Справа № 826/25204/15
Суддя: Горяйнов Андрій Миколайович
Дата ухвалення: 2020-07-09 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 липня 2020 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Горяйнова А.М.,

суддів - Файдюка В.В. та Чаку Є.В.,

за участю секретаря - Король Ю.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Києві апеляційні скарги Національного банку України та Міністерства юстиції України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 грудня 2015 року, яка ухвалена в порядку письмового провадження, у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Національного банку України про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити дії,

ВСТАНОВИЛА:

У листопаді 2015 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому просив:

- скасувати наказ Голови Національного банку України від 22 жовтня 2014 року № 1827-к про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника Голови Національного банку України із 22 жовтня 2014 року з підстав, передбачених Законом України «Про очищення влади», п. 72 ст. 36 Кодексу законів про працю України;

- поновити ОСОБА_1 на посаді заступника Голови Національного банку України;

- стягнути з Національного банку України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи із 22 жовтня 2014 року та до моменту фактичного поновлення на публічній службі;

- зобов`язати Національний банку України поінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої ч. 3 ст. 1 Закону України «Про очищення влади».

Однак у грудні 2015 року позивач подав заяву про зменшення розміру позовних вимог, у якій просив:

- визнати поважними причини пропуску строку, встановленого ст. 99 КАС України та поновити строк звернення до суду;

- визнати протиправним та скасувати наказ Голови Національного банку України від 22 жовтня 2014 року №1827-к про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника Голови Національного банку України із 22 жовтня 2014 року з підстав, передбачених Законом України «Про очищення влади», п. 72 ст. 36 Кодексу законів про працю України;

- зобов`язати Національний банку України поінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої ч. 3 ст. 1 Закону України «Про очищення влади».

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 грудня 2015 року причини пропуску строку звернення до суду із адміністративним позовом були визнані поважними.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 грудня 2015 року позовні вимоги ОСОБА_1 , викладені в заяві про зменшення розміру позовних вимог, були задоволені в повному обсязі.

Не погоджуючись із вказаним рішенням, Національний банк України та Міністерство юстиції України, яке вважає, що суд вирішив питання про його права і обов`язки, звернулися до суду з апеляційними скаргами, у яких просять скасувати оскаржуване рішення та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позову. Свої вимоги обґрунтовує тим, що суд першої інстанції неповно встановив обставини справи та невірно застосував норми матеріального права. Скаржники вказують на те, що до ОСОБА_1 застосовуються заборони, встановлені п. 2 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про очищення влади». Також скаржники посилаються на те, що позивач пропустив строк звернення до суду із адміністративним позовом без поважних причин. Міністерство юстиції України додатково подало клопотання про скасування постанови суду від 28 грудня 2015 року та залишення позовної заяви без розгляду.

Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 02 березня 2016 року провадження у справі було зупинене до набрання законної сили рішенням Конституційного Суду України за результатом розгляду справи за конституційними поданнями Пленуму Верховного Суду України та сорока семи народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень ч.ч. 3 і 6 статті 1; ч.ч. 1, 2, 3, 4, і 8 ст. 3, п. 2 ч. 5 ст. 5; п. 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про очищення влади».

Разом з тим постановою Верховного Суду від 12 грудня 2019 року ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 02 березня 2016 року у справі № 826/25204/15 було скасовано, а справу направлено до Шостого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.

Позивач подав відзив на апеляційні скарги, у якому зазначив, що люстрація є видом юридичної відповідальності, а тому під час проведення такої процедури має бути дотриманий індивідуальний характер такої відповідальності. Люстраційна процедура не може слугувати покаранням, оскільки це прерогатива кримінального права. При застосуванні положень Закону України «Про очищення влади» мало бути з`ясовано, чи здійснював саме позивач заходи (або сприяв їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки та оборони України, або протиправне порушення прав і свобод.

Відповідач подав письмові пояснення на відзив, у яких зазначив, що ОСОБА_1 в силу покладених на нього обов`язків на займаній посаді не міг бути осторонь від тих рішень, які приймалися на загальнодержавному рівні, здійснювали або сприяли здійсненню заходів, спрямованих на узурпацію влади, підрив національної безпеки тощо.

Також представник позивача неодноразово надавала письмові пояснення щодо строку звернення до суду, у яких зазначала, що адміністративний позов був поданий невідкладно після припинення дії заходів забезпечення кримінального провадження і загрози позбавлення особистої свободи ОСОБА_1 . Представник позивача просила суд врахувати правову природу наказу Голови Національного банку України від 22 жовтня 2014 року № 1827-к, адже він не тільки припиняє відношення між роботодавцем та працівником з підстав, визначених спеціальним законом, але і встановлює довготермінові обмеження (10 років). Оскаржуваний наказ є чинним і продовжує впливати на права позивача, у зв`язку з чим потребує належної судової оцінки без формальних обмежень для реалізації завдань адміністративного судочинства та принципу верховенства права.

У додаткових поясненнях представник позивача також зазначала, що ОСОБА_1 подав заяву про надання згоди проведення перевірки, передбаченої Законом України «Про очищення влади», однак відповідна перевірка проведена не була. Крім того, Рада Національного банку України не давала згоду на звільнення ОСОБА_1 із займаної посади.

Під час судового засідання представники Національного банку України та Міністерства юстиції України підтримали апеляційні скарги та просили суд їх задовольнити.

Представник позивача в судовому засіданні заперечувала проти апеляційних скарг та просила суд відмовити у їх задоволенні посилаючись на те, що суд першої інстанції ухвалив законне і обґрунтоване рішення про задоволення позову, а підстави для його зміни чи скасування відсутні.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників Національного банку України, Міністерства юстиції України та ОСОБА_1, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційних скарг, відзиву на апеляційну скаргу та письмових пояснень, колегія суддів вважає необхідним апеляційні скарги Національного банку України та Міністерства юстиції України залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 грудня 2015 року - без змін, виходячи із наступного.

Згідно зі ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

У відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Судом апеляційної інстанції встановлено, що наказом Голови Національного банку України від 14 грудня 2012 року № 26-10-к ОСОБА_1 був призначений на посаду першого заступника Голови Національного банку України з 17 грудня 2012 року в порядку переведення із ПАТ «Державний ощадний банк України».

У подальшому наказом Голови Національного банку України від 21 березня 2014 року № 479-к позивача було переведено на посаду заступника Голови Національного банку України з 21 березня 2014 року.

З 16 жовтня 2014 року набув чинності Закон України «Про очищення влади», у зв`язку з чим ОСОБА_1 подав Голові Національного банку України заяву про те, що він не заперечує проти проходження перевірки в ході процедури люстрації.

Наказом Голови Національного банку України від 22 жовтня 2014 року № 1827-к ОСОБА_1 був звільнений з роботи із підстав, передбачених Законом України «Про очищення влади» та п. 72 ст. 36 Кодексу законів про працю України.

Трудову книжку ОСОБА_1 було вручено 11 листопада 2014 року, що підтверджується копією Книги обліку трудових книжок. Зазначена обставина була також підтверджена позивачем у судовому засіданні.

