Справа № 522/1611/17
Суддя: Блажівська Н.Є.
Дата ухвалення: 2020-08-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 серпня 2020 року

м. Київ

справа № 522/1611/17

адміністративне провадження № К/9901/30881/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Блажівської Н.Є.,

суддів: Білоуса О.В., Желтобрюх І.Л.,

за участю:

секретаря судового засідання: Носенко Л.О.,

позивача: ОСОБА_1 ,

представника відповідача: Неруш А.Ю.,

представника третьої особи: Осадчого А.Ю.,

розглянувши у судовому засіданні в режимі відеоконференції касаційну скаргу ОСОБА_1

на постанову Приморського районного суду м. Одеси від 3 березня 2017 року (суддя Шенцева О.П.)

та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду 6 липня 2017 року (головуючий суддя Турецька І.О., судді: Стас Л.В., Градовський Ю.М.)

у справі за позовом ОСОБА_1

до Одеської міської ради,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача, - Міжнародний гуманітарний університет,

про визнання протиправним та скасування рішення,

В С Т А Н О В И В:

1. ІСТОРІЯ СПРАВИ

1.1. Короткий зміст позовних вимог

ОСОБА_1 (надалі також - Позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду із позовом до Одеської міської ради (надалі також - Відповідач), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні Відповідача, - Міжнародного гуманітарного університету, в якому просив визнати протиправним та скасувати пункт 1.13 рішення Одеської міської ради від 7 грудня 2016 року №1435-VII про надання пільги щодо плати за землю, яким звільнено від її сплати Міжнародний гуманітарний університет за земельні ділянки, розташовані за адресою: АДРЕСА_1 (кадастрові номери земельних ділянок: :55:001:0069, :55:001:0070, :55:001:0072, :55:001:0073).

Позивач вважає, що спірне рішення Одеської міської ради від 7 грудня 2016 року №1435-VII в частині пункту 1.13 прийнято з порушенням вимог чинного законодавства України, порушує його права як члена територіальної громади м.Одеси, у зв`язку з чим має бути скасоване.

Посилаючись на статті 1, 3, 4, 10, пункт 14.1.147 статті 147, пункт 265.1.3 пункту 265.1 статті 265, статі 269, 288 Податкового кодексу України (далі - ПК України), зазначив, що плата за землю це обов`язковий платіж у складі податку на майно, що справляється у формі земельного податку та орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності та відноситься до місцевих податків.

На думку Позивача, податкові пільги, визначення яких наведено у пункту 30.1 статті 30 ПК України, можуть встановлюватись лише за наявності підстав, передбачених пунктом 30.2 статті 30 ПК України - особливостей, що характеризують певну групу платників податків, вид їх діяльності, об`єкт оподаткування або характер та суспільне значення здійснюваних ними витрат, а згідно з пунктом 30.5 статті 30 вказаного Кодексу податкові пільги, порядок та підстави їх надання встановлюються з урахуванням вимог законодавства України про захист економічної конкуренції виключно цим Кодексом, рішеннями Верховної Ради Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування, прийнятими відповідно до цього Кодексу.

Вважає, що податкова пільга не може встановлюватись індивідуально для одного платника податку, а лише застосовується до певної групи платників податків, однак оскаржуваним рішенням Одеської міської ради надано пільгу щодо плати за землю на 2017 рік юридичній особі приватного права (Міжнародний гуманітарний університет), чим порушено принцип нейтральності оподаткування та права Позивача як члена територіальної громади м. Одеси, який на рівні з іншими членами територіальної громади міста є співвласником коштів місцевого бюджету.

1.2. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Постановою Приморського районного суду м. Одеси від 3 березня 2017 року у задоволенні позову відмовлено.

Суд першої інстанції зазначив, що спірним рішенням не порушені права Позивача, адже предметом спору є правовий акт індивідуальної дії, який породжує права й обов`язки тільки у тих суб`єктів, яким його адресовано і тільки у них виникає право на судовий захист. Крім того, суд вказав, що спірне рішення органу місцевого самоврядування в оскаржуваній частині прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 6 липня 2017 року постанову Приморського районного суду м. Одеси від 3 березня 2017 року змінено шляхом виключення з її мотивувальної частини положень, в яких надається правова оцінка пункту 1.13 рішення Одеської міської ради №1435-VII від 7 грудня 2016 року «Про надання пільги щодо плати за землю на 2017 рік». В іншій частині постанову Приморського районного суду м. Одеси від 3 березня 2017 року залишено без змін.

Суд апеляційної інстанції погодився із висновком суду першої інстанції про те, що Позивачу не належить право вимоги (неналежний позивач) оскільки права, свободи чи інтереси цієї особи у сфері публічно-правових відносин не порушено. Водночас, змінюючи мотивувальну частину рішення суду першої інстанції, вказав на помилковість розгляду цим судом позовних вимог по суті та вирішення питання про законність оскаржуваного рішення.

1.3. Короткий зміст касаційної скарги та відзиву на неї

Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Позивач звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просив судові рішення скасувати та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.

У письмових поясненнях Відповідач вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про те, що положеннями оскаруваного акта не порушено прав та інтересів Позивача.

У запереченнях на касаційну скаргу третя особа з доводами та вимогами скаржника не погоджується, просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення ? без змін. Вказує, що судами першої та апеляційної інстанцій при ухваленні оскаржуваних рішень не допущено порушень норм матеріального чи процесуального права.

У судовому засіданні сторони підтримали зазначені у письмових документах твердження.

2. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 7 грудня 2016 року Одеською міською радою прийнято рішення №1435-VII «Про надання пільги щодо плати за землю на 2017 рік», яким надано з 1 січня 2017 року до 31 грудня 2017 пільги щодо плати за землю на території міста Одеса, звільнивши оспорюваним пунктом 1.13 від її сплати Міжнародний гуманітарний університет за земельні ділянки, розташовані за адресою: м. Одеса, вул. Новоберегова, 94 (кадастрові номери земельних ділянок: :55:001:0069, :55:001:0070, :55:001:0072, :55:001:0073).

Підставою для прийняття вищезгаданого рішення у преамбулі визначено пункт 28 частини першої статі 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статтю 10, підпункт 14.1.147 пункту 14.1 статті 14, статей 30, 265, 269, пункту 284.1 статті 284 Податкового кодексу України.

3. ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

3.1. Доводи Позивача (особи, яка подала касаційну скаргу)

В обґрунтування вимог касаційної скарги Позивач посилається на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, зокрема, статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, статей 55 Конституції України, статей 2, 3, 6 Кодексу адміністративного судочинства України та вказує на те, що висновки судів про те, що спірне рішення не порушує його прав (неналежний позивач), є помилковими.

Позивач є членом міської громади і вважає, що має право вирішувати самостійно питання місцевого значення. Зважаючи, що спірне рішення стосується доходів місцевого бюджету, ОСОБА_1 вважає, що його положення безпосередньо порушують його права та законні інтереси та воно є актом індивідуальної дії.

Також зауважує, що суди неправильно застосували податкове законодавство щодо підстав надання індивідуальних податкових пільг. Зокрема, за твердженнями Позивача, спірне рішення Відповідача не містить підстав для надання третій особі податкових пільг та суперечить законодавчій забороні її застосування органом місцевого самоврядування, порушує принцип нейтральності оподаткування. Вважає, що податкові пільги не адресуються певним юридичним або фізичним особам, а даються певній групі платників податків. Тому наголошує, що не погоджується із висновками суду апеляційної інстанції про відсутність механізмів та/або форм контролю окремими членами територіальної громади за правильністю надання податкових пільг відповідним органом місцевого самоврядування.

Крім того, Позивач зазначає, що пунктом 1.48 оскаржуваного рішення Одеської міської ради надано пільгу й Одеському апеляційному адміністративному суду, а тому жоден із суддів цього суду не мав права розглядати його апеляційну скаргу. Водночас члени колегії суддів Турецька І.М., Стас Л.В. та Градовський Ю.М. самовідвід у справі не заявили.

Також Позивачем подано клопотання про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, в обґрунтування чого посилається на те, що справа містить виключну правову проблему щодо застосування статей 2 та 5 Кодексу адміністративного судочинства України в частині права члена територіальної громади на оскарження рішень органу місцевого самоврядування про надання податкових пільг як актів індивідуального характеру, а також інших рішень органу місцевого самоврядування з вирішення суспільно важливих та суспільно значущих питань і така передача даної справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики в цьому питанні.

3.2. Доводи Відповідача

В письмових поясненнях та в судовому засіданні суду касаційної інстанції Одеська міська рада наполягала на тому, що рішення судами першої та апеляційної інстанції ухвалено з дотриманням вимог процесуального законодавства.

Як вважає Відповідач, ОСОБА_1 як у своєму позові, так і в апеляційній та касаційній скаргах чітко не визначив, які суб`єктивні права та охоронювані законом інтереси порушені оскаржуваним рішенням Одеської міської ради, в чому безпосередньо полягає таке порушення та в чому воно виражається, які конкретні негативні наслідки настали безпосередньо для скаржника внаслідок прийняття оскаржуваного рішення та якими доказами у справі це підтверджується.

На думку податкового органу, доводи Позивача є абстрактними, не містять жодного обґрунтування негативного впливу оскаржуваного рішення на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси Позивача. Це свідчить про відсутність предмету захисту у суді, адже Позивачем не визначено права, свободи чи інтересу, які мають бути захищені (поновлені) у судовому порядку, що фактично вказує на безпредметність заявленого позову. Позивач не визначив з яким конкретним матеріальним або нематеріальним благом пов`язаний його інтерес та що цей інтерес належить саме позивачу. Позивач не обґрунтував свій особистий, безпосередній, індивідуальний інтерес, а покликається на порушення інтересу територіальної громади, частиною якої він є, і для якої цей інтерес має значення.

Відповідач наполягає, що безпосередньо Позивач не є потерпілим від оскаржуваного рішення, оскільки воно не спричинило негативного впливу саме на Позивача і він не зазнав жодної реальної шкоди.

Аналогічну позицію, як вказує Відповідач, займає Верховний Суд щодо ОСОБА_1 у постанові від 28 лютого 2019 року у справі № 522/3665/17.

3.3. Доводи Третьої особи (особи, яка подала відзив на касаційну скаргу)

У відзиві на касаційну скаргу Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні Відповідача, вказує на те, що твердження Позивача про порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права є безпідставними.

Наголошує, що касаційна скарга не містить обґрунтувань про те, які саме належні Позивачу права або охоронювані законом інтереси порушено прийняттям оскаржуваного рішення, в чому таке порушення полягає та якими це доказами підтверджується.

4. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

4.1. Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанції

Відповідно до частин першої та другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Надаючи правову оцінку висновкам судів та доводам сторін в частині застосування норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини між Позивачем, Відповідачем та Третьою особою, колегія суддів звертає увагу на таке.

За змістом частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Позивач стверджує, що оскаржуване рішення, яким надано пільги з плати за землю, призводить до незаконного зменшення доходів місцевого бюджету, зменшення комунальної власності і, як наслідок, порушує права та законні інтереси позивача як члена міської громади.

Відповідно до частини десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

У рішенні №7-рп/2009 від 16 квітня 2009 року (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) Конституційний Суд України зазначив:

Зі змісту частини другої статті 144 Конституції України та частини десятої статті 59 Закону вбачається, що рішення органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з мотивів невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними з ініціативи заінтересованих осіб судом загальної юрисдикції, тобто в судовому порядку.

