Справа № 817/2162/17
Суддя: Кашпур О.В.
Дата ухвалення: 2020-08-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 серпня 2020 року

м. Київ

справа № 817/2162/17

адміністративне провадження № К/9901/63768/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Кашпур О.В.,

суддів - Радишевської О.Р., Смоковича М.І.

розглянув у попередньому судовому засіданні за наявними у справі матеріалами в касаційній інстанції адміністративну справу №817/2162/17

за позовом ОСОБА_1 до Смизької селищної ради Дубенського району Рівненської області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - секретаря Смизької селищної ради Дубенського району Рівненської області Мазурок Вікторії Ростиславівни - про визнання незаконним та скасування рішення, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 23 березня 2018 року, прийняте в складі головуючого судді Друзенка Н.В., та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 29 серпня 2018 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Кузьменко Л.В., суддів Іваненко Т.В., Франовської К.С.

УСТАНОВИВ:

І. Короткий зміст позовних вимог

1. У грудні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просив визнати незаконним і скасувати рішення Смизької селищної ради Дубенського району Рівненської області від 04.12.2017 №459 "Про дострокове припинення повноважень Смизького селищного голови" та поновити його на вказаній посаді.

2. На обґрунтування позовних вимог посилався на те, що оскаржуване рішення є протиправним і підлягає скасуванню, оскільки прийняте з порушенням Конституції України, Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Тимчасового Регламенту Смизької селищної ради, затвердженого рішенням Смизької селищної ради №18 від 27.09.2016. В порушення вимог ч.8 ст.46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", яка визначає право депутатів самостійно скликати сесію тільки у випадку невмотивованої відмови селищного голови у скликанні сесії протягом двохтижневого строку, скликано таку сесію за відсутності відомостей про те, що селищний голова відмовився скликати сесію, ініційовану третиною депутатів у передбачений законом строк. Зазначає, що про скликання позачергової сесії не були належним чином повідомлені троє депутатів, які були відсутні на сесії 04.12.2017. Позивач також не міг бути присутнім на сесії, оскільки листом від 16.11.2017 був запрошений взяти участь у II Форумі об`єднаних громад 04.12.2017 у м. Києві, про що була поінформована секретар Смизької селищної ради. Вважає, що мало місце порушення порядку скликання сесії, розгляду і прийняття оскаржуваного рішення, було порушено вимоги ст.ст.1,2,3,4 Регламенту щодо підготовки проекту рішення з даного питання, погодження його із зацікавленими сторонами, порушено процедуру його включення до порядку денного, питання не обговорювалось в депутатських комісіях. Крім того вважає, що оспорюване рішення не містить конкретних посилань на обставини, передбачені ст.79 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", у якій визначено підстави та механізм дострокового припинення повноважень селищного голови. На момент розгляду цього питання жоден з депутатів, які ініціювали його розгляд, не повідомив депутатському корпусу про встановлені факти порушення позивачем Конституції України, законів України, прав та свобод громадян, не навів фактів невиконання чи неналежного виконання ним наданих йому повноважень. На час прийняття рішення були відсутні докази притягнення позивача до кримінальної, адміністративної чи дисциплінарної відповідальності, як і не приймалося рішення про висловлення йому недовіри чи про визнання його роботи незадовільною.

ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

3. Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 23 березня 2018 року, залишеним без змін постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 29 серпня 2018 року, у задоволенні позовних вимог відмовлено повністю.

4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що при прийнятті рішення "Про дострокове припинення повноважень Смизького селищного голови" 04.12.2017 Смизька селищна рада діяла на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України, Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" №280/97-ВР від 21.05.1997 та Тимчасовим регламентом проведення сесій Смизької селищної ради, затвердженого рішенням Смизької селищної ради №18 від 27.09.2016.

ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. Не погоджуючись із рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 23 березня 2018 року та постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 29 серпня 2018 року, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати зазначені судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нове судове рішення про задоволення позовних вимог.

6. Касаційна скарга обґрунтована тим, що суди попередніх інстанцій не взяли до уваги, що в оспорюваному рішенні не зазначено конкретного обґрунтування обставин, які стали підставою для дострокового припинення повноважень селищного голови, не вказано, які конкретно повноваження позивач не виконував. Також відсутній розпорядчий акт щодо дати скликання сесії на 04.12.2017, що є порушенням процедури, встановленої Законом.

IV. Позиція інших учасників справи

7. Відповідач та третя особа подали до суду відзиви на касаційну скаргу, в яких просять касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.

