Справа № 815/6312/14
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2020-08-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 серпня 2020 року

м. Київ

справа № 815/6312/14

адміністративне провадження № К/9901/17109/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Одеської міської ради до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, третіх осіб без самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Чайка-168», третіх осіб без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів: товариства з обмеженою відповідальністю «ТЕМП-ПЛЮС +», товариства з обмеженою відповідальністю «Темп Плюс Сервіс», Одеського ордена «Знак пошани» Завод Продовольчого машинобудування підприємство з колективною відповідальністю завод «Продмаш», про скасування реєстрації декларацій, провадження в якій відкрито за касаційною скаргою товариства з обмеженою відповідальністю «ТЕМП-ПЛЮС +» на постанову Одеського окружного адміністративного суду у складі судді Харченко Ю.В. від 15 лютого 2017 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Романішина В.Л., Запорожана Д.В., Шляхтицького О.І. від 26 липня 2017 року,

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У листопаді 2014 року Одеська міська рада (далі- Одеська МР, позивач) звернулася до Одеського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області (далі - Департамент ДАБІ в Одеській області, відповідач 1), Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (далі - Управління ДАБК Одеської МР, відповідач 2), треті особи: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Чайка-168» (далі - ОСББ «Чайка-168»), товариство з обмеженою відповідальністю «ТЕМП-ПЛЮС +» (далі - ТОВ «ТЕМП-ПЛЮС +»), товариство з обмеженою відповідальністю «Темп Плюс Сервіс» (далі - ТОВ «Тем Плюс Сервіс»), Одеського ордена «Знак пошани» Завод Продовольчого машинобудування підприємство з колективною відповідальністю завод «Продмаш» (далі - треті особи), в якому просила суд:

- скасувати реєстрацію декларацій № ОД 0 від 22 травня 2012 року про початок виконання будівельних робіт з реконструкції нежитлових приміщень 1-го поверху та квартири за адресою: АДРЕСА_2, та № 3 від 6 листопада 2012 року про початок будівельних робіт з реконструкції нежитлових приміщень магазину кафетерію в існуючих габаритах, без зміни цільового призначення, за адресою: АДРЕСА_2;

- скасувати реєстрацію декларації про готовність об`єкта до експлуатації, здійснену Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області за № ОД 51 від 11 вересня 2014 року.

Позов обґрунтовувала тим, що в порушення вимог Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Земельного кодексу України (ЗК України), замовником будівництва ТОВ «ТЕМП-ПЛЮС +» в деклараціях наведено недостовірні дані щодо інформації про документ, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, а відповідач вказані товариством відомості не перевірив, зареєстрував декларації, хоча повинен був їх повернути як такі, що подані або оформлені з порушенням встановлених вимог. Зазначає, що у суб`єкта містобудування відсутнє право власності або право користування земельною ділянкою, розташованою за адресою: АДРЕСА_2. Вирішення питання щодо надання у користування або у власність земельних ділянок у межах міста віднесено до компетенції Одеської міської ради, тоді як органом місцевого самоврядування рішення щодо передачі земельної ділянки за вказаною адресою у власність чи користування ТОВ «ТЕМП-ПЛЮС +» не приймалось.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 26 лютого 2015 року адміністративний позов Одеської міської ради задоволено частково: скасовано реєстрацію декларації про готовність об`єкта до експлуатації, здійснену Інспекцією Державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області за № ОД 51 від 11 вересня 2014 року. В іншій частині позовних вимог відмовлено.

Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що позивачем не надано, а судом не встановлено наявності доказів на підтвердження того, що земельна ділянка за адресою: АДРЕСА_2, належним чином сформована та виділена ТОВ «ТЕМП-ПЛЮС +» у передбаченому земельним законодавством України порядку.

Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2017 року апеляційну скаргу ТОВ «ТЕМП-ПЛЮС +» залишено без задоволення, постанову Одеського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2017 року змінено шляхом доповнення її резолютивної частини реченням наступного змісту: «Позов Одеської міської ради в частині вимог про скасування реєстрації декларацій про початок виконання будівельних робіт № ОД 0 від 22 травня 2012 року та № 3 від 6 листопада 2012 року залишити без розгляду». В іншій частині постанову Одеського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2017 року залишено без змін.