Отже, умовою звернення до суду з позовом про визнання незаконним (протиправним) рішення органу місцевого самоврядування є заінтересованість Позивача.

В контексті завдань адміністративного судочинства (статті 2 КАС України) звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому особа повинна довести (а суд - встановити), що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам) є предметом судового захисту.

Заінтересованість повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для Позивача.

Заінтересованість повинна мати об`єктивну основу. Юридична заінтересованість не випливає з факту звернення до суду, а повинна передувати йому. Тому для відкриття провадження у справі недостатньо лише твердження Позивача, наведеного у позовній заяві, про порушення права, свободи або законного інтересу.

Згідно з частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Суди дійшли вірних висновків, що оскаржуване рішення не порушує прав Позивача.

Разом з тим, як вважає Позивач, він звернувся за захистом не прав, а своїх законних інтересів, пов`язаних із здійсненням місцевого самоврядування, як член територіальної громади міста Одеси. Цей інтерес Позивач вбачає у незаконному зменшенні доходів місцевого бюджету територіальної громади внаслідок надання необґрунтованої податкової пільги зі сплати місцевих податків.

За своїм смисловим навантаженням термін «законний інтерес» є тотожним «охоронюваному законом інтересу», оскільки саме законність обумовлює надання інтересу правової охорони.

Поняття законного (охоронюваного законом) інтересу міститься в рішенні Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 у справі №1-10/2004, згідно з яким поняття «охоронюваний законом інтерес» у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права», треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

Ознаки, притаманні законному інтересу, визначені у вже згадуваному рішенні Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 у справі №1-10/2004. Поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який:

а) виходить за межі змісту суб`єктивного права;

б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони;

в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб;

г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права;

д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом;

є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом.

Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним. Розмежовуючи суб`єктивне право, і пов`язаний з ним інтерес, Конституційний Суд України зазначає, що перше є особливим дозволом, тобто дозволом, що відображається у відомій формулі: «Дозволено все, що передбачено у законі», а друге - простим дозволом, тобто дозволом, до якого можна застосовувати не менш відоме правило: «Дозволено все, що не забороняється законом».

Інтерес, навіть перебуваючи під охороною закону чи права, на відміну від суб`єктивного права, не має такої правової можливості, як останнє, оскільки не забезпечується юридичним обов`язком іншої сторони. Законний інтерес відбиває лише легітимне прагнення свого носія до того, що не заборонено законом, тобто тільки його бажання, мрію, потяг до нього, а отже - й не юридичну, а фактичну (соціальну) можливість.

Це прагнення у межах сфери правового регулювання до користування якимось конкретним матеріальним або нематеріальним благом. Відмінність такого блага від блага, яке охоплюється змістом суб`єктивного права, полягає в тому, що користування благом, на яке особа має право, визначається можливістю в рамках закону, а до якого має законний інтерес - без вимог певних дій від інших осіб або чітко встановлених меж поведінки.

З огляду на вимоги статей 2, 5 КАС України, об`єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес, а порушений суб`єктом владних повноважень.

Для визначення інтересу як об`єкту судового захисту в порядку адміністративного судочинства, окрім загальних ознак інтересу, він повинен містити спеціальні, визначені КАС України. Якщо перша група ознак необхідна для віднесення тієї чи іншої категорії до інтересу, то друга - дозволяє кваліфікувати такий інтерес як об`єкт судового захисту в адміністративному судочинстві.

Згідно з частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист. Аналогічну норму було передбачено у частині першій статті 6 КАС України у редакції, що діяла до 15 грудня 2017 року.

Зі змісту наведених правових норм випливає, що судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який має такі ознаки:

(а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання;

(б) пов`язаний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом;

(в) є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає;

(г) є персоналізованим (суб`єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу (на це вказує слово «її»);

(д) суб`єктом порушення позивач вважає суб`єкта владних повноважень.

