Справа № 431/42/20
Суддя: Геращенко Ігор Володимирович
Дата ухвалення: 2020-07-22 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 липня 2020 року справа №431/42/20

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів: судді-доповідача Геращенка І.В., суддів: Арабей Т.Г., Ястребової Л.В., розглянув в порядку письмового провадження апеляційну скаргу державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель ОСОБА_1 на рішення Старобільського районного суду Луганської області від 12 травня 2020 року у справі № 431/42/20 (головуючий І інстанції Колядов В.Ю., текст рішення складено у приміщенні суду за адресою: вул. Миру, 38, м. Старобільськ Луганської області) за позовом ОСОБА_2 до державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Гончарова Юрія Євгеновича про скасування постанови,-

ВСТАНОВИВ:

В січні 2020 року ОСОБА_2 (далі-позивач, ОСОБА_2 ) звернулась до Старобільського районного суду Луганської області з адміністративним позовом до державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель ОСОБА_1 (далі-відповідач, посадова особа), в якому просила скасувати постанову про накладення адміністративного стягнення від 26.12.2019 року № 320-ДК/0092По/08/01/-19 (а.с. 1-5).

Рішенням Старобільського районного суду Луганської області від 12 травня 2020 року позов задоволено.

Скасовано постанову державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Гончарова Юрія Євгеновича від 26.12.2019 року про накладення адміністративного стягнення № 320-ДК/0093П/07/01/-19. Закрито провадження у справі про адміністративне правопорушення стосовно ОСОБА_2 у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ст. 53-1 КУпАП України (а.с. 101-103).

Відповідач з вказаним рішенням суду не погодився та подав апеляційну скаргу, в якій послався на невірне застосування судом першої інстанції норм матеріального та порушення норм процесуального права, просив скасувати рішення Старобільського районного суду Луганської області від 12 травня 2020 року та прийняти нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позову. В обґрунтування доводів апеляційної скарги зазначив, що в даній справі неналежний відповідач, позивач була повідомлена про проведення перевірки, що підтверджується поясненнями голови СФГ «Селена» Кириченко О.В. від 17.12.2019 року. На думку апелянта, ст. 53-1 КУпАП, за якою позивач була притягнута до відповідальності, не входить до переліку норм за якими присутність особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, є обов`язковою. Вважає, що особа, яка притягалась до адміністративної відповідальності своєчасно була сповіщена про місце і час розгляду справи (а.с. 106-109).

Від позивача надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначено, що відповідач у справі є належним, заяв та клопотань від сторін про заміну відповідача у даній справі до суду не подавалось. Вважає, що перевірка проведена з порушеннями норм діючого законодавства. На думку позивача, СФГ «Селена» правомірно користується земельною ділянкою площею 27,9224 га, відповідно Державного акту серія 11-ЛГ № 011541 від 27.12.2001 року.

Від відповідача надішли пояснення в яких зазначено, що позивач про розгляд адміністративної справи неодноразово повідомлялась у телефонному режимі. Посилається на правову позицію Верховного Суду, викладену в постанові від 30.01.2020 року по справі № 482/9/17, відповідно до якої для інформування особи про час та місце розгляду справи можуть використовуватися різні способи: рекомендований лист, телеграма, телефакс, телефонограма, особисте вручення повідомлення представникам. Множинність способів повідомлення дозволяє уповноваженій посадовій особі обрати один або декілька способів, які забезпечують поінформованість особи.

Сторони в судове засідання не з`явилися, про дату, час та місце розгляду справи повідомлені належним чином. Сторони заявили клопотання про розгляд справи за їх відсутності.

Відповідно до приписів п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України справу розглянуто в письмовому провадженні.

Суд, заслухав суддю доповідача, перевірив матеріали справи, обговорив доводи апеляційної скарги, відзиву на неї та письмових пояснень, встановив наступне.

З матеріалів справи вбачається, що 19.12.2019 року державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель ОСОБА_1 була проведена планова перевірка з питань дотримання вимог земельного законодавства під час використання земельної ділянки державної форми власності сільськогосподарського призначення площею 27,9224 га, розташованої за межами населених пунктів на території Малохатської сільської ради Старобільського району Луганської області.

За результатами вказаної перевірки складено акт від 19.12.2019 року за № 320-ДК/430/АП/09/01/-19, яким встановлено факт самовільного зайняття земельної ділянки під час використання земель сільськогосподарського призначення державної власності (земель запасу), а саме земельної ділянки державної форми власності сільськогосподарського призначення площею 27,9224 га, розташованої за межами населених пунктів на території Малохатської сільської ради Старобільського району Луганської області, головою Сільськогосподарського фермерського господарства «Селена» Кириченко О.В., чим порушені вимоги ст. 1 ЗУ «Про державний контроль за використанням та охороною земель» та ст. 79-1, ч. 1 ст. 116, 125 ЗК України, за що передбачена відповідальність згідно п. «б» ст. 211 ЗК України. В акті про перевірку дотримання вимог земельного законодавства від 19.12.2019 року вказано, що перевірка проводилася самим державним інспектором без участі інших посадових осіб та представника юридичної особи чи фізичної особи, яка перевіряється. (а.с. 12-13).