На підставі наказу від 22 жовтня 2014 року № 1827-к Міністерство юстиції України внесло до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади» інформацію про те, що на ОСОБА_1 протягом 10 років поширюється заборона, передбачена відповідним Законом.

Одночасно судом апеляційної інстанції встановлено, що ухвалою слідчого судді Голосіївського районного суду м. Києва від 31 липня 2014 року до ОСОБА_1 застосовано запобіжний захід у вигляді тримання під вартою до 27 вересня 2014 року. Ухвалою слідчого судді Голосіївського районного суду м. Києва від 22 вересня 2014 року строк тримання під вартою було продовжено до 22 листопада 2014 року.

Також ухвалою слідчого судді Голосіївського районного суду м. Києва від 11 серпня 2014 року, що залишена без змін ухвалою Апеляційного суду м. Києва від 20 серпня 2014 року, ОСОБА_1 було відсторонено від займаної посади строком на 2 місці, а ухвалою від 08 жовтня 2014 року - продовжено строк відсторонення від посади заступника Голови Національного банку України до 08 грудня 2014 року.

На підставі ухвали слідчого судді Печерського районного суду м. Києва від 29 жовтня 2014 року позивач був звільнений з-під варти під заставу. Вказаною ухвалою на ОСОБА_1 були покладені додаткові обов`язки.

Представник позивача стверджує, що протягом 2015 року зазначені заходи забезпечення кримінального провадження неодноразово продовжувалися, а дія таких заходів закінчилася лише 26 жовтня 2015 року. Інші учасники не заперечують та не ставлять під сумнів зазначених обставин.

ОСОБА_1 09 листопада 2015 року звернувся до Голови Національного банку України із листом, у якому просив надати належним чином засвідчені копії документів, які слугували підставою для його звільнення з посади заступника Голови Національного банку України з 22 жовтня 2014 року.

Не погоджуючись із наказом від 22 жовтня 2014 року № 1827-к, ОСОБА_1 13 листопада 2014 року звернувся також до суду із адміністративним позовом.

Приймаючи рішення про задоволення позовних вимог ОСОБА_1 , суд першої інстанції виходив з того, що дія ст. 3 Закону України «Про очищення влади» не розповсюджується на позивача. Крім того суд першої інстанції зазначив, що у разі застосування до ОСОБА_1 норм Закону матиме місце порушення принципу юридичної визначеності законодавства. Такий принцип вимагає, щоб правові акти заздалегідь оприлюднювалися, діяли на майбутнє, були ясними, простими, точними, чіткими і несуперечливими.

Строк звернення до суду із адміністративним позовом був поновлений ОСОБА_1 з тих підстав, що перебування у місцях обмеження волі, а також неможливість отримання ним від відповідача документів та інформації, необхідних для звернення до суду за захистом порушених прав та інтересів, є поважними причинами пропущення позивачем встановленого ст. 99 КАС України строку.

Колегія суддів погоджується із зазначеними висновками суду першої інстанції, оскільки вони знайшли своє підтвердження під час апеляційного розгляду справи.

У відповідності до ч.ч. 1, 4 ст. 99 КАС України у редакції, що діяла на час виникнення спірних правовідносин, адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.

Згідно з п. 15 ч. 1 ст. 3 КАС України у зазначеній редакції публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

Національний банк України, відповідно до ч. 1 ст. 2 Закону України «Про Національний банк України», є центральним банком України, особливим центральним органом державного управління, юридичний статус, завдання, функції, повноваження і принципи організації якого визначаються Конституцією України, цим Законом та іншими законами України.

З огляду на вказані норми права, предмет позову та правові наслідки прийняття оскаржуваного наказу, колегія суддів приходить до висновку про те, що заявлені ОСОБА_1 вимоги стосуються проходження публічної службу та звільнення з публічної служби. Для звернення до суду із таким адміністративним позовом встановлений саме місячний строк.

Особливості визначення моменту початку перебігу такого строку визначені у ч. 3 ст. 99 КАС України, яка передбачає, що для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Зазначена норма права вказує на те, що за загальним правилом строк звернення до суду розпочинається з моменту, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Разом з тим іншими нормативно-правовими актами може бути встановлений інший підхід до визначення початку перебігу строку звернення до суду.

У відповідності до ч. 1 ст. 233 Кодексу законів про працю України працівник може звернутися з заявою про вирішення трудового спору безпосередньо до районного, районного у місті, міського чи міськрайонного суду в тримісячний строк з дня, коли він дізнався або повинен був дізнатися про порушення свого права, а у справах про звільнення - в місячний строк з дня вручення копії наказу про звільнення або з дня видачі трудової книжки.

Таким чином, ч. 1 ст. 233 Кодексу законів про працю України встановлює такий же строк звернення до суду як і ч. 3 ст. 99 КАС України, однак визначає особливий момент, з настанням якого розпочинається перебіг строку звернення до суду з позовом у справах про звільнення.

Судом встановлено, що трудова книжка була вручена ОСОБА_1 11 листопада 2014 року. Саме із зазначеної дати розпочинається перебіг місячного строку звернення до суду у справах про звільнення.

Колегія суддів враховує, що ч. 1 ст. 233 Кодексу законів про працю України визначає момент початку перебігу строку звернення до суду лише у справах про звільнення. Разом з тим заявлені позивачем вимоги стосуються не лише звільнення з роботи, а й подальшої можливості проходити публічну службу.

Як раніше зазначалося, наказ від 22 жовтня 2014 року № 1827-к став також підставою для оприлюднення інформації про поширення на ОСОБА_1 заборон, передбачених Законом України «Про очищення влади», протягом 10 років.

За змістом пп. 2 п. 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про очищення влади» керівник органу (орган), до повноважень якого належить звільнення та/або ініціювання звільнення з посади осіб, до яких застосовується заборона, зазначена в частині третій статті 1 цього Закону, на основі критеріїв, визначених частиною першою статті 3 цього Закону, на підставі відомостей, наявних в особових справах цих осіб інформує Міністерство юстиції України про їх звільнення з посад та надає відповідні відомості про застосування до таких осіб заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 цього Закону, для їх оприлюднення на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України та внесення до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади», у порядку та строки, визначені цим Законом.

Отже, саме видача наказу від 22 жовтня 2014 року № 1827-к про звільнення є передумовою для наступного оприлюднення та внесення до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади» інформації про поширення на ОСОБА_1 відповідних заборон.

У свою чергу ч. 2 ст. 7 Закону України «Про очищення влади» передбачає, що інформація з Реєстру про внесення відомостей про особу до Реєстру або про відсутність у Реєстрі відомостей про таку особу подається, зокрема, на запит державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування з метою проведення перевірки, передбаченої цим Законом, або спеціальної перевірки, передбаченої Законом України «Про запобігання корупції», відомостей про осіб, які претендують на зайняття посад, пов`язаних із виконанням функцій держави або місцевого самоврядування.

За таких обставин колегія суддів приходить до висновку про те, що оскаржуваний наказ впливає також на можливість проходження ОСОБА_1 публічної служби у майбутньому.

Відтак, для правильного вирішення питання про дотримання строку звернення до суду необхідно встановити також момент, коли позивач дізнався або повинен був дізнатися про порушення свого права на проходження публічної служби.

На запит суду ОСОБА_1 надав копію трудової книжки серії НОМЕР_1 , яка містить запис № 38 про звільнення з роботи з підстав, передбачених Законом України «Про очищення влади» та п. 72 ст. 36 Кодексу законів про працю України.

Як раніше зазначалося, позивач звертався до Голови Національного банку України із заявою про надання згоди на проходження перевірки, передбаченої Закону України «Про очищення влади», що свідчить про обізнаність із нормами цього Закону та можливість усвідомлювати правові наслідки звільнення з роботи з підстав, визначених таким Законом.

Крім того інформація про ОСОБА_1 була внесена до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади», що підтверджується приєднаним до матеріалів справи витягом із зазначеного Реєстру.

Зазначені обставини у своїй сукупності вказують на те, що отримавши трудову книжку 11 листопада 2014 року, яка містить запис про звільнення з підстави, визначеної Законом України «Про очищення влади», позивач повинен був дізнатися про порушення своїх прав.

Доводи представника позивача про те, що зі змісту запису в трудовій книжці ОСОБА_1 неможливо встановити фактичні підстави для звільнення та перевірити дотримання процедури звільнення, колегія суддів вважає необґрунтованими.

Відповідно до правового висновку Верховного Суду, що викладений у постанові від 30 січня 2020 року у справі № 766/11208/16-а, при визначенні початку перебігу строку для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи суд має з`ясувати момент, коли особа фактично дізналась або мала реальну можливість дізнатися про наявність відповідного порушення (рішення, дії, або бездіяльності), а не коли така особа з`ясувала для себе, що певні рішення, дії чи бездіяльність стосовно неї є порушенням.

Крім того колегія суддів враховує, що позивач вживав заходів для з`ясування підстав звільнення з роботи одночасно зі зверненням до суду з адміністративним позовом. Матеріалами справи підтверджується, що звернення з проханням надати копії документів, які слугували підставою для звільнення, було підписане 09 листопада 2015 року, адміністративний позов подано 13 листопада 2015 року, а відповідь на звернення ОСОБА_1 надано листом від 20 листопада 2015 року № 17-06015/90117.

Отже, адміністративний позов ОСОБА_1 надійшов до Окружного адміністративного суду міста Києва 13 листопада 2015 року, тобто після закінчення місячного строку, обчисленого з 11 листопада 2014 року.

Наслідки пропущення строків звернення до адміністративного суду на час надходження позову до суду першої інстанції та ухвалення оскаржуваної постанови були визначені у ст. 100 КАС України.

Відповідно до ч. 1 ст. 100 КАС України адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що постановляється ухвала.

Зазначена норма права вказує на те, що Кодекс адміністративного судочинства України пов`язує можливість залишення адміністративного позову без розгляду не лише із фактом пропуску строку звернення до суду, але й з відсутністю підстав для визнання причин пропуску такого строку поважними.

Такий висновок відповідає також правовій позиції Верховного Суду, що викладена в постанові 22 січня 2020 року у справі №803/931/16. Суд касаційної інстанції зазначив, що пропуск строку звернення до суду не є безумовною підставою для залишення адміністративного позову без розгляду, оскільки, за наявності поважних причин його пропуску, такий строк може бути поновлено.

Кодекс адміністративного судочинства України прямо не визначає підстав, за яких причини пропуску строку звернення до суду є поважними, покладаючи вирішення цього питання на розсуд суду, який розглядає справу.

У п. 48 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Пономарьов проти України» зазначено, що вирішення питання щодо поновлення строку на оскарження перебуває в межах дискреційних повноважень національних судів, однак такі повноваження не є необмеженими.

Водночас положеннями ст. 7 КАС України визначені принципи адміністративного судочинства, якими належить керуватися під час здійснення правосуддя, у тому числі при вирішенні питання про визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними. Одним із таких принципів є принцип верховенства права.

Згідно з ч. 1 ст. 8 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

Для правильного вирішення питання щодо наявності підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними необхідно також враховувати мету запровадження процесуальних строків - цілі, для досягнення яких такі строки встановлені, а також характер спірних правовідносин, їх вплив на права, свободи та інтереси особи, яка звертається до суду.

Відповідно до ч. 2 ст. 8 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.

Європейський суд з прав людини у справі «Стаббігс та інші проти Великобританії» визначив, що право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків на звернення до суду за захистом порушених прав.

У справі «Міраґаль Есколано та інші проти Іспанії» Європейський суд з прав людини сформулював висновок про те, що строки позовної давності, яких заявники мають дотримуватися при поданні скарг, спрямовані на те, щоб забезпечити належне здійснення правосуддя і дотримання принципів правової певності. Сторонам у провадженні слід очікувати, що ці норми будуть застосовними.

Мету запровадження строків звернення до суду аналізував також Верховний Суд, висновки якого, згідно з ч. 5 ст. 242 КАС України, є обов`язковими для врахування.

Згідно з постановою Верховного Суду від 04 березня 2020 року у справі № 826/19771/16 законодавче закріплення строків звернення з адміністративним позовом до суду є гарантією стабільності публічно правових відносин, призначенням якої є забезпечення своєчасної реалізації права на звернення до суду, забезпечення стабільної діяльності суб`єктів владних повноважень при здійсненні управлінських функцій, дисциплінування учасників адміністративного судочинства. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків.

У рішенні Верховного Суду від 22 січня 2020 року у справі № 803/931/16 у якості одного з чинників, які необхідно брати до уваги при обчисленні строку звернення до адміністративного суду, визначені можливість багаторазового застосування та триваюча дія акту. Зазначений висновок стосується спору щодо оскарження нормативно-правового акту, однак з огляду на правову природу та особливості реалізації прийнятого у відношенні ОСОБА_1 індивідуального акту - наказу від 22 жовтня 2014 року № 1827-к, такий висновок може бути врахований також при вирішенні цього адміністративного позову.

Одночасно колегія суддів враховує визначені Європейським судом з прав людини у справі «Олександр Шевченко проти України» ризики, що супроводжуються поновленням пропущеного строку звернення до суду. За висновком Європейського суду з прав людини наявність об`єктивних та непереборних обставин, що обумовлюють поважність причин пропуску строку звернення до суду, не може розцінюватися як абсолютна підстава для поновлення пропущеного строку, оскільки у випадку, якщо минув значний проміжок часу з моменту закінчення пропущеного строку, відновлення попереднього становища учасників справи, що може бути зумовлено скасуванням рішення або визнанням незаконної дії (бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, буде значно ускладнено та може призвести до порушення прав та інтересів інших осіб.

Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував також на необхідності дотримання оптимального балансу між забезпеченням реалізації права особи на доступ до правосуддя та принципом правової визначеності.

Перевіряючи наявність підстав для визнання причин пропуску ОСОБА_1 строку звернення до суд поважними з урахуванням зазначених висновків Європейського суду з прав людини та Верховного Суду та з огляду на повідомлені позивачем причини пропуску такого строку, колегія суддів прийшла до таких висновків.