Обставинами, що свідчать про очевидну відсутність у позивача законного інтересу (а отже і матеріально-правової заінтересованості), є:

(а) незаконність інтересу - його суперечність Конституції, законам України, принципам права;

(б) не правовий характер вимог - вимоги не породжують правових наслідків для позивача. Це виключає можливість віднесення спору до «юридичного» відповідно до частини другої статті 124 Конституції України;

(в) встановлена законом заборона пред`явлення позову на захист певного інтересу (наприклад, заборона оскаржувати рішення дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя особою, яка подала скаргу на суддю);

(г) коло осіб, які можуть бути позивачами, прямо визначено законом, і позивач до їх числа не належить (це свідчить про відсутність матеріальної правоздатності);

(д) позивач звернувся за захистом інтересів інших осіб - держави, громади, фізичної або юридичної особи без відповідних правових підстав або в інтересах невизначеного кола осіб.

У разі встановлення обставин, що свідчать про очевидну відсутність законного інтересу (матеріально-правової заінтересованості), адміністративний суд не має юрисдикції для розгляду справи і відмовляє у відкритті адміністративного провадження.

Якщо ж очевидних ознак відсутності матеріально-правової зацікавленості на стадії відкриття провадження не встановлено, суд, за наявності інших законних передумов, відкриває провадження. Якщо очевидні ознаки відсутності матеріально-правової зацікавленості виявлені після відкриття провадження, суд має право закрити провадження.

Оскільки йдеться про обмеження доступу до судочинства, очевидність відсутності у позивача законного інтересу повинна бути поза межами обґрунтованого сумніву. Якщо такий сумнів є, він повинен тлумачитися на користь позивача, а отже у цьому випадку суд повинен розглянути справу по суті. Це питання повинно вирішуватися, насамперед, судом першої інстанції, який має широку дискрецію.

Законний інтерес може бути захищено судом, якщо позивач вважає, що його законний інтерес, за захистом якого він звернувся до суду:

а) порушено (щодо протиправних діянь, які мали місце і припинилися) або

б) порушується (щодо протиправних діянь, які тривають); або

в) створюються перешкоди для його реалізації (щодо протиправних діянь, які тривають і є перешкодами для реалізації права в теперішньому або в майбутньому часі) або

г) мають місце інші ущемлення законних інтересів.

З наведеного слідує необхідність з`ясування судом обставин, що свідчать про порушення інтересу. Позивач повинен довести, що він має законний інтерес і є потерпілим від порушення цього інтересу з боку суб`єкта владних повноважень.

При з`ясуванні статусу Позивача як «потерпілого», Суд керується практикою, напрацьованою Європейським судом з прав людини. Поняття «потерпілий» має автономне значення (не залежить від національного законодавства) і має значення лише для цілей застосування Конвенції. Водночас підходи ЄСПЛ мають важливе методологічне значення для розвитку практики національних судів.

Відповідно до статті 35 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод суд оголошує неприйнятною будь-яку індивідуальну заяву, подану згідно зі статтею 34, якщо він вважає:

a) що ця заява несумісна з положеннями Конвенції або протоколів до неї, явно необґрунтована або є зловживанням правом на подання заяви;

або

b) що заявник не зазнав суттєвої шкоди, якщо тільки повага до прав людини, гарантованих Конвенцією і протоколами до неї, не вимагає розгляду заяви по суті, а також за умови, що на цій підставі не може бути відхилена жодна справа, яку національний суд не розглянув належним чином.

Таким чином, право особи на звернення до ЄСПЛ пов`язане з наявністю у неї статусу жертви (потерпілого). Слово «жертва» в контексті статті 34 Конвенції означає особу або осіб, яких прямо або опосередковано торкнулося стверджуване порушення. Отже, стаття 34 стосується не тільки безпосередньої жертви або жертви стверджуваного порушення, але також непрямих жертв, яким порушення заподіяло б шкоду або які б мали дійсну і особисту зацікавленість в тому, щоб воно припинилося (Валліанатос та інші проти Греції [ВП], №№ 29381/09 та 32684/09, п. 47, від 7 листопада 2011).

