Справа № 640/1348/20
Суддя: Шурко Олег Іванович
Дата ухвалення: 2020-07-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 640/1348/20 Прізвище судді (суддів) першої інстанції: Донець В.А. Суддя-доповідач Шурко О.І.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 липня 2020 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого Шурка О.І.,

суддів Василенка Я.М., Кузьменка В.В.,

при секретарі Коцюбі Т.М.,

розглянувши у письмовому провадженні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 квітня 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльності Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України щодо невнесення порушень, що зазначені у частині другій статті 14 Закону 2119-VIII, до переліку питань проведення заходу державного нагляду (контролю) у формі акта, що затверджений сумісним наказом Мінекономрозвитку та Міністерства аграрної політики та продовольства України від 11.01.2018 № 18/14;

- зобов`язати Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України повторно розглянути заяву позивача від 03.10.2019 з урахуванням висновків суду та прийняти рішення відповідно до чинного законодавства.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 квітня 2019 року в задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись із вказаним судовим рішенням, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, в якій просить скасувати оскаржуване рішення та задовольнити позовні вимоги. В обґрунтування апеляційної скарги позивач зазначив, що оскаржуване рішення прийнято незаконно, оскільки відмова в задоволенні позову обґрунтована вчасністю надання відповіді, проте не звернуто увагу на викладені у такій відповіді свавільні мотиви, без з`ясування обставин порушень, про які вказано заявником. Крім того, вказано на необґрунтованість висновків суду щодо необґрунтованості наявності порушеного права позивача як споживача комунальних послуг.

У відзиві Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України на апеляційну скаргу ОСОБА_1 вказано на правомірність висновків суду першої інстанції, який прийняв обґрунтоване рішення, належно та повно встановивши обставини справи, що свідчить про відсутність підстав для скасування такого рішення.

Згідно з ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, з огляду на наступне.

Як вбачається з матеріалів справи та вірно встановлено судом першої інстанції, ОСОБА_1 звернувся до Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України з листом від 03.10.2019, в якому просив:

- розглянути заяву по суті порушених питань щодо захисту прав споживачів, не відволікаючись на питання метрологічного нагляду;

- доповнити перелік питань щодо проведення заходу державного нагляду (контролю) у формі акта, що затверджений сумісним наказом Мінекономрозвитку та Міністерства аграрної політики та продовольства України від 11.01.2018 № 18/14 (чи буде затверджений новим Наказом "Про затвердження форми акта, складеного за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері захисту прав споживачів") - порушеннями, що перелічені у частині другій статті 14 Закону 2119-VІІІ.

Листом від 02.11.2019 №3631-06/45384-09 Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України повідомило позивача, що внесення питань, передбачених Законом України "Про комерційний облік теплової енергії та водопостачання" у формі "Акта, складеного за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері захисту прав споживачів", затверджену наказом Мінекономрозвитку, Мінагрополітики від 11.01.2018 №18/14, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 05.02.2018 №142/31594, є можливим після узгодження Закону України "Про комерційний облік теплової енергії та водопостачання" з Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 №877-V та визначення повноважень Держпродспоживслужби, як органу контролю у цій сфері. Водночас Мінекономіки підготовлено проект "Про затвердження уніфікованих форм актів, складених за результатом проведення планової (позапланової) перевірки з методологічного нагляду щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері законодавчо врегульованої метрології", що розміщений на веб-сайті Мінекономіки в розділі "Обговорення проектів документів".

Відповідачем також повідомлено, що у Верховній Раді України зареєстровано проект Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо здійснення державного контролю (нагляду) у сфері житлово-комунального господарства", яким передбачено створення центрального органу виконавчої влади, що здійснюватиме реалізацію державної політики з контролю у сфері житлово-комунального господарства.

