Справа № 120/2136/19-а
Суддя: Чиркін С.М.
Дата ухвалення: 2020-07-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 липня 2020 року

м. Київ

справа № 120/2136/19-а

адміністративне провадження № К/9901/8621/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Чиркіна С.М.,

суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державного підприємства «Тростянецький спиртовий завод» на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19.02.2020 (головуючий суддя: Драчук Т.О., судді: Ватаманюк Р.В., Полотнянко Ю.П.) у справі № 120/2136/19-а за позовом Департаменту агропромислового розвитку, екології та природних ресурсів Вінницької облдержадміністрації до Державного підприємства «Тростянецький спиртовий завод», за участю Прокуратури Вінницької області, треті особи: Головне управління Держпродспоживслужби у Вінницькій області, Державна екологічна інспекція у Вінницькій області, Тростянецької селищної ради Тростянецького району Вінницької області, про анулювання дозволу,

В С Т А Н О В И В:

02.07.2019 Департамент агропромислового розвитку, екології та природних ресурсів Вінницької облдержадміністрації (далі - Департамент або позивач) звернувся до Вінницького окружного адміністративного суду з позовом до Державного підприємства «Тростянецький спиртовий завод» (далі - відповідач), в якому просив анулювати дозвіл від 19.10.2017 №5 на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.

В обґрунтування позову Департамент зазначив, що за результатом неодноразових колективних звернень мешканців Тростянецької селищної ради, 20.06.2019 відбулося позачергове засідання обласної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій при Вінницькій обласній державній адміністрації, на якому розглянуто екологічну ситуацію, яка склалася за наслідками діяльності відповідача. Також фахівцями Державної установи «Вінницький обласний центр МОЗ України» було здійснено моніторинг якості атмосферного повітря в зоні впливу полів фільтрації ДП «Тростянецький спиртовий завод» та виявлено перевищення гранично-допустимих концентрацій забруднюючих речовин, передбачених списком «Гранично-допустимі концентрації хімічних і біологічних речовин в атмосферному повітрі населених місць».

26.06.2019 Головне управління Держпродспоживслужби у Вінницькій області листом №02-6.03-20/3344 повідомило Департамент про недійсність погодження №02/3391 від 10.10.2017 щодо можливості видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами ДП «Тростянецький спиртовий завод» та рекомендувало відкликати дозвіл №5 на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.

Зазначені обставини стали підставою звернення з цим позовом до суду.

В якості нормативного обґрунтування позивач покликався на пункт 7 статті 4-1 Закону України від 06.09.2005 № 2806-IV «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 2806-IV), згідно якого дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру з визначених підстав.

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 11.11.2019 у задоволенні позову відмовлено.

Ухвалюючи таке рішення суд першої інстанції дійшов висновку, що у Департаменту відсутні повноваження на здійснення заходів контролю за дотриманням встановлених гранично допустимих викидів та уповноваженим органом заходів контролю щодо дотримання ДТ «Тростянецький спиртовий завод» законодавства у сфері охорони атмосферного повітря не здійснювалось, припис про усунення таких порушень не видавався, а відтак відсутні передбачені законом підстави для скасування дозволу.

Також суд першої інстанції наголосив, що відсутність повноважень у позивача на здійснення заходів контролю не може компенсуватись шляхом ухвалення рішення суду, в якому за основу наявності порушення взятий припис Державної екологічної інспекції у Вінницькій області, яка не є контролюючим органом в розумінні положень статті 4-1 Закону № 2806-IV.

Водночас суд першої інстанції зазначив, що законодавство, яке регламентує спірні правовідносини, не визначає такого поняття та не передбачає повноважень Держпродспоживслужби на «відкликання» раніше наданого погодження на отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин.

Отже, суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність підстав для анулювання дозволу, оскільки не було встановлено наявності жодної із обумовлених Законом №2806-IV обставин, що передбачають можливість анулювання такого дозволу в судовому порядку.

Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19.02.2020 апеляційну скаргу позивача задоволено, рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 11.11.2019 скасовано та прийнято нову постанову, якою позов задоволено.

