Справа № 420/6309/19
Суддя: Лук'янчук О.В.
Дата ухвалення: 2020-07-28 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

28 липня 2020 р.м.ОдесаСправа № 420/6309/19

Категорія: 109020000 Головуючий в 1 інстанції: Цховребова М. Г.

Місце ухвалення: м.Одеса

Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого Лук`янчук О.В.

суддів Бітова А. І.

Ступакової І. Г.

при секретарі Черкасовій Є.А.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 10 березня 2020 року по справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И Л А :

ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області в якому просила:

- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо не розгляду клопотань позивача від 24.05.2019 року, 21.08.2019 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення садівництва орієнтовною площею 0,1170 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності в СТ «Поліграфіст» масиву «Мале-1», ділянка № 10, 15 на території Єгорівської сільської ради Роздільнянського району Одеської області (за межами населеного пункту) в порядку, передбаченому ст. 118 ЗК України;

- зобов`язати відповідача надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення садівництва орієнтовною площею 0,1170 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності в СТ «Поліграфіст» масиву «Мале-1», ділянка № 10, 15 на території Єгорівської сільської ради Роздільнянського району Одеської області (за межами населеного пункту).

В обґрунтування позовних вимог зазначається, що позивачка неодноразово зверталася до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області з клопотаннями про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення садівництва орієнтовною площею 0,1170 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності в СТ «Поліграфіст» масиву «Мале-1», ділянка №10, 15 на території Єгорівської сільської ради Роздільнянського району Одеської області (за межами населеного пункту). Разом з клопотаннями позивачкою було надано копію паспорту громадянина України та графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, а саме відомості з документації із землеустрою, що включені до Державного фонду документації Єгорівської сільської ради Роздільнянського району Одеської області. Проте, відповідач листами, хоча згідно законодавства за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ, двічі було відмовлено позивачу у наданні дозволу з підстав не передбачених ч. 7 ст. 118 ЗК України, а отже безпідставно порушено право позивача на набуття права власності на земельну ділянку на підставі безоплатної передачі із земель державної власності, гарантоване ст. 81 ЗК України. При цьому, позивач зазначає, що відсутність належним чином оформленого рішення Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його наданні у формі наказу, свідчить про протиправну бездіяльність уповноваженого органу, а тому вважає належним способом захисту порушеного права саме зобов`язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою, у зв`язку з чим звернулася до суду з даним позовом.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 10 березня 2020 року адміністративний позов ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії задоволено частково.

Визнано протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру в Одеській області щодо неприйняття рішень за результатами розгляду заяви ОСОБА_1 від 24.05.2019 року та клопотання від 21.08.2019 року.

Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру в Одеській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 24.05.2019 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення садівництва площею 0,1170 га на території Єгорівської сільської ради Роздільнянського району Одеської області та клопотання ОСОБА_1 від 21.08.2019 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення садівництва площею 0,1170 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Єгорівської сільської ради, Роздільнянського району, Одеської області (за межами населених пунктів) та прийняти рішення, передбачене частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України.

В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Стягнуто з Головного управління Держгеокадастру в Одеській області за рахунок його бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_1 суму судового збору в розмірі 768,40 грн.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції в частині зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, ОСОБА_1 подала апеляційну скаргу, в якій зазначає про неповне з`ясування судом першої інстанції обставин справи, неналежний захист порушеного права позивача, а тому просить рішення суду першої інстанції скасувати в цій частині та прийняти нове, яким зобов`язати відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність .

В обґрунтування апеляційної скарги, зазначає, що оскільки на час звернення до відповідача з клопотаннями про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки позивачем було виконано всі вимоги встановлені ст. 118 ЗК України, а відповідач в свою чергу неодноразово в порушення вимог ч. 7 ст.118 ЗК України вчиняв протиправну бездіяльність, то належним способом захисту прав позивача буде саме зобов`язання надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, шляхом прийняття відповідного рішення.

Учасники справи у судове засідання не з`явилися, про час, дату та місце слухання справи повідомлені належним чином, враховуючи що в матеріалах справи достатньо письмових доказів для правильного вирішення апеляційної скарги, а особиста їх участь в судовому засіданні не обов`язкова, колегія суддів у відповідності до ч. 2 ст. 313 КАС України визнала можливим проводити апеляційний розгляд справи за відсутності сторін.

Згідно ч.4 ст. 229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалося.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідача, доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступного.

