Справа № 813/7563/14
Суддя: Улицький Василь Зіновійович
Дата ухвалення: 2020-08-04 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 серпня 2020 рокуЛьвівСправа № 813/7563/14 пров. № А/857/5529/20

Колегія суддів Восьмого апеляційного адміністративного суду в складі:

головуючого судді: Улицького В.З.

суддів: Кузьмича С.М., Шавеля Р.М.

при секретарі судового засідання: Волошин М.М.

представника відповідача: Цинайко Н.І.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Офісу Генерального прокурора на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 24.02.2020р. року (рішення ухвалене о 12:38 хв. у м. Львові судом у складі головуючого судді Гулика А.Г., суддів Качур Р.П., Сидор Н.Т., повний текст рішення складено 05.03.2020р.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, прокуратури Львівської області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідачів Генерального прокурора України про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі,-

ВСТАНОВИЛА:

У листопаді 2014 року позивач звернувся до суду з адміністративним позовом до Генеральної прокуратури України, в якому просить визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора України Яреми В. Г. №1460-к від 23.10.2014 про звільнення позивача з посади прокурора Львівської області; поновити позивача на посаді прокурора Львівської області та стягнути на його користь з відповідача суму середньомісячного заробітку за відповідною посадою за весь час вимушеного прогулу.

Позивач позовні вимоги мотивував тим, що приписи ст. 3 Закону України "Про очищення влади" встановлюють засади нерівності, обмеження конституційних прав і свобод, фактично скасовують дію конституційних гарантій невідчужуваності та непорушності прав людини, звужують їх зміст, в порівнянні із попередньо існуючим обсягом прав та свобод. Вказаний закон встановлює презумпцію вини невизначеного кола осіб та запроваджує колективну відповідальність таких осіб не за конкретні діяння, а фактично за діяльність державних установ в цілому, що прямо суперечить вимогам Конституції України та принципам люстрації, викладеним у резолюції ПАРЄ № 1096 (1996). Також Закон України "Про очищення влади" не відповідає висновкам Європейського суду з прав людини, який неодноразово розкривав зміст принципу верховенства права. Також позивач в обґрунтування позовних вимог вказав, що ні Конституцією України, ні Законом України "Про прокуратуру" не передбачено існування у системі органів прокуратури України територіального (регіонального) органу прокуратури, про який йдеться в Законі України "Про очищення влади", що порушує принцип юридичної визначеності. Просив позов задоволити.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 24.02.2020 року адміністративний позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано наказ Генерального прокурора України №1460-к від 23.10.2014 про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Львівської області. Поновлено Гошовського Миколу Івановича на посаді прокурора Львівської області з 24.10.2014. Рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді допущено до негайного виконання.

Рішення суду першої інстанції оскаржив Офіс Генерального прокурора. Вважає, що оскаржуване рішення прийняте з помилковим застосуванням норм матеріального та процесуального права та підлягає скасуванню з підстав викладених у апеляційній скарзі. Просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою у задоволені адміністративного позову відмовити.

Заслухавши доповідача, перевіривши матеріали справи, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційну скаргу апелянта слід залишити без задоволення з наступних підстав.

Згідно ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду. Якщо одна із сторін визнала пред`явлену до неї позовну вимогу під час судового розгляду повністю або частково, рішення щодо цієї сторони ухвалюється судом згідно з таким визнанням, якщо це не суперечить вимогам статті 189 цього Кодексу.

Згідно ст.316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Судом першої інстанції встановлено, що Наказом Генерального прокурора України від 21.07.2010 №825к позивача призначено прокурором Івано-Франківської області.

Наказом Генерального прокурора України від 29.09.2011 №3148ц позивача призначено першим заступником начальника Головного управління нагляду за додержанням законів при провадженні оперативно-розшукової діяльності, дізнання та досудового слідства Генеральної прокуратури України.

Наказом Генерального прокурора України від 19.11.2012 №4334ц позивача призначено першим заступником начальника Головного управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні Генеральної прокуратури України.

Наказом в.о. Генерального прокурора України від 25.02.2014 №141ц позивача призначено начальником Головного управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні Генеральної прокуратури України.

Наказом Генерального прокурора України від 25.06.2014 №1179ц позивача призначено першим заступником начальника Головного управління нагляду у кримінальному провадженні Генеральної прокуратури України.

Наказом Генерального прокурора України від 14.07.2014 №1018к позивача призначено прокурором Львівської області.

