Справа № 817/3278/15
Суддя: Єресько Л.О.
Дата ухвалення: 2020-08-06 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 серпня 2020 року

м. Київ

справа №817/3278/15

адміністративне провадження №К/9901/9207/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Єресько Л.О.,

суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,

за участю:

секретаря судового засідання Кисличенко О.В.,

позивача ОСОБА_1 ,

представника позивача адвоката Клочек Г.В.,

представника ДФС України - Тюрменка В.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 817/3278/15

за позовом ОСОБА_1 до Державної фіскальної служби України, Головного управління ДФС у Рівненській області про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу

за касаційною скаргою Державної фіскальної служби України, Головного управління Державної фіскальної служби у Рівненській області

на постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 18 січня 2016 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Жуковської Л.А., суддів Сало А.Б. Гломба Ю.О.

та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 05 квітня 2016 року, постановлену колегією суддів у складі: головуючого судді Майора Г.І. , суддів Бучик А.Ю., Шевчук С.М.

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обгрунтування

1. У жовтні 2015 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Рівненського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Державної фіскальної служби України (далі -відповідач 1), Головного управління Державної фіскальної служби України у Рівненській області (далі - відповідач 2, ГУ ДФС України у Рівненській області), у якій просить визнання протиправним та скасування наказ №3423-0 від 26 жовтня 2015 року щодо його звільнення з посади першого заступника начальника ГУ ДФС України у Рівненській області, зобов`язати поновити його на вказаній посаді та стягнути середній заробіток за час вимушеного прогулу.

2. В обґрунтування позову позивач зазначив, що відповідно до пункту 7-2 частини 1 статті 36 КЗпП України основою припинення трудового договору є підстави, передбачені Законом України «Про очищення влади» №1682-VII від 16 вересня 2014 року. Однак, оскаржуваний наказ не містить посилання на норму вищезазначеного Закону, яка передбачає підстави для його звільнення. Частиною 2 статті 1 цього Закону визначено, що очищення влади - люстрація здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України, або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист. Оскільки, жодного із переліченого позивач не вчиняв, вказує на необґрунтованість оскаржуваного наказу.

2.1. Також зазначає, що ДФС України відповідно до Закону України "Про очищення влади" №1682-VII від 16 вересня 2014 року стосовно нього було проведено перевірку, за результатами якої складено довідку від 08 червня 2015 року, якою зафіксовано, що до нього не застосовуються заборони, визначені частиною 3 та 4 статті 1 Закону України "Про очищення влади" №1682-VII від 16 вересня 2014 року. Вказана довідка підписана директором Департаменту персоналу ДФС ОСОБА_4 та затверджена головою ДФС України ОСОБА_3 Станом на теперішній час вказана довідка ніким не оскаржена та, відповідно, не визнана протиправною в судовому, чи іншому порядку. В той же час, наказом голови ДФС України №3423-о від 26 жовтня 2015 року його звільнено з посади з підстав, передбачених Закону України "Про очищення влади" №1682-VII від 16 вересня 2014 року, а саме з огляду на те, що до нього застосовуються заборони, визначені частиною 3 та 4 статті 1 цього Закону. Таким чином, зміст оспорюваного наказу від 26 жовтня 2015 року прямо суперечить змісту довідки від 08 червня 2015 року.

2.2. Також позивач зазначає, що в оспорюваному наказі відповідач покликався на звіт про результати проведення перевірки щодо виконання ДФС норм Закону України "Про очищення влади" від 21 жовтня 2015 року та на пункт 6 витягу з протоколу № 116 засідання Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року, як на підставу його видання. Разом з тим, вказані документи не передбачені, ні Законом України "Про очищення влади" №1682-VII від 16 вересня 2014 року, ні Порядком проведення перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини п`ятої статті 5 Закону України "Про очищення влади", затвердженим наказом Міністерства фінансів України №1100 від 03 листопада 2014 року.

2.3. Крім того, позивач наголошує, що він не підпадає під критерії здійснення очищення влади (люстрації) встановлені пунктом 8 частини 1 та пунктом 4 частини 2 статті 3 Закону України "Про очищення влади" №1682-VII від 16 вересня 2014 року, оскільки посада, яку він обіймав не може бути віднесена до керівної посади територіального органу центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, з огляду на те, що жодний нормативно-правовий акт, який визначав повноваження Державної податкової адміністрації України, не наділяв її функцією формування державної податкової політики. Аналогічним чином це стосується і ДФС. Фактично орган, в територіальному органі якого він займав керівну посаду, був наділений лише функцією реалізації державної податкової політики, а цього не достатньо для того, щоб віднести його до органів, зазначених у пункті 8 частини 1 та пункті 4 частини 2 статті 3 Закону України "Про очищення влади" №1682-VII від 16 вересня 2014 року.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Постановою Рівненського окружного адміністративного суду від 18 січня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 05 квітня 2016 року, позов ОСОБА_1 задоволено повністю.

3.1. Визнано протиправним та скасовано наказ ДФС України №3423-0 від 26 жовтня 2015 про звільнення ОСОБА_1 .

3.2. Зобов`язано ДФС України поновити ОСОБА_1 на посаді першого заступника начальника Головного управління ДФС у Рівненській області.

3.3. Стягнуто з ДФС України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу в сумі 32 087 грн 50 коп.

3.4. Рішення в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді першого заступника начальника ГУ ДФС у Рівненській області та стягнення заробітної плати в сумі 11 325 грн 00 коп. за час вимушеного прогулу за один місяць допущено до негайного виконання відповідно до пункту 3 частини 1 статті 256 КАС України.

4. Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції виходив з того, що ДФС України при винесені наказу «Про звільнення ОСОБА_1 » №3423-0 від 26 жовтня 2015 року не дотримано принципів, за якими здійснюється очищення влади (люстрація), а саме: презумпції невинуватості, індивідуальної відповідальності, гарантування права на захист, позаяк позивачу не було забезпечено жодних гарантій і не було надано жодної можливості самозахисту.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції

5. 10 травня 2016 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ДФС України та ГУ ДФС у Рівненській області, у якій скаржники просять скасувати постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 18 січня 2016 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 05 квітня 2016 року, ухвалити нове судове рішення, яким відмовити ОСОБА_1 у задоволенні позовних вимог повністю.

