Справа № 620/348/20
Суддя: Кузьмишина Олена Миколаївна
Дата ухвалення: 2020-08-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 620/348/20 Суддя (судді) першої інстанції: Лобан Д.В.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 серпня 2020 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді: Кузьмишиної О.М.,

суддів: Пилипенко О.Є., Чаку Є.В.

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Городнянської районної ради Чернігівської області на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 09 квітня 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Городнянської районної ради Чернігівської області про визнання незаконної бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до адміністративного суду з позовом, в якому просить визнати незаконною бездіяльність голови Городнянської районної ради (далі - відповідач), що виявилася у позбавлені ОСОБА_1 та інших депутатів права на своєчасне отримання усіх матеріалів до проєкту оспорюваного рішення, передбачених регламентом роботи Городнянської районної ради, визнати протиправним та скасувати рішення Городнянської районної ради від 20 грудня 2019 року «Про встановлення виплат заступнику голови районної ради згідно постанови Кабінету Міністрів України від 09 березня 2006 року № 268, зі змінами та доповненнями».

В обґрунтування своїх вимог позивачем зазначено, що відповідачем при прийнятті оскаржуваного рішення було грубо порушено ряд вимог норм чинного законодавства та Регламенту роботи районної ради щодо порядку підготовки проєкту рішення з даного питання, внесення його на розгляд ради, та розгляду на пленарному засіданні.

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 09.04.2020 р. позов задоволено частково. Визнано незаконною бездіяльність голови Городнянської районної ради, що виявилася у позбавлені ОСОБА_1 права на своєчасне отримання усіх матеріалів до проєкту оспорюваного рішення, передбачених регламентом роботи Городнянської районної ради. Визнано протиправним та скасовано рішення Городнянської районної ради від 20 грудня 2019 року № 460 «Про встановлення виплат заступнику голови районної ради згідно постанови Кабінету Міністрів України від 09 березня 2006 року № 268, зі змінами та доповненнями». У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись із прийнятим рішенням, відповідачем подано апеляційну скаргу, в якій він просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким в задоволенні позову відмовити.

Обґрунтовуючи апеляційну скаргу зазначає, що рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню, оскільки Виконавчим апаратом районної ради розроблений типовий проєкт рішення стосовно виплат голові чи заступнику голови районної ради відповідно до постанови Кабінету Міністрів України № 268 від 09.03.2006 р. Такий проєкт рішення готується до розгляду кожної бюджетної сесії та містить чітке формулювання кому і які виплати пропонуються, стосовно якого документу. Апелянт вважає, що в даному випадку відсутня необхідність надавати роз`яснення вказаному рішенню у пояснювальній записці з огляду на що вона не готувалася. Натомість всі інші дії відбувались чітко за Регламентом роботи Городнянської районної ради.

Також вказує на те, що позивач не пізніше ніж за два дні до проведення сесії отримав письмові матеріали по всіх проєктах рішень, у тому числі й оскаржуваного. Письмових звернень до виконавчого апарату районної ради щодо недоотримання письмових матеріалів від позивача не надходило.

Також апелянт вважає, що виплата заступнику голови районної ради була вірно здійснена на підставі постанови Кабінету Міністрів України № 268 від 09.03.2006 р. за наявності коштів на фінансування виплат матеріальної допомоги на оздоровлення та допомоги для вирішення соціально-побутових питань.

Позивачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін. Вважає, що судом першої інстанції прийнято законне та обґрунтоване рішення. Зазначає, що відповідачем не доведено наявність коштів на виплату матеріальної допомоги на оздоровлення та допомоги для вирішення соціально-побутових питань для заступника голови районної ради ОСОБА_2 , а таке рішення прийнято з порушенням Регламенту.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.05.2020 р. відкрито апеляційне провадження у справі та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України).

У відповідності до ст. 308 КАС України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги та пояснення сторін, перевіривши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а рішення суду першої інстанції слід скасувати, з наступних підстав.

19.12.2019 р. проєкт рішення «Про встановлення виплат заступнику голови районної ради згідно постанови Кабінету Міністрів України від 09 березня 2006 року № 268, зі змінами та доповненнями» був розглянутий на засіданні профільної постійної комісії районної ради з питань соціально - економічного розвитку району, зайнятості населення та бюджету.

20.12.2019 р. Городнянською районною радою Чернігівської області сьомого скликання на пленарному засіданні XXVI сесії прийнято рішення № 460 «Про встановлення виплат заступнику голови районної ради згідно постанови Кабінету Міністрів України від 09 березня 2006 року № 268, зі змінами та доповненнями».

