Справа № 640/19632/18
Суддя: Ганечко Олена Миколаївна
Дата ухвалення: 2020-08-05 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 серпня 2020 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Ганечко О.М.,

суддів Василенка Я.М.,

Шурка О.І.,

за участі секретаря судового засідання Біднячук Ю.С.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 27.02.2020 у справі за адміністративним позовом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, треті особи: ОСОБА_1 , Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Ліберті Люкс", про визнання протиправним та скасування рішення,

В С Т А Н О В И В :

Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з адміністративним позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, в якому просив скасувати рішення відповідача від 10 серпня 2018 року.

Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 27.02.2020 закрито провадження в адміністративній справі № 640/19632/18 за позовом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про скасування рішення.

Не погоджуючись із вказаною ухвалою суду, позивач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неповне з`ясування обставин, невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення норм матеріального/процесуального права, просить скасувати ухвалу про закриття провадження у справі та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Представник апелянта у судовому засіданні підтримав вимоги апеляційної скарги, просив їх задовольнити.

Інші учасники справи у судове засідання не з`явились, про дату, час і місце судового засідання повідомлені належним чином.

Дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з урахуванням наступного.

Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції виходив з наступного:

- для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб`єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду;

- за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, тому що це означатиме позов держави до неї самої, за вийнятком передбачених процесуальним законодавством «компетенційних спорів»;

- за даних обставин, даний спір не є спором між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;

- позивач є суб`єктом владних повноважень, який звернувся до суду із позовом про оскарження рішення іншого суб`єкта владних повноважень, однак, не у межах спору про компетенцію; відповідно, право звернення позивача до суду має бути чітко встановлено у законі, однак, судом не встановлено, а позивачем не доведено, що будь-який закон надає право Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) звертатися до суду із позовом про оскарження рішень Державної архітектурно-будівельної інспекції України;

- оскільки закон не надає Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) права на звернення до суду, даний спір не належить до юрисдикції жодного іншого суду.

Доводи апеляційної скарги:

- Департамент містобудування та архітектури звертаючись до Окружного адміністративного суду м. Києва, як орган місцевого самоврядування на підставі Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ», має право звернутися з позовною заявою до Державної архітектурно будівельної інспекції України з позовною вимогою про скасування акту органу виконавчої влади;

- дана позовна заява, на думку апелянта, спрямована на порушення Державною архітектурно-будівельною інспекцією України принципу, закріпленому у статті 19 Конституції України, що не є спором про компетенцію, при цьому, вказаний позов лише спрямований на вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідачем компетенція позивача.

Зважаючи на зазначене, колегія суддів вважає за необхідне вказати наступне.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, спірні правовідносини виникли у зв`язку з прийняттям Державною архітектурно-будівельною інспекцією України рішення від 10.08.2018 про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки у пров. Лук`янівському, 3-3а у Шевченківському районі м. Києва від 12.09.2011 № 10189/0/18/009.

Суд першої інстанції, закриваючи провадження у справі, дійшов висновку, що даний спір не є спором між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень. Таким чином, позивач є суб`єктом владних повноважень, який звернувся до суду із позовом про оскарження рішення іншого суб`єкта владних повноважень, однак, не у межах спору про компетенцію та без наявних та чітко визначених у законодавстві на це підстав.

Дійсно, згідно з положеннями ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Проте, поняття «суд, встановлений законом» зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто, охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Відповідно до норм ч. 1 ст. 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Пунктами 2, 7 ч. 1 ст. 4 КАС України, визначено, що:

- публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи

- суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Приписами ч. 4 ст. 5 КАС України, визначено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

При цьому, п. 5 ч. 1 ст. 19 КАС України, передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

Відповідно до норм ч. 2 ст. 46 КАС України, позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. В ч. ч. 4, 5 цієї ж статті зазначено, що відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

Громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об`єднання; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об`єднання; 3) про затримання іноземця або особи без громадянства чи примусове видворення за межі території України; 4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом.

З наведеного слідує, що коло адміністративних справ, в яких суб`єкт владних повноважень має право звернутися до адміністративного суду, є обмеженим та визначається Кодексом адміністративного судочинства України та в спеціальних нормах закону.

Так, згідно з положенням про Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), затвердженого рішенням розпорядженням виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 27 січня 2011 року № 90, Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) є структурним підрозділом виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), підпорядковується Київському міському голові, підзвітний та підконтрольний Київській міській раді, а з питань виконання функцій державної виконавчої влади - Міністерству регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України.

