Справа № 813/7911/14
Суддя: Заверуха Олег Богданович
Дата ухвалення: 2020-07-28 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 липня 2020 рокуЛьвівСправа № 813/7911/14 пров. № А/857/5713/20

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Заверухи О.Б.,

суддів Качмара В.Я., Мікули О.І.

за участю секретаря судового засідання Кітраль Х.І.,

позивача ОСОБА_1 ,

представника позивача Лавринів М.Я.,

представника відповідачів Цинайко Н.І.,

розглянувши у судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Офісу Генерального прокурора на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17 березня 2020 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Прокуратури Закарпатської області про скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,-

суддя (судді) в суді першої інстанції - Кедик М.В.,

час ухвалення рішення - не зазначено,

місце ухвалення рішення - м. Львів,

дата складання повного тексту рішення - 30 березня 2020 року,

В С Т А Н О В И В:

19 листопада 2014 року ОСОБА_1 звернувся в суд з адміністративним позовом до Генеральної прокуратури України, в якому (з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог) просив: визнати протиправним та скасувати наказ Генерального Прокурора України від 23 жовтня 2014 року № 1445к про звільнення з посади прокурора Закарпатської області ОСОБА_2 з моменту його прийняття; поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора Закарпатської області або на іншій рівноцінній посаді, передбаченій штатним розписом на момент виконання рішення суду; стягнути з Генеральної прокуратури України на користь ОСОБА_1 середньомісячний заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 24 жовтня 2014 року і до моменту фактичного поновлення на публічній службі; зобов`язати Генеральну прокуратуру України проінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої ч. 3 ст. 1 Закону України «Про очищення влади»; постанову суду в частині поновлення на посаді та стягнення середньомісячного заробітку допустити до негайного виконання.

На обґрунтування позовних вимог зазначає, що наказом Генерального прокурора України 23 жовтня 2014 року № 1445к позивача звільнено із займаної посади відповідно до п. 7-2 ч. 1 ст. 36 Кодексу законів про працю України на підставі довідки про результати вивчення особової справи позивача та звільнено від обов`язків голови колегії прокуратури цієї області. Враховуючи те, що оскаржене рішення відповідача прийнято не в умовах воєнного чи надзвичайного стану та у зв`язку з його прийняттям було протиправно допущено обмеження права позивача на працю та доступу до державної служби, тому рішення про звільнення позивача є таким що суперечить положенням Основного Закону України і є протиправним. Вказує, що дія Закону України «Про очищення влади» не поширюється на посади, які обіймав позивач. Зазначає, що у вказаний період працював з 01 квітня 2011 року по 06 березня 2013 року на посаді заступника прокурора Київської області. У чинних, на момент вступу Закону у дію, нормативно-правових актах України відсутнє визначення терміну «територіальний (регіональний) орган прокуратури». Крім того вказує, що виконав вимоги Закону України «Про очищення влади» та у строк, визначений цим Законом подав заяву, передбачену ст. 4 цього Закону, тому підстав для звільнення не було.

Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 20 лютого 2019 року замінено відповідача у справі Генеральну прокуратуру України його правонаступником - Офісом Генерального прокурора.

Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 26 лютого 2020 року залучено співвідповідача Прокуратуру Закарпатської області.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 17 березня 2020 року адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано наказ Генерального прокурора України від 23 жовтня 2014 року № 1445к про звільнення старшого радника юстиції ОСОБА_1 з посади прокурора Закарпатської області. Поновлено ОСОБА_2 на посаді прокурора Закарпатської області з 24 жовтня 2014 року. Стягнуто з Прокуратури Закарпатської області на користь ОСОБА_2 середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 818291,89 грн з відрахуванням податків, зборів та обов`язкових платежів. У задоволенні вимог щодо зобов`язання Офісу Генерального прокурора проінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до ОСОБА_2 заборони, передбаченої ч. 3 ст.1 Закону України «Про очищення влади» - відмовлено. Допущено до негайного виконання рішення суду в частині поновлення ОСОБА_2 на посаді прокурора Закарпатської області та стягнення з Прокуратури Закарпатської області на користь ОСОБА_2 середнього заробітку за час вимушеного прогулу у межах суми стягнення за один місяць в розмірі 16967, 06 грн з відрахуванням податків, зборів та обов`язкових платежів.

Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що відповідач не довів дотримання основоположних принципів очищення влади, визначених Законом, враховуючи, що займана позивачем посада не є політичною посадою, відповідно не доведено і правомірності застосування до позивача процедур, передбачених вказаним Законом, що у свою чергу зумовлює висновок про протиправність прийняття оскарженого рішення з підстав, у ньому зазначених. Тому позивача слід поновити на займаній ним перед звільненням посаді та стягнути на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу. Щодо зобов`язання Офісу Генерального прокурора проінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до ОСОБА_2 заборони, передбаченої ч. 3 статті 1 Закону України «Про очищення влади», то вказані вимоги є передчасними, оскільки такі відомості мають бути внесені після набрання законної сили рішення суду, отже, права позивача ще не було порушено на момент звернення до суду.

Не погодившись з прийнятим рішенням, Офіс Генерального прокурора подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати оскаржуване рішення та прийняти нове, яким в задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.

Доводи апеляційної скарги обґрунтовує тим, що оскаржуване рішення є незаконним та необґрунтованим, прийняте з порушенням норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Зокрема, зазначає, що позивач обіймав сукупно не менше одного року посади, визначені п.7, п. 8 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про очищення влади», а тому був звільнений з посади прокурора Закарпатської області. Прокуратури областей належали до територіальних органів прокуратури, їх повноваження поширювались на відповідну область, а отже вони були регіональними органами прокуратури у розумінні п. 8 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про очищення влади». Вказує, що юридична відповідальність стосовно позивача не наступала, а люстрація слугувала підставою для припинення трудового договору з позивачем, тому висновки суду першої інстанції щодо застосування до спірних правовідносин положення ст. 61 Конституції України в частині індивідуального характеру юридичної відповідальності та ст. 62 Конституції України щодо презумпції невинуватості є неправильними. Також зазначає про те, що судом першої інстанції було допущено математичну помилку під час обрахунку середнього заробітку за час вимушеного прогулу, який підлягає стягненню на користь позивача за рішенням суду.

Позивачем подано відзив на апеляційну скаргу в якому зазначено, що рішенням Генерального прокурора України було обмежено численні права і свободи позивача, закріплені в Основному Законі України, тому воно прийняте всупереч Конституції України, а відповідач мав керуватись ст. 8 Конституції України та застосувати до вказаних правовідносин певні її положення. Приймаючи оскаржуване рішення відповідачем не були враховані основоположні принципи очищення влади, які були розроблені міжнародними організаціями, тому застосування до позивача положень Закону не відповідає викладеним стандартам забезпечення прав людини при здійсненні люстраційних процесів. Вказує, що станом на 23 жовтня 2014 року, тобто в день видачі відповідачем наказу № 1445к, перебував на лікарняному, що підтверджується довідкою Дублянської міської лікарні. Також, копію наказу про звільнення та трудову книжку отримав не в день звільнення, а лише 04 листопада 2014 року.

В судовому засіданні представник відповідачів апеляційну скаргу підтримав, в своїх поясненнях покликався на доводи в ній викладені.

Позивач та його представник щодо апеляційної скарги заперечили, просили залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Рішення в частині відмови в задоволенні позовних вимог не оскаржене, тому відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України в апеляційному порядку не переглядається.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення позивача, його представника та представника відповідачів, дослідивши обставини справи та доводи апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про те, що апеляційну скаргу слід задовольнити частково з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції, відповідно до наказу від 01 квітня 2011 року № 419к радника юстиції ОСОБА_2 призначено заступником прокурора Київської області та затверджено членом колегії прокуратури цієї області, звільнивши його в порядку переведення з посади прокурора Пустомитівського району Львівської області(п. 5 ст. 36 КЗпП України).

Згідно з наказом від 05 березня 2014 року № 161к старшого радника юстиції ОСОБА_2 призначено прокурором Закарпатської області строком на 5 років та затверджено головою колегії прокуратури цієї області, звільнивши його в порядку переведення з посади першого заступника начальника Головного управління нагляду за додержанням законів спецпідрозділами та іншими органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю і корупцією Генеральної прокуратури України.

ОСОБА_1 . 17 жовтня 2014 року подав заяву на підставі ст. 4 Закону України «Про очищення влади».

Відповідно до наказу Генерального Прокурора України від 23 жовтня 2014 року № 1445к старшого радника юстиції ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора Закарпатської області у зв`язку з припиненням трудового договору відповідно до п.7-2 ст.36 КЗпП України. Підставою для звільнення слугувала довідка про результати вивчення особової справи.

Приймаючи оскаржуване рішення суд першої інстанції прийшов до висновку про обґрунтованість позовних вимог.

Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції з наступних підстав.

За результатами проведеної Генеральною прокуратурою України перевірки відомостей, зазначених в особовій справі та/або трудовій книжці встановлено, що до ОСОБА_1 застосовується заборона, визначена частиною 3 статті 1 Закону України «Про очищення влади».

Наказом Генерального прокурора України від 23 жовтня 2014 року № 1445к старшого радника юстиції ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора Закарпатської області у зв`язку з припиненням трудового договору відповідно до п. 7-2 ст. 36 КЗпП України.

Матеріалами справи підтверджується, що підставою для звільнення слугувала довідка про результати вивчення особової справи, а саме перебування його на посадах сукупно більше одного року, визначених п. 8 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про очищення влади».

Верховний Суд у рішенні від 18 вересня 2018 року у справі № 800/186/17 дійшов висновку, що люстрація, як законодавче обмеження, за своєю правовою природою є відмінною від юридичної відповідальності та не може бути ототожнена з нею. У зв`язку з цим Верховний Суд відхилив доводи позивача, які ґрунтувалися на приписах статей 58, 61 і 62 Конституції України, оскільки ці норми спрямовані на регулювання принципів і засад ретроспективної відповідальності за вчинення правопорушень, зокрема кримінальних, та індивідуального характеру юридичної відповідальності, встановлюють низку процесуальних гарантій, покликаних запобігти необґрунтованому притягненню будь-кого до юридичної відповідальності. Указані гарантії, за висновком Суду, не поширюються на правовідносини, які не пов`язані з настанням юридичної відповідальності осіб. Із цим висновком погодилася і Велика Палата Верховного Суду у постанові від 31 січня 2019 року у справі № 800/186/17.

У справі № 800/186/17 Верховний Суд указав на політичний характер люстраційних заходів. Суд відмітив, якщо юридична відповідальність пов`язана із застосуванням санкцій за порушення визначених законом норм, то політична відповідальність постає як відповідальність за належне здійснення державної влади, державного управління тими, хто відповідно до покладених завдань і функцій є носіями такої влади. Політичну відповідальність потрібно розуміти як відповідність якостей носіїв владно-управлінської діяльності і реалізації ними своїх функцій і повноважень тим умовам і завданням, які постали перед державою і суспільством (на виклики часу, відповідь на об`єктивні вимоги до неї).

Як підсумок у справі № 800/186/17 Верховний Суд дійшов висновку, що застосовані люстраційним законодавством заходи не можуть вважатися заходами юридичної відповідальності, оскільки не є санкцію за конкретне протиправне діяння. Їхня мета полягала у відновленні довіри до органів державної влади, а не притягненні до відповідальності відповідних посадових осіб.

Колегія суддів вважає, що ці висновки слід враховувати і при розгляді даної справи.

Також, на необхідності доведеності вини кожної особи, яка піддається люстраційним процедурам, наголошує Венеціанська комісія у Проміжному (пункти 64, 82, 104) та Остаточному (пункт 18) висновках № 788/2014 щодо Закону №1682, як на загальновизнаному міжнародному стандарті.

Парламентська асамблея Ради Європи у Резолюції ПАРЄ № 1096 (1996) звертає увагу держав-членів на те, що «люстрація» застосовується до осіб у випадку доведення їх провини в кожному конкретному випадку, а не як інструмент формального звільнення з посади. Зокрема, у пункті 12 Асамблея підкреслила, що загалом люстраційні заходи можуть будуть сумісними з демократичною державою, заснованій на принципі верховенства права, за умов дотримання деяких критеріїв. По-перше, провина, а саме особиста, а не колективна, повинна бути доведена в кожному окремому випадку; це наголошує на потребі в індивідуальному, а не колективному, застосуванні законів про люстрацію. По-друге, повинні гарантуватися право на захист, презумпція невинуватості до доведення провини і право на судовий перегляд ухваленого рішення. Помста у жодному разі не може бути метою таких заходів, а процес люстрації не повинен допускати політичне або соціальне зловживання результатами люстрації. Метою люстрації є не покарання осіб, які вважаються винними (це входить до завдань прокурорів, які керуються кримінальним законодавством), а захист молодих демократій.

Також необхідно враховувати, що застосовані до позивача обмеження, у контексті практики Європейського суду з прав людини, становлять аспект права на повагу до приватного та сімейного життя, гарантованого статтею 8 Конвенції.

Гарантовані Конвенцією основоположні права і свободи є мінімальними для демократичної держави, яка її ратифікувала.

Суди зобов`язані відповідно до частини першої статті 129 Конституції України вирішувати спори, керуючись верховенством права, що, у свою чергу, означає врахування тлумачення Конвенції, яке надається Європейським судом з прав людини (далі - ЄСПЛ) як мінімальних стандартів демократичного суспільства.