Приймаючи таке рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що позивачем пропущено строк звернення з позовом до суду, встановлений статтею 99 КАС України, у частині вимог про скасування реєстрації декларацій про початок виконання будівельних робіт № ОД 0 від 22 травня 2012 року та № 3 від 6 листопада 2012 року, оскільки про проведення будівництва по вул. Миколаївська дорога, 168 в м. Одесі позивач знав ще у 2012 році, а з позовом про скасування реєстрації зазначених декларацій про початок виконання будівельних, обґрунтованим незаконним будівництвом, міська рада звернулася до суду лише в 2014 році.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з постановою Одеського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2017 року та постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2017 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ТОВ «ТЕМП-ПЛЮС +» звернулося з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі скаржник посилається на те, що суди першої та апеляційної інстанцій не встановили та не з`ясували факту порушення оскаржуваними діями та рішенням прав та інтересів Одеської МР та відповідно не встановили наявність права в органу місцевого самоврядування на звернення до суду з цим позовом.

Також скаржник вважає необґрунтованими висновки судів попередніх інстанцій про те, що оскаржуваним рішенням та діями порушено майнові права територіальної громади в особі Одеської МР, оскільки спірне будівництво відбувалося на землях комунальної власності, які передані в оренду третьої особи - Заводу Продовольчого машинобудування, який у період з 1951 року до 2014 року включно, на думку скаржника, був належним користувачем вказаної земельної ділянки.

Крім того скаржник посилається на необґрунтованість висновків судів попередніх інстанцій про те, що здійснене ТОВ «ТЕМП-ПЛЮС +» будівництво містить ознаки самочинного, оскільки збільшення загальної площі об`єкта реконструкції не доводить факту наявності самовільної прибудови, а таке збільшення площі об`єкта не є недостовірними даними, на підставі яких об`єкт вважається самочинним будівництвом.

Від Заводу продовольчого машинобудівного підприємства надійшли пояснення, в яких третя особа підтримує доводи та вимоги касаційної скарги ТОВ «ТЕМП-ПЛЮС +», просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

У квітні 2019 року до Верховного Суду від скаржника надійшла заява про закриття провадження у справі у зв`язку з тим, що спір не належить до публічно-правових, а має розглядатися у порядку цивільного судочинства. Заява обґрунтована тим, що між Одеською МР та третьою особою фактично виник спір про право користування земельною ділянкою.

У листопаді 2019 року до суду надійшли пояснення у справі від скаржника, в яких також зазначається про те, що судами першої та апеляційної інстанцій допущено порушення юрисдикції під час розгляду справи, у зв`язку з чим просить закрити провадження у справі.

У листопаді 2019 року до суду надійшов відзив на касаційну скаргу ТОВ «ТЕМП-ПЛЮС +» від ОСОБА_1 та ОСОБА_3 , в якому вказано на необґрунтованість вимог та доводів касаційної скарги; просять залишити без змін рішення судів попередніх інстанцій, а касаційну скаргу без задоволення.

Крім того, у червні 2020 року від ОСОБА_3 надійшло клопотання про долучення до матеріалів справи доказів: копії наказу Управління ДАБК Одеської МР № 01-13/123ДБК від 22 травня 2018 року, копії ухвали Суворівського районного суду м. Одеси у справі № 523/4044/19, копії ухвали Одеського апеляційного суду у справі № 523/4044/19 та копії рішення у справі № 523/17867/19, які, на думку заявника, мають підтвердити протиправність оскаржуваних дій відповідачів щодо реєстрації декларацій про початок виконання будівельних робіт та про введення об`єкта в експлуатацію.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу подано до суду 17 серпня 2017 року.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 18 серпня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 815/6312/14, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не був закінчений.