Суд апеляційної інстанції зазначив, що відповідачем не виконано в повному обсязі рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 05.03.2019 у справі №120/4580/18-а (набрало законної сили), яким було зобов`язано відповідача виконати вимоги припису від 18.10.2018, виданого Державною екологічною інспекцією у Вінницькій області, а саме в частині: оформлення паспорту місця видалення відходів під бардополями.

З урахуванням результатів моніторингу якості атмосферного повітря в зоні впливу полів фільтрації відповідача, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що саме барда, яка скидається на поля фільтрації, є джерелом забруднення атмосферного повітря, оскільки саме вона надходить на бардополя в гарячому стані, що своєю чергою сприяє її бродінню та виділенню сірководню в атмосферне повітря. Отже, відсутність паспорту на видалення відходів має прямий наслідковий зв`язок з охороною навколишнього середовища та перевищенням гранично-допустимих концентрацій забруднюючих речовин при викиді їх в атмосферне повітря.

Наявність права на подання позову щодо анулювання дозволу органом, який не проводив перевірку, суд апеляційної інстанції обґрунтував посиланням на практику Верховного Суду в справі №826/1572/18 від 25.04.2019.

Не погоджуючись із зазначеним судовими рішенням, відповідач подав касаційну скаргу на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19.02.2020 у справі №120/2136/19-а, у якій скаржник просить скасувати постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19.02.2020 та залишити в силі рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 11.11.2019.

Скаржник вважав безпідставним посилання апеляційного суду на рішення Верховного Суду у справі № 826/1572/18, оскільки в справі, на яку послався суд апеляційної інстанції, суди попередніх інстанцій встановили, що відповідач порушив вимоги екологічного законодавства, виявом яких є перевищення затверджених граничнодопустимих викидів, установлених дозволом, що є наднормативними викидами. Проте, за позицією скаржника в цій справі відсутні будь-які докази вини відповідача у перевищення концентрацій забруднюючих речовин в повітрі, акт про недотримання умов дозволу на викиди не складався, суб`єктом контролю не виносився припис або інший розпорядчий документ про необхідність усунення відповідачем виявлених порушень умов дозволу від 19.10.2017 № 5 на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.

Також відповідач не погоджується із висновком апеляційного суду про те, що відсутність оформленого паспорту місця видалення відходів має наслідком перевищення гранично допустимих концентрацій забруднюючих речовин та є порушенням умов дозволу на викиди в атмосферне повітря, оскільки, за твердженням скаржника, зазначений висновок не відповідає Порядку ведення реєстру місць видалення відходів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.08.1998 № 1216 та встановленим у справі фактичним обставинам. Скаржник стверджує, що наявність оформленого паспорту бардполя не є передумовою ані отримання дозволу на викиди в атмосферне повітря, ані його дійсності, причинно-наслідковий зв`язок між поводженням з відходами на бардполях та наявністю у повітрі перевищень гранично-допустимих концентрацій забруднюючих речовин судами не досліджувався та потребує спеціальних знань, якими ані суд, ані учасники справи не володіють.

Також відповідач стверджує, що Департамент агропромислового розвитку, екології та природних ресурсів Вінницької обласної державної адміністрації не наділений правом звертатися з позовом до суду на підставі положень абзацу 7 частини 7 статті 4-1 Закону № 2806-IV.

Із посиланням на норми абзацу 7 частини 7 статті 4-1 Закону № 2806-IV скаржник стверджує, що відповідач не дотримався порядку анулювання дозволу, оскільки такому зверненню мав передувати відповідний припис та його невиконання саме в сфері спірних правовідносин.

Ухвалою Верховного Суду від 08.04.2020 відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.

Позивач надав відзив, в якому зазначив, що з доводами касаційної скарги не погоджується, оскільки відповідач намагається здійснити підміну понять, надаючи роз`яснення стосовно повноважень, якими наділений державний орган, стверджуючи, що позивач не мав права ані на складання припису, ані на звернення до суду, оскільки це не передбачено Положенням про Департамент.

Із посиланням на норми Закону № 2806-IV та Положення про Департамент (затверджене розпорядженням голови обласної державної адміністрації від 15.05.2017 N 336 (зі змінами) (далі по тексту - Положення) зазначив, що саме Департамент в цьому випадку є дозвільним органом та наділений правом звернення до суду.

