Справа № 640/17684/19
Суддя: Безименна Наталія Вікторівна
Дата ухвалення: 2020-07-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 липня 2020 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді Безименної Н.В.

суддів Кучма А.Ю. та Бєлової Л.В.

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 березня 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акту в частині, -

В С Т А Н О В И Л А:

ОСОБА_2 (якого в подальшому замінено належним позивачем ОСОБА_1 ) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, в якому просив визнати протиправним та нечинним положення речення другого п. 5 Методології встановлення плати за приєднання до газотранспортних і газорозподільних систем, затвердженої постановою Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 24.12.2015 № 3054 та зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 16.03.2016 за № 396/28526.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 березня 2020 року у задоволенні позовних вимог відмовлено повністю.

Не погоджуючись із зазначеним рішенням, позивач подала апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги. В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що позивачем доведено наявність відмінності між замовниками, які визначили виконавцем розробки проекту зовнішнього газопостачання та/або будівельних робіт газових мереж до їх земельних ділянок іншого суб`єкта (крім оператора газотранспортної/газорозподільної системи) по відношенню до інших замовників, приєднання яких є стандартним. В свою чергу, відповідач не навів жодних аргументів, які б доводили, що така відмінність у процедурі визначення плати за приєднання не призводить до дискримінації замовників, які визначили виконавцем розробки проекту зовнішнього газопостачання та/або будівельних робіт газових мереж до їх земельних ділянок іншого суб`єкта (крім оператора газотранспортної/газорозподільної системи), як і не навів аргументів чому такі дії відповідача не є антиконкурентними діями стосовно інших (крім операторів ГРМ) суб`єктів господарювання (створення відмінностей у розмірі плати на, з технічної точки зору, однакові послуг), як і суд першої інстанції у своєму рішенні.

Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначив, що плата за приєднання, що є стандартним. залишається незмінною незалежно від того, до якого газопроводу здійснюється приєднання об`єкта замовника і оператор ГРМ встановлює відповідну плату не на свій розсуд, а керується вимогами, установленими нормативними документами, в той же час позивачем не було наведено обґрунтованих доводів та доказів, які б вказували на очевидну небезпеку заподіянню шкоди його правам, свободам та інтересам, або що відповідні пункти Методології є дискримінаційними чи антиконкурентними по відношенню до позивача.

Відповідно до ч. 1 ст. 311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі: 1) відсутності клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю; 2) неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання; 3) подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

В силу положень п.3 ч. 1 ст. 311 КАС України, беручи до уваги, що рішення суду першої інстанції ухвалено в порядку письмового провадження та враховуючи, що за наявними у справі матеріалами її може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, з огляду на відсутність необхідності розглядати справу у судовому засіданні, беручи до уваги встановлений постановою Кабінету Міністрів України від 11 березня 2020 року №211 «Про запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2» карантину на всій території України, керуючись приписами ст.311 КАС України, справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження, та колегія суддів не вбачає підстав для задоволення клопотання позивача про розгляд справи за його участю.

При цьому враховуючи, що розгляд апеляційної скарги відбувається в порядку письмового провадження, клопотання апелянта про розгляд справи в режимі відеоконференції задоволенню не підлягає.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, постановою Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 24.12.2015 № 3054, що зареєстрована у Міністерстві юстиції України 16.03.2016 за № 396/28526, затверджено Методологію встановлення плати за приєднання до газотранспортних і газорозподільних систем (а.с.26-27).

Зазначена постанова прийнята відповідно до Законів України «Про ринок природного газу», «Про природні монополії», Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженого Указом Президента України від 10.09.2014 № 715.

Так, пунктом 5 вказаної Методології (далі - Методологія №3054) визначено, що типи приєднань об`єктів замовників до газотранспортної/газорозподільної системи поділяються на приєднання, що є стандартними, та приєднання, що є нестандартними (нестандартне приєднання). При цьому у всіх випадках, коли замовник визначає виконавцем розробки проекту зовнішнього газопостачання та/або будівельних робіт газових мереж до його земельної ділянки іншого суб`єкта (крім оператора газотранспортної/газорозподільної системи), приєднання є нестандартним та забезпечується з урахуванням вимог Кодексу газотранспортної системи або Кодексу газорозподільних систем (а.с.28-39).

