Справа № 160/3963/19
Суддя: Дурасова Ю.В.
Дата ухвалення: 2020-07-08 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

08 липня 2020 року м. Дніпросправа № 160/3963/19

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді: Дурасової Ю.В.,

суддів: Божко Л.А., Лукманової О.М.,

секретар судового засідання: Новошицька О.О.

за участю: прокурора: Шустова Віра Анатоліївна;

представника відповідача 1: Романчук Марина Миколаївна;

представника відповідача 2: Сірооченко Андрій Васильович,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Дніпрі апеляційну скаргу Першого заступника прокурора Дніпропетровської області

на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 28.10.2019 (головуючий суддя Царікова О.В., повний текст складено 07.11.2019)

в адміністративній справі за позовом Керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури № 3 Дніпропетровської області в інтересах держави до відповідачів: Дніпровської міської ради (відповідач-1), Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради (відповідач-2), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача-2: Комунальний заклад освіти "Середня загальноосвітня школа № 58" Дніпровської міської ради, про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,-

ВСТАНОВИВ:

Позивач, Керівник Дніпропетровської місцевої прокуратури №1 в інтересах держави звернувся 02.05.2019 року до суду з адміністративним позовом до Дніпровської міської ради (відповідач-1), Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради (Департамент гуманітарної політики, відповідач-2), зазначив третьою особою, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача-2 Комунальний заклад освіти "Середня загальноосвітня школа № 58" Дніпровської міської ради (Середня загальноосвітня школа №58), просив:

- визнати протиправною бездіяльність відповідачів Дніпровської міської ради та Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради щодо невжиття заходів, направлених на оформлення правовстановлюючих документів на будівлі, споруди Комунального закладу освіти Середня загальноосвітня школа № 58 Дніпровської міської ради, за адресою: м.Дніпро, вул.В.Чапленка, 1 та правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій розташований Комунальний заклад освіти Середня загальноосвітня школа №58 Дніпровської міської ради за адресою: м.Дніпро, вул.В.Чапленка, 1;

- зобов`язати Дніпровську міську ради та Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради вжити заходів в межах компетенції, спрямованих на оформлення правовстановлюючих документів на будівлі, споруди комунального закладу освіти Середня загальноосвітня школа №58 Дніпровської міської ради, за адресою: м.Дніпро, вул.В.Чапленка, 1 та правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій розташований Комунальний заклад освіти Середня загальноосвітня школа №58 Дніпровської міської ради за адресою: м.Дніпро, вул. В.Чапленка,1.

Позов обґрунтовано тим, що під час вивчення позивачем стану додержання законодавства органами влади та місцевого самоврядування в частині оформлення правовстановлюючих документів на будівлі та земельні ділянки закладів освіти встановлено, що відсутні правовстановлюючі документи на будівлі, в якій розміщено навчальний заклад та земельну ділянку під Середню загальноосвітню школу № 58 за адресою: м. Дніпро, вул. В. Чапленка, 1. Вважає, що відсутність правовстановлюючих документів на зазначене майно створює передумови для зловживань щодо розпорядження зазначеною земельною ділянкою, ризики для нормального функціонування закладу та здійснення навчально-виховного процесу, що може призвести до негативних наслідків та порушення прав дітей. Відповідачами (Дніпровською міською радою та Департаментом гуманітарної політики) не надано підтверджень щодо вжиття ними заходів з приводу належного оформлення права власності на будівлі та споруди навчального закладу (Середньої загальноосвітньої школи № 58) та права постійного користування земельною ділянкою під вказаним навчальним закладом, здійснення державної реєстрації вказаних прав. Керівник Дніпропетровської місцевої прокуратури № 3 звертається з означеним адміністративним позовом в якості позивача, з огляду на те, що у даному випадку відсутній державний орган, який уповноважений здійснювати представництво інтересів держави у спірних правовідносинах. У цьому випадку необхідність захисту інтересів держави у сфері охорони дитинства зумовлена тим, що внаслідок допущеної відповідачами бездіяльності не оформлено правовстановлюючі документи та не проведено державну реєстрацію права власності на будівлі та споруди, та порушено передбачений законодавством порядок користування земельною ділянкою, що безпосередньо впливає на інтереси учнів, які навчаються в зазначеній школі.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 28.10.2019 в задоволенні позову відмовлено.

