Справа № 810/2474/18
Суддя: Єзеров А.А.
Дата ухвалення: 2020-07-31 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 липня 2020 року

м. Київ

справа № 810/2474/18

провадження № К/9901/9183/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Кравчука В.М., Стеценка С.Г.

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.02.2019 (головуючий суддя Губська Л.В., судді Карпушова О.В., Степанюк А.Г.)

у справі № 810/2474/18

за позовом ОСОБА_1

до Щасливської сільської ради Бориспільського району Київської області

про скасування рішення та зобов`язання вчинити певні дії.

І. РУХ СПРАВИ

1. У травні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Щасливської сільської ради Бориспільського району Київської області, в якій просив суд визнати протиправними дії/ бездіяльність Щасливської сільської ради Бориспільського району Київської області в частині ненадання відповіді на його клопотання від 21.02.2018 про надання дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність; скасувати рішення Щасливської сільської ради Бориспільського району Київської області від 15.03.2018 № 1074-26-VII в частині відмови у наданні дозволу ОСОБА_1 на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) орієнтовною площею 0,10 га, яка розташована в межах с. Щасливе; зобов`язати Щасливську сільську раду Бориспільського району Київської області надати йому дозвіл на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) орієнтовною площею 0,10 га, яка розташована в межах с. Щасливе.

2. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 12.11.2018 у справі №810/2474/18 позовні вимоги задоволено повністю.

3. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.02.2019 у справі №810/2474/18 рішення Київського окружного адміністративного суду від 12.11.2018 скасовано в частині задоволення позовних вимог про зобов`язання Щасливську сільську раду Бориспільського району Київської області надати дозвіл ОСОБА_1 на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) орієнтовною площею 0,10 га, яка розташована в межах с. Щасливе і зобов`язано Щасливську сільську раду Бориспільського району Київської області повторно розглянути звернення ОСОБА_1 з урахуванням висновків суду, викладених у даному рішенні. В іншій частині рішення Київського окружного адміністративного суду від 12.11.2018 залишено без змін.

4. ОСОБА_1 з постановою суду апеляційної інстанції частково не погодився, тому звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.02.2019 у справі №810/2474/18 і залишити без змін рішення Київського окружного адміністративного суду від 12.11.2018 у справі №810/2474/18.

5. Від відповідача до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить залишити касаційну скаргу без задоволення.

6. Позивач надав Верховному Суду доповнення на касаційну скаргу.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 21.02.2018 ОСОБА_1 надіслав на адресу Щасливської сільської ради клопотання про надання дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, орієнтовною площею 0.10 га, яка розташована в с. Щасливе Бориспільського району Київської області.

До вказаного клопотання позивачем було додано копію паспорта, копію ІПН, копію посвідчення учасника бойових дій, копію графічних матеріалів із зазначенням бажаного місця розташування.

8. Рішенням Щасливської сільської ради Бориспільського району Київської області від 15.03.2018 № 1074-26-VІІ відповідно до п. 34 ст. 26, ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст.ст. 79, 118 Земельного Кодексу України, з урахуванням пропозиції постійної комісії з питань благоустрою населених пунктів, земельних питань та екології було відмовлено позивачу у виділенні земельної ділянки з посиланням на відсутність вільних земельних ділянок, котрі не надані у власність чи користування, і які можуть бути використані для будівництва індивідуального житлового будинку, господарських будівель та споруд.

9. 19.04.2018 представник позивача звернувся до відповідача з адвокатським запитом про надання належним чином завірених копій (акт на право власності на земельну ділянку, свідоцтво на право власності на земельну ділянку, рішення Щасливської сільської ради про передачу в оренду «користування» земельної ділянки, що надані третій особі), яка повністю або частково співпадає з бажаною земельною ділянкою ОСОБА_1 орієнтовною площею 0,10 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) розташованої в с. Щасливе Бориспільського району Київської області, що розглядалась на 26 сесії 7 скликання.

10. Листом від 25.04.2018 № 515 Щасливська сільська рада надала відповідь, в якому зазначила, зокрема, що земельна ділянка, яка вказана на викопіюванні, доданому до клопотання ОСОБА_1 , знаходиться у користуванні третіх осіб, яким вона надана для індивідуального городництва ще керівництвом радгоспу «Бортничі». Розпоряджень та наказів радгоспа «Бортничі» стосовно виділення земельних ділянок під ведення індивідуального городництва в сільській раді немає. Вказані громадяни добросовісно використовують свої земельні ділянки вже понад 15 років, намірів відмовлятися від своїх городів не мають. Для розгляду питання щодо виділення цієї земельної ділянки, ОСОБА_1 необхідно взяти погодження на вилучення її у вищезгаданих громадян.

11. Позивач з вищенаведеним не погодився, тому звернувся з відповідним позовом до суду.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

12. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції керувався тим, що відмова відповідача у наданні дозволу є незаконною, оскільки не ґрунтується на нормах ЗК України, де встановлено вичерпний перелік підстав, що можуть бути підставою для відмови у наданні такого дозволу.

13. Суд першої інстанції визнав протиправною бездіяльність Щасливської сільської ради Бориспільського району Київської області в частині ненадання відповіді на клопотання позивача від 21.02.2018 про надання дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, мотивуючи це тим, що копію листа Щасливської сільської ради Бориспільського району Київської області від 21.03.2018 № 02-14-350 адресованого ОСОБА_1 за адресою: АДРЕСА_2. Проте, як вбачається зі змісту клопотання позивача від 21.02.2018, адресою фактичного місце проживання зазначено: АДРЕСА_2. Отже, відповідачем було зазначено у листі іншу адресу ніж та, яку зазначав позивач у клопотанні.

14. Вирішуючи позовну вимогу про зобов`язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, суд першої інстанції виходив з того, що прийняття відповідачем безпідставного та необґрунтованого рішення є по суті зловживанням своїми повноваженнями та вимагає застосування судом ефективного способу відновлення порушеного права позивача. При цьому, суд першої інстанції відзначив, що позивачем було виконано всі умови, визначені законом.

15. Суд апеляційної інстанції не погодився з висновками суду першої інстанції в частині зобов`язання відповідача надати позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою та вважав, що належним способом захисту порушеного права є зобов`язання відповідача повторно розглянути клопотання позивача. При цьому, апеляційний адміністративний суд наголосив, що зазначена позовна вимога є саме втручанням в дискреційні повноваження відповідача та виходить за межі завдань адміністративного судочинства.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ

16. У касаційній скарзі позивач посилається на те, що суд першої інстанції зробив вірні висновки щодо задоволення позовних вимог у повному обсязі, а також з посиланням на норми Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи, рішення Європейського суду з прав людини, зазначає, що належним способом захисту порушеного права буде саме зобов`язання надати дозвіл на розробку проекту землеустрою.

17. У доповненнях до касаційної скарги позивач наголошує на правовій позиції Верховного суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду викладеної в постанові від 06.03.2019 у справі №1640/2594/18.

18. У відзиві на касаційну скаргу відповідач з посиланням на судову практику зазначає, що невидача дозволу або відмова не перешкоджає позивачу замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки самостійно.

19. На думку відповідача, позивачем не обґрунтовано у достатній мірі у чому саме полягає дискримінаційний характер дій чи бездіяльності відповідача, та яким чином обмежено чи звужено його права.

VІ. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

20. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, у межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з того, що позивач у касаційній скарзі не оскаржує судові рішення в частині визнання протиправною бездіяльності відповідача та в частині скасування рішення Щасливської сільської ради Бориспільського району Київської області від 15.03.2018 № 1074-26-VII в частині відмови у наданні дозволу ОСОБА_1 на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) орієнтовною площею 0,10 га, яка розташована в межах с. Щасливе. Натомість позивач не погоджується з постановою суду апеляційної інстанції в частині вирішення позовної вимоги про зобов`язання Щасливської сільської ради Бориспільського району Київської області надати йому дозвіл на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) орієнтовною площею 0,10 га, яка розташована в межах с. Щасливе.

21. З огляду на викладене, колегія суддів вважає за можливе переглянути судові рішення тільки в частині позовних вимог про зобов`язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою.

22. Верховний Суд зазначає, що поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Пунктами 1.6, 2.4 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 23.06.2010 № 1380/5 передбачено, що дискреційні повноваження - сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

Дискреційні повноваження можуть закріплюватися в нормативно-правових актах, проектах нормативно-правових актів такими способами: 1) за допомогою оціночних понять, наприклад: "за наявності поважних причин орган вправі надати …", "у виключних випадках особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може дозволити…", "рішення може бути прийнято, якщо це не суперечить суспільним інтересам…" тощо; 2) шляхом перерахування видів рішень, що приймаються органом (особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування), не вказуючи підстав для прийняття того чи іншого рішення або шляхом часткового визначення таких підстав; 3) шляхом надання права органу (особі, уповноваженій на виконання функцій держави або місцевого самоврядування) при виявленні певних обставин (настанні конкретних юридичних фактів) приймати чи не приймати управлінське рішення залежно від власної оцінки цих фактів; 4) за допомогою нормативних приписів, що містять лише окремі елементи гіпотези чи диспозиції правової норми, що не дозволяють зробити однозначний висновок про умови застосування нормативного припису або правові наслідки застосування такого припису.

23. Стосовно дискреційних повноважень, суд, за наслідками аналізу вказаних положень, зазначає, що такими є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може".

У такому випадку дійсно суд не може зобов`язати суб`єкта владних повноважень обрати один з правомірних варіантів поведінки, оскільки який би варіант реалізації повноважень не обрав відповідач, кожен з них буде правомірним, а тому це не порушує будь-чиїх прав.