Наказом Генерального прокурора України від 23.10.2014 №1460к позивача звільнено з посади прокурора Львівської області у зв`язку із припиненням трудового договору відповідно до п. 7-2 ст. 36 КЗпП України.

Відповідно до положень ст. 38, ч. ч. 1, 2 ст. 43 Конституції України громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, користуються рівним правом доступу до державної служби, до служби в органах місцевого самоврядування; кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності.

Статтею 58 Конституції України передбачено, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи. Ніхто не може відповідати за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення.

Відповідно до ч. 2 ст. 61 Конституції України юридична відповідальність особи має індивідуальний характер.

Частиною 1 ст. 62 Конституції України визначено, що особа вважається невинуватою у вчиненні злочину і не може бути піддана кримінальному покаранню, доки її вину не буде доведено в законному порядку і встановлено обвинувальним вироком суду.

Конституційний Суд України у рішенні від 22.09.2005 № 5-рп/2005 вказав, що звуження змісту та обсягу прав і свобод є їх обмеженням. У традиційному розумінні діяльності визначальними поняття змісту прав людини є умови й засоби, які становлять можливості людини, необхідні для задоволення потреб її існування та розвитку. Обсяг прав людини - це їх сутнісна властивість, виражена кількісними показниками можливостей людини, які відображені відповідними правами, що не є однорідними і загальними. Загальновизнаним є правило, згідно з яким сутність змісту основного права в жодному разі не може бути порушена (абз.4 п.5.2 мотивувальної частини Рішення).

Згідно абз.4 п.2 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 09.02.1999 № 1-рп/99 дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання таким актом чинності та припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце. Відповідальність можлива лише за наявності в законі чи іншому нормативно-правовому акті визначення правопорушення, за яке така юридична відповідальність особи передбачена, і яка може реалізовуватись у формі примусу зі сторони уповноваженого державного органу.

У рішенні Конституційного Суду України від 30.05.2001 за № 7-рп/2001 вказано, що наголошуючи на важливості гарантій захисту прав і свобод людини і громадянина, Конституція України встановила, що склад правопорушення як підстава притягнення особи до юридичної відповідальності та заходи державно-примусового впливу за його вчинення визначаються виключно законом, а не будь-яким іншим нормативно-правовим актом, що юридична відповідальність особи має індивідуальний характер, що ніхто не може відповідати за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення, та бути двічі притягнений до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення (ст. 58, 61, п. 1, 22 ч. 1 ст. 92 Конституції України).

Статтею 46-2 Закону України "Про прокуратуру" від 05.11.1991 № 1789-XII передбачено, що прокурори і слідчі можуть бути звільнені з роботи на загальних підставах, передбачених законодавством про працю.

Відповідно до п. 7-2 ч. 1 ст. 36 КЗпП України підставою припинення трудового договору є підстави, передбачені Законом України "Про очищення влади".

Преамбулою Закону України "Про очищення влади" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що Закон визначає правові та організаційні засади проведення очищення влади (люстрації) для захисту та утвердження демократичних цінностей, верховенства права та прав людини в Україні.

Згідно понятійного апарату Закону України "Про очищення влади" очищення влади (люстрація) - це встановлена вказаним Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.

Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах:

верховенства права та законності;

відкритості, прозорості та публічності;

презумпції невинуватості;

індивідуальної відповідальності;

гарантування права на захист.

Згідно ч.ч.3,4 ст.1 Закону України "Про очищення влади" протягом десяти років з дня набрання чинності вказаним Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 вказаного Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений вказаним Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 вказаного Закону.

Особи, зазначені у частинах третій, п`ятій - сьомій статті 3 вказаного Закону, не можуть обіймати посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), протягом п`яти років з дня набрання чинності відповідним рішенням суду.

Статтями 2, 3 наведеного Закону передбачено перелік посад, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрація) та їх критерії.

Відповідно до п. 8 ч. 1 ст. 3 Закону України "Про очищення влади" заборона, передбачена частиною третьою статті 1 вказаного Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року: керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.