Рішення суду першої інстанції, обґрунтовано тим, що прокурор може підтвердити наявність підстав для представництва інтересів держави в суді шляхом надання належного обґрунтування, підтвердженого достатніми доказами, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного суб`єкта владних повноважень про звернення до суду, запитами, а також копіями документів, отриманих від суб`єкта владних повноважень, що свідчать про наявність підстав для відповідного представництва. В даному випадку прокурор в позовній заяві в обґрунтування підстав звернення до суду з цим позовом вказує, що прокуратурою вивчено відомості щодо стану додержання законодавства закладами освіти та зроблено висновок, що земельна ділянка, якою користується "Середня загальноосвітня школа № 58" має перебувати у нього на праві постійного користування. В порушення вимог земельного законодавства та Закону України Про освіту правовстановлюючі документи на земельну ділянку не оформлено, державну реєстрацію права постійного користування не проведено, а відсутність правовстановлюючих документів на земельну ділянку під загальноосвітнім навчальним закладом створює передумови для зловживань щодо розпорядження цією земельною ділянкою, ризики для нормального функціонування закладу та порушення інтересів держави в частині гарантування та можливості забезпечення прав дітей на освіту. Також, прокурором зазначено, що ДМР та Департаментом гуманітарної політики ДМР не надано жодного документу, що підтверджує вжиття останніми заходів щодо належного оформлення права власності на будівлі навчального закладу та права постійного користування земельною ділянкою під вказаним навчальним закладом, здійснення державної реєстрації вказаних прав. В той же час, прокурором не обґрунтовано, в чому саме полягає порушення інтересів держави в цьому конкретному випадку, оскільки фактично позов подано в інтересах "Середня загальноосвітня школа № 58", а не держави.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, першим заступником прокурора області подано апеляційну скаргу, згідно якої просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги. Вказує на те, що Дніпровською міською радою, як власником комунального закладу освіти не вжито заходів щодо виділення коштів, необхідних на усунення виявлених порушень у вказаному навчальному закладі, а Департаментом гуманітарної політики Дніпровської міської ради не вжито жодних заходів задля внесення відповідних пропозицій Дніпровській міській раді щодо обсягів бюджетного фінансування підпорядкованого закладу освіти. Зазначає, що бездіяльності з боку Дніпровської міської ради підтверджується тим, що фактично відповідач по справі очікує будь-яких дій стосовно предмету спору та перекладає усю відповідальність за їх не вчинення (не звернення за виділенням коштів, за рішеннями про надання дозволів на оформлення документів, тощо) на Департамент гуманітарної політики, іншого відповідача у справі. Посилається на те, що відповідач по справі Дніпровська міська рада не задіює передбачені Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламентом міської ради наявні в неї важелі відомчого контролю за діяльністю своїх виконавчих органів та комунальних установ, в тому числі за виконанням Програм, прийнятих нею рішень та розпоряджень. Звертає увагу на те, що висновки судів щодо недоведеності інтересів держави та не обґрунтування прокурором підстав звернення до суду є невірними, оскільки предметом розгляду зазначеної справи є правовідносини, що стосуються земельних інтересів, та публічної діяльності органів місцевого самоврядування у освітній сфері. Звернення прокурора до суду спрямовано на усунення порушень вимог земельного законодавства, що створюють передумови для зловживань щодо розпорядження земельною ділянкою, ризики для нормального функціонування закладу та навчального процесу, що може призвести до негативних наслідків та порушення прав дітей, що, у свою чергу, є невиконанням гарантій держави у сфері освіти (а.с. 56-68 т. 2).