Принцип законності, який є складовою верховенства права, у розумінні ЄСПЛ, має бути заснованим на визнанні і прийнятті людини, її прав та свобод, як найвищої цінності, тобто, за своїм змістом мати характер правозаконності. ЄСПЛ у своїх рішеннях неодноразово наголошував на тому, що вислів «згідно із законом» означає, зокрема, що закон не повинен суперечити принципу верховенства права.

Юридичною гарантією законності у міжнародному праві є принцип pacta sunt servanda (договори необхідно сумлінно виконувати). Задля реалізації цього принципу правова система країни має забезпечувати виконання міжнародних зобов`язань держави, взятих нею на основі укладених міжнародних договорів, включаючи виконання рішень міжнародних судів, юрисдикцію яких визнано державою.

Цей принцип не визначає, яким саме чином міжнародне договірне право має бути реалізовано в рамках внутрішнього правопорядку, але відповідно до статті 27 Віденської конвенції держава не може посилатися на положення свого внутрішнього права як на виправдання не виконання нею міжнародного договору.

17 жовтня 2019 року ЄСПЛ прийняв рішення у справі «Полях та інші проти України» (заяви № 58812/15, № 53217/16, № 59099/16, № 23231/18, № 47749/18), яке 24 лютого 2020 року набуло статусу остаточного (далі - рішення у справі «Полях та інші проти України»), та стосувалося звільнення п`ятьох державних службовців на підставі приписів Закону №1682-VII.

У цьому рішенні ЄСПЛ, із застосуванням підходу, заснованого на наслідках, визнав, що звільнення заявників на підставі Закону №1682-VII становило втручання у їхнє право на повагу до приватного життя.

У пункті 208 цього рішення щодо підходу, заснованого на наслідках, Суд зазначив, що Закон №1682-VII вплинув на заявників у трьох аспектах: 1) їх звільнили з державної служби; 2) до них було застосовано заборону обіймати посади державної служби на строк десять років; 3) відомості про осіб заявників було внесено до загальнодоступного в мережі Інтернет Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону №1682-VII.

За оцінкою ЄСПЛ, поєднання цих заходів мало дуже серйозні наслідки для здатності заявників встановлювати і розвивати відносини з іншими та їхньої соціальної і професійної репутації, а також значною мірою вплинуло на них. Вони не були просто відсторонені, понижені або переведені на менш відповідальну посаду, а звільнені із забороною обіймати посади державної служби, одразу втративши всі свої здобутки. Їм було заборонено обіймати будь-які посади державної служби у сфері, в якій вони багато років працювали як державні службовці (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункт 209).

У вказаній справі ЄСПЛ визнав, що застосовані до заявників заходи ґрунтувалися на національному законодавстві, однак піддав сумніву наявність легітимної мети звільнення заявників на підставі Закону №1682-VII, проте продовжив розгляд скарг, призюмуючи, що цілі Закону №1682-VII можуть розглядатися як такі, що загалом відповідають цілям, визнаним Судом законними у його практиці щодо посткомуністичної люстрації в державах Центральної та Східної Європи. ЄСПЛ зазначив, що він має переконатися чи переслідували законну мету застосовані до заявників заходи розглянуті не in abstracto, а з огляду на конкретні обставини їхніх справ, і чи були вони «необхідні у демократичному суспільстві» у розумінні пункту 2 статті 8 Конвенції. Втручання вважатиметься «необхідним у демократичному суспільстві» для досягнення законної мети, якщо воно відповідає «нагальній суспільній необхідності», та, зокрема, якщо воно є пропорційним переслідуваній законній меті.

В основу підходу ЄСПЛ до розгляду справ, які стосувалися люстраційних заходів, покладено необхідність пошуку балансу між концепцією «демократії, здатної себе захистити», що передбачає принцип політичної лояльності державних службовців («демократична держава вправі вимагати від державних службовців відданості конституційним принципам, на яких вона заснована») та принципу дотримання прав і свобод людини, що гарантовані Конвенцією.

За висновком ЄСПЛ, його попередні висновки у справах щодо посткомуністичної люстрації лише частково стосуються цієї справи, зокрема щодо перших чотирьох заявників, оскільки передбачені Законом №1682-VII заходи мають набагато ширшу сферу застосування та були застосовані до заявників за обставин, що відрізнялися від тих, які відбувалися у країнах Центральної та Східної Європи під час впровадження ними люстраційних програм, які були більш цільовими та вузькоспрямованими. Суд відмітив, що навіть у контексті справ, пов`язаних із переходом від тоталітаризму до демократії, а також пов`язаних зі (стверджуваними) співробітниками служб безпеки тоталітарних режимів, він ніколи не стикався з обмежувальними заходами такого широкого обсягу, застосованими до державних службовців лише на тій підставі, що вони залишались на своїх посадах під час діяльності уряду, який згодом був визнаний недемократичним.