Згідно з п. 2 "Прикінцеві та перехідні положення" наведеного Закону встановлено, що впродовж десяти днів з дня набрання чинності вказаним Законом керівник органу (орган), до повноважень якого належить звільнення та/або ініціювання звільнення з посади осіб, до яких застосовується заборона, зазначена в частині третій статті 1 вказаного Закону, на основі критеріїв, визначених частиною першою статті 3 вказаного Закону, на підставі відомостей, наявних в особових справах таких осіб:

1) звільняє таких осіб з посад або надсилає керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення з посади таких осіб, відповідні документи для їх звільнення не пізніше ніж на 10 робочий день з дня отримання таких документів;

2) інформує Міністерство юстиції України про їх звільнення з посад та надає відповідні відомості про застосування до таких осіб заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 вказаного Закону, для їх оприлюднення на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України та внесення до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади", у порядку та строки, визначені вказаним Законом.

Судовою колегією апеляційного суду встановлено, що позивача наказом від 23.10.2014 № 1460к звільнено за п. 7-2 ч. 1 ст. 36 КЗпП України, оскільки, як зазначено у довідці про результати вивчення особової справи щодо застосування заборон, визначених Законом України "Про очищення влади", у період з 25.02.2010 по 22.02.2014 він обіймав сукупно не менше одного року (3 роки 11 місяців) посади, віднесені до категорій "керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України", "керівника, заступника керівника самостійного структурного підрозділу центрального органу (апарату) Генеральної прокуратури України.

Згідно положень ч. 1 ст. 13 Закону України "Про прокуратуру" №1789-ХІІ від 05.11.1991, який діяв на час звільнення позивача, встановлено систему органів прокуратури, яку становлять: Генеральна прокуратура України, прокуратури Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя (на правах обласних), міські, районні, міжрайонні, районні в містах, а також військові прокуратури. У разі необхідності Генеральний прокурор України може створювати спеціалізовані прокуратури на правах обласних, міських, районних та міжрайонних прокуратур.

Відповідно до ч. 1 ст. 7 Закону України "Про прокуратуру" № 1697-VII від 14.10.2014, який набрав чинності 15.07.2015 (в редакції на дату набрання чинності) визначено, що систему прокуратури України становлять: 1) Генеральна прокуратура України; 2) регіональні прокуратури; 3) місцеві прокуратури; 4) військові прокуратури.

У системі прокуратури України діють регіональні прокуратури, до яких належать прокуратури областей, Автономної Республіки Крим, міст Києва і Севастополя.

Регіональну прокуратуру очолює керівник регіональної прокуратури - прокурор області, Автономної Республіки Крим, міст Києва і Севастополя, який має першого заступника та чотирьох заступників (ч. ч. 1, 2 ст. 10 Закону України "Про прокуратуру").

Відтак, регіональний поділ органів прокуратури визначено саме Законом України "Про прокуратуру" № 1697-VII від 14.10.2014.

Разом зтим, Закон України "Про прокуратуру" № 1789-ХІІ від 05.11.1991 не визначав віднесення прокуратур області до територіальних або регіональних органів прокуратури.

Таким чином, Законом України "Про прокуратуру" від 05.11.1991 не передбачено існування у системі органів прокуратури України територіального (регіонального) органу прокуратури, про який йдеться в Законі України "Про очищення влади", що в свою чергу порушує принцип юридичної визначеності.

Застосовуючи до спірних правовідносин норми міжнародного права, суд виходить з наступного.

Згідно з Законом України "Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції" Україна повністю визнає обов`язковою і без укладення спеціальної угоди юрисдикцію Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції.

Відповідно до ст.8 Конституції України, ст.6 КАС України та ч.1 ст.17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. застосовує цей принцип з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.

Статтею 15 Закону України "Про міжнародні договори України" передбачено, що чинні міжнародні договори України підлягають сумлінному дотриманню Україною відповідно до норм міжнародного права. Згідно з принципом сумлінного дотримання міжнародних договорів Україна виступає за те, щоб й інші сторони міжнародних договорів України неухильно виконували свої зобов`язання за цими договорами.

Статтею 19 Закону України "Про міжнародні договори" встановлено, що чинні міжнародні договори України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства.

Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору.

Відповідно до ст. 2 Конвенції "Про дискримінацію у сфері праці і зайнятості", яка ратифікована Україною 04.08.1961, кожний член Організації, для якого вказана Конвенція є чинною, зобов`язується визначити й проводити національну політику, спрямовану на заохочення, методами, що узгоджуються з національними умовами й практикою, рівності можливостей та поводження стосовно праці й занять з метою викорінення будь-якої дискримінації з приводу них.

