Справа № 520/4915/2020
Суддя: Шишов О.О.
Дата ухвалення: 2020-08-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 серпня 2020 року

м. Київ

справа № 520/4915/2020

адміністративне провадження № К/9901/17396/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Шишова О.О.,

суддів Дашутіна І.В, Жука А.В.

розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції справу

за позовом ОСОБА_1 до Прокуратури Харківської області, Генерального прокурора України треті особи Харківський окружний адміністративний суд, Харківський апеляційний суд про визнання дій протиправними, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 21 квітня 2020 року (прийняту у складі: головуючого судді Рубан В.В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2020 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого Спаскіна О.А., суддів: Любчич Л.В., Присяжнюк О.В.)

УСТАНОВИВ:

I. Суть спору.

1. ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Прокурора Харківської області, Генерального прокурора України, в якому просив суд:

1.1. - визнати неналежним нагляд Генеральним прокурором України, прокурором Харківській області за дотриманням антикорупційного законодавства, внаслідок чого позивачу спричинена шкода;

1.2. - стягнути з Державної казначейської служби України, прокуратури Харківської області компенсацію спричиненої позивачу шкоди в сумі 12 152 305 грн. внаслідок неналежного нагляду за дотриманням антикорупційного законодавства при цих обставинах;:

1.3. - зобов`язати прокурора Харківської області направити до суду позовну заяву про визнання недійсними угоди відчуження на об`єкти АДРЕСА_1 за договором купівлі-продажу N0 3822 від 09.12.2010г., а також АДРЕСА_2 , він ніде не працює та не має доходу, достатнього для придбання нерухомості гараж по АДРЕСА_3 (реєстр. N0 12921815); по АДРЕСА_4 (ресстрац. N0 9464449 , свідоцтво про право на спадщину N0 2-226 від 02.02.2005г., видане 4-й ХГНК) ; по АДРЕСА_5 (запис N0 15475971 , договір купівлі-продажу N0 1446 від 25.07.2006); АДРЕСА_6 , (запис- N0 32198616 , договір купівлі-продажу N0 211 від 03.02.2012г.); АДРЕСА_7 (запис N0 свідоцтво про право на спадщину N0 3-112 від 11.03.2015 р), АДРЕСА_8 , АДРЕСА_9 , АДРЕСА_10 , в АДРЕСА_11 .

ІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення.

2. Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 21 квітня 2020 року, залишеною без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2020 року відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі № 520/4915/2020 за позовом ОСОБА_1 до Прокурора Харківської області, Генерального прокурора України про визнанні дій протиправними, зобов`язання вчинити певні дії, стягнення компенсації шкоди.

2.1. Роз`яснено позивачу, що для захисту своїх прав та законних інтересів він має право звернутись до відповідного місцевого загального суду в порядку, передбаченому чинним законодавством.

3. Відмовляючи у відкритті провадження, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що вимоги позивача не стосуються захисту його прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади при здійсненні ними владних управлінських функцій, в зв`язку з чим позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

IІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)

4. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 21 квітня 2020 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2020 року, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції. Вважає, що суди неправильно застосували норми матеріального права і порушили норми процесуального права.

5. Позивач у своїй касаційній скарзі зазначає, що оспорювана ним бездіяльність, дії та рішення керівників органів прокуратури мають публічно-правовий характер, оскільки його правам, свободам і інтересам завдано шкоду при здійсненні владних повноважень по провадженням, в яких він не є суб`єктом, та не має процесуальних прав і обов`язків. Кримінальні провадження у них припинені і іншого шляху захисту своїх прав, ніж зверненням до адміністративного суду, немає. Зазначає, що його статус не підпадає під жодне визначення учасників процесу згідно КПК України.

6. Відповідачем до Суду надані заперечення на касаційну скаргу, в яких він просив залишити без задоволення касаційну скаргу позивача, а судові рішення першої та апеляційної інстанції без змін.

ІV. Установлені судами фактичні обставини справи

7. Предметом оскарження у цій справі, є неналежне здійснення нагляду Генеральним прокурором та прокурором Харківської області за дотриманням антикорупційного законодавства при отриманні на його думку незаконної винагороди, допущення конфлікту інтересів посадовими особами міліції, прокуратури та суду.

V. Позиція Верховного Суду

Джерела права та оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

8. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить із того, що з метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підставі позову у суді касаційної інстанції не допускається.

9. Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень на момент їх ухвалення визначалися статтями 242 КАС України, відповідно до яких судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справ, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

10. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права, виходить із такого.

11. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частини перша, друга статті 55 Конституції України).

12. Частиною п`ятою статті 125 Конституції України визначено, що з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.

13. Завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (ч. 1 ст. 2 КАС України у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

14. Разом з тим відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

15. Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України в указаній редакції).

16. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

17. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

18. Суд установив, що предметом позову в цій справі є оскарження дій щодо нагляду в порядку відповідності дій осіб Закону України «Про корупцію», визнання протиправними дій Прокуратури Харківської області, Генерального прокурора України щодо не подання позовної заяви про визнання недійсними цивільних угод про відчуження майна.

19. Юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства (п. 2 ч. 2 ст. 19 КАС України).

20. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

21. Указана правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 18.12.2019 у справі № 560/1679/19.

22. Колегія суддів зазначає, що предметом оскарження у цій справі, є неналежне здійснення нагляду Генеральним прокурором та прокурором Харківської області за дотриманням антикорупційного законодавства при отриманні на його думку незаконної винагороди, допущення конфлікту інтересів посадовими особами міліції, прокуратури та суду.

23. Разом з тим, позивач вказує, що саме незабезпечення відповідачем належного нагляду, спричинило йому моральну шкоду.

24. Таким чином, спірні правовідносини склались при здійсненні відповідачами процесуальних функцій нагляду за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство в рамках Кримінального законодавства України.

25. У Рішенні Конституційного Суду України від 23 травня 2001 року № 6рп/2001 роз`яснено, що кримінальне судочинство - це врегульований нормами КПК порядок діяльності органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури і суду (судді) щодо порушення, розслідування, розгляду та вирішення кримінальних справ, а також діяльність інших учасників кримінального процесу - підозрюваних, обвинувачених, підсудних, потерпілих, цивільних позивачів і відповідачів, їх представників та інших осіб з метою захисту своїх конституційних прав, свобод і законних інтересів. Захист прав і свобод людини не може бути надійним без надання їй можливості під час розслідування кримінальної справи оскаржити до суду окремі процесуальні акти, дії чи бездіяльність органів дізнання, попереднього слідства та прокуратури. Але таке оскарження може здійснюватися в порядку, встановленому згаданим вище Кодексом, оскільки діяльність посадових осіб, як і діяльність суду, має свої особливості та не належить до управлінської сфери. Із цього слідує, що органи дізнання, слідства та прокуратури під час здійснення ними досудового розслідування виконують не владні управлінські функції, а владні процесуальні функції. Такі дії не є способом реалізації посадовими особами органів прокуратури та досудового розслідування своїх владних управлінських функцій, а є наслідком виконання ними функцій, обумовлених завданнями кримінального судочинства.

26. Відповідно до частини 1 статті 2 Кримінального процесуального кодексу України завданнями кримінального провадження є захист особи, суспільства та держави від кримінальних правопорушень, охорона прав, свобод та законних інтересів учасників кримінального провадження, а також забезпечення швидкого, повного та неупередженого розслідування і судового розгляду з тим, щоб кожний, хто вчинив кримінальне правопорушення, був притягнутий до відповідальності в міру своєї вини, жоден невинуватий не був обвинувачений або засуджений, жодна особа не була піддана необґрунтованому процесуальному примусу і щоб до кожного учасника кримінального провадження була застосована належна правова процедура.

27. Згідно з вимогами частини 1 статті 4, частини 1 статті 5 Кримінального процесуального кодексу України кримінальне провадження на території України здійснюється з підстав та в порядку, передбачених цим Кодексом, незалежно від місця вчинення кримінального правопорушення. Процесуальна дія проводиться, а процесуальне рішення приймається згідно з положеннями цього Кодексу, чинними на момент початку виконання такої дії або прийняття такого рішення.

Захист прав і свобод людини не може бути надійним без надання їй можливості при розслідуванні кримінальної справи права оскаржити до суду окремі процесуальні дії чи бездіяльність слідчих, органів досудового розслідування, прокуратури. Але таке оскарження окремих процесуальних актів, дій чи бездіяльності слідчих, органів досудового розслідування, прокуратури до суду може здійснюватися у порядку, встановленому Кримінальним процесуальним кодексом України, оскільки діяльність посадових осіб має свої особливості, не належить до сфери управлінської діяльності і не може бути предметом оскарження в порядку, визначеному Кодексом адміністративного судочинства України.

28. Відповідно до частини 1 статті 306 Кримінального процесуального кодексу України скарги на рішення, дії чи бездіяльність слідчого чи прокурора розглядаються слідчим суддею місцевого суду згідно з правилами судового розгляду, передбаченими статтями 318 - 380 цього Кодексу, з урахуванням положень цієї глави.