Відповідачем Департаментом гуманітарної політики Дніпровської міської ради до апеляційного суду подано відзив на апеляційну скаргу, згідно якого просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін як законне та обґрунтоване. Посилається на те, що на сьогоднішній день виготовлено технічний паспорт на будівлі і споруди КЗО "Середня загальноосвітня школа № 58", а саме технічний паспорт виготовлений станом на 20.09.2019. Зазначає, що наразі відповідачем-1 виконуються заходи направлені на оформлення правовстановлюючих документів та проведення державної реєстрації речових прав на будівлю та земельну ділянку та реєстрацію прилеглої земельної ділянки в 2020 році. Вказує, що заходи будуть проведені після формування поточних рахунків відповідача-2 в новому бюджетному 2020 році, та отримання бюджетних коштів в 2020 році. На думку відповідача-2 позивачем не наведено доводів та доказів на підтвердження, що звернення до суду є виключним випадком. Вважає, що звернення керівника прокуратури до суду відбулося з порушенням порядку звернення до суду: прокурором в позові хибно зазначено про відсутність державних органів, уповноважених здійснювати функції держави у спірних правовідносинах (а.с. 85-89 т. 2).

Прокуратурою Дніпропетровської області подано відповідь на відзив, доводи якого зводяться до наявності права прокурора звернення до суду у даній справі, а також не вжиття відповідачами відповідних заходів, направлених на оформлення правовстановлюючих документів щодо права користування земельною ділянкою, на якій знаходиться КЗО "Середня загальноосвітня школа № 58".

Також, Прокуратурою Дніпропетровської області подано додаткові пояснення, в яких представник прокуратури Дніпропетровської області просить скасувати рішення суду першої інстанції та частково задовольнити позов в частині визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання Дніпровської міської ради та Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради вжити заходів щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій розташований Комунальний заклад освіти «Середня загальноосвітня школа № 58», за адресою: м. Дніпро, вулиця Чапленка Василя, 1, оскільки питання щодо правовстановлюючих документів будівлі Середньої загальноосвітньої школи №58 відповідачами вже на даний час вирішено (а.с. 196-202 т. 3).

Департаментом гуманітарної політики Дніпровської міської ради подано пояснення, в яких, зокрема, зазначено, що до Дніпровської міської ради не надходило клопотання зацікавленої особи про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, чи виготовлення технічної документації на будівлі, споруди навчального закладу, що, на думку відповідача, свідчить про безпідставність позову прокурора.

У зв`язку з епідеміологічною ситуацією в Україні та оголошенням карантину, розгляд справи в судовому засіданні відкладався.

У судовому засіданні прокурор підтримав доводи апеляційної скарги, просив апеляційну скаргу задовольнити частково, саме щодо питання земельної ділянки, оскільки питання щодо будівлі Комунального закладу освіти «Середня загальноосвітня школа № 58» - на даний час вже вирішено відповідачами. Просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти рішення, яким частково задовольнити позов щодо вирішення питання права користування земельною ділянкою Комунальним закладом освіти «Середня загальноосвітня школа № 58». Надано пояснення аналогічні викладеним в апеляційній скарзі та поясненнях.

Відповідач-1 в судовому засіданні заперечив проти задоволення апеляційної скарги, просить відмовити в її задоволенні, залишивши рішення суду першої інстанції без змін як законне та обґрунтоване.

Відповідач-2 в судовому засіданні заперечив проти задоволення апеляційної скарги, просить відмовити в її задоволенні, залишивши рішення суду першої інстанції без змін як законне та обґрунтоване. Надано пояснення аналогічні, викладеним у відзиві на апеляційну скаргу.

Перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів апеляційної інстанції зазначає про наявність підстав для часткового задоволення апеляційної скарги, внаслідок наступного.

Судом першої інстанції встановлено, що Комунальний заклад освіти «Середня загальноосвітня школа № 58» здійснює діяльність, за адресою: м. Дніпро, вул. Чапленка, 1. Означений освітній заклад є комунальною установою, а його засновником відповідно до витягу з Єдиного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, є Дніпровська міська рада.

Розпорядженням міського голови Дніпровської міської ради від 25.07.2018 № 962-р зобов`язано керівників виконавчих органів міської ради та голів районних у містах рад:

- визначити перелік об`єктів нерухомого майна комунальної власності територіальної громади міста Дніпра, які перебувають на їх балансі та на балансі підпорядкованих комунальних організацій, стосовно яких не здійснена державна реєстрація права власності;

- передбачити у бюджетних запитах на 2019 рік видатки, пов`язані з проведенням технічної інвентаризації та державної реєстрації права комунальної власності територіальної громади міста Дніпра, в особі ДМР, на об`єкти нерухомого майна (п.1.1 цього розпорядження);

- здійснювати дії щодо державної реєстрації права власності на об`єкти нерухомого майна територіальної громади міста Дніпра, в особі Дніпровської міської ради (п. 1.1. цього розпорядження).