Зокрема, у розглянутих справах щодо посткомуністичної люстрації ЄСПЛ розглядав ситуації колишніх (як стверджувалося) працівників спецслужб тоталітарного режиму. Проте у цій справі заявники обіймали посади у державних установах, які принаймні принципово, ґрунтувалися на демократичних конституційних засадах, хоча і працювали за часів уряду Президента ОСОБА_2 , який широко критикували через авторитарні тенденції та вважали причетним до широкомасштабної системної корупції. Крім того, вбачається, що їхнє звільнення ґрунтувалося на колективній відповідальності осіб, які працювали у державних установах, коли при владі був Президент ОСОБА_3 , незалежно від конкретних виконуваних ними функцій та їхнього зв`язку з антидемократичними тенденціями і подіями, які відбувались у той період. Отже, стверджувана загроза, яку широке коло осіб, до якого застосовувалися передбачені Законом «Про очищення влади» заходи, становило для діяльності демократичних установ, не може прирівнюватися до загрози, яка виникає у випадках співпраці із спецслужбами тоталітарних режимів (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункт 275).

ЄСПЛ на основі аналізу своєї практики погодився, що індивідуалізація люстраційних заходів, хоча загалом вважається необхідною, не завжди є необхідною у справі щодо кожної конкретної особи та може бути здійснена на законодавчому рівні. Проте для вибору такого підходу мають бути наведені переконливі підстави (рішення у справі «Анчев проти Болгарії» (Anchev v. Bulgaria), заява № 38334/08 і 68242/16, пункти 109 - 111). У зв`язку з цим ЄСПЛ наголосив, що особливо важливим фактором є якість парламентського і судового перегляду законодавчого механізму (mutatis mutandis, рішення у справі «Енімал Дефендерз Інтернешнл проти Сполученого Королівства» [ВП] (Animal Defenders International v. the United Kingdom) [GC], заява № 48876/08, пункти 113 - 116, ЄСПЛ 2013 (витяги). Іншими аспектами, які мають враховуватись, під час оцінки відповідності законодавчого механізму, який передбачає застосування обмежувальних заходів за відсутності індивідуальної оцінки поведінки особи, є суворість застосованого заходу (рішення у справі «Анчев проти Болгарії» (Anchev v. Bulgaria), заява № 38334/08 і 68242/16, пункт 111), та чи розроблено законодавчий механізм достатньо чітко для вирішення нагальної суспільної потреби, яку він має задовольнити пропорційним чином (наприклад, у контексті статті 3 Першого протоколу до Конвенції рішення у справі «Жданока проти Латвії» [ВП] (Ћdanoka v. Latvia) [GC], заява № 58278/00, пункти 22 - 28, 116 - 136, ЄСПЛ 2006 IV). Утім, щоб обмежувальний захід відповідав статті 3 Першого протоколу до Конвенції, достатнім може бути менший рівень індивідуалізації, ніж у випадках стверджуваного порушення статей 8 і 11 Конвенції (рішення у справі «Жданока проти Латвії», пункт 115) (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункти 292-293).

Відповідаючи на питання, чи відповідав застосований до заявників законодавчий механізм наведеним критеріям, розробленим практикою ЄСПЛ у справі «Полях та інші проти України», ЄСПЛ указав, що застосовані до заявників заходи були дуже обмежувальними та широкими за обсягом. Тому необхідні були дуже переконливі підстави, щоб довести, що такі заходи могли бути застосовані за відсутності будь-якої індивідуальної оцінки поведінки особи лише на підставі висновку, що їхнє перебування на посаді у період, коли пан ОСОБА_2 обіймав посаду Президента України, достатньою мірою доводило відсутність у них відданості демократичним принципам державної організації або їхню причетність до корупції.

ЄСПЛ зазначив, що застосування до заявників встановлених Законом №1682-VII заходів не передбачало жодної індивідуальної оцінки їхньої поведінки. Насправді, ніколи не стверджувалося, що самі заявники вчинили які-небудь конкретні дії, що підривали демократичну форму правління, верховенство права, національну безпеку, оборону або права людини. Вони були звільнені на підставі Закону лише тому, що обіймали певні відносно високі посади державної служби, коли пан ОСОБА_3 був Президентом України (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункт 294).

