Справа № 398/7667/14-а(2-а/398/38/16)
Суддя: Радишевська О.Р.
Дата ухвалення: 2020-08-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 серпня 2020 року

м. Київ

справа № 398/7667/14-а(2-а/398/38/16)

адміністративне провадження № К/9901/42383/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

судді-доповідача - Радишевської О.Р.,

суддів - Кашпур О.В., Уханенка С.А.

розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу №398/7667/14-а(2-а/398/38/16)

за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Олександрійської міської ради Кіровоградської області, за участю третьої особи - Комунального підприємства «Житлогосп» - про визнання незаконними та нечинними рішень, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Виконавчого комітету Олександрійської міської ради Кіровоградської області на постанову Олександрійського міськрайонного суду Кіровоградської області від 08 серпня 2017 року, ухвалену в складі: головуючого судді Ковальової О.Б., і ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 09 листопада 2017 року, постановлену в складі колегії суддів: головуючого судді Бишевської Н.А., суддів Добродняк І.Ю., Семененка Я.В.,

УСТАНОВИВ:

І. Обставини справи

1. ОСОБА_1 (далі - позивачка, ОСОБА_1 ) звернулася до суду з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Олександрійської міської ради Кіровоградської області (далі - відповідач, Виконком Олександрійської міськради), за участю третьої особи - Комунального підприємства «Житлогосп» (далі - третя особа, КП «Житлогосп») із вимогами, з урахуванням останньої заяви про уточнення позовних вимог, визнати незаконними та невідповідними актам вищої юридичної сили, нечинними з моменту прийняття рішення Виконкому Олександрійської міськради:

1.1. від 14.10.2010 №837 «Про дозвіл на застосування тимчасового тарифу на послуги з утримання житлових будинків і прибудинкових територій в місті Олександрії, що надаються КП «Житлогосп»;

1.2. від 17.02.2011 №138 «Про дозвіл на продовження застосування тимчасового тарифу на послуги з утримання житлових будинків і прибудинкових територій в м. Олександрії, що надаються КП «Житлогосп»;

1.3. від 07.04.2011 №296 «Про дозвіл на продовження застосування тимчасового тарифу на послуги з утримання житлових будинків і прибудинкових територій в м. Олександрії, що надаються КП «Житлогосп»;

1.4. від 07.07.2011 №575 «Про дозвіл на продовження застосування тимчасового тарифу на послуги з утримання житлових будинків і прибудинкових територій в м. Олександрії, що надаються КП «Житлогосп»;

1.5. від 05.08.2011 №629 «Про затвердження тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій»;

1.6. від 06.10.2011 №762 «Про дозвіл на продовження застосування тимчасового тарифу на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій»;

1.7. від 06.10.2011 №763 «Про введення в дію тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій»;

1.8. від 19.06.2015 №432 «Про внесення доповнення до рішення Виконавчого комітету Олександрійської міської ради №629»;

1.9. від 28.04.2016 №264 «Про встановлення скоригованих тарифів з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій».

2. На обґрунтування позову позивачка зазначила, що оскаржувані рішення Виконкому Олександрійської міськради, у розумінні Закону України від 11.09.2003 №1160-IV «Про засади регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №1160-IV; в редакції, чинній на час їх прийняття), є регуляторними актами, однак відповідач не розробляв проєкти регуляторних актів, не оприлюднював їх в засобах масової інформації, а, отже, не отримував і не міг отримати зауваження та пропозиції щодо розміру тарифів на послуги.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

3. Як убачається із матеріалів справи, ОСОБА_1 мешкає у квартирі АДРЕСА_1 .

4. Ухвалою Апеляційного суду Кіровоградської області від 17.03.2015, залишеною без змін рішенням Олександрійського міськрайонного суду Кіровоградської області від 31.01.2015, стягнуто з ОСОБА_1 на користь КП «Житлогосп» заборгованість за надання комунальних послуг в сумі 950 грн (том 1, а.с.105-106).

5. Обставини справи щодо прийняття оскаржуваний рішень в хронології порядку свідчать про таке:

5.1. Виконкомом Олександрійської міськради прийнято рішення від 18.10.2007 №994, яким погоджено граничний розмір тарифу на послуги з утримання житлових будинків і прибудинкових територій (квартирна плата) в м. Олександрії та погоджено структуру витрат на ці послуги для надавачів послуг ПП «Оріон-Сервіс», ПП «Житло-Сервіс», ПП «Комфорт», ПП «Будинковий Сервіс» (том 1, а.с.66-67), а рішенням Виконкому Олександрійської міськради від 29.11.2007 №1122 - для надавачів послуг ПП «Приват Житло», ПП «ПобутСервісПром» (том 1, а.с.70, 71).

