Справа № 620/1744/20
Суддя: Губська Людмила Вікторівна
Дата ухвалення: 2020-07-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 620/1744/20 Суддя (судді) першої інстанції: Тихоненко О.М.
Суддя-доповідач: Губська Л.В.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 липня 2020 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді: Губської Л.В.,

суддів: Епель О.В., Степанюка А.Г.,

за участю секретаря Кондраток А.В.,

представника позивача Ткаченко А.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Світла Садиба» на ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 21 травня 2020 року у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Світла Садиба» до Виконавчого комітету Чернігівської міської ради про визнання протиправним та скасування пункту рішення,-

В С Т А Н О В И В:

Товариство з обмеженою відповідальністю «Світла Садиба» звернулось до суду з даним позовом, в якому просило визнати протиправним та скасувати пункт 1 рішення Виконавчого комітету Чернігівської міської ради № 52 від 06.02.2020 в частині «Дозволити комунальному підприємству «Паркування та ринок» Чернігівської міської ради ( ОСОБА_1 ) тимчасово до 31 грудня 2020 року забезпечити організацію торгівлі продовольчою та непродовольчою продукцією, щотижня в середу, п`ятницю, суботу та неділю за наступними адресами: м . Чернігів, по проспекту Миру, 194 біля колишньої території заводу «Жовтневий молот».

Позовні вимоги обґрунтовані порушенням відповідачем вимог земельного законодавства та вимог щодо організації дрібно-роздрібної торгівлі. Також, спірне рішення порушує права та інтереси позивача, як користувача сусідньої земельної ділянки, тим, що КП «Паркування та ринок» Чернігівської міської ради проводить торгівельну діяльність на земельній ділянці, що призначена для розташування паркінгу та автостоянки, отже дозвіл на проведення торгівлі має наслідком проведення незаконної стихійної торгівлі, чим ускладнюється господарська діяльність позивача.

Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 21 травня 2020 року відмовлено у відкритті провадження у справі з підстав наявності спору в земельних правовідносинах, предметом якого є перевірка правильності формування волі однієї зі сторін стосовно розпорядження землею. Відтак, відповідач в даному випадку діє не як суб`єкт владних повноважень, а як господарюючий суб`єкт, якому належить право розпоряджатися землями комунальної власності, у зв`язку з чим такий спір має вирішуватись за правилами цивільного судочинства.

Не погоджуючись з судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить ухвалу суду скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Свої доводи обґрунтовує тим, що Виконавчий комітет Чернігівської міської ради ані Земельним кодексом України, ані Законом України «Про місцеве самоврядування» не наділений повноваженнями щодо розпорядження земельними ділянками комунальної власності, оскільки вирішення таких питань віднесено до компетенції Чернігівської міської ради. Разом з цим, спірне рішення не вирішує питань розпорядження землею, а надає комунальному підприємству право забезпечити організацію торгівлі продовольчою та непродовольчою продукцією, що фактично є дозволом на проведення торгівельної діяльності. При цьому, ані позивач, ані відповідач не є сторонами договору оренди земельної ділянки чи постійного користування земельною ділянкою, на якій було дозволено організувати торгівлю, тому суд першої інстанції дійшов хибного висновку про наявність приватноправового спору у сфері земельних відносин.

В судовому засіданні представник позивача вимоги апеляційної скарги підтримав, наполягав на їх задоволенні.

Відповідач, будучи належним чином повідомленим про дату, час і місце апеляційного перегляду, до суду не прибув, що не перешкоджає судовому розгляду справи.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представника позивача, перевіривши матеріали справи та обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла до висновку, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає з огляду на наступне.

Як вбачається з матеріалів справи, Товариство з обмеженою відповідальністю «Світла Сидиба» є орендарем земельної ділянки із кадастровим номером :01:012:0297, що знаходиться за адресою: м. Чернігів, проспект Миру, 194 та використовується для будівництва та обслуговування будівель торгівлі на підставі договору оренди земельної ділянки № 4405 від 19.12.2017.

