Справа № 300/532/20
Суддя: Шинкар Тетяна Ігорівна
Дата ухвалення: 2020-08-21 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 серпня 2020 рокуЛьвівСправа № 300/532/20 пров. № А/857/7136/20
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

судді-доповідача Шинкар Т.І.,

суддів Кушнерика М.П., Онишкевича Т.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження в м.Львові апеляційну скаргу Богородчанської селищної ради Івано-Франківської області на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду (головуючий суддя Главач І.А.), ухвалене в порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження в м.Івано-Франківську 04 травня 2020 року у справі №300/532/20 за позовом ОСОБА_1 до Богородчанської селищної ради Івано-Франківської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання до вчинення дій,

В С Т А Н О В И В:

У березні 2020 року ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом до Богородчанської селищної ради Івано-Франківської області, просив: визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо неприйняття рішення за наслідками розгляду заяви від 16.12.2019 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки приватної власності призначення якої змінюється з земель сільськогосподарського призначення в землі житлової та громадської забудови; зобов`язати відповідача розглянути заяву від 16.12.2019 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки приватної власності призначення якої змінюється з земель сільськогосподарського призначення в землі житлової та громадської забудови та прийняти рішення відповідно до статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та статі 20 Земельного кодексу України.

Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 04 травня 2020 року позов задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що за результатами розгляду заяви про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, орган місцевого самоврядування приймає одне із рішень визначених ч.7 ст.118 Земельного кодексу України, при цьому, зважаючи на норми Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», таке рішення приймається на пленарних засіданнях. Суд першої інстанції вказав, що орган місцевого самоврядування у місячний строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, погодженого в порядку, встановленому статтею 186-1 Земельного кодексу України, приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та зміну її цільового призначення. Оскільки, на момент звернення позивача до суду відповідач за наслідками розгляду заяв позивача не прийняв жодного рішення, суд першої інстанції дійшов висновку, що така бездіяльність відповідача є протиправною.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, Богородчанська селищна рада Івано-Франківської області подала апеляційну скаргу, просить скасувати рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 04 травня 2020 року та ухвалити нове, яким в задоволенні позову відмовити. Апеляційну скаргу мотивовано тим, що відсутня бездіяльність відповідача, оскільки згідно з витягу з протоколів №35, №36 Богородчанської селищної ради питання затвердження позивачу проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки приватної власності цільове призначення якої змінюється із земель сільськогосподарського призначення в землі житлової та громадської забудови по АДРЕСА_1 виносилось на голосування сесії, однак колегіальний орган - депутати селищної ради утримались від прийняття рішень.

Позивач подав відзив на апеляційну скаргу, вказавши, що поданою апеляційною скаргою відповідач підтвердив свою протиправну бездіяльність, оскільки мав прийняти відповідне рішення, що зроблено не було.

Враховуючи відсутність клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, а також можливість вирішення справи на підставі наявних у ній доказів, суд апеляційної інстанції, керуючись статтею 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), дійшов висновку про можливість розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами.

Згідно з ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Суд апеляційної інстанції, переглядаючи справу за наявними у ній доказами та перевіряючи законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції, в межах доводів та вимог апеляційної скарги, дослідивши докази, що стосуються фактів, на які посилаються учасники справи, приходить до переконання, що оскаржуване рішення суду першої інстанції вимогам статті 242 КАС України відповідає.

Як встановлено судом першої інстанції з матеріалів справи, відповідно до договору купівлі-продажу земельної ділянки від 20.02.2019 ОСОБА_1 є власником земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, площею 0,1037 га, кадастровий номер :01:001:1417, що розташована по АДРЕСА_1 (а.с.9-11).

Відповідно до висновку відділу містобудування та архітектури Богородчаснської районної державної адміністрації №105/01-19 від 09.09.2019 в частині погодження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, уповноважений орган містобудування та архітектури погодив проект відведення земельної ділянки ОСОБА_1 виключно у межах ч.2 ст.186-1 Земельного кодексу України. Зазначено, що земельна ділянка знаходиться в межах населеного пункту смт.Богородчани та відповідає містобудівній документації на місцевому рівні, що затверджена рішенням Богородчанської селищної ради від 14.07.2017 №448 (а.с.6).