Будь-які заходи, спрямовані проти особи, відносно якої є обґрунтовані підозри чи доведено, що вона займається діяльністю, яка підриває безпеку держави, не вважаються дискримінацією за умови, що заінтересована особа має право звертатись до компетентного органу, створеного відповідно до національної практики (ст. 4 вказаної Конвенції).

Відтак, рішення суб`єкта владних повноважень стосовно звільнення працівників, не повинно допускати дискримінацію у праці.

Положеннями Закону України "Про очищення влади" фактично установлюється додаткова підстава припинення трудового договору - звільнення керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України на підставі люстрації у зв`язку із самим фактом зайняття ним посади, передбаченої статті 3 вказаного Закону, а вказаний Закон застосовується до певного кола громадян України, а саме до осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини.

Таким чином, люстрація застосовується до осіб, які перебуваючи на конкретній публічній посаді вчинили певне правопорушення, передбачене статтями 1, 2, 3 Закону України "Про очищення влади".

Підстави, порядок, мета та сутність люстрації в національному та міжнародному правопорядках свідчить, що люстрація є видом юридичної відповідальності, а отже, при її проведенні має бути дотриманий індивідуальний характер такої відповідальності, тобто вина працівника має бути в кожному конкретному випадку.

За таких обставин, апеляційний суд вважає, що приписами Закону України "Про очищення влади" створюються передумови для порушення рівності можливостей реалізації права доступу до державної служби, служби в органах місцевого самоврядування та в управлінні державними справами, яку має забезпечити держава відповідно до ч. 2 ст. 38 Конституції України, адже в його положеннях наявний дискримінаційний підхід щодо підстав та порядку звільнення керівника, заступника керівника структурного підрозділу органу державної влади, місцевого самоврядування чи іншого державного органу лише з тієї підстави, що він обіймав відповідну керівну посаду в самостійному структурному підрозділі протягом не менше визначеного Законом України "Про очищення влади" строку.

Заборона перебування на посадах, визначених в ч. 1 ст. 3 Закону України "Про очищення влади", та, як наслідок, звільнення з цих посад, розглядається як установлення презумпції колективної вини, а не презумпції невинуватості, визначеної як один із принципів очищення влади (ч. 2 ст. 1 Закону "Про очищення влади"), що вказує на порушення принципу індивідуалізації юридичної відповідальності, який передбачений у ч.2 ст. 61 Конституції України.

Положення п. 2 "Прикінцеві та перехідні положення" та ст. 3 Закону України "Про очищення влади" мають бути застосовані у нерозривній сукупності із положеннями ст.1 Закону України "Про очищення влади", якою встановлено мету люстрації - недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, та передбачено обов`язкові до застосування принципи: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист.

При застосуванні до особи положень Закону України "Про очищення влади" мало б бути з`ясовано, чи здійснювала така особа заходи (та/або сприяла їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки й оборони України, або протиправне порушення прав і свобод людини.

В іншому випадку такі особи визнаються колективно винними без забезпечення індивідуального підходу відповідальності, що є порушенням статей 61 і 62 Конституції України в аспекті забезпечення індивідуального характеру відповідальності та забезпечення презумпції невинуватості.

Дотримання презумпції невинуватості при здійсненні люстраційних заходів є фундаментальним принципом у забезпеченні демократичного шляху очищення влади.

Натомість без доведення вини в передбаченому законом порядку, без установленого права на оскарження Законом "Про очищення влади" запроваджується заборона обіймати посади (перебувати на службі) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування лише у зв`язку з перебуванням на такій посаді в певний проміжок часу.

Заборона протягом десяти років з дня набрання чинності вказаним Законом обіймати посади, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрація), і виникнення у зв`язку з цим підстави для їх звільнення із займаних посад лише у зв`язку з обійманнями такими посадовими особами відповідних посад у передбачений Законом "Про очищення влади" період часу призводить до порушення принципу презумпції невинуватості, який зафіксований у ч. 1 ст. 62 Конституції України.

Запроваджена ще одна підстава припинення перебування особи на публічній службі, що за своєю суттю є дисциплінарним стягненням у вигляді звільнення - перебування на конкретно визначеній посаді, яка віднесена до переліку посад, за якими здійснюється очищення влади, а не у зв`язку із вчиненням особою певного дисциплінарного проступку, який порочить її як державного службовця чи особу, яка перебуває на публічній службі, або дискредитує орган, у якому вона працює.