Основним завданням Департаменту є, у тому числі: забезпечення реалізації державної політики у сфері містобудування та архітектури на території м. Києва; аналіз стану містобудування на території міста, організація розроблення, експертизи і забезпечення затвердження в установленому порядку містобудівних програм, генерального плану міста Києва, іншої містобудівної документації; координація в межах своїх повноважень діяльності суб`єктів містобудування щодо комплексного розвитку територій, забудови міста Києва, поліпшення його архітектурного вигляду.

Відповідно до ст. 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

При цьому, згідно з ст. 31 цього ж Закону, до власних самоврядних повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у галузі будівництва належать повноваження підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації; встановлення на відповідній території режиму використання та забудови земель, на яких передбачена перспективна містобудівна діяльність; координація на відповідній території діяльності суб`єктів містобудування щодо комплексної забудови населених пунктів; надання відповідно до закону містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок.

Колегія суддів зважає на те, що суд першої інстанції із посиланням на правові позиції Великої Палати Верховного Суду, викладених у постановах від 13 листопада 2019 року в справі № 826/3115/17 та від 26.02.2019 у справі № 915/478/18, вірно зазначив, що до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкту владних повноважень надано такому суб`єкту законом.

Також, правильно було наголошено окружним судом на те, що за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, оскільки це означатиме позов держави до неї самої. Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість, у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів. Для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень, як позивач, повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб`єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.

Відтак, з огляду на наведене, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції, що Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) є суб`єктом владних повноважень, який звернувся до суду із позовом про оскарження рішення іншого суб`єкта владних повноважень, однак, не у межах спору про компетенцію, а в рамках даних спірних правовідносин між сторонами відсутні публічно-владні управлінські відносини, жодна із сторін не надає адміністративні послуги іншій стороні, а тому, неможна вважати, що позивач у справі виступає в якості юридичної особи без статусу суб`єкта владних повноважень (органу місцевого самоврядування), щодо якої відповідачем допущено протиправну бездіяльність.

Колегія суддів зазначає, що звернення до суду є способом здійснення повноважень відповідного суб`єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб`єкта владних повноважень (позивача), а отже, запобігаючи можливим порушенням прав, свобод або законних інтересів фізичних або юридичних осіб. Звернення суб`єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання.

Відповідно, якщо суб`єкт владних повноважень звернувся до суду без передбачених законом підстав, і це з`ясовано судом на стадії відкриття провадження, то суд відмовляє у відкритті провадження, оскільки спір не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Якщо ці обставини були з`ясовані судом після відкриття провадження, суд закриває провадження у справі. Розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адміністративних судів та не належить до юрисдикції жодного іншого суду.

Аналогічний висновок щодо застосування норм права наведений у постановах Верховного Суду від 22 серпня 2018 року у справі № 818/1735/17, від 07 вересня 2018 року у справі № 824/2473/15-а, від 18 жовтня 2018 року у справі № 818/776/17 та від 15 листопада 2019 року у справі № 825/523/16, який в силу вимог ч. 5 ст. 242 КАС України, має бути врахований судом при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин.

Враховуючи зазначене, колегія суддів вважає вірними висновок суду першої інстанції про закриття провадження у цій справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України, оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Висновки суду апеляційної інстанції за наслідком розгляду апеляційної скарги Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).

Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції про наявність підстав для закриття провадження у цій справі, з урахуванням суб`єктного складу учасників справи та змісту/суті позову, оскільки законом не надано Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) права на звернення до суду з наведеними позовними вимогами.

Згідно ч. 1 ст. 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

У відповідності до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

За таких обставин, апеляційна скарга є необґрунтованою, її доводи не знайшли свого підтвердження під час судового розгляду, не спростовують висновків суду першої інстанції, а тому, в її задоволенні необхідно відмовити, а оскаржувана ухвала підлягає залишенню без змін.

Керуючись ст. ст. 243, 250, 315, 316, 321, 322, 325, 328 - 331 КАС України, суд,

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) - залишити без задоволення.

Ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 27.02.2020 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена, з урахуванням положень ст. 329 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя О.М. Ганечко

Судді Я.М. Василенко

О.І. Шурко

Повний текст постанови складено 06.08.2020.