Відповідно до висновку експерта державної експертизи про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки від 01.10.2019 №12752/88-19, проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки приватної власності цільове призначення якої змінюється із земель сільськогосподарського призначення (для ведення особистого селянського господарства) в землі житлової та громадської забудови (для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка)) гр. ОСОБА_1 в АДРЕСА_1 відповідає земельному законодавству та прийнятим нормативно-правовим актам та погоджується (а.с.7-8).

07.10.2019 та повторно 16.12.2019 ОСОБА_1 звертався до Богородчанської селищної ради Івано-Франківської області із заявою про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, цільове призначення якої змінюється із земель сільськогосподарського призначення в землі житлової та громадської забудови.

Згідно з витягом з протоколу №36 сесії Богородчанської селищної ради Івано-Франківської області за результатами розгляду заяви ОСОБА_1 про затвердження проекту землеустрою селищна рада рішення не прийняла (за - 1, проти - 4, утрималися - 14) (а.с.14).

Згідно з витягом з протоколу №35 сесії Богородчанської селищної ради Івано-Франківської області за результатами розгляду заяви ОСОБА_1 про затвердження проекту землеустрою селищна рада рішення не прийняла (за - 1, проти - 7, утрималися - 10) (а.с.15).

Вважаючи, що відповідачем допущена протиправна бездіяльність щодо неприйняття рішення за результатами розгляду заяви, ОСОБА_1 звернувся із позовом до суду.

Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.

Враховуючи вимоги частини 2 статті 19 Конституції України та частини 2 статті 2 КАС України, законодавцем визначено критерії для оцінювання рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, які одночасно є принципами адміністративної процедури, що вироблені у практиці європейських країн.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР, в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 280/97-ВР) відповідно до положень статті 26 якого виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання регулювання земельних відносин.

Статтею 12 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) визначено повноваження сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів у галузі земельних відносин, встановлено, що до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить організація землеустрою, вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

Відповідно до абзацу 2 частини 1 статті 20 ЗК України зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.

Частиною 3 статті 20 ЗК України встановлено, що зміна цільового призначення земельних ділянок приватної власності здійснюється за ініціативою власників земельних ділянок. Зміна цільового призначення земельних ділянок приватної власності щодо земельних ділянок, розташованих у межах населеного пункту провадиться сільською, селищною, міською радою.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки приватної власності, цільове призначення якої змінюється, розробляється на замовлення власника земельної ділянки без надання дозволу Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування на його розроблення. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється в порядку, встановленому законом.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.

Орган місцевого самоврядування у місячний строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, погодженого в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу, приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та зміну її цільового призначення.

Згідно з частиною 1 статті 186-1 ЗК України проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності (крім земельних ділянок зони відчуження та зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи) підлягає обов`язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у межах населеного пункту або земельної ділянки за межами населеного пункту, на якій розташовано об`єкт будівництва або планується розташування такого об`єкта (крім проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зони відчуження або зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи), подається також на погодження до структурних підрозділів районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій у сфері містобудування та архітектури, а якщо місто не входить до території певного району, - до виконавчого органу міської ради у сфері містобудування та архітектури, а в разі, якщо такий орган не утворений, - до органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань містобудування та архітектури чи структурного підрозділу обласної державної адміністрації з питань містобудування та архітектури (частина 2 статті 186-1 ЗК України).

Відповідно до частини 4 статті 186-1 ЗК України розробник подає на погодження до органу, визначеного в частині першій цієї статті, за місцем розташування земельної ділянки оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а до органів, зазначених у частинах другій і третій цієї статті, - завірені ним копії проекту.

Органи, зазначені в частинах першій - третій цієї статті, зобов`язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов`язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері (частина 5 статті 186-1 ЗК України).

Згідно з частиною 6 статті 186-1 ЗК України підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.

Органам, зазначеним у частинах першій - третій цієї статті, при погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки забороняється вимагати: додаткові матеріали та документи, не включені до проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки відповідно до статті 50 Закону України «Про землеустрій»; надання погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки будь-якими іншими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями; проведення будь-яких обстежень, експертиз та робіт.

Кожен орган здійснює розгляд та погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки самостійно та незалежно від погодження проекту іншими органами, зазначеними у частинах першій - третій цієї статті, у визначений законом строк.

Як встановлено судом першої інстанції з матеріалів справи, проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, площею 0,1037 га, кадастровий номер :01:001:1417, що розташована по АДРЕСА_1 погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.

Відповідно до частин 1-3 статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням.