Щоб мати можливість подати скаргу відповідно до статті 34, заявник повинен бути здатним довести, що оскаржуваний захід «зачіпає його безпосередньо» (Тенасє проти Молдови [ВП], № 7/08, п. 104, від 27 квітня 2010, Берден проти Сполученого Королівства [ВП], №. 13378/05, п. 33, від 29 квітня 2008).

Стаття 34 Конвенції не дозволяє скаржитися абстрактно на порушення Конвенції (Центр правових ресурсів імені Валентин Кампеану проти Румунії, № 47848/08, п. 101, від 7 липня 2014).

Європейський суд з прав людини визнав, що для того, щоб мати можливість претендувати на статус жертви в такій ситуації, заявник повинен надати обґрунтовані і переконливі докази вірогідності того, що порушення, що впливає на нього або неї особисто, буде мати місце; одних підозр або припущень недостатньо (Сенатор Лайнс GmbH проти Австрії, Бельгії, Данії, Фінляндії, Франції, Греції, Ірландії, Італії, Люксембургу, Нідерландів, Португалії, Іспанії, Швеції та Великої Британії [ВП] (ухв.), №56672/00, від 10 березня 2004).

Суд також підкреслює, що Конвенція не передбачає подання actio popularis з метою тлумачення прав, які вона містить, або дозволу фізичним особам оскаржити положення внутрішньодержавного права тільки тому, що вони вважають, не перебуваючи під прямим впливом такого положення, що воно може суперечити Конвенції (Аксу проти Туреччини [ВП], №№ 4149/04 та 41029/04, п. 50, від 15 грудня 2012, Берден проти Сполученого Королівства [ВП], №. 13378/05, п. 33, від 29 квітня 2008).

Однак особа може заявляти, що закон, навіть не застосовуючись до неї особисто, порушує її права в силу необхідності коригувати свою поведінку під страхом кримінального переслідування або в силу приналежності до категорії осіб, які ризикують безпосередньо випробувати на собі дію законодавства (Тенасє проти Молдови [ВП], № 7/08, п. 344, від 27 квітня 2010, Мішо проти Франції [ВП], № 12323/12, пп. 51-52, від 6 грудня 2012, Сердіч та Фінчі проти Боснії та Герцеговини [ВП], №№ 27996/06 та 34836/06), п. 28, від 22 грудня 2009).

З наведеного випливають такі ознаки «потерпілого» від порушення законного інтересу:

(а) безпосередньо йому належить законний інтерес, на захист якого подано позов;

(б) має місце безпосередній негативний вплив порушення на позивача або обґрунтована ймовірність негативного впливу на позивача у майбутньому. Зокрема, якщо позивач змушений змінити свою поведінку або існує ризик бути притягнутим до відповідальності;

(в) негативний вплив є суттєвим (зокрема, позивачеві завдано шкоду);

(г) існує причинно-наслідковий взаємозв`язок між законним інтересом, оскаржуваним актом та стверджуваним порушенням.

Зазначені критерії не мають застосовуватись механічно та негнучким способом. Суд повинен захищати усе розмаїття законних інтересів особи, а тому у кожній конкретній справі дослідження інтересу особи через призму наведених критеріїв буде слугувати гарантією захисту таких інтересів.

Верховний Суд України у справі за позовом ТОВ «Б» до Кабінету Міністрів України, треті особи - Міністерство транспорту та зв`язку України, Державна адміністрація залізничного транспорту «Укрзалізниця», про визнання частково незаконною постанови Кабінету Міністрів України від 31 березня 2003 року № 415 у своєму рішенні від 01 грудня 2009 року зазначив, що, вирішуючи цей спір, суд зобов`язаний був за критеріями юридичної природи цього акта управління визначитися щодо належності його до нормативно-правових актів чи до правових актів індивідуальної дії та навести у своєму рішенні відповідні доводи.