6. У касаційній скарзі скаржники посилаються на незаконність та необґрунтованість оскаржуваних судових рішень, оскільки під час прийняття рішення судами першої та апеляційної інстанцій неповно з`ясовані обставини, що мають значення для справи. Так, скаржники вказують на те, що за дорученням Кабінету Міністрів України від 21 вересня 2015 року була створена спільна робоча група з представників Міністерства юстиції України, Міністерства фінансів України, Національного агентства з питань державної служби та Секретаріату Кабінету Міністрів України. За наслідками її роботи був складений звіт про результати проведеної перевірки щодо виконання ДФС України норм Закону України "Про очищення влади" від 21 жовтня 2015 року та пункт 6 витягу з протоколу №116 засідання Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року. Перевіркою виявлено осіб, до яких в порушення вимог Закону України "Про очищення влади" №1682-VII від 16 вересня 2014 року не було застосовано передбачену частиною третьою статті 1 Закону заборону. Зокрема, було встановлено, що ОСОБА_1 в період з 20 травня 2005 року по 01 лютого 2012 року обіймав посаду заступника голови ДПА в Рівненській області. Зазначені обставини свідчать про те, що позивач підпадав під критерії здійснення очищення влади (люстрації) встановлені пунктом 8 частини 1 статті 3 Закону України "Про очищення влади" №1682-VII від 16 вересня 2014 року. В пропозиціях до звіту про результати проведеної перевірки щодо виконання ДФС України норм Закону України "Про очищення влади" від 21 жовтня 2015 року спільною робочою групою вказано Голові ДФС України невідкладно вжити заходи щодо звільнення з посад осіб, до яких застосовується заборона, передбачена частиною 3 статті 1 Закону на основі критеріїв, визначених частинами 1 та 2 статті 3 Закону України "Про очищення влади" №1682-VII від 16 вересня 2014 року, в тому числі посадових осіб, наведених в додатку 5, де і був зазначений ОСОБА_1 . Тому на думку скаржника, наказ ДФС України №3423-0 від 26 жовтня 2015 року про звільнення позивача прийнятий з дотриманням норм Закону.

6.1. Також скаржник зазначає, що судами попередніх інстанцій не взято до уваги, що у звіті про результат проведення перевірки вказано, що на виконання доручення КМУ від 14 березня 2015 року № 56 ДФС України не відпрацювала належним чином особові справи. Тому складені попередньо довідки містять недостовірну інформацію, яка не відповідає даним, які містять в особових справах. В тому числі, суд не врахував, що згідно додатку 5 до вказаного звіту, в переліку посадових осіб територіальних органів ДФС України присутній ОСОБА_1 , як перший заступник начальника ГУ ДФС у Рівненській області до якого необхідно застосувати заборону передбачену частиною 1 статті 3 Закону України "Про очищення влади" №1682-VII від 16 вересня 2014 року.

7. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 01 червня 2016 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

8. 15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017року № 2147-VІІІ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - Закон № 2147-VІІІ).

9. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції вищевказаного Закону, обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

10. У зв`язку із початком роботи Верховного Суду, на виконання підпунктів 1, 7 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" КАС України матеріали касаційної скарги передано до Верховного Суду.

11. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

12. 25 січня 2018 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Желтобрюх І.Л., суддів Білоус О.В., Стрелець Т.Г.

13. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 31 травня 2019 року, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 30 травня 2019 року №534/0/78-19 у зв`язку із зміною спеціалізації та введенням до іншої палати судді - доповідача Желтобрюх І.Л. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 № 14), що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг, визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.

14. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 25 червня 2020 року дана касаційна скарга була прийнята до провадження, закінчено підготовчі дії та призначено її до розгляду у відкритому судовому засіданні відповідно до статті 340 КАС України.

15. В судовому засіданні представник ДФС України вимоги касаційної скарги підтримав в повному обсязі, просив їх задовольнити.

Позиція інших учасників справи

16. 11 серпня 2016 року від ОСОБА_1 надійшли заперечення на касаційну скаргу, де позивач посилається на не обґрунтованість доводів даної касаційної скарги та просить її відхилити, а рішення суддів попередніх інстанцій залишити без змін. Вказує на те, що суди попередніх інстанцій правомірно скасували оскаржуваний наказ ДФС України, поновили його на посаді та стягнули середній заробіток за час вимушеного прогулу.

17. В судовому засіданні позивач та його представник проти задоволення вимог касаційної скарги заперечували з вище наведених підстав.

Установлені судами фактичні обставини справи

18. ОСОБА_1 свою трудову діяльність розпочав в 1982 році. В органах податкової служби працював, починаючи з 03 травня 1993 року.

19. 20 травня 2005 року позивач був призначений на посаду заступника голови Державної податкової адміністрації в Рівненській області (наказ №60-0 від 19 травня 2005 року), звільнений - 01 лютого 2012 року у зв`язку з реорганізацією Державної податкової адміністрації в Рівненській області шляхом перетворення в Державну податкову службу у Рівненській області відповідно до постанови Кабінету Міністрів України №981 від 21 вересня 2011 року (наказ №213-0 від 01 лютого 2012 року).

20. 02 лютого 2012 року призначений в порядку переведення на посаду начальника управління боротьби з відмивання доходів, одержаних злочинним шляхом (наказ №5-0 від 02 лютого 2012 року), звільнений - за пунктом 1 статті 36 КЗпП України за угодою сторін 15 травня 2012 року.

21. З 25 травня 2012 року по 25 червень 2012 року та з 25 серпня 2012 року по 18 лютий 2013 року перебував на обліку як безробітний та отримував допомогу по безробіттю в Рівненському міському центрі зайнятості.

22. З 14 травня 2013 року по 02 липня 2014 року працював в Національній комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг.

23. 03 липня 2014 року ОСОБА_1 призначений на посаду начальника відділу контрольно-перевірочної роботи доходів і зборів з фізичних осіб управління доходів і зборів з фізичних осіб Головного управління Міндоходів у Рівненській області.

24. 13 серпня 2014 року призначений в порядку переведення на посаду першого заступника начальника, як такий, що успішно пройшов стажування, а з 22 жовтня 2014 року - призначений в порядку переведення на посаду першого заступника начальника ГУ ДФС України у Рівненській області.

25. Судами встановлено, що ОСОБА_1 подав Голові ДФС України заяву на проведення перевірки, передбаченої Законом України "Про очищення влади", у якій повідомив про те, що заборони, визначені частиною 3 або 4 статті 1 Закону, щодо нього не застосовуються, надав згоду на проведення перевірки, оприлюднення відомостей щодо нього та надав копію декларації про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру за 2013 рік. ДПІ у м.Рівному ГУ ДФС у Рівненській області провела перевірку відомостей, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 5 Закону України "Про очищення влади" і склала висновок №2244/17-16-17-04-08 від 03 лютого 2015 року, згідно якого, інформація про доходи, витрати, зобов`язання фінансового характеру за 2013 рік вказана ОСОБА_1 у декларації за 2013 рік відповідає наявній податковій інформації про доходи, отримані із законних джерел. Крім того, в межах перевірки було отримано відповіді на запити від Генеральної прокуратури України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, Територіального управління ДСА України та Міністерства юстиції України. За підсумком перевірки, 08 червня 2015 року директором Департаменту персоналу Державної Фіскальної Служби України складено довідку про результати перевірки, передбаченої Законом України "Про очищення влади". Вказана довідка затверджена головою Державної фіскальної служби України ОСОБА_3 09 червня 2015 року. Згідно з висновком вказаної довідки, за результатами проведеної перевірки та наданих пояснень встановлено, що до ОСОБА_1 не застосовуються заборони, визначені частиною 3 та 4 статті 1Закону України "Про очищення влади".