V. Рух справи у суді касаційної інстанції

8. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 18 жовтня 2018 року відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 23 березня 2018 року та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 29 серпня 2018 року.

9. За результатом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями справу передано 30 квітня 2020 року для розгляду колегії суддів у складі: Кашпур О.В. (головуючому судді), Радишевській О.Р., Смоковичу М.І. на підставі розпорядження в.о. заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду Н.Деревицької від 30 квітня 2020 року №717/0/78-20.

10. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 11 серпня 2020 року справу призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні за наявними у справі матеріалами на 13 серпня 2020 року.

VI. Стислий виклад обставин, установлених судами першої та апеляційної інстанцій

11. Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій та вбачається з матеріалів справи, рішенням Смизької селищної ради восьмого скликання "Про підсумки виборів селищного голови об`єднаної територіальної громади" №1 від 25.08.2016 визнано повноваження селищного голови об`єднаної територіальної громади ОСОБА_1 , який був обраний 31.07.2016.

12. 27.10.2017 двадцять два депутати Смизької селищної ради подали пропозицію про скликання сесії Смизької селищної ради для розгляду питань щодо висловлення недовіри та дострокового припинення повноважень селищного голови Смизької селищної ради ОСОБА_1 . Пропозиція підготовлена на підставі частини сьомої статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" №280/97-ВР від 21.05.1997. Додатком до пропозиції був проект рішення про висловлення недовіри селищному голові та про дострокове припинення повноважень селищного голови.

Проте сесія селищним головою Смизької селищної ради скликана не була.

13. З 20.11.2017 по 21.11.2017 одинадцять депутатів Смизької селищної ради підписали повідомлення про скликання позачергової сесії Смизької селищної ради. Повідомлення підготовлене на підставі частин дев`ятої, десятої статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" №280/97-ВР від 21.05.1997. У повідомленні визначено наступний перелік питань, які передбачається внести на розгляд ради: "1. Про висловлення недовіри та дострокове припинення повноважень селищного голови Смизької селищної ради ОСОБА_1 ,". Також у повідомленні зазначено місце проведення засідання: смт.Смига, вул. Б.Хмельницького,45 , а також дату і час: 04.12.2017 о 10:00 год.

14. Повідомлення про скликання позачергової сесії ради, місце, дату і час її проведення оприлюднене на офіційному сайті Смизької селищної ради 21.11.2017.

15. 04.12.2017 депутатами двадцять першої позачергової сесії Смизької селищної ради восьмого скликання затверджено порядок денний: 1.Про обрання головуючого пленарного засідання. 2. Про дострокове припинення повноважень Смизького селищного голови. Головуючим пленарного засідання обрано депутата Ковбасюка А.С . Лічильна комісія не обиралась, оскільки відповідно до рішення ради №3 від 25.08.2017 діє постійна лічильна комісія селищної ради у складі трьох чоловік.

16. За результатами таємного голосування прийнято та затверджено рішення №458 "Про дострокове припинення повноважень селищного голови".

VIІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ

17. Конституція України від 28 червня1996 року №254к/96-ВР

Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

18. Згідно з частиною другою статті 12 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» №280/97-ВР від 21.05.1997 сільський, селищний, міський голова обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування в порядку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі. Строк повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на чергових місцевих виборах, визначається Конституцією України.

За змістом частини третьої статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» №280/97-ВР від 21.05.1997 повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути припинені достроково у випадках, передбачених статтею 79 цього Закону, що має наслідком звільнення його з посади.

Згідно з частиною першою статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» №280/97-ВР від 21.05.1997 сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Частиною шостою статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» №280/97-ВР від 21.05.1997 обумовлено, що у разі немотивованої відмови сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті, районної, обласної ради або неможливості його скликати сесію ради сесія скликається: сільської, селищної, міської ради - секретарем сільської, селищної, міської ради; районної у місті, районної, обласної ради - відповідно заступником голови районної у місті, районної ради чи першим заступником, заступником голови обласної ради.

У цих випадках сесія скликається:

1) якщо сесія не скликається сільським, селищним, міським головою (головою районної у місті, районної, обласної ради) у строки, передбачені цим Законом;

2) якщо сільський, селищний, міський голова (голова районної у місті, районної, обласної ради) без поважних причин не скликав сесію у двотижневий строк після настання умов, передбачених частиною сьомою цієї статті

Сесія сільської, селищної, міської, районної у місті ради повинна бути також скликана за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради, а сесія районної, обласної ради - також за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради або голови відповідної місцевої державної адміністрації (частина сьома статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» №280/97-ВР від 21.05.1997).