У відповідності до п. 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про очищення влади» встановити, що впродовж десяти днів з дня набрання чинності цим Законом керівник органу (орган), до повноважень якого належить звільнення та/або ініціювання звільнення з посади осіб, до яких застосовується заборона, зазначена в частині третій статті 1 цього Закону, на основі критеріїв, визначених частиною першою статті 3 цього Закону, на підставі відомостей, наявних в особових справах цих осіб:

1) звільняє цих осіб з посад або надсилає керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення з посади таких осіб, відповідні документи для їх звільнення не пізніше ніж на 10 робочий день з дня отримання таких документів;

2) інформує Міністерство юстиції України про їх звільнення з посад та надає відповідні відомості про застосування до таких осіб заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 цього Закону, для їх оприлюднення на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України та внесення до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади», у порядку та строки, визначені цим Законом.

Згідно з ч. 3 ст. 1 Закону України «Про очищення влади» протягом десяти років з дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону.

Зазначені норми права вказують на те, що встановлення факту застосування до особи заборони, що зазначена в ч. 3 ст. 1 Закону України «Про очищення влади», на основі критеріїв, визначених ч. 1 ст. 3 цього Закону, має наслідком звільнення такої особи та поширення на неї заборони протягом десяти років з дня набрання чинності Законом України «Про очищення влади» обіймати посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація). Звільнення оформлюється шляхом видачі розпорядчого акту керівника уповноваженого органу. Інформація поширення на певну особу вказаної заборони акумулюється в Єдиному державному реєстрі осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади». Відповідна інформація для внесення до такого реєстру передається Міністерству юстиції України лише після звільнення особи із займаної посади.

З огляду на викладене колегія суддів приходить до висновку про те, що правові наслідки видачі наказу Голови Національного банку України від 22 жовтня 2014 року №1827-к про звільнення з підстав, передбачених Законом України «Про очищення влади», п. 72 ст. 36 Кодексу законів про працю України полягають не лише у припиненні трудових відносин між ОСОБА_1 та Національним банком України, але й у встановленні факту поширення на позивача заборони протягом десяти років обіймати посади, визначені Законом України «Про очищення влади».

Із вимогами про визнання протиправним і скасування такого наказу ОСОБА_1 звернувся лише у листопаді 2015 року, тобто зі значним пропуском строку звернення до суду із адміністративним позовом.

Аналізуючи можливі наслідки поновлення для позивача строку звернення, колегія суддів враховує, що у межах цієї справи розглядаються виключно вимоги про визнання протиправним та скасування наказу Голови Національного банку України від 22 жовтня 2014 року № 1827-к та зобов`язання Національного банку України поінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої ч. 3 ст. 1 Закону України «Про очищення влади».

Від вимог про поновлення на посаді заступника Голови Національного банку України та стягнення з Національного банку України середнього заробітку за час вимушеного прогулу ОСОБА_1 відмовився шляхом звернення до суду із заявою про зменшення розміру позовних вимог.

Отже, адміністративний позов ОСОБА_1 спрямований не на захист порушеного права на працю внаслідок звільнення із раніше займаної посади, а на усунення обмежень, передбачених ч. 3 ст. 1 Закону України «Про очищення влади».

Метою адміністративного позову, з огляду на очікувані позивачем результати, є скасування заборони протягом десяти років обіймати посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація).

Відтак, визнання поважними причин пропуску строку звернення до суду та розгляд і вирішення адміністративного позову ОСОБА_1 по суті заявлених вимог, навіть у разі їх задоволення судом, не призведе до створення правових наслідків для Національного банку України у вигляді поновлення трудових відносин із позивачем. Судове рішення не матиме впливу на стабільність діяльності суб`єкта владних повноважень при здійсненні управлінських функцій.

Натомість продовження дії наказу Голови Національного банку України від 22 жовтня 2014 року № 1827-к має істотний вплив на права та інтереси ОСОБА_1 . Цей наказ не вичерпує свою дію фактом припинення трудових відносин між ним та Національним банком України і створюватиме правові наслідки для ОСОБА_1 протягом тривалого часу - десяти років з дня набрання чинності Законом України «Про очищення влади».

За таких обставин колегія суддів вважає, що захист права ОСОБА_1 на оскарження наказу від 22 жовтня 2014 року № 1827-к з метою перевірки його законності в судовому порядку має перевагу над необхідністю неухильного дотримання строків звернення до суду та застосуванням надмірного формалізму у вирішення питання про визнання причин пропуску таких строків поважними.

Позивач зазначає, що пропуск строку звернення до суду був зумовлений застосуванням до нього заходів забезпечення кримінального провадження. Як раніше зазначалося, у відношенні ОСОБА_1 вживалися запобіжні заходи у вигляді тримання під вартою, внесення застави та покладення особистого зобов`язання. Також ухвалювалися рішення про відсторонення позивача від посади.

Зазначені обставини хоч і не створювали для ОСОБА_1 прямих та непереборних перешкод для звернення до суду в межах місячного строку, однак обґрунтовано були враховані судом першої інстанції як один із факторів, що має значення при вирішенні питання про визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними.

Зі змісту ухвал слідчого судді щодо вжиття та продовження дії таких заходів вбачається, що вони приймалися у рамках кримінального провадження за ознаками правопорушення, передбаченого ч. 5 ст. 191 Кримінального кодексу України. У межах цього кримінального провадження перевірялася діяльність ОСОБА_1 як посадової особи Національного банку України.

Дії, спрямовані на оскарження наказу від 22 жовтня 2014 року № 1827-к (звернення до Національного банку України із заявою про надання документів та звернення до суду з адміністративним позовом), були вчинені ОСОБА_1 невідкладно після припинення заходів забезпечення кримінального провадження, що не заперечується учасниками справи.

Зазначені обставини у своїй сукупності вказують на те, що суд першої інстанції, визнавши причини пропуску строку звернення до суду поважними, ухвалив законне і обґрунтоване рішення, яке забезпечує досягнення оптимального балансу між забезпеченням реалізації права особи на доступ до правосуддя та принципом правової визначеності.

Заперечення скаржників на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 грудня 2015 року були перевірені судом апеляційної інстанції на виконання вимог ст. 185 КАС України у редакції, що діяла на час розгляду справи в суді першої інстанції та з огляду на надходження клопотання Міністерства юстиції України про скасування постанови суду від 28 грудня 2015 року і залишення адміністративного позову без розгляду.

Перевіряючи наявність підстав для задоволення адміністративного позову ОСОБА_1 та законність постанови суду від 28 грудня 2015 року, колегія суддів прийшла до таких висновків.

Дослідивши копію наказу Голови Національного банку України від 22 жовтня 2014 року № 1827-к, колегія суддів встановила, що ОСОБА_1 був звільнений з посади заступника Голови Національного банку України із 22 жовтня 2014 року відповідно до вимог п. 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про очищення влади» та з підстав, передбачених вказаним Законом і п. 72 ст. 36 Кодексу законів про працю України.

