Справа № 280/4367/19
Суддя: Дурасова Ю.В.
Дата ухвалення: 2020-07-22 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

22 липня 2020 року м. Дніпросправа № 280/4367/19

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді: Дурасової Ю.В.,

суддів: Божко Л.А., Лукманової О.М.,

секретар судового засідання: Новошицька О.О.

за участю: представник позивача: Бабак Руслан Анатолійович;

представник відповідача: Янголенко Марія Григорівна

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Дніпрі апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг

на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 27.12.2019 (головуючий суддя Сіпака А.В., повний текст складено 08.01.2020)

в адміністративній справі за позовом Публічного акціонерного товариства "Запоріжжяобленерго" до відповідача Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною та скасування постанови,-

ВСТАНОВИВ:

Позивач, Публічне акціонерне товариство "Запоріжжяобленерго" (ПАТ "Запоріжжяобленерго"), звернувся до суду з адміністративним позовом до відповідача Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (НКРЕКП), просив визнати протиправною та скасувати постанову відповідача від 09.08.2019 №1680 «Про накладення штрафу на ПАТ «Запоріжжяобленерго» за порушення Ліцензійних умов розподілу електричної енергії».

Позов обґрунтовано тим, що ПАТ "Запоріжжяобленерго" отримав повідомлення про проведення заходу державного контролю від 20.06.2019 у строк з 05.08.2019 по 16.08.2019 за період діяльності з 01.01.2018 по 31.12.2018. Разом з тим, ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 08.08.2019 по справі №280/3830/19, НКРЕКП було заборонено проведення планового заходу державного контролю відповідно до повідомлення про проведення заходу державного контролю від 20.06.2019 у строк з 05.08.2019 по 16.08.2019, проте зазначена судове рішення було проігноровано відповідачем та складено спірну постанову. Також, позивач в обґрунтування заявлених позовних вимог послався на те, що відповідно до статті 10 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" суб`єкт господарювання в праві не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо, зокрема, органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику. Зазначає, що постановами НКРЕКП №1229 від 18.10.2018 та №2002 від 21.12.2018 внесено зміни до Ліцензійних умов провадження господарської діяльності, водночас, відповідачем не було внесено змін до відповідних Переліків питань, які є складовими акту планового заходу державного нагляду. Зазначене, на думку позивача, свідчить про те, що форма Акту, затверджена постановою НКРЕКП від 14.06.2018 №428, не є уніфікованою формою акту, в розумінні статті 5 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Крім того, позивач вказував і на те, що оскільки відповідачем не забезпечено реєстрації постанов НКРЕКП, якими затверджено Ліцензійні умови, а також не здійснено державної реєстрації "Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов", то такі акти не мають обов`язкового характеру та не створюють прав і обов`язків для визначеного кола осіб, не можуть бути підставою для реалізації повноважень державним органом, а їх недотримання не може бути підставою для притягнення до відповідальності. Крім того, позивач вказував на те, що відповідно до приписів Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності", відділ НКРЕКП у Запорізькій області, як територіальний орган НКРЕКП, не наділений повноваженнями органу ліцензування щодо проведення перевірок додержання ліцензіатами вимог ліцензійних умов та складання актів за результатом їх проведення. Також, позивач вказував і на відсутність факту порушення викладеного в спірній постанові, а за порушення зазначене в такій постанові передбачено інший вид відповідальності, відповідно до пункту 5 статті 77 Закону України "Про ринок електричної енергії". Позивач вважає, що вищезазначені порушення, допущені суб`єктом владних повноважень дають підстави для висновку, що прийнята відповідачем постанова про накладення штрафу за порушення Ліцензійних умов розподілу електричної енергії підлягає скасуванню, оскільки прийнята з порушеннями норм законодавства України.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27.12.2019 позов задоволено.

Рішення суду першої інстанції, обґрунтовано тим, що на час проведення перевірки позивача (ПАТ "Запоріжжяобленерго") відповідачем (НКРЕКП) не затверджено та не оприлюднено уніфіковану форму акту у встановленому Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (№877) порядку, а використано акти, які є додатками до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, а тому були відсутні правові підстави на проведення відповідної перевірки. При цьому судом першої інстанції встановлено, що під час прийняття оскаржуваного рішення діяв необґрунтовано та без урахуванням всіх обставин, які мають значення при прийнятті рішення, а також не пропорційно, що зумовлює висновок суду про наявність підстав для задоволення позовних вимог ПАТ "Запоріжжяобленерго".