26 грудня 2019 року відповідачем складено протокол про адміністративне правопорушення № 320-ДК/0093П/07/01-19 зі змісту якого вбачається, що фактом самовільного зайняття земельної ділянки заподіяно матеріальну шкоду у розмірі 31857,14 грн. (а.с. 7-9, 50-51).

На підставі розгляду вказаного протоколу посадовою особою контролюючого органу Гончаровим Ю.Є. складено постанову про накладення адміністративного стягнення від 26.12.2019 року за № 320-ДК/0092По/08/01/-19, якою визнано винною ОСОБА_2 у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ст. 53-1 КУпАП та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу у розмірі 340 грн. (а.с. 11, 52-53).

Також, відповідачем відносно голови СФГ «Селена» Кириченко О.В. складено припис від 26 грудня 2019 року № 320-ДК/0145Пр/03/01/-19, яким приписано позивачеві усунути виявлені порушення земельного законодавства шляхом звільнення самовільно зайнятої спірної земельної ділянки до 26 січня 2020 року (а.с.54).

Проаналізувавши встановлені обставини справи та норми законодавства України, які регулюють спірні правовідносини, суд вважає апеляційну скаргу такою, що підлягає задоволенню з наступних підстав.

Відповідно до частин першої та другої статті 5 Закону України від 19.06.2003 року № 963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (далі - Закон № 963-IV) державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

До повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать зокрема здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині: додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю (підпункт «а» пункту 1 частини першої статті 6 Закону № 963-IV).

Згідно із статтею 53-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП) самовільне зайняття земельної ділянки тягне за собою накладення штрафу на громадян від десяти до п`ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - від двадцяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Відповідно до приписів статті 244 КУпАП центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, розглядає справи про адміністративні правопорушення, пов`язані з порушенням законодавства у сфері використання та охорони земель і порядку та умов ведення насінництва та розсадництва, правил технічної експлуатації самохідних сільськогосподарських машин і правил техніки безпеки під час їх експлуатації (статті 52 - 53-4, 54-56, 104-1, 108 та 188-5).

Від імені зазначеного органу розглядати справи про адміністративні правопорушення і накладати адміністративні стягнення мають право:

1) Головний державний інспектор сільського господарства України - штраф на громадян до вісімдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян;

2) головні державні інспектори сільського господарства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, їх заступники - штраф на громадян до тридцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - до п`ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян;

3) старші державні інспектори сільського господарства, державні інспектори сільського господарства - штраф на громадян до десяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - до двадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Відповідно до пункту 7-1 частини 2 статті 255 КУпАП У справах про адміністративні правопорушення, розгляд яких віднесено до відання органів, зазначених у статтях 222 - 244-21, 244-23 цього Кодексу, протоколи про правопорушення мають право складати уповноважені на те посадові особи цих органів. Крім того, протоколи про адміністративні правопорушення мають право складати громадський інспектор сільського господарства (статті 52 - 53-1, 53-3, 53-4).

Як вже зазначалось, позивачем оскаржується постанова про накладення адміністративного стягнення від 26.12.2019 року № 320-ДК/0092По/08/01-19 яка складена державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Гончаровим Ю. Є. на підставі протоколу та акту перевірки позивача.

Колегія суддів зазначає, що відповідач є посадовою особою Головного управління Держгеокадастру у Луганській області.

Відповідно до пунктів 1 та 2 Постанови Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 року № 15 «Про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру» (далі-Постанова № 15) Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Держгеокадастр у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.

Підпунктом 1 пункту 3 Постанови № 15 визначено, що основними завданнями Держгеокадастру є реалізація державної політики у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Згідно з підпунктом 25-7 пункту 4 Постанови № 15 Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі зокрема за:

веденням державного обліку і реєстрацією земель, достовірністю інформації про наявність та використання земель;

дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок;

дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю;

проведенням землеустрою, виконанням заходів, передбачених проектами землеустрою, зокрема за дотриманням власниками та користувачами земельних ділянок вимог, визначених у проектах землеустрою;

дотриманням строків своєчасного повернення тимчасово зайнятих земельних ділянок та обов`язковим здійсненням заходів щодо приведення їх у стан, придатний для використання за призначенням;

використанням земельних ділянок відповідно до цільового призначення;

дотриманням органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування, зокрема в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах;

Крім того, вказаний орган складає протоколи про адміністративні правопорушення та розглядає справи про адміністративні правопорушення, накладає адміністративні стягнення; розраховує розмір шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання їх не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву без спеціального дозволу, та вживає заходів до її відшкодування в установленому законодавством порядку; вживає відповідно до закону заходів щодо повернення самовільно зайнятих земельних ділянок їх власникам або користувачам (підпункти 25-7, 25-8, 25-10 п. 4 Постанови № 15).

