Справа № 826/4881/18
Суддя: Дашутін І.В.
Дата ухвалення: 2020-08-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 серпня 2020 року

м. Київ

справа № 826/4881/18

адміністративне провадження № К/9901/5295/20

№ К/9901/7158/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Дашутіна І.В.,

суддів: Шишова О.О., Яковенка М.М.,

розглянув у порядку письмового провадження касаційні скарги ОСОБА_1 та Міністерства юстиції України на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.02.2020 у складі колегії суддів: Аліменка В. О., Кучми А. Ю., Бєлової Л. В. у справі № 826/4881/18 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України про визнання протиправними дій, зобов`язати вчинити дії, -

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Міністерства юстиції України, в якому просив:

- визнати дії відповідача про відмову у виконанні рішення Європейського суду з прав людини від 12.10.2017 № 24690 неправомірними;

- зобов`язати відповідача виконати вказане рішення як частину процедури виконання пілотного рішення по справі «Іванов проти України» від 15.10.2009 № 40450/04;

- виплатити йому справедливу компенсацію 2500 євро;

- вжити додаткових заходів індивідуального характеру, виконати постанову Апеляційного суду Донецької області від 28.03.2011 у справі № 22-3353.

2. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.10.2018 відмовлено в задоволенні позовних вимог.

2.1. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.12.2018 апеляційну скаргу позивача залишено без задоволення, рішення суду першої інстанції - без змін.

2.2. Постановою Верховного Суду від 21.11.2019 касаційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково, постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.12.2018 скасовано та направлено справу до апеляційного суду на новий розгляд.

2.3. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.02.2020 апеляційну скаргу позивача задоволено, рішення суду першої інстанції скасовано та прийнято нове, яким задоволено позовні вимоги частково:

- визнано протиправною бездіяльність Міністерства юстиції України щодо ненадання обґрунтованої відповіді на звернення ОСОБА_1 від 06.11.2017 по виконанню рішення Європейського суду з прав людини в межах заходів загального характеру щодо виконання пілотного рішення «Юрій Миколайович Іванов проти України»;

- зобов`язано Міністерство юстиції України надати обґрунтовану відповідь з повідомленням строків виконання рішення Європейського суду з прав людини за заявою позивача № 24690/15 по виконанню рішення Європейського суду в межах заходів загального характеру щодо виконання пілотного рішення «Юрій Миколайович Іванов проти України».

3. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено:

3.1. Рішенням Великої Палати Європейського суду від 12.10.2017 у справі «Бурмич та інші про України» (заява № 46852/13 та інші) Європейський суд з прав людини постановив вилучити зі свого реєстру (strike out) 12148 заяв, відповідно до підпункту «с» пункту 1 статті 37 Конвенції про захист прав та основоположних свобод та передати їх Комітету міністрів Ради Європи, з метою їх розгляду в рамках вжиття заходів загального характеру для виконання рішення у справі «Юрій Миколайович Іванов проти України» (заява № 40450/04, рішення 15.10.2009).

3.2. До зазначеного списку розгляду заяв приєднано заяву позивача № 24690/15.

3.3. Позивач звернувся до Міністерства юстиції України із заявами щодо виконання вказаного рішення Європейського Суду, уважаючи, що держава Україна повинна нарахувати йому справедливу компенсацію в розмірі 2500 євро та вжити додаткових заходів індивідуального характеру, виконати постанову Апеляційного суду Донецької області від 28.03.2011 у справі № 22-3353.

3.4. Міністерство юстиції України у відповідь на звернення повідомило позивача, що рішення Європейського суду з прав людини у справі «Бурмич та інші проти України» про вилучення Європейським судом справ зі свого реєстру є рішенням, яке не підлягає встановленій законодавством процедурі виконання, а також вказало, що виконання рішення національних судів віднесено до компетенції органів державної виконавчої служби.

3.5. Уважаючи таку відмову протиправною, позивач звернувся у суд із вказаним позовом.

4. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції під час первісного розгляду справи, вказав на те, що рішення Європейського суду з прав людини у справі «Бурмич та інші проти України» є рішенням про вилучення заяв з реєстру, з метою їх розгляду в рамках загальних заходів щодо виконання пілотного рішення у справі «Юрій Миколайович Іванов проти України» під наглядом Комітету міністрів Ради Європи. Із змісту рішення судами встановлено, що Європейський суд з прав людини не присуджував заявникам справедливу сатисфакцію, а зобов`язав державу Україну вжити заходів загального характеру, що не відноситься до компетенції державної виконавчої служби та не підлягає виконанню в порядку, визначеному статтями 7-9 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», Закону України «Про виконавче провадження». Окрім того, суд першої інстанції дійшов до висновку, що оскільки Міністерство юстиції України не є стороною у справі № 22/3353, вимога позивача щодо вжиття заходів індивідуального характеру в частині виконання постанови Апеляційного суду Донецької області від 28.03.2011 року є необґрунтованою та не підлягає задоволенню.

4.1. Підставами для направлення справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції Верховний Суд зазначив те, що судами належним чином не встановлено зміст вимог позивача, який звернувся до суду з вимогою про визнання неправомірними дій відповідача про відмову йому у виконанні рішення Європейського суду від 12.10.2017 № 24690, а також не досліджено питання того, чи є цей лист рішенням в розумінні законодавства, що регулює спірні правовідносини, яка його правова природа та правові наслідки.

4.2. Надаючи оцінку спірним правовідносинам у контексті висновків Верховного Суду суд апеляційної інстанції вказав, що Міністерство юстиції України повинно надати обґрунтовану відповідь з повідомленням строків виконання рішення Європейського суду з прав людини за заявою відповідача № 24960/15 по виконанню рішення Європейського суду з прав людини в межах заходів загального характеру щодо виконання пілотного рішення «Юрій Миколайович Іванов проти України» в частині відновлення порушених прав заявника, оскільки, заяви позивача є частиною процедури виконання пілотного рішення у справі Ю. І. Іванов проти України (№ 40450/04) від 15.10.2009.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

5. Позивачем подано касаційну скаргу, в якій ОСОБА_1 просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та прийняти рішення про задоволення його позовних вимог в повному обсязі.

5.1. В обгрунтування заявлених вимог позивач посилається на те, що судом апеляційної інстанції не було належним чином застосовано висновки суду касаційної інстанції у частині дослідження характеру спірних правовідносин.

5.2. Доводи касаційної скарги позивача грунтуються на тому, що відповідачем було надано численну кількість відповідей на його звернення стосовно процедури виконання рішень Європейського суду з прав людини, у тому числі із долученням доповідей Комітету Міністрів Ради Європи, проте зазначене листування не сприяє виконанню рішення національного суду ухваленого на користь ОСОБА_1 . Ухвалення судом апеляційної інстації рішення про зобов`язання Міністерства юстиції України надати відповідь на звернення, на думку позивача, не є ефективним способом захисту його порушеного права.

5.3. Крім того, скаржник посилається на те, що судом апеляційної інстанції було неправомірно відмовлено в затосуванні заходів індивідуального характеру щодо зобов`язання виконати рішення національного суду та виплати справедливої сатисфакції.

6. Відповідачем у справі також подано касаційну скаргу, за змістом якої скаржник просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити без змін рішення суду першої інстанції.

6.1. Мотивуючи вимоги касаційної скарги, Міністерство юстиції України посилається на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, а також невідповідність висновків суду обставинам справи. Зокрема, скаржник стверджує, що висновок суду апеляційної інстанції про протиправну бездіяльність відповідача щодо ненадання відповіді на звернення суперечить наданим як відповідачем так і позивачем поясненням, а також спростовується доказами наявними в матеріалах справи.