В якості обґрунтування підстав анулювання дозволу послався на виявлені під час перевірки порушення позивачем вимог природоохоронного законодавства, зафіксовані в Акті перевірки №563/ВН від 04.10-12.10.2018, за результатами якої був складений припис, у тому числі (…) пункт 10 якого вимагав оформлення паспорту місця видалення відходів під бардополями та не був виконаний відповідачем.

Додатково в якості підстав правомірності анулювання дозволу послався на виявлені під час дослідження атмосферного повітря перевищення допустимого вмісту парів сірководню в контрольній точці Т1 в 9.5 раз та в 1.625 раз в контрольній точці Т2.

За позицією позивача виявлені факти недотримання обсягів дозволених викидів відповідачем є підтвердженням внесення недостовірної інформації до документів, якими обґрунтовувалися обсяги викидів і на підставі яких був погоджений та виданий дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами. Стверджує, що саме зазначені обставини зумовили відкликання погодження дозволу №5 від 19.10.2017 на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.

Прокуратура Вінницької області у відзиві на касаційну скаргу наголосила, що відсутність паспорту на видалення відходів під бардополями унеможливлює будь-яку роботу підприємства, оскільки в процесі його діяльності виробляється барда, яка в подальшому ніяким чином не переробляється, а скидається як відхід на поля фільтрації. За позицією прокуратури саме барда є джерелом забруднення атмосферного повітря, а тому відсутність паспорту на видалення таких відходів свідчить про порушення саме в сфері охорони атмосферного повітря.

Третя особа - Головне управління Держпродспоживслужби у Вінницькій області також подала відзив на касаційну скаргу, підстави непогодження з якою в цілому тотожні з доводами, як викладені у відзивах позивача та Прокуратури Вінницької області.

Ухвалою Верховного Суду від 29.07.2020 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.

Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено таке.

25.09.2017 на адресу Департаменту агропромислового розвитку, екології та природних ресурсів Вінницької обласної державної адміністрації надійшла заява директора Державного підприємства «Тростянецький спиртовий завод» Мариняка І.І. від 22.09.2017 щодо видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря ДП «Тростянецький спиртовий завод» промисловий майданчик №2.

19.10.2017, за погодженням Головного управління Держпродспоживслужби у Вінницькій області №02/3391 від 10.10.2017, Департаментом видано дозвіл №5 на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами ДП «Тростянецький спиртовий завод» проммайданчик - №2 поля фільтрації з необмеженим терміном дії, в додатку якого передбачені дозволені обсяги викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами та умови щодо охорони атмосферного повітря.

З 04.10.2018 по 12.10.2018 Державною екологічною інспекцією у Вінницькій області було проведено планову перевірку дотримання ДП «Тростянецький спиртовий завод» вимог природоохоронного законодавства та складено Акт перевірки № 563/ВН від 04.10-12.10.2018.

За результатами перевірки 18.10.2018 ДП «Тростянецький спиртовий завод» видано Припис щодо усунення виявлених порушень зокрема:

пункт 4 - забезпечити виконання умов дозволу щодо дотримання температурного режиму на скиди теплообмінних стічних вод;

пункт 10 - оформити та надати паспорт місця видалення відходів під бардополями;

пункт 11 - забезпечити здійснення лабораторного контролю за якісним станом підземних вод з спостережувальних свердловин в районі полів фільтрації (бардополів).

Виконання вищезазначених пунктів припису від 18.10.2018 було предметом розгляду у справі №120/4580/18-а, у якій постановою Вінницького окружного адміністративного суду від 05.03.2019 зобов`язано ДП «Тростянецький спиртовий завод» виконати пункти 4,10,11 вимог припису від 18.10.2018, виданого Державною екологічною інспекцією у Вінницькій області.

04.06.2019 Державною екологічною інспекцією проведено позапланову перевірку підприємства на виконання припису від 18.10.2018, за результатами якої встановлено, що підприємством не виконано в повному обсязі припис, зокрема за твердженням позивача, в контексті предмету спору, не оформлено паспорт на місце видалення відходів під бардополями.

21.06.2019 Державною установою «Вінницький обласний лабораторний центр МОЗ України», за дорученням першого заступника голови Вінницької обласної державної адміністрації, в присутності представників Головного управління Держпродспоживслужби у Вінницькій області, Тростянецької селищної ради, ДП"Тростянецький спиртовий завод" та представниками від громади смт. Тростянець, здійснено моніторинг якості атмосферного повітря в зоні впливу полів фільтрації ДП "Тростянецький спиртовий завод".