Приписами Закону України "Про очищення влади" встановлюється зворотна дія закону всупереч вимогам ст. 58 Конституції України, оскільки вступаючи на публічну службу, особа не знала і не могла знати, що лише перебування на конкретній посаді у певний проміжок часу в майбутньому становитиме підставу для юридичної відповідальності у вигляді заборони обіймати певні посади в органах державної влади та місцевого самоврядування протягом 10 років.

Наведене свідчить про встановлення додаткових обмежень для реалізації прав і свобод державного службовця (особи, яка перебуває на публічній службі) як людини і громадянина, що в жодному разі не відповідає ч. 3 ст. 22 Конституції України, згідно з якою при прийнятті нових законів (зокрема Закону України "Про очищення влади") не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод (зокрема, осіб, які перебувають на публічній службі), та ст.64 Конституції України, згідно з якою конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України.

За таких обставин, апеляційний суд вважає, що одним із принципів дії правової системи в Україні визначено принцип верховенства права та встановлено, що права і свободи можуть бути обмежені виключно у випадках, передбачених Конституцією України, а саме, у разі введення воєнного або надзвичайного стану.

Статтею 6 КАС України визначено, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, людина, її права і свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується. Забороняється відмова в розгляді та вирішенні справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні правовідносини.

Згідно Загальної декларації з прав людини та ряду інших актів міжнародного права та з наявної сталої практики Європейського суду з прав людини та висновків Європейської комісії "За демократію через право" (Венеційської комісії) вбачається наступне. У статті 12 Загальної декларації прав людини 1948 року встановлено, що ніхто не може зазнавати безпідставного втручання у його особисте і сімейне життя, безпідставного посягання на недоторканність його житла, таємницю його кореспонденції або на його честь і репутацію. Кожна людина має право на захист закону від такого втручання або таких посягань.

Статтею 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права 1966 року передбачено, що кожен громадянин повинен мати без будь-якої дискримінації, згаданої в статті 2, і без необґрунтованих обмежень право і можливість: брати участь у веденні державних справ як безпосередньо, так і за посередництвом вільно обраних представників; голосувати і бути обраним на справжніх періодичних виборах, які проводяться на основі загального й рівного виборчого права при таємному голосуванні та забезпечують свободу волевиявлення виборців; допускатися в своїй країні на загальних умовах рівності до державної служби. Це положення визначає, що всі держави-учасниці зазначеного Пакту незалежно від конституційної структури повинні запровадити таку систему доступу до державної служби, виборів та участі у веденні державних справ, яка ефективно гарантувала б дотримання цього положення.

У пункті "а" ч. 1 статті 1 Конвенції про дискримінацію в галузі праці та занять від 25.06.1958 № 111 зазначено, що термін "дискримінація" охоплює будь-яке розрізнення, недопущення або перевагу, що робиться за ознакою раси, кольору шкіри, статі, релігії, політичних переконань, іноземного походження або соціального походження і призводить до знищення або порушення рівності можливостей чи поводження в галузі праці та занять.

Європейська Конвенція про захист прав людини та основоположних свобод від 04.11.1950 (далі - Конвенція), що ратифікована Законом України № 475/97-ВР від 17.07.1997, та відповідно до ст.9 Конституції України є частиною національного законодавства, вказує в статті 6 на те, що кожен, кого звинувачено у вчиненні правопорушення, вважається невинуватим доти, доки його вину не буде доведено в законному порядку.

Люстраційна процедура не може слугувати покаранням, оскільки це прерогатива кримінального права. Якщо норми національного закону допускають упровадження обмеження прав, гарантованих Конвенцією, то такі обмеження мають бути достатньо індивідуальні. Люстраційні процедури мають відповідати критеріям доступності, а при розгляді справ про люстрацію мають бути дотримані всі стандарти справедливого судового розгляду та вимог, передбачених статею 6 Конвенції щодо кримінальних проваджень. Зокрема, особі, яка піддається люстрації, мають бути забезпечені всілякі гарантії, притаманні кримінальному переслідуванню. Такими гарантіями передусім має бути презумпція невинуватості (рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Матиєк проти Польщі").

У рішенні по справі "Турек (Turek) проти Словаччини" (люстрація) від 14.02.2006 №57986/00 Суд постановив, що держава-сторона, яка вводить засоби люстрації - які, на думку Суду, можуть бути втручанням в право на повагу до приватного життя - має забезпечити, щоб особи, піддані такій процедурі, користувалися всіма конвенційними процесуальними гарантіями, що стосуються кожного провадження в зв`язку із застосуванням засобів люстрації.

