Справа № 560/2870/19
Суддя: Шидловський В.Б.
Дата ухвалення: 2020-07-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 560/2870/19

Головуючий у 1-й інстанції: Польовий О.Л.

Суддя-доповідач: Шидловський В.Б.

30 липня 2020 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Шидловського В.Б.

суддів: Совгири Д. І. Матохнюка Д.Б.

за участю:

секретаря судового засідання: Ткач В.В.,

представника позивача - Семенова С.В.,

представника відповідача - Осадчука С.В.

представника відповідача - Ходаковського Ю.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 27 грудня 2019 року у справі за адміністративним позовом Комунального підприємства "Міськтепловоденергія" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною та скасування постанови,

В С Т А Н О В И В :

У вересні 2019 року Комунальне підприємство "Міськтепловоденергія" (далі по тексту КП "Міськтепловоденергія") звернулось до суду з адміністративним позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі по тексту - НКРЕКП), в якому просить визнати протиправною та скасувати постанову відповідача від 18.07.2019 № 1520 про накладення штрафу на КП "Міськтепловоденергія" за порушення Ліцензійних умов з виробництва, Ліцензійних умов з транспортування, Ліцензійних умов з постачання теплової енергії та здійснення заходів державного регулювання.

Обґрунтовуючи вимоги, позивач зазначив, що з 03.06.2019 по 14.06.2019 НКРЕКП провела планову перевірку дотримання КП "Міськтепловоденергія" Ліцензійних умов з виробництва, Ліцензійних умов з транспортування, Ліцензійних умов з постачання теплової енергії. За результатами перевірки складені акти від 14.06.2019 №211, №212, №213. На підставі вказаних актів відповідач прийняв постанову від 18.07.2019 №1520 про накладення штрафу на КП "Міськтепловоденергія". Вказав, що не подавав звіти за формою 7-НКП-інвестиції тепло у І-ІІІ кварталах 2016 року, оскільки у цей період була відсутня інвестиційна програма, відповідно до якої повинні подаватись такі звіти. Зазначив, що у період з 28.10.2018 по 31.12.2018 одночасно діяли постанови НКРЕКП від 27.02.2018 №239 "Про внесення змін до деяких постанов НКРЕКП" (далі по тексту - Постанова №239) та від 14.06.2018 №404 "Про внесення змін до деяких постанов НКРЕКП" (далі по тексту - Постанова №404), які встановлювали тариф на теплову енергію для категорій "бюджетні установи", "інші споживачі", "релігійні організації". Вважає, що правомірно керувався Постановою №404, оскільки вона прийнята після Постанови №239 та є більше економічно обґрунтованою щодо ціни на тариф на теплову енергію. Також позивач вважає, що відповідач порушив строк накладення санкцій, оскільки акти №211, №212, №213 складені 14.06.2019, а спірна постанова прийнята 18.07.2019. Вважає, що відповідно до рішення Конституційного Суду України від 13.06.2019 у справі №1-17/2018 у НКРЕКП відсутні повноваження на здійснення державного нагляду та накладення штрафу за порушення Ліцензійних умов. Просив позов задовольнити в повному обсязі.

Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 27 грудня 2019 року позовні вимоги задоволено частково.

Визнано протиправною та скасовано постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 18.07.2019 № 1520 в частині зобов`язання комунального підприємства "Міськтепловоденергія" у термін до 01.10.2019 здійснити перерахунок для категорій споживачів "бюджетні організації", "інші споживачі", "релігійні організації" надмірно нарахованих коштів за спожиту теплову енергія за період з 28.10.2018 по 31.12.2018.

В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Стягнуто на користь комунального підприємства "Міськтепловоденергія" судовий збір у розмірі 960,50 грн за рахунок бюджетних асигнувань Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, позивачем подано апеляційну скаргу, в якій він просить скасувати оскаржуване рішення в частині відмови в задоволенні позовних вимог, та ухвалити в цій частині нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги повністю.

Апеляційну скаргу подав і відповідач, у якій просить скасувати судове рішення в частині задоволення позовних вимог та ухвалити в цій частині нове рішення яким в задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

Обґрунтовуючи вимоги апеляційних скарг апелянти посилаються на порушення судом першої інстанції, при прийнятті рішення, норм матеріального та процесуального права, також неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, з обставин і обґрунтувань, викладених в апеляційних скаргах.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду та доводи апеляційних скарг, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга позивача не підлягає задоволенню, а апеляційну скаргу відповідача слід задовольнити повністю з наступних підстав.