Листом від 11.11.2019 ОСОБА_1 звернувся до Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, в якому просив:

- розглянути заяву по суті порушених питань щодо захисту прав споживачів, не відволікаючись на питання метрологічного нагляду чи інші сторонні питання;

- доповнити перелік питань щодо проведення заходу державного нагляду (контролю) у формі акта, що затверджений сумісним наказом Мінекономрозвитку та Міністерства аграрної політики та продовольства України від 11.01.2018 №18/14 (чи буде затверджений новим Наказом "Про затвердження форми акта, складеного за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері захисту прав споживачів") - порушеннями, що перелічені у частині другій статті 14 Закону 2119-VІІІ.

Листом від 13.12.2019 №3631-06/53687-09 Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України повідомило позивача, що відповіді на аналогічні питання заявнику було надіслано листами від 12.08.2019 №3631-06/33359-09, від 24.09.2019 №3631-06/39194-09, від 02.11.2019 №3631-06/45384-09. Також відповідач зазначив, що "Про комерційний облік теплової енергії та водопостачання" не визначає Держпродспоживслужбу органом контролю у сфері комерційного обліку комунальних послуг, у зв`язку з чим Держпродспоживслужба не має підстав проводити перевірки, тому внесення в уніфіковану форму акта у сфері захисту прав споживачів питання щодо переліку порушень законодавства у сфері комерційного та розподільного обліку комунальних послуг, визначених статтею 14 Закону України про комерційний облік, є недоцільним.

Позивач вважає, що відповідачем не розглянуто звернення по суті, не внесено порушень, що зазначені у частині другій статті 14 Закону 2119-VIII, до переліку питань проведення заходу державного нагляду (контролю) у формі акта, що затверджений сумісним наказом Мінекономрозвитку та Міністерства аграрної політики та продовольства України від 11.01.2018 №18/14, чим порушено права позивача гарантовані Законом України "Про звернення громадян".

Позивач вважаючи противоправними висновки та бездіяльність відповідача, звернувся до суду з даним позовом.

Суд першої інстанції відмовляючи в задоволенні позовних вимог виходив з того, що заява позивача від 03.10.2019 розглянута відповідачем в строки встановлені Законом України "Про звернення громадян" та надано обґрунтовану відповідь. При цьому, суд дійшов висновку про необґрунтованість доводів позивача щодо протиправної бездіяльності відповідача стосовно невнесення порушень, визначених у частині другій статті 14 Закону України "Про комерційний облік теплової енергії та водопостачання" до переліку питань з проведення заходу державного нагляду (контролю) у формі акта, що затверджений спільним наказом Мінекономрозвитку та Міністерства аграрної політики та продовольства України від 11.01.2018 № 18/14, позаяк станом на час розгляду справи наказ від 11.01.2018 № 18/14 втратив чинність.

Колегія суддів погоджується із зазначеним висновком суду першої інстанції, виходячи з наступного.

Відповідно до вимог частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правова позиція ОСОБА_1 обґрунтована тим, що оскільки відповідачем не доповнено за його заявою перелік питань проведення заходу державного нагляду (контролю), то відповідачем порушено права позивача гарантовані статтею 15 Закону України "Про звернення громадян".

Відповідно до статті 15 Закону України "Про звернення громадян" органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов`язані об`єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань) (частина перша). Відповідь за результатами розгляду заяв (клопотань) в обов`язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах (клопотаннях) питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов`язки (частина третя). Рішення про відмову в задоволенні вимог, викладених у заяві (клопотанні), доводиться до відома громадянина в письмовій формі з посиланням на Закон і викладенням мотивів відмови, а також із роз`ясненням порядку оскарження прийнятого рішення (частина четверта).

З листа від 02.11.2019 № 3631-06/45384-09 вбачається, що позивачу відмовлено у задоволенні заяви щодо доповнення переліку питань у формі акту, складеного за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері захисту прав споживачів, затвердженого наказом Мінекономрозвитку та Мінагрополітики від 11.01.2018 №18/14, на підставі Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 №877-V та Закону України "Про комерційний облік теплової енергії та водопостачання" від 22.06.2017 №2119-VIII.