Таким чином, за результатами розгляду заяви про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, у місячний строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, погодженого в порядку, встановленому статтею 186-1 ЗК України, орган місцевого самоврядування приймає одне із рішень визначених нормами ЗК України: про затвердження цього проекту або про відмову в його затвердженні, таке рішення приймається на пленарних засіданнях відкритим поіменним голосуванням.

З матеріалів справи судом першої інстанції встановлено та підтверджено скаржником, що питання про затвердження позивачу проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки приватної власності призначення якої змінюється з земель сільськогосподарського призначення в землі житлової та громадської забудови по АДРЕСА_1 винесено відповідачем на розгляд сесії Богородчанської селещної ради, однак рішення про погодження позивачу проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в такому погодженні з обов`язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері, як це передбачено положеннями статті 186-1 ЗК України, прийнято не було.

Частиною 2 статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов`язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб`єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «доброго врядування». Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі, якщо справа впливає на такі основоположні права особи, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).

За встановлених обставин, надаючи правову оцінку аргументам сторін, суд апеляційної інстанції вважає вірним висновок суду першої інстанції, що відповідач допустив протиправну бездіяльність шляхом неприйняття жодного законодавчо передбаченого рішення за наслідками розгляду заяв позивача.

Статтею 2 КАС України встановлено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Ефективний засіб правового захисту у розумінні статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату. Прийняття рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації, не відповідає цій міжнародній нормі.

Відповідно до параграфу 47 рішення Європейського суду з прав людини від 3 квітня 2008 року у справі «Корецький та інші проти України», щоб положення національного закону відповідали цим вимогам (бути доступний для конкретної особи і сформульований з достатньою чіткістю), він має гарантувати засіб юридичного захисту від свавільного втручання органів державної влади у права, гарантовані Конвенцією. У питаннях, які стосуються основоположних прав, надання правової дискреції органам виконавчої влади у вигляді необмежених повноважень було б несумісним з принципом верховенства права, одним з основних принципів демократичного суспільства, гарантованих Конвенцією. Відповідно закон має достатньо чітко визначати межі такої дискреції та порядок її реалізації. Ступінь необхідної чіткості національного законодавства - яке безумовно не може передбачити всі можливі випадки - значною мірою залежить від того, яке саме питання розглядається, від сфери, яку це законодавство регулює, та від числа та статусу осіб, яких воно стосується («Маестрі проти Італії»).

Оскільки процесуальні засоби відновлення порушеного права мають бути гнучкими та ефективними, враховуючи, що вказаний проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,1037 га, кадастровий номер :01:001:1417 погоджено з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, а частиною 3 статті 20 Земельного кодексу України прямо встановлено, що орган місцевого самоврядування у місячний строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, погодженого в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу, приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та зміну її цільового призначення, суд апеляційної інстанції вважає вірними висновки суду першої інстанції щодо зобов`язання відповідача розглянути заяву позивача від 16.12.2019, зареєстровану відповідачем 16.12.2019 за №Ш-644, та прийняти рішення відповідно до статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та статі 20 Земельного кодексу України.

При цьому, суд апеляційної інстанції зауважує, що такий спосіб захисту порушеного права позивача не є втручанням у дискреційні повноваження відповідача, оскільки останній за встановлених обставин не наділений повноваженнями діяти не за законом, а на власний розсуд, зокрема, затвердити проект землеустрою, або ні. Безперечно, правомірним у даному випадку є лише один варіант поведінки, залежно від фактичних обставин. В свою чергу, дискреційними є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може».

Згідно з частиною 2 статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідно до частини 1 статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

У п.58 Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Серявін та інші проти України» від 10 лютого 2010 року Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення. Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

З огляду на викладене, враховуючи положення статті 316 КАС України, прецедентну практику ЄСПЛ, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що судом першої інстанції у рішенні викладено мотиви протиправності бездіяльності скаржника щодо неприйняття рішення за наслідками розгляду заяви позивача від 16.12.2019, на основі об`єктивної оцінки наданих сторонами доказів повно встановлено фактичні обставини справи, правильно застосовано норми матеріального права. Доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують, на законність судового рішення не впливають.

Керуючись статтями 241, 243, 308, 311, 316, 321, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Богородчанської селищної ради Івано-Франківської області залишити без задоволення, а рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 04 травня 2020 року у справі №300/532/20 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків встановлених ч.5 ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя-доповідач Т. І. Шинкар
судді М. П. Кушнерик
Т. В. Онишкевич