Позивач, не погоджуюсь з 2 реченням п. 5 Методології № 3054, вважаючи його дискримінаційним та антиконкурентним, звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позовних вимог, дійшов висновку, що під час розгляду справи не знайшли підтвердження доводи позивача щодо дискримінаційності положень речення другого пункту 5 Методології встановлення плати за приєднання до газотранспортних і газорозподільних систем, затвердженої постановою Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 24.12.2015 № 3054, що свідчить про необґрунтованість позовних вимог.

За наслідками перегляду рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку, колегія суддів доходить наступних висновків.

Правові, економічні та організаційні засади функціонування ринку природного газу визначені Законом України «Про ринок природного газу» від 9 квітня 2015 року № 329-VIII.

Відповідно до положень ст. 4 Закону № 329-VIII державне регулювання ринку природного газу здійснює Регулятор у межах повноважень, визначених цим Законом та іншими актами законодавства.

Відповідно до п. 32 ч. 1 ст. 1 Закону № 329-VIII Регулятором Ринку природного газу є національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Частиною 9 ст. 19 Закону № 329-VIII встановлено, що технічні та комерційні умови приєднання до газотранспортної або газорозподільної системи визначаються в кодексі газотранспортної системи або кодексі газорозподільних систем.

Плата за приєднання до газотранспортної або газорозподільної системи визначається згідно з договором між замовником і оператором газотранспортної або газорозподільної системи на підставі методології, затвердженої Регулятором.

Методологія визначення плати за приєднання до газотранспортних та газорозподільних систем має визначати типи приєднання з урахуванням особливостей приєднання у різних випадках та встановлювати граничний рівень плати за приєднання для кожного типу приєднання.

З матеріалів справи вбачається, що Комісією з урахуванням ч.3 ст.4 та ст.19 Закону № 329-VIII, п. 66 Плану діяльності Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, з підготовки проектів регуляторних актів на 2015 рік, затвердженого постановою НКРЕКП від 11.12.2014 № 762 (зі змінами), Комісією розроблено проект та затверджено постановою НКРЕКП від 24.12.2015 № 3054, Методологію встановлення плати за приєднання до газотранспортних і газорозподільних систем (далі - Методолгія).

Позивач в позові та апеляційній скарзі звертає увагу на те, що абзацом 59 п. 4 глави 1 розділу І Кодексу газорозподільних систем (затверджених Постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг 30.09.2015 № 2494) визначено, що стандартне приєднання - це приєднання до газорозподільної системи оператора ГРМ об`єкта замовника потужністю до 16 метрів кубічних на годину включно на відстань, що не перевищує 25 метрів для сільської та 10 метрів для міської місцевості по прямій лінії від місця забезпечення потужності до межі земельної ділянки замовника.

На думку позивача, враховуючи, що визначення нестандартне приєднання відсутнє у Кодексі газорозподільних систем, то аналізуючи положення про приєднання, що є стандартним, можна дійти висновку що приєднання, що не є стандартним, (нестандартне приєднання) - приєднання до газорозподільної системи Оператора ГРМ об`єкта замовника потужністю, що перевищує 16 метрів кубічних на годину включно на відстань, що перевищує 25 метрів для сільської та 10 метрів для міської місцевості по прямій лінії від місця забезпечення потужності до межі земельної ділянки замовника.

Так, п.5 розділу І Методології встановлення плати за приєднання до газотранспортних і газорозподільних систем (затвердженої Постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг 24.12.2015 № 3054) визначено, що «Типи приєднань об`єктів замовників до газотранспортної/газорозподільної системи поділяються на приєднання, що є стандартними, та приєднання, що є нестандартними (нестандартне приєднання). При цьому, у всіх випадках, коли замовник визначає виконавцем розробки проекту зовнішнього газопостачання та/або будівельних робіт газових мереж до його земельної ділянки іншого суб`єкта (крім оператора газотранспортної/газорозподільної системи), приєднання є нестандартним та забезпечується з урахуванням вимог Кодексу газотранспортної системи або Кодексу газорозподільних систем».

Позивач підкреслює, що п. 5 розділу І Методології є таким, що суперечить принципу недискримінації, а саме рішення, дії, бездіяльність суб`єктів владних повноважень не можуть призводити до юридичного або фактичного обсягу прав та обов`язків особи, який є відмінним від обсягу прав та обов`язків інших осіб у подібних ситуаціях, якщо тільки така відмінність не є необхідною та мінімально достатньою для задоволення загальносуспільного інтересу.