6.2. Крім того, Міністерство юстиції України посилається на необгрунтованість висновку суду апеляційної інстанції про необхідність зобов`язання відповідача надати відомості про строки виконання рішення Європейського суду з прав людини за заявою позивача № 24690/15 по виконанню рішення Європейського суду в межах заходів загального характеру щодо виконання пілотного рішення «Юрій Миколайович Іванов проти України». Зазначене мотивовано тим, що рішення Європейського суду з прав людини у справі «Бурмич та інші проти України» є рішенням про вилучення заяв з реєстру та не передбачає вжиття заходів індивідуального характеру. Стосовно вжиття заходів загального характеру, які мають бути вжиті державою Україною в рамках виконання зазначеного судового рішення, відповідач посилається на неможливітсь визначення Міністерством юстиції України кінцевого терміну такого виконання оскільки зазначені заходи передбачають здійснення низкою органів державної влади комплексної процедури, а отже повідомлення будь-яких термінів не належить до безпосередньої компетенції Міністерства юстиції України.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:

7. Відповідно до частини другої статті 19 Конституція України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

8. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України від 06.07.2005 № 2747-IV (далі - КАС України) визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

9. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

10. Оцінюючи доводи сторін, які звернулись із касаційними скаргами, колегія суддів наголошує, що спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), Законом України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 23.02.2006 № 3477-IV (далі - Закон № 3477-IV).

11. Разом з тим, Верховним Судом у постанові від 21.11.2019 було вказано на обставини, які мали бути встановлені судом апеляційної інстанції під час нового перегляду справи, зокрема характер правовідносин між сторонами у розрізі заявлених позивачем вимог, а також правову природу рішення Європейського суду з прав людини про вилучення заяв із реєстру.

12. Як встановлено судами попередніх інстанцій, позивач звертався до Міністерства юстиції України зі зверненнями щодо виконання рішення Великої Палати Європейського суду від 12.10.2017 у справі «Бурмич та інші про України» (заява № 46852/13 та інші), яким Європейський Суд постановив вилучити зі свого реєстру (strike out) 12 148 заяв, відповідно до підпункту «с» пункту 1 статті 37 Конвенції про захист прав та основоположних свобод та передати їх Комітету міністрів Ради Європи, з метою їх розгляду в рамках вжиття заходів загального характеру для виконання рішення у справі «Юрій Миколайович Іванов проти України» (заява № 40450/04, рішення 15.10.2009), оскільки до зазначеного списку було приєднано заяви ОСОБА_1 , зокрема зяаву № 24690/15.

13. З матеріалів судової справи вбачається та не заперечується позивачем, що відповіді на його звернення було надано Міністерством юстиції України, зокрема щодо відсутності на виконанні в органі державної виконавчої служби вищевказаного рішення Європейського суду з прав людини, а також надано інформацію стосовно правової природи, змісту рішення суду про вилучення заяв та наслідки для заявників.

14. Водночас, звертаючись до суду касаційної інстанції позивач стверджує, що судом апеляційної інстанції необгрунтовано зобов`язано відповідача лише надати відповідь на його звернення, у той же час, як його порушене право можливо відновити лише шляхом зобов`язання органу державної влади вжити заходи індивідуального характеру.

15. Колегія суддів звертає увагу на положеннях статті 37 § 1 (с) Конвенції якими визначено, що суд може на будь-якій стадії провадження у справі прийняти рішення про вилучення заяви з реєстру, якщо обставини дають підстави дійти висновку, що на будь-якій іншій підставі, встановленій Судом, подальший розгляд заяви не є виправданим.

16. Згідно з частинами 1, 2 статті 46 Конвенції Високі Договірні Сторони зобов`язуються виконувати остаточні рішення Суду в будь-яких справах, у яких вони є сторонами.

Остаточне рішення Суду передається Комітетові Міністрів, який здійснює нагляд за його виконанням.

17. Статтею 1 Закону № 3477-IV передбачено, що рішенням Європейського суду є:

а) остаточне рішення Європейського суду з прав людини у справі проти України, яким визнано порушення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод;

б) остаточне рішення Європейського суду з прав людини щодо справедливої сатисфакції у справі проти України;

в) рішення Європейського суду з прав людини щодо дружнього врегулювання у справі проти України;

г) рішення Європейського суду з прав людини про схвалення умов односторонньої декларації у справі проти України.

У цьому законі термін «виконання Рішення», це:

а) виплата Стягувачеві відшкодування та вжиття додаткових заходів індивідуального характеру;

б) вжиття заходів загального характеру.