За результатами досліджень (протоколи від 21.06.2019 №№523-526; 527- 530; 531-534; 535-538; 539-42; 543-546) виявлено перевищення гранично допустимих концентрацій забруднюючих речовин, передбачених списком «Гранично допустимі концентрації хімічних і біологічних речовин в атмосферному повітрі населених місць», у шести точках.

26.06.2019 Головне управління Держпродспоживслужби у Вінницькій області листом №02-6.03-20/3344 повідомило Департамент про перевищення ДП «Тростянецький спиртовий завод» гранично-допустимих концентрацій забруднюючих речовин та просило вважати недійсним погодження №02/3391 від 10.10.2017 щодо можливості видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами ДП «Тростянецький спиртовий завод» промисловий майданчик №2 - поля фільтрації та відкликати дозвіл на викиди забруднюючих речовин з полів фільтрації вказаного підприємства.

За результатом розгляду листа №02-6.03-20/3344, позивач звернувся із позовом до суду про анулювання дозволу.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.

Правові, економічні та соціальні основи організації охорони навколишнього природного середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь встановлює Закон України від 25.06.1991 № 1264-ХІІ «Про охорону навколишнього природного середовища» (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон № 1264-ХІІ).

Згідно із статтею 5 Закону 1264-ХІІ державній охороні і регулюванню використання на території України підлягають: навколишнє природне середовище як сукупність природних і природно-соціальних умов та процесів, природні ресурси, як залучені в господарський обіг, так і невикористовувані в економіці в даний період (земля, надра, води, атмосферне повітря, ліс та інша рослинність, тваринний світ), ландшафти та інші природні комплекси.

За приписами пунктів «г», «ї» статті 15 Закону № 1264-ХІІ до повноважень місцевих рад у галузі охорони навколишнього природного середовища, у тому числі (…) відноситься видання (переоформлюють, видають дублікати, анулюють) дозволів на спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення у випадках, передбачених законом та здійснення контролю за додержанням законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Згідно із вимогами статті 19 Закону № 1264-ХІІ виконавчі органи сільських, селищних, міських рад у галузі охорони навколишнього природного середовища в межах своєї компетенції, у тому числі (…), затверджують за поданням обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, а на території Автономної Республіки Крим - органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища для підприємств, установ та організацій ліміти використання природних ресурсів, за винятком ресурсів загальнодержавного значення, ліміти скидів забруднюючих речовин у навколишнє природне середовище, за винятком скидів, що призводять до забруднення природних ресурсів загальнодержавного значення або навколишнього природного середовища за межами відповідно села, селища, міста (пункт «д»).

За приписами статті 34 Закону № 1264-ХІІ завдання контролю у галузі охорони навколишнього природного середовища полягають у забезпеченні додержання вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища всіма державними органами, підприємствами, установами та організаціями, незалежно від форм власності і підпорядкування, а також громадянами.

Згідно із статтею 35 Закону № 1264-ХІІ державний контроль у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад здійснюють державний контроль у сфері охорони навколишнього природного середовища.

Частина друга статті 35 Закону № 1264-ХІІ передбачає, що державному контролю у тому числі (…) підлягають використання і охорона земель, надр, поверхневих і підземних вод, атмосферного повітря.

Закон України від 16.10.1992 № 2707-XII «Про охорону атмосферного повітря» (далі - Закон №2707-XII) визначає правові і організаційні основи та екологічні вимоги в галузі охорони атмосферного повітря, спрямований на збереження та відновлення природного стану атмосферного повітря, створення сприятливих умов для життєдіяльності, забезпечення екологічної безпеки та запобігання шкідливому впливу атмосферного повітря на здоров`я людей та навколишнє природне середовище.

Відповідно до статті 2 Закону №2707-XII відносини в галузі охорони атмосферного повітря регулюються цим Законом, Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища» та іншими нормативно-правовими актами.