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідачем подано апеляційну скаргу, згідно якої просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким відмовити в задоволенні позовних вимог. Посилається на те, що нормами законодавства України не встановлений строк протягом якого орган державного нагляду/контролю має затвердити такі уніфіковані форми актів. Вважає, що оскільки відповідач не є міністерством або іншим центральним органом виконавчої влади, то вимога щодо строків та необхідності приведення форм актів на НКРЕКП не поширюється. Зазначає, що відповідно до ч. 1 ст. 19 Закону України про НКРЕКП, Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Пунктом 5.1 Порядку контролю № 428 визначено, що за результатами планових та позапланових перевірок складається акт перевірки за формою, наведеною в додатку 18 до цього порядку та опубліковується на офіційному веб-сайті НКРЕКП., тому зазначає, що форма акта, зазначена в додатку 18, є єдиною формою для всіх сфер регулювання Регулятором. Оскільки в ході перевірки було встановлено, що позивачем порушено Ліцензійні умови з розподілу, то відповідач правомірно застосував до позивача штраф.

Позивачем до апеляційного суду подано відзив на апеляційну скаргу, згідно якого просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін. Посилається на те, що відповідач не мав правових підстав для проведення відповідної перевірки, оскільки НКРЕКП не затвердила та не оприлюднила уніфіковану форму акта у встановленому Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (№877) порядку.

У судовому засіданні представник відповідача, підтримав доводи апеляційної скарги, просив апеляційну скаргу задовольнити, а рішення суду першої інстанції скасувати та відмовити в задоволенні позовних вимог в повному обсязі. Надав пояснення аналогічні викладеним в апеляційній скарзі.

Представник позивача в судовому засіданні заперечував проти задоволення апеляційної скарги, просив відмовити в її задоволенні, залишивши рішення суду першої інстанції без змін як законне та обґрунтоване. Надав пояснення аналогічні, викладеним у відзиві на апеляційну скаргу.

У зв`язку з епідеміологічною ситуацією та встановленням карантину в Україні, розгляд справи відкладався.

Перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів апеляційної інстанції зазначає про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги, внаслідок наступного.

Судом першої інстанції встановлено, що 25.06.2019 ПАТ "Запоріжжяобленерго" отримав від відділу НКРЕКП у Запорізькій області Повідомлення №40-13/1207 від 20.06.2019 про проведення заходу державного контролю, яким ПАТ "Запоріжжяобленерго" повідомлено про заплановане проведення планової перевірки дотримання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу та постачання електричної енергії у строк з 05.08.2019 по 16.08.2019, за період (діяльності) з 01.01.2018 по 31.12.2018.

01.07.2019 Відділом НКРЕКП у Запорізькій області складено та направлено позивачу лист №40-13/1285 з вимогою про надання у строк до 11-00 години 05 серпня 2019 року копій документів необхідних для здійснення планової перевірки.

Листом від 02.08.2019 №001/13086 ПАТ "Запоріжжяобленерго" повідомило відділ НКРЕКП у Запорізькій області про відсутність у Відділу НКРЕКП у Запорізькій області законних підстав для проведення заходу державного контролю стосовно ПАТ "Запоріжжяобленерго" відповідно до Повідомлення про проведення заходу державного контролю від 20.06.2019 №40-13/1207.

05.08.2019 співробітниками відділу НКРЕКП у Запорізькій області складено Акт №263 та №264 за результатами проведення планового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та ліцензійних умов з розподілу електричної енергії та з постачання електричної енергії.

Відповідно до висновків Актів від 05.08.2019 №263 та №264 відповідачем встановлено порушення ПАТ "Запоріжжяобленерго" Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу електричної енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 27.12.2017 №1470, а саме відмовлено в доступі посадових осіб органу ліцензування до місць провадження діяльності, що підлягає ліцензуванню, об`єктів, що використовується Ліцензіатом при провадженні діяльності, що підлягає ліцензуванню та не надання інформації на запит відділу від 01.07.2019 №40-13/1285, що є порушенням підпункту 7 пункту 2.2 Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії в частині не надання до НКРЕКП документів (їх копій), інформації (даних, відомостей, звітності), необхідних для використання НКРЕКП своїх повноважень та функцій, в обсягах та у строки (не менше десяти робочих днів для надання копій документів, пояснень тощо), встановлені НКРЕКП.