5.2. 01 жовтня 2009 року Виконкомом Олександрійської міськради винесено рішення №676, яким, зокрема, затверджено Порядок затвердження (погодження) тарифів на житлово-комунальні послуги в м. Олександрії згідно з додатком (том 1, а.с.72-75).

5.3. 30 вересня 2010 року Виконкомом Олександрійської міськради прийнято рішення №795 «Про затвердження переліку послуг з утримання житлових будинків і прибудинкових територій в м. Олександрії» (том 1, а.с.76), яким, зокрема: затверджено загальний перелік послуг, які надають виконавці послуг з утримання житлових будинків і прибудинкових територій в м. Олександрії, згідно з додатком 1; затверджено обов`язковий перелік послуг, які надають виконавці послуг з утримання житлових будинків та прибудинкових територій в м. Олександрії, згідно з додатком 2 (том 1, а.с.77).

5.4. 14 жовтня 2010 року Виконкомом Олександрійської міськради винесено рішення №837 «Про дозвіл на застосування тимчасового тарифу на послуги з утримання житлових будинків і прибудинкових територій в м. Олександрії, що надаються КП «Житлогосп», яким, зокрема: дозволено КП «Житлогосп» тимчасово застосовувати розмір тарифу на послуги з утримання будинків і прибудинкових територій в м. Олександрії, який був погоджений рішеннями Виконкому Олександрійської міськради від 18.10.2007 №994 та від 29.11.2007 №1122, для попередніх виконавців послуг: ПП «Оріон-Сервіс», ПП «Житлосервіс», ПП «Комфорт», ПП «Будинковий Сервіс», вирішено ПП «Приват-Житло» до 01.02.2011; КП «Житлогосп» у термін до 01.02.2011 провести розрахунки та затвердити у встановленому порядку тарифи на обслуговування житла (том 1, а. с.13).

5.5. 18 листопада 2010 року Держінспекцією з контролю за цінами в Кіровоградській області за результатами розгляду документів, наданих КП «Житлогосп», складено: висновок №84 щодо розрахунку економічно обґрунтованих планових витрат на послуги з вивезення побутових відходів КП «Житлогосп» м. Олександрії (сміттєвоз), в якому зазначено, що визначений заявником розмір вартості планових витрат на вказані послуги є економічно обґрунтованим (том 1, а. с.138); висновок №85 щодо розрахунку економічно обґрунтованих планових витрат на послуги з вивезення негабаритних відходів КП «Житлогосп» м.Олександрії (трактор), в якому зазначено, що визначений заявником розмір вартості планових витрат на вказані послуги є економічно обґрунтованим (том 1, а.с.140).

5.6. 23 листопада 2010 на другій сесії VІ скликання Олександрійською міськрадою прийнято рішення №29, яким, зокрема, ухвалено: КП «Житлогосп» приступити до обслуговування взятого на баланс житлового фонду з 01.12.2010; у термін до 01.12.2010 розмістити власний офіс і технічні засоби на виробничо-технічній базі по вул. Червоноармійській, 29 ; здійснювати нарахування за послуги з утримання житлових будинків і прибудинкових територій з 01.12.2010 за тимчасовими тарифами, дозволеними до застосування рішенням Виконавчого комітету Олександрійської міської ради від 14.10.2010 №837 «Про дозвіл на застосування тимчасового тарифу на послуги з утримання житлових будинків та прибудинкових територій в м. Олександрії, що надаються КП «Житлогосп» (том 1, а.с.56).

5.7. 02 грудня 2010 року Виконкомом Олександрійської міськради прийнято рішення №981, яким доповнено перелік послуг з утримання житлових будинків і прибудинкових територій, затверджений рішення Виконкому Олександрійської міськради від 30.09.2010 №795 (том 1, а.с.78).

5.8. У подальшому Виконкомом Олександрійської міськради виносились рішення, якими для КП «Житлогосп» продовжувалась дія рішення від 14.10.2010 №837 щодо дозволу на застосування КП «Житлогосп» тимчасового тарифу на послуги з утримання житлових будинків і прибудинкових територій в м. Олександрії, а саме: від 17.02.2011 №138 «Про дозвіл на продовження застосування тимчасового тарифу на послуги з утримання житлових будинків і прибудинкових територій в м. Олександрії, що надаються КП «Житлогосп», яким дію рішення від 14.10.2010 №837 для КП «Житлогосп» продовжено до 01.04.2011 (том 1, а.с.14); від 07.04.2011 №296 «Про дозвіл на продовження застосування тимчасового тарифу на послуги з утримання житлових будинків і прибудинкових територій в м. Олександрії, що надаються КП «Житлогосп», яким дію рішення від 14.10.2010 №837 для КП «Житлогосп» продовжено до 01.07.2011 (том 1, а.с.15); від 07.07.2011 №575 «Про дозвіл на продовження застосування тимчасового тарифу на послуги з утримання житлових будинків і прибудинкових територій в м. Олександрії, що надаються КП «Житлогосп», яким дію рішення від 14.10.2010 №837 для КП «Житлогосп» продовжено до 01.09.2011 (том 1, а.с.16).