29. Відповідно до частини 1 статті 2 Закону України "Про прокуратуру" на прокуратуру покладаються такі функції: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом та главою 12 розділу III Цивільного процесуального кодексу України; 3) нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

30. Приписами частини 5 статті 8 Закону України "Про прокуратуру" визначено, що в Офісі Генерального прокурора утворюється (на правах самостійного структурного підрозділу) Спеціалізована антикорупційна прокуратура, на яку покладаються такі функції: 1) здійснення нагляду за додержанням законів під час проведення оперативно-розшукової діяльності, досудового розслідування Національним антикорупційним бюро України; 2) підтримання державного обвинувачення у відповідних провадженнях; 3) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, передбачених цим Законом і пов`язаних із корупційними або пов`язаними з корупцією правопорушеннями, а також представництво у межах своєї компетенції інтересів держави у справах про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави.

31. Згідно з абзацу 2 частини 1 статті 1 Закону № 1698 завданням Національного бюро є протидія кримінальним корупційним правопорушенням, які вчинені вищими посадовими особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та становлять загрозу національній безпеці.

32. Колегія суддів зазначає, що у цій справі позивач оскаржує дії відповідачів, які за своїм змістом не є управлінською діяльністю, яка створює безпосередньо для позивача певні правові наслідки, у зв`язку з чим із таких правовідносин не може виникати публічно - правовий спір, який віднесено до юрисдикції адміністративного суду.

33. Тобто, наведений характер правовідносин та вимоги позивача не стосуються захисту його прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади при здійсненні ними владних управлінських функцій, в зв`язку з чим позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

34. Колегія суддів зазначає, що звернення позивача до суду обумовлено нездійсненням відповідачами передбачених КПК України процесуальних дій, у межах спірних правовідносин позивач і відповідач діють як учасники кримінального провадження, права і обов`язки яких визначені кримінальним процесуальним законом, тому спір у цій справі не може бути предметом розгляду в адміністративному суді.

35. Аналогічну правову позицію викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 03.04.2019 у справі № 813/1595/18.

36. Колегія суддів звертає увагу позивача на те, що положеннями частинами 1, 3 статті 23 Закону № 1697-VII передбачено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

37. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

38. Отже, саме по собі звернення прокурора до суду з позовом не є спором за своєю правовою природою, оскільки таке звернення не породжує зобов`язань, які виникають із владних управлінських функцій для позивача, а є реалізацією права суб`єкта владних повноважень на звернення до суду.

39. Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у ст. 6 розділу 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою ( пункт 33 рішення у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України» від 21 грудня 2010 року ).

40. У рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ч. 2 ст. 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення (ст. 55 Конституції України).

41. Колегія суддів зазначає, що у цій справі відсутній публічно-правовий спір між ОСОБА_1 та Прокуратурою Харківської області, Генеральною прокуратурою України, оскільки відповідні дії прокурора жодним чином не порушують прав та законних інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин.

42. Крім того, Верховний Суд звертає увагу, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

43. Таким чином, вимоги ОСОБА_1 про визнання протиправними дій Прокуратури Харківської області, Генерального прокурора України щодо звернення з позовною заявою не можуть бути самостійним предметом судового розгляду, а тому суди першої та апеляційної інстанції дійшли помилкового висновку, що цей спір підлягає розгляду в порядку кримінального судочинства.

44. Пунктом першим статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) встановлено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом.

45. Європейський суд з прав людини у рішенні від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» вказав, що фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У рішенні у справі «Занд проти Австрії» (заява № 7360/76, доповідь Європейської комісії з прав людини від 12 жовтня 1978 року) висловлено думку, що термін «судом, встановленим законом» у ч. 1 ст. 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів».

46. Аналогічну правову позицію викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 11.04.2018 у справі № 820/583/16.

47. Суд апеляційної інстанції також правильно застосував висновки Великої Палати Верховного Суду викладені у постанові від 20 березня 2019 року в справі № 808/3230/17, які стосуються, того, що в цьому випадку поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

48. Проте помилково дійшов висновку, що вимоги про визнання бездіяльності прокурора, яка полягає в тому, що він не виконує повноваження щодо звернення до суду з позовами підлягає розгляду в порядку кримінального провадження.

49. Частиною четвертою статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

50. З урахуванням наведеного, Верховний Суд уважає, що суди правильно вирішили спір по суті, проте з помилкових мотивів пропонували позивачу звернутися до належного суду в порядку кримінального судочинства в частині визнання протиправної бездіяльності прокурора з приводу звернення до суду з позовами.

51. Відповідно до статті 351 КАС суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

VІ. Судові витрати

52. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасником справи, на користь якого ухвалено судове рішення, у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

53. Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 21 квітня 2020 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2020 року у цій справі змінити в мотивувальній частині, а в іншій частині - залишити без змін.

3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Суддя-доповідач О.О.Шишов

Судді І.В.Дашутін

А.В. Жук