09.08.2019 НКРЕКП прийнято постанову №1680 "Про накладення штрафу на ПАТ "Запоріжжяобленерго" за порушення Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії", якою відповідно до пунктів 11, 12 частини 1 статті 17, статей 19 та 22 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" та статті 77 Закону України "Про ринок електричної енергії", на ПАТ "Запоріжжяобленерго" накладено штраф у розмірі 1 700 000грн. за порушення підпункту 7 пункту 2.2 Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії в частині не надання до НКРЕКП документів (їх копій), інформації (даних, відомостей, звітності), необхідних для використання НКРЕКП своїх повноважень та функцій, в обсягах та у строки (не менше десяти робочих днів для надання копій документів, пояснень тощо), встановлені НКРЕКП (а.с. 15 т. 1).

Судом апеляційної інстанції встановлено, що до даних правовідносин слід застосовувати норми Конституції України, Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" (№1540-VIII), Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (№877), Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" від 02.03.2015 року №222-VІІІ, норми Методики розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), що затверджена постановою Кабінету Міністрів України № 342 від 10.05.2018 року.

Досліджуючи правильність прийняття судом першої інстанції рішення, колегія суддів апеляційної інстанції вважає за необхідне дослідити ряд норм законодавства, що регулюють дані правовідносини та обставини справи.

Так, стаття 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Отже, суб`єкти владних повноважень (до яких відноситься відповідач) мають діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Таким чином межі дій відповідача чітко визначені Конституцією та законами України.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд першої інстанції виходив з того, що згідно приписів ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

В силу ч.2 ст.2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, адміністративні суди перевіряють:

- чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;

- з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

- обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії):

- безсторонньо (неупереджено);

- добросовісно;

- розсудливо;

- з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації;

- пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

- з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Підставою для звернення ПАТ "Запоріжжяобленерго" з даним позовом стали доводи позивача про відсутність у відповідача повноважень щодо проведення планової перевірки, порушення відповідачем порядку оформлення результатів перевірки та, безпосередньо, відсутність факту порушення за яке на позивача накладено штраф.

Відповідно до статті 1 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" (№1540-VIII), Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Отже, в силу зазначеного закону, відповідач є Регулятором у даних правовідносинах.

Регулятор здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема у сфері енергетики: діяльності з виробництва, передачі, розподілу, постачання електричної енергії (п.1 ч.1 ст.2 ЗУ №1540-VIII).

Частиною 1 статті 3 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" (№1540-VIII) передбачено, що Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

Регулятор здійснює державне регулювання шляхом:

1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом;

2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг;

3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом;

4) державного контролю та застосування заходів впливу;

5) використання інших засобів, передбачених законом (ч.2 ст.3 ЗУ №1540-VIII).

При цьому, для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор: контролює додержання ліцензіатами законодавства у відповідній сфері регулювання і ліцензійних умов провадження господарської діяльності та вживає заходів до запобігання порушенням ліцензійних умов (п.11 ч.1 ст.17 ЗУ №1540-VIII).

Отже, НКРЕКП має право здійснювати контроль за додержанням ліцензіатами законодавства у відповідній сфері регулювання і ліцензійних умов провадження господарської діяльності.

Також, відповідно до ч.1 ст.19 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" (№1540-VIII), Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.

Зокрема, частиною 4 статті 19 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" (№1540-VIII) визначено, що під час здійснення державного контролю Регулятор має право:

1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов;

2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо- та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу;

3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю;

4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю;

5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень;

6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.

За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки (ч.5 ст.19 ЗУ №1540-VIII).

Один примірник акта про результати перевірки передається суб`єкту господарювання, діяльність якого перевірялася, або уповноваженій ним особі.

У разі відмови суб`єкта господарювання або уповноваженої ним особи прийняти акт про результати перевірки такий акт надсилається суб`єкту господарювання рекомендованим листом протягом п`яти робочих днів з дня підписання акта членами комісії з перевірки.

Суб`єкт господарювання, діяльність якого перевірялася, має право надати письмові пояснення та обґрунтування щодо проведеної перевірки та/або виявлених порушень у строк до п`яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки.

У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.