26. Довідка про результати перевірки, передбаченої Законом України "Про очищення влади" складена 08 червня 2015 року директором Департаменту персоналу ДФС України та затверджена головою ДФС України 09 червня 2015 року, якою підтверджено, що до ОСОБА_1 не застосовуються заборони, визначені частиною 3 та 4 статті 1 Закону України "Про очищення влади" №1682-VII від 16 вересня 2014 року.

27. За дорученням Кабінету Міністрів України (протокол №100 засідання від 21 вересня 2015 року) була створена спільна робоча група з представників Міністерства юстиції України, Міністерства фінансів України, Національного агентства з питань державної служби та Секретаріату Кабінету Міністрів України, яка провела перевірку ДФС України щодо виконання норм Закону України "Про очищення влади".

28. В межах такої перевірки Міністерство юстиції України отримало доступ до інформації та документів з питань виконання ДФС України вимог Закону України "Про очищення влади", зокрема матеріалів перевірок та особових справ.

29. 20 жовтня 2015 року спільна робоча група склала звіт про результати проведення перевірки щодо виконання ДФС України норм Закону України "Про очищення влади". У додатку 5 до звіту зазначено перелік посадових осіб територіальних органів ДФС України, до яких в порушення вимог Закону не було застосовано заборону передбачену частиною 3 статті 1 Закону, в тому числі і позивач. Вказаним звітом спільна робоча група запропонувала голові ДФС України: невідкладно вжити заходів щодо звільнення з посад осіб, до яких застосовується заборона, передбачена частиною 3 статті 1 Закону на основі критеріїв, визначених частинами 1 та 2 статті 3 Закону, в тому числі посадових осіб, які наведені в додатках 4 та 5; провести службове розслідування, зокрема, щодо складання довідок про те, що до осіб, передбачені частиною 3 статті 1 Закону заборони не застосовуються. Кабінету Міністрів України спільна робоча група запропонувала розглянути питання щодо відповідності ОСОБА_3 займаній посаді Голови ДФС України з урахуванням невжиття заходів щодо дотримання вимог Закону, незабезпечення належного проведення перевірки, передбаченої законом.

30. У витягу з протоколу № 116 засідання КМУ від 21 жовтня 2015 року зазначено рішення по пункту 6 - інформацію Мінюсту про результати проведення перевірки стану виконання посадовими особами ДФС вимог Закону України "Про очищення влади" взяти до відома; Голові ДФС ОСОБА_3 забезпечити виконання Закону України "Про очищення влади" в частині прийняття відповідних рішень щодо посадових осіб ДФС, до яких розповсюджуються заборони, визначені цим Законом, та за результатами в одноденний строк проінформувати Кабінет Міністрів.

31. Голова ДФС України прийняв пропозиції звіту спільної робочої групи лише в частині вжиття заходів щодо звільнення посадових осіб, які наведені в додатках 4 та 5, відповідно до чого, своїм наказом №3423-о від 26 жовтня 2015 року звільнив ОСОБА_1 з посади першого заступника начальника Головного управління Державної фіскальної служби України у Рівненській області.

32. В якості підстави видання наказу назначено: пункт 7-2 частини 1 статті 36 КЗпП України, Закон України "Про очищення влади", звіт про результати проведення перевірки щодо виконання ДФС України норм Закону України "Про очищення влади" від 21 жовтня 2015 року, пункт 6 витягу з протоколу №116 засідання Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року.

33. Не погодившись з прийнятим наказом, позивач звернулася до суду з даним позовом.

Джерела права

34. Статтею 8 Конституції України установлено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

35. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави (стаття 3 Конституції України).

36. Громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками (стаття 24 Конституції України).

37. Громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування (стаття 38 Конституції України).

38. У частині другій статті 61 Конституції України зазначено, що юридична відповідальність особи має індивідуальний характер.

39. Відповідно до частини першої статті 129 Конституції України суддя, здійснюючи правосуддя, є незалежним та керується верховенством права.

40. Статтею 9 Конституції України встановлено, що чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.

41. Законом України «Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів N 2, 4, 7 та 11 до Конвенції» від 17 липня 1997 року N 475/97-ВР, який набрав чинності з 11 вересня 1997 року, Україна як член Ради Європи ратифікувала Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), взявши на себе зобов`язання поважати права людини. Цим законом Україна повністю визнала на своїй території дію статті 46 Конвенції щодо визнання обов`язковою і без укладення спеціальної угоди юрисдикцію Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції.

42. Статтею 8 Конвенції кожному гарантовано право на повагу до приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції. Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров`я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.

43. Статтею 26 Віденської конвенції про право міжнародних договорів, до якої Україна приєдналася на підставі Указу Президії Верховної ради Української РСР від 14 квітня 1986 року № 2077-ХІІ та яка набрала чинності для України з 13 червня 1986 року (далі - Віденська конвенція), закріплено принцип pacta sunt servanda, відповідно до якого кожен чинний договір є обов`язковим для його учасників і повинен добросовісно виконуватися. Відповідно до статті 27 цієї Конвенції держава не може посилатися на положення свого внутрішнього права як на виправдання не виконання нею міжнародного договору.

44. Стаття 31 Віденської конвенції визначає загальне правило тлумачення, яке встановлює, що договір повинен тлумачитись добросовісно відповідно до звичайного значення, яке слід надавати термінам договору в їхньому контексті, а також у світлі об`єкта і цілей договору. Відповідно до пункту b) частини третьої цієї статті поряд з контекстом враховується наступна практика застосування договору, яка встановлює угоду учасників щодо його тлумачення.

45. Відповідно до статті 19 Закону України «Про міжнародні договори України» від 29 червня 2009 року № 1906-IV міжнародні договори є частиною національного законодавства та у разі суперечностей між ними мають вищу юридичну силу, ніж положення актів національного законодавства.

