Справа № 580/729/20
Суддя: Ключкович Василь Юрійович
Дата ухвалення: 2020-07-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 580/729/20 Суддя (судді) першої інстанції: О.А. Рідзель
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 липня 2020 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого - судді Ключковича В.Ю.,

суддів Парінова А.Б.,

Беспалова О.О.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 28 травня 2020 року (прийняте в порядку спрощеного позовного провадження, в порядку письмового провадження, суддя Рідзель О.А.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Смілянської міської ради Черкаської області про визнання протиправним рішення, зобов`язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до Смілянської міської ради Черкаської області , у якому просив:

- визнати протиправним рішення Смілянської міської ради №106-88/VII від 03.09.2019;

- зобов`язати Смілянську міську раду прийняти рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,10 га в приватну власність для ведення індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1;

- у разі задоволення позову зобов`язати суб`єкта владних повноважень, не на користь якого ухвалене судове рішення, подати у встановлений судом строк, звіт про виконання судового рішення.

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 28 травня 2020 року у задоволенні позову відмовлено повністю.

Не погоджуючись із вказаним рішенням, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, з підстав порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, в якій просить скасувати рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 28.05.2020 та прийняти постанову про задоволення позовних вимог.

В апеляційній скарзі позивач вказує, що відмова у наданні дозволу з підстав невідповідності місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації має бути застосована виключно до земельних ділянок на яких планується розміщення об`єктів містобудування, а не для відведення земельних ділянок в цілому. Більше того, звертаючись із заявою до відповідача про отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою відповідачем не вирішувалося питання про надання земельної ділянки у власність чи користування, що суперечить висновку місцевого суду.

Апелянт вказує, що оскільки на заявлену земельну ділянку проект землеустрою ще не розроблявся, відомості про межі та цільове призначення щодо заявленої земельної ділянки до Державного земельного кадастру не вносилися та як наслідок рішення про затвердження проекту землеустрою та про зміну цільового призначення на землі рекреаційного призначення відповідачем не приймалося, що в свою чергу свідчить про помилковість застосування судом положень статті 19 та 51 Земельного кодексу України.

Від відповідача відзив на апеляційну скаргу до суду не надходив.

У відповідності до ст. 308 КАС України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю - доповідача, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів зазначає наступне.

Судом апеляційної інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 02.10.2018 ОСОБА_1 звернувся до Смілянської міської ради Черкаської області з заявою, в якій просив надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,10 га у приватну власність для ведення індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 . До неї додав: копію паспорта та довідки про присвоєння РНОКПП і графічне викопіювання земельної ділянки.

29.11.2018 на сесії Смілянської міської ради прийнято рішення №83-111/VІІ "Про відмову ОСОБА_1 в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки земельної ділянки для ведення індивідуального дачного будівництва на АДРЕСА_1 (далі - спірне рішення). Підставою зазначено, що розміщення нової дачної забудови в межах населених пунктів не допускається державними будівельними нормами.

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 23.07.2019 в адміністративній справі №703/1945/19 визнано протиправним та скасовано вказане рішення Смілянської міської ради Черкаської області; зобов`язано повторно розглянути заяву від 02.10.2018 ОСОБА_1 з усіма доданими до неї документами про надання дозволу на розробку проекту землеустрою стосовно відведення у власність земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва, площею 0,1000 га за адресою: АДРЕСА_1 , - в строк, межах та порядку, визначених законом, та прийняти рішення, визначене ч.7 ст.118 Земельного кодексу України.

На виконання вказаного рішення суду відповідач повторно розглянув заяву позивача та прийняв рішення від 03.09.2019 №106-88/VІІ, яким відмовив у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою.

У рішенні зазначено, що враховуючи те, що Генеральним планом забудови м.Сміла (затвердженим розпорядженням представника президента України у Черкаській області від 06.04.1992 №20) вказана у зверненні територія, розташована в зоні резерву одноповерхової садибної забудови, а земельні ділянки для дачного будівництва надаються за рахунок земель рекреаційного призначення, заявлена ініціатива не відповідає містобудівній документації, задовольнити потреби у виділенні земельної ділянки для ведення індивідуального дачного будівництва, задля уникнення обставин, за яких заявник після розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки буде позбавлений можливості безпосередньо отримати її у власність, що свідчитиме про невиправданість його очікування та фінансових затрат та враховуючи рекомендації постійної комісії міської ради з питань земельних відносин та містобудування, екології, раціонального природокористування, міська рада вирішила відмовити у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою.