Колегія суддів апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити, що в свою чергу, правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 №877 (ЗУ №877).

При цьому, виходячи із аналізу положень Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (№877), суд першої інстанції відхилив твердження відповідача про те, що положення Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (№877) та Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" щодо лібералізації системи державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" не поширюється на НКРЕКП, оскільки частиною 1 ст.2 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (№877) визначено, що дія цього Закону поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності (з таким висновком суду першої інстанції колегія суддів апеляційної інстанції погоджується).

В свою чергу, контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюється органами ліцензування у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених Законом України "Про ліцензування видів господарської діяльності" (ч.3 ст.2 ЗУ №877).

Тобто, дія Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (№877) поширюється на органи ліцензування, проте, з урахуванням особливостей, визначених Законом України "Про ліцензування видів господарської діяльності".

На думку колегії суддів апеляційної інстанції, суд першої інстанції обгрунтовано відхилив посилання відповідача на Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, який затверджений постановою НКРЕКП, оскільки такий Порядок у будь-якому випадку не може суперечити положенням Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (№877), оскільки закон має вищу юридичну силу у порівнянні з Положенням.

Так, статтею 3 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (№877) встановлені основні принципи державного нагляду (контролю), зокрема:

- здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом;

- презумпції правомірності діяльності суб`єкта господарювання у разі, якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов`язків суб`єкта господарювання та/або повноважень органу державного нагляду (контролю).

В силу положень частини 2 статті 5 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (№877) уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.

Виключно в межах переліку питань орган державного нагляду (контролю) залежно від цілей заходу та ступеня ризику визначає питання, щодо яких буде здійснюватися державний нагляд (контроль), та зазначає їх у направленні на перевірку.

Частиною 15 ст.4 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (№877) встановлено, що при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.

Отже, вказана норма чітко передбачає обов`язок суб`єкта владних повноважень використовувати виключно уніфіковані форми актів.

Колегія суддів апеляційної інстанції бере до уваги Методику розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), яка затверджена постановою Кабінету Міністрів України № 342 від 10.05.2018 року.

Вказана Методика №342, встановлює єдиний підхід до розроблення органами державного нагляду (контролю) уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) (далі - уніфікована форма акта перевірки).

Згідно з пунктом 2 вказаної Методики уніфікована форма акта перевірки розробляється органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюється на його офіційному веб-сайті протягом 5-ти робочих днів з дня її затвердження.

Натомість, матеріали справи не містять даних, що на час проведення перевірки позивача (ПАТ "Запоріжжяобленерго") відповідач (НКРЕКП) затвердив та оприлюднив уніфіковану форму акту у встановленому Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (№877) порядку.

При цьому, не затвердивши та оприлюднивши уніфіковану форму акту відповідачем використано акти, які є додатками до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, що є порушенням вищезазначених норм законодавства та не дає правових підстав на проведення відповідної перевірки.

Зокрема, акт, як додаток до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, також не містить питань в залежності від ступеня ризику суб`єкта господарювання.

Тому, колегія судів апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції, що твердження відповідача про те, що форма актів №263 та №264 від 05.08.2019 року відповідає уніфікованій формі Методики №342 є необґрунтованим.

В свою чергу, відповідно до приписів частини 1 статті 10 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (№877), суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право:

- не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.

Тобто, порушення органом контролю порядку призначення та/або проведення заходу/перевірки не породжує для суб`єкта господарювання обов`язку щодо допуску посадових осіб органу контролю до перевірки, як і не породжує обов`язку виконувати вимоги такого органу, які пов`язані з призначенням перевірки.

Вищезазначене дає підстави для висновку, що відповідачем (суб`єктом владних повноважень) порушено принцип «належного урядування», згідно якого ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, при цьому, помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються.

Так, Європейським судом з прав людини у п.71 Рішення по справі "Рисовський проти України" від 20.10.2011 (Заява №29979/04) зазначено наступне:

" 71. Принцип "належного урядування, як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі "Москаль проти Польщі" (Moskal v. Poland), п.73). … Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі "Лелас проти Хорватії" (Lelas v. Croatia), п.74). Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (див., серед інших джерел, mutatis mutandis, зазначене вище рішення у справі "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (Pincova and Pine v. the Czech Republic), п.58, а також рішення у справі "Ґаші проти Хорватії" (Gashi v. Croatia), заява №32457/05, п.40, від 13 грудня 2007 року, та у справі "Трґо проти Хорватії" (Trgo v. Croatia), заява №35298/04, п.67, від 11 червня 2009 року). …".

