОСОБА_1 за адресою: АДРЕСА_1 , на власній земельній ділянці проводить будівництво індивідуального двоповерхового житлового будинку розміром в плані 10*9 м без розробленої проектної документації та права на виконання будівельних робіт, що є порушенням частини 1 статті 27 та частини 1 статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Будівництво не завершено, здійснено роботи з влаштуванням фундаментів, вимуровано цегляну коробку та здійснено шиферне накриття по дерев`яних конструкціях, частково (на другому поверсі) встановлено віконні блоки. Зі слів гр. ОСОБА_1 будівництво власного житлового будинку розпочато в 2005 році на підставі рішення Роздільської селищної ради, інші документи дозвільного характеру відсутні.

Як заходи реагування на зафіксовані в акті перевірки порушення посадові особи 10.11.2016 р. склали: - протокол про адміністративне правопорушення № 18/15-Ф; - припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, державним стандартам і правилам, архітектурним вимогам, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт № 18/15-Ф.

Приписом від 10.11.2016 головний інспектор будівельного нагляду Департаменту ДАБІ у Львівській області, відповідно до статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553, зобов`язав ОСОБА_1 зупинити виконання будівельних робіт з будівництва індивідуального двоповерхового житлового будинку по АДРЕСА_1 . Зазначено, що ОСОБА_1 допустив порушення частини 1 статті 27 та частини 1 статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

30.07.2019 ОСОБА_1 звернувся до Державної архітектурно-будівельної інспекції України через Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області із заявою, просив скасувати припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 10.11.2016 як такий, що суперечить статті 58 Конституції України, оскільки застосовано законодавство, яке почало діяти в 2011 році, тоді як будівництво розпочато в 2005 році, припинено по факту з поважних причин у грудні 2010 року (а.с.4).

Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області листом №1013-6/3648-19 від 13.08.2019 (а.с.5), керуючись нормами Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 №3038-VI та Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553, повідомив заявника, що останній має право продовжити будівельні роботи та завершити будівництво житлового будинку після отримання в уповноваженому органі містобудування та архітектури будівельного паспорта та подання до Департаменту повідомлення про початок виконання будівельних робіт - щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта.

14.09.2019 ОСОБА_1 подав у Державну архітектурно-будівельну інспекцію України скаргу на рішення департаменту ДАБІ у Львівській області від 13.08.2019 №1013-6/3648-19, вказавши, що не погоджується з прийнятим рішенням, оскільки таке, на його думку, суперечить статті 58 Конституції України, просив ДАБІ України повторно розглянути подану заяву та скасувати припис від 10.11.2016.

Листом Державної архітектурно-будівельної інспекції України №40-204-/90-9/7944-19 від 16.10.2019 за результатами розгляду зазначеної скарги повідомлено, що оскаржуваний припис від 10.11.2016 скасуванню не підлягає (а.с.8-9).

Вважаючи припис від 10.11.2016 протиправним, ОСОБА_1 звернувся із позовом до суду.

Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.

Враховуючи вимоги частини 2 статті 19 Конституції України та частини 2 статті 2 КАС України, законодавцем визначено критерії для оцінювання рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, які одночасно є принципами адміністративної процедури, що вироблені у практиці європейських країн.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлені Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 №3038-VI, в редакції чинній на час проведення перевірки позивача, (далі - Закон №3038-VI), відповідно до частини 1 статті 41 якого державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Згідно з пунктом 3 частини 4 статті 41 Закону № 3038-VI посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.

На час здійснення позивачем будівництва правові та організаційні основи планування, забудови та іншого використання територій визначались Законом України «Про планування та забудову територій» від 20.04.2000 № 1699-III, відповідно до частини 1 статті 24 якого фізичні особи, які мають намір здійснити будівництво об`єктів містобудування на земельних ділянках, що належать їм на праві власності чи користування, зобов`язані отримати від виконавчих органів відповідних рад, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, у разі делегування їм таких повноважень відповідними радами, дозвіл на будівництво об`єкта містобудування (далі - дозвіл на будівництво). Дозвіл на будівництво дає право замовникам на отримання вихідних даних на проектування, здійснення проектно-вишукувальних робіт та отримання дозволу на виконання будівельних робіт у порядку, визначеному цим Законом.

Дозвіл на будівництво дає право замовникам на отримання вихідних даних на проектування, здійснення проектно-вишукувальних робіт та отримання дозволу на виконання будівельних робіт у порядку, визначеному цим Законом.