5.9. 15 липня 2011 року Олександрійська міська територіальна громада винесла рішення №1, яким представники мешканців цієї громади на громадських слуханнях, зокрема, ухвалили: зобов`язати органи місцевого самоврядування провести відкриту прозору сесію Олександрійської міської ради в Палаці культури «Світлопольський» щодо обговорення питання утримання житлово-комунальної сфери міста з обов`язковою звітністю посадових осіб цієї сфери, визнати неспроможність органів місцевого самоврядування виконувати послуги щодо належного утримання житлово-комунальної сфери ЖКГ міста та надавати неякісні житлово-комунальні послуги (том 1, а.с.83).

5.10. 05 серпня 2011 року Виконкомом Олександрійської міськради винесено рішення №629 «Про затвердження тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій», яким ухвалено: тарифи на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, вказані в пункті 2 цього рішення, уважати базовими; корегування тарифів на надання послуг проводити відповідно до пунктів 34, 35, 36 Порядку формування тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.05.2009 №529; затвердити тарифи на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, що надаються КП «Житлогосп», згідно з додатком; у тарифи на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій включити обов`язкові послуги, що забезпечують експлуатацію й утримання будівель і споруд та прибудинкових територій, відповідно до нормативів, затверджених рішеннями Виконкому Олександрійської міськради від 30.09.2010 №795 і від 02.12.2010 №981(том 1, а.с.10-11).

5.11. Рішення Виконкому Олександрійської міськради від 05.08.2011 №629 опубліковано у газеті «Вільне Слово» 10.08.2011, а додаток до цього рішення опублікований у цьому ж засобі масової інформації у період до 07.09.2011 (том 1, а.с.90-104).

5.12. 06 жовтня 2011 року Виконкомом Олександрійської міськради винесено рішення №763 «Про введення в дію тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій», яким, з посилання на зазначене рішення Виконкому Олександрійської міськради від 05.08.2011 №629, введено в дію тарифи на послуги з утримання житлових будинків і споруд та прибудинкових територій для підприємств КП «Житлогосп» і ПП «ПобутСервісПром» з 07.10.2011 (том 1, а.с.12).

5.13. Також 06.10.2011 Виконкомом Олександрійської міськради винесено рішення №762 «Про дозвіл на продовження застосування тимчасового тарифу на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій», яким дію рішення від 14.10.2010 №837 для КП «Житлогосп» продовжено до 07.10.2011 (том 1, а.с.19).

5.14. 19 червня 2015 року Виконкомом Олександрійської міськради винесено рішення «Про внесення доповнення до рішення виконавчого комітету від 05.08.2011 №629 «Про затвердження тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій», яким рішення від 05.08.2011 №629 доповнено, а саме: «ці тарифи застосовуються для інших споживачів, які знаходяться в цих будинках» (том 1, а.с.81).

5.15. 28 квітня 2016 року Виконкомом Олександрійської міськради винесено рішення №264 «Про встановлення скоригованих тарифів з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій», яким, зокрема, ухвалено: установити скориговані тарифи на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, що надаються КП «Житлогосп», згідно з додатком; установити, що це рішення набирає чинності через 30 днів із дати його офіційного оприлюднення (том 2, а.с.7).

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

6. Постановою Олександрійського міськрайонного суду Кіровоградської області від 08.08.2017, яка залишена без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 09.11.2017, адміністративний позов задоволено частково. Визнано незаконними та нечинними рішення Виконкому Олександрійської міськради від 05.08.2011 №629 «Про затвердження тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій», від 06.10.2011 №763 «Про введення в дію тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій» і від 28.04.2016 №264 «Про встановлення скоригованих тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій». У решті позовних вимог відмовлено.

7. Суд першої інстанції, з позицією якого погодився суд апеляційної інстанції, задовольняючи адміністративний позов частково, виходив із того, що з переліку оскаржених позивачкою до суду рішень Виконкому Олександрійської міськради убачається, що рішеннями, які затверджують і уводять в дію нові тарифи за послуги з утримання є рішення від 05.08.2011 №629 «Про затвердження тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій» і рішення від 06.10.2011 №763 «Про введення в дію тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій».