Судом першої інстанції встановлено, що листом від 03.06.2019 року № А-5964/0-3389/0/37-19 «Про надання відповіді» відповідач, розглянувши заяву від 24.05.2019 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення садівництва площею 0,1170 га на території Єгорівської сільської ради Роздільнянського району Одеської області, повідомив позивача про наступне:

- відповідно до ч. 4 ст. 122 Земельного кодексу України територіальні органи Держгеокадастру передають у власність або у користування земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності;

- з метою забезпечення раціонального використання земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, дотримання вимог законодавства, прозорості діяльності системи управління земельними ресурсами, запобігання виникненню корупційних факторів та уникненню надання переваг одному громадянину перед іншим, а також, до повного наповнення Державного земельного кадастру інформацією про землі в межах України, Головне управління Держгеокадаетру в Одеській області забезпечуватиме підбір земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які можуть бути передані у власність громадян у межах норм безоплатної приватизації. Перелік таких земельних ділянок висвітлено на сайті Головного управління в розділі перелік земельних ділянок для безоплатної передачі у власність;

- слід зазначити, що цей перелік постійно оновлюватиметься;

- враховуючи викладене Головне управління відмовляє у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою;

- при формуванні відповідного переліку на послідуючий квартал Головним управлінням буде опрацьовано можливість включення до нього даної земельної ділянки.

Також, листом від 01.10.2019 року № А-10831/0-6034/0/37-19 «Про надання відповіді» відповідач, розглянувши клопотання від 21.08.2019 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення садівництва площею 0,1170 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Єгорівської сільської ради, Роздільнянського району, Одеської області, (за межами населених пунктів), повідомив позивача про наступне:

- у відповідності до ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;

- дорученням від 08.10.2014 № 37732/0/1-14 Віце-прем`єр-міністра - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України Гройсмана В.Б. передбачено, що під час розгляду клопотань про надання дозволів на розробку документації із землеустрою щодо земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, необхідно враховувати позицію органів місцевого самоврядування за місцем розташування земельної ділянки, щодо можливості надання дозволу на розроблення документації із землеустрою, на підставі якої зазначені земельні ділянки можуть бути передані у власність або користування;

- станом на теперішній час у Головному управлінні відсутня інформація щодо позиції Єгорівської сільської ради Роздільнянського району Одеської області, щодо надання Вам у власність даної земельної ділянки;

- враховуючи вищевикладене, Головне управління Держгеокадастру в Одеській області відмовляє у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Не погодившись з вищевказаними відмовами в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, викладеною Головним управлінням Держгеокадастру в Одеській області в листі позивачка звернулася до суду з даним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги частково, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем відмовлено позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою з підстав, що не входять до вичерпного переліку, встановленого законодавством, та не доведено правомірності прийняття оскаржуваних відмов у формі листів, а тому прийшов до висновку про визнання протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру в Одеській області щодо неприйняття рішень за результатами розгляду заяви ОСОБА_1 від 24.05.2019 року та клопотання від 21.08.2019 року, та з урахуванням вимог ч. 2 ст. 9 КАС України, вийшовши за межі позовних вимог зобов`язав відповідача повторно розглянути заяву позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Перевіряючи правомірність та законність оскаржуваних відмов відповідача з урахуванням підстав, за якими позивач пов`язує її незаконність та протиправність, колегія суддів виходить з наступного.

Згідно частини першої статті 3 ЗК України земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Повноваження відповідних органів виконавчої влади щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 118, 122, 123 ЗК України.

Відповідно до частини шостої статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.

До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Згідно з положеннями частини сьомої наведеної статті, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 27.02.2018 у справі №545/808/17.

Як вбачається з матеріалів справи, а саме зі змісту відповіді управління Держгеокадастру від 03.06.2019 № А-5964/0-3389/0/37-19, підставою для відмови у задоволенні клопотання позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою від 24.05.2019 року вказано, що з метою забезпечення раціонального використання земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, дотримання вимог законодавства, прозорості діяльності системи управління земельними ресурсами, запобігання виникненню корупційних факторів та уникненню надання переваг одному громадянину перед іншим, а також, до повного наповнення Державного земельного кадастру інформацією про землі в межах України, Головне управління Держгеокадаетру в Одеській області забезпечуватиме підбір земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які можуть бути передані у власність громадян у межах норм безоплатної приватизації. Перелік таких земельних ділянок висвітлено на сайті Головного управління в розділі перелік земельних ділянок для безоплатної передачі у власність.

При повторній відмові від 01.10.2019 № А-10831/0/-6034/0/37 на клопотання позивача від 21.08.2019 року вказано, що дорученням від 08.10.2014 № 37732/0/1-14 Віце-прем`єр-міністра - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України Гройсмана В.Б. передбачено, що під час розгляду клопотань про надання дозволів на розробку документації із землеустрою щодо земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, необхідно враховувати позицію органів місцевого самоврядування за місцем розташування земельної ділянки, щодо можливості надання дозволу на розроблення документації із землеустрою, на підставі якої зазначені земельні ділянки можуть бути передані у власність або користування. Станом на теперішній час у Головному управлінні відсутня інформація щодо позиції Єгорівської сільської ради Роздільнянського району Одеської області, щодо надання Вам у власність даної земельної ділянки.

Отже, обґрунтування прийнятих відмов по клопотанням позивача не містить визначених частиною сьомою статті 118 ЗК України підстав для відмови у задоволенні заяви про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, що є порушенням вказаної норми цього Кодексу та вірно встановлено рішенням суду першої інстанції.

