Справа № 560/35/20
Суддя: Біла Л.М.
Дата ухвалення: 2020-07-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 560/35/20

Головуючий у 1-й інстанції: Божук Д.А.

Суддя-доповідач: Біла Л.М.

20 липня 2020 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Білої Л.М.

суддів: Гонтарука В. М. Курка О. П.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 23 березня 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Старокостянтинівської міської ради Хмельницької області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

В січні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Старокостянтинівської міської ради, в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення Старокостянтинівської міської ради від 24 травня 2019 року №15 п.22/34-VII в частині відмови затвердження технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) площею 24 кв.м. із кадастровим номером :03:012:0142 для будівництва індивідуальних гаражів, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 обл., та надання її ОСОБА_1 безкоштовно в приватну власність;

- зобов`язати Старокостянтинівську міську раду затвердити технічну документацію із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) площею 24 кв.м. із кадастровим номером :03:012:0142 для будівництва індивідуальних гаражів, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 ., та надати її ОСОБА_1 безкоштовно у приватну власність.

Обгрунтовуючи позовні вимоги та протиправність відмови відповідача у затвердженні поданого ним проекту землеустрою, позивач зазначив про відсутність у ст. 118 ЗК України будь-яких правових підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою після його попереднього погодження в порядку статті 186-1 ЗК України. При цьому, позивач посилається на правову позицію Верховного Суду визначену у постанові від 06.03.2019 року по справі №1640/2594/18.

Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 23 березня 2020 року відмовлено в задоволенні позовних вимог.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить його скасувати та ухвалити нове про задоволення позову з підстав, викладених в позовній заяві. Зокрема, в апеляційній скарзі позивач фактично продублював доводи наведені ним в позовній заяві, виклавши їх в призмі висновків суду першої інстанції.

Відповідач правом подання письмового відзиву на апеляційну скаргу не скористався.

Апеляційний розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження, у відповідності до вимог ст. 311 КАС України.

Перевіривши доводи апеляційної скарги та матеріали справи, надавши оцінку висновкам суду першої інстанції, в межах приписів ст. 308 КАС України, судова колегія дійшла висновку про необхідність задоволення апеляційної скарги з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції, 23 жовтня 2015 року рішенням Старокостянтинівської міської ради №16 п.9 надано ОСОБА_1 дозвіл на розробку, з урахуванням вимог державних стандартів, норм і правил у сфері землеустрою, проекту землеустрою щодо відведення із земель житлової та громадської забудови, які не надані у власність та користування, розташованої по АДРЕСА_2 блок 5 земельної ділянки орієнтовною площею 24 м.кв. для будівництва індивідуального гаража з подальшим наданням її у власність (користування).

ТОВ ЕКФ "Власна справа" у 2015 році розроблено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Розроблений проект землеустрою був погоджений Відділом містобудування та архітектури виконавчого комітету Старокостянтинівської міської ради та Головним управлінням Держгеокадастру у Хмельницькій області (а. с. 9,10)

В подальшому позивач звернувся до Старокостянтинівської міської ради з заявою про затвердження зазначеного проекту та передачу земельної ділянки у власність, однак рішенням Старокостянтинівської міської ради від 24 травня 2019 №15 п.23/34/7 позивачу відмовлено в зв`язку з тим, що бажана ним земельна ділянка належить до підзони змішаної багатоповерхової житлової та громадської забудови (до 9-и поверхів) згідно з містобудівною документацією.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи, суд першої інстанції виходив з того, що надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не встановлює органу місцевого самоврядування обов`язку (не є підставою для виникнення зобов`язання перед особою, яка розробила проект землеустрою) щодо надання цієї земельної ділянки у власність. Рада може відмовити у затвердженні проекту та наданні земельної ділянки у власність з підстав, визначених законом, зокрема у разі невідповідності місця розташування ділянки вимогам генеральних планів населених пунктів.

При цьому, відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції дійшов висновку, що спірна земельна ділянка згідно з містобудівною документацією відноситься до зони змішаної багатоквартирної житлової та громадської забудови (до 9-ти поверхів), що не відповідало передбаченому в поданому на затвердження проекту землеустрою цільовому призначенню земельної ділянки для будівництва індивідуальних гаражів.

Суд апеляційної інстанції не погоджується з висновками суду першої інстанції та, надаючи оцінку правовідносинам, що виникли між сторонами, зазначає наступне.

Відповідно до частин першої-третьої статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування. Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Згідно частин восьмої-десятої статті 118 Земельного кодексу України проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.

Отже, системний аналіз наведених норм права дає можливість дійти висновку, що законом передбачено певний алгоритм та поетапність процесу безоплатної передачі земельних ділянок державної та комунальної власності у власність громадян, а саме:

1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;

2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);

3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів статті 186-1 ЗК України;

4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;

5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов`язаний прийняти відповідне рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність