Справа № 400/1258/20
Суддя: Шеметенко Л.П.
Дата ухвалення: 2020-07-09 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

09 липня 2020 р.м.ОдесаСправа № 400/1258/20

Головуючий в І інстанції: Мороз А.О.

Дата та місце ухвалення рішення: 09.04.2020 р. м. Миколаїв

П`ятий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:

судді-доповідача - Шеметенко Л.П.

судді - Стас Л.В.

судді - Турецької І.О.

за участю секретаря - Коваль Т.С.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Одесі апеляційну скаргу Прокурора Миколаївської області Дунас Тараса Омеляновича на ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 09 квітня 2020 року про відмову у задоволенні заяви Прокурора Миколаївської області Дунас Тараса Омеляновича про забезпечення позову Виконувача обов`язків прокурора Миколаївської області до Миколаївської обласної ради про визнання протиправним та нечинним рішення, -

В С Т А Н О В И В:

У березні 2020 року Виконувач обов`язків прокурора Миколаївської області звернувся до суду з позовом в інтересах держави до Миколаївської обласної ради, в якому просив: визнати протиправними та нечинними п.п. 3, 4, 13, 14, 15 рішення Миколаївської обласної ради від 26 грудня 2019 року № 15 «Про обласний бюджет Миколаївської області на 2020 рік».

24 березня 2020 року за даним позовом відкрито провадження в адміністративній справі № 400/1258/20 (суддя Мельник О.М.).

08 квітня 2020 року прокурор Миколаївської області подав заяву про забезпечення позову, в якій просив вжити заходи забезпечення позову шляхом зупинення дії окремих положень рішення Миколаївської обласної ради від 26 грудня 2019 року № 15 «Про обласний бюджет Миколаївської області на 2020 рік», зокрема, п.п. 3, 4, 13, 14, 15.

В обґрунтування заяви позивач послався на наступні обставини. Так, заявник зазначив, що Бюджетним кодексом України (далі - БК України) та Порядком передачі бюджетних призначень, перерозподілу видатків бюджету і надання кредитів з бюджету, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 12 січня 2011 року № 18 (далі - Порядок № 18), встановлено ефективну спрощену процедуру перерозподілу видатків бюджету і надання кредитів з бюджету за бюджетними програмами у межах загального обсягу бюджетних призначень головного розпорядника бюджетних коштів. За приписами БК України, перерозподіл бюджетних коштів здійснюється за погодженням відповідної комісії місцевої ради. В той же час, Миколаївська обласна рада, прийнявши рішення № 15, змінила порядок перерозподілу бюджетних коштів, визначений БК України та Порядком № 18, встановивши, що погодження повинні надавати всі постійні комісії відповідача. На переконання позивача, це встановлює додаткові, не передбачені законом перепони в швидкому та ефективному перерозподілі коштів, що в умовах поширення коронавірусної хвороби (COVID-19) може завдати суттєвої шкоди інтересам держави та суспільства в усіх сферах життєдіяльності. За таких обставин, на переконання позивача, спірне рішення № 15 має очевидні ознаки протиправності.

Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями заява про забезпечення позову розподілена судді Морозу А.О.

Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 09 квітня 2020 року у задоволенні заяви прокурора Миколаївської області про забезпечення позову відмовлено.

Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням суду першої інстанції, Прокурор Миколаївської області Дунас Тарас Омелянович подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу і постановити нову ухвалу про задоволення заяви прокурора, наголошуючи на порушенні судом першої інстанції норм процесуального права, а також неповному з`ясуванні судом першої інстанції всіх обставин, що мають значення для вирішення справи.

Вислухавши суддю-доповідача, переглянувши справу за наявними в ній доказами, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступних висновків.

Вирішуючи спірне питання, дослідивши доводи заявника та на підставі вимог ч. 5 ст. 151 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), яка передбачає особливості забезпечення позову у випадку оскарження нормативно-правового акта, суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення заяви про забезпечення позову.

Колегія суддів погоджується із вказаним висновком суду першої інстанції з огляду на викладене.

Так, у відповідності з частинами першою, другою, четвертою статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Подання позову, а також відкриття провадження в адміністративній справі не зупиняють дію оскаржуваного рішення суб`єкта владних повноважень, якщо суд не застосував відповідні заходи забезпечення позову.

Види забезпечення позову визначає стаття 151 КАС України, за змістом частини першої якої позов може бути забезпечено, зокрема, зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта (пункт 1 цієї частини статті).

Частиною другою цієї ж статті КАС України передбачено, що суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

Отже, заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.

Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.

Адекватність заходу до забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист якого просить заявник, з наслідками, які настануть внаслідок, зокрема, зупинення дії оскаржуваного адміністративного акта.

Колегія суддів враховує і те, що відповідно до статті 13 Конвенції, кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

ЄСПЛ у рішенні від 29.06.2006 року у справі «Пантелеєнко проти України» зазначив, що засіб юридичного захисту має бути ефективним, як на практиці, так і за законом.