Також, колегія суддів апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити, що Закон України "Про ліцензування видів господарської діяльності" №222-VІІІ від 02.03.2015 року (Закон №222-VІІІ) регулює суспільні відносини у сфері ліцензування видів господарської діяльності, визначає виключний перелік видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню, встановлює уніфікований порядок їх ліцензування, нагляд і контроль у сфері ліцензування, відповідальність за порушення законодавства у сфері ліцензування видів господарської діяльності.

Відповідно до ч.14, 15 ст.19 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" (№222-VІІІ) акт перевірки додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов складається в останній день проведення перевірки. В акті відображаються питання, що перевірялися, та встановлений стан додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов. У разі встановлення в ході перевірки додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов підстав для складання актів, що є підставами для анулювання ліцензії, такі акти складаються як окремі документи в останній день проведення перевірки.

Розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов видається органом ліцензування не пізніше трьох робочих днів з останнього дня проведення перевірки у разі виявлення за результатами її проведення порушень ліцензіатом вимог ліцензійних умов. У разі складення за результатом проведення перевірки акта, що є підставою для анулювання ліцензії, розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов не видається.

При цьому, відповідно до ч.5 ст.14 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" (№1540-VIII) рішення Регулятора оформлюються постановами, крім рішень щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення контролю, які оформлюються розпорядженнями. Рішення Регулятора підписуються Головою.

Положеннями статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (№877) визначено, що розпорядження або інший розпорядчий документ органу державного нагляду (контролю) - це обов`язкове для виконання письмове рішення органу державного нагляду (контролю) щодо усунення виявлених порушень у визначені строки. Розпорядження видається та підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу).

У разі виконання в повному обсязі та у встановлений строк припису, розпорядження, рішення, іншого розпорядчого документа про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу нагляду (контролю), фінансові та адміністративні санкції, заходи реагування до суб`єкта господарювання, його посадових осіб не застосовуються.

Однак, за результатами розгляду актів від 05.08.2019 №263 та №264 на засіданні Комісії, проведеного у формі відкритого слухання, винесено постанову №1680 від 09.08.2019 "Про накладення штрафу на ПАТ "Запоріжжяобленерго" за порушення Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії", що є порушенням вимог встановлених Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (№877) та Законом України "Про ліцензування видів господарської діяльності" (№222-VІІІ), оскільки позивачу не надано часу для усунення виявлених недоліків в добровільному порядку.

Також, щодо безпосереднього змісту виявленого порушення (за яке на позивача накладено штрафні санкції), а також щодо розміру застосованої штрафної санкції, колегія суддів апеляційної інстанції зазначає наступне.

Матеріалами справи підтверджується, що підставою для застосування до ПАТ "Запоріжжяобленерго" штрафної санкції стало порушення підпункту 7 пункту 2.2 Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії.

Так, відповідно до підпункту 7 пункту 2.2 Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії, при провадженні ліцензованої діяльності ліцензіат повинен дотримуватися таких організаційних вимог:

- надавати до НКРЕКП документи (їх копії), інформацію (дані, відомості, звітність), необхідні для виконання НКРЕКП своїх повноважень та функцій, в обсягах та у строки (не менше 10-ти робочих днів для надання копій документів, пояснень тощо), встановлені НКРЕКП.

При цьому, матеріалами справи підтверджується, що під час перевірки позивачем не подавались до НКРЕКП документи, які запитувались відповідно до листа від 01.07.2019 №40-13/1285, оскільки позивач вважав незаконним призначення планової перевірки, про що зазначав в листі від 02.08.2019 №001/13086.

Водночас, суд першої інстанції зазначив, що питання чи відбувся 05.08.2019 допуск посадових осіб НКРЕКП до планової перевірки не має правового значення для вирішення даної адміністративної справи, оскільки штраф застосовано саме за не дотримання Ліцензійних умов в частині не подання документів на вимогу НКРЕКП, а не за не допуск до перевірки.