Судом встановлено, що згідно з планом перевірок, на підставі постанови НКРЕКП від 05.03.2019 № 306 "Про проведення планових перевірок суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у II кварталі 2019 року" та посвідчень про проведення планової перевірки від 16.05.2019 № 212, № 213, № 214, з 03.06.2019 по 14.06.2019 НКРЕКП провела планову виїзну перевірку щодо дотримання КП "Міськтепловоденергія" Ліцензійних умов з постачання Ліцензійних умов з виробництва, Ліцензійних умов з транспортування, Ліцензійних умов з постачання теплової енергії.

За результатами перевірки складені акт планового заходу щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері теплопостачання та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії від 14.06.2019 № 211, акт планового заходу щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері теплопостачання та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з транспортування теплової енергії магістральними та місцевими тепловими мережами від 14.06.2019 № 212, акт планового заходу щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері теплопостачання та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання теплової енергії від 14.06.2019 № 213.

18.07.2019 за результатами розгляду вказаних актів НКРЕКП прийняла постанову №1520 "Про накладення штрафу на КП "Міськтепловоденергія" за порушення Ліцензійних умов з виробництва, Ліцензійних умов з транспортування, Ліцензійних умов з постачання теплової енергії та здійснення заходів державного регулювання", якою:

1. Відповідно до пунктів 11, 12 частини 1 статті 17, статті 22 закону України від 22.09.2016 № 1540-VIII "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" наклала на КП "Міськтепловоденергія" штраф у розмірі:

- 17000,00 грн за порушення підпункту 5 пункту 3.2 глави 3 Ліцензійних умов з виробництва № 308 щодо виконання рішень органу ліцензування у строки, встановлені відповідним рішенням, а саме пункту 2 постанови НКРЕКП від 22.03.2017 № 308 "Про затвердження Ліцензійних умов провадження господарської діяльності у сфері теплопостачання" у частині подання до органу ліцензування документів та відомостей, визначених частиною 3 статті 15 закону України від 02.03.2015 № 222-VIII "Про ліцензування видів господарської діяльності", протягом двох місяців з дня набрання чинності цією постановою; підпункту 9 пункту 3.2 глави 3 Ліцензійних умов з виробництва №308 щодо дотримання структури витрат згідно зі статтями, затвердженими у тарифі на виробництво теплової енергії;

- 17000,00 грн за порушення підпункту 5 пункту 3.2 глави 3 Ліцензійних умов з транспортування № 308 щодо виконання рішень органу ліцензування у строки, встановлені відповідним рішенням, а саме пункту 2 постанови НКРЕКП від 22.03.2017 № 308 "Про затвердження Ліцензійних умов провадження господарської діяльності у сфері теплопостачання" у частині подання до органу ліцензування документів та відомостей, визначених частиною 3 статті 15 закону України від 02.03.2015 № 222-VIII "Про ліцензування видів господарської діяльності", протягом двох місяців з дня набрання чинності цією постановою; підпункту 9 пункту 3.2 глави 3 Ліцензійних умов з транспортування №308 щодо дотримання структури витрат згідно зі статтями, затвердженими у тарифі на транспортування теплової енергії;

- 17000,00 грн за порушення підпункту 5 пункту 3.2 глави 3 Ліцензійних умов з постачання № 308 щодо виконання рішень органу ліцензування у строки, встановлені відповідним рішенням, а саме пункту 2 постанови НКРЕКП від 22.03.2017 № 308 "Про затвердження Ліцензійних умов провадження господарської діяльності у сфері теплопостачання" у частині подання до органу ліцензування документів та відомостей, визначених частиною 3 статті 15 закону України від 02.03.2015 № 222-VIII "Про ліцензування видів господарської діяльності", протягом двох місяців з дня набрання чинності цією постановою; підпункту 9 пункту 3.2 глави 3 Ліцензійних умов з постачання №308 у частині здійснення постачання теплової енергії за тарифами, що встановлюються НКРЕКП у межах наданих повноважень; підпункту 10 пункту 3.2 глави 3 Ліцензійних умов з постачання № 308 щодо дотримання структури витрат згідно зі статтями, затвердженими у тарифі на постачання теплової енергії.

2. Відповідно до пункту 1 частини 1 та пункту 1 частини 2 статті 17 закону України від 22.09.2016 № 1540-VIII "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", у межах здійснення заходів державного регулювання зобов`язала КП "Міськтепловоденергія" у термін до 01.10.2019 здійснити перерахунок для категорій споживачів "бюджетні організації", "інші споживачі", "релігійні організації" надмірно нарахованих коштів за спожиту теплову енергію за період з 28.10.2018 по 31.12.2018.