Позивач вважає, що вказаний наказ був прийнятий без дотримання спеціального порядку, встановленого Законом України «Про Національний банк України». ОСОБА_1 зазначає, що був звільнений з посади без погодження Ради Національного банку України, що суперечить ст. 20 вказаного Закону.

Судом встановлено, що на час видачі оскаржуваного наказу ОСОБА_1 перебував на посаді заступника Голови Національного банку України. Особливості звільнення зазначеної посадової особи визначені у ст. 20 Закону України «Про Національний банк України».

У відповідності до ч. 2 ст. 20 вказаного Закону Голова Національного банку призначає та звільняє заступників за погодженням з Радою Національного банку.

Згідно з ч. 7 ст. 20 Закону України «Про Національний банк України» заступник Голови Національного банку звільняється з посади, крім загальних підстав, передбачених законодавством про державну службу, також у разі виникнення обставин, що виключають можливість особи бути заступником Голови Національного банку (відповідно до частин другої та третьої цієї статті), виявлення факту надання недостовірної інформації для призначення на посаду заступника Голови Національного банку.

Встановлене ч. 2 ст. 20 Закону України «Про Національний банк України» правило щодо звільнення заступника Голови Національного банку України за погодженням з Радою Національного банку України стосується випадків припинення трудових відносин з підстав, визначених законами України «Про державну службу» та «Про Національний банк України».

Натомість ОСОБА_1 був звільнений з посади відповідно до Закону України «Про очищення влади». Цей Закон визначив не лише додаткові підстави звільнення з посад, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), а й встановив спеціальний порядок звільнення.

Відповідно до п. 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про очищення влади» впродовж десяти днів з дня набрання чинності цим Законом керівник органу (орган), до повноважень якого належить звільнення та/або ініціювання звільнення з посади осіб, до яких застосовується заборона, зазначена в частині третій статті 1 цього Закону, на основі критеріїв, визначених частиною першою статті 3 цього Закону, на підставі відомостей, наявних в особових справах цих осіб, звільняє їх з посад або надсилає керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення з посади таких осіб, відповідні документи для їх звільнення не пізніше ніж на 10 робочий день з дня отримання таких документів.

Встановлення на підставі відомостей, наявних в особових справах, що до осіб застосовується заборона, зазначена в ч. 3 ст. 1 Закону України «Про очищення влади» на основі критеріїв, визначених ч. 1 ст. 3 цього Закону, є підставою для звільнення.

Обов`язок керівника звільнити таких осіб не залежить від надання погодження чи відмови у його наданні іншими особами, передбаченими спеціальним законом, який встановлює особливості проходження служби в окремих органах, у тому числі в Національному банку України.

Крім того, як раніше зазначалося, предметом перевірки у межах цього спору є обґрунтованість висновку відповідача щодо поширення на позивача обмежень, передбачених Законом України «Про очищення влади».

З огляду на викладене колегія суддів вважає необґрунтованими посилання представника ОСОБА_1 на відсутність згоди Ради Національного банку України на звільнення заступника Голови Національного банку України як на підставу для задоволення адміністративного позову.

Порушення порядку звільнення з посади, за твердженням представника позивача, полягає також у тому, що ОСОБА_1 16 жовтня 2014 року надав згоду на проведення перевірки в ході процедури люстрації, однак така перевірка проведена не була.

У відповідності до ч. 1 ст. 4 Закону України «Про очищення влади» особи, які перебувають на посадах, визначених у пунктах 1-10 частини першої статті 2 цього Закону, подають керівнику або органу, зазначеному у частині четвертій статті 5 цього Закону, власноручно написану заяву, у якій повідомляють про те, що до них застосовуються заборони, визначені частиною третьою або четвертою статті 1 цього Закону, або повідомляють про те, що до них не застосовуються відповідні заборони, та про згоду на проходження перевірки, згоду на оприлюднення відомостей щодо них відповідно до цього Закону.

Позивач станом на 16 жовтня 2014 року перебував на посаді, визначеній п. 7 ч. 1 ст. 2 Закону України «Про очищення влади».

Положеннями абз. 1 ч. 4, п. 1 ч. 5 ст. 5 вказаного Закону передбачено, що організація проведення перевірки осіб (крім професійних суддів та осіб, зазначених в абзаці третьому цієї частини) покладається на керівника відповідного органу, до повноважень якого належить звільнення з посади особи, стосовно якої здійснюється перевірка.

Перевірці підлягають, зокрема, достовірність вказаних у заяві відомостей щодо незастосування заборон, передбачених ч.ч. 3, 4 ст. 1 Закону України «Про очищення влади».

Відповідно до абз. 1 ч. 7 ст. 5 зазначеного Закону керівник органу, передбачений частиною четвертою цієї статті, не пізніше ніж на третій день після отримання заяви надсилає до відповідних районних, міських (міст обласного значення), районних у містах територіальних органів державної влади за місцем проживання особи, до компетенції яких належить проведення перевірки відповідних відомостей, визначених у пункті 1 частини п`ятої цієї статті, запити про перевірку відомостей щодо особи, стосовно якої проводиться перевірка, до яких додаються копії заяви.

Перелік органів, що здійснюють перевірку достовірності відповідних відомостей щодо застосування заборон, передбачених частинами третьою та четвертою статті 1 цього Закону, згідно з п. 1 ч. 2 ст. 5 Закону України «Про очищення влади», затверджується Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 року № 563 «Деякі питання реалізації Закону України «Про очищення влади» був затверджений перелік органів, що проводять перевірку достовірності відомостей щодо застосування заборон, передбачених частинами третьою і четвертою статті 1 Закону України «Про очищення влади». До такого переліку включені Мін`юст, МВС, ДФС, СБУ, Генеральна прокуратура України, ДСА.

Згідно з ч. 14 ст. 5 Закону України «Про очищення влади» керівник органу, передбачений частиною четвертою цієї статті, на підставі висновку про результати перевірки, яким встановлено недостовірність відомостей, визначених пунктами 1 та/або 2 частини п`ятої цієї статті, не пізніше ніж на третій день з дня отримання такого висновку, керуючись положеннями частини третьої або четвертої статті 1 цього Закону, звільняє таку особу із займаної посади або не пізніше ніж на третій день з дня його отримання надсилає такий висновок керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення та ініціювання звільнення з посади особи, стосовно якої було здійснено перевірку, для її звільнення з посади у встановленому законом порядку не пізніше ніж на десятий день з дня отримання висновку.

Отже, у ст. 5 Закону України «Про очищення влади» визначений спеціальний порядок проведення перевірки, за підсумками якої може бути прийняте рішення про звільнення з посади. Така перевірка проводиться із залученням інших органів, перелік яких визначив Кабінет Міністрів України.

Разом з тим, п. 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про очищення влади» встановлює окремий, відмінний від визначеного у ст. 5 цього Закону, порядок виявлення факту застосування заборон. Він полягає у перевірці наявності критеріїв, визначених ч. 1 ст. 3 Закону України «Про очищення влади», на підставі відомостей, наявних в особових справах працівників.

Встановлення підстав для звільнення за результатами дослідження відомостей, наявних в особових справах, виключає необхідність проведення перевірки, передбаченої ст. 5 Закону України «Про очищення влади».