24. Натомість, у цій справі, відповідач помилково вважає свої повноваження дискреційними, оскільки у разі настання визначених законодавством умов, відповідач зобов`язаний до вчинення конкретних дій - розглянути заяву позивача у встановленому законом порядку, а за умови відповідності заяви та доданих до неї документів вимогам законодавства - прийняти рішення про задоволення заяви. Підставою для відмови у задоволенні заяви позивача можуть бути лише визначені законом обставини. Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти на власний розсуд - розглянути заяву, або ж ні; прийняти рішення про задоволення заяви, або ж рішення про відмову у її задоволенні. Визначальним є те, що у кожному конкретному випадку звернення особи із заявою, з урахуванням фактичних обставин, згідно із законом існує лише один правомірний варіант поведінки суб`єкта владних повноважень.

25. Зобов`язання суб`єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення, як і будь-які інші способи захисту застосовується лише за наявності необхідних підстав, з урахуванням фактичних обставин справи.

Дійсно, у випадку невиконання обов`язку відповідачем, за наявності визначених законом умов, у суду виникають підстави для ефективного захисту порушеного права позивача шляхом, зокрема, зобов`язання відповідача вчинити певні дії, спрямовані на відновлення порушеного права, або шляхом зобов`язання ухвалити рішення.

26. Однак, як і будь-який інший спосіб захисту, зобов`язання відповідача ухвалити рішення може бути застосовано судом за наявності необхідних та достатніх для цього підстав.

Частиною 7 ст. 118 Земельного кодексу України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним.

27. Зобов`язання судом відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може мати місце лише у випадку, якщо судом встановлено відсутність таких підстав для відмови у видачі дозволу, які передбачені законом.

Адміністративний суд, з урахуванням фактичних обставин, зобов`язаний здійснити ефективне поновлення порушених прав, а не лише констатувати факт наявності неправомірних дій. Для цього адміністративний суд наділений відповідними повноваженнями, зокрема, ч. 4 ст. 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному п. 4 ч. 2 цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

28. Верховний Суд у постанові від 24.12.2019 у справі № 823/59/17 зробив наступний правовий висновок:

«…повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

68. Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

69. У справі, що переглядається, повноваження щодо затвердження або відмову у затвердженні проекту землеустрою, регламентовано статтею 118 ЗК України.

70. Умови, за яких орган відмовляє у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен прийняти відповідне рішення про затвердження проекту землеустрою. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - затвердити проект землеустрою або відмовити в його затвердженні, якщо для цього є законні підстави. За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними».

29. Верховний Суд при розгляді цієї справи не вбачає підстав від відступу від вищевикладеної правової позиції.

30. Також слід зазначити, що втручанням у дискреційні повноваження суб`єкту владних повноважень може бути прийняття судом рішень не про зобов`язання вчинити дії, а саме прийняття ним рішень за заявами заявників замість суб`єкта владних повноважень.

31. У цій справі Щасливська сільська рада Бориспільського району Київської області в відмовила у наданні дозволу ОСОБА_1 на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) орієнтовною площею 0,10 га, яка розташована в межах с. Щасливе саме рішенням від 15.03.2018 № 1074-26-VII.

Тобто, сільська рада вирішила клопотання позивача у формі, що відповідає вимогам законодавства, а бездіяльність допустила щодо неналежного відправлення вищевказаного рішення позивачу, оскільки судами встановлено, що копію листа від 21.03.2018 № 02-14-350 відправлено ОСОБА_1 за іншою адресою, ніж та, що зазначена в клопотанні.

32. Зважаючи на викладене, суд першої інстанції дійшов правомірного висновку про задоволення позовних вимог про зобов`язання відповідача надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) орієнтовною площею 0,10 га, яка розташована в межах с. Щасливе.

33. Суд апеляційної інстанції зробив помилкові висновки про наявність у відповідача дискреційних повноважень, а також про те, що належним способом захисту порушеного права буде зобов`язання відповідача повторно розглянути клопотання позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою.

34. Відповідно до ст. 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

35. З огляду на викладене, колегія суддів приходить до висновку, що рішення суду першої інстанції відповідає нормам матеріального права, прийнято з дотриманням норм процесуального права, але помилково було частково скасовано апеляційним судом, у зв`язку з чим касаційна скарга підлягає задоволенню, а постанова суду апеляційної інстанції - частковому скасуванню, з залишенням в силі рішення суду першої інстанції.

Керуючись ст. 345, 349, 352, 355, 356 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити.

Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.02.2019 у справі №810/2474/18 - скасувати в частині зобов`язання Щасливської сільської ради Бориспільського району Київської області повторно розглянути звернення ОСОБА_1 і в цій частині залишити в силі рішення Київського окружного адміністративного суду від 12.11.2018 у справі №810/2474/18.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя В.М. Кравчук

Суддя С.Г. Стеценко