Зазначеним рішенням районна рада надала у 2020 році заступнику голови районної ради ОСОБА_2 матеріальну допомогу для вирішення соціально-побутових питань та допомогу для оздоровлення при вибутті у відпустку у розмірі, що не перевищує середньомісячної заробітної плати, у межах затверджених видатків на оплату праці.

Вважаючи порядок підготовки та прийняття, підстави оскаржуваного рішення протиправними, позивач звернувся до суду із позовом.

Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив із того, що відповідачем порушено порядок прийняття оскаржуваного рішення, а позивачу не надано всіх необхідних матеріалів, які б достеменно дозволили об`єктивно оцінити запропонований проєкт рішення.

Таким чином суд дійшов висновку про незаконну бездіяльність голови Городнянської районної ради в частині незабезпечення оприлюднення проєктів рішень районної ради, своєчасної підготовки матеріалів до розгляду та незабезпечення отримання позивачем матеріалів до проєкту оскаржуваного рішення, передбачених Регламентом роботи Городнянської районної ради.

Разом з тим судом першої інстанції відмовлено у задоволенні позовних вимог в частині визнання незаконною бездіяльності голови Городнянської районної ради, що виявилася у позбавлені інших депутатів права на своєчасне отримання усіх матеріалів до проєкту оспорюваного рішення, передбачених регламентом роботи Городнянської районної ради, оскільки позивач звертається про порушення прав третіх осіб, але у справі відсутні докази того, що він є законним або іншим представником, уповноваженим на захист їх прав, свобод та законних інтересів.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів виходить із наступного.

Частиною 2 ст.19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 55 Конституції України передбачено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Відповідно до ч. 1 ст. 10 Закону України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР) сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Статтею 25 Закону №280/97-ВР визначено, що сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їхнього відання.

Пунктом 7 ч. 1 ст. 26 Закону № 280/97-ВР установлено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання затвердження плану роботи ради та заслуховування звіту про його виконання з урахуванням вимог статті 32 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Згідно з ч. 10 ст. 59 Закону №280/97-ВР акти органів і посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Частиною 2 ст. 2 Закону України від 11 липня 2002 року №93-IV «Про статус депутатів місцевих рад» (далі - Закон № 93-IV) передбачено, що депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов`язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини - виборців свого виборчого округу, виконувати їхні доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування.

Відповідно до ст. 11 Закону № 93-IV у виборчому окрузі депутат місцевої ради має право: 1) офіційно представляти виборців свого виборчого округу та інтереси територіальної громади в місцевих органах виконавчої влади, відповідних органах місцевого самоврядування, підприємствах, установах і організаціях незалежно від форми власності з питань, що належать до відання органів місцевого самоврядування відповідного рівня; 2) брати участь з правом дорадчого голосу у засіданнях інших місцевих рад та їх органів, загальних зборах громадян за місцем проживання, засіданнях органів самоорганізації населення, що проводяться в межах території його виборчого округу; 3) порушувати перед органами і організаціями, передбаченими пунктом 1 частини першої цієї статті, та їх посадовими особами, а також керівниками правоохоронних та контролюючих органів питання, що зачіпають інтереси виборців, та вимагати їх вирішення; 4) доступу до засобів масової інформації комунальної форми власності з метою оприлюднення результатів власної депутатської діяльності та інформування про роботу ради в порядку, встановленому відповідною радою; 5) вносити на розгляд органів і організацій, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, та їх посадових осіб пропозиції з питань, пов`язаних з його депутатськими повноваженнями у виборчому окрузі відповідно до закону, брати участь у їх розгляді.

При здійсненні депутатських повноважень депутат місцевої ради має також право: 1) на депутатське звернення, депутатський запит, депутатське запитання; 2) на невідкладний прийом; 3) вимагати усунення порушень законності і встановлення правового порядку.

Депутат місцевої ради є відповідальним перед виборцями свого виборчого округу і їм підзвітним. У своїй роботі у виборчому окрузі взаємодіє з органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, органами самоорганізації населення, трудовими колективами, об`єднаннями громадян.

Статтею 15 Закону №93-IV визначено, що депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу у разі виявлення порушення прав та законних інтересів громадян або інших порушень законності має право вимагати припинення порушень, а в необхідних випадках звернутися до відповідних місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їхніх посадових осіб, а також до правоохоронних і контролюючих органів та їхніх керівників з вимогою вжити заходів щодо припинення порушень законності.