Ухвалою Верховного Суду від 1 листопада 2019 року прийнято до свого провадження адміністративну справу № 815/6312/14 за касаційною скаргою ТОВ «ТЕМП-ПЛЮС +» суддею-доповідачем Берназюком Я.О.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено та наявними у матеріалах справи доказами підтверджено, що відповідно до розпорядження Суворовської районної адміністрації Одеського міськвиконкому № 979р від 30 серпня 2001 року колективній фірмі «Темп - Люкс» ЛТД видано свідоцтво про право власності на нежилу будівлю (магазин - кафетерій) № 015862 від 1 жовтня 2001 року, розташовану в м. Одесі по вул. Миколаївська дорога, 168а, яке зареєстровано в Одеському МБТІ та РОН 19 листопада 2001 року.

Згідно договору купівлі-продажу від 12 грудня 2003 року колективною фірмою «Темп - Люкс» ЛТД придбано в Одеського Ордена «Знак Пошани» завод продовольчого машинобудування підприємство з колективною відповідальністю Завод «Продмаш» нежиле приміщення 1-го поверху (колишня котельня) в АДРЕСА_1 , що складається в цілому з 1, 2 - котельні загальною площею 51,7 кв.

Договір зареєстровано в Одеському МБТІ та РОН 27 січня 2004 року.

30 грудня 2010 року згідно договору купівлі продажу квартири ОСОБА_4 (засновник ТОВ «ТЕМП-ПЛЮС +») придбала ізольовану однокімнатну квартиру АДРЕСА_2 , загальною площею 38,2 кв. м. Договір зареєстровано в електронному реєстрі прав власності на нерухоме майно 17 січня 2011 року.

Відповідно до протоколу № 1 загальних зборів Учасників ТОВ «ТЕМП-ПЛЮС +» від 15 листопада 2011 року та Статуту ТОВ «ТЕМП-ПЛЮС +» зазначені об`єкти нерухомості віднесені до статутного капіталу ТОВ «ТЕМП-ПЛЮС +».

9 лютого 2012 року відбулося засідання Комісії з визначення розміру залучення коштів замовників на створення і розвиток інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури м. Одеси, до порядку денного якого включено питання щодо пайової участі замовників на розвиток інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури м. Одеси, зокрема, реконструкція ТОВ «ТЕМП-ПЛЮС +» нежитлових приміщень першого поверху і квартири АДРЕСА_2 , за результатами розгляду якого Комісією вирішено рекомендувати Виконкому встановити розмір участі при реконструкції нежитлових приміщень першого поверху і квартири АДРЕСА_2 , у розмірі 109311 грн, з яких 84085 грн - розмір пайової участі замовника в розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури м. Одеси, та 25226 грн - розмір участі замовника в комплексному соціально-економічному розвитку м. Одеси.

Зазначене підтверджується наявною у матеріалах справи копією витягу з протоколу № 23 від 9 лютого 2012 року засідання Комісії з визначення розміру залучення коштів замовників на створення і розвиток інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури м. Одеси.

Між виконавчим комітетом Одеської міської ради (Виконком) та ТОВ «ТЕМП-ПЛЮС +» (забудовник) укладено договір пайової участі замовників у розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури м. Одеси, предметом якого є пайова участь замовника у створенні і розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури м. Одеси, у зв`язку з наміром забудовника в строк до 31 грудня 2013 року здійснити реконструкцію нежитлових приміщень першого поверху та квартири АДРЕСА_2, для розміщення апартаментів, а також здійснити комплексний благоустрій прилеглої території.

З матеріалів справи судами попередніх інстанцій також встановлено, що між виконавчим комітетом Одеської міської ради (Виконком) та ТОВ «ТЕМП-ПЛЮС +» (замовник) укладено договір участі замовника у соціально-економічному розвитку міста Одеси, згідно якого замовник, вільне волевиявлення якого висловлене у листі від 4 квітня 2012 року № 011/к, приймає участь у комплексному соціально-економічному розвитку міста Одеси при здійсненні реконструкції нежитлових приміщень першого поверху та квартири № 20 з улаштуванням прибудови за адресою: АДРЕСА_2, для розміщення апартаментів.