8. Судами попередніх інстанцій зазначено, що порядок формування тарифів на послуги з утримання передбачає такі стадії: здійснення виконавцями послуг з утримання розрахунків щодо економічного обґрунтованих витрат по кожному будинку окремо; проведення виконавцем громадських слухань щодо кожного будинку з метою доведення до відома мешканців розрахунку тарифів; подання виконавцями цих розрахунків на затвердження до органів місцевого самоврядування; органи місцевого самоврядування (їх виконавчі органи) затверджують тарифи.

9. Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідачем не надано доказів того, що Виконкомом Олександрійської міськради при прийнятті рішень від 05.08.2011 №629 «Про затвердження тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій» і від 06.10.2011 №763 «Про введення в дію тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій» дотримано вимоги Закону №1160-IV в частині оприлюднення аналізу регуляторного впливу та проєктів цих рішень.

10. Також ані відповідачем, ані третьою особою як виконавцем послуг з утримання не надано доказів здійснення КП «Житлогосп» розрахунків витрат на послуги з утримання по кожному будинку окремо, доведення до відома мешканців розрахунку тарифів шляхом проведення громадських слухань і подання КП «Житлогосп» цих розрахунків на затвердження відповідачу до прийняття Виконкомом Олександрійської міськради рішень від 05.08.2011 №629 «Про затвердження тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій» і від 06.10.2011 №763 «Про введення в дію тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій», як це вимагається Порядком формування тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.05.2009 №529 (далі - Порядок №529).

11. За таких обставин суди попередніх інстанцій визнали рішення Виконкому Олександрійської міськради від 05.08.2011 №629 «Про затвердження тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій» і від 06.10.2011 №763 «Про введення в дію тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій» такими, що не відповідають вимогам чинного законодавства. Оскільки такі рішення відповідача є незаконними, задоволенню, на думку судів попередніх інстанцій, підлягають і вимоги про визнання їх нечинними.

12. Щодо вимог позивачки про визнання незаконним і невідповідним правовим актам вищої юридичної сили, нечинним з моменту прийняття рішення Виконкому Олександрійської міськради від 28.04.2016 №264 «Про встановлення скоригованих тарифів з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій», суди попередніх інстанцій зазначили, що оскільки корегування тарифів цим рішенням здійснено з урахуванням тарифів установлених рішенням Виконкому Олександрійської міськради від 05.08.2011 №629, яке визнається незаконним і нечинним, то рішення від 28.04.2016 №264 також є незаконним і нечинним.

13. Щодо решти оскаржуваних позивачкою рішень Виконкому Олександрійської міськради (про дозвіл на застосування тимчасового тарифу і продовження застосування тимчасового тарифу) суди попередніх інстанцій указали, що вони не є регуляторними актами, у розумінні Закону України від 11.09.2003 №1160-IV «Про засади державної регуляторної політики в сфері господарської діяльності» (далі - Закон №1160-IV; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), і похідними від них, а тому в цій частині позову необхідно відмовити.

ІV. Провадження в суді касаційної інстанції

14. У касаційній скарзі відповідач, не погоджуючись із рішенням судів попередніх інстанцій, просить їх скасувати з підстав неправильного застосування норм матеріального права і порушення норм процесуального права та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

15. Касаційну скаргу скаржник мотивує тим, що рішення Виконкому Олександрійської міськради від 05.08.2011 №629 «Про затвердження тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій», від 06.10.2011 №763 «Про введення в дію тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій» і від 28.04.2016 №264 «Про встановлення скоригованих тарифів з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій» не є регуляторними актами, а тому на них не поширюються вимоги Закону №1160-IV. Такі рішення суб`єкта владних повноважень, на думку касатора, є актами індивідуальної дії та породжують права і обов`язки виключно у КП «Житлогосп».

16. При цьому, скаржник звертає увагу на те, що рішення Виконкому Олександрійської міськради від 05.08.2011 №629 «Про затвердження тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій» установлює, крім тарифів на послуги з утримання будинку, в якому мешкає позивачка - будинку по АДРЕСА_3, також тарифи на послуги з утримання інших будинків. Однак позивачка не наділена повноваженнями захищати інтереси мешканців інших будинків у м. Олександрії, тарифи для утримання яких встановлені цим рішенням.

