Справа № 820/5016/15
Суддя: Шевцова Н.В.
Дата ухвалення: 2020-07-29 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 липня 2020 року

м. Київ

справа № 820/5016/15

адміністративне провадження № К/9901/1682/18, № К/9901/1685/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

Головуючого судді Шевцової Н.В.,

суддів: Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,

за участю

секретаря судового засідання Семопядного О. В.

учасників справи:

представника відповідача Гуць М. І.

розглянув у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 820/5016/15

за позовом ОСОБА_1

до Державної фіскальної служби України,

про визнання протиправним наказу та поновлення на роботі,

за касаційними скаргами ОСОБА_1 та Державної фіскальної служби України

на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 19 серпня 2015 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Спірідонова М. О., суддів Зінченка А. В., Чудних С. О.,

та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2015 року, постановлену в складі колегії суддів: головуючого судді Русанової В. Б., суддів Ральченка І. М., Присяжнюк О. В.,

УСТАНОВИВ:

І. Короткий зміст позовних вимог

1. У травні 2015 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1) , звернулася до Харківського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом, в якому просила суд:

1.1. Визнати протиправним рішення Міністерства доходів і зборів України, прийняте у формі наказу від 16 березня 2015 року № 193-о про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника начальника Головного управління Міндоходів у Харківській області та скасувати цей наказ.

1.2. Поновити на роботі ОСОБА_1 на посаді заступника начальника Головного управління Державної фіскальної служби у Харківській області.

2. Позовні вимоги мотивовані тим, що ОСОБА_1 було звільнено з посади заступника начальника Головного управління Міндоходів у Харківській області на підставі пункту 7-2 частини першої статті 36 Кодексу законів про працю України, частини 3 статті 4 Закону України «Про очищення влади» у період її тимчасової непрацездатності, що, на думку позивача, є протиправним.

3. Представник відповідача проти задоволення позову заперечував та зазначав, що позивач невчасно подала заяву про проходження перевірки, передбачену Законом України «Про очищення влади».

ІІ. Установлені судами попередніх інстанцій фактичні обставини справи

4. З 04 червня 2013 року ОСОБА_1 призначена на посаду заступника начальника Головного управління Міндоходів у Харківській області на підставі наказу Міністерства доходів і зборів № 1120-о.

5. Наказом ДФС України, яка виступає правонаступником Міндоходів, від 24 лютого 2015 року № 117 "Про початок проведення перевірки відповідно до Закону України "Про очищення влади" стосовно посадових і службових осіб Міндоходів" з 02 березня 2015 року розпочато перевірку відповідно до Закону України "Про очищення влади" стосовно керівників, їх перших заступників та заступників керівників головних управлінь Міндоходів в областях.

6. 26 лютого 2015 року зазначений наказ надійшов до Головного управління Міндоходів у Харківській області та позивач, як особа, яка обіймає керівну посаду, прийняла рішення про виконання документа, що підтвержується її відповідною резолюцією.

7. 02 березня 2015 року позивач ознайомилася з цим розпорядчим документом, як посадова особа територіального органу Міндоходів.

8. З 04 березня 2015 року по 23 квітня 2015 року ОСОБА_1 перебувала на стаціонарному лікуванні у медичному закладі з діагнозом "гострий коліт" та низкою інших захворювань. Ці обставини визнаються сторонами в справі та підтверджуються наявними в матеріалах справи листками непрацездатності.

9. Після закриття останнього листка тимчасової непрацездаттності 24 квітня 2015 року позивач подала власноручно написану заяву про проведення відносно неї перевірки, передбаченої Законом України « Про очищення влади».

10. 16 березня 2015 року наказом Міністерства доходів і зборів України № 193 - 0 ОСОБА_1 звільнено з посади заступника начальника Головного управління Міндоходів у Харківській області з підстави, передбаченої пунктом 7 - 2 частини першої статті 36 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпПУ) та частини третьої статті 4 Закону України "Про очищення влади", а саме у зв`язку з тим, що позивач у 10-ти денний термін, встановлений частиною другою статті 4 Закону України "Про очищення влади", не подала заяву, у якій необхідно повідомити про те, що до неї застосовуються заборони, визначені частинами третьою або четвертою статті 1 цього Закону, або повідомити про те, що до неї не застосовуються відповідні заборони, та про згоду на проходження перевірки, згоду на оприлюднення відомостей щодо них відповідно до цього Закону.

ІІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

11. Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 19 серпня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2015 року, позовні вимоги задоволено частково.

11.1. Визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства доходів і зборів України від 16 березня 2015 року № 193-о про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника начальника Головного управління Міндоходів у Харківській області.

11.2. Поновлено ОСОБА_1 на посаді заступника начальника Головного управління Міндоходів у Харківській області.

11.3. В іншій частині позовних вимог відмовлено.

12. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що звільнення позивача відбулося з порушенням законодавства, ОСОБА_1 не було своєчасно подано заяву про проведення щодо неї люстраційної перевірки з незалежних від неї підстав.

13. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог в частині поновлення позивача на посаді заступника начальника Головного управління Державної фіскальної служби у Харківській обсласті, суди попередніх інстанцій виходили з того, що Головне управління Міндоходів у Харківській області на час прийняття судового рішення не ліквідовано та згідно штатного розпису Головного управління Міндоходів у Харківській області на 2015 рік посада позивача зберігалася, а тому позивач підлягала поновленню на посаді, з якої її було звільнено.

ІV. Касаційне оскарження

14. Не погодившись з постановою суду першої інстанції та ухвалою суду апеляційної інстанції сторони подали до Вищого адміністративного суду касаційні скарги, які зареєстровані 19 жовтня 2015 року та 26 жовтня 2015 року.

15. У касаційній скарзі відповідач зазначає, що суди попередніх інстанцій помилково застосували пункт 7-2 частини першої статті 36, частину третю статті 40, статю 235 КЗпПУ, пункт 10 частини першої статті 2, частин 1, 2, 3 статті 4 Закону України «Про очищення влади», статті 159 КАС України (в редакції 2015 року).

16. За доводами відповдача, позивач не подала заяву, передбачену статтею 4 Закону України "Про очищення влади", у строк, визначений цим Законом. Положення частини третьої статті 40 КЗпПУ, на думку відповідача, до спірних правовідносин не застосовуються, оскільки підставами припинення трудового договору з позивачем є положення Закону України "Про очищення влади", які мають пріорітетний характер.

17. У зв`язку з наведеним відповідач просить скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нове судове рішення, яким позов ОСОБА_1 залишити без задоволення.

18. Касаційна скарга відповідача містить прохання про розгляд справи за участі його представника.

19. У касаційній скарзі позивач просить змінити судові рішення та задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

20. На обгрунтування вимог касаційної скарги позивач зазначила, що станом на день прийняття судового рішення судом апеляційної інстанції Головне управління Міндоходів в Харківській області припинено, а отже, трудові відносини позивача мають бути продовжені, незважаючи на реорганізацію установи шляхом приєднання.

21. Ухвалами Вищого адміністративного суду України від 29 жовтня 2015 року та 13 листопада 2015 року відкрито провадження за касаційними скаргами та витребувано з Харківського окружного адміністративного суду справу №820/5016/15 (суддя-доповідач Іваненко Я. Л.).

22. У запереченнях на касаційну скаргу позивач спростовує доводи відповідача, просить залишити касаційну скаргу без задоволення, оскаржувані судові рішення змінити та поновити її на посаді заступника начальника Головного управління ДФС у Харківській області.

23. Заперечення на касаційну скаргу містять прохання позивача про розгляд справи за участі його представника.

24. 12 січня 2016 року справа №820/5016/15 надійшла до Вищого адміністративного суду України.

25. 05 квітня 2016 року ухвалою Вищого адміністративного суду України провадження в справі зупинено до вирішення Конституційним Судом України справи за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності (конституційності) частини третьої статті 4 Закону України «Про очищення влади» положенням статті 38, частини другої статті 61, частини першої статті 62 Конституції України.

26. 04 січня 2018 року матеріали справи №820/5016/15 разом з касаційними скаргами передано до Верховного Суду (суддя-доповідач Желтобрюх І. Л.).

27. 30 травня 2019 року розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду № 518/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл справи у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Желтобрюх І. Л., що унеможливлює її участь у розгляді касаційних скарг.

28. Протоколами повторного автоматизованого розподілу справ між суддями від 30 травня 2019 року визначено склад суду: головуючого суддю Шевцову Н. В., суддів Кашпур О. В., Радишевську О. Р.

29. Ухвалою Верховного Суду від 29 липня 2020 року повадження в справі поновлено та призначено справу до розгляду у відкритому судовому засіданні.

V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування

30. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

31. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

32. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

33. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

34. Правові та організаційні засади проведення очищення влади (люстрації) для захисту та утвердження демократичних цінностей, верховенства права та прав людини в Україні визначені Законом України від 16 вересня 2014 року № 1682 - «Про очищення влади» (далі - Закон України «Про очищення влади»).

35. Відповідно до частин першої, другої статті 1 Закону України «Про очищення влади» очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.

35.1. Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах:

- верховенства права та законності;

- відкритості, прозорості та публічності;

- презумпції невинуватості;

- індивідуальної відповідальності;

- гарантування права на захист.

36. Згідно із статтею 4 вказаного Закону особи, які перебувають на посадах, визначених у пунктах 1-10 частини першої статті 2 цього Закону, подають керівнику або органу, зазначеному у частині четвертій статті 5 цього Закону, власноручно написану заяву, у якій повідомляють про те, що до них застосовуються заборони, визначені частиною третьою або четвертою статті 1 цього Закону, або повідомляють про те, що до них не застосовуються відповідні заборони, та про згоду на проходження перевірки, згоду на оприлюднення відомостей щодо них відповідно до цього Закону (далі - заява).

37. Заява подається не пізніше ніж на десятий день з дня початку проведення перевірки у відповідному органі, на підприємстві згідно з планом проведення перевірок, затвердження якого передбачено пунктом 3 частини другої статті 5 цього Закону.

38. Неподання заяви у строк, передбачений частиною другою цієї статті, є підставою для звільнення особи із займаної посади не пізніш як на третій день після спливу строку на подання заяви та застосування до неї заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 цього Закону.

39. Подання заяви, у якій особа повідомляє про те, що до неї застосовується заборона, зазначена у частині третій або четвертій статті 1 цього Закону, є підставою для звільнення особи із займаної посади не пізніш як на третій день після подання такої заяви та застосування до неї відповідної заборони.

40. Частинами першою-третьою статті 6 КАС України установлено, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

40.1. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

40.2. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

41. Статтею 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» закріплено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

42. Згідно з частиною першою статті 235 КЗпПУ у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу, у тому числі у зв`язку з повідомленням про порушення вимог Закону України «Про запобігання корупції» іншою особою, працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір.

VІ. Позиція Верховного Суду

43. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

44. Згідно з частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

45. Вирішуючи питання про обґрунтованість касаційних скарг, суд касаційної інстанції виходить з такого.

46. 17 липня 1997 року Україна ратифікувала Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (надалі - Конвенція), яка відповідно до частини першої статті 9 Конституції України стала частиною національного законодавства України.

47. Міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються в порядку, передбаченому для норм національного законодавства.

48. Отже, Конвенція є частиною національного законодавства України відповідно до положень статті 9 Конституції України.

49. За змістом статті 32 Конвенції про захист прав і основоположних свобод (надалі - Конвенція) людини питання тлумачення і застосування Конвенції належить до виключної компетенції Європейського суду.

50. Предметом регулювання Конвенції є захист основних прав і свобод особи, що передбачає пряму дію норм Конвенції.

51. Відповідно до статті 8 Конвенції кожен має право на повагу до свого приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції.

52. Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров`я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.

53. За сталою практикою Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) поняття приватне життя «охоплює право особи формувати та розвивати відносини з іншими людьми, включаючи відносини професійного чи ділового характеру» (див. пункт 25 «C. проти Бельгії» від 7 серпня 1996 року (Reports 1996)). Стаття 8 Конвенції «захищає право на розвиток особистості та право формувати і розвивати відносини з іншими людьми та навколишнім світом» (див. пункт 61 рішення Суду у справі «Pretty проти Сполученого Королівства» (справа № 2346/02, ECHR 2002)). Поняття «приватне життя» не виключає в принципі діяльність професійного чи ділового характеру. Адже саме у діловому житті більшість людей мають неабияку можливість розвивати відносини із зовнішнім світом (див. пункт 29 рішення Суду у справі «Niemietz проти Німеччини» від 16 грудня 1992 року. Таким чином, обмеження, встановлені щодо доступу до професії, були визнані такими, що впливають на «приватне життя» (див. пункт 47 рішення Суду у справі «Sidabras and Dћiautas проти Латвії» (справи №№ 55480/00 та 59330/00, ECHR 2004) і пункти 22-25 рішення Суду у справі «Bigaeva проти Греції» від 28 травня 2009 року (справа 26713/05)). Окрім того, було встановлено, що звільнення з посади становило втручання у право на повагу до приватного життя (див. пункти 43-48 рішення у справі «Ozpinar проти Туреччини» від 19 жовтня 2010 року (справа № 20999/04)). З рештою, у статті 8 Конвенції йдеться про захист честі та репутації як частину права на повагу до приватного життя (див. пункт 35 рішення у справі «Pfeifer проти Австрії» від 15 листопада 2007 року (справа № 12556/03) та пункти 63, 64 рішення у справі «A. проти Норвегії» від 9 квітня 2009 року (справа № 28070/06), пункт 165 рішення ЄСПЛ у справі «Олександр Волков проти України» (заява № 21722/11)).

54. ЄСПЛ неодноразово зазначав, що тлумачення та застосування національного законодавства є прерогативою національних органів. Суд, однак, зобов`язаний переконатися в тому, що спосіб, в який тлумачиться і застосовується національне законодавство, призводить до наслідків, сумісних з принципами Конвенції з точки зору тлумачення їх у світлі практики Суду (див. рішення у справі «Скордіно проти Італії» (Scordino v. Italy) (№ 1) [ВП], № 36813/97, пункти 190 та 191, ECHR 2006-V та пункт 52 рішення у справі «Щокін проти України» (заяви №№ 23759/03 та 37943/06), від 14 жовтня 2010 року).

55. У пунктах 310-315 рішення в справі «Полях та інші проти України» (Case of Polyakh and others v. Ukraine) (заяви № 58812/15 та 4 інші, 17 жовтня 2019 року), досліджуючи питання щодо пропорційності звільнення заявника з посади у зв`язку з неподанням заяви про проведення перевірки, передбаченої Законом України «Про очищення влади», зауважив на такому: «Четвертого заявника звільнили та застосували до нього обмежувальні заходи, передбачені Законом «Про очищення влади», через подання ним заяви про незастосування до нього Закону «Про очищення влади» із чотириденним запізненням (див. пункти 30 і 34). <....>.

56. ЄСПЛ в справі «Полях та інші проти України» також дійшов висновку, що «якщо передбачені Законом «Про очищення влади» заходи були застосовані до заявника лише через подання заяви з чотириденним запізненням, навіть якщо в іншому випадку ці заходи до нього не були би застосовні, Суд не може зрозуміти, як такі серйозні заходи могли вважатися пропорційними тривіальному характеру проступку заявника. Ні національні суди, ні Уряд жодним чином цього не пояснили. Особливість ситуації заявника полягала у тому, що на момент закінчення строку для подання заяви він хворів. Жодних аргументів, що затримка та подання ним заяви наступного дня після виписки з лікарні спричинили які-небудь проблеми у контексті загальної перевірки, наведено не було».