Участь замовника у комплексному соціально-економічному розвитку міста Одеси становить 25226 грн (без ПДВ), розмір якої запропонований замовником у листі від 4 квітня 2012 року № 011/к і попередньо узгоджений із комісією з визначення розміру залучення коштів замовників на створення і розвиток інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури м. Одеси. Участь замовника (грошові кошти), визначена в підпункті 1.2 пункту 1 цього договору, не є пайовою участю (внеском) замовника у створенні і розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури населеного пункту, яка обчислюється і сплачується окремо на підставах і в порядку, визначених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» та інших діючих нормативно-правових актів.

Вказаний договір зареєстровано в управлінні капітального будівництва Одеської міської ради 4 квітня 2012 року за № 011/кс.

4 квітня 2012 року, за результатами розгляду клопотання ТОВ «ТЕМП-ПЛЮС +» щодо затвердження договору пайової участі замовників у розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури м. Одеси та договору участі замовника у соціально-економічному розвитку міста Одеси при реконструкції нежитлових приміщень першого поверху та квартири АДРЕСА_2 для розміщення апартаментів, згідно з рішенням комісії з визначення розміру залучення коштів замовників на створення і розвиток інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури м. Одеси від 9 лютого 2012 року № 23, виконавчим комітетом Одеської міської ради прийнято рішення № 146 «Про затвердження договору пайової участі замовників у розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури м. Одеси та договору участі замовника у соціально-економічному розвитку м. Одеси між Виконавчим комітетом Одеської міської ради та товариством з обмеженою відповідальністю «ТЕМП-ПЛЮС +» при реконструкції нежитлових приміщень першого поверху та квартири АДРЕСА_2 для розміщення апартаментів».

Інспекцією ДАБК в Одеській області 6 листопада 2012 року зареєстровано декларацію про початок виконання будівельних робіт № ОД 3 з реконструкції нежитлових приміщень магазину-кафетерію в існуючих габаритах без зміни цільового призначення за будівельною адресою: АДРЕСА_2, код об`єкту 1230.4, категорія складності ІІ.

ТОВ «ТЕМП-ПЛЮС +» отримало в Управлінні архітектури та містобудування Одеської міської ради містобудівні умови та обмеження № 01-5/3309 від 30 жовтня 2012 року.

Також, 22 травня 2012 року Інспекцією ДАБК в Одеській області зареєстровано декларацію про початок виконання будівельних робіт № ОД 0 з реконструкції нежитлових приміщень 1-го поверху та квартири № 20 під апартаменти за адресою: АДРЕСА_2, категорія складності ІІ; код об`єкту 1110, загальна площа 198,30 кв. м.

ТОВ «ТЕМП-ПЛЮС +» отримало в Управлінні архітектури та містобудування Одеської міської ради містобудівні умови та обмеження № 78 від 28 лютого 2012 року.

Зазначені декларації від 22 травня 2012 року № ОД 0 та від 6 листопада 2012 року № ОД 3 Інспекцією ДАБК не поверталися замовнику на доопрацювання.

Судами першої та апеляційної інстанцій також встановлено, що 11 вересня 2014 року Інспекцією ДАБК в Одеській області зареєстровано декларацію про готовність об`єкта до експлуатації № ОД 51 з реконструкції квартири АДРЕСА_2 , ДК 018-2000 1212.9 категорія складності ІІ; загальна площа 252,6 кв. м.

1 жовтня 2014 року ОСОБА_5 звернулась до Одеської міської ради із заявою щодо перевірки законності будівництва по АДРЕСА_1 .