За приписами статті 10 Закону №2707-XII підприємства, установи, організації та громадяни - суб`єкти підприємницької діяльності, що здійснюють викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря та діяльність яких пов`язана з впливом фізичних та біологічних факторів на його стан, зобов`язані, у тому числі (…)

здійснювати організаційно-господарські, технічні та інші заходи щодо забезпечення виконання вимог, передбачених стандартами та нормативами екологічної безпеки у галузі охорони атмосферного повітря, дозволами на викиди забруднюючих речовин тощо;

вживати заходів щодо зменшення обсягів викидів забруднюючих речовин і зменшення впливу фізичних факторів;

забезпечувати безперебійну ефективну роботу і підтримання у справному стані споруд, устаткування та апаратури для очищення викидів і зменшення рівнів впливу фізичних та біологічних факторів;

здійснювати контроль за обсягом і складом забруднюючих речовин, що викидаються в атмосферне повітря, і рівнями фізичного впливу та вести їх постійний облік.

Виконання заходів щодо охорони атмосферного повітря не повинно призводити до забруднення ґрунтів, вод та інших природних об`єктів.

На підставі частини 1 статті 11 Закону №2707-XII для забезпечення екологічної безпеки, створення сприятливого середовища життєдіяльності, запобігання шкідливому впливу атмосферного повітря на здоров`я людей та навколишнє природне середовище здійснюється регулювання викидів найбільш поширених і небезпечних забруднюючих речовин, перелік яких встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Частиною 5 статті 11 Закону №2707-XII передбачено, що викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами можуть здійснюватися після отримання дозволу, виданого суб`єкту господарювання, об`єкт якого належить до другої або третьої групи, обласними, Київською, Севастопольською міськими державними адміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення.

Згідно з частиною 8 статті 11 Закону №2707-XII строк дії дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, виданого суб`єкту господарювання, об`єкт якого належить до третьої групи необмежений.

За приписами частини 11-12 статті 11 Закону №2707-XII дозволи на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря видаються за умови:

неперевищення протягом строку їх дії встановлених нормативів екологічної безпеки;

неперевищення нормативів допустимих викидів забруднюючих речовин стаціонарних джерел;

дотримання вимог до технологічних процесів у частині обмеження викидів забруднюючих речовин.

У разі зміни параметрів джерел викидів, їх кількості, кількісного та якісного складу забруднюючих речовин, заходів із зниження їх кількості до зазначених дозволів вносяться зміни.

Відповідно до статті 12 Закону №2707-XII господарська чи інші види діяльності, пов`язані з порушенням умов і вимог до викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря і рівнів впливу фізичних та біологічних факторів на його стан, передбачених дозволами, може бути обмежена, тимчасово заборонена (зупинена) або припинена відповідно до законодавства.

Згідно зі статтями 27, 28 Закону №2707-XII контроль у галузі охорони атмосферного повітря здійснюється з метою забезпечення дотримання вимог законодавства про охорону атмосферного повітря місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, посадовими особами цих органів, а також підприємствами, установами, організаціями та громадянами.

Державний контроль у галузі охорони атмосферного повітря здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, а на території Автономної Республіки Крим - органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань екології та природних ресурсів, а також іншими органами виконавчої влади.

Порядок здійснення державного контролю у галузі охорони атмосферного повітря визначається відповідно до закону.

Судами першої та апеляційної інстанції наголошено, що Департамент агропромислового розвитку, екології та природних ресурсів Вінницької облдержадміністрації, як орган, що видав дозвіл на викиди в атмосферне повітря ДП «Тростянецький спиртовий завод», звертається до суду з позовом, в якому просить скасувати цей дозвіл, право на звернення з яким передбачено Законом № 2806-IV.

Правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності, встановлення порядку діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру, та адміністраторів визначає Закон № 2806-IV.

За приписами абзацу 5 частини 1 статті 4 Закону № 2806-IV виключно законами, які регулюють відносини, пов`язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюється вичерпний перелік підстав для відмови у видачі, переоформлення, анулювання документа дозвільного характеру.

Відповідно до абзаців 5-8 частини 7 статті 4-1 Закону України № 2806-IV дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав:

1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації;

2) здійснення суб`єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення.

Законом можуть передбачатися інші підстави для анулювання документа дозвільного характеру.

