Справа № 420/5121/20
Суддя: Димерлій О.О.
Дата ухвалення: 2020-08-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

13 серпня 2020 р.м.ОдесаСправа № 420/5121/20
Головуючий в 1 інстанції: Вовченко О.А.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

доповідача, судді - Димерлія О.О.

суддів Танасогло Т.М., Єщенка О.В.,

за участю секретаря Пономарьової Н.С.,

розглянув у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Військової прокуратури Одеського гарнізону Південного регіону України на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 22 червня 2020 року по справі № 420/5121/20 за позовом Військового прокурора Одеського гарнізону Південного регіону України в інтересах держави Міністерства внутрішніх справ України, Національної академії Національної гвардії України до ОСОБА_1 про стягнення витрат пов`язаних з навчанням, -

В С Т А Н О В И В:

Військовий прокурор Одеського гарнізону Південного регіону України в інтересах держави Міністерства внутрішніх справ України, Національної академії Національної гвардії України звернувся до суду з позовом до ОСОБА_1 (далі відповідач), в якому просив стягнути на користь Національної академії Національної гвардії України витрати, пов`язані з навчанням та утриманням ОСОБА_1 у вищому військовому навчальному закладі на загальну суму 43 879,07 грн.

Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 22 червня 2020 року позовну заяву Військового прокурора Одеського гарнізону Південного регіону України в інтересах держави Міністерства внутрішніх справ України, Національної академії Національної гвардії України до ОСОБА_1 про стягнення витрат пов`язаних з навчанням повернуто позивачу.

Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції, дійшов до висновку, що в даному випадку «не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноважених суб`єктів владних повноважень - Міністерства внутрішніх справ України, Національної академії Національної гвардії України, які усвідомлюють порушення інтересів держави, мають відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертаються. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. Отже, відсутні обставини, які б давали підстави для висновку про невиконання або неналежне виконання зазначеними прокуратурою органами своїх функцій щодо захисту інтересів держави, а тому позов підлягає поверненню на підставі пункту 7 частини 4 статті 169 КАС України.

Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, Військова прокуратура Одеського гарнізону Південного регіону України подала апеляційну скаргу, в якій посилається на помилкове застосування судом першої інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, невідповідність висновків суду обставинам справи, просить скасувати оскаржуване рішення та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що суд першої інстанції помилково дійшов до висновку, що у прокурора відсутні підстави звернення до суду в інтересах держави Міністерства внутрішніх справ України, Національної академії Національної гвардії України. Посилається на положення статті 23 Закону України «Про прокуратуру», відповідно до якої прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді у разі наявності порушень або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Суд апеляційної інстанції заслухав суддю-доповідача, розглянув та обговорив доводи апеляційної скарги, перевірив матеріали справи та вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню.

Судом першої та апеляційної інстанції встановлено, що військова прокуратура дізналася про наявність заборгованості перед Національною академією Національної гвардії України та Міністерством внутрішніх справ України лише 25.05.2020 року з листа ГУ НГУ МВС України.

Військовою прокуратурою Одеського гарнізону Південного регіону України на адресу Міністерства внутрішніх справ України, Головного управління Національної гвардії України направлено повідомлення про невідшкодування ОСОБА_1 протягом довгого часу витрат, пов`язаних з його утриманням у вищому військовому навчальному закладі, чим державі завдано збитку у розмірі 43 879,07 грн.

Відповідно до листа Національної академії Національної гвардії України за вих. № 84/1-659 від 09.04.2020 року, остання не вживала заходів із захисту порушених інтересів держави, оскільки Академія є державною установою та кошторисом по загальному фонду державного бюджету за КВЕД 2800 фінансування на сплату судового збору для подачі відповідного позову не передбачено.

У листі Головного управління Національної гвардії України від 08 травня 2020 року № 27/33/3-3510 повідомляється, що Міністерством внутрішніх справ України не здійснювалось жодних заходів за для стягнення з відповідача коштів, пов`язаних з його утриманням у вищому військовому навчальному закладі у зв`язку із неможливістю організувати претензійно - позовну роботу з метою захисту інтересів держави.

Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Аналіз частини 3 статті 23 Закону України від 14.10.2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох «виключних» випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу.

Згідно до положень частини 3 статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина 4 статті 53 КАС України).

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього, або ж звертається в інтересах громадян, які за віком, станом здоров`я чи соціально-правовим статусом самі не спроможні захистити свої права. Таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен обґрунтувати, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Тобто, однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

Відповідна правова позиція викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16.

Колегія суддів звертає увагу на те, що представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а - спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

Отже, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.

Враховуючи викладене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Відповідна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 24 вересня 2019 року у справі № 320/903/19.

Як убачається з матеріалів справи, звернення прокурора до суду з цим позовом обумовлено невжиттям заходів Міністерством внутрішніх справ України, пов`язаного з відсутністю фінансування Національної академії Національної гвардії України щодо відшкодування ОСОБА_1 протягом довгого часу витрат, пов`язаних з його утриманням у вищому військовому навчальному закладі, чим державі завдано збитку.

Суд апеляційної інстанції зазначає, що саме лише посилання у позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо.

У такому разі прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість, тобто невиконання або неналежне виконання службовою особою своїх службових обов`язків через несумлінне ставлення до них, що завдало істотної шкоди охоронюваним законом правам, свободам та інтересам окремих громадян, державним чи громадським інтересам або інтересам окремих юридичних осіб); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державного службовця, який займає посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо).