Позивач вважає, що відповідні положення п. 5 розділу І Методології не мають жодного технічного обґрунтування - не є необхідними та мінімально достатніми для задоволення загальносуспільного інтересу, а відповідачем вчинено антиконкурентні дії, визначені абз. 8 ч. 2 ст. 16 Закону України «Про захист економічної конкуренції» внаслідок якої окремим суб`єктам господарювання або групам суб`єктів господарювання створюються несприятливі чи дискримінаційні умови діяльності порівняно з конкурентами.

При цьому, позиція позивача в суді першої інстанції зводилась до того, що відповідачем не взято до уваги принцип недискримінації та порушено положення ст. 42 Конституції України, не забезпечено захист економічної конкуренції, що призвело до того, що вартість послуг приватних компаній більша, що дає таким компаніям, як AT «Київоблгаз» та іншим операторам газорозподільної системи невиправдані переваги перед іншими постачальниками відповідних послуг. Враховуючи різницю у вартості послуг приєднання, інші суб`єкти господарювання (крім Операторів ГРМ) змушені зменшувати (економити) витрати на оплату праці, що негативно відбивається на заробітній платі позивача та порушує надане йому ст. 43 Конституції України право на працю - «Кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується».

В той же час, в матеріалах справи відсутні будь-які докази того, що належний позивач - ОСОБА_1 є працівником суб`єкта господарювання, відмінного від Операторів ГРМ, який надає здійснює розробки проекту зовнішнього газопостачання та/або будівельних робіт газових мереж з використання нестандартного типу приєднань об`єктів замовників до газотранспортної/газорозподільної системи, у зв`язку з чим наведені вище доводи позивача про наявність порушення її прав, свобод чи інтересів є безпідставним.

Так, ч. 2 ст.55 Конституції України передбачено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Відповідно до п.19 ч.1 ст.4 КАС України індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Згідно з ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Частиною 1 ст.5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Отже, нормативно-правові акти чи індивідуальні акти, прийняті суб`єктом владних повноважень з порушенням закону, підлягають визнанню нечинними чи скасуванню лише у разі порушення прав, свобод чи інтересів фізичної особи і необхідності судового захисту з метою поновлення порушеного права.

Конституційний Суд України в рішенні від 01 грудня 2004 року №18-рп/2004 вирішив, що поняття «охоронюваний законом інтерес», що вживається в ч. 1 ст. 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права», треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально-правовим засадам.

Також, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення ч. 2 ст. 55 Конституції України, Конституційний Суд України в п.4.1 рішення від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

На підставі викладеного та з урахуванням приписів ст.ст. 2, 5 КАС України колегія суддів доходить висновку, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Гарантоване ст. 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

Однак, порушення вимог закону діями суб`єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними, оскільки обов`язковою умовою визнання їх протиправними є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів цими діями.

З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд має пересвідчитись у належності особі яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

Тобто, обов`язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушення саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема, наявність у особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.

Аналогічний висновок щодо застосування норм права наведений у постановах Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі №504/4148/16- та від 12 червня 2020 року у справі №804/3214/18, який в силу вимог ч.5 ст.242 КАС України має бути врахований судом при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин.

Твердження апелянта, що відповідачем вчинено антиконкурентні дії, визначені абз. 8 ч. 2 ст. 16 Закону України «Про захист економічної конкуренції», внаслідок якої окремим суб`єктам господарювання або групам суб`єктів господарювання створюються несприятливі чи дискримінаційні умови діяльності порівняно з конкурентами та негативно відбивається на заробітній платі позивача, порушуючи надане йому ст. 43 Конституції України право на працю, є необґрунтованими, оскільки оскаржуваним реченням 2 п. 5 розділу І Методології не регулюється питання оплати праці позивача.

Водночас, колегія суддів погоджується із доводами відповідача, що НКРЕКП не несе відповідальності за суб`єктів господарювання та формування ними витрат на оплату праці інженерам-проектувальникам, оскільки такі повноваження відсутні у Законі України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», та більше того, вказані правовідносини не є приватно-правовими.