46. За приписами статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 23 лютого 2006 року № 3477-IV суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

47. Частиною першою статті 5 КАС України (у редакції, чинній на момент вирішення даної справи судами першої та апеляційної інстанції; далі - КАС України) встановлено, що адміністративне судочинство здійснюється відповідно до Конституції України, цього Кодексу та міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України. Ці норми збережені у частині першій статті 3 КАС України і в редакції, чинній з 15.12.2017.

48. Відповідно до частин першої-четвертої статті 8 КАС України (у редакції, чинній на момент вирішення даної справи судами першої та апеляційної інстанцій) суд при вирішенні справи, керується принципом верховенством права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується. Забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини. Ці норми збережені у статті 6 КАС України і в редакції, чинній з 15.12.2017.

49. За правилами частин четвертої та шостої статті 9 КАС України (в редакції, чинній на момент вирішення цієї справи судами першої та апеляційної інстанції) у разі невідповідності нормативно-правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу. Якщо міжнародним договором, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, встановлені інші правила, ніж ті, що встановлені законом, то застосовуються правила міжнародного договору. Аналогічні норми закріплені у частині другій статті 3 КАС України і в редакції, чинній з 15.12.2017.

50. 16 жовтня 2014 року набрав чинності Закон України «Про очищення влади» від 16 вересня 2014 року №1682-VII (далі - Закон №1682-VII).

51. Очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування (частина перша статті 1 Закону №1682-VII).

52. Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист (частина друга статті 1 Закону №1682-VII).

53. Протягом десяти років із дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону (частина третя статті 1 Закону №1682-VII).

54. Статтею 2 Закону №1682-VII передбачено перелік посад, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації). Відповідно до пункту шостого частини першої статті 2 Закону №1682-VII заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо: начальницького складу органів внутрішніх справ, центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції, центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту.

55. Критерії здійснення очищення влади (люстрації) установлені статтею 3 Закону №1682-VII.

56. Згідно з пунктом 8 частини першої статті 3 Закону №1682-VII заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року - керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.

57. Закон № 1682-VII був предметом оцінки Європейської комісії «За демократію через право» (далі - Венеціанська комісія) за зверненням моніторингового комітету Парламентської Асамблеї Ради Європи, за результатами якої Комісією схвалено два висновки: 1) Проміжний висновок № 788/2014 на 101-й пленарній сесії 12-13 грудня 2014 року у м. Венеція (далі - Проміжний висновок № 788/2014), 2) Остаточний висновок № 788/2014 на 103-му пленарному засіданні 19-20 червня 2015 року у м. Венеція (з урахуванням змін, унесених до Верховної Ради України 21 квітня 2015 року) (далі - Остаточний висновок № 788/2014).

58. У пункті 18 Проміжного висновку № 788/2014 Венеціанська комісія відзначила, що європейські стандарти в галузі люстрації, в основному, випливають з трьох джерел:

1) Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (зокрема, статей 6, 8 і 14, статті 1 Протоколу 12) та практики Європейського суду з прав людини;

2) прецедентного права національних конституційних судів;

3) Резолюцій Парламентської асамблеї Ради Європи:

- «Про необхідність міжнародного засудження тоталітарних комуністичних режимів» №1481 (2006) (далі - Резолюція ПАРЄ № 1481 (2006));

- «Про заходи з ліквідації спадщини колишніх комуністичних тоталітарних систем» №1096 (1996) (далі - Резолюція ПАРЄ № 1096 (1996)) та додана до неї доповідь, яка містить Керівні принципи щодо відповідності люстраційних законів та подібних адміністративних заходів вимогам держави, що базується на принципі верховенства права (далі - Керівні принципи ПАРЄ).

Позиція Верховного Суду

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

59. 08 лютого 2020 року набув чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду справ» (далі - Закон № 460-IX).

60. Згідно з пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 460-IX, касаційний розгляд справи буде здійснюватися в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

61. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить із такого.

62. З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.

63. Згідно частини 4 статті 328 КАС України (в редакції до 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

64. Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень визначаються статтею 242 КАС (в редакції до 15 грудня 2017 року) України, відповідно до якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

65. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

66. Спір у цій справі виник у зв`язку із звільненням позивача з публічної служби за процедурою очищення влади (люстрації) із застосуванням заборони протягом 10 років займати посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація).

67. Надаючи оцінку оскаржуваним судовим рішенням в межах доводів касаційної інстанції за правилами статті 341 КАС України, Верховний Суд виходить з такого.

68. Відповідно до пункту 6 частини першої статті 2 Закону №1682-VII заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються, зокрема, щодо начальницького складу центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику […].

69. Згідно з пунктом 8 частини першої статті 3 Закону №1682-VII заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року - керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу […].

70. Отже, стаття 2 Закону № 1682-VII містить перелік посад, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації), а стаття 3 цього ж Закону визначає критерії, на яких ґрунтується очищення влади (люстрація).

71. Водночас чіткий перелік посад начальницького складу центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику окремо визначено у переліку посад у пункті 6 частини першої статті 2 Закону №1682-VII.

72. Системний аналіз правових норм, що підлягають застосуванню до спірних правовідносин, дає підстави для висновку про те, що заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо начальницького складу центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику за критерієм перебування на керівних посадах (керівників і заступників керівників) регіональних органів.

73. Судами попередніх інстанцій установлено, що 20 травня 2005 року по 01 лютого 2012 року ОСОБА_1 обіймав посаду заступника голови Державної податкової адміністрації в Рівненській області, що складає більше одного року.

74. Термін «посади», який використовується у Законі № 1682, у тому числі і в пункті 2 «Прикінцеві та перехідні положення» цього Закону, необхідно розуміти у значенні, наведеному у частині першій статті 1 Закону №1682-VII, відповідно до якої цей термін використовується як скорочення від термінів «певні посади (перебування на службі)».

75. Беручи до уваги, що позивач працював у вказаному періоді на посаді заступника голови Державної податкової адміністрації в Рівненській області, тому на посаду, яку позивач обіймав протягом означеного періоду, поширюється дія Закону №1682-VІІ, оскільки пункт 8 частини першої статті 3 цього Закону необхідно тлумачити у системному зв`язку із положеннями частини першої статті 1 та пункту 6 частини першої статті 2 цього Закону.

76. Водночас Верховний Суд убачає потребу у формулюванні відповіді на питання чи достатньо самого факту перебування позивача на вказаних посадах протягом сукупного строку більше одного року для застосування заборон, визначених частиною третьою статті 1 Закону №1682-VІІ. Відповідь на це питання є визначальною для вирішення цього публічно-правового спору.