17. Скаржник також указує, що факт встановлення економічно обґрунтованих витрат на виробництво (надання) тарифів, затверджених оскаржуваними рішеннями Виконкому Олександрійської міськради, підтверджується висновками Держцінінспекції від 18.11.2010 №85 і №84. Посилання суду апеляційної інстанції на те, що такі висновки датуються 18.11.2010, в той час як КП «Житлогосп» допущено до обслуговування взятого на баланс житлового фонду рішенням Олександрійської міськради від 23.11.2010 №29 є безпідставним. Так, у матеріалах справи міститься лист в.о. директора КП «Житлогосп» від 24.10.2014 №1268 до Олександрійського міськрайонного суду в справі №398/5221/14-4 із зазначенням того, що рішеннями Виконкому Олександрійської міськради від 29.07.2010 №591 «Про визнання КП «Житлогосп» балансоутримувачем житлового фонду» і від 12.08.2010 №608 «Про передачу об`єктів житлового фонду комунальної власності» передано об`єкти житлового фонду комунальної власності територіальної громади м. Олександрії на баланс КП «Житлогосп». Відповідно з 12.08.2010 КП «Житлогосп» з метою подальшого затвердження тарифів на послуги з утримання житлових будинків і прибудинкових територій подало до Держцінінспекції з контролю по цінам в Кіровоградській області розрахунки економічно обґрунтованих витрат на вказані житлово-комунальні послуги.

18. Скаржник також зазначає, що до прийняття рішення від 05.08.2011 №629 «Про затвердження тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій» Олександрійська міська рада 15.07.2011 шляхом проведення громадських слухань довела до відома власників квартир (зокрема будинку, де мешкає позивачка) розрахунок тарифів на послуги з утримання, їхні складові тощо. Висновки суду апеляційної інстанції про те, що ані протокол громадських слухань з питання обговорення тарифів на послуги і утримання будинків і споруд та прибудинкових територій в м. Олександрії від 15.07.2011, ані рішення Олександрійської міської територіальної громади від 15.07.2011 №1 не містить самого обговорення питання тарифів на послуги з утримання і прийняття будь-якого остаточного рішення з цього питання не відповідають дійсності. Так, у рішенні Олександрійської міської територіальної громади від 15.07.2011 №1 указано, що представники мешканців територіальної громади вирішили інформацію заступника міського голови Дичка А.Д. щодо реформування ЖКГ міста та нових тарифів на утримання будинків та прибудинкових територій взяти до відома.

19. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 05 грудня 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.

20. 15 грудня 2017 року, у зв`язку із початком роботи Верховного Суду, припинено процесуальну діяльність Вищого адміністративного суду України.

21. 21 березня 2018 року касаційну скаргу передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду.

22. За наслідками автоматизованого розподілу судової справи між суддями касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Гриціву М.І., суддям Берназюку Я.О., Коваленко Н.В.

23. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 17 липня 2019 року №1009/0/78-20, у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді-доповідача в цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.

24. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 18 липня 2019 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Чиркіну С.М., суддям Шарапі В.М., Стеценку С.Г.

25. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 14 січня 2020 року №51/0/78-20, у зв`язку із внесенням змін до спеціалізації суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді та судових палат Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 27.12.2019 №33), що унеможливлює участь судді-доповідача у розгляді справ, категорії яких віднесені до спеціалізації іншої судової палати у зв`язку зі змінами, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.

26. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 14 січня 2020 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку С.А.

27. Позивачка скористалася своїм правом і надіслала до Суду відзив на касаційну скаргу, у якому, посилаючись на висновки та установлені судами першої та апеляційної інстанцій обставини, просила відмовити в задоволенні касаційної скарги, а рішення судів попередніх інстанції залишити без змін.

V. Позиція Верховного Суду

28. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року №2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», що набрав чинності 15 грудня 2017 року, обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

29. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

30. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані й розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

31. 08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року №460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», яким до окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України, у тому числі щодо меж касаційного перегляду, унесені зміни.

32. Водночас пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону від 15 січня 2020 року №460-IX передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

33. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

34. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування» (далі - Закон №280/97-ВР; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

35. Згідно з частиною першою статті 11 Закону №280/97-ВР виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

36. Відповідно до підпункту 2 пункту «а» частини першої статті 28 Закону №280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема власні (самоврядні) повноваження встановлення в порядку і межах, визначених законодавством, тарифів на побутові, комунальні (крім тарифів на теплову енергію, централізоване водопостачання та водовідведення, які встановлюються Національною комісією регулювання ринку комунальних послуг України), транспортні та інші послуги.

37. Частиною шостою статті 59 Закону №280/97-ВР передбачено, що виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради.

38. Основні засади організаційних, господарських відносин, що виникають у сфері надання та споживання житлово-комунальних послуг між їхніми виробниками, виконавцями і споживачами, а також їхні права та обов`язки на момент виникнення спірних правовідносин визначав Закон України від 24.06.2004 №1875-IV «Про житлово-комунальні послуги» (далі - Закон №1875-IV; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

39. Частиною першою статті 1 Закону №1875-IV передбачено, що житлово-комунальні послуги - це результат господарської діяльності, спрямованої на забезпечення умов проживання та перебування осіб у жилих і нежилих приміщеннях, будинках і спорудах, комплексах будинків і споруд відповідно до нормативів, норм, стандартів, порядків і правил.

40. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 7 Закону №1875-IV до повноважень органів місцевого самоврядування у сфері житлово-комунальних послуг належить встановлення цін/тарифів на житлово-комунальні послуги відповідно до закону.

41. Відповідно до частини другої статті 14 Закону №1875-IV ціни/тарифи на комунальні послуги та послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій формуються і затверджуються органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування відповідно до їхніх повноважень, визначених законом.

42. Частинами першою, другою і третьою статті 31 Закону №1875-IV визначено, що порядок формування тарифів на кожний вид житлово-комунальних послуг другої групи (пункт 2 частини першої статті 14 цього Закону) визначає Кабінет Міністрів України. Виконавці/виробники здійснюють розрахунки економічно обґрунтованих витрат на виробництво (надання) житлово-комунальних послуг і подають їх органам, уповноваженим здійснювати встановлення тарифів. Органи місцевого самоврядування встановлюють тарифи на житлово-комунальні послуги в розмірі не нижче економічно обґрунтованих витрат на їх виробництво.

43. На момент виникнення спірних правовідносин механізм формування тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій (далі - послуги) визначав Порядок №529.

44. Пунктом 2 Порядку №529 визначено, що тарифи (нормативні витрати, пов`язані з утриманням будинків і споруд та прибудинкових територій) розраховуються окремо за кожним будинком залежно від запланованих кількісних показників фактичного надання послуг з урахуванням забезпечення належного санітарно-гігієнічного, протипожежного, технічного стану будинків і споруд та прибудинкових територій з урахуванням типового переліку послуг з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій згідно з додатком (далі - типовий перелік). Виконавець доводить розрахунок тарифів до відома власників житлових будинків (гуртожитків), власників квартир (житлових приміщень у гуртожитках), власників нежитлових приміщень у житлових будинках (гуртожитках) та інших споживачів послуг шляхом проведення щодо кожного будинку громадських слухань. Послуги надаються відповідно до затвердженого (погодженого) рішенням органу місцевого самоврядування тарифу, його структури, періодичності та строків надання послуг. Копія такого рішення є невід`ємною частиною договору про надання послуг.

45. Під час установлення тарифу на послуги необхідно забезпечувати прозорість визначення вартості усіх послуг із розрахунку на 1 кв метр загальної площі квартири, житлового приміщення у гуртожитку та нежитлового приміщення у житловому будинку (гуртожитку) (пункт 3 Порядку №529).

46. Згідно з пунктом 32 Порядку №529 висновок щодо розрахунків економічно обґрунтованих планованих витрат з технічного обслуговування ліфтів надається Державною інспекцією з контролю за цінами або її територіальними органами в установленому Мінекономіки порядку.

47. Правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності регулюються Законом №1160-IV.

48. Статтею 1 Закону №1160-IV визначено, що регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом; аналіз регуляторного впливу - документ, який містить обґрунтування необхідності державного регулювання шляхом прийняття регуляторного акта, аналіз впливу, який справлятиме регуляторний акт на ринкове середовище, забезпечення прав та інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави, а також обґрунтування відповідності проекту регуляторного акта принципам державної регуляторної політики.

49. Відповідно до частин першої і другої статті 8 Закону №1160-IV стосовно кожного проєкту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу. Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проєкту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.

50. Частиною третьою статті 33 Закону №1160-IV визначено, що у разі внесення на розгляд засідання виконавчого органу ради чи внесення на затвердження сільським, селищним, міським головою проєкту регуляторного акта без аналізу регуляторного впливу цей проект повертається його розробникові на доопрацювання.

51. Згідно зі статтею 36 Закону №1160-IV регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений. У разі виявлення будь-якої з цих обставин орган чи посадова особа місцевого самоврядування має право вжити передбачених законодавством заходів для припинення виявлених порушень, у тому числі відповідно до закону скасувати або зупинити дію регуляторного акта, прийнятого з порушеннями.

VI. Позиція Верховного Суду

52. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина перша статті 341 КАС України; у редакції, чинній до 08.02.2020).

53. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України; у редакції, чинній до 08.02.2020).

54. Суд зазначає, що в межах доводів касаційної скарги перевірці правильності підлягають висновки судів попередніх інстанцій у цій справі щодо наявності підстав для визнання незаконними та нечинними рішення Виконкому Олександрійської міськради від 05.08.2011 №629 «Про затвердження тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій», від 06.10.2011 №763 «Про введення в дію тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій» і від 28.04.2016 №264 «Про встановлення скоригованих тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій».