Так, виконавчий комітет Роздільської селищної ради Миколаївського району Львівської області 31.05.2005 розглянув звернення та прийняв рішення №46, відповідно до якого надав дозвіл позивачу провести добудову власного житлового будинку по АДРЕСА_1, на віддалі 5,60 м від несучої стіни адмінбудинку Роздільської селищної ради (а.с.2).

Статтею 29 Закону №1699-III встановлено, що дозвіл на виконання будівельних робіт - це документ, що засвідчує право забудовника та підрядника на виконання будівельних робіт, підключення об`єкта будівництва до інженерних мереж та споруд, видачу ордерів на проведення земляних робіт. Дозвіл на виконання будівельних робіт надається інспекціями державного архітектурно-будівельного контролю, які ведуть реєстр наданих дозволів.

Дозвіл на виконання будівельних робіт надається на підставі, зокрема, рішення виконавчого органу відповідної ради або місцевої державної адміністрації про дозвіл на будівництво об`єкта містобудування. У разі здійснення реконструкції, реставрації, капітального ремонту об`єктів містобудування для отримання дозволу на виконання зазначених робіт додається копія документа, що посвідчує право власності на будинок чи споруду, або письмової згоди його власника на проведення зазначених робіт.

Здійснення будівельних робіт на об`єктах містобудування без дозволу на виконання будівельних робіт або його перереєстрації, а також здійснення не зазначених у дозволі будівельних робіт вважається самовільним будівництвом і тягне за собою відповідальність згідно з законодавством.

З 12.03.2011 набрав чинності Закон №3038-VI, статтею 34 якого встановлено, що замовник має право виконувати будівельні роботи після: 1) подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, які не потребують реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт або отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об`єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються Кабінетом Міністрів України; 2) реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об`єктів будівництва, що належать до I-III категорій складності; 3) видачі замовнику органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об`єктів будівництва, що належать до IV і V категорій складності. Зазначені у частині першій цієї статті документи, що надають право на виконання будівельних робіт, є чинними до завершення будівництва.

Таким чином, дозвіл на виконання будівельних робіт передбачений статтею 29 Закону України «Про планування та забудову територій» і повідомлення про початок виконання будівельних робіт передбачене пунктом 1 частини 1 статі 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», є документом, який дає право виконувати будівельні роботи, тобто одним і тим самим документом, які позивач повинен був отримати.

Позивач не заперечує, що на власній земельній ділянці за адресою: АДРЕСА_1, проводить будівництво індивідуального двоповерхового житлового будинку без розробленої проектної документації та права на виконання будівельних робіт. Вказаний житловий будинок будівництвом не завершено.

Позивачем ні відповідачу, ні суду першої та апеляційної інстанції не надано документів, які б підтверджували введення завершеного будівництвом об`єкту в експлуатацію, а отже будівництво є триваючим.

Процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт визначено Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України 23.05.2011 №553, в редакції чинній на час винесення оскаржуваного припису (далі - Порядок №553).

Пунктом 17 Порядку №553 встановлено, що у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис).

Відповідно до пункту 19 Порядку №553 припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю, а інший надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль. Припис підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку.

Органи державного архітектурно-будівельного контролю ведуть облік справ про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та контролюють виконання приписів і постанов про накладення штрафів (пункт 23 Порядку №553).

Питання правомірності дій посадових осіб ДАБІ щодо перевірки об`єкта самочинного будівництва та накладення штрафу за будівництво без дозвільних документів вже перевірялося судами за позовами ОСОБА_1 .

Так у справі №813/4615/16 ОСОБА_1 просив: - визнати неправомірним проведення перевірки згідно пред`явленої позивачу ксерокопії направлення; - стягнути з відповідача судовий збір у розмірі 551,20 грн., а також компенсацію за відрив від звичайних занять у розмірі 160,00 грн.; - скасувати та закрити справу по постанові №18/190-ф/пз по справі про адміністративне правопорушення постанови ДАБІ у Львівській області від 28.12.2016.

Судами у справі №813/4615/16 встановлено, що 08.11.2016 Департаментом ДАБІ у Львівській області видано направлення для проведення позапланової перевірки додержання вимог містобудівного законодавства на будівництві житлового будинку по АДРЕСА_1 на підставі наказу ДАБІ України від 08.09.2015 № 976, тобто, зазначена позапланова перевірка щодо ОСОБА_1 є заходом, спрямованим на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт, що відповідає положенням пункту 5 Порядку №553.