У разі наявності коштів здійснити дії щодо державної реєстрації права власності на об`єкти нерухомого майна.

Прокурор звернувся з листом до Відділу у м. Дніпро Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області стосовно надання інформації про наявність прав на земельні ділянки закладів освіти за адресами, зазначеними у запиті, зокрема, вул. В. Чапленка, 1.

При цьому, Листом від 15.03.2019 №10-4-0.38-373/107-19 Відділ у м. Дніпро Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області повідомив, що право власності або користування земельними ділянками за адресами, зокрема, вул. Василя Чапленка, 1 у Державному реєстрі земель м. Дніпропетровська станом на 01.01.2013 не зареєстровано.

Також, листом від 25.03.2019 (за вих. №4081) Комунальне підприємство "Дніпропетровське міжміське бюро технічної інвентаризації" Дніпропетровської обласної ради на запит прокурора від 07.03.2019 № 73-989 вих. 19 повідомило, що станом на 31.12.2012 в інвентаризаційних справах відсутні відомості про реєстрацію права власності за адресами, зокрема, м. Дніпропетровськ, вул. Фрунзе, 1 ( КЗО "Середня загальноосвітня школа № 58" Дніпровської міської ради).

На день звернення прокурора із означеним позовом правовстановлюючих документів на будівлю та земельну ділянку, що знаходиться під КЗО "Середня загальноосвітня школа № 58" ДМР належним чином не оформлено.

Судом апеляційної інстанції встановлено, що до даних правовідносин слід застосовувати норми Конституції України, Закону України Про прокуратуру від 14.10.2014 року №1697-VII, Закону України «Про освіту», Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», норми Земельного кодексу України, Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», норми Бюджетного кодексу України.

Досліджуючи правильність прийняття судом першої інстанції рішення, колегія суддів апеляційної інстанції вважає за необхідне дослідити ряд норм законодавства, що регулюють дані правовідносини та обставини справи.

Так, стаття 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Отже, суб`єкти владних повноважень (до яких відноситься відповідач) мають діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Таким чином, межі дій відповідачів чітко визначені Конституцією та законами України.

Предметом даного позову є дії/бездіяльність суб`єктів владних повноважень щодо вжиття заходів, спрямованих на оформлення правовстановлюючих документів права постійного користування земельною ділянкою, на якій розташований Комунальний заклад освіти Середня загальноосвітня школа №58 Дніпровської міської ради за адресою: м. Дніпро, вул. В.Чапленка, 1.

Колегія суддів апеляційної інстанції діючи в межах апеляційної скарги розглядає лише питання щодо вжити заходів щодо оформлення правовстановлюючих документів лише відносно земельної ділянки, на якій розташована «Середня загальноосвітня школа № 58», оскільки питання щодо будівлі «Середньої загальноосвітньої школи № 58» відповідачами вже на даний час вирішено (саме так зазначено представником позивача).

Звертаючись до суду з цим позовом, прокурор зазначив, що відсутність правовстановлюючих документів на земельну ділянку (на будівлю) створює передумови для зловживань щодо розпорядження зазначеним майном, ризики для нормального функціонування закладу освіти.

З цього приводу колегія суддів апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити наступне.

Статтею 131-1 Конституції України встановлено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює:

1) підтримання публічного обвинувачення в суді;

2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку;

3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Тобто, Конституція України визначає дві обов`язкові вимоги для виникнення у прокурора права на представництво інтересів держави:

- обставини звернення є виключним випадком;

- здійснення представництва в порядку, визначеному законом.

За приписами частини 1 статті 2 Закону України Про прокуратуру від 14.10.2014 року №1697-VII на прокуратуру покладаються такі функції:

1) підтримання державного обвинувачення в суді;

2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом;

3) нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;

4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Статтею 23 Закону України Про прокуратуру (№ 1697-VII), врегульоване питання представництва інтересів громадянина або держави в суді.