77. Судами попередніх інстанцій на підставі матеріалів справи установлено, що заходи з очищення влади (люстрації) до позивача були застосовані на підставі звіту про результати перевірки відомостей, зазначених в особовій справі, про перебування позивача на відповідній посаді.

78. Скаржник вказує на те, що оскільки строк перебування позивача на посаді, щодо якої установлена заборона, становить більше ніж один рік, то цього факту достатньо для застосування відповідних заборон на підставі критеріїв, визначених статтею 3 Закону №1682-VII.

79. Оцінюючи доводи скаржника до спірних правовідносин наведених положень у контексті встановлених у цій справі обставин, Верховний Суд виходить із такого.

80. Складність правових питань, які постали перед судами першої і апеляційної інстанцій у цій справі та з якими національна правова система стикнулася вперше, потребувала висновків Конституційного Суду України, оскільки доводи позивача серед іншого ґрунтувалися на доводах про неконституційність положень Закону №1682-VII, зокрема в частині суперечності його норм приписам статті 61 Конституції України щодо індивідуалізації юридичної відповідальності.

81. Аналіз положень пункту 8 частини першої статті 3 у взаємозв`язку із частиною третьою статті 1 та пунктом 2 Розділу «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №1682-VII дає підстави для висновку, що заборони, встановлені частиною третьою статті 1 Закону №1682-VII, виникають в силу закону, а не в силу прийняття суб`єктом владних повноважень правозастосовного (індивідуально-правового) акта.

82. Водночас із аналізу цих норм випливає, що встановлення для осіб заборони обіймати певні посади в органах державної влади чи їхніх самостійних структурних підрозділах пов`язується із самим лише фактом зайняття ними сукупно не менше одного року в період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року посад, зокрема, передбачених пунктом 8 частини першої статті 3 цього Закону, незалежно від того чи сприяла вона своїми рішеннями, діями (бездіяльністю) узурпації влади, підриву основ національної безпеки і оборони України або протиправному порушенню прав і свобод людини, тобто не враховуючи жодної індивідуальної дії чи зв`язку особи з будь-якими антидемократичними подіями.

83. Питання конституційності, зокрема положень пунктів 7, 8, 9 частини першої пункту 4 частини другої статті 3 у взаємозв`язку із частиною третьою статті 1 та пунктом 2 Розділу «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1682-VII на відповідність положенням статті 38, частини другої статті 61, частини першої статті 62 Конституції України вирішуються Конституційним Судом України.

84. На розгляді Великої Палати Конституційного Суду України тривалий час перебуває справа за конституційними поданнями Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 6 частини першої, пунктів 2, 13 частини другої, частини третьої статті 3 Закону України «Про очищення влади», 47 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частин третьої, шостої статті 1, частин першої, другої, третьої, четвертої, восьмої статті 3, пункту 2 частини п`ятої статті 5, пункту 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» цього закону, Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини третьої статті 1, пунктів 7, 8, 9 частини першої, пункту 4 частини другої статті 3, пункту 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» цього закону, Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини третьої статті 4 цього закону.

85. На момент розгляду Верховним Судом цієї касаційної скарги рішення Конституційним Судом України за наслідками розгляду вищевказаного конституційного провадження не ухвалено.

86. Водночас Верховний Суд у рішенні від 18 вересня 2018 року у справі № 800/186/17 дійшов висновку, що люстрація, як законодавче обмеження, за своєю правовою природою є відмінною від юридичної відповідальності та не може бути ототожнена з нею. У зв`язку з цим Верховний Суд відхилив доводи позивача, які ґрунтувалися на приписах статей 58, 61 і 62 Конституції України, оскільки ці норми спрямовані на регулювання принципів і засад ретроспективної відповідальності за вчинення правопорушень, зокрема кримінальних, та індивідуального характеру юридичної відповідальності, встановлюють низку процесуальних гарантій, покликаних запобігти необґрунтованому притягненню будь-кого до юридичної відповідальності. Указані гарантії, за висновком Суду, не поширюються на правовідносини, які не пов`язані з настанням юридичної відповідальності осіб. Із цим висновком погодилася і Велика Палата Верховного Суду у постанові від 31 січня 2019 року у справі № 800/186/17.

87. У справі № 800/186/17 Верховний Суд указав на політичний характер люстраційних заходів. Суд відмітив, якщо юридична відповідальність пов`язана із застосуванням санкцій за порушення визначених законом норм, то політична відповідальність постає як відповідальність за належне здійснення державної влади, державного управління тими, хто відповідно до покладених завдань і функцій є носіями такої влади. Політичну відповідальність потрібно розуміти як відповідність якостей носіїв владно-управлінської діяльності і реалізації ними своїх функцій і повноважень тим умовам і завданням, які постали перед державою і суспільством (на виклики часу, відповідь на об`єктивні вимоги до неї).

88. Як підсумок у справі № 800/186/17 Верховний Суд дійшов висновку, що застосовані люстраційним законодавством заходи не можуть вважатися заходами юридичної відповідальності, оскільки не є санкцію за конкретне протиправне діяння. Їхня мета полягала у відновленні довіри до органів державної влади, а не притягненні до відповідальності відповідних посадових осіб.

89. Верховний Суд уважає, що ці висновки є застосовними і у цій справі.

90. Водночас необхідно врахувати, що на необхідності доведеності вини кожної особи, яка піддається люстраційним процедурам, наголошує Венеціанська комісія у Проміжному (пункти 64, 82, 104) та Остаточному (пункт 18) висновках № 788/2014 щодо Закону №1682, як на загальновизнаному міжнародному стандарті.

91. Парламентська асамблея Ради Європи у Резолюції ПАРЄ № 1096 (1996) звертає увагу держав-членів на те, що "люстрація" застосовується до осіб у випадку доведення їх провини в кожному конкретному випадку, а не як інструмент формального звільнення з посади. Зокрема, у пункті 12 Асамблея підкреслила, що загалом люстраційні заходи можуть будуть сумісними з демократичною державою, заснованій на принципі верховенства права, за умов дотримання деяких критеріїв. По-перше, провина, а саме особиста, а не колективна, повинна бути доведена в кожному окремому випадку; це наголошує на потребі в індивідуальному, а не колективному, застосуванні законів про люстрацію. По-друге, повинні гарантуватися право на захист, презумпція невинуватості до доведення провини і право на судовий перегляд ухваленого рішення. Помста у жодному разі не може бути метою таких заходів, а процес люстрації не повинен допускати політичне або соціальне зловживання результатами люстрації. Метою люстрації є не покарання осіб, які вважаються винними (це входить до завдань прокурорів, які керуються кримінальним законодавством), а захист молодих демократій.