У постанові Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08.05.2019 у справі №813/4615/16, вирішуючи питання правомірності винесення на підставі акта перевірки позивача № 18/1730-ф від 10.11.2016 та протоколу про адміністративне правопорушення №18/15-ф від 10.11.2016 постанови Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області по справі про адміністративне правопорушення №18/190-ф/пз від 28.12.2016, суд апеляційної інстанції зазначив, що виконувати будівельні роботи замовник має право після направлення повідомлення про початок виконання будівельних робіт ДАБІ або її територіальному органу за місцезнаходженням об`єкта будівництва, а у разі невиконання вимог закону правопорушник притягається до адміністративної відповідальності. Судом апеляційної інстанції встановлено виконання позивачем будівельних робіт без реєстрації інспекцією повідомлення про початок виконання будівельних робіт та дійшов висновку, що будівництво без повідомлення про його проведення є триваючим правопорушенням, оскільки в даному випадку особа перебуває в безперервному стані протиправної бездіяльності через невиконання свого обов`язку. Підсумовуючи вказане, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що відповідачем правомірно притягнено ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності за частиною 5 статті 96 КУпАП та накладено адміністративне стягнення в межах санкції у вигляді штрафу в розмірі 4250 грн.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 26 вересня 2018 року у справі №813/4615/16 дійшов висновку, що відсутні підстави для визнання дій Державної архітектурно-будівельної інспекції України щодо проведення позапланової перевірки неправомірними.

Відповідно до частини 4 статті 78 КАС України обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.

Суд апеляційної інстанції звертає увагу, що звільнення від доказування з підстав установлення преюдиційних обставин в іншому судовому рішенні, варто розуміти так, що учасники адміністративного процесу не зобов`язані повторно доказувати ті обставини, які були встановлені чинним судовим рішенням в іншій адміністративній, цивільній або господарській справі, якщо в цій справі брали участь особи, щодо яких відповідні обставини встановлені, однак спростування належними і допустимими доказами обставин, встановлених іншим судом у судовому рішенні, не порушує принципу верховенства права та правової визначеності як елемента верховенства права. Подані в такому випадку докази повинні бути оцінені судом, що розглядає справу, у загальному порядку за правилами визначеними процесуальним законодавством.

Частиною 1 статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

За встановлених обставин, надаючи правову оцінку аргументам сторін, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, щодо правомірності винесення посадовою особою ДАБІ України оскаржуваного припису про зупинення виконання будівельних робіт, оскільки такі здійснюються без проектної документації та дозвільних документів.

Щодо аргументів скаржника про неможливість застосування такої форми стягнення як заборона-зупинення підготовчих та будівельних робіт з підстав відсутності такої у будівельному законодавстві чинному до 2011 року, то, зважаючи на триваючий характер допущеного позивачем правопорушення, суд апеляційної інстанції вважає такі аргументи безпідставними, оскільки відповідачем застосовані норми Закону № 3038-VI, чинні на час проведення перевірки та винесення оскаржуваного припису, що відповідає принципу дії закону у часі.

Крім того, суд апеляційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції, що завершити самочинне будівництво у законний спосіб позивачу перешкоджає не припис від 10.11.2016, а відсутність дозвільних документів на об`єкт будівництва та порушення ДБН.

Згідно з частиною 2 статті 6 КАС України та статтею 17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини» передбачено застосування судами Конвенції та практики ЄСПЛ як джерела права.

У пункті 58 Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Серявін та інші проти України» від 10 лютого 2010 року Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення. Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

З огляду на викладене, враховуючи положення статті 316 КАС України, прецедентну практику ЄСПЛ, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що судом першої інстанції у рішенні викладено мотиви правомірності винесення оскаржуваного припису, на основі об`єктивної оцінки наданих сторонами доказів повно встановлено фактичні обставини справи, правильно застосовано норми матеріального права. Доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують, на законність судового рішення не впливають.

Керуючись статтями 229, 241, 243, 308, 310, 316, 321, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 03 квітня 2020 року у справі №1.380.2019.007047 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків встановлених ч.5 ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя-доповідач Т. І. Шинкар
судді В. В. Гуляк
Т. В. Онишкевич
Повне судове рішення оформлене суддею-доповідачем 27.08.2020 згідно з ч.3 ст.321 КАС України