Так, відповідно до частини 1 ст. 23 Закону України Про прокуратуру визначено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

При цьому, частиною 3 статті 23 Закону України Про прокуратуру (№1697-VII) встановлено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави,якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу (наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 статті 23).

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень.

У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва, прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу.

Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження, звертатися до суду з позовом (ч. 6 ст. 23 ЗУ №1697-VII).

Частиною 1 статті 24 Закону України Про прокуратуру (№ 1697-VII) визначено, що право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам регіональних та місцевих прокуратур, їх першим заступникам та заступникам.

Аналіз зазначених норм надає право для висновку, що Керівник Дніпропетровської місцевої прокуратури № 3 Дніпропетровської області мав правові підстави для звернення до суду в інтересах держави.

Колегія суддів апеляційної інстанції досліджує питання чи є звернення Керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури № 3 до суду в інтересах закладу освіти таким, що відповідає законним інтересам держави?

Як зазначалося вище, частиною 3 статті 23 Закону України Про прокуратуру (№1697-VII) встановлено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Зокрема, у позовній заяві Керівник Дніпропетровської місцевої прокуратури № 3, з посиланням на вимоги ст. З Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», ч.2 ст. 4 , ч. 6 ст. 25, ст. 80 Закону України «Про освіту», ст. 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст. 92, 116, 122, 125, 126 Земельного кодексу України, статуту Комунального закладу освіти Середня загальноосвітня школа №58 Дніпровської міської ради - обґрунтував обов`язок Дніпровської міської ради та Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради створити у підпорядковану навчальному закладі належні умови, у тому числі, шляхом закріплення за закладом освіти належної йому матеріально - технічної бази (будівель та земельних ділянок), як гарантії нормального функціонування.

При цьому, позивач вважає, що такі умови не створені для Комунального закладу освіти Середня загальноосвітня школа №58 Дніпровської міської ради, що безпосередньо впливає на права та обов`язки закладу освіти і як наслідок на права дітей, що навчаються у вказаному закладі освіти.

Отже, на думку колегії суддів апеляційної інстанції, подаючи позов, Керівник Дніпропетровської місцевої прокуратури № 3 звернувся до суду в інтересах закладу освіти, що відповідає законним інтересам держави, оскільки захист інтересів закладу освіти не здійснював або неналежним чином здійснював орган місцевого самоврядування, що є порушенням або загрозою порушення інтересів держави.

Таким чином позивач діяв у інтересах держави.

Слід зазначити, що згідно ч. 2 ст. 4 Закону України «Про освіту» право на безоплатну освіту забезпечується: для здобувачів дошкільної та повної загальної середньої освіти - за рахунок розвитку мережі закладів освіти всіх форм власності та їх фінансового забезпечення у порядку, встановленому законодавством, і в обсязі, достатньому для забезпечення права на освіту.

При цьому, частиною 6 статті 25 Закону України «Про освіту» передбачено, що засновник закладу освіти зобов`язаний:

- забезпечити утримання та розвиток матеріально-технічної бази заснованого ним закладу освіти на рівні, достатньому для виконання вимог стандартів освіти та ліцензійних умов.

Оскільки Дніпровська міська рада є засновником закладу освіти, то має діяти у відповідності до частини 6 статті 25 Закону України «Про освіту».

Також, відповідно до ст. 80 Закону України «Про освіту» до майна закладів освіти та установ, організацій, підприємств системи освіти належать:

- нерухоме та рухоме майно, включаючи будівлі, споруди, земельні ділянки, комунікації, обладнання, транспортні засоби, службове житло тощо.

Отже, вирішення питання щодо земельної ділянки закладу освіти, перебуває в компетенції обов`язкових питань засновника закладу освіти (а саме Дніпровської міської ради).

Майно закладів освіти та установ, організацій, підприємств системи освіти належить їм на правах, визначених законодавством (наприклад, право постійного користування).

Порядок, умови та форми набуття закладами освіти прав на землю визначаються Земельним кодексом України.