Суд першої інстанції також зазначив, що відповідно до п.4 ч.2 ст.17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" (№1540-VIII), регулятор має право:

- вимагати від суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, надання у визначені Регулятором строки, але не менш як протягом 10 робочих днів, завірених в установленому законодавством порядку копій документів, пояснень та іншої інформації, пов`язаної з провадженням такими суб`єктами ліцензованої діяльності, необхідних для виконання покладених функцій.

Разом з тим, колегія суддів апеляційної інстанції бере до уваги, що відповідальність за невиконання обов`язку щодо подання документів на вимогу Регулятора передбачена підпунктом "б" пункту 5 частини 4 статті 77 Закону України "Про ринок електричної енергії", а саме зазначеною нормою передбачено, що регулятор у разі скоєння правопорушення на ринку електричної енергії приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на учасників ринку (крім споживачів) у таких розмірах:

- від 1 тисячі до 10 тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку електричної енергії, що підлягає ліцензуванню: за неподання, несвоєчасне подання або подання завідомо недостовірної інформації Регулятору, оператору системи передачі, оператору системи розподілу, якщо обов`язковість подання такої інформації встановлена законодавством, а також за неподання копій документів, пояснень та іншої інформації на законну вимогу Регулятора.

Оскільки законність вимоги Регулятора позивачем піддана сумніву та, як наслідок, позивачем подано позов до суду, то відповідач не мав правових підстав для ухвалення свого рішення про накладення штрафних санкцій на позивача (до ухвалення рішення суду щодо законності вимог суб`єкта владних повноважень).

В свою чергу, відповідальність за порушення Ліцензійних умов передбачена підпунктом "б" пункту 4 частини 4 статті 77 Закону України "Про ринок електричної енергії", відповідно до якого Регулятор у разі скоєння правопорушення на ринку електричної енергії приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на учасників ринку (крім споживачів) у таких розмірах:

- від 5 тисяч до 100 тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку електричної енергії, що підлягає ліцензуванню: за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку електричної енергії, що підлягає ліцензуванню.

Отже, в частині 4 статті 77 Закону України "Про ринок електричної енергії", законодавець відокремив 2 види відповідальності:

- за порушення суб`єктом господарювання обов`язку надати НКРЕКП документи, необхідні для виконання покладених на Регулятора функцій,

- за порушення Ліцензійних умов.

Так, у разі не виконання суб`єктом господарювання обов`язку надати НКРЕКП документи, необхідні останньому для виконання покладених на Регулятора функцій, відповідальність повинна бути застосована саме відповідно до підпункту "б" пункту 5 частини 4 статті 77 Закону України "Про ринок електричної енергії", що свідчить про безпідставність накладення штрафної санкції за підпунктом "б" пункту 4 частини 4 статті 77 Закону України "Про ринок електричної енергії".

Саме суб`єкт владних повноважень має правильно визначити яку норму законодавства порушено суб`єктом господарювання, та якою нормою законодавства України визначається відповідальність та розмір штрафних санкцій за вчинене порушення.

Однак, помилкове застосування суб`єктом владних повноважень зазначених положень, надає підстави для скасування рішення суб`єкта владних повноважень про накладення штрафних санкцій.

Так, у пункті 52 рішення у справі "Щокін проти України" (№23759/03 та №37943/06) Європейський суд з прав людини зазначив, що тлумачення та застосування національного законодавства є прерогативою національних органів. Суд однак зобов`язаний переконатися в тому, що спосіб, в який тлумачиться і застосовується національне законодавство, призводить до наслідків, сумісних з принципами Конвенції з точки зору тлумачення їх у світлі практики Суду. Аналогічна правова позиція сформульована Європейським судом з прав людини і в справі "Скордіно проти Італії" ("Scordino v. Italy" № 36813/97).

Відсутність в національному законодавстві необхідної чіткості та точності, які передбачали можливість різного тлумачення такого важливого фінансового питання, порушує вимогу "якості закону", передбачену Конвенцією, та не забезпечує адекватний захист від свавільного втручання публічних органів державної влади у майнові права заявника.

У вказаному рішенні Європейський суд з прав людини, з посиланням на закріплений в законодавстві України принцип якості закону, зазначив, що органи державної влади повинні віддавати перевагу найбільш сприятливому для людини та громадянину тлумаченню національного законодавства.

Враховуючи принцип якості закону та принцип пропорційності (зокрема, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення/дія), відповідач під час накладення штрафної санкції повинен був застосувати положення статті 77 Закону України "Про ринок електричної енергії" у найбільш сприятливому для позивача її тлумаченні.