У цьому рішенні Верховний Суд України зазначив наступне.

«Юридична наука визначає, що нормативно-правові акти - це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин у сфері виконавчої влади, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях і, як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування.

Другу групу актів за критерієм юридичної природи складають індивідуальні акти. Останні стосуються конкретних осіб та їхніх відносин. Загальною рисою, яка відрізняє індивідуальні акти управління, є їх виражений правозастосовний характер. Головною рисою таких актів є їхня конкретність, а саме: чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень суб`єктами адміністративного права, які видають такі акти; розв`язання за їх допомогою конкретних, а саме індивідуальних, справ або питань, що виникають у сфері державного управління; чітка визначеність адресата - конкретної особи або осіб; виникнення конкретних адміністративно-правових відносин, обумовлених цими актами.

З`ясування цієї обставини має істотне значення для правильного вирішення справи, оскільки нормативно-правові акти можуть бути оскаржені широким колом осіб (фізичних та юридичних), яких вони стосуються. Індивідуальні ж акти можуть бути оскаржені лише особами, безпосередні права, свободи чи охоронювані законом інтереси яких такими актами порушені».

Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що доводи Позивача є абстрактними, не містять жодного обґрунтування негативного впливу оскаржуваного рішення на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси Позивача. Це свідчить про відсутність предмету захисту у суді, адже позивачем не визначено права, свободи чи інтересу, які мають бути захищені (поновлені) у судовому порядку, що фактично вказує на безпредметність заявленого позову.

З урахуванням вище наведених загальних підходів, Суд з такими висновками судів попередніх інстанцій погоджується. Так, Позивач не обґрунтував свій особистий, безпосередній, індивідуальний інтерес, а покликається лише на порушення інтересу територіальної громади, частиною якої він є, і для якої цей інтерес має значення.

Обґрунтованих доказів того, що оскаржуваним пунктом рішення спричинено суттєвого негативного впливу саме на Позивача і він зазнав реальної шкоди ним не наведено.

Зазначене вище узгоджується із правовими висновками Верховного Суду, що викладені у постанові від 20 лютого 2019 року у справі №522/3665/17, у якій предметом спору була правомірність рішення Одеської міської ради від 7 грудня 2016 року №1435-VII про надання пільги щодо плати за землю в частині пунктів щодо інших юридичних осіб.

Відповідно до вимог частини п`ятої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Таким чином, Суд при розгляді цієї справи звертає увагу на наявність конкретної практики застосування вищенаведених норм Кодексу адміністративного судочинства України Верховним Судом, як судом касаційної інстанції, висновки якого щодо застосування норм права підлягають врахуванню при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин.

Підстав для відступу від правової позиції щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладеної в зазначеній постанові, Верховний Суд у цій справі не знаходить.

Водночас, суд вважає правильним рішення суду апеляційної інстанції, яким змінено мотиви рішення суду першої інстанції в частині.

Так, встановивши відсутність матеріально-правової заінтересованості в оскарженні рішення, суд першої інстанції, проаналізувавши доводи Позивача, що стосуються правомірності рішення, дійшов висновку, що воно не є незаконним.

З цього приводу Суд звертає увагу, що з`ясування матеріально-правової заінтересованості Позивача передує розгляду питання щодо правомірності рішення, котре оскаржується. Відсутність матеріально-правової заінтересованості Позивача є підставою для відмови у задоволенні позову незалежно від правомірності чи неправомірності оскарженого рішення.

Враховуючи наведене, Верховний Суд погоджується з позицією судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення позову.

Згідно з пунктами 1-2 частини третьої статті 353 КАС України обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд є розгляд неповноважним складом суду або якщо в ухваленні судового рішення брав участь суддя, якому було заявлено відвід, і судом касаційної інстанції визнано підстави його відводу обґрунтованими.