Пунктом «ґ» ч. 2 ст. 92 Земельного кодексу України передбачено, що права постійного користування земельною ділянкою із земель державної та комунальної власності набувають заклади освіти незалежно від форм власності.

Таким чином, будь-який заклад освіти (незалежно від форми власності) може реалізувати своє право постійного користування земельною ділянкою.

При цьому, право постійного користування земельною ділянкою підлягає обов`язковій державній реєстрації.

Так, в силу п. 2 ч.1 ст. 3, ч. 1 ст. 4 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» обов`язковій державній реєстрації прав підлягають речові права, похідні від права власності, право оперативного управління; право постійного користування та право оренди (суборенди) земельної ділянки.

При цьому, частиною 2 статті 25 Закону України «Про освіту» передбачено, що засновник закладу або уповноважена ним особа затверджує кошторис. Водночас, засновник або уповноважена ним особа може делегувати окремі свої повноваження органу управління закладу освіти та/або наглядовій (піклувальній) раді закладу освіти (ч. 4 ст. 25 ЗУ «Про освіту»).

Статтею 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що виключною компетенцією міської ради є затвердження місцевого бюджету та змін до нього, прийняття рішень щодо передачі коштів із місцевого бюджету.

Пунктом 1-2 частини 1 статті 32 Закону України «Про місцеве самоврядування» закріплено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: управління закладами освіти, забезпечення здобуття повної загальної середньої освіти.

Колегія суддів апеляційної інстанції бере до уваги, що відповідно до п. 1.4 Статуту Комунального закладу освіти «Середня загальноосвітня школа №58» Дніпровської міської ради, затвердженого наказом департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради № 61 від 10.02.2017, - власником навчального закладу є територіальна громада міста в особі Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради.

Згідно з п.4.1 Статуту - управління навчальним закладом здійснюється Департаментом гуманітарної політики Дніпровської міської ради, який є представником власника.

Отже, управління навчальним закладом здійснюється Департаментом гуманітарної політики Дніпровської міської ради, який є представником власника (територіальної громади міста).

При цьому, територіальну громаду міста Дніпро очолює міський голова (розділ ІV стаття 30 Статуту територіальної громади міста Дніпра).

Так, Міський голова є головною посадовою особою територіальної громади м. Дніпра та здійснює свої повноваження на постійній основі.

Міський голова є підзвітним, підконтрольним і відповідальним перед територіальною громадою, відповідальним перед міською радою, а з питань здійснення виконавчим комітетом міської ради повноважень органів виконавчої влади підконтрольним органам виконавчої влади.

Міська рада представляє територіальну громаду та здійснює від її імені та в її інтересах функції та повноваження місцевого самоврядування (ст. 35 Статуту територіальної громади міста Дніпра).

Отже, Дніпровська міська рада представляє територіальну громаду та здійснює від її імені та в її інтересах функції та повноваження місцевого самоврядування.

Матеріально-технічна база навчального закладу включає будівлі, споруди, землю, комунікації, обладнання, транспортні засоби, службове житло, інші матеріальні цінності вартість яких відображено у балансі навчального закладу. Навчальний заклад користується землею, іншими природними ресурсами і несе відповідальність за дотримання вимог та норм з їх охорони (ст. 5.3 Статуту Комунального закладу освіти «Середня загальноосвітня школа №58» Дніпровської міської ради).

Дніпровською міською радою розроблено та затверджено цільову програму, що стосується навчального процесу (Програма розвитку освіти в м. Дніпропетровську на 2016-2020 роки, затверджено рішенням міської ради №11/13 від 07.09.2016 із наступними змінами (далі у тексті Програма), заходами якої передбачено оформлення актів на право постійного користування земельною ділянкою навчальних закладів га отримання свідоцтва па право власності на нерухоме майно з прогнозованим обсягом фінансування із місцевого бюджету у сумі 8 760, 4 тис. гри., головний розпорядник бюджетних коштів - Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради (пункт 7.21 Додатку № 1 до Програми).

Пунктом 2 рішення міської ради № 11/13 від 07.09.2016, яким затверджено вищевказану Програму, передбачено: «Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради щорічно при формуванні показників бюджету на відповідний рік передбачати в бюджетному запиті кошти на виконання заходів Програми».