55. Щодо доводів касаційної скарги про те, що вказані рішення не є регуляторними актами, Суд указує таке.

56. Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо процедури встановлення тарифів на житлово-комунальні послуги» від 22.12.2011 доповнено частину другу статті 3 Закону №1160-IV абзацом 11, згідно з яким дія цього Закону не поширюється на здійснення регуляторної діяльності, пов`язаної з прийняттям актів, якими встановлюються ціни/тарифи на житлово-комунальні послуги.

57. Отже, на момент виникнення спірних правовідносин (05.08.2011 і 06.10.2011) у Законі №1160-IV не було застереження щодо його не застосування до актів, якими встановлюються ціни/тарифи на житлово-комунальні послуги.

58. Рішення Виконкому Олександрійської міськради від 05.08.2011 №629 «Про затвердження тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій» і від 06.10.2011 №763 «Про введення в дію тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій» регулюють правовідносини між мешканцями житлових будинків і комунальним підприємством, яке надає послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, установлюють і вводять в дію тарифи, які сплачуються за надані послуги та застосовуються неодноразово, а протягом часу, доки не буде змінено відповідні тарифи, тобто є регуляторними актами.

59. Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом у постанові від 25.06.2020 №438/1861/14-а.

60. Судами попередніх інстанцій правильно вказано, що прийняття Виконкомом Олександрійської міськради рішень від 05.08.2011 №629 «Про затвердження тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій» і від 06.10.2011 №763 «Про введення в дію тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій» потребує проходження відповідної процедури, передбаченої чинним законодавством, а її недотримання тягне за собою їхню недійсність.

61. Судами попередніх інстанцій установлено, що доказів того, що Виконкомом Олександрійської міськради при прийнятті вказаних рішень дотримано вимоги Закону №1160-IV, у частині оприлюднення аналізу регуляторного впливу та проєктів цих рішень, відповідачем не надано.

62. Також ані відповідачем, ані третьою особою як виконавцем послуг з утримання не надано суду доказів здійснення КП «Житлогосп» розрахунків витрат на послуги з утримання по кожному будинку окремо, доведення до відома мешканців розрахунку тарифів шляхом проведення громадських слухань і подання КП «Житлогосп» цих розрахунків на затвердження відповідачу до прийняття Виконкомом Олександрійської міськради рішень від 05.08.2011 №629 «Про затвердження тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій» і від 06.10.2011 №763 «Про введення в дію тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій», як це вимагається Порядком №529.

63. Щодо посилання відповідача на ту обставину, що Держінспекцією з контролю по цінами в Кіровоградській області надавались висновки щодо розрахунку економічно обґрунтованих планових витрат від 18.11.2010 №84, №85 суд апеляційної інстанції зазначив, що такі висновки стосуються розрахунку надання послуг з вивезення побутових відходів КП «Житлогосп» і не стосуються витрат із технічного обслуговування ліфтів, які відповідно до пункту 2 частини першої статті 13 Закону №1875-IV і рішення Виконкому Олександрійської міськради від 30.09.2010 №795 «Про затвердження переліку послуг з утримання житлових будинків та прибудинкових територій в м. Олександрії» входять до послуг з утримання і стосовно яких, згідно з пунктом 32 Порядку №529, має надати відповідний висновок Держінспекція. Доказів, які б свідчили, що послуги з технічного обслуговування ліфтів здійснювались будь-яким іншим підприємством, аніж КП «Житлогосп», відповідачем суду не надано.

64. Також указані висновки датуються 18.11.2010, у той час як КП «Житлогосп» допущено до обслуговування взятого на баланс житлового фонду рішенням Олександрійської міськради від 23.11.2010 №29.

65. Щодо посилання на ту обставину, що до прийняття рішення від 05.08.2011 №629, а саме 18 травня 2011 року КП «Житлогосп» і 15 липня 2011 року Олександрійська міська рада Кіровоградської області шляхом проведення громадських слухань, довели до відома власників квартир (зокрема будинку, де мешкає позивачка) розрахунок тарифів послуг з утримання, їх складові тощо суд апеляційної інстанції зазначив таке.

66. Матеріали справи містять копію протоколу від 18.05.2011 №1 «Загальних зборів мешканців будинків АДРЕСА_2, АДРЕСА_3 , АДРЕСА_4, АДРЕСА_5, АДРЕСА_6 та АДРЕСА_7 …», проведених із питань стану комунальних послуг для населення та аналізу наданого для обговорення переліку платних послуг комунального підприємства (том 1, а.с.142, 143). Однак зі змісту цього протоколу убачається, що мова у ньому йде про загальні збори мешканців будинку АДРЕСА_4 , у той час як позивач мешкає у будинку АДРЕСА_3.

67. Також справи містять копію протоколу громадських слухань із питання обговорення тарифів на послуги і утримання будинків і споруд та прибудинкових територій в м. Олександрії від 15.07.2011 (том 1, а.с. 84-88) до рішення Олександрійської міської територіальної громади від 15.07.2011 №1 (том 1, а.с.83). Проте, як зазначено у цьому протоколі, на порядок денний слухань внесене питання «Про обговорення тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій в м. Олександрії», доповідачем з цього питання пропонується ОСОБА_2 , заступник міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, начальник управління житлово-комунального господарства, архітектури та містобудування (том 1, а.с.86). Водночас про здійснення безпосередньо самого обговорення цього питання тарифів на обслуги з утримання і прийняття будь-якого остаточного рішення з цього питання під час громадських слухань ані у вказаному протоколі, ані у рішенні Олександрійської міської територіальної громади від 15.07.2011 №1 не зазначається. Тобто ці документи не є належними доказами проведення громадських слухань та доведення до мешканців будинку АДРЕСА_3 тарифів, які у подальшому були затверджені рішенням Виконкому Олександрійської міськради від 05.08.2011 №629 «Про затвердження тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій».

68. Доводи касаційної скарги, що суд апеляційної інстанції помилково дійшов висновку про те, що станом на 18.11.2010, момент надання Держінспекцією з контролю по цінами в Кіровоградській області висновків щодо розрахунку економічно обґрунтованих планових витрат №84 і №85, КП «Житлогосп» не було допущено до обслуговування взятого на баланс житлового фонду і те, що ані протокол громадських слухань з питання обговорення тарифів на послуги і утримання будинків і споруд та прибудинкових територій в м. Олександрії від 15.07.2011, ані рішення Олександрійської міської територіальної громади від 15.07.2011 №1 не містить самого обговорювання питання тарифів на послуги і прийняття будь-якого остаточного рішення з цього питання не впливають на правильність висновків судів попередніх інстанцій. Так, ці доводи не доводять, що відповідачем до прийняття оскаржуваних рішень про затвердження і введення дію тарифів на послуги з утримання були вчиненні всі необхідні дії, передбачені Порядком №529, і при прийнятті таких дотримано вимоги Закону №1160-IV.

69. Доводи касаційної скарги, що рішення Виконкому Олександрійської міськради від 05.08.2011 №629 «Про затвердження тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій» впливає на права та інтереси позивачки лише в частині встановлення тарифів на послуги з утримання будинку, в якому вона мешкає, є безпідставними. Порушення порядку прийняття регуляторного акту - рішення Виконкому Олександрійської міськради від 05.08.2011 №629 «Про затвердження тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій», яке діє на невизначене коло осіб, є безумовною підставою для визнання такого акту незаконним повністю.

70. За таких обставин Суд уважає правомірним задоволення судами попередніх інстанцій позовних вимог позивачки про визнання незаконними та нечинними рішень Виконкому Олександрійської міськради від 05.08.2011 №629 «Про затвердження тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій» і від 06.10.2011 №763 «Про введення в дію тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій».

71. Суд також уважає обґрунтованим задоволення судами попередніх інстанцій позовної вимоги про визнання незаконним та нечинним рішення від 28.04.2016 №264 «Про встановлення скоригованих тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій», оскільки як установлено судами попередніх інстанцій коригування тарифів цим рішенням здійснено з урахуванням тарифів, встановлених рішенням Виконкому Олександрійської міськради від 05.08.2011 №629 «Про затвердження тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій» (що не заперечується скаржником), яке судами попередніх інстанцій визнано незаконним та нечинним, а тому, як наслідок, таке рішення також є незаконним та нечинним.

72. Згідно з частиною першою статті 350 КАС України (у редакції, чинній до 08.02.2020) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

73. Переглянувши оскаржені судові рішення в межах заявлених вимог касаційної скарги, Суд уважає, що висновки судів попередніх інстанцій у цій справі є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для їхнього скасування чи зміни відсутні.

74. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України (у редакції, чинній до 08.02.2020), касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

VII. Судові витрати

75. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, Суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.

76. Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

77. Касаційну скаргу Виконавчого комітету Олександрійської міської ради Кіровоградської області залишити без задоволення.

78. Постанову Олександрійського міськрайонного суду Кіровоградської області від 08 серпня 2017 року і ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 09 листопада 2017 року у цій справі залишити без змін.

79. Судові витрати не розподіляються.

80. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська

Судді: О.В. Кашпур

С.А. Уханенко