ЄСПЛ підкреслив, що Уряд не зазначив про будь-який розгляд підстав для застосування таких широкомасштабних та обмежувальних заходів під час обговорення Верховною Радою України Закону №1682-VII. Навпаки, у статті 1 Закону серед принципів, які мають керувати процесом очищення, наведено «презумпцію невинуватості» та «індивідуальну відповідальність». На думку Суду, це свідчить про певну неузгодженість між проголошеними цілями Закону та фактично оприлюдненими ним правилами (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункти 72, 297).

У ситуації заявників у справі «Полях та інші проти України» ЄСПЛ констатував, що передбачені Законом №1682-VII заходи могли бути застосовані навіть до державного службовця, призначеного на його посаду задовго до того, як пан ОСОБА_3 став Президентом України, лише на тій підставі, що він не пішов зі своєї посади протягом року після приходу до влади пана ОСОБА_2. Іншими словами, причиною застосування обмежувальних заходів, передбачених Законом №1682-VII, є прихід до влади пана ОСОБА_2 , а не будь-яка подія, що підірвала демократичний конституційний лад, яка могла статися під час його правління та до якої могла бути причетна відповідна посадова особа. Суд уважає, що обмежувальні заходи такої суворості не можуть застосовуватись до державних службовців лише через те, що вони залишились на своїх посадах державної служби після обрання нового глави держави (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункти 299-300).

Так само, на думку ЄСПЛ, немає переконливого пояснення часовим рамкам, установлених Законом №1682-VII, як основного критерію для застосування передбачених законом обмежувальних заходів. Як немає і пояснення, чому однорічний період є ключовим критерієм для застосування Закону №1682-VII (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункти 301-302).

У підсумку ЄСПЛ дійшов висновку, що не було доведено, що втручання щодо будь-кого із заявників було необхідним у демократичному суспільстві. Отже, було порушено статтю 8 Конвенції щодо всіх заявників.

Аналіз цього рішення ЄСПЛ та встановленого у ньому порушенні статті 8 Конвенції щодо всіх заявників, дозволяє дійти висновку, що застосований до заявників законодавчий механізм очищення влади (люстрації), визначений Законом №1682, суперечить верховенству права, оскільки порушує права людини, поважати які Україна взяла на себе міжнародні зобов`язання, ратифікувавши Конвенцію, а тому його застосування становить порушення положень Конвенції.

В даній ситуації до позивача був застосований найсуворіший захід очищення влади (люстрації) на підставі Закону №1682-VII , законодавчому механізму якого була надана оцінка ЄСПЛ у рішенні по цій справі. Тож при вирішенні цього спору застосуванню підлягають положення статті 8 Конвенції, тлумачення якої надано у справі «Полях та інші проти України», оскільки за висновками Європейського суду сам Закон №1682, що укладений з порушенням міжнародних стандартів у сфері люстрації, є причиною порушення положень Конвенції.

Щодо доводів апеляційної скарги про те, що законом не встановлено жодних застережень чи виключень стосовно заборони звільнення осіб, які підпадають під критерії, передбачені ч. 1 ст. 3 Закону № 1682-VII, на виконання вимог п. 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону та для вирішення питання про їх звільнення на підставі п. 7-2 ч. 1 ст. 36 КЗпП України законом не передбачено обов`язку встановлення будь-яких обставин чи фактів стосовно таких осіб, у тому числі їх належності до кола осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_5 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, то колегія суддів зазначає наступне.

З матеріалів справи слідує, що позивача було звільнено з посади прокурора Закарпатської області на підставі Закону № 1682-VII за критерієм перебування на посаді не менше одного року.

Проте, без аналізу індивідуальної поведінки неможливо встановити особисту вину осіб, до яких застосовано означені заборони, для того, щоб переконатися у застосуванні до цих осіб індивідуальної відповідальності, а не колективної, як це задекларовано у принципах Закону № 1682-VII, що мали б спрямовувати процес очищення влади (люстрації).

Також, без встановлення зв`язку між вказаною особою та узурпацією влади неможливо дійти висновку, що було досягнуто легітимної мети Закону №1682-VII - недопущення до участі в управлінні державними справами саме осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_5 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини. Отже, не можливо і дійти висновку, що було досягнуто справедливого балансу між захистом інтересів демократичного суспільства, з одного боку, та повагою до прав позивача - з іншого.