Водночас, пунктом 4 статті 2 Бюджетного кодексу України передбачено, що бюджетна програма це сукупність заходів, спрямованих на досягнення єдиної мети, завдань та очікуваного результату, визначення та реалізацію яких здійснює розпорядник бюджетних коштів відповідно до покладених на нього функцій.

Частиною 4 статті 20 Бюджетного кодексу України передбачено, що відповідальний виконавець бюджетних програм визначається головним розпорядником бюджетних коштів за погодженням з Міністерством фінансів України (місцевим фінансовим органом). Відповідальним виконавцем бюджетних програм може бути головний розпорядник бюджетних коштів за бюджетними програмами, виконання яких забезпечується його апаратом, та/або розпорядник бюджетних коштів нижчого рівня, який забезпечує виконання бюджетних програм у системі головного розпорядника.

Як вбачається з вищенаведеного, виділення фінансування необхідного для оформлення правовстановлюючих документів на будівлі та споруди навчального закладу, а також земельну ділянку під закладом освіти, належить до виключної компетенції Дніпровської міської ради.

При цьому, ініціатива щодо виділення відповідних коштів та розпорядження коштами (укладання договорів на виготовлення проектів землеустрою) належить до виключної компетенції Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради.

Водночас, Департаментом гуманітарної політики Дніпровської міської ради протягом 2016-2019 років бюджетні запити на фінансування Програми не направлялись, жодних інших заходів спрямованих на оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку Комунального закладу освіти «Середня загальноосвітня школа №58» Дніпровської міської ради - не вжито.

Зазначене надало підстави Керівнику Дніпропетровської місцевої прокуратури №3 звернутися до суду з позовом в інтересах держави.

Слід також взяти до уваги, що пунктами 2.2.4, 2.3.2, 2.3.4, 2.3.5 Положення № 37/9 від 08.06.2016 до основних завдань та функцій Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради входить:

- здійснення управління підпорядкованими закладами освіти,

- організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення;

- здійснення їх інспектування та підготовки пропозицій до проекту міського бюджету щодо фінансування програм розвитку освіти.

Пункту 9 статті 2 Бюджетного кодексу України визначено, що бюджетний запит це документ, підготовлений головним розпорядником бюджетних коштів, що містить пропозиції з відповідним обґрунтуванням щодо обсягу бюджетних коштів, необхідних для виконання покладених на нього функцій на середньостроковий період, на підставі відповідних граничних показників видатків бюджету та надання кредитів з бюджету.

Головний розпорядник бюджетних коштів організовує та забезпечує на підставі Бюджетної декларації (прогнозу місцевого бюджету) та плану діяльності на середньостроковий період складання проекту кошторису та бюджетного запиту і подає їх Міністерству фінансів України (місцевому фінансовому органу) (п.1 ч.5 ст.22 Бюджетного кодексу України).

Суд першої інстанції, відмовляючи в задоволенні позову, посилається на те, «що прокурором не обґрунтовано, в чому саме полягає порушення інтересів держави в цьому конкретному випадку, оскільки фактично позов подано в інтересах комунального закладу освіти, а не держави».

З цього приводу колегія суддів апеляційної інстанції зазначає, щоКонституцією України (ст. 53) передбачена обов`язкова повна загальна середня освіта.

Отже, інтереси закладу освіти, який надає обов`язкову повну загальну середню освіту - є державним інтересом, який підлягає захисту шляхом звернення з позовом, в разі, якщо відповідні органи не здійснюють захист цих інтересів, або здійснюють не на належному рівні.

Відповідно до ст. 17 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування.

Специфіка функціонування комунальних закладів освіти передбачає їх цілковиту залежність від органів місцевого самоврядування та їх уповноважених органів у питаннях матеріального та фінансового забезпечення, а також взаємодії з іншими підприємствами та установами з питань оформлення правовстановлюючих документів на землю закладу.