У разі якщо посадові особи, зазначені у частинах четвертій та шостій цієї статті, у двотижневий строк не скликають сесію на вимогу суб`єктів, зазначених у частині сьомій цієї статті, або у разі якщо такі посади є вакантними сесія може бути скликана депутатами відповідної ради, які становлять не менш як одну третину складу ради, або постійною комісією ради (частина восьма статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» №280/97-ВР від 21.05.1997).

Рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради (частина дев`ята статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» №280/97-ВР від 21.05.1997).

Сесію сільської, селищної, міської ради відкриває і веде відповідно сільський, селищний, міський голова, а у випадках, передбачених частиною шостою цієї статті, - секретар ради; сесію районної у місті, районної, обласної ради - голова ради або відповідно заступник голови районної у місті, районної ради чи перший заступник, заступник голови обласної ради. У випадку, передбаченому частиною восьмою цієї статті, сесію відкриває за дорученням групи депутатів, з ініціативи якої скликана сесія, один з депутатів, що входить до її складу, а веде за рішенням ради - один з депутатів цієї ради (частина десята статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» №280/97-ВР від 21.05.1997).

За правилами частин першої - третьої статті 47 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" №280/97-ВР від 21.05.1997 постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету. Постійні комісії обираються радою на строк її повноважень у складі голови і членів комісії. Всі інші питання структури комісії вирішуються відповідною комісією. До складу постійних комісій не можуть бути обрані сільський, селищний, міський голова, секретар сільської, селищної, міської ради, голова районної у місті (у разі її створення), районної, обласної ради, їх заступники.

В силу вимог частини четвертої цієї статті, постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями. А за приписами частини п`ятнадцятої цієї статті, перелік, функціональна спрямованість і порядок організації роботи постійних комісій визначаються регламентом відповідної ради та Положенням про постійні комісії, що затверджується радою з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" №1160-IV від 11.09.2003 щодо реалізації повноважень ради у здійсненні державної регуляторної політики постійними комісіями відповідної ради.

Порядок дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови врегульовано статтею 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» №280/97-ВР від 21.05.1997.

Так, згідно з частиною першою зазначеної статті повноваження сільського, селищного, міського голови вважаються достроково припиненими у разі:

1) його звернення з особистою заявою до відповідної ради про складення ним повноважень голови;

2) припинення його громадянства;

3) набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього;

4) набрання законної сили рішенням суду про притягнення його до відповідальності за адміністративне корупційне правопорушення, пов`язане з порушенням обмежень, передбачених Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції»;

5) порушення ним вимог щодо обмеження сумісності його діяльності з іншою роботою (діяльністю), встановлених цим Законом;

6) визнання його судом недієздатним, безвісно відсутнім або оголошення таким, що помер;

7) його смерті.

Частиною другою статті 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» №280/97-ВР від 21.05.1997 передбачено, що повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути достроково припинені за наявності однієї з таких підстав:

1) якщо він порушує Конституцію або закони України;

2) якщо він порушує права і свободи громадян;

3) якщо він не забезпечує здійснення наданих йому повноважень.

Повноваження сільського, селищного, міського голови за наявності підстав, передбачених частиною другою цієї статті, можуть бути припинені достроково за рішенням місцевого референдуму або за рішенням відповідної ради, прийнятим шляхом таємного голосування не менш як двома третинами голосів депутатів від загального складу рад (частина третя статті 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

VІІІ.ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

19. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

20. Аналізуючи наведені положення законодавства та обставини справи, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про відмову у задоволенні позовних вимог.

21. Як правильно встановлено судами попередніх інстанцій та вбачається з матеріалів справи, при ухваленні рішення від 04.12.2017 №459 "Про дострокове припинення повноважень Смизького селищного голови" відповідач послався на конкретні факти та докази незабезпечення здійснення наданих селищному голові повноважень, порушень законів України, прав і свобод громадян.

22. Наведене спростовує доводи касатора про те, що оскаржуване рішення відповідача є необґрунтованим, винесеним без зазначення конкретного обґрунтування обставин, які стали підставою для дострокового припинення повноважень селищного голови та без зазначення, які конкретно повноваження позивач не виконував.