Враховуючи вищенаведене, заборона перебування на зазначених у Законі №1682-VII посадах та, як наслідок, звільнення з цих посад, розглядається як установлення презумпції колективної вини, а не презумпції невинуватості, що вказує на невідповідність меті й принципам Закону №1682-VII, визначеним у частині другій статті 1 цього Закону.

З матеріалів справи слідує, що перевірка стосовно встановлення дій, рішень ОСОБА_1 спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_5 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини не проводилась.

Також, відповідних доказів вчинення позивачем дій та заходів спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_5 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини до суду не надано.

При цьому, на час роботи позивача на посаді, в силу зайняття якої його звільнено з роботи з органів прокуратури, не існувало Законів, які б визначали правопорушенням роботу на займаній посаді, а тому згідно з положеннями ст. 58 Конституції України, позивач не може бути притягнутий до відповідальності лише за зайняття посади, що не визнавалося правопорушенням на час її зайняття позивачем.

Оцінюючи пропорційність обмежень, застосованих до позивача, щодо легітимної мети (очищення влади), якої прагнули досягти органи державної влади, колегія суддів вважає їх непропорційними, невиправданими та не необхідними у демократичному суспільстві.

Колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що відсутність у Законі № 1682-VII процедури та механізму, які б визначали індивідуальний підхід під час застосування встановлених ним заборон, не знімає обов`язку із суду застосовувати індивідуальний підхід при вирішенні кожного конкретного спору за критеріями правомірності та законності рішень суб`єктів владних повноважень, визначених частиною другою статті 2 КАС України.

Цей обов`язок випливає із завдань адміністративного судочинства, змістом яких є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Такий висновок відповідає правовій позиції Верховного Суду, яка викладена у постанові від 03 червня 2020 року у справі № 817/3431/14.

З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про протиправність оскаржуваного наказу від 23 жовтня 2014 року № 1445к.

Доводи апеляційної скарги про існування законодавчої колізії щодо можливості негайного поновлення на посадах люстрованих осіб, колегія суддів вважає безпідставними, оскільки відповідно до ч. 1 ст. 371 КАС України рішення суду про поновлення на посаді у відносинах публічної служби підлягають негайному виконанню.

В той же час, колегія вважає за необхідне зазначити наступне.

Відповідно до ст. 1 Закон України «Про очищення влади» від 16 вересня 2014 року №1682-VII (далі - Закон №1682-VII) - очищення влади (люстрація) це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування (надалі Закон). Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_5 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист. Протягом десяти років з дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій ст. 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою ст. 4 цього Закону. Заборона, передбачена частиною третьою або четвертою цієї статті, може застосовуватися до особи лише один раз. Рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень при виконанні цього Закону оскаржуються в судовому порядку.

Згідно із ч. 1 ст. 2 Закону №1682-VII заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо: 1) Прем`єр-міністра України, Першого віце-прем`єр-міністра України, віце-прем`єр-міністра України, а також міністра, керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, Голови Національного банку України, Голови Антимонопольного комітету України, Голови Фонду державного майна України, Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України, їх перших заступників, заступників; 2) Генерального прокурора України, Голови Служби безпеки України, Голови Служби зовнішньої розвідки України, начальника Управління державної охорони України, керівника центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, керівника податкової міліції, керівника центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, їх перших заступників, заступників; 3) військових посадових осіб Збройних Сил України та інших утворених відповідно до законів військових формувань, крім військовослужбовців строкової військової служби та військовослужбовців служби за призовом під час мобілізації; 4) членів Вищої ради юстиції, членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, професійних суддів, Голови Державної судової адміністрації України, його першого заступника, заступника; 5) Глави Адміністрації Президента України, Керівника Державного управління справами, Керівника Секретаріату Кабінету Міністрів України, Урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики, їх перших заступників, заступників; 6) начальницького складу органів внутрішніх справ, центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції, центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту; 7) посадових та службових осіб органів прокуратури України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Управління державної охорони України, Національного банку України; 8) членів Центральної виборчої комісії, Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, голів та членів національних комісій, що здійснюють державне регулювання природних монополій, державне регулювання у сферах зв`язку та інформатизації, ринків цінних паперів і фінансових послуг; 9) керівників державних, у тому числі казенних, підприємств оборонно-промислового комплексу, а також державних підприємств, що належать до сфери управління суб`єкта надання адміністративних послуг; 10) інших посадових та службових осіб (крім виборних посад) органів державної влади, органів місцевого самоврядування; 11) осіб, які претендують на зайняття посад, зазначених у пунктах 1-10 цієї частини.