У разі виявлення порушення законності депутат місцевої ради має право на депутатське звернення до керівників відповідних правоохоронних чи контролюючих органів.

Місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи, об`єднання громадян, керівники підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, до яких звернувся депутат місцевої ради, зобов`язані негайно вжити заходів до усунення порушення, а в разі необхідності - до притягнення винних до відповідальності з наступним інформуванням про це депутата місцевої ради.

У разі невжиття відповідних заходів посадові особи місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування і керівники правоохоронних і контролюючих органів, до яких звернувся депутат місцевої ради, несуть адміністративну або кримінальну відповідальність, установлену законом.

Частиною 2 ст. 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні та конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові та службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією та законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їхнє порушення.

Відповідно до ч. 3 ст. 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Відповідно до ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес».

Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджують позивачі, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їхнє порушення.

Для визначення інтересу як об`єкта судового захисту в порядку адміністративного судочинства, окрім загальних ознак інтересу, він повинен містити спеціальні, визначені КАС України. Якщо перша група ознак необхідна для віднесення тієї чи іншої категорії до інтересу, то друга - дозволяє кваліфікувати такий інтерес як об`єкт судового захисту в адміністративному судочинстві.

Верховний Суд у своїй практиці неодноразово застосовував критерії, які дозволяють виявити наявність або відсутність охоронюваного законом інтересу в особи, яка звертається за судовим захистом.

Судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який: має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання, але виходить за межі суб`єктивного права; пов`язаний із конкретним матеріальним або нематеріальним благом; є визначеним (благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним; у позовній заяві або скарзі особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає; є персоналізованим (суб`єктивним), тобто належить конкретній особі - позивачу або скаржнику; порушений суб`єктом владних повноважень.

В контексті вищевикладеного, колегія суддів зазначає, що предметом спору в даній справі є рішення Городнянської районної ради від 20 грудня 2019 року «Про встановлення виплат заступнику голови районної ради згідно постанови Кабінету Міністрів України від 09 березня 2006 року № 268», зі змінами та доповненнями».

Позивач - ОСОБА_1 є депутатом Городнянської районної ради сьомого скликання (2015-2020 р.р.).

Позивач обґрунтовуючи свої вимоги, наполягає на тому, що відповідачем при прийнятті оскаржуваного рішення було грубо порушено вимоги чинного законодавства, а також Регламент роботи районної ради, а саме: не було дотримано загальних умов, встановлених щодо порядку прийняття рішення сесією Городнянської районної ради, порушено порядок підготовки та прийняття оскаржуваного рішення.

При цьому, оскаржуване рішення прийнято відповідачем за відсутності достатніх коштів на виплату матеріальної допомоги на оздоровлення та на вирішення соціально-побутових питань.

Разом з тим, колегія суддів зазначає, що наведені позивачем обставини щодо наявності порушень щодо порядку підготовки проєкту оскаржуваного рішення, порядку його прийняття не вказують на порушення конкретних індивідуальних прав позивача як депутата внаслідок прийняття оскаржуваного рішення. При цьому позивачем не наведено, а судом першої інстанції не встановлено, яким самим чином оскаржуване рішення порушило права позивача як депутата районної ради.

Колегія суддів зазначає, що правовий статус депутата місцевої ради як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого органу та рівноправного члена місцевої ради, а також гарантії депутатської діяльності визначені та встановлені Конституцією України, Законом №280-97/ВР та Законом № 93-IV.

З аналізу положень указаних Законів випливає, що депутат місцевої ради має право реалізувати свої права щодо внесення пропозицій для розгляду їх радою та її органами, пропозицій і зауважень до порядку денного засідань ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті, на розгляд ради та її органів пропозицій з питань, пов`язаних із його депутатською діяльністю.

Саме у такий спосіб депутат місцевої ради реалізує своє право на участь у діяльності ради та у прийнятті радою відповідних рішень.

Водночас депутат місцевої ради не уповноважений представляти в судах інтереси такої ради або інтереси утворених нею постійних комісій, або інтереси виборців інакше, ніж поза відносинами представництва.

Аналогічну правову позицію було висловлено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року в справі № 803/413/18, постанові Верховного Суду від 24 квітня 2020 року у справі № 766/7173/17.