92. Також необхідно враховувати, що застосовані до позивача обмеження, у контексті практики Європейського суду з прав людини, становлять аспект права на повагу до приватного та сімейного життя, гарантованого статтею 8 Конвенції.

93. Гарантовані Конвенцією основоположні права і свободи є мінімальними для демократичної держави, яка її ратифікувала.

94. Суди зобов`язані відповідно до частини першої статті 129 Конституції України вирішувати спори, керуючись верховенством права, що, у свою чергу, означає врахування тлумачення Конвенції, яке надається Європейським судом з прав людини (далі - ЄСПЛ) як мінімальних стандартів демократичного суспільства.

95. Принцип законності, який є складовою верховенства права, у розумінні ЄСПЛ, має бути заснованим на визнанні і прийнятті людини, її прав та свобод, як найвищої цінності, тобто, за своїм змістом мати характер правозаконності. ЄСПЛ у своїх рішеннях неодноразово наголошував на тому, що вислів «згідно із законом» означає, зокрема, що закон не повинен суперечити принципу верховенства права.

96. Юридичною гарантією законності у міжнародному праві є принцип pacta sunt servanda (договори необхідно сумлінно виконувати). Задля реалізації цього принципу правова система країни має забезпечувати виконання міжнародних зобов`язань держави, взятих нею на основі укладених міжнародних договорів, включаючи виконання рішень міжнародних судів, юрисдикцію яких визнано державою.

97. Цей принцип не визначає, яким саме чином міжнародне договірне право має бути реалізовано в рамках внутрішнього правопорядку, але відповідно до статті 27 Віденської конвенції держава не може посилатися на положення свого внутрішнього права як на виправдання не виконання нею міжнародного договору.

98. 17 жовтня 2019 року ЄСПЛ прийняв рішення у справі «Полях та інші проти України» (заяви № 58812/15, № 53217/16, № 59099/16, № 23231/18, № 47749/18), яке 24 лютого 2020 року набуло статусу остаточного (далі - рішення у справі «Полях та інші проти України»), та стосувалося звільнення п`ятьох державних службовців на підставі приписів Закону №1682-VII.

99. У цьому рішенні ЄСПЛ, із застосуванням підходу, заснованого на наслідках, визнав, що звільнення заявників на підставі Закону №1682-VII становило втручання у їхнє право на повагу до приватного життя.

100. У пункті 208 цього рішення щодо підходу, заснованого на наслідках, Суд зазначив, що Закон №1682-VII вплинув на заявників у трьох аспектах:

1) їх звільнили з державної служби;

2) до них було застосовано заборону обіймати посади державної служби на строк десять років;

3) відомості про осіб заявників було внесено до загальнодоступного в мережі Інтернет Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону №1682-VII.

101. За оцінкою ЄСПЛ, поєднання цих заходів мало дуже серйозні наслідки для здатності заявників встановлювати і розвивати відносини з іншими та їхньої соціальної і професійної репутації, а також значною мірою вплинуло на них. Вони не були просто відсторонені, понижені або переведені на менш відповідальну посаду, а звільнені із забороною обіймати посади державної служби, одразу втративши всі свої здобутки. Їм було заборонено обіймати будь-які посади державної служби у сфері, в якій вони багато років працювали як державні службовці (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункт 209).

102. У вказаній справі ЄСПЛ визнав, що застосовані до заявників заходи ґрунтувалися на національному законодавстві, однак піддав сумніву наявність легітимної мети звільнення заявників на підставі Закону №1682-VII, проте продовжив розгляд скарг, призюмуючи, що цілі Закону №1682-VII можуть розглядатися як такі, що загалом відповідають цілям, визнаним Судом законними у його практиці щодо посткомуністичної люстрації в державах Центральної та Східної Європи. ЄСПЛ зазначив, що він має переконатися чи переслідували законну мету застосовані до заявників заходи розглянуті не in abstracto, а з огляду на конкретні обставини їхніх справ, і чи були вони «необхідні у демократичному суспільстві» у розумінні пункту 2 статті 8 Конвенції. Втручання вважатиметься «необхідним у демократичному суспільстві» для досягнення законної мети, якщо воно відповідає «нагальній суспільній необхідності», та, зокрема, якщо воно є пропорційним переслідуваній законній меті.

103. В основу підходу ЄСПЛ до розгляду справ, які стосувалися люстраційних заходів, покладено необхідність пошуку балансу між концепцією «демократії, здатної себе захистити», що передбачає принцип політичної лояльності державних службовців («демократична держава вправі вимагати від державних службовців відданості конституційним принципам, на яких вона заснована») та принципу дотримання прав і свобод людини, що гарантовані Конвенцією.

104. За висновком ЄСПЛ, його попередні висновки у справах щодо посткомуністичної люстрації лише частково стосуються цієї справи, зокрема щодо перших чотирьох заявників, оскільки передбачені Законом №1682-VII заходи мають набагато ширшу сферу застосування та були застосовані до заявників за обставин, що відрізнялися від тих, які відбувалися у країнах Центральної та Східної Європи під час впровадження ними люстраційних програм, які були більш цільовими та вузькоспрямованими. Суд відмітив, що навіть у контексті справ, пов`язаних із переходом від тоталітаризму до демократії, а також пов`язаних зі (стверджуваними) співробітниками служб безпеки тоталітарних режимів, він ніколи не стикався з обмежувальними заходами такого широкого обсягу, застосованими до державних службовців лише на тій підставі, що вони залишались на своїх посадах під час діяльності уряду, який згодом був визнаний недемократичним.

105. Зокрема, у розглянутих справах щодо посткомуністичної люстрації ЄСПЛ розглядав ситуації колишніх (як стверджувалося) працівників спецслужб тоталітарного режиму. Проте у цій справі заявники обіймали посади у державних установах, які принаймні принципово, ґрунтувалися на демократичних конституційних засадах, хоча і працювали за часів уряду Президента ОСОБА_2 , який широко критикували через авторитарні тенденції та вважали причетним до широкомасштабної системної корупції. Крім того, вбачається, що їхнє звільнення ґрунтувалося на колективній відповідальності осіб, які працювали у державних установах, коли при владі був Президент ОСОБА_2 , незалежно від конкретних виконуваних ними функцій та їхнього зв`язку з антидемократичними тенденціями і подіями, які відбувались у той період. Отже, стверджувана загроза, яку широке коло осіб, до якого застосовувалися передбачені Законом «Про очищення влади» заходи, становило для діяльності демократичних установ, не може прирівнюватися до загрози, яка виникає у випадках співпраці із спецслужбами тоталітарних режимів (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункт 275).