Відповідно до п. 7, п. 8 ч. 1 ст. 3 Закону №1682-VII заборона, передбачена ч. 3 ст. 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року: керівника, заступника керівника самостійного структурного підрозділу центрального органу (апарату) Генеральної прокуратури України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції; керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.

Згідно з п. 4 ч. 2 ст. 3 Закону №1682-VII заборона, передбачена ч. 3 ст. 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали посаду (посади) у період з 21 листопада 2013 року по 22 лютого 2014 року та не були звільнені в цей період з відповідної посади (посад) за власним бажанням: - керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах у місті Києві.

Отже, ст. 2 Закону № 1682-VII містить перелік посад, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації), а ст. 3 цього ж Закону визначає критерії, на яких ґрунтується очищення влади (люстрація).

Системний аналіз правових норм, що підлягають застосуванню до спірних правовідносин, дає підстави для висновку про те, що заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються за критерієм перебування на керівних посадах (керівників і заступників керівників) регіональних органів.

З наявної в матеріалах справи довідки про результати вивчення особової справи щодо застосування заборон, визначених Законом України «Про очищення влади», підписаної 20 жовтня 2014 року слідує, що за результатами вивчення особової справи ОСОБА_1 встановлено, що останній у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року обіймав сукупно не менше одного року (2 роки 10 місяців) посади, віднесені до категорії «керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України», «керівника, заступника керівника самостійного структурного підрозділу центрального органу (апарату) Генеральної прокуратури України»: заступник прокурора Київської області з 01 січня 2011 року по 05 березня 2013 року; перший заступник начальника Головного управління нагляду за додержанням законів спецпідрозділами та іншими органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю і корупцією Генеральної прокуратури України з 06 березня 2013 року по 22 лютого 2014 року.

Термін «посади», який використовується у Законі № 1682, у тому числі і в пункті 2 «Прикінцеві та перехідні положення» цього Закону, необхідно розуміти у значенні, наведеному у ч. 1 ст. 1 Закону №1682-VII, відповідно до якої цей термін використовується як скорочення від термінів «певні посади (перебування на службі)».

Беручи до уваги вищевказане, то колегія суддів приходить до висновку, що на посади, які позивач обіймав протягом означеного періоду, поширюється дія Закону №1682-VІІ, оскільки п. 7, 8 ч. 1 та п. 4 ч. 2 ст. 3 цього Закону необхідно тлумачити у системному зв`язку із положеннями ч. 1 ст. 1 та п. 6 ч. 1 ст. 2 цього Закону.

Аналогічний підхід до розуміння наведених вище норм матеріального права Верховний Суд висловив у постанові від 04 червня 2020 року (справа № 821/4571/14).

Стосовно стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, то суд першої інстанції прийшов до вірного висновку про необхідність стягнення з Прокуратури Закарпатської області суми заробітку за час вимушеного прогулу на підставі ч. 2 ст. 235 Кодексу законів про працю України.

Проте, колегія суддів зазначає, що при обрахунку суми заробітку, яка підлягає стягненню суд першої інстанції допустив арифметичну помилку, зокрема розмір середнього заробітку з урахуванням отриманого ОСОБА_1 в цей період доходу становить 813291,89 грн, а не 818291,89 грн, як зазначено судом першої інстанції.

Колегія суддів також враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Також згідно позиції Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформованої, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Відповідно до ч. 2 ст. 6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини, а ст.17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» передбачає, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Згідно із п. 4 ч. 1 ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини (частина четверта статті 317 КАС України).

За наведених обставин колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції правильно вирішив спір, проте допустив арифметичну помилку в обрахунку суми заробітку за час вимушеного прогулу, а тому необхідно змінити судове рішення.

Керуючись ст. 243, ст. 308, ст. 310, п. 2 ч. 1 ст. 315, ст. 317, ч. 1 ст. 321, ст. 322, ст. 325, ст. 328 КАС України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Офісу Генерального прокурора задовольнити частково.

Змінити рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17 березня 2020 року у справі № 813/7911/14 у частині визначення суми заробітку за час вимушеного прогулу ОСОБА_2 .

Викласти четвертий абзац резолютивної частини рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17 березня 2020 року у справі № 813/7911/14 в наступній редакції: «Стягнути з Прокуратури Закарпатської області на користь ОСОБА_2 середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 813291,89 грн (вісімсот тринадцять тисяч двісті дев`яносто одна гривня вісімдесят дев`ять копійок) з відрахуванням податків, зборів та обов`язкових платежів.».

В решті рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя О. Б. Заверуха
судді В. Я. Качмар
О. І. Мікула
Повне судове рішення складено 03 серпня 2020 року.