Як вбачається з матеріалів справи, позивач був присутнім на засіданні постійної комісії районної ради з питань соціально-економічного розвитку району, зайнятості населення та бюджету, яке відбулося 20.12.2019 р., що підтверджується протоколом двадцять шостої сесії Городнянської районної ради сьомого скликання та відомістю із поіменного голосування депутатів Городнянської районної ради сьомого скликання, а тому міг скористатися своїм правом та подати зауваження щодо оскаржуваного рішення. Натомість позивач не скористався своїм правом та не надав жодних зауважень щодо оскаржуваного рішення.

В контексті вищевикладеного, колегія суддів приходить до висновку, що позивачем не доведено, що оскаржуване рішення порушує його права.

Відповідно до п. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

Справедливість судового рішення вимагає, аби таке рішення достатньою мірою висвітлювало мотиви, на яких воно ґрунтується. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у контексті обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов`язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди повинні дослідити: основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав і свобод, гарантованих Конвенцією.

Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення ЄСПЛ від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).

Згідно зі статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні та конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією та законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Відповідно до ч. 3 ст. 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права;

б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, гарантоване ст. 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

У своїй практиці ЄСПЛ неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності.

Відповідно до п. 18 ч. 1 ст. 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Пунктом 19 ч. 1 ст. 4 КАС України визначено, що індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.

Натомість індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, у яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

Отже, нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія індивідуального акта закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.

Виходячи із наведеного, слід дійти висновку, що оскаржуване рішення Городнянської районної ради від 20.12.2019 р. «Про встановлення виплат заступнику голови районної ради згідно постанови Кабінету Міністрів України від 09.03.2006 р. № 268, зі змінами та доповненнями» є актом індивідуальної дії, оскільки: не містить загальнообов`язкових правил поведінки, а передбачає індивідуалізовані приписи щодо виплати у 2020 році заступнику голови районної ради ОСОБА_2 матеріальної допомоги на оздоровлення при вибутті у відпустку у розмірі, що не перевищує середньомісячної заробітної плати, у межах затверджених видатків на оплату праці та матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань.

Таким чином, слід дійти висновку, що право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.

Аналогічну правову позицію Велика Палата Верховного Суду висловила, зокрема, в постановах від 16 жовтня 2018 року у справі № 9901/415/18, від 09 квітня 2019 року у справі № 9901/611/18, від 21 серпня 2019 року у справі № 9901/283/19, від 15 квітня 2020 року у справі № 9901/329/19.

Зважаючи на те, що позивачем не доведено, що оскаржуваним рішенням порушено його права, а також беручи до уваги те, що оскаржувати останнє надано особі щодо якої такий акт прийнято, тобто ОСОБА_2 , колегія суддів приходить до висновку про необґрунтованість заявлених позовних вимог та відсутність підстав для їх задоволення.

Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Згідно ч. 1 ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Відповідно до пункту 30 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27 вересня 2001 року, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .

Відповідно до ч. ч. 1, 2, 3 ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Наведеним критеріям рішення суду першої інстанції не відповідає.

Таким чином, колегія суддів приходить до висновку про обґрунтованість апеляційної скарги та наявність підстав для скасування рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 09 квітня 2020 року в частині задоволених позовних вимог та прийняття в цій частині нової постанови про відмову у їх задоволенні.

Відповідно до ч. 1 ст. 257 КАС України за правилами спрощеного позовного провадження розглядаються справи незначної складності.

Так, згідно ч. 1 ст. 260 КАС України питання про розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження суд вирішує в ухвалі про відкриття провадження у справі.

Згідно з п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України не підлягають касаційному оскарженню судові рішення у справах незначної складності.

Керуючись ст.ст. 243, 244, 250, 310, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Городнянської районної ради Чернігівської області задовольнити.

Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 09 квітня 2020 року скасувати в частині задоволених позовних вимог про:

«Визнання незаконною бездіяльність голови Городнянської районної ради, що виявилася у позбавлені ОСОБА_1 права на своєчасне отримання усіх матеріалів до проекту оспорюваного рішення, передбачених регламентом роботи Городнянської районної ради.

Визнання протиправним та скасування рішення Городнянської районної ради від 20 грудня 2019 року № 460 «Про встановлення виплат заступнику голови районної ради згідно постанови Кабінету Міністрів України від 09 березня 2006 року № 268, зі змінами та доповненнями»

та прийняти в цій частині нову постанову, якою в задоволенні позову відмовити.

В решті рішення суду залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її підписання, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя: О.М. Кузьмишина

Судді: О.Є. Пилипенко

Є.В. Чаку