23. Враховуючи викладене колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо відсутності підстав для скасування рішення від 04.12.2017 №458 «Про дострокове припинення повноважень Смизького селищного голови».

24. Також колегія суддів Верховного Суду вважає обґрунтованими висновки судів першої та апеляційної інстанцій щодо безпідставності твердження позивача про порушення процедури скликання позачергової сесії селищної ради з огляду на наступне.

25. Селищний голова Смизької селищної ради у двотижневий строк після надходження письмової пропозиції більш як третини депутатів від загального складу ради про скликання сесії ради 27.10.2017, (тобто до 10.11.2017) сесію не скликав, будь-яких поважних причин, що перешкоджали скликанню сесії, не навів. Своєчасність надходження письмової пропозиції депутатів ради про скликання сесії разом з проектом відповідного рішення відповідно до проекту денного такої сесії підтверджується реєстрацією її Смизькою селищною радою. Скликання позачергової сесії селищної ради ініційовано двадцятьма двома депутатами Смизької селищної ради, що становить більше третини депутатів від загального складу селищної ради.

26. Крім того, як встановлено судами, сесія скликана 21.11.2017, тобто по спливу двотижневого строку після надходження письмової пропозиції, одинадцятьма депутатами відповідної ради, тобто більше як третиною складу ради і 21.11.2017 інформація про її скликання на 04.12.2017, тобто у строк, що не перевищує 10 днів, доведена до відома депутатів і населення шляхом розміщення відповідного повідомлення на офіційному сайті Смизької селищної ради.

27. За таких обставин посилання касатора щодо порушення процедури скликання позачергової сесії селищної ради є необґрунтованим.

28. З огляду на те, що позивач у справі як голова Смизької селищної ради не виконав приписи закону щодо обов`язку скликати на вимогу не менш як третини депутатів від загального складу ради позачергову сесію, з урахуванням запланованого ним відрядження до м.Києва для участі у II Форумі об`єднаних територіальних громад не відкоригував дату скликання сесії, був повідомлений про день проведення сесії, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів про безпідставність доводів позивача щодо його відсутності на сесії селищної ради 04.12.2017.

29. Суди першої та апеляційної інстанцій правильно визнали безпідставними посилання позивача на ту обставину, що постійними комісіями ради не розглядалось попередньо питання про недовіру сільському голові, з огляду на таке.

30. Зі змісту Тимчасового регламенту проведення сесій Смизької селищної ради ОТТ, затвердженого рішенням Смизької селищної ради №18 від 27.09.2016, вбачається, що перелік, функціональна спрямованість і порядок організації роботи постійних комісій не визначений.

31. Згідно з пунктом 3 статті 3 даного Тимчасового регламенту, рішення про ухвалення питань порядку денного приймаються не менш як третиною загального складу ради. Після утворення постійних комісій ради рішення щодо питань порядку денного приймаються після їх розгляду на засіданнях відповідних (профільних) комісіях з наданням висновків комісій.

32. Оскільки у Смизькій селищній раді згідно з її Тимчасовим регламентом відсутня відповідна профільна постійна комісія, відповідне доручення селищної ради щодо розгляду постійними комісіями питання порядку денного щодо підготовки висновків з питань дострокового припинення повноважень селищного голови, доводи позивача щодо обов`язковості попереднього розгляду та надання висновків постійними комісіями Смизької селищної ради питання порядку денного про дострокове припинення повноважень селищного голови є безпідставними.

33. З урахуванням приписів частини четвертої статті 47 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", відповідно до яких постійні комісії ради лише за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, та обставина, що питання дострокового припинення повноважень Смизького селищного голови не обговорювалось в усіх постійних комісіях Смизької селищної ради і щодо нього відсутні висновки таких комісій, не свідчить про порушення відповідачем порядку скликання сесії, формування порядку денного такої сесії та процедури її скликання і проведення.

34. Наведені обставини спростовують посилання скаржника в касаційній скарзі на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права.

35. Інші доводи касатора не впливають на правильне вирішення по суті цієї справи судами першої та апеляційної інстанцій.

36. З урахуванням викладеного колегія суддів Верховного Суду не встановила неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права під час ухвалення рішень судами першої та апеляційної інстанцій.

37. У зв`язку з цим, відповідно до статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

IХ. Судові витрати

38. З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 23 березня 2018 року та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 29 серпня 2018 року в справі №817/2162/17 залишити без змін.

3. Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий : О. В. Кашпур

Судді: О. Р. Радишевська

М.І. Смокович