Також пунктом 5-1 Постанови № 15 зокрема визначено, що головні та провідні спеціалісти, які безпосередньо здійснюють державний нагляд (контроль), є одночасно державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель.

Посадові особи Держгеокадастру та його територіальних органів, які є державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, в межах своїх повноважень мають право:

безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;

давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;

складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;

звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився;

викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для отримання від них усних або письмових пояснень з питань, пов`язаних з порушенням земельного законодавства;

Відповідно до пункту 7 Постанови № 15 Держгеокадастр здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.

Частиною третьою статті 288 КУпАП, якою визначено порядок оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення передбачено, що постанову іншого органу (посадової особи) про накладення адміністративного стягнення, постанову по справі про адміністративне правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксоване в автоматичному режимі можна оскаржити у вищестоящий орган (вищестоящій посадовій особі) або в районний, районний у місті, міський чи міськрайонний суд, у порядку, визначеному Кодексом адміністративного судочинства України, з особливостями, встановленими цим Кодексом.

Аналіз наведених норм права свідчить про те, що при розгляді справ про адміністративні правопорушення, зокрема, передбачених статтею 53-1 КУпАП державні інспектори відповідного органу діють не як самостійний суб`єкт владних повноважень, а від імені центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів Державної інспекції сільського господарства України.

Отже, відповідні інспектори не можуть виступати самостійним відповідачем у таких справах, оскільки належним відповідачем є саме відповідний орган, на який, зокрема положеннями статті 242-1 КУпАП покладено функціональний обов`язок розглядати справи про адміністративні правопорушення, передбачені статтями 47 - 50, 52 - 53-1.

Використання у зазначених вище нормах формулювань «від імені центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів», «розгляд яких віднесено до відання органів, зазначених у статтях 222-244-20 КУпАП» вказує на те, що відповідачем у таких справах, які розглядаються судом в порядку, визначеному КАС України, є саме орган державної влади - суб`єкт владних повноважень, а не особа, яка перебуває з цим органом у трудових відносинах та від його імені здійснює розгляд справ про адміністративні правопорушення та накладає адміністративні стягнення.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 26.12.2019 року у справі № 724/716/16-а.

Частиною 1 статті 3 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно з п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Отже, належним відповідачем у даній справі є Головне управління Держгеокадастру у Луганській області.

Разом з тим, частинами 3, 4, 5 та 7 ст. 48 КАС України визначено, що якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Суд має право за клопотанням позивача до ухвалення рішення у справі залучити до участі у ній співвідповідача.

Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача. У разі відмови у задоволенні позову до такого відповідача понесені позивачем витрати відносяться на рахунок держави.

Під час вирішення питання про залучення співвідповідача чи заміну належного відповідача суд враховує, зокрема, чи знав або чи міг знати позивач до подання позову у справі про підставу для залучення такого співвідповідача чи заміну неналежного відповідача.

Заміна позивача допускається до початку судового розгляду справи по суті. Заміна відповідача допускається до ухвалення рішення судом першої інстанції.

З аналізу викладених норм ст. 48 КАС України вбачається, що заміну відповідача на стадії апеляційного перегляду рішень суду першої інстанції законодавцем не передбачено.

Згідно з п. 4 ч. 1 та п. 4 ч.3 ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення суду, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що доводи апеляційних скарг підтверджують порушення судом першої інстанції норм процесуального права, що призвело до ухвалення судом першої інстанції рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі, а тому рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню з прийняттям нової постанови про відмову у задоволенні позову.

Керуючись статтями 286, 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 327, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель ОСОБА_1 на рішення Старобільського районного суду Луганської області від 12 травня 2020 року у справі № 431/42/20 за позовом ОСОБА_2 до державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Гончарова Юрія Євгеновича про скасування постанови задовольнити.

Рішення Старобільського районного суду Луганської області від 12 травня 2020 року у справі № 431/42/20 скасувати.

Прийняти нову постанову.

У задоволенні позову ОСОБА_2 до державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Гончарова Юрія Євгеновича про скасування постанови про накладення адміністративного стягнення від 26.12.2019 року № 320-ДК/0092По/08/01/-19 відмовити.

Повний текст постанови складений та підписаний 22 липня 2020 року.

Постанова суду апеляційної інстанції відповідно до ч. 3 ст. 272 КАС України набирає законної сили з моменту проголошення та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: І.В. Геращенко

Судді: Т.Г. Арабей

Л.В. Ястребова