Вважаючи спірну постанову протиправною, позивач звернувся до суду з цим позовом.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частини 1-3 статті 1 закону України від 22.09.2016 № 1540-VIII "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" (далі по тексту - Закон № 1540-VIII) Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг. Регулятор є юридичною особою публічного права, має відокремлене майно, що є державною власністю, рахунки в органах, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів, печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням. Роботу Регулятора забезпечують його центральний апарат і територіальні органи.

Пунктом 1 частини 1 статті 2 Закону № 1540-VIII передбачено, що Регулятор здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема, у сфері енергетики: діяльності з транспортування, розподілу, зберігання (закачування, відбору), надання послуг установки LNG, постачання природного газу.

Згідно з статтею 3 Закону № 1540-VIII Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.

Основними завданнями Регулятора є: 1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; 3) сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав; 4) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; 5) сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури; 6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; 7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища; 8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг; 10) інші завдання, передбачені законом.

За змістом пунктів 11, 12 частини 1 статті 17 Закону № 1540-VIII для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор, зокрема, контролює додержання ліцензіатами законодавства у відповідній сфері регулювання і ліцензійних умов провадження господарської діяльності та вживає заходів до запобігання порушенням ліцензійних умов; розглядає справи про порушення ліцензійних умов, а також справи про адміністративні правопорушення і за результатами розгляду приймає рішення про застосування санкцій, накладення адміністративних стягнень у випадках, передбачених законом, приймає у межах своєї компетенції рішення про направлення до відповідних державних органів матеріалів про виявлені факти порушення законодавства.

Визнаючи протиправною та скасовуючи спірну постанову в частині зобов`язання КП "Міськтепловоденергія" у термін до 01.10.2019 здійснити перерахунок для категорій споживачів "бюджетні організації", "інші споживачі", "релігійні організації" надмірно нарахованих коштів за спожиту теплову енергія за період з 28.10.2018 по 31.12.2018, суд першої інстанції зазначив, що у період з 28.10.2018 по 31.12.2018 одночасно діяли Постанови № 239 та № 404, які встановлювали тариф на теплову енергію для категорій "бюджетні установи", "інші споживачі", "релігійні організації".

У рішенні від 03.10.97 № 4-зп Конституційний Суд України надав роз`яснення стосовно порядку набрання чинності Конституцією України та іншими нормативно-правовими актами. У цьому рішення суд зазначив, що конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше, тобто діє правило Lex posterior derogat priori - "наступний закон скасовує попередній".

Конституційний Суд України використав поняття "прийняття акта", а не набрання чинності, оскільки бувають випадки суттєвого розходження в часі цих двох юридичних фактів стосовно однопредметних актів.

Постанова № 239 прийнята 27.02.2018, однак набрала чинності 28.10.2018. Разом з тим, Постанова № 404 прийнята 14.06.2018 та набрала чинності 16.08.2018. Тобто, незалежно від моменту набрання чинності, Постанова № 404 прийнята після Постанови № 239.

Тому суд вважає, що у період з 28.10.2018 по 31.12.2018 КП "Міськтепловоденергія" правомірно застосовувало тарифи на теплову енергію для категорій споживачів "бюджетні установи", "інші споживачі", "релігійні організації" відповідно до Постанови № 404.

Колегія суддів не погоджується з таким висновком суду першої інстанції та зазначає наступне.

Частиною сьомою статті 14 Закону про НКРЕКП встановлено, що рішення Регулятора, що мають ознаки регуляторних актів, а також рішення з питань встановлення тарифів на товари (послуги) суб"єктів природних монополій, цін (тарифів) для населення (якщо відповідні повноваження щодо встановлення цін (тарифів) надані спеціальними законами) набирають чинності з дня, наступного за днем їх опублікування в офіційному друкованому виданні - газеті "Урядовий кур"єр", якщо більш пізній строк набрання ними чинності не встановлено самим рішенням, але не раніше дня офіційного опублікування рішення.

Отже, момент набрання чинності постановами НКРЕКП пов"язується саме з терміном "офіційне опублікування".

При цьому у зазначеному рішенні Конституційного Суду України вказано, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше.

Таким чином, судом першої інстанції не враховано, що постанова НКРЕКП від 14.06.2018 № 404, яка діяла в часі раніше (із 16.08.2018), була автоматично скасована з набранням чинності постанови НКРЕКП від 27.02.2018 № 239 (із 28.10.2018), а отже не діяла саме із 28.10.2018.