За таких обставин колегія суддів вважає необґрунтованими доводи позивача про те, що рішення про звільнення ОСОБА_1 могло бути прийняте лише за наслідками проведення перевірки в порядку, визначеному ст. 5 Закону України «Про очищення влади» та на підставі висновку про результати перевірки.

У відповідності до п. 72 ч. 1 ст. 36 Кодексу законів про працю України трудовий договір припиняється з підстав, передбачених Законом України «Про очищення влади».

Зазначена норма права вказана у наказі Голови Національного банку України від 22 жовтня 2014 року № 1827-к як матеріально-правова підстава для звільнення ОСОБА_1 з посади заступника Голови Національного банку України.

Також в оскаржуваному наказі міститься посилання на п. 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про очищення влади».

Відомості про те, на основі якого критерію було зроблено висновок про застосування до ОСОБА_1 заборони, зазначеної в ч. 3 ст. 1 Закону України «Про очищення влади», у наказі від 22 жовтня 2014 року № 1827-к - не зазначені.

Зі змісту відзиву на адміністративний позов та апеляційної скарги, а також пояснень представника Національного банку України вбачається, що такий висновок був зроблений на основі критерію, передбаченого п. 2 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про очищення влади».

Згідно з п. 2 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про очищення влади» заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року: міністра, керівника центрального органу виконавчої влади, який не входить до складу Кабінету Міністрів України, Голови Національного банку України, Голови Антимонопольного комітету України, Голови Фонду державного майна України, Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України, їх першого заступника, голови або члена національної комісії, що здійснює відповідно державне регулювання природних монополій, державне регулювання у сферах зв`язку та інформатизації, ринків цінних паперів і фінансових послуг.

Судом встановлено, що під час роботи в Національному банку України ОСОБА_1 обіймав такі посади:

- першого заступника Голови Національного банку України у період з 17 грудня 2012 року по 20 березня 2014 року;

- заступника Голови Національного банку України у період з 21 березня по 22 жовтня 2014 року.

З огляду на те, що у період з 17 грудня 2012 року по 22 лютого 2014 року ОСОБА_1 обіймав посаду першого заступника Голови Національного банку України, колегія суддів приходить до висновку про те, що позивач відповідав критерію, передбаченому п. 2 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про очищення влади».

Колегія суддів враховує, що у п. 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про очищення влади» чітко не зазначено з яких саме посад підлягають звільненню особи, які відповідають критеріям, що визначені в ч. 1 ст. 3 вказаного Закону.

Разом з тим згідно з ч. 3 ст. 1 Закону України «Про очищення влади» особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, протягом десяти років з дня набрання чинності цим Законом не можуть обіймати посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація).

На час прийняття наказу від 22 жовтня 2014 року № 1827-к ОСОБА_1 обіймав посаду заступника Голови Національного банку України.

Відтак для визнання звільнення законним необхідно встановити, що посада заступника Голови Національного банку України належить до посад, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація).

Посади, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації), перелічені у ст. 3 Закону України «Про очищення влади».

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 2 вказаного Закону заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо: Прем`єр-міністра України, Першого віце-прем`єр-міністра України, віце-прем`єр-міністра України, а також міністра, керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, Голови Національного банку України, Голови Антимонопольного комітету України, Голови Фонду державного майна України, Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України, їх перших заступників, заступників.

Отже, до посад, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), належать як посада першого заступника Голови Національного банку України, так і посада заступника Голови Національного банку України.

З огляду на викладене колегія суддів приходить до висновку про те, що формально Національним банком України було дотримано вимоги Закону України «Про очищення влади» як у частині встановлення критерію, за яким на позивача поширюється заборона, передбачена ч. 3 ст. 1 вказаного Закону, так і в частині визначення підстав для звільнення.

Під час апеляційного розгляду справи представники позивача у запереченнях на апеляційну скаргу від 16 лютого 2016 року, відзиві на апеляційну скаргу від 28 січня 2020 року та під час судового засідання наполягали на врахуванні положень Конституції України, рішень Конституційного Суду України, висновків Європейської комісії за демократію через право (далі - Венеціанська комісія) щодо Закону України «Про очищення влади», схвалених 16 грудня 2014 року та 19 червня 2015 року та практики Європейського суду з прав людини у справах щодо люстраційних процедур.

У відповідності до ст. 24 Конституції України громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.

Положеннями ст. 38 Конституції України передбачено, що громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування.

Згідно зі ст. 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб.

Відповідно до ч. 2 ст. 61 та ч. 1 ст. 62 Конституції України юридична відповідальність особи має індивідуальний характер. Особа вважається невинуватою у вчиненні злочину і не може бути піддана кримінальному покаранню, доки її вину не буде доведено в законному порядку і встановлено обвинувальним вироком суду.

У Проміжному висновку Венеціанської комісії від 16 грудня 2014 року № 788/2014 щодо Закону України «Про очищення влади» (далі - Проміжний висновок) зазначено, що люстрація може бути використана тільки для усунення або суттєвого зменшення загрози, яку становить суб`єкт люстрації, створення життєздатної вільної демократії шляхом використання суб`єктом службового становища з метою порушення прав людини або блокування процесу демократизації». Таким чином, люстрація не може бути використана для покарання, відплати або помсти; покарання може бути винесене тільки за минулу злочинну діяльність на основі Кримінального кодексу і у відповідності з усіма процедурами і гарантіями кримінального переслідування.

Натомість в Остаточному висновку Венеціанської комісії щодо Закону України «Про очищення влади» від 19 червня 2019 року № 788/2014 (далі - Остаточний висновок) зазначено, що питання люстрації безпосередньо порушується в Резолюції Парламентської асамблеї Ради Європи 1096 (1996) про заходи з ліквідації спадщини колишніх комуністичних тоталітарних систем. Резолюція наголошує, що люстраційні заходи «можуть бути сумісними з демократичною державою, заснованою на принципі верховенства права, за умов дотримання деяких критеріїв». Цими критеріями є: провина, саме особиста, а не колективна, повинна бути доведена в кожному окремому випадку; повинні гарантуватися право на захист, презумпція невинуватості та право на судовий перегляд ухваленого рішення; різні функції та цілі люстрації, а саме захист новоствореної демократії, і кримінальне право, тобто покарання осіб, які вважаються винними, повинні дотримуватися; також люстрація повинна мати жорсткі обмеження у часі, як у період її застосування, так і в період, впродовж якого здійснюється перевірка.

Венеціанська комісія наголошує на тому, що відповідно до концепції «демократії, здатної захистити себе» держава має право відстороняти від доступу до зайняття державних посад осіб, які можуть становити загрозу демократичній системі та/або показали себе негідними служити суспільству. Водночас ЄСПЛ зазначив у справі «Жданока проти Латвії», що «щоразу, коли держава має намір покладатися на принцип «демократії, здатної захистити себе» для виправдання втручання у права особистості, вона повинна ретельно оцінювати масштаби та наслідки цього заходу, щоб переконатися у тому, що <...> рівновагу буде досягнуто». Таким чином, правова норма, яка накладає обмеження на доступ до державних посад, має бути чіткою й обґрунтованою за характером та повинна дотримуватися принципу пропорційності.