Перевіряючи дотримання судами норм процесуального права у зазначеній частині, Суд врахував, що підстави для відводу (самовідводу) судді на час розгляду судами справи визначались статтею 27 КАС України (в редакції до 14 грудня 2017 року).

Зокрема, суддя не може брати участі в розгляді адміністративної справи і відводиться:

1) якщо він брав участь у розгляді цієї справи або пов`язаної з нею справи як представник, секретар судового засідання, свідок, експерт, спеціаліст, перекладач;

2) якщо він прямо чи опосередковано заінтересований в результаті розгляду справи;

3) якщо він є членом сім`ї або близьким родичем (чоловік, дружина, батько, мати, вітчим, мачуха, син, дочка, пасинок, падчерка, брат, сестра, дід, баба, внук, внучка, усиновлювач чи усиновлений, опікун чи піклувальник, член сім`ї або близький родич цих осіб) сторони або інших осіб, які беруть участь у справі;

4) за наявності інших обставин, які викликають сумнів у неупередженості судді;

5) у разі порушення порядку визначення судді для розгляду справи, встановленого частиною третьою статті 15-1 цього Кодексу.

Суддя відводиться також за наявності обставин, встановлених статтею 28 цього Кодексу.

До складу суду не можуть входити особи, які є членами сім`ї, родичами між собою чи родичами подружжя.

Суд звертає увагу на те, що спірне рішення Відповідача поширюється безпосередньо на Одеський апеляційний адміністративний суд лише в контексті пункту 1.48, разом з цим, положення цього пункту не були предметом спору в цій справі, адже Позивач оскаржував у цій справі саме пункт 1.13 рішення Одеської міської ради. За таких обставин доводи касаційної скарги щодо необхідності відводу суддів суду апеляційної інстанції у цій справі є необґрунтованими.

Щодо заявленого Позивачем клопотання про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду необхідно зазначити, що за правилами частин третьої-п`ятої статті 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, палати або об`єднаної палати, передає справу на розгляд Великої Палати, якщо така колегія (палата, об`єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду, рішенні Великої Палати. Також суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.

За змістом наведених норм права, вирішуючи питання щодо наявності чи відсутності підстав для передачі справи на розгляд Великої Палати, суд кожному конкретному випадку, з урахуванням змісту спірних правовідносин та їх предмету правового регулювання оцінює наявність виключної правової проблеми та необхідність передачі справи для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовної практики на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

Проаналізувавши зазначені скаржником підстави, якими заявник обґрунтовує необхідність передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, Суд дійшов висновку про відсутність у спірних відносинах виключної правової проблеми, такі правовідносини врегульовано нормами права, та в повній мірі дозволяють вирішити спір.

Таким чином, колегія суддів касаційного суду вважає, що процесуальні підстави для передачі цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду відстуні.

4.2. Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд звертає увагу на таке.

Частиною четвертою статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення судів першої та апеляційної інстанцій відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є необґрунтованими.

Відповідно до частин першої та другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Отже, переглянувши судові рішення в межах касаційної скарги, перевіривши повноту встановлення судами фактичних обставин справи, правильність застосування ними норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду дійшов висновку, що, зважаючи на обставини цієї справи, при ухваленні оскаржуваних судових рішень, суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права, які могли б бути підставою для скасування судових рішень, а тому в задоволенні касаційної скарги слід відмовити.

Усі доводи та їх обґрунтування, викладені в касаційній скарзі, не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанцій, тому підстави для скасування ухвалених судових рішень та задоволення касаційної скарги відсутні.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

Згідно з частиною третьою статті 343 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

Керуючись статтями 3, 343, 349, 350, 355, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а постанову Одеського апеляційного адміністративного суду 6 липня 2017 року та у незміненій частині постанову Приморського районного суду м. Одеси від 3 березня 2017 року у справі №522/1611/17 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н.Є. Блажівська

Судді О.В. Білоус

І.Л. Желтобрюх