Однак, прокурором не надано до суду першої та апеляційної інстанції вищезазначених доказів, а тому колегія суддів зазначає, що визначені законом підстави для звернення до суду у прокурора відсутні.

Також, апеляційний суд звертає увагу на таке.

У відповідності до Закону України «Про Національну гвардію України», Національна гвардія України є військовим формуванням з правоохоронними функціями, що входить до системи Міністерства внутрішніх справ України і призначено для виконання завдань із захисту та охорони життя, прав, свобод і законних інтересів громадян, суспільства і держави від кримінальних та інших протиправних посягань, охорони громадського порядку та забезпечення громадської безпеки, а також у взаємодії з правоохоронними органами - із забезпечення державної безпеки і захисту державного кордону, припинення терористичної діяльності, діяльності незаконних воєнізованих або збройних формувань (груп), терористичних організацій, організованих груп та злочинних організацій.

Фінансування діяльності Національної гвардії України здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України та інших джерел, не заборонених законом.

Безпосереднє керівництво Національною гвардією України здійснює Міністерство внутрішніх справ України, яке відповідне до п.1 Положення «Про Міністерство внутрішніх справ України», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2015 року № 878, є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Статтею 22 Бюджетного кодексу України передбачено, що головними розпорядниками бюджетних коштів можуть бути виключно Міністерства.

Таким чином, Міністерство внутрішніх справ України, як головний розпорядник коштів, забезпечує Головне управління Національної гвардії України бюджетними асигнуваннями, яке в свою чергу, виділяє кошти вищим військовим навчальним закладам, котрі входять до складу управління.

МВС здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи, а також заклади та установи.

У листі за вих. № 84/1-659 від 09.04.2020 року Національна академія Національної гвардії України зазначає, що не вживала заходів із захисту порушених інтересів держави, оскільки Академія є державною установою та кошторисом по загальному фонду державного бюджету за КВЕД 2800 фінансування на сплату судового збору для подачі відповідного позову не передбачено.

Як правильно зазначив суд першої інстанції, що прокурором не надано до суду доказів звернення НА НГУ до Міністерство внутрішніх справ України, як головного розпорядника коштів, для виділення таких коштів та відмови у їх виділенні.

Оскільки ст. 129 Конституції України як одну із засад судочинства визначено рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом, в тому числі й органів державної влади, то самі лише обставини, пов`язані з фінансуванням установи чи організації з Державного бюджету України та відсутністю у ньому коштів, призначених для сплати судового збору, не може вважатися як «неналежне здійснення захисту органом державної влади».

У листі Головного управління Національної гвардії України від 08 травня 2020 року № 27/33/3-3510, повідомляється, що Міністерством внутрішніх справ України не здійснювалось жодних заходів за для стягнення з відповідача коштів, пов`язаних з його утриманням у вищому військовому навчальному закладі у зв`язку із неможливістю організувати претензійно-позовну роботу з метою захисту інтересів держави та стягнення з ОСОБА_1 коштів, пов`язаних з його утриманням у вищому військовому навчальному закладі.

Суд враховує, що відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами судового розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).

Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27).

Пункт 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, свідчить про те, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

Насамперед, випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави". "Інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

У рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені та ефективні органи.

Отже, колегія суддів звертає увагу на те, що невідшкодування витрат пов`язаних з утриманням ОСОБА_1 у вищому військовому навчальному закладі на загальну суму 43 879,07 грн виникло внаслідок порушення вимог законодавства зі сторони Міністерства внутрішніх справ України, Національної академії Національної гвардії України шляхом ухилення від сплати судового збору.

Ухилення від сплати судового збору в даному випадку призведе в подальшому до підміни суб`єкта виконання владних управлінських функцій, що з точки зору національного права та з урахуванням практики Європейського суду з прав людини є недопустимим.

Щодо посилання скаржника на висновки, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 жовтня 2019 року у справі № 903/129/18 та постанові Верховного Суду від 26 лютого 2019 року № 905/803/18, колегія суддів вважає безпідставними, оскільки правовідносини у цій справі не є подібними до правовідносин у справах № 903/129/18 та № 905/803/18.

Згідно з частиною першою статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.

Так, у наданому суду апеляційної інстанції обґрунтуванні прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду, зокрема, від імені суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, з наданням належних доказів, які би підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

Інші доводи апеляційної скарги правильність висновків суду першої інстанції не спростовують, а тому підстав для їх задоволення та скасування оскаржуваного судового рішення не вбачається.

Отже, на думку колегії суддів апеляційної інстанції, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про повернення позовної заяви.

Згідно ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до п.1 ч.1 ст. 315, 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 242, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Військової прокуратури Одеського гарнізону Південного регіону України - залишити без задоволення, а ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 22 червня 2020 року по справі № 420/5121/20 за позовом Військового прокурора Одеського гарнізону Південного регіону України в інтересах держави Міністерства внутрішніх справ України, Національної академії Національної гвардії України до ОСОБА_1 про стягнення витрат пов`язаних з навчанням - залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня отримання сторонами копії судового рішення.

Повний текст рішення суду складений та підписаний 14 серпня 2020 року.

Головуючий суддя Димерлій О.О.
Судді Єщенко О.В. Танасогло Т.М.