18. Статтею 2 Закону № 3477-IV визначено, що Рішення є обов`язковим для виконання Україною відповідно до статті 46 Конвенції. Порядок виконання Рішення визначається цим Законом, Законом України «Про виконавче провадження», іншими нормативно-правовими актами з урахуванням особливостей, що передбачені цим Законом.

19. Тобто, обов`язковому виконанню Україною підлягають остаточні рішення Європейського суду з прав людини у справі проти України, якими, зокрема, визнано порушення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та щодо справедливої сатисфакції у справі проти України.

20. Під час розгляду вказаної справи судами було встановлено, що рішення Європейського суду у справі «Бурмич та інші проти України» є рішенням про вилучення заяв з реєстру, з метою їх розгляду в рамках загальних заходів щодо виконання пілотного рішення у справі «Юрій Миколайович Іванов проти України» під наглядом Комітету міністрів Ради Європи.

21. У контексті спірних правовідносин, Верховний Суд зазначає, що порядок вжиття заходів загального характеру здійснюється відповідно до статей 13-15 Закону № 3477-IV

22. Відповідно до частин першої та другої статті 13 Закону № 3477-IV заходи загального характеру вживаються з метою забезпечення додержання державою положень Конвенції, порушення яких встановлене Рішенням, забезпечення усунення недоліків системного характеру, які лежать в основі виявленого Судом порушення, а також усунення підстави для надходження до Суду заяв проти України, спричинених проблемою, що вже була предметом розгляду в Суді.

Заходами загального характеру є заходи, спрямовані на усунення зазначеної в Рішенні системної проблеми та її першопричини, зокрема:

а) внесення змін до чинного законодавства та практики його застосування;

б) внесення змін до адміністративної практики;

в) забезпечення юридичної експертизи законопроектів;

г) забезпечення професійної підготовки з питань вивчення Конвенції та практики Суду прокурорів, адвокатів, працівників правоохоронних органів, працівників імміграційних служб, інших категорій працівників, професійна діяльність яких пов`язана із правозастосуванням, а також з триманням людей в умовах позбавлення свободи;

д) інші заходи, які визначаються - за умови нагляду з боку Комітету міністрів Ради Європи - державою-відповідачем відповідно до Рішення з метою забезпечення усунення недоліків системного характеру, припинення спричинених цими недоліками порушень Конвенції та забезпечення максимального відшкодування наслідків цих порушень.

23. Крім того, частиною першою статті 14 Закону № 3477-IV визначено, що щокварталу Орган представництва готує та надсилає до Кабінету Міністрів України подання щодо вжиття заходів загального характеру.

24. Положеннями части першої та четвертої статті 15 Закону № 3477-IV 33477-IV визначено, що Прем`єр-міністр України відповідно до подання, передбаченого у статті 14 цього Закону, визначає центральні органи виконавчої влади, які є відповідальними за виконання заходів загального характеру, та невідкладно дає їм відповідні доручення. Відповідні акти мають бути видані та відповідний законопроект має бути внесений Кабінетом Міністрів України на розгляд Верховної Ради України протягом трьох місяців від дня видання доручення Прем`єр-міністра України, передбаченого частиною першою цієї статті.

25. Системний аналіз викладених правових норм міжнародного та національного законодавства надає підстави стверджувати, що остаточне рішення Європейського суду з прав людини є обов`язковим для виконання Україною у визначений в ньому спосіб, який може передбачати один з двох варіантів: вжиття заходів загального характеру або індивідуальне відшкодування на користь конкретної особи.

26. Разом з тим, у даному випадку Верховний Суд наголошує, що для виплати особі певного індивідуального відшкодування, тобто справедливої сатисфакції у розумінні Конвенції, яка передбачає відшкодування завданих їй матеріальних збитків та моральної шкоди, у відповідному рішенні Європейського суду з прав людини має бути чітко визначено, які саме заходи (розміри суми, види збитків тощо) підлягають застосуванню державою на користь такої особи (заявника до ЄСПЛ).