У п. 50 Остаточного висновку Венеціанська комісія зазначила, що частинами першою-другою ст. 3 Закону України «Про очищення влади» передбачено дискваліфікацію певних осіб на основі того, що вони обіймали посади під час президентства ОСОБА_2 у 2010-2014 роках або під час подій Майдану на рубежі 2013-2014 років. Дискваліфікація, заснована виключно на посаді, яку обіймала особа, a priori не суперечить міжнародним стандартам, за умови, що мова йде про посади в установах, відповідальних за серйозні порушення прав людини і винних у серйозних випадках халатності. Венеціанська комісія недостатньо переконана, що всі посади, зазначені в частинах першій-другій статті 3, відповідають цій вимозі. Однак вона відзначає, що українська влада може краще оцінити, які з державних установ відігравали значну роль у недемократичних процесах упродовж двох зазначених періодів.

Верховний Суд у постанові від 18 червня 2020 року у справі № 826/18250/14 констатував, що складність правових питань, які постали перед судами та з якими національна правова система стикнулася вперше, потребувала висновків Конституційного Суду України, оскільки доводи позивачів серед іншого ґрунтуються на доводах про неконституційність положень Закону України «Про очищення влади», зокрема в частині суперечності його норм приписам ст. 61 Конституції України щодо індивідуалізації юридичної відповідальності.

Разом з тим конституційні подання Пленуму Верховного Суду України та сорока семи народних депутатів України щодо відповідності Конституції України положень ч.ч. 3 і 6 статті 1; ч.ч. 1, 2, 3, 4, і 8 ст. 3, п. 2 ч. 5 ст. 5; п. 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про очищення влади» залишаються невирішеними на час апеляційного розгляду справи.

Водночас Європейський суд з прав людини 17 жовтня 2019 року ухвалив рішення у справі «Полях та інші проти України», яке 24 лютого 2020 року набуло статусу остаточного та стосувалося звільнення державних службовців на підставі приписів Закону України «Про очищення влади».

У цій справі Європейський суд з прав людини констатував порушення, зокрема, ст. 8 Конвенції про захист прав і основних свобод людини 1950 року (право на повагу до приватного життя) щодо усіх п`яти заявників. Суд відзначив, що закони про люстрацію, які він розглядав у своїх попередніх справах, стосувалися підозрюваних співробітників тоталітарних служб безпеки. На відміну від цього, чотири перших заявники працювали в апараті держави, яка як мінімум в принципі заснована на демократичних конституційних принципах. До того ж заходи, передбачені Законом України «Про очищення влади», виглядали як форма колективної відповідальності за роботу у часи Президента України ОСОБА_2 , незважаючи на роль, яку відігравала та чи інша особа, та її зв`язок з певними антидемократичними явищами. Тому, на переконання Європейського суду з прав людини, не можна виключити, що ухвалення Закону мало на меті помсту особам, які працювали на попередні уряди. Це зумовлювало політизацію державної служби, яка суперечить проголошеній меті законодавства про очищення влади. У практиці Європейського суду з прав людини є усталеним принцип, що люстрація не може використовуватися як засіб покарання, відплати або помсти. Цей принцип застосовується й до згаданого Закону.

Також Європейський суд з прав людини зазначив, що застосування до заявників встановлених Законом України «Про очищення влади» заходів не передбачало жодної індивідуальної оцінки їхньої поведінки. Насправді, ніколи не стверджувалося, що самі заявники вчинили які-небудь конкретні дії, що підривали демократичну форму правління, верховенство права, національну безпеку, оборону або права людини. Вони були звільнені на підставі Закону лише тому, що обіймали певні відносно високі посади державної служби, коли пан ОСОБА_2 був Президентом України.

Європейський суд з прав людини констатував, що заходи, застосовані до заявників, були дуже жорсткими і широкими у їхньому застосуванні. Щоб виправдати застосування таких заходів без оцінки індивідуальної ролі заявників, потрібно було б навести дуже переконливі причини. Однак Уряд не продемонстрував, що такі причини обговорювалися в рамках парламентських дебатів, які передували прийняттю Закону України «Про очищення влади». Крім того, на думку ЄСПЛ, цей Закон створює враження невідповідності між проголошенням презумпції невинуватості та індивідуальної відповідальності серед основних його засад і тим, як Закон застосовувався на практиці.

Під час розгляду і вирішення справи колегія суддів враховує, що основні засади очищення влади були визначені у ст. 1 Закону України «Про очищення влади».

Відповідно до ч. 2 ст. 1 вказаного Закону очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист.

Разом з тим інші норми Закону України «Про очищення влади» вказують на те, що встановлення для осіб заборони обіймати певні посади пов`язується із самим лише фактом зайняття певних посад незалежно від того чи сприяли вони своїми рішеннями, діями (бездіяльністю) узурпації влади, підриву основ національної безпеки і оборони України або протиправному порушенню прав і свобод людини.

Визначений у п. 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про очищення влади» підхід до виявлення осіб, на яких поширюються відповідні заборони та до їх звільнення не передбачає потреби та можливості врахування індивідуальних дій чи зв`язку особи з антидемократичними подіями в Україні.

Під час судового засідання представник Національного банку України підтвердив, що наявність чи відсутність фактів, які б вказували вчинення ОСОБА_1 дій, спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини - не перевірялася перед прийняттям наказу від 22 жовтня 2014 року № 1827-к. Представник відповідача наголосив на тому, що Закон України «Про очищення влади» не зобов`язував встановлювати факти особистої протиправної поведінки позивача.

Верховний Суд у постанові від 11 червня 2020 року у справі № 815/1745/15 зазначив, що відсутність у Законі України «Про очищення влади» процедури та механізму, які б визначали індивідуальний підхід під час застосування встановлених ним заборон, не знімає обов`язку із суду застосовувати індивідуальний підхід при вирішенні кожного конкретного спору за критеріями правомірності та законності рішень суб`єктів владних повноважень, визначених ч. 3 ст. 2 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року), що кореспондує положенням ч. 2 ст. 2 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року). Цей обов`язок випливає із завдань адміністративного судочинства, змістом яких є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Перевіряючи наказ від 22 жовтня 2014 року № 1827-к на відповідність критеріям правомірності та законності рішень суб`єктів владних повноважень, колегія суддів враховує, що згідно з абз. 1 ч. 2 ст. 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Отже, першочергово колегія суддів вважає необхідним дослідити обставини, з якими саме відповідач пов`язує можливість застосування заборони, передбаченої Законом України «Про очищення влади».

У поясненнях на відзив на апеляційну скаргу від 03 лютого 2020 року № 18-0012/5497 представник Національного банку України зазначив, що згідно зі ст.ст. 6, 7, 14 та 15 Закону України «Про Національний банк України» у редакції, що діяла на той час, Правління Національного банку України забезпечувало реалізацію грошово-кредитної політики, організувало виконання основних функцій Національного банку України та здійснювало управління діяльністю Національного банку України. ОСОБА_1 , як перший заступник Голови Національного банку України, входив до складу Правління Національного банку України, брав участь у його засіданнях та прийнятті нормативно-правових актів Національного банку України. Крім того, у разі відсутності Голови Національного банку України, виконання його обов`язків покладалося на першого заступника Голови Національного банку України.