Разом із тим КП "Місктепловоденергія" в період з 28 жовтня 2018 року по 31 грудня 2018 року відпускало теплову енергію для категорій "бюджетні установи", "інші споживачі" та "релігійні організації" за тарифами встановленими постановою НКРЕКП від 14.062018 № 404, яка введена в дію із 16.08.2018 та не діяла із 28.10.2018 року, що є порушенням вимог підпункту 9 пункту 3.2 глави 3 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання теплової енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 22.03.2017 № 308, у частині здійснення постачання теплової енергії за тарифами, що встановлюються НКРЕКП у межах наданих повноважень.

З урахуванням зазначених обставин колегія суддів зазначає, що судом першої інстанції не взято до уваги те, що зобов"язання КП "Місктепловоденергія" у термін до 01.10.2019 року здійснити перерахунок для категорій споживачів "бюджетні установи", "інші споживачі" та "релігійні організації" надмірно нарахованих коштів за спожиту теплову енергію за період з 28.10.2018 року по 31.12.2018 року, про що повідомити НКРЕКП з наданням підтверджуючих документів протягом 15 днів з дня закінчення терміну виконання, повністю відповідає вимогам законодавства та пов"язане виключно з неправомірним застосуванням Позивачем постанови НКРЕКП від 14.06.2018 № 404, яка не діяла з 28.10.2018.

За таких умов рішення суду в цій частині підлягає скасуванню у ухваленням нового рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.

Щодо інших порушень.

Так, в акті перевірки НКРЕКП встановило, що КП "Міськтепловоденергія" порушило структуру витрат в частині недофінансування статей витрат і перевитрат фактичних витрат у порівнянні з плановими, на підставі яких був розрахований та затверджений тариф на виробництво теплової енергії, скоригованих на обсяг фактичного відпустку теплової енергії.

Колегія суддів вважає необґрунтованими посилання позивача на неможливість чіткого дотримання структури витрат у зв`язку з змінами, які відбуваються в період дії тарифів, аварійними ситуаціями, оскільки підпунктом 9 пункту 3.2 глави 3 Ліцензійних умов № 308 передбачено, що при провадженні господарської діяльності ліцензіат повинен дотримуватися структури витрат згідно зі статтями, затвердженими у тарифі на виробництво теплової енергії.

Разом з тим, відповідно до пункту 1.4 Правил організації звітності, що подається до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг, затверджених постановою НКРЕКП від 11.10.2013 №202, (чинних у І-ІІІ кварталах 2016 року) ліцензіати зобов`язані подавати такі форми звітності №7-НКП-інвестиції тепло (квартальна) "Звіт щодо виконання інвестиційної програми ліцензіатами у сфері виробництва, транспортування та постачання теплової енергії".

Пунктом 2.12 цих Правил передбачено, що у разі відсутності здійснення ліцензованої діяльності у звітному періоді ліцензіат надає форми звітності, при цьому ставить нулі у відповідних клітинках.

КП "Міськтепловоденергія" не подавало звіти за формою 7-НКП-інвестиції тепло у І-ІІІ кварталах 2016 року.

З урахуванням зазначених обставин суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що відповідач правомірно застосував до позивача штрафи у розмірах по 17000,00 грн за неподання форми звітності №7-НКП-інвестиції тепло (квартальна) "Звіт щодо виконання інвестиційної програми ліцензіатами у сфері виробництва, транспортування та постачання теплової енергії" та недотримання структури витрат згідно зі статтями, затвердженими у тарифі на виробництво, транспортування та постачання теплової енергії.

Відповідно до ст.139 КАС України, витрати суб`єкта владних повноважень на сплату судового збору відшкодуванню не підлягають.

У силу п.2 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Згідно зі ст.317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є:

1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи;

2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими;

3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи;

4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

З огляду на викладені обставини справи, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що судом першої інстанції ухвалено рішення з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи і є підставою для скасування рішення суду першої інстанції з прийняттям нової постанови про відмову у задоволенні позову.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

В задоволенні апеляційної скарги Комунального підприємства "Міськтепловодоенергія" відмовити.

Апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг задовольнити повністю.

Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 27 грудня 2019 року у справі за адміністративним позовом Комунального підприємства "Міськтепловоденергія" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною та скасування постанови скасувати.

Ухвалити нове рішення яким в задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 03 серпня 2020 року.

Головуючий Шидловський В.Б.

Судді Совгира Д. І. Матохнюк Д.Б.