Справа № 9901/665/18
Суддя: Желтобрюх І.Л.
Дата ухвалення: 2020-07-09 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

справа №9901/665/18
адміністративне провадження №П/9901/665/18
09 липня 2020 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Білоуса О.В. (суддя-доповідач), Гімона М.М. Желтобрюх І.Л., Смоковича М.І., Усенко Є.А. розглянув справу № 9901/665/18 за позовом ОСОБА_1 (далі- позивач) до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - відповідач, ВККС України, Комісія) про визнання дій неправомірними, визнання незаконним та скасування рішення.
За результатами розгляду цієї справи колегія суддів закрила провадження у справі, з підстав, визначених пунктом 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
При цьому Суд зауважив, що законодавчу умову «не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства» треба розуміти і трактувати так, що не підлягають розгляду за цими правилами не тільки справи, спори в яких виникають поза сферою адміністративних публічно-правових відносин, але й ті, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, однак щодо них на рівні імперативного законодавчого положення встановлено вимогу, яка обмежує таке звернення.
Такими імперативними положеннями суд визнав приписи частини восьмої статті 101 Закону №1402-VIII, за якою рішення ВККС України щодо надання рекомендацій можуть бути оскаржені тільки разом із рішенням, ухваленим за відповідною рекомендацією.
Мотивуючи висновки про необхідність закриття провадження Верховний Суд виходив з того, що передумовою звернення до суду є факт наявності порушеного права позивача.
Оскаржуване рішення ВККС України не порушує прав, свобод або законних інтересів позивача станом на час розгляду цієї справи, що, на думку колегії суддів, унеможливлює подальший розгляд справи й ухвалення рішення по суті спору, а є підставою для закриття провадження у справі, оскільки її взагалі не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. При цьому потреби в роз`ясненні, в порядку якого судочинства належить розглядати її позов немає, оскільки мова йде не про порушення предметної підсудності, а саме про помилкове звернення позивача до адміністративного суду, якому за процесуальним законом підсудний це спір.
Не поділяю такі мотиви й висновки колегії КАС ВС, з огляду на наступне.
Відповідно до статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Відповідно до частини другої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи. Попередньою ж редакцією цієї норми передбачалося, що юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі.
Змінами у Конституцію та відповідне процесуальне законодавство держава ввела систему захисту суб`єктивних прав замість пострадянської системи об`єктивного контролю правомірності. Можливість звернення до суду з позовом нині має бути обумовлена наявністю юридичного спору між учасниками правовідносин, а сам судовий процес може ініціюватися саме як засіб реалізації особою своїх прав та інтересів, адже лише за таких умов позов матиме правозахисну та правоохороняючу дію.
Вимога щодо доступності правосуддя в частині реалізації права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів закріплена й у міжнародних документах: Загальній декларації прав людини (стаття 8), Міжнародному пакті про громадянські і політичні права (стаття 14), Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (стаття 6) (далі - Конвенція), Декларації основних принципів правосуддя для жертв злочинів та зловживання владою, прийнятій Генеральною Асамблеєю ООН від 29 листопада 1985 року (пункт 4).
Такі ж принципи сповідує і Європейський суд з прав людини, прецедентна практика якого є джерелом права для національних судів. Так, ЄСПЛ послідовно доводить, що реальність будь-якого суб`єктивного права полягає у його гарантованості. Щоб право на доступ до суду було ефективним, особа повинна мати чітку фактичну можливість оскаржити діяння, що становить втручання у її права (рішення від 04 грудня 1995 року у справі «Белле проти Франції»).
У Рішенні Конституційного Суду України (далі - КСУ) від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 стосовно тлумачення частини другої статті 55 Конституції України визначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. А елементами верховенства права, за висновками КСУ, є принципи рівності і справедливості, правової визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовчій практиці і неминуче призводить до сваволі (абзац другий підпункту 5.4 пункту 5 мотивувальної частини рішення від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005).
Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений в цій статті.
При цьому в означеній категорії справ саме перевірка рішення, яке оскаржується, на предмет дотримання критеріїв, наведених у частині другій статті 2 КАС, є механізмом досягнення основного завдання адміністративного судочинства - справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду справи саме з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша зазначеної статті).
Отже, наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи є обов`язковою умовою як прийнятності позовної заяви, так і надання особі правового захисту судом (статті 2, 5 КАС України).
Таким чином, адміністративний суд повинен перевірити наявність/відсутність порушення права двічі: вперше під час прийняття позовної заяви до провадження, (чи обґрунтовані доводи позивача про наявність у нього порушеного права, яке дає підстави ініціювати позов); вдруге - під час вирішення справи по суті (чи встановлені судом факти, що дають підстави до висновку про наявність порушеного права позивача). При цьому з`ясування питання порушених прав, свобод чи інтересів позивача передує розглядові питання щодо правомірності (законності) рішення, яке оскаржується.