27. Перевіряючи доводи касаційних скарг, колегія суддів звертає увагу на те, що рішенням Європейского суду з прав людини від 12.10.2017 у справі «Бурмич та інші проти України» заяву позивача разом з 12 148 інших заяв вилучено з реєстру Суду з метою їх розгляду в рамках саме загальних заходів виконання «пілотного рішення» у справі «Юрій Миколайович Іванов проти України» під наглядом Комітету міністрів Ради Європи.

28. На переконання колегії суддів, судом першої інстанції обгрунтовано зроблено висновок про те, що зазначеним рішенням про вилучення заяв не передбачено виплати позивачу справедливої сатисфакції, Європейський суд з прав людини не розглядав заяву позивача по суті наведених у ній доводів та підстав його звернення до Суду, не присуджував на його користь жодних виплат, а зобов`язав державу України вжити заходів загального характеру для подолання виниклої системної помилки, з приводу якої подано 12 148 однотипних заяв.

29. Тобто, рішенням Європейського суду з прав людини від 12.10.2017 у справі «Бурмич та інші проти України» Україну не було зобов`язано виплатити позивачу суми компенсації.

30. Аналогічні за змістом правові висновки викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 20.03.2018 у справі №2а-7995/11, від 20.03.2018 у справі № 362/985/14-а, від 10.04.2018 у справі №728/724/13-а, а також постанові Верховного Суду від 02.06.2020 у справі № 820/5624/17.

31. З огляду на вищезазначену процедуру виконання рішень Європейского суду з прав людини, колегія суддів вважає обгрунтованим посилання касаційної скарги Міністерства юстиції України на пункту 218 рішення у справі «Бурмич та інші проти України» про те, що рішення Суду про вилучення подальших заяв типу Іванов з реєстру його справ не обмежує повноваження ЄСПЛ щодо поновлення в реєстрі справ таких заяв, якщо це буде виправдано обставинами, тобто існує потенційна можливість індивідуального вирішення заяви позивача.

32. Враховуючи вищезазначене, колегія суддів вважає, що твердження позивача про необхідність зобов`язання відповідача вжити додаткових заходів індивідуального характеру (виконати рішення національного суду) та виплатити йому справедливу компенсацію є таким, що не підлягає задоволенню.

33. Крім того, Верховний Суд вважає також помилковим висновки суду апеляційної інстанції про наявність ознак протиправної бездіяльності з боку відповідача щодо ненадання обгрунтованої відповіді на звернення ОСОБА_1 , оскільки матеріалами справи належним чином підтверджено надання відповідей на звернення позивача.

34. Стосовно змісту наданих відповідей у контексті питань, поставлених позивачем у зверненнях колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про відсутність законодавчо встановленої можливості у Міністерства юстиції України одноособово визначати терміни виконання іншими органами державної влади вжиття заходів індивідуального характеру.

35. На переконання Верховного Суду, у даному випадку, відповідачем було надано відповідь на звернення позивача в межах компетенції, що відповідає вимогам статті 19 Конституції України.

36. Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що доводи касаційних скарг частково піддтвердились під час перегляду справи в касаційному порядку.

37. Відповідно до положень статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

38. Відтак, у межах доводів касаційних скарг, за наслідками надання оцінки мотивуванням скаржників, Верховним Судом встановлено неправильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права.

39. Разом з тим, колегія суддів також вважає правильним за своєю суттю рішення суду першої інстації, а тому воно має бути змінено лише в частині, що стосується надання судом оцінки доводам сторін з урахуванням висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 21.11.2019.

40. Відповідно до ст. 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

41. З огляду на наведене, касаційні скарги ОСОБА_1 та Міністерства юстиції України підлягають частковому задоволенню.

42. Керуючись статтями 341, 343, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

43. Касаційні скарги ОСОБА_1 та Міністерства юстиції України задовольнити частково.

44. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.02.2020 - скасувати.

45. Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.10.2018 у справі № 826/4881/18 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України про визнання протиправними дій, зобов`язати вчинити дії - змінити, виклавши мотивувальну частину в редакції цієї постанови.

46. Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Суддя-доповідач І.В. Дашутін

Судді О.О. Шишов

М.М. Яковенко