Сусіднім землекористувачем до зазначеної земельної ділянки є Комунальне підприємство «Паркування та ринок» Чернігівської міської ради, якому було надано у користування земельну ділянку з кадастровим номером :01:012:0199 з цільовим призначенням для будівництва та обслуговування паркінгів та автостоянок на землях житлової та громадської забудови (для розміщення автостоянок).

Пунктом 1 рішення Виконавчого комітету Чернігівської міської ради № 52 від 06.02.2020 дозволено комунальному підприємству «Паркування та ринок» Чернігівської міської ради (ОСОБА_1 ) тимчасово до 31 грудня 2020 року забезпечити організацію торгівлі продовольчою та непродовольчою продукцією, щотижня в середу, п`ятницю, суботу та неділю за наступними адресами: м. Чернігів, по проспекту Миру, 194 біля колишньої території заводу «Жовтневий молот».

Вважаючи таке рішення протиправним, з огляду на те, що відповідачем надано дозвіл на проведення діяльності на земельній ділянці, яка не узгоджується із цільовим призначенням такої ділянки, та враховуючи, що виникла внаслідок такого рішення стихійна торгівля заважає нормальній господарській діяльності позивача, він звернувся з даним позовом до суду.

Відмовляючи у відкритті провадження в адміністративній справі, суд першої інстанції із посиланням на правовий висновок Великої Палати Верховного Суду, дійшов висновку, що до компетенції адміністративного суду не належить розгляд заявлених вимог, оскільки відповідач в такому спорі виступає не як суб`єкт владних повноважень, а як рівноправний суб`єкт земельних відносин, отже такий спір повинен вирішуватись за правилами цивільного судочинства.

Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на таке.

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.

Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Разом з тим, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу (як правило майнового) конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

Критеріями відмежування справ цивільної (господарської) юрисдикції від інших є, по-перше, наявність у них спору про право цивільне (справи за позовами, що виникають з будь-яких правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства), по-друге, суб`єктний склад такого спору.

Відповідно до частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів.

Згідно з частинами першою та четвертою статті 11 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) цивільні права та обов`язки виникають із дій осіб, що передбачені актами цивільного законодавства, а також із дій осіб, що не передбачені цими актами, але за аналогією породжують цивільні права та обов`язки. У випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов`язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування. Згідно з пунктом 10 частини другої статті 16 ЦК України цивільні права та інтереси суд може захистити в спосіб визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

За змістом положень статті 122 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) вирішення питань щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування із земель державної чи комунальної власності належить до компетенції відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.

Зокрема, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

У разі формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання) рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок (частина друга статті 123 ЗК України).

Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується у порядку, встановленому статтею 186 ЗК України.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у двотижневий строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи, приймає рішення про надання земельної ділянки у користування (частина шоста статті 123 ЗК України).

Рішенням про надання земельної ділянки у користування за проектом землеустрою щодо її відведення здійснюються: затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; вилучення земельних ділянок у землекористувачів із затвердженням умов вилучення земельних ділянок (у разі необхідності); надання земельної ділянки особі у користування з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання, у тому числі (у разі необхідності) вимог щодо відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництв.

За встановленими обставинами справи, позивач оскаржує рішення суб`єкта владних повноважень, яке фактично стосується набуття третьою особою права на здійснення торгівельної діяльності на суміжній з позивачем земельній ділянці, всупереч цільовому призначенню цієї ділянки, що призвело до порушення права позивача.

Таким чином, спірні правовідносини стосуються речового права на земельну ділянку, яке на думку позивача, набуто третьою особою у неналежний спосіб.

Тобто, предметом розгляду в цій справі є законність та підставність набуття певними суб`єктами права користування земельною ділянкою, що свідчить про приватноправовий, а не публічно-правовий характер спірних правовідносин.

Крім того, на підставі оскаржуваного рішення суб`єкта владних повноважень, яке, на думку позивача, прийнято без дотримання законодавчих приписів, у КП «Паркування та ринок» Чернігівської міської ради виникло речове право, правомірність набуття якого також оспорюється позивачем.