Одеською міською радою перевірено законність реєстрації Інспекцією ДАБК в Одеській області декларації від 22 травня 2012 року № ОД 0 та від 6 листопада 2012 року № ОД 3 про початок виконання будівельних робіт, а також декларації від 11 вересня 2014 року № ОД 51 про готовність об`єкта до експлуатації, за результатами якої встановлено, що вказані декларації подані та зареєстровані Інспекцією з суттєвими порушеннями вимог Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 461, ЗК України та інших норм чинного законодавства України.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанови Одеського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2017 року та Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2017 року не відповідають, а вимоги касаційної скарги є частково обґрунтованими з огляду на наступне.

Ухвалюючи рішення у цій справі, суди попередніх інстанцій виходили з того, що вказану справу належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Однак, колегія суддів не погоджується з такими висновками з огляду на наступне.

Відповідно до частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 4 КАС України справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ за статтею 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження (частина друга статті 2 КАС України).

У цій справі спірні правовідносини виникли стосовно недостовірності інформації, наведеної у деклараціях про початок виконання будівельних робіт та про введення об`єкта в експлуатацію, оскільки у третьої особи, на думку позивача, відсутнє право власності або право користування земельною ділянкою, розташованою за адресою: АДРЕСА_2, на якій здійснювалося будівництво.

Отже, з висловлених позивачем у ході розгляду справи доводів вбачається, що основним мотивом обґрунтування позову стосовно скасування декларацій про початок виконання будівельних робіт та про введення об`єкта в експлуатацію Одеська МР зазначає ту обставину, що здійснене третьою особою - ТОВ «ТЕМП-ПЛЮС +» будівництво готелю мало місце на земельній ділянці, яка не відведена у власність або користування товариства, що має наслідком порушення майнових прав територіальної громади м. Одеси.

Відносини, пов`язані з набуттям та припиненням права власності на об`єкти нерухомого майна, в тому числі і земельні ділянки, регулюються, зокрема, Цивільним кодексом України (далі - ЦК України) та Законом України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень».

Стаття 15 ЦК України передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.

Статтею 392 ЦК України встановлено, що власник майна може пред`явити позов про визнання його права власності, якщо це право оспорюється або не визнається іншою особою, також у разі втрати ним документа, який засвідчує його право власності.

Вирішуючи питання про віднесення спору до юрисдикції адміністративного суду, слід ураховувати не лише суб`єктний склад правовідносин, які склалися між сторонами, а й сутність (характер) таких правовідносин.

Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника.

Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин. Спір є приватноправовим також у тому випадку, якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

Правовідносини, щодо яких виник спір, обумовлені незгодою позивача (у цій справі - це суб`єкт владних повноважень) з діями Департаменту ДАБІ в Одеській області та Управлінням ДАБК Одеської МР щодо реєстрації декларацій про початок виконання будівельних робіт та про введення об`єкта в експлуатацію на земельній ділянці комунальної власності, яка, за твердженням позивача, не була відведена у власність або користування третій особі - ТОВ «ТЕМП-ПЛЮС +». Такі дії, на думку позивача, порушують майнові права територіальної громади міста Одеса.

Відтак, цей спір безпосередньо не пов`язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, а є спором, який, головним чином, стосується майнових прав третьої особи у цій справі, що виключає його розгляд у порядку адміністративного судочинства.

Беручи до уваги наведене й ураховуючи суть спірних правовідносин, колегія суддів дійшла висновку, що у цій справі спір про скасування реєстрації декларацій про початок виконання будівельних робіт та введення об`єкта в експлуатацію з будівництва за адресою: АДРЕСА_2 не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів.

За таких обставин, спір у цій справі не може вирішуватися за правилами адміністративного судочинства.

Як убачається з матеріалів справи, спірні правовідносини виникли між Одеською МР та ТОВ «ТЕМП-ПЛЮС +» стосовно права користування земельною ділянкою комунальної власності, на якій здійснено будівництво готелю.

Таким чином, предметом розгляду в цій справі є спір про право, зокрема, спір щодо права позивача на конкретну частину спірної земельної ділянки, оскільки третьою особою здійснено будівництво на земельній ділянці, яка, на думку позивача, не була відведена у власність або користування ТОВ «ТЕМП-ПЛЮС +», а перебуває у власності територіальної громади м. Одеси, що свідчить про приватноправовий характер спірних правовідносин.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 802/233/16-а та від 27 червня 2018 року у справі № 814/104/17.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами.

З огляду на наведене, колегія суддів зазначає, що цей спір має вирішуватися в порядку цивільного судочинства.

Важливо, що на момент прийняття рішень судами першої та апеляційної інстанції у цій справі Верховним Судом України, зокрема, у постановах від 6 жовтня 2010 року у справі № 6-5576св10, від 31 травня 2016 року у справі № 2-а-227/11 та від 13 вересня 2017 року у справі № 2-а-22/11, вже була висловлена правова позиція стосовно непоширення юрисдикції адміністративних судів на спори, що виникають з приводу правомірності передачі земельних ділянок у приватну власність та щодо правомірності набуття права власності на земельні ділянки.

Аналогічна правова позиція щодо визначення судової юрисдикції у справах з аналогічним предметом позову міститься, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 802/233/16-а, від 27 червня 2018 року у справі № 814/104/17, від 13 березня 2019 року у справі № 819/2181/17, від 30 січня 2020 року у справі № 813/2927/16, від 20 травня 2020 року у справі № 802/427/17-а. Колегія суддів не вбачає підстав для відступу від цієї правової позиції.

Таким чином, сформована відповідно до статей 37, 45 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та статті 346 КАС України практика Великої Палати Верховного Суду (постійно діючий колегіальний орган Верховного Суду, що забезпечує, зокрема, здійснення перегляду судових рішень у касаційному порядку з метою забезпечення однакового застосування судами норм права) стосовно обов`язку касаційного суду, встановивши порушення судами правил юрисдикції адміністративних судів, закривати провадження у справі незалежно від доводів касаційної скарги, має вже сталий характер.

Метою розгляду однакової категорії справ у межах судів однієї юрисдикції є, серед іншого, забезпечення єдності судової практики.

Європейська комісія за демократію через право (Венеціанська комісія) у виходить з того, що принцип правової визначеності (legal certainty) має важливе значення для довіри до судової системи і верховенства права; правова визначеність також сприяє розвитку та економічного прогресу; необхідно, щоб суди, особливо вищі суди, створювали механізми для запобігання конфліктам та забезпечення узгодженості їхньої судової практики (Доповідь Венеціанської комісії № 512/2009 "Про верховенство права" (Venice Commission: the Rule of Law), що була прийнята на 86-му пленарному засіданні 25-26 березня 2011 року на основі зауважень її членів П`єтера Ван Дзіка (Нідерланди), Грет Халлер (Швейцарія), Джефрі Джоуела (Сполучене Королівство), Каарло Туорі (Фінляндія); п. 44-50).

Колегія суддів також враховує, що у рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України встановив, що положення частини другої статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному; реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом.

Таким чином, конституційне право особи на звернення до суду кореспондується з її обов`язком дотримуватися встановлених процесуальним законом механізмів (процедур).

Згідно з висновками Конституційного Суду України, що сформовані у рішенні від 09 вересня 2010 року № 19-рп/2010, забезпечення прав і свобод потребує, зокрема, законодавчого закріплення механізмів (процедур), які створюють реальні можливості для здійснення кожним громадянином прав і свобод (абзац четвертий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 24 грудня 2004 року № 22-рп/2004). До таких механізмів належить структурована система судів і види судового провадження, встановлені державою. Судовий захист вважається найбільш дієвою гарантією відновлення порушених прав і свобод людини і громадянина.

В Україні систему судів утворено згідно з положеннями статей 6, 124, 125 Конституції України із застосуванням принципу спеціалізації з метою забезпечення найбільш ефективних механізмів захисту прав і свобод людини у відповідних правовідносинах.