Таким чином, дійсно, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим, реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Предметом розгляду в цій справі є правомірність рішення Комісії від 30 травня 2018 року №822/ко-18, яким суддя Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду ОСОБА_1 визнана такою, що не відповідає займаній посаді, крім того, Вищій раді правосуддя (далі - ВРП) рекомендовано розглянути питання про її звільнення з посади. Отже, оскаржуване рішення ухвалене щодо позивача і безпосередньо стосується її прав.
Відповідно до пункту 58 Рекомендації СМ/Rес (2010) 12 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо суддів: незалежність, ефективність та обов`язки від 17 листопада 2010 року, якщо органи судової влади встановлюють системи для оцінювання роботи суддів, такі системи мають ґрунтуватися на об`єктивних критеріях. Ці критерії повинен оприлюднити компетентний судовий орган. Процедурою має бути передбачений дозвіл суддям висловлювати погляди щодо власної діяльності та її оцінювання, а також оскаржувати оцінювання в незалежному органі влади або суді.
Відповідно до пункту 81 Висновку Організації з безпеки і співробітництва в Європі/Бюро з демократичних інститутів та прав людини щодо Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 30 червня 2017 року суддя, роботу якого оцінюють, повинен мати змогу оскаржити результати незадовільного оцінювання, особливо, якщо зачіпаються громадянські права судді в розумінні статті 6 Конвенції; і що серйознішими можуть бути наслідки оцінювання для судді, то важливішими є такі права на ефективне оскарження.
Підпунктом 4 пункту 16-1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України з дня набрання чинності Законом України від 2 червня 2016 року № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» визначено, що відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», має бути оцінена в порядку, визначеному законом.
Згідно з пунктом 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», оцінюється колегіями ВККС у порядку, визначеному цим Законом.
За правилами частин першої, другої та п`ятої статті 83 Закону № 1402-VIII кваліфікаційне оцінювання проводиться ВККС з метою визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за визначеними законом критеріями. Порядок та методологія кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення затверджуються ВККС.
За приписами частини другої, четвертої статті 84 Закону № 1402-VIII за результатами проведення кваліфікаційного оцінювання ВККС ухвалює одне з рішень, визначених цим Законом (про підтвердження або непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді (ч. 1 ст. 88 цього ж Закону)).
Згідно з положеннями частини другої статті 88 Закону № 1402-VIII суддя (кандидат на посаду судді), не згідний із рішенням ВККС щодо його кваліфікаційного оцінювання, може оскаржити це рішення в порядку, передбаченому КАС України. Частина третя цієї статті визначає перелік правових підстав оскарження саме такого рішення.
Питання юрисдикції та повноважень адміністративних судів визначає Кодекс адміністративного судочинства України, ним же встановлено порядок здійснення судочинства в адміністративних судах (стаття 1 Кодексу).
З урахуванням змісту статей 22 та 266 КАС України, справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВККС України предметно та інстанційно підсудні Касаційному адміністративному суду в складі Верховного Суду як суду першої інстанції.
Цим кодексом встановлено також строк і порядок звернення до суду з такими вимогами, а також порядок їх розгляду й вирішення судом.
З аналізу наведених вище міжнародних та національних правових норм висновую, що існує чинна на час виникнення спірних правовідносин, чітка, ясна і недвозначна норма закону, яка гарантує позивачеві право на звернення до суду з вимогою про визнання протиправним і скасування рішення ВККС України, прийнятого за результатами проведеного щодо нього кваліфікаційного оцінювання, у разі незгоди з таким рішенням, та визначає підстави його оскарження. Ця норма не є бланкетною і підлягає автономному (самостійному) застосуванню, що підтверджує і частина 7 статті 101 Закону. Чинним процесуальним законодавством (КАС України) чітко визначено та нормативно закріплено механізм реалізації такого права (строк і порядок звернення), а профільний закон і розроблені Комісією підзаконні нормативно-правові акти є тими нормативними документами, на відповідність яким слід перевіряти проведені процедури, розглядаючи вимоги в частині оскарження відповідних дій відповідача.
Загалом суть процесуальних правовідносин у Кодексі адміністративного судочинства побудовано переважно як кореспондуючі права і обов`язки (повноваження). Отже, оскільки даний позов заявлено не безпідставно, він не має штучного характеру (пункт 3 частини другої статті 45 КАС України), його заявлено особою, прав та інтересів якої стосується оскаржуване рішення, а позивач у справі від позову не відмовляється, підстав до закриття провадження у справі чи залишення позовних вимог без розгляду (статті 238, 240 КАС України) немає, - а тому праву позивача на звернення до суду з такими вимогами кореспондує обов`язок суду прийняти й розглянути такі вимоги по суті, в ході розгляду дати відповідь на питання, визначені статтею 244 КАС України, та вирішити спір у межах повноважень, що встановлені частиною першою статті 245 цього кодексу.