Також, колегія суддів зазначає, що правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333 (далі - Положення № 333) та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25 жовтня 2016 року за № 1391/29521. Пунктом 8 Положення № 333 передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

За результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ. При цьому листи складаються у разі наданні відповіді на звернення громадян.

При цьому, рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його затвердженні повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу ГУ Держгеокадастру в області.

Разом з тим, в даному випадку позивач звернувся до відповідача не із зверненням, а із відповідним клопотанням, за наслідками розгляду якого суб`єкт владних повноважень мав би прийняти відповідні управлінські рішення, в той час, як останній протиправно направив позивачу відповідь у формі листа.

У зв`язку з викладеним, колегія суддів вважає що відсутність належним чином оформленого рішення ГУ Держгеокадастру у Одеській області у формі наказу, свідчить про протиправну бездіяльність уповноваженого органу.

Аналогічний правовий висновок міститься у постанові Верховного Суду від 19 лютого 2019 року у справі № 815/905/17.

При цьому, колегія суддів зазначає, що надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не покладає на відповідача обов`язку (не є підставою для виникнення зобов`язання перед особою, яка розробила проект землеустрою) щодо надання цієї земельної ділянки у власність. Управління може відмовити у затвердженні проекту та наданні земельної ділянки у власність з підстав визначених законом

За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що відмова відповідача у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки є протиправною з підстав викладених вище.

Водночас, суд першої інстанції керуючись ч. 2 ст. 9 КАС України, прийшов до висновку, що для ефективного захисту прав та інтересів позивача у спірних публічно-правових відносинах від порушень з боку відповідача, необхідно вийти за межі позовних вимог та зобов`язати відповідача повторно розглянути заяву позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Апелянт в апеляційній скарзі вказує, що відповідач неодноразово в порушення вимог ч. 7 ст.118 ЗК України вчиняв протиправну бездіяльність, а отже належним способом захисту прав позивача буде саме зобов`язання надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, шляхом прийняття відповідного рішення.

Колегія суддів вивчивши підстави для задоволення позовних вимог судом першої інстанції саме шляхом зобов`язання повторно розглянути заяву позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою та вивчивши доводи апеляційної скарги в цій частині приходить до наступних висновків.

У постанові від 16 вересня 2015 року (справа № 21-1465а15) Верховний Суд України вказав, що рішення суду, у випадку задоволення позову, має бути таким, яке б гарантувало дотримання і захист прав, свобод, інтересів позивача від порушень з боку відповідача, забезпечувало його виконання та унеможливлювало необхідність наступних звернень до суду.

Спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

Відповідно до пп. 31 п. 3 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15, основними завданнями Держгеокадастру є розпорядження землями державної власності сільськогосподарського призначення в межах, визначених Земельним кодексом України, безпосередньо або через визначені в установленому порядку його територіальні органи.

Відповідач є органом виконавчої влади, який наділений повноваженнями надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення садівництва за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності.

Нормами Земельного кодексу України чітко визначені підстави, порядок, строки, процедура надання відповідачем дозволу зацікавленим особам на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, а також чітко визначені порядок, строки, відповідна процедура та підстави для відмови у наданні такого дозволу, а так само і форма прийнятих відповідних рішень. Лист відповідача не може вважатися рішенням у розумінні ст. 123 ЗК України.

Колегія суддів зазначає, що завдання правосуддя полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше порушується принцип розподілу влади. Принцип розподілу влади не допускає надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Тому завданням адміністративного суду є контроль за легітимністю прийняття рішень.

Отже, вимога про зобов`язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, є передчасною, оскільки відповідачем не приймалось рішення по суті заявлених позивачем клопотань.

Враховуючи викладене, колегія суддів вважає, що належним способом захисту порушених права позивача в даному спорі є визнання протиправною відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою та зобов`язання відповідача повторно розглянути клопотання позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою із врахуванням положень ч.7 ст.118 ЗК України, що вірно встановлено судом першої інстанції.

При цьому, колегія суддів зазначає, що надання суб`єктом владних повноважень відмови з аналогічних підстав, що перевірялися у межах розгляду даної судової справи, буде вважатися неналежним виконанням судового рішення та нестиме негативні наслідки, передбачені чинним законодавством.

Посилання апелянта на правову позицію викладену в постанові Верховного Суду від 06.03.2019 року по справі № 1640/2594/18, колегія суддів не приймає до уваги, оскільки зазначені справи мають різні спірні правовідносини та обставини справи не є тотожними, так як у справі на яку посилається апелянт предметом спору є затвердження проекту землеустрою, а не надання дозволу на його розробку.

За наведених обставин, колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права або порушення норм процесуального права, що відповідно до статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України є підставою для залишення апеляційної скарги без задоволення, а рішення суду - без змін.

Керуючись ст. 308, 313, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329, 331 КАС України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 10 березня 2020 року залишити без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом 30 днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст постанови складено та підписано 29 липня 2020 року

Головуючий суддя: О.В. Лук`янчук

Суддя: А. І. Бітов

Суддя: І. Г. Ступакова