106. ЄСПЛ на основі аналізу своєї практики погодився, що індивідуалізація люстраційних заходів, хоча загалом вважається необхідною, не завжди є необхідною у справі щодо кожної конкретної особи та може бути здійснена на законодавчому рівні. Проте для вибору такого підходу мають бути наведені переконливі підстави (рішення у справі «Анчев проти Болгарії» (Anchev v. Bulgaria), заява № 38334/08 і 68242/16, пункти 109 - 111). У зв`язку з цим ЄСПЛ наголосив, що особливо важливим фактором є якість парламентського і судового перегляду законодавчого механізму (mutatis mutandis, рішення у справі «Енімал Дефендерз Інтернешнл проти Сполученого Королівства» [ВП] (Animal Defenders International v. the United Kingdom) [GC], заява № 48876/08, пункти 113 - 116, ЄСПЛ 2013 (витяги). Іншими аспектами, які мають враховуватись, під час оцінки відповідності законодавчого механізму, який передбачає застосування обмежувальних заходів за відсутності індивідуальної оцінки поведінки особи, є суворість застосованого заходу (рішення у справі «Анчев проти Болгарії» (Anchev v. Bulgaria), заява № 38334/08 і 68242/16, пункт 111), та чи розроблено законодавчий механізм достатньо чітко для вирішення нагальної суспільної потреби, яку він має задовольнити пропорційним чином (наприклад, у контексті статті 3 Першого протоколу до Конвенції рішення у справі «Жданока проти Латвії» [ВП] (Ћdanoka v. Latvia) [GC], заява № 58278/00, пункти 22 - 28, 116 - 136, ЄСПЛ 2006 IV). Утім, щоб обмежувальний захід відповідав статті 3 Першого протоколу до Конвенції, достатнім може бути менший рівень індивідуалізації, ніж у випадках стверджуваного порушення статей 8 і 11 Конвенції (рішення у справі «Жданока проти Латвії», пункт 115) (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункти 292-293).

107. Відповідаючи на питання, чи відповідав застосований до заявників законодавчий механізм наведеним критеріям, розробленим практикою ЄСПЛ у справі «Полях та інші проти України», ЄСПЛ указав, що застосовані до заявників заходи були дуже обмежувальними та широкими за обсягом. Тому необхідні були дуже переконливі підстави, щоб довести, що такі заходи могли бути застосовані за відсутності будь-якої індивідуальної оцінки поведінки особи лише на підставі висновку, що їхнє перебування на посаді у період, коли пан ОСОБА_2 обіймав посаду Президента України, достатньою мірою доводило відсутність у них відданості демократичним принципам державної організації або їхню причетність до корупції.

108. ЄСПЛ зазначив, що застосування до заявників встановлених Законом №1682-VII заходів не передбачало жодної індивідуальної оцінки їхньої поведінки. Насправді, ніколи не стверджувалося, що самі заявники вчинили які-небудь конкретні дії, що підривали демократичну форму правління, верховенство права, національну безпеку, оборону або права людини. Вони були звільнені на підставі Закону лише тому, що обіймали певні відносно високі посади державної служби, коли пан ОСОБА_2 був Президентом України (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункт 294).

109. ЄСПЛ підкреслив, що Уряд не зазначив про будь-який розгляд підстав для застосування таких широкомасштабних та обмежувальних заходів під час обговорення Верховною Радою України Закону №1682-VII. Навпаки, у статті 1 Закону серед принципів, які мають керувати процесом очищення, наведено «презумпцію невинуватості» та «індивідуальну відповідальність». На думку Суду, це свідчить про певну неузгодженість між проголошеними цілями Закону та фактично оприлюдненими ним правилами (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункти 72, 297).

110. У ситуації заявників у справі «Полях та інші проти України» ЄСПЛ констатував, що передбачені Законом №1682-VII заходи могли бути застосовані навіть до державного службовця, призначеного на його посаду задовго до того, як пан ОСОБА_2 став Президентом України, лише на тій підставі, що він не пішов зі своєї посади протягом року після приходу до влади пана ОСОБА_2. Іншими словами, причиною застосування обмежувальних заходів, передбачених Законом №1682-VII, є прихід до влади пана ОСОБА_2 , а не будь-яка подія, що підірвала демократичний конституційний лад, яка могла статися під час його правління та до якої могла бути причетна відповідна посадова особа. Суд уважає, що обмежувальні заходи такої суворості не можуть застосовуватись до державних службовців лише через те, що вони залишились на своїх посадах державної служби після обрання нового глави держави (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункти 299-300).

111. Так само, на думку ЄСПЛ, немає переконливого пояснення часовим рамкам, установлених Законом №1682-VII, як основного критерію для застосування передбачених законом обмежувальних заходів. Як немає і пояснення, чому однорічний період є ключовим критерієм для застосування Закону №1682-VII (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункти 301-302).

112. У підсумку ЄСПЛ дійшов висновку, що не було доведено, що втручання щодо будь-кого із заявників було необхідним у демократичному суспільстві. Отже, було порушено статтю 8 Конвенції щодо всіх заявників.

113. Аналіз цього рішення ЄСПЛ та встановленого у ньому порушенні статті 8 Конвенції щодо всіх заявників, дозволяє дійти висновку, що застосований до заявників законодавчий механізм очищення влади (люстрації), визначений Законом №1682, суперечить верховенству права, оскільки порушує права людини, поважати які Україна взяла на себе міжнародні зобов`язання, ратифікувавши Конвенцію, а тому його застосування становить порушення положень Конвенції.

114. У цій справі до позивача, який обіймав посаду аналогічну посаді одного із заявників у справі «Полях та інші проти України», був застосований найсуворіший захід очищення влади (люстрації) на підставі Закону №1682, законодавчому механізму якого була надана оцінка ЄСПЛ у рішенні по цій справі. Тож при вирішенні цього спору застосуванню підлягають положення статті 8 Конвенції, тлумачення якої надано у справі «Полях та інші проти України», оскільки за висновками Європейського суду сам Закон №1682, що укладений з порушенням міжнародних стандартів у сфері люстрації, є причиною порушення положень Конвенції.

115. Повертаючись до обставин цієї справи, Верховний Суд констатує, що з обсягу встановлених судами попередніх інстанцій обставин випливає, що ОСОБА_1 було звільнено з посади першого заступника начальника ГУ ДФС у Рівненській області відповідно до пункту 7-2 частини 1 статті 36 КЗпП України на підставі Закону України "Про очищення влади" №1682-VII від 16 вересня 2014 року, а саме підпадання під критерії пункту 8 частини 1 статті 3 Закону посади заступника голови Державної податкової адміністрації в Рівненській області, яку обіймав ОСОБА_1 в період з 20 травня 2005 року по 01 лютого 2012 року, який частково відноситься до періоду з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року, визначеного у частині 1 статті 3 Закону, як підстава застосування заборони, передбаченої частиною 3 статті 1 цього Закону.