Той факт, що спірні правовідносини самоврегулювалися до вирішення спору судом не робить самі правовідносини такими, що не підсудні адміністративним судам, й не дає підстав до застосування пункту 1 частини 1 статті 238 КАС України, адже позивач навіть за таких умов має право наполягати на перевірці судом оскаржуваного рішення адміністративного органу у разі доведення виправданого інтересу в установленні протиправності останнього.
Усупереч наведеному, закриваючи провадження у справі, колегія суддів помилково, на моє переконання, розповсюдила дію норми права, що регулює інший вид рішень відповідача, на оскаржуване рішення; ототожнила оскаржуване рішення з рішенням Комісії щодо надання ВРП рекомендації про звільнення особи, особливості оскарження якого визначено окремою нормою - частиною 8 статті 101 Закону № 1402-VIII; та фактично «розширила» зміст визначеної законом підстави до закриття провадження у справі, визначеної пунктом 1 частини 1 статті 238 КАС України на непередбачені нею випадки.
Так, зі змісту статті 93 вказаного Закону, яка окреслює коло повноважень Комісії, вбачається, що ВККС вносить на розгляд Вищої ради правосуддя (далі -ВРП) рекомендації лише у двох випадках: призначення кандидата на посаду судді та переведення судді відповідно до цього Закону, крім випадків переведення як дисциплінарної санкції.
В свою чергу, оскаржуване рішення Комісії від 30 травня 2018 року №822/ко-18, яке встановлює факт невідповідності позивача займаній посаді, було прийнято відповідачем як уповноваженим суб`єктом владних повноважень в межах процедури кваліфікаційного оцінювання, призначеного відповідно до пункту 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 2 червня 2016 року №1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон №1402-VIII), а, відтак, спеціальною нормою, яка регулює питання та порядок судового оскарження такого рішення, є саме частина 2 статті 88 Закону № 1402-VIII, а не частина 8 статті 101 цього Закону.
Отже, пункт перший частини першої статті 238 КАС України до спірних правовідносин незастосовний, бо справа підсудна цьому суду. Жодних інших підстав до закриття провадження у справі з вичерпного переліку, визначеного статтею 238 КАС України, судом теж не встановлено.
Разом з тим, в ході судового розгляду цієї справи було встановлено, що у зв`язку із виходом позивача у відставку оскаржуване рішення ВККС України з рекомендацією про звільнення позивача з посади судді за результатами кваліфікаційного оцінювання ухвалою ВРП від 29 серпня 2019 року залишено без розгляду, а тому в подальшому не буде актуалізовано через рішення Вищої ради правосуддя; вимог про відшкодування шкоди, спричиненої протиправними діями відповідача, позивачем не заявлено і про такі наміри суд не повідомлено; а підстави оскарження до суду дій і рішення відповідача зводяться лише до незгоди з такими і мають на меті констатацію їх протиправності за відсутності доведеного реального виправданого інтересу у такій констатації. Таким чином, на день розгляду цієї справи у суді ні оскаржувані дії, ні оскаржуване рішення дійсно не тягнуть для позивача жодних юридичних прав та/чи обов`язків та не спричиняють негативних наслідків.
Проте, такі обставини виникли хронологічно пізніше звернення позивача до суду з даним адміністративним позовом, а відтак, - не могли бути підставою до відмови у відкритті провадження. Підстави до закриття провадження, як було зазначено вище, теж відсутні.
Формально воно не скасоване й існує як конкретно-індивідуальний акт державного органу, що констатує невідповідність позивача певній юридичній посаді, отже, може складати предмет позову. Однак наразі оскаржуване рішення не здійснює регулюючого впливу на юридичний статус позивача, оскільки вона вже не займає відповідну посаду, а щоб зайняти її повторно позивач зобов`язана буде успішно пройти відповідні конкурсні процедури.
В свою чергу, відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, на час розгляду справ по суті є самостійною і достатньою підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.
Оскільки з`ясування обсягу і змісту порушених прав, свобод чи інтересів позивачів передує розгляду питання щодо правомірності (законності) рішення, яке оскаржується, - належним процесуальним наслідком розгляду цієї справи мала бути відмова позивачеві у позові внаслідок відсутності фактичного порушення її прав, свобод чи інтересів на час розгляду справи, без з`ясування правомірності оскаржуваного рішення.
Суддя І.Л. Желтобрюх