Згідно з абзацем 12 частини 7 статті 4-1 Закону № 2806-IV анулювання документа дозвільного характеру з підстав, не передбачених законом, забороняється.

За такого правового регулювання дозвільний орган, який видав припис та який у зв`язку з його невиконанням у встановлені терміни звертається до суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру, є саме суб`єкт владних повноважень, який його і видав.

Так, судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 05.03.2019 у справі №120/4580/18-а (яке набрало законної сили) було зобов`язано ДП «Тростянецький спиртовий завод» виконати вимоги Припису від 18.10.2018, виданого Державною екологічною інспекцією у Вінницькій області, який на момент звернення з позовом не виконано в частині оформлення та надання паспорту місця видалення відходів під бардополя.

Згідно з частиною першою статті 20-2 Закону 1264-ХІІ до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить, зокрема, організація і здійснення у межах компетенції державного нагляду (контролю) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності та господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства, в тому числі про поводження з відходами; щодо наявності дозволів, лімітів та квот на спеціальне використання природних ресурсів, дотримання їх умов.

Частиною шостою статті 7 Закону України від 05.04.2007 №877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №877-V) встановлено, що за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім`я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.

Відповідно до частини сьомої статті 7 Закону №877-V на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду.

Так, 04.06.2019 Державною екологічною інспекцією проведено позапланову перевірку підприємства на виконання припису від 18.10.2018, при якій встановлено, що підприємством не виконано в повному обсязі припис, зокрема, не оформлено паспорт на місце видалення відходів під бардополями.

За позицією суду апеляційної інстанції, з урахуванням практики Верховного Суду, викладеної в постанові від 25.04.2019 у справі №826/1572/18, в якій суд встановив порушення екологічного законодавства та анулював дозвіл, хоча й перевірка та винесення припису проводилось не тим органом, який видав дозвіл, суд приходить до висновку, що цей аргумент відповідача не спростовує факт звернення позивача щодо анулювання дозволу в контексті даної справи та не носить імперативний характер у зв`язку з встановленням факту перевищення гранично допустимих концентрацій забруднюючих речовин, відсутність паспорту місця видалення відходів під бардополями та можливого порушення екологічної ситуації довкілля, що своєю чергою впливає на права людей.

Водночас Верховний Суд звертає увагу, що правовідносини не є тотожними, оскільки у справі №826/1572/18 в межах перевірки (заходу контролю суб`єкта владних повноважень) було встановлено перевищення затверджених гранично допустимих викидів та взаємопов`язані з цим порушення залишалися неусунутими протягом достатнього часу.

Проте в межах спірних правовідносин у справі, рішення судів попередніх інстанцій у якій переглядаються, під час заходу контролю, проведеного Державною екологічною інспекцією у Вінницькій області, в частині порушень, які зазначені в розділу «охорона атмосферного повітря» акту перевірки №563/ВН від 04.10-12.10.2018 зазначено, що підприємство не звітувалось по речовинах у вигляді твердих суспендованих частинок (золі мазутній), про що зазначено в пункті 1 припису від 18.10.2018.

За результатом позапланової перевірки від 04.06.2019 ( акт №328/ВН), підставою якої було виконання припису від 18.10.2018, було зазначено про виконання пункту 1 припису.

Жодних інших порушень щодо дотримання умов дозволу на викиди забруднюючих речових в атмосферне повітря не зазначено.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Проте в межах спірних правовідносин вбачається, що за зверненнями громадян суб`єктами владних повноважень були вжитті термінові заходи спрямовані на першочергове анулювання документа дозвільного характеру, не дотримуючись встановленого чинним законодавством порядку, а саме: без встановлення в межах заходу контролю перевищенням гранично допустимих концентрацій забруднюючих речовин, а також порушень умов дозволу на викиди в атмосферне повітря, без винесення припису за фактом таких перевищень з наданням достатнього часу на усунення відповідних чинників.

Так, судами попередніх інстанцій було встановлено, що перевищення гранично допустимих концентрацій забруднюючих речовин в повітрі було виявлено 21.06.2019 в рамках здійснення Державною установою «Вінницькій обласний лабораторний центр МОЗ України» моніторингу якості атмосферного повітря, проте Верховний Суд зазначає, що моніторинг був проведений не в межах заходу контролю.