Однак, тривалий час заклад освіти (Середня загальноосвітня школа №58) функціонує за відсутності правовстановлюючих документів на земельну ділянку, яка ним використовується, за наявності відповідної програми у місті Дніпрі, оскільки Дніпровською міською радою, як власником комунального закладу освіти не вжито заходів щодо виділення коштів, необхідних на усунення виявлених порушень у вказаному навчальному закладі, а Департаментом гуманітарної політики Дніпровської міської ради не вжито заходів для внесення відповідних пропозицій Дніпровській міській раді щодо обсягів бюджетного фінансування підпорядкованого закладу освіти.

На думку колегії суддів апеляційної інстанції, відповідач-1 (Дніпровська міська рада не в повній мірі застосовує передбачені Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламентом міської ради наявні в неї важелі відомчого контролю за діяльністю своїх виконавчих органів та комунальних установ, в тому числі за виконанням Програм, прийнятих нею рішень та розпоряджень, що спричиняє порушення прав вказаного закладу освіти.

При цьому, звернення прокурора до суду з позовом спрямовано на усунення порушень і вимог законодавства України про освіту і земельного законодавства.

Водночас, не вирішення питання щодо оформлення правовстановлюючих документів права постійного користування земельною ділянкою закладу освіти Середня загальноосвітня школа №58 може створювати передумови для зловживань щодо розпорядження земельною ділянкою, ризики для нормального функціонування закладу освіти та навчального процесу, що може призвести до негативних наслідків та порушення прав дітей, що, у свою чергу, є невиконанням гарантій держави у сфері освіти.

Виходячи з викладеного, колегія суддів апеляційної інстанції дійшла висновку про часткове задоволення позовних вимог.

Оскільки на даний час питання щодо правовстановлюючих документів будівлі Середньої загальноосвітньої школи №58 відповідачами вже вирішено, то в цій частині позовних вимог слід відмовити.

Однак, питання щодо права постійного користування земельної ділянки на якій розташований Комунальний заклад освіти «Середня загальноосвітня школа № 58», за адресою: м. Дніпро, вулиця Чапленка Василя, 1 не вирішено.

Отже, в цій частині позовні вимоги підлягають задоволенню: слід зобов`язати відповідачів (в межах компетенції кожного) вжити заходів, спрямованих на оформлення правовстановлюючих документів щодо права постійного користування земельною ділянкою, на якій розташований Комунальний заклад освіти Середня загальноосвітня школа №58 Дніпровської міської ради за адресою: м. Дніпро, вул. В.Чапленка, 1.

Доводи апеляційної скарги спростовують правове обґрунтування, покладене в основу рішення суду першої інстанції, тому можуть бути підставою для його скасування.

Рішення суду апеляційної інстанції захищені інтереси держави, а саме гарантії держави у сфері освіти.

З огляду на суб`єктний склад справи, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись 241-245, 250, 315, 316, 321, 322, 327, 328, 329 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Першого заступника прокурора Дніпропетровської області задовольнити частково.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 28.10.2019 скасувати та прийняти нову постанову.

Позов задовольнити частково.

Визнати протиправною бездіяльність Дніпровської міської ради та Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради щодо невжиття заходів, спрямованих на оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій розташований Комунальний заклад освіти Середня загальноосвітня школа №58 Дніпровської міської ради за адресою: м. Дніпро, вул. В.Чапленка, 1.

Зобов`язати Дніпровську міську раду та Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради (в межах компетенції кожного) вжити заходів, спрямованих на оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій розташований Комунальний заклад освіти Середня загальноосвітня школа №58 Дніпровської міської ради за адресою: м. Дніпро, вул. В.Чапленка, 1.

В іншій частині позовних вимог відмовити.

Постанова набирає законної сили 08.07.2020 та може бути оскаржена до Верховного Суду згідно ст. 328 КАС України протягом 30 днів з дня складання повного судового рішення згідно ст. 329 КАС України шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Строки касаційного оскарження, з урахуванням п. 3 Розділу IV «Прикінцеві Положення» КАС України в редакції Закону № 540-IX від 30.03.2020, продовжуються на строк дії карантину.

Вступну та резолютивну частини постанови проголошено 08.07.2020.

В повному обсязі постанова виготовлена 15.07.2020.

Головуючий суддя Ю. В. Дурасова

суддя Л.А. Божко

суддя О.М. Лукманова