116. Звільнення позивача проведено на підставі звіту про результати перевірки відомостей, зазначених в особовій справі про перебування позивача на відповідній посаді. При цьому встановлення фактів особистої протиправної поведінки позивача не було метою цієї перевірки. У свою чергу відповідач ніколи не стверджував про причетність позивача до будь-яких порушень прав людини чи підтримання останнім антидемократичних заходів.

117. У питанні застосування заборони протягом 10 років займати посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація) закон не передбачав жодних реальних процедурних гарантій, за якими особи мали б можливість довести, що, незважаючи на посаду, яку вони обіймали, вони не брали участі в будь-яких порушеннях прав людини і не вживали або не підтримували антидемократичні заходи.

118. Така заборона автоматично застосовувалася рівною мірою як до політичних посад, перебуваючи на яких особи безпосередньо формували державну політику певного періоду, так і до посад керівників державних органів та їх структурних підрозділів, які не мали об`єктивної можливість впливати на формування державної політики цього періоду, незалежно від того, чи особи, які займали посаду/посади, наведені у статтях 2 та 3 Закону №1682-VII, своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їхньому здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини.

119. Венеціанська комісія у пункті 65 Проміжного висновку № 788/2014 вказала, що той факт, що Закон №1682-VII виключає фактор часу в цілому, незалежно від тяжкості минулої поведінки, вступає в конфлікт із принципом індивідуальної відповідальності, на якому має бути заснована люстрація.

120. Без аналізу індивідуальної поведінки неможливо встановити особисту вину осіб, до яких застосовано означені заборони, для того, щоб переконатися у застосуванні до цих осіб індивідуальної відповідальності, а не колективної, як це задекларовано у принципах Закону № 1682-VII, що мали б спрямовувати процес очищення влади (люстрації).

121. Без встановлення зв`язку між указаними особами та узурпацією влади неможливо дійти висновку, що було досягнуто легітимної мети Закону №1682-VII - недопущення до участі в управлінні державними справами саме осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини. Отже, не можливо і дійти висновку, що було досягнуто справедливого балансу між захистом інтересів демократичного суспільства, з одного боку, та повагою до прав позивача - з іншого.

122. Тож заборона перебування на зазначених у Законі №1682-VII посадах та, як наслідок, звільнення з цих посад, розглядається як установлення презумпції колективної вини, а не презумпції невинуватості, що вказує на невідповідність меті й принципам Закону №1682-VII, визначеним у частині другій статті 1 цього Закону.

123. Подібний правовий висновок міститься у постановах Верховного Суду від 03 червня 2020 року у справі № 817/3431/14, від 04 червня 2020 року у справі № 821/4571/14, від 11 червня 2020 року у справі № 815/1745/15, від 18 червня 2020 року у справі № 809/3977/14, від 18 червня у справі № 826/18250/14 і Суд не знаходить підстав для відступу від нього.

124. Звіт про результати перевірки відомостей, зазначених в особовій справі про перебування позивача на відповідній посаді, не містить відомостей про наявність фактів протиправної поведінки позивача, спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, а наказ Голови ДФС України від 26 жовтня 2015 року № 3423-о «Про звільнення ОСОБА_1 » не містить обґрунтування, що позивач міг становити будь-яку загрозу для нового демократичного режиму.

125. Оцінюючи пропорційність обмежень, застосованих до ОСОБА_1 , щодо легітимної мети (очищення влади), якої прагнули досягти органи державної влади, Суд вважає їх непропорційними, невиправданими та не необхідними у демократичному суспільстві.

126. Суд уважає за необхідне зазначити, що відсутність у Законі № 1682-VII процедури та механізму, які б визначали індивідуальний підхід під час застосування встановлених ним заборон, не знімає обов`язку із суду застосовувати індивідуальний підхід при вирішенні кожного конкретного спору за критеріями правомірності та законності рішень суб`єктів владних повноважень, визначених частиною третьою статті 2 КАС України (у редакції, чинній до 15.12.2017), що кореспондує положенням частини другої статті 2 КАС України (у редакції, чинній після 15.12.2017).

127. Цей обов`язок випливає із завдань адміністративного судочинства, змістом яких є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

128. Підсумовуючи наведене, Верховний Суд констатує, що оскаржуваний наказ відповідача не відповідає критеріям правомірності, наведеним у частині другій статті 2 КАС України, зокрема, винесений непропорційно, тобто без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, та становить непропорційне втручання у право позивача на приватне життя, що є порушенням статті 8 Конвенції.

129. З урахуванням наведеного Верховний Суд приходить до висновку, що судами попередніх інстанцій прийнято правильне по суті спору рішення.

130. В той же час, за наведених обставин, Верховний Суд вважає, що оскаржувані судові рішення підлягають зміні в частині мотивів, з яких суди попередніх інстанцій виходили, задовольняючи позовні вимоги в повному обсязі, виклавши їх у редакції цієї постанови.

131. При цьому, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що скасування наказу про звільнення ОСОБА_1 , у силу вимог частини першої статті 235 Кодексу законів про працю України, є підставою для його поновлення на попередній роботі, а саме на посаді першого заступника начальника ГУ ДФС у Рівненській області та стягнення з ДФС України на користь ОСОБА_1 сум заробітку за час вимушеного прогулу в сумі 32087,50 грн.

Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги

132. За правилами пункту 1 статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального або порушення норм процесуального права.

133. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення (частина 2 статті 351 КАС України).

134. За таких обставин, оскільки судом першої інстанції, із висновками якого правильно вирішено справу по суті позовних вимог, проте із помилковим застосуванням норм матеріального права, колегія суддів вважає, що оскаржувані судові рішення, відповідно до вимог статті 351 КАС України, підлягають зміні в частині мотивів, з яких суди попередніх інстанцій виходили, задовольняючи адміністративний позов повністю, шляхом їх доповнення у редакції цієї постанови.

Висновки щодо розподілу судових витрат

135. З огляду на результат касаційного розгляду, витрати понесені у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 350, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Державної фіскальної служби України, Головного управління Державної фіскальної служби у Рівненській області задовольнити частково.

2. Змінити постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 18 січня 2016 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 05 квітня 2016 року у справі №817/3278/15 шляхом доповнення мотивувальної частини в редакції цієї постанови.

3. В іншій частині постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 18 січня 2016 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 05 квітня 2016 року у справі №817/3278/15 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

СуддіЛ.О. Єресько А.Г. Загороднюк В.М. Соколов