В свою чергу припис від 18.10.2018 в частині неусунутих порушень, які були предметом розгляду у справі №120/4580/18-а та які суд зобов`язав своїм рішенням виконати, стосувалися дотримання вимог законодавства про поводження з відходами, охорону водних ресурсів та дотримання умов дозволу на спеціальне водокористування, а не умов дозволу на викиди в атмосферне повітря.

Верховний Суд погоджується з позицією суду першої інстанції, що після отримання дозволу, положення Закону № 2806-IV, Закону України № 2707-XII та Порядку проведення та оплати робіт, пов`язаних з видачею дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, обліку підприємств, установ, організацій та громадян - підприємців, які отримали такі дозволи, затвердженого Постановою КМУ від 13.03.2002 № 302, в разі наявності визначених підстав, передбачають виключно анулювання такого дозволу.

Отже, такої підстави для анулювання дозволу, як «відкликання раніше наданого погодження» положення вказаних нормативно-правових актів не визначають.

Також Верховний Суд погоджується з висновком суду першої інстанції щодо неприйняття до уваги посилання представника ГУ Держпродспоживслужби у Вінницькій області, що відкликання погодження обумовлене неправдивістю відомостей в поданих ДП «Тростянецький спиртовий завод» документах для отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря, оскільки під час подання таких документів суб`єкт господарювання обґрунтовує лише можливі в майбутньому обсяги викидів під час провадження господарської діяльності, в той же час невідповідність гранично допустимих обсягів викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря, зафіксовані вже після початку господарської діяльності підприємства, 21.06.2019 року згідно лабораторних досліджень Державної установи «Вінницький обласний лабораторний центр МОЗ України».

Як зазначив Конституційний Суд України в рішенні від 02 листопада 2004 року № 15-рп/2004, виходячи зі змісту частини першої статті 8 Конституції України, охоронюваний законом інтерес перебуває під захистом не тільки закону, а й об`єктивного права у цілому, що панує у суспільстві, зокрема, справедливості, оскільки інтерес у вузькому розумінні зумовлюється загальним змістом такого права і є його складовою. Одним з проявів верховенства права, як підкреслюється у підпункті 4.1 цього рішення, є те, що право не обмежується лише законодавством як однією з його форм, а включає й інші соціальні регулятори, зокрема, норми моралі, традиції, звичаї тощо, які легітимовані суспільством і зумовлені історично досягнутим культурним рівнем суспільства. Всі ці елементи права об`єднуються якістю, що відповідає ідеології справедливості, ідеї права, яка значною мірою дістала відображення в Конституції України.

Про необхідність забезпечення справедливого балансу, який потрібно встановити між конкуруючими інтересами особи та суспільства в цілому, йдеться також у ряді рішень Європейського Суду з прав людини (рішення у справі «Ст`єрна проти Фінляндії» (Stjerna v. Finland, заява № 18131/91) та рішення у справі «Юханссон проти Фінляндії» (Johansson v. Finland, заява № 10163/02).

Щодо посилань учасників справи про наявність великої соціальної напруги мешканців смт Тростянець, пов`язаної із наслідками господарської діяльності ДП «Тростянецький спиртовий завод» Верховний Суд зазначає таке.

Відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

В той же час, з метою захисту права, визначальним є встановлення саме тієї дії, що призводить до такого порушення.

Так, в межах спірних правовідносин, самим підприємством вживаються заходи щодо недопущення порушення охоронюваного законом інтересу суспільства в цілому.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що ДП "Тростянецький спиртовий завод" починаючи з липня 2019 року, господарську діяльність не здійснює, про що зазначено в наказі в.о. директора "Про зупинку підприємства та зміну режиму роботи" та листі Тростянецької районної державної адміністрації від 01.08.2019, що відповідно свідчить про відсутність поточних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря.

Тобто, на даний час питання існування соціальної напруги, пов`язане з господарською діяльністю ДП "Тростянецький спиртовий завод", не пов`язаного із використанням дозволу на поточні викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря. Про що, як встановлено судом першої інстанції, додатково підтверджують проведені лабораторні дослідження 08.07.2019 Державною установою «Вінницький обласний лабораторний центр МОЗ України», 18.07.2019 ТОВ «Центральні біохімічна лабораторія», 17.09.2019 та 24.09.2019 Державною установою «Вінницький обласний лабораторний центр МОЗ України», результати яких свідчать про не фіксацію перевищення норм, передбачених списком «Гранично допустимі концентрації хімічних та біологічних речовин в атмосферному повітрі населених місць».