Твердження позивача про те, що вона є замовником послуг з приєднання до газорозподільної систем АТ «Оператор газорозподільної системи «Київоблгаз», яка обрала іншого (крім Оператора ГРМ) суб`єкта господарювання виконавцем будівельних робіт газових мереж до її земельної ділянки також жодним чином не свідчить про наявність її порушеного права.

Крім ксерокопії заяви (а.с.67) про надання послуг з приєднання до ГРМ (не завіреної належним чином) жодних належних доказів щодо наявності у володінні/користуванні ОСОБА_1 земельної ділянки, дачного будинку позивачем надано не було.

В той же час, з матеріалів справи вбачається, що проект Методології оприлюднено шляхом розміщення на офіційному веб-сайті НКРЕКП http://www.nerc.gov,ua/?news=4779 в мережі Інтернет (а.с.47-48).

Листами Державної регуляторної служби України від 16.12.2015 № 9512/0/20-15 та від 22.02.2019 № 1005/0/20-16 відповідача повідомлено, що за результатами проведеної експертизи проект постанови НКРЕКП відповідає принципам державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності визначених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (а.с.49,50).

Листами Антимонопольного комітету України від 01.12.2015 №128-06/02-11994 та від 12.02.2016 № 128-06/06-1413, в межах компетенції, повідомлено про погодження проекту постанови НКРЕКП «Про затвердження Методології встановлення плати за приєднання до газотранспортних і газорозподільних систем» (а.с.51-52, 53).

Листом Міністерства енергетики та вугільної промисловості України від 12.02.2016 № 01/31- 1541 повідомлено НКРЕКП про відсутність зауважень до проекту постанови НКРЕКП «Про затвердження Методології встановлення плати за приєднання до газотранспортних і газорозподільних систем» (а.с.54).

Листом Урядового уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини від 04.03.2016 № 2478/1249-0-26-16/12.0.1 повідомлено відповідача, що постанова НКРЕКП від 24.12.2015 № 3054 ««Про затвердження Методології встановлення плати за приєднання до газотранспортних і газорозподільних систем» відповідає положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практиці Європейського суду з прав людини (а.с.55).

Відповідно до положень п.4.2 розділу IV Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 12.04.2005 № 34/5, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12.04.2005 за № 381/10661, під час проходження державної реєстрації нормативно-правових актів здійснюється їх правова експертиза, а саме: перевіряється їх відповідність Конституції та чинному законодавству України, а також правилам норм проектувальної техніки.

Експертиза нормативно-правового акта провадиться з метою встановлення повноважень суб`єкта нормотворення на прийняття цього нормативно-правового акта, забезпечення його відповідності законодавству, якості й обґрунтованості, своєчасності прийняття, виявлення можливих позитивних і негативних наслідків його дії.

Листом Міністерства юстиції України від 17.03.2016 № 2748-0-26-16/10.1 повідомлено, що згідно з наказом Міністерства юстиції України від 16.03.2016 № 742/5 повернуто після державної реєстрації постанову НКРЕКП від 24.12.2015 № 3054 «Про затвердження Методології встановлення плати за приєднання до газотранспортних і газорозподільних систем» (а.с.57).

З огляду на наведене, колегія суддів дійшла висновку, що постанова НКРЕКП від 24.12.2015 № 3054 «Про затвердження Методології встановлення плати за приєднання до газотранспортних і газорозподільних систем», зокрема, в частині речення 2 п. 5 розділу І Методології, прийнята в межах повноважень, визначених Законом України «Про ринок природного газу», «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», Указом Президента України від 10.09.2014 № 715 «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» та у спосіб, визначений законодавством України, з дотриманням правової процедури її затвердження, жодним чином не порушує прав позивача, на захист яких подано даний адміністративний позов, що свідчить про відсутність підстав для захисту прав позивача шляхом скасування оскаржуваного пункту Методології.

На підставі вищенаведеного, приймаючи до уваги, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, рішення суду ґрунтується на засадах верховенства права, є законним і обґрунтованим, висновки суду першої інстанції доводами апелянта не спростовані, колегія суддів доходить висновку про відсутність підстав для його зміни або скасування.

Керуючись ст.ст.243, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,-

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 березня 2020 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів, з урахуванням положень ст.329 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Текст постанови складено 30 липня 2020 року.

Головуючий суддя Н.В.Безименна

Судді Л.В.Бєлова

А.Ю.Кучма