Лист від 02.11.2019 №3631-06/45384-09 підписаний заступником Міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України.

Статтею 20 Закону України "Про звернення громадян" встановлено, що звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п`ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п`яти днів.

Звернення позивача від 03.10.2019 розглянуто відповідачем та надано відповідь листом від 02.11.2019, тобто в межах місячного строку.

На думку суду, незгода позивача з рішенням відповідача не є свідченням необ`єктивності розгляду заяви (звернення). У даному випадку позивач не погоджується з правовою позицією відповідача щодо переліку питань, які мають бути передбачені в акті, складеному за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері захисту прав споживачів.

Відповідно до наказу Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України від 29.01.2020 Київ №94, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України від 18.02.2020 за №185/34468 "Про затвердження форми акта, складеного за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері захисту прав споживачів" до питань щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства віднесено, зокрема, в житлово-комунальній сфері питання дотримання відповідними суб`єктами вимог, передбачені:

Законом України "Про житлово-комунальні послуги" від 09.11.2017 №2189-VIII стосовно прав і обов`язки виконавців комунальних послуг та управителів (стаття 8), загальні вимоги до надання житлово-комунальних послуг (стаття 16), послуги з управління багатоквартирним будинком (стаття 18);

"Правилами надання послуг з централізованого опалення, постачання холодної та гарячої води і водовідведення", затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 21.07.2005 №630;

"Порядком проведення перевірки відповідності якості надання деяких комунальних послуг та послуг з управління багатоквартирним будинком параметрам, передбаченим договором про надання відповідних послуг", затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 27.12.2018 №1145;

"Порядком здійснення перерахунку вартості послуги з управління багатоквартирним будинком за період її ненадання, надання невідповідної якості", затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 05.06.2019 №482;

"Правилами надання послуги з управління багатоквартирним будинком", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 05.09.2018 №712;

"Правилами утримання жилих будинків та прибудинкових територій", затверджених наказом Державного комітету України з питань житлово-комунального господарства від 17.05.2005 №76, зареєстрованих в Міністерстві юстиції України 25.08.2005 за №927/11207.

Відповідно до частини другої статті 14 Закону України "Про комерційний облік теплової енергії та водопостачання" за порушення вимог цього Закону на суб`єктів господарювання, які є операторами зовнішніх інженерних мереж або виконавцями комунальних послуг з постачання теплової енергії, постачання гарячої води, централізованого питного водопостачання, а також на інших осіб, які здійснюють розподіл обсягів відповідної комунальної послуги, накладається штраф у таких розмірах: 20 прожиткових мінімумів для працездатних осіб - у разі надання споживачу комунальної послуги з постачання теплової енергії, постачання гарячої води, централізованого питного водопостачання рахунка на оплату відповідної комунальної послуги, сформованого з порушенням вимог цього Закону (пункт 1); 25 прожиткових мінімумів для працездатних осіб - у разі створення перешкод для доступу споживача або його представника до облікової інформації або для ознайомлення з показаннями вузлів комерційного обліку теплової енергії, гарячої чи питної води (пункт 2); 36 прожиткових мінімумів для працездатних осіб - у разі здійснення розподілу обсягів комунальних послуг з порушенням вимог цього Закону або методики розподілу між споживачами обсягів спожитих у будівлі комунальних послуг (пункт 3); 25 прожиткових мінімумів для працездатних осіб - у разі порушення строків прийняття на абонентський облік або повірки вузлів розподільного обліку теплової енергії, гарячої чи питної води (пункт 4).