Отже, з урахуванням вжитих підприємством заходів, баланс між конкуруючими інтересами особи та суспільства в цілому буде полягати в дотриманні суб`єктом владних повноважень встановленої законом процедури, яка передує зверненню до суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру.

Верховний Суд констатує, що ситуація, коли вжитті в межах спірних правовідносин суб`єктами владних повноважень заходи спрямовані на першочергове анулювання документа дозвільного характеру, ставить особу (суб`єкта приватного права) в нерівне становище та створює ситуацію незахищеності.

Оцінюючи висновки судів, доводи касаційної скарги та відзиви в сукупності, суд вважає, що неврахування вищевказаних обставин, порушення норм матеріального та процесуального права призвело до помилкових висновків суду апеляційної інстанції.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статей 1 та 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, одним із суттєвих елементів принципу верховенства права є принцип юридичної визначеності. Цей принцип має різні прояви. Зокрема, він є одним з визначальних принципів «доброго врядування» і «належної адміністрації» (встановлення процедури і її дотримання), частково співпадає з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до "якості" закону).

Наприклад, у пунктах 70-71 рішення по справі "Рисовський проти України" (29979/04) Європейський Суд з прав людини, аналізуючи відповідність мотивування Конвенції, підкреслює особливу важливість принципу "належного урядування", зазначивши, що цей принцип передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (рішення у справах "Беєлер проти Італії" (Beyeler v. Italy), № 33202/96, пункт 120, "Онер`їлдіз проти Туреччини" (Oneryildiz v. Turkey), № 48939/99, пункт 128, "Megadat.com S.r.l. проти Молдови" (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), № 21151/04, пункту 72, "Москаль проти Польщі" (Moskal v. Poland), № 10373/05, пункту 51). Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах "Лелас проти Хорватії" (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, пункт 74, від 20 травня 2010 року, і "Тошкуце та інші проти Румунії" (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03, пункт 37) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах "Онер`їлдіз проти Туреччини" (Oneryildiz v. Turkey), пункт 128, та "Беєлер проти Італії" (Beyeler v. Italy), пункт 119).

Принцип "належного урядування", як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі "Москаль проти Польщі" (Moskal v. Poland), № 10373/05, пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (там само). З іншого боку, потреба виправити минулу "помилку" не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (Pincova and Pine v. the Czech Republic), № 36548/97, пункт 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі "Лелас проти Хорватії" (Lelas v. Croatia), пункту 74). Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (рішення у справах "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (Pincova and Pine v. the Czech Republic), пункту 58, "Ґаші проти Хорватії" (Gashi v. Croatia), № 32457/05, пункту 40, "Трґо проти Хорватії" (Trgo v. Croatia), № 35298/04, пункту 67). У контексті скасування помилково наданого права на майно принцип "належного урядування" може не лише покладати на державні органи обов`язок діяти невідкладно, виправляючи свою помилку (наприклад, рішення у справі "Москаль проти Польщі" (Moskal v. Poland), пункту 69), а й потребувати виплати відповідної компенсації чи іншого виду належного відшкодування колишньому добросовісному власникові (зазначені вище рішення у справах "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (Pincova and Pine v. the Czech Republic), пункт 53 та "Тошкуце та інші проти Румунії" (Toscuta and Others v. Romania), пункт 38).

За змістом статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

За змістом статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

З огляду на викладене, рішення суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню, а рішення суду першої інстанції підлягають зміні з урахуванням мотивів, наведених у цій постанові Верховного Суду.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 356, 359 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державного підприємства «Тростянецький спиртовий завод» задовольнити частково.

Постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19.02.2020 у справі №120/2136/19-а - скасувати.

Рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 11.11.2019 у справі №120/2136/19-а змінити, виклавши його мотивувальну частину в редакції цієї постанови.

В решті рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 11.11.2019 у справі №120/2136/19-а - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С.М. Чиркін

А.А. Єзеров

В.М. Шарапа