Якщо держава вживає заходів морального очищення, вона повинна гарантувати, що особи, зачіпаються такими заходами, користуються всіма процесуальними гарантіями відповідно до Конвенції щодо будь-якого судового розгляду, що відноситься до застосування таких заходів (додатково див. п. 115 вказаного рішення).

Статтею 8 Конвенції визначено, що кожен має право на повагу до свого приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції.

Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення такого права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров`я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.

Згідно із сталою практикою Європейського Суду з прав людини приватне життя "охоплює право особи формувати та розвивати відносини з іншими людьми, включаючи відносини професійного чи ділового характеру" (п. 25 "C. проти Бельгії" від 07.08.1996 (Reports 1996)). Стаття 8 Конвенції "захищає право на розвиток особистості та право формувати і розвивати відносини з іншими людьми та навколишнім світом" (див. п. 61 рішення Суду у справі "Pretty проти Сполученого Королівства" (справа № 2346/02, ECHR 2002)). Поняття "приватне життя" не виключає в принципі діяльність професійного чи ділового характеру. Адже саме у діловому житті більшість людей мають неабияку можливість розвивати відносини із зовнішнім світом (п. 29 рішення Суду у справі "Niemietz проти Німеччини" від 16.12.1992. Таким чином, обмеження, встановлені щодо доступу до професії, були визнані такими, що впливають на "приватне життя" (див. п. 47 рішення Суду у справі "Sidabras and Dћiautas проти Латвії" (справи №№ 55480/00 та 59330/00, ECHR 2004) і п.п. 22-25 рішення Суду у справі "Bigaeva проти Греції" від 28.05.2009 (справа 26713/05)). Крім того, встановлено, що звільнення з посади становило втручання у право на повагу до приватного життя (п. п. 43-48 рішення Суду у справі "Ozpinar проти Туреччини" від 19.10.2010 (справа № 20999/04)). Зрештою, у ст.8 Конвенції йдеться про захист честі та репутації як частину права на повагу до приватного життя (див. п. 35 рішення Суду у справі "Pfeifer проти Австрії" від 15.11.2007 (справа №12556/03) та п.п. 63 та 64 рішення Суду у справі "A. проти Норвегії" від 09.04.2009 (справа №28070/06), п. 165 рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Олександр Волков проти України" (заява №21722/11)).

Держава-відповідач нестиме відповідальність за Конвенцією за порушення прав людини, спричинені діями її представників при виконанні ними своїх службових обов`язків (рішення у справі "Крастанов проти Болгарії" (Krastanov v. Bulgaria), заява №50222/99, п. 53, від 30.09.2004). Проте держава також нестиме відповідальність, якщо її представники перевищують межі своїх повноважень або діють всупереч інструкціям (рішення у справах "Молдован та інші проти Румунії (№ 2)" (Moldovan and Others v. Romania (no. 2), заяви №№ 41138/98 і 64320/01, п. 94, ECHR 2005-VII (витяги), та "Ірландія проти Сполученого Королівства" (Ireland v. the United Kingdom), від 18.01.1978, п. 159, Series А № 25). Для того, щоб встановити, чи можна покласти на державу відповідальність за незаконні дії її представників, вчинені поза межами виконання ними службових обов`язків, Суду необхідно дослідити всю сукупність обставин і розглянути характер та контекст поводження, про яке йдеться (стосовно статті 2 Конвенції рішення у справі "SAЉO GORGIEV проти Колишньої Югославської Республіки Македонії" (<…>), заява № 49382/06, п. 48, ECHR 2012 (витяги)).

Таким чином, апеляційний суд вважає, що відповідач не надав належних та допустимих доказів як у суді першої інстанції так і під час розгляду справи у апеляційному суді, щодо здійснення позивачем будь - якими діями чи бездіяльністю заходів (та/або які сприяли їх здійсненню), спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправного порушення прав і свобод людини.

Також, у рішенні від 17.10.2019 у справі "Полях та інші проти України", в якій Суд зазначив, що заявники працювали над тим, що в принципі було державою, заснованою на демократичних конституційних засадах. Натомість заходи, вжиті на підстав Закону про люстрацію ґрунтувалися на тому, що здавалося своєрідною колективною відповідальністю за працю за часів президента України ОСОБА_2 , не враховуючи жодної індивідуальної ролі чи зв`язку з будь-якими антидемократичними подіями. Існувала ймовірність того, що закон прийнято проти тих, хто працював на державній службі за попередніх урядів, що передбачало політизацію державної служби, що само по собі суперечило проголошеній цілі законодавства. Це усталений принцип судової практики Суду, що люстрація не може служити покаранню, відплаті чи помстою, і це стосується також українського Закону про люстрацію.