Також, відповідно до ч.5 ст.77 Закону України "Про ринок електричної енергії", при визначенні санкцій за порушення, передбачені цією статтею, Регулятор та центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) в галузі електроенергетики, враховують серйозність і тривалість правопорушення, наслідки правопорушення для інтересів ринку електричної енергії та учасників ринку, пом`якшуючі та обтяжуючі обставини.

Поведінка правопорушника, спрямована на зменшення негативних наслідків правопорушення, негайне припинення правопорушення після його виявлення, сприяння виявленню правопорушення Регулятором та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) в галузі електроенергетики, під час перевірки вважаються пом`якшуючими обставинами.

Поведінка правопорушника, спрямована на приховування правопорушення та його негативних наслідків, на продовження вчинення правопорушення, а також повторне вчинення правопорушення на ринку електричної енергії вважаються обтяжуючими обставинами.

Однак, буд-яких пом`якшуючих чи обтяжуючих обставин при розгляді питання про накладення штрафу відповідачем в постанові не розглянуто.

Відповідно до п.8 ч.2 ст.2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони пропорційно, зокрема, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).

На думку колегії суддів апеляційної інстанції під час прийняття відповідачем постанови про накладення штрафу, НКРЕКП не було дотримано принципу пропорційності, оскільки до ПАТ "Запоріжжяобленерго" застосовано штрафну санкцію, передбачену підпунктом "б" пункту 4 частини 4 статті 77 Закону України "Про ринок електричної енергії", у максимальному розмірі 100 тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (1 700 000 грн.).

При цьому, спірна постанова не містить жодних обґрунтованих доводів щодо застосування штрафної санкції у максимальному розмірі, зокрема не зазначено про те, які негативні наслідки спричиненні Державі та/або споживачам такою поведінкою суб`єкта господарювання, не зазначено про повторність вчинення такого порушення, бажання/ не бажання сприяти усуненню виявленого порушення, тощо.

Колегія суддів апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції, що, безспірно, право на визначення розміру санкції покладається на орган контролю, проте, з урахуванням того, що законодавцем встановлено можливість застосування штрафних санкцій в розмірі від 85 000 грн. до 1 700 000 грн.

Враховуючи, що орган контролю під час прийняття рішення про накладення штрафу зобов`язаний обґрунтовано вказати про причинити застосування обраного розміру штрафної санкції, а також вказати на підстави неможливості застосування штрафної санкції у меншому розмірі, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідачем під час прийняття рішення не було дотримано зазначених вимог.

Інші доводи представників сторін суд першої інстанції відхилив, оскільки вони не впливали на вирішення адміністративної справи по суті.

Згідно пункту 29 рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Ruiz Torija v. Spain" від 9 грудня 1994 року, статтю 6 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи.

Згідно пункту 41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Відповідно до ч.1 ст.9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Згідно ч.1 ст.77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Частиною 2 статті 77 КАС України визначено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Оскільки позивачем доведено обставини, на яких ґрунтувалися вимоги позивача, а відповідачем не доведено правомірності дій/рішень, то колегія суддів апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції про задоволення позовних вимог.

Вищезазначене є мотивом для відхилення судом апеляційної інстанції аргументів, викладених в апеляційній скарзі, оскільки аргументи відповідачів спростовуються доводами, викладеними позивачем та нормами законодавства України, що регулює дані правовідносини.

Права та інтереси позивача захищені рішенням суду, а права та інтереси відповідача не порушені.

Доводи апеляційної скарги не спростовують правового обґрунтування, покладеного в основу рішення суду першої інстанції, тому не можуть бути підставою для його скасування.

З огляду на результати апеляційного розгляду справи, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись 241-245, 250, 315, 316, 321, 322, 327, 328, 329 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг - залишити без задоволення.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 27.12.2019 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили 22.07.2020 та може бути оскаржена до Верховного Суду в силу ст. 328 КАС України протягом 30 днів згідно ст. 329 КАС України з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Вступну та резолютивну частини постанови проголошено 22.07.2020.

В повному обсязі постанова виготовлена 30.07.2020.

Головуючий суддя Ю. В. Дурасова

суддя Л.А. Божко

суддя О.М. Лукманова