Законом України «Про судоустрій і статус суддів» передбачено, що судова влада реалізується шляхом здійснення правосуддя у рамках відповідних судових процедур (частина перша статті 5); суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення (частини перша статті 18). Головними критеріями судової спеціалізації визнається предмет спірних правовідносин і властива для його розгляду процедура. Процесуальними кодексами України встановлено неоднакову процедуру судового провадження щодо різних правовідносин.

На підставі положень Конституції України про судову спеціалізацію (частина перша статті 125) і про гарантування кожному права на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частина друга статті 55) в Україні утворено окрему систему судів адміністративної юрисдикції. Захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень визначено як безпосереднє завдання адміністративного судочинства (частина перша статті 2 КАС України). Адміністративне судочинство як спеціалізований вид судової діяльності стало тим конституційно і законодавчо закріпленим механізмом, що збільшив можливості людини для здійснення права на судовий захист від протиправних рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень.

Системний аналіз вказаних норм Конституції та законів України дає підстави стверджувати, що розмежування юрисдикційних повноважень у межах спеціалізації судів підпорядковано гарантіям права кожної людини на ефективний судовий захист.

Відповідно до частин першої та третьої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

У разі закриття судом касаційної інстанції провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 цього Кодексу суд за заявою позивача постановляє в порядку письмового провадження ухвалу про передачу справи до суду першої інстанції, до юрисдикції якого віднесено розгляд такої справи, крім випадків закриття провадження щодо кількох вимог, які підлягають розгляду в порядку різного судочинства, чи передачі справи частково на новий розгляд або для продовження розгляду. У разі наявності підстав для підсудності справи за вибором позивача у його заяві має бути зазначено лише один суд, до підсудності якого відноситься вирішення спору.

Конституцією України (частина перша статті 8 та частина перша статті 129) гарантується, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права; суддя, здійснюючи правосуддя, керується верховенством права.

Крім того, Закон України "Про судоустрій і статус суддів" (статті 2, 6, 48) встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Згідно з частиною першою статті 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.

Статтею 19 Закону України «Про міжнародні договори України» встановлено, що чинні міжнародні договори України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства; якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору.

Відповідно до статті 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (ратифікована згідно із Законом України від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР та набрала чинності для України 11 вересня 1997 року; далі - Конвенція) Україна взяла на себе зобов`язання гарантувати кожному, хто перебуває під її юрисдикцією, права і свободи, передбачені цією Конвенцією.

Як закріплено у статті 32 Конвенції, її положення тлумачяться і конкретизуються в рішеннях Європейського суду з прав людини («Юрисдикція Суду поширюється на всі питання тлумачення і застосування Конвенції та протоколів до неї, подані йому на розгляд).

Відповідно до статті 31 Віденської конвенції про право міжнародних договорів від 23 травня 1969 року (Україна приєдналась до цієї Конвенції згідно з Указом від 14 квітня 1986 року № 2077-XI) договір повинен тлумачитись добросовісно відповідно до звичайного значення, яке слід надавати термінам договору в їхньому контексті, а також у світлі об`єкта і цілей договору; для цілей тлумачення договору контекст охоплює, крім тексту, преамбулу й додатки; поряд з контекстом враховуються, зокрема, наступна практика застосування договору, яка встановлює угоду учасників щодо його тлумачення.

Конституційний Суд України у своїх рішеннях постійно наголошує на необхідності врахування приписів чинних міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, та практики тлумачення і застосування цих договорів міжнародними органами, юрисдикцію яких визнала Україна (абзац третій підпункту 2.3 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 1 червня 2016 року № 2-рп/2016, абзац перший підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 4 квітня 2018 року № 3-р/2018, абзац перший пункту 2.8 мотивувальної частини Рішення від 11 жовтня 2018 року № 7-р/2018).

Законом України «Про внесення змін до Конституції України» від 7 лютого 2019 року Основний Закон України (Преамбула, статті 85, 102 та 106) доповнено, зокрема, положеннями про європейську ідентичність Українського народу і незворотність європейського курсу України.