Європейський Суд з прав людини вказав, що заходи за Законом про люстрацію ширші, ніж аналогічні заходи в інших країнах, які стосувалися лише людей, які активно працювали на колишню комуністичну владу. Навпаки, така широка сфера діяльності призвела до звільнення заявників, хоча вони займали посади на державній службі задовго до того, як пан ОСОБА_2 став президентом і просто не зміг подати у відставку протягом року після його вступу на посаду.

Уряд України висунув різні аргументи на підтримку закону, такі як практика розміщення корумпованих чиновників на державній службі за пана ОСОБА_2 , рішення Конституційного Суду 2010 року, яке збільшило його повноваження та передбачуване політично мотивоване переслідування протестуючих Євромайдану. Однак ці питання не мали жодної актуальності у рішенні про застосування Закону про люстрацію до заявників. Не було виявлено зв`язку між ними та тими негативними подіями.

Ключовим у позиції Європейського Суду з прав людини у рішенні по справі "Полях та інші проти України" є §156 вказаного рішення, де Суд зазначив, що у цій справі поведінка заявників, щодо якої до них застосовано заходи відповідно до Закону України "Про очищення влади", не класифікувалась як "кримінальна" в національному законодавстві і не схожа на якусь злочинну поведінку: вона полягала в тому, щоб залишатися на своїх постах, поки при владі перебував президент ОСОБА_2 .

Не доведено, що втручання у відношенні будь-якого із заявників необхідне у демократичному суспільстві і Європейський Суд з прав людини у §324 вказаного рішення визнав порушення ст. 8 Конвенції щодо всіх заявників.

Відтак, Європейський Суд з прав людини дійшов висновку, що безумовне застосування люстраційної процедури на підставі Закону України "Про очищення влади" до осіб, які в період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року перебували на окремих посадах державної служби без встановленні причетності вказаних осіб до негативних і антидемократичних подій в Україні, що мали місце за часів ОСОБА_2 суперечить проголошеній цілі законодавства і свідчить про наявність своєрідної колективної відповідальності без врахування жодної індивідуальної ролі чи зв`язку відповідних осіб з такими подіями.

Частина 6 статті 43 Конституції України гарантує громадянам захист від незаконного звільнення.

Європейський суд з прав людини у рішенні від 09.01.2013 у справі "Волков проти України", звертаючи увагу на необхідність поновлення особи на посаді як спосіб відновлення порушених прав, зазначив, що рішення суду не може носити декларативний характер, не забезпечуючи у межах національної правової системи захист прав і свобод, гарантованих Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод.

Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані у зазначеній Конвенції, порушені, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

Відтак, оскаржений наказ про звільнення позивача з посади прокурора Львівської області ґрунтується виключно на довідці про результати вивчення особової справи позивача, а тому він не може бути визнаний правомірним та таким, що прийнятий на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України. З огляду на вказане, суд дійшов висновку, що наказ Генерального прокурора України №1460-к від 23.10.2014 про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Львівської області є протиправним та підлягає скасуванню.

Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Узагальнюючи наведене, суд апеляційної інстанції переконаний, що судом першої інстанції надано належну оцінку наявним у справі доказам, а їх достатня кількість та взаємний зв`язок у сукупності дали змогу суду першої інстанції зробити вірний висновок про наявність підстав для задоволення адміністративного позову.

Враховуючи викладене, колегія суддів не вбачає підстав для скасування рішення суду першої інстанції.

З наведеного вбачається, що доводи апеляційної скарги являються безпідставними та необґрунтованими та не спростовують висновків суду першої інстанції, правова оцінка доказів дана вірно, а відтак у задоволенні апеляційної скарги слід відмовити.

Керуючись ст. ст. 243 ч. 3, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,-

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Офісу Генерального прокурора залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 24.02.2020 року у справі №813/7563/14 - без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту прийняття.

На Постанову протягом тридцяти днів з моменту набрання нею законної сили може бути подана касаційна скарга безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя В. З. Улицький
судді С. М. Кузьмич
Р. М. Шавель
Повне судове рішення складено 05.08.2020

Помічник заступника голови суду