У зв`язку з цим відповідач робить висновок про те, що ОСОБА_1 є одним із тих ключових високопосадовців, які за часів президентства ОСОБА_2 в силу покладених обов`язків на займаній посаді не могли бути осторонь від тих рішень, які приймалися на загальнодержавному рівні, здійснювали або сприяли здійсненню заходів, спрямованих на узурпацію влади, підрив національної безпеки, порушення прав людини тощо.

Надаючи оцінку зазначеним доводам Національного банку України, колегія суддів враховує, що посада першого заступника Голови Національного банку України яку обіймав позивач, дійсно є високою посадою державної служби в Україні.

Згідно з приміткою до ст. 50 Закону України «Про запобігання корупції» на сьогодні Голова Національного банку України, його перший заступник та заступник віднесені до переліку осіб, які займають відповідальне та особливо відповідальне становище.

Саме собою зайняття такої посади та фактична можливість участі в управлінні діяльністю Національним банком України, який є особливим центральним органом державного управління, не свідчить, що ОСОБА_1 сприяв своїми рішеннями, діями (бездіяльністю) узурпації влади, підриву основ національної безпеки і оборони України або протиправному порушенню прав і свобод людини.

Колегія суддів наголошує, що забезпечення індивідуального підходу в застосуванні заборон, установлених Законом України «Про очищення влади», потребує встановлення фактів, які б підтверджували, що поведінка ОСОБА_1 відповідала ознакам, що визначені у ч. 2 ст. 1 вказаного Закону.

Натомість у цій справі, як і в справі «Полях та інші проти України», відповідач не стверджує, що сам позивач вчинив які-небудь конкретні дії, що підривали демократичну форму правління, верховенство права, національну безпеку, оборону або права людини.

Також колегія суддів враховує, що відповідно до п. 4 ч. 3 ст. 2 КАС України основними засадами (принципами) адміністративного судочинства є змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з`ясування всіх обставин у справі.

За висновком Верховного Суду, що викладений у постанові від 13 лютого 2020 року у справі № 810/1564/17, виходячи із змісту принципу офіційного з`ясування всіх обставин у справі в адміністративному судочинстві саме на суд покладається обов`язок визначити характер спірних правовідносин та зміст правової вимоги, матеріальний закон, який їх регулює, а також факти, що підлягають встановленню і лежать в основі позовних вимог та заперечень.

Керуючись принципом офіційного з`ясування обставин справи та враховуючи значення цієї справи для досягнення цілей демократичного суспільства, колегія суддів під час розгляду та вирішення апеляційної скарги перевіряє можливість з`ясування особистого внеску ОСОБА_1 в недемократичні процеси також з інших джерел, ніж пояснення відповідача у справі.

У справі № 800/235/17 Велика Палата Верховного Суду з метою з`ясування ролі, яку відігравав позивач та його зв`язку з певними антидемократичними явищами, використав рішення Європейського суду з прав людини, якими констатовані порушення конвенційних прав органом, в роботі якого приймав участь позивач.

Разом з тим подібних рішень Європейського суду з прав людини щодо посадових осіб Національного банку України не приймалось.

З огляду на те, що під час розгляду справи не було встановлено обставин, які б свідчити що ОСОБА_1 своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснював заходи (та/або сприяв їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, колегія суддів приходить до висновку про те, що заборона, передбачена Законом України «Про очищення влади», була поширена на позивача необґрунтовано та невиправдано.

Судом не встановлено, що застосування до ОСОБА_1 вказаної заборони буде сприяти досягненню легітимної мети (очищенню влади), якої держава прагнула досягти приймаючи Закон України «Про очищення влади».

За таких обставин колегія суддів приходить до висновку про те, що вимога ОСОБА_1 про визнання протиправним і скасування наказу Голови Національного банку України від 22 жовтня 2014 року № 1827-к є законної, обґрунтованою і підлягає задоволенню.

Адміністративний позов також містив вимогу про зобов`язання Національного банку України поінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої ч. 3 ст. 1 Закону України «Про очищення влади».

Колегія суддів враховує, що пп. 2 п. 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про очищення влади» покладає на керівника органу (орган), до повноважень якого належить звільнення та/або ініціювання звільнення з посади осіб, до яких застосовується заборона, зазначена в ч. 3 ст. 1 цього Закону, на основі критеріїв, визначених ч. 1 ст. 3 цього Закону, проінформувати Міністерство юстиції України про звільнення таких осіб із посад та надати відомості про застосування заборони для їх оприлюднення на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України та внесення до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади».

Натомість вказаний Закон не покладає на керівника органу обов`язку повідомляти Міністерству юстиції України про випадки визнання незаконним звільнення осіб з підстав, визначених Законом України «Про очищення влади».

Водночас п. 5 розділу ІІ Положення про Єдиний державний реєстр осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади», затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 16 жовтня 2014 № 1704/5, передбачає, що підставою для вилучення з Реєстру відомостей про особу, щодо якої застосовано заборону, передбачену ч.ч. 3 або 4 ст. 1 Закону України «Про очищення влади», є надходження до Реєстратора, зокрема обґрунтованого рішення про скасування результатів перевірки, яке свідчить про відсутність підстав для застосування заборон, визначених статтею 1 Закону України «Про очищення влади», від органу, який проводив перевірку та відповідного судового рішення, яке набрало законної сили.

Верховний Суд у своїй постанові від 23 жовтня 2019 року у справі № 0840/3112/18 зазначив, що «ефективний засіб правового захисту» у розумінні ст. 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату. У рішенні від 16 вересня 2015 року у справі № 21-1465а15 Верховний Суд України дійшов висновку, що рішення суду, у випадку задоволення позову, має бути таким, яке б гарантувало дотримання і захист прав, свобод, інтересів позивача від порушень з боку відповідача, забезпечувало його виконання та унеможливлювало необхідність наступних звернень до суду.

З огляду на викладене колегія суддів приходить до висновку про те, що рішення суду першої інстанції в частині зобов`язання Національного банку України поінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої ч. 3 ст. 1 Закону України «Про очищення влади», повністю відповідає цілям забезпечення ефективного поновлення прав позивача, які були порушені відповідачем внаслідок прийняття наказу від 22 жовтня 2014 року № 1827-к.

Отже, висновок суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення адміністративного позову знайшов своє підтвердження під час апеляційного розгляду справи, а обраний спосіб захисту порушеного права є належним та ефективним.

У зв`язку з цим колегія суддів вважає необхідним апеляційні скарги Національного банку України та Міністерства юстиції України залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 грудня 2015 року - без змін.

Керуючись ст.ст. 242, 308, 310, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційні скарги Національного банку України та Міністерства юстиції України - залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 грудня 2015 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя А.М. Горяйнов

Судді В.В. Файдюк

Є.В. Чаку

Постанова складена у повному обсязі 31 липня 2020 року.