Частиною другою статті 6 та частиною першої статті 7 КАС України передбачено, що суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, та застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Відповідно до статей 1 та 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" (метою цього Закону є впровадження в українське судочинство та адміністративну практику європейських стандартів прав людини) суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Враховуючи зазначені положення Конституції та законів України, міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, а також правову природу спору у цій справі, Верховним Судом з метою забезпечення дії в Україні принципу верховенства права враховано судову практику Європейського суду з прав людини.

Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий розгляд його справи судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо прав та обов`язків цивільного характеру. У цьому пункті закріплене "право на суд" разом із правом на доступ до суду складають єдине ціле (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) у справі "Ґолдер проти Сполученого Королівства" ("Golder v. the United Kingdom"), заява № 4451/70, пункт 36). Проте ці права не є абсолютними та можуть бути обмежені, але лише таким способом і до такої міри, що не порушує сутність вказаних прав (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини у справі "Станєв проти Болгарії" ("Stanev v. Bulgaria"), заява № 36760/06, пункт 230).

Під доступом до правосуддя згідно зі стандартами ЄСПЛ розуміють здатність особи безперешкодно отримати судовий захист як доступ до незалежного і безстороннього вирішення спорів за встановленою процедурою на засадах верховенства права.

Європейський суд з прав людини у пункті 44 Рішення у справі "Доббертен проти Франції" зазначив, що частина перша статті 6 Конвенції змушує держав-учасниць організувати їх судову систему в такий спосіб, щоб кожен з їх судів і трибуналів виконував функції, притаманні відповідній судовій установі (Dobbertin v. France, заява № 13089/87).

Суд також враховує позицію ЄСПЛ, висловлену в справі «Омельченко проти України» (заява № 45965/08) про визнання заяви, яка стосувалася розмежування юрисдикцій між адміністративним та цивільними судами, неприйнятною у зв`язку з відсутністю порушення права заявника на доступ до суду; Суд нагадав, що згідно з його прецедентною практикою, п. 1 ст. 6 Конвенції закріплює «право на суд», в якому право на доступ до суду (тобто право на звернення до національних судів) становить лише один з його аспектів; для того щоб право на доступ було ефективним, особа повинна мати чітку, практичну можливість оскаржити діяння, що становить втручання у її права (Bellet v. France, заява № 23805/94, пункт 36, «Церква села Сосулівка проти України», заява № 37878/02, пункт 50). Суд зазначає, що заявники мали можливість порушити провадження в національних судах, а суди ухвалити рішення, виходячи із суті їхніх позовів, незважаючи на початкову затримку, викликану питаннями щодо відповідної юрисдикції.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Беручи до уваги наведене й ураховуючи суть спірних правовідносин, правовий статус учасників справи, колегія суддів дійшла висновку, що цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому касаційна скарга ТОВ «ТЕМП-ПЛЮС +» підлягає частковому задоволенню, рішення судів першої та апеляційної інстанцій - скасуванню, а провадження у справі - закриттю, оскільки спір у цій справі має вирішуватися, зокрема, у порядку цивільного судочинства.

Керуючись статтями 3, 341, 343, 345, 349, 354, 355, 356, 359, пунктом 4 Перехідних положень КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу товариства з обмеженою відповідальністю «ТЕМП-ПЛЮС +» задовольнити частково.

Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2017 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2017 року скасувати.

Провадження у справі за позовом Одеської міської ради до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, третіх осіб без самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Чайка-168», третіх осіб без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів: товариства з обмеженою відповідальністю «ТЕМП-ПЛЮС +», товариства з обмеженою відповідальністю «Темп Плюс Сервіс», Одеського ордена «Знак пошани» Завод Продовольчого машинобудування підприємство з колективною відповідальністю завод «Продмаш», про скасування реєстрації декларацій закрити.

Роз`яснити, що спір може бути розглянуто, зокрема, за правилами цивільного судочинства та зазначити, що Одеська міська рада має право звернутися протягом 10 днів з дня отримання відповідної постанови до Верховного Суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: І.В. Желєзний

Н.В. Коваленко