За таких обставин цей спір стосується не стільки правомірності рішення суб`єкта владних повноважень щодо використання земельної ділянки не за цільовим призначенням, скільки правомірністю надання дозволу третій особі на здійснення торгівельної діяльності на суміжній з позивачем земельній ділянці.

З урахуванням наведеного, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що у цій справі існує спір про право. Здійснення захисту такого цивільного права, як і встановлення його існування, не віднесено до компетенції адміністративного суду, а тому обраний позивачем спосіб захисту не приведе до відновлення його порушених прав.

Ураховуючи наведені вище нормативні положення, не є публічно-правовим спір між органом державної влади та/або органом місцевого самоврядування (суб`єктом владних повноважень) як суб`єктом публічного права та суб`єктом приватного права - фізичною особою чи юридичною особою, в якому управлінські дії суб`єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому випадку - це спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб`єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права.

Наведене узгоджується із правовими висновками Великої Палати Верховного Суду, які викладені в постановах від 13.03.2019 в справі № 461/1221/16, від 23.01.2019 в справі № 815/2063/16 та від 03.04.2019 в справі № 804/7041/17.

Справи у спорах за участю державних органів та органів місцевого самоврядування, що виникають із правовідносин, у яких державні органи та органи місцевого самоврядування реалізують повноваження власника землі, а також в інших спорах приватноправового характеру, які виникають із земельних відносин, за відповідності складу сторін спору статті 4 ЦПК України мають розглядатися в порядку цивільного судочинства.

Відносини, пов`язані з набуттям та реалізацією громадянами, юридичними особами прав на земельні ділянки та з цивільним оборотом земельних ділянок, ґрунтуються на засадах рівності сторін і є цивільно-правовими.

Характерною ж ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов`язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов`язаних з реалізацією публічної влади.

Колегія суддів наголошує, що у відповідності до правової позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеній у постанові від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17 до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у конкретних правових відносинах, в яких хоча б один суб`єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого суб`єкта, а останній відповідно зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень.

Європейський суд з прав людини, юрисдикція якого поширюється на всі питання тлумачення і застосування цієї Конвенції, в рішенні від 28.11.1999 у справі «Brumarescu v. Romania» наголосив, що «право на справедливий судовий розгляд, гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950, слід тлумачити в контексті Преамбули Конвенції, яка, зокрема, проголошує верховенство права як складову частину спільної спадщини Договірних держав. Одним з основоположних аспектів верховенства права є принцип юридичної визначеності, згідно з яким у разі остаточного вирішення спору судами їхнє рішення, що набрало законної сили, не може ставитись під сумнів». «Принцип юридичної визначеності вимагає поваги до принципу res judicata, тобто поваги до остаточного рішення суду. Згідно з цим принципом жодна сторона не має права вимагати перегляду остаточного та обов`язкового до виконання рішення суду лише з однією метою - домогтись повторного розгляду та винесення нового рішення у справі» (рішення Європейського суду з прав людини у справі «Ryabykh v. Russia» від 24.07.2003).

З урахуванням викладеного, ефективним шляхом захисту порушеного права для позивача є звернення до цивільного суду, з вимогами про усунення перешкод у користуванні орендованою земельною ділянкою.

Таким чином, враховуючи вищенаведене у сукупності, беручи до уваги при цьому кожен аргумент, викладений учасниками справи, ухвала суду першої інстанції у цій справі є законною та обґрунтованою і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив питання у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, судом повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі, та колегія суддів не вбачає підстав для скасування оскарженої ухвали суду.

З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції судове рішення ухвалено з дотриманням норм матеріального та процесуального права, підстав для його скасування не вбачається. Доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують.

Згідно з ч. 1 ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 238, 242, 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Світла Сидиба» - залишити без задоволення, а ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 21 травня 2020 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги до Верховного Суду.

Постанова в повному обсязі складена 20 липня 2020 року.

Головуючий-суддя: Л.В. Губська

Судді: О.В. Епель

А.Г. Степанюк