57. Досліджуючи доводи заявників в справі «Полях та інші проти України», ЄСПЛ зазначив, що «суть відповідної заяви полягала у тому, що посадова особа повідомляла, застосовувалися до неї обмежувальні заходи, передбачені Законом «Про очищення влади», чи ні <....>. Проте у цій справі ніколи не робилося припущення про існування невідомих фактів у кар`єрі четвертого заявника, які могли би бути виявлені в його заяві. Безперечно єдиною можливою підставою для застосування Закону «Про очищення влади» було те, що у 2010 - 2014 роках він працював у податковій службі, і про це було добре відомо його роботодавцю, якому була подана заява, самій податковій службі. У цьому розумінні у цій справі обов`язок подати заяву відрізнявся від ситуацій, коли такий обов`язок мав на меті викриття певних потенційно прихованих фактів, таких як таємна співпраця зі службами безпеки колишніх тоталітарних режимів <...>.

58. Враховуючи викладене, ЄСПЛ зазначив, що не може зрозуміти, як застосування такого серйозного обмежувального заходу через незначну затримку у поданні такої технічної заяви могло вважатися «необхідним у демократичному суспільстві».

59. У підсумку ЄСПЛ дійшов висновку про те, що в справі не було доведено, що втручання щодо будь-кого із заявників було необхідним у демократичному суспільстві. Отже, було порушено статтю 8 Конвенції щодо всіх заявників (пункти 323, 324 вказаного рішення).

60. Таким чином, Верховний Суд вважає, що застосування до позивача такого заходу, як звільнення із служби з підстави, передбаченої абзацом першим частини третьої статті 4 Закону України «Про очищення влади», не є ані пропорційним, ані необхідним у демократичному суспільстві, та створює передумови для порушення з боку України міжнародних зобов`язань за статтею 8 Конвенції.

61. Відповідна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 27 травня 2020 року в справі № 813/655/18, від 03 червня 2020 року в справі № 812/1727/15.

62. За установлених судами попередніх інстанцій обставин справи Верховний Суд погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про протиправність звільнення позивача, оскільки позивача було звільнено з роботи виключно у зв`язку з тим, що вона вчасно не подала заяви, передбаченої статтею 4 Закону України «Про очищення влади», при цьому перебуваючи протягом всього цього періоду у стані тимчасової непрацездатності, що не відповідає принципам пропорційності та верховенства права.

63. Згідно з частиною першою статті 235 КЗпПУ у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу, у тому числі у зв`язку з повідомленням про порушення вимог Закону України «Про запобігання корупції» іншою особою, працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір.

64. Зважаючи на висновки судів попередніх інстанцій про протиправність звільнення позивача з посади, остання має бути поновлена на раніше займаній посаді, а саме на посаді посаді заступника начальника Головного управління Міндоходів у Харківській області, що правильно визначено судами попередніх інстанцій.

65. На момент прийняття рішення судом першої інстанції щодо поновлення позивача на посаді Головне управління Міндоходів у Харківській області як юридична особа припинено не було, отже відповідно положень статті 235 КЗпПУ позивач має бути поновлена на попередній роботі (раніше займаній посаді).

66. Інші доводи касаційних скарг наведених висновків суду не спростовують, а зводяться до переоцінки встановленим обставинам справи судави попередніх інстанцій, що знаходиться за межами повноважень суду касаційної інстанції.

VІІ. Судові витрати

67. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 250, 341, 344, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційні скарги ОСОБА_1 та Державної фіскальної служби України залишити без задоволення.

2. Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 19 серпня 2015 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2015 року в справі № 820/5016/15 залишити без змін.

3. Судові витрати розподілу не підлягають.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Повний текст постанови складено 29 липня 2020 року.

Головуючий суддя: Н. В. Шевцова

Судді: О. В. Кашпур

О. Р. Радишевська