За змістом статті 2 Закону України "Про комерційний облік теплової енергії та водопостачання" цей Закон регулює відносини щодо: комерційного обліку послуг з постачання теплової енергії, постачання гарячої води, централізованого водопостачання (комунальні послуги) (пункт 1); розподілу між споживачами обсягу спожитих комунальних послуг (пункт 2); встановлення, обслуговування, заміни вузлів обліку / приладів - розподілювачів теплової енергії (пункт 3); формування та надання споживачам рахунків на оплату комунальних послуг (пункт 4); забезпечення споживачів обліковою інформацією (пункт 5).

Колегія суддів звертає увагу на те, що формою акта, складеного за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері захисту прав споживачів не передбачено встановлення порушень, визначених частиною другою статті 14 та Закону України "Про комерційний облік теплової енергії та водопостачання".

Наведене не є підставою для висновку про наявність протиправної бездіяльності відповідача щодо не внесення до форми акту, складеного за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері захисту прав споживачів порушень, передбачених частиною другої статті 14 Закону України "Про комерційний облік теплової енергії та водопостачання" під час розгляду звернення позивача.

Суд першої інстанції обґрунтовано вказав на те, що відповідач дійшов висновку про недоцільність внесення у форму акту вимог, які передбачені статті 14 Закону України "Про комерційний облік теплової енергії та водопостачання", що відноситься до дискреційних повноважень відповідача.

Колегія суддів погоджується з тим, що позивачем не обґрунтовано наявність порушеного права як споживачем комунальних послуг в межах спірних правовідносин, що є самостійною підставою для відмови в задоволенні позовних вимог. Також, відсутнє обґрунтоване мотивування того, яким чином задоволення позовних вимог може призвести до поновлення прав та інтересів апелянта як споживача комунальних послуг.

В контексті викладеного, суд першої інстанції обґрунтовано відмовив в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 , з чим погоджується колегія суддів.

Згідно із ч. 2 ст. 77 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

В свою чергу, відповідачем, як суб`єктом владних повноважень, зазначений обов`язок виконано, та у встановленому порядку обґрунтовано правомірність своїх дій в межах спірних правовідносин.

Суд апеляційної інстанції відхиляє твердження позивача про відсутність вимог, які б свідчили про втручання в дискреційні повноваження відповідача, оскільки позивач просить зобов`язати Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України повторно розглянути заяву позивача від 03.10.2019 та прийняти рішення відповідно до чинного законодавства, тобто фактично позивач просить внести порушення, що зазначені у частині другій статті 14 Закону 2119-VIII, до переліку питань проведення заходу державного нагляду (контролю) у формі акта.

Поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11.03.1980 року на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Згідно пункту 1.6 Методологія проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 24 квітня 2017 року № 1395/5, дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

Тобто, дискреційними є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною.

У такому випадку суд не може зобов`язати суб`єкта владних повноважень обрати один з правомірних варіантів поведінки, оскільки який би варіант реалізації повноважень не обрав відповідач, кожен з них буде правомірним, а тому це не порушує будь-чиїх прав.

Водночас, у даній справі суд лише надає оцінку діям та відповіді відповідача і не вбачає підстав для зобов`язання відповідача вчиняти дій, про які просить апелянт, що, зокрема, свідчило б про втручання в дискреційні повноваження Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України.

Отже, доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків не спростовують та не свідчать про наявність підстав для скасування оскаржуваного рішення суду, позаяк не містять аргументованих доводів на спростування правомірності висновків суду першої інстанції у взаємозв`язку з обставинами справи.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Згідно п. 30. Рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Hirvisaari v. Finland" від 27 вересня 2001 р., рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд/ громадськості за здійсненням правосуддя.

Крім того, судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Відповідно до пункту першого частини першої статті 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

За змістом частини першої статті 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки судове рішення ухвалене судом першої інстанції з додержанням норм матеріального і процесуального права, на підставі правильно встановлених обставин справи, а доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, то суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

Керуючись ст.ст. 195, 242, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 квітня 2019 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Головуючий суддя: Шурко О.І.

Судді: Василенко Я.М.

Кузьменко В.В.