Вважаючи протиправним рішення Смілянської міської ради №106-88/VII від 03.09.2019, позивач звернувся із даним адміністративним позовом до суду.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки земельна ділянка, яку позивач має намір отримати у власність, не належить до земель рекреаційного призначення та відповідно до Генерального плану забудови міста Сміла передбачає територію резерву малоповерхової забудови, то місце розташування земельної ділянки з урахуванням бажаного позивачем її цільового призначення не відповідає вимогам генерального плану м. Сміла, що відповідно до ч.7 ст.118 ЗК України є підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою.

Надаючи правову оцінку обставинам справи у взаємозв`язку з нормами законодавства, що регулюють спірні правовідносини, колегія суддів апеляційного суду виходить з наступного.

Законом, який регулює земельні правовідносини, є Земельний кодекс України від 25.10.2001 №2768-III (далі - ЗК України), а також прийняті відповідно до Конституції України та цього Кодексу нормативно-правові акти.

Відповідно до п.б ч.1 ст.81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі, зокрема, безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.

Частиною 1 ст.116 ЗК України встановлено, що громадяни набувають права власності земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

На підставі ч.1 ст.122 ЗК України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться, зокрема, у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом (п. "в" ч. 3 ст. 116 ЗК України).

У статті 121 ЗК України передбачено норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам. Зокрема, для індивідуального дачного будівництва - не більше 0,10 гектара.

Частинами 1-2 ст.116 ЗК України визначено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування. При цьому, підставою для набуття прав на земельну ділянку є відповідне рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.

Згідно з ч.6 ст.118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку (ч.7 ст.118 ЗК України).

Закон України «Про основи містобудування» (надалі - Закон № 2780) визначає правові, економічні, соціальні та організаційні засади містобудівної діяльності в Україні і спрямований на формування повноцінного життєвого середовища, забезпечення при цьому охорони навколишнього природного оточення, раціонального природокористування та збереження культурної спадщини.

Відповідно до статті 1 Закону № 2780 містобудування (містобудівна діяльність) - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об`єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об`єктів містобудування, спорудження інших об`єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об`єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.

Частиною 1 статті 12 Закону № 2780 встановлена компетенція сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів у сфері містобудування, зокрема до компетенції міських рад у сфері містобудування на відповідній території належить затвердження відповідно до законодавства місцевих програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, планів зонування територій, а за відсутності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території - детальних планів територій.

Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» №3038-VI (надалі - Закон №3038 в редакції станом на момент виникнення спірних правовідносин) визначені правові та організаційні основи містобудівної діяльності, забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Частиною 1 статті 1 Закону № 3038 визначені поняття:

генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту;

детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.

Згідно частини 1 стаття 17 Закону № 3038 генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану.

Частинами 1 та 2 статті 18 Закону № 3038 передбачено, що план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів.

План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.

Системний аналіз наведених норм дає можливість стверджувати, що до виключної компетенції відповідача відноситься вирішення питань регулювання земельних відносин шляхом їх розгляду на пленарних засіданнях міської ради, проте з дотримання вимог законодавства у сфері містобудування.

Зокрема, земельне законодавство визначає вичерпний перелік підстав для відмови особі в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та не підлягає розширеному тлумаченню, при цьому зобов`язує орган місцевого самоврядування у випадках ухвалення рішення про відмову в наданні такого дозволу належним чином мотивувати причини цієї відмови.

Колегія суддів зауважує, що при оскарженні рішення суб`єкта владних повноважень щодо відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою за наслідками розгляду клопотання (заяви) є дослідження відповідності зазначених в рішенні підстав для відмови дійсним обставинам справи.

Так, згідно статті 19 ЗК України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення.

Земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадян чи юридичних осіб, можуть перебувати у запасі.

Частиною п`ятою статті 20 ЗК України передбачено, що види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.

До земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об`єктів загального користування (ст. 38 ЗК України).

Відповідно до статті 39 ЗК України використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.

Відповідно до статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. Невід`ємною частиною генерального плану населеного пункту є план земельно-господарського устрою цього населеного пункту. У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану. Експертизі містобудівної документації на місцевому рівні підлягають виключно генеральні плани міст.

Відповідно до висновку Верховного Суду у постанові від 23.10.2019 у справі №392/1004/17 місце розташування земельних ділянок повинно відповідати генеральному плану населеного пункту. На його основі розробляються план зонування території. Зазначена документація розробляється відповідно до Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". У разі невідповідність місця розташування об`єкта (земельної ділянки) генеральному плану, не безпідставним буде стверджувати, що йдеться про невідповідність місця розташування об`єкта вимогам Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

При цьому, що доводів апелянта про те, що обставини даної справи не є ні тотожними, ні подібними до справи 392/1004/17, колегія суддів зазначає, що вищенаведений висновок сформовано Верховних Судом за наслідком аналізу статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування" та статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", а не на підставі та з урахуванням конкретних обставин справи, а відтак, висновки Верховного Суду у постанові від 23.10.2019 у справі №392/1004/17 підлягають врахуванню судом апеляційної інстанції.

Так, суд зазначає, що розпорядженням представника Президента України від 6 квітня 1992 року №20 затверджено генеральний план міста Сміла, що визначає розвиток території населеного пункту.

Рішенням міської ради №21-2 від 26 лютого 2002 року затверджено Генеральний план м. Сміла.

Відповідно до наданого відповідачем викопіювання з Генерального плану забудови міста Сміла на земельній ділянці орієнтовною площею 0,10 га щодо отримання у власність якої подавалася заява позивачем, передбачено територію резерву малоповерхової забудови.

Відповідно до вимог ст.51 ЗК України земельні ділянки, надані для дачного будівництва, належать до земель рекреаційного призначення.

Оскільки земельна ділянка, яку позивач має намір отримати у власність, не належить до земель рекреаційного призначення та відповідно до Генерального плану забудови міста Сміла передбачає територію резерву малоповерхової забудови, колегія суддів приходить висновку, що місце розташування земельної ділянки з урахуванням бажаного позивачем її цільового призначення не відповідає вимогам генерального плану м. Сміла, що відповідно до ч.7 ст.118 ЗК України є підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою.

Крім того, ДБН Б.2.2-1262019 "Планування та забудова територій", які діють з 01.10.2019 передбачено, що розміщення нової дачної забудови в межах населених пунктів не допускається.

Таким чином, враховуючі викопіювання з Генерального плану міста, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про необґрунтованість позовних вимог, оскільки земельна ділянка, яку позивач визначив як бажану для ведення індивідуального дачного будівництва, за цільовим призначенням не відноситься до земель рекреаційного призначення, що підтверджено належним та допустимим доказом.

Щодо доводів апелянта про те, що відмова у наданні дозволу з підстав невідповідності місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації має бути застосована виключно до земельних ділянок на яких планується розміщення об`єктів містобудування, а не для відведення земельних ділянок в цілому, суд апеляційної інстанції зазначає, що під «об`єктом» законодавець розуміє саме земельну ділянку, а не «об`єкт містобудування», а відповідно до ч.7 ст.118 ЗК України підставою відмови у наданні дозволу може бути невідповідність місця розташування об`єкта генеральному плану населеного пункту та іншої містобудівної документації.

Відтак, доводи апеляційної скарги не знайшли свого підтвердження під час перегляду справи судом апеляційної інстанції та не можуть бути підставою для скасування рішення суду першої інстанції.

Згідно ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

У відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

За таких обставин, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що рішення суду першої інстанції винесене з дотриманням норм матеріального та процесуального права, судом повно з`ясовано обставини справи, а доводи апеляційної скарги не спростовують правильність висновків суду першої інстанції, у зв`язку з чим підстав для скасування рішення суду першої інстанції не вбачається.

Керуючись ст.ст. 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 28 травня 2020 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку виключно з підстав, зазначених у п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий суддя В.Ю. Ключкович

Судді А.Б. Парінов

О.О. Беспалов