У рішенні ЄСПЛ від 31.07.2003 року у справі «Дорани проти Ірландії» Європейський суд з прав людини зазначив, що поняття «ефективний засіб» передбачає запобігання порушенню або припиненню порушення, а так само встановлення механізму відновлення, поновлення порушеного права.

Як наголошується у рішенні Європейського суду з прав людини у справі «Салах Шейх проти Нідерландів», ефективний засіб - це запобігання тому, щоб відбулося виконання заходів, які суперечать Конвенції, або настане подія, наслідки якої будуть незворотними.

Крім того, при вирішенні справи «Каіч та інші проти Хорватії» (рішення від 17 липня 2008 року), Європейський Суд з прав людини вказав, що для Конвенції було б неприйнятно, якби стаття 13 декларувала право на ефективний засіб захисту але без його практичного застосування. Таким чином, обов`язковим є практичне застосування ефективного механізму захисту. Протилежний підхід суперечитиме принципу верховенства права.

Згідно з Рекомендацією N R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятою Комітетом міністрів Ради Європи 13 вересня 1989 року, рішення про вжиття тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акту; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акту.

Відтак, заходи забезпечення позову застосовуються судом лише у виключних, виняткових випадках за наявності для цього умов та підстав, передбачених процесуальним законом, при цьому, такі заходи повинні відповідати критеріям адекватності та співмірності.

Як вбачається з ухвали про відкриття провадження в адміністративній справі, оскільки предметом оскарження є нормативно-правовий акт, провадження у справі відкрито з особливостями, передбаченими ст. 264 КАС України (особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень).

За правилами ч. 5 ст. 151 КАС України зупинення дії нормативно-правового акта як захід забезпечення позову допускається лише у разі очевидних ознак протиправності такого акта та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду з позовом щодо такого акта.

Таким чином, виходячи з конструкції зазначеної правової норми процесуального закону, поряд з наявністю очевидних ознак протиправності рішення, яке оскаржується в судовому порядку, законодавець, як обов`язкову умову, для застосування заходів забезпечення позову, визначив існування, внаслідок цього, порушення прав або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням.

Крім того, значення вжитого законотворцем поняття «очевидні ознаки» необхідно розуміти як оціночну характеристику обставин, які сприймаються однозначно, є беззаперечними, не викликають жодних сумнівів й, не потребуючи оцінки доводів і аргументів позовної заяви, висловлених по суті спору, явно свідчать про протиправний характер адміністративного акту, який оскаржується в суді.

Проте, наведені заявником аргументи в підтримку вимог заяви про забезпечення позову вищезгаданим критеріям не відповідають, оскільки потребують детальної оцінки з перевіркою їх доказами за процедурою, передбаченою нормами процесуального закону в межах адміністративного процесу.

Не було наведено заявником й доводів про порушення прав або інтересів особи, яка звернулася до суду, оскаржуваним рішенням.

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що застосування у запропонований заявником спосіб заходів забезпечення адміністративного позову фактично вирішує спір, ухвалюючи рішення без розгляду справи по суті, що не відповідає меті застосування правового інституту забезпечення позову. Тобто, забезпечивши позов в такий спосіб, суд вийде за межі підстав забезпечення позову, передбачених ст. 151 КАС України, вирішивши позовні вимоги на період дії ухвали про забезпечення позову, що є неприпустимим.

На підставі наведеного у сукупності, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про відсутність підстав для задоволення поданої заяви про забезпечення позову та відсутність необхідності вжиття заходів забезпечення.

Доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують. Колегія суддів зазначає, що як в поданій заяві про забезпечення позову, так і в апеляційній скарзі, заявник жодним чином не обґрунтував підстав забезпечення заявленого позову згідно вимог ч. 5 ст. 151 КАС України, яка передбачає особливості забезпечення позову у випадку оскарження нормативно-правового акта.

Враховуючи викладені обставини та з огляду на наведені положення законодавства, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а судове рішення - без змін.

Крім того, колегія суддів враховує, що відповідачем надані докази щодо внесення змін до рішення, що оскаржується у даній справі, та щодо фактичного виключення положень, які оскаржує прокурор.

Разом з цим, наведені обставини не є підставою для закриття апеляційного провадження, а тому, заявлене відповідачем клопотання задоволенню не підлягає.

Керуючись ст.ст. 240, 241, 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

У задоволенні клопотання Миколаївської обласної ради про закриття апеляційного провадження за апеляційною скаргою Прокурора Миколаївської області Дунас Тараса Омеляновича на ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 09 квітня 2020 року про відмову у задоволенні заяви Прокурора Миколаївської області Дунас Тараса Омеляновича про забезпечення позову Виконувача обов`язків прокурора Миколаївської області до Миколаївської обласної ради про визнання протиправним та нечинним рішення - відмовити.

Апеляційну скаргу Прокурора Миколаївської області Дунас Тараса Омеляновича - залишити без задоволення.

Ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 09 квітня 2020 року - залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судове рішення складено у повному обсязі 20.07.2020 р.

Суддя-доповідач: Л.П. Шеметенко

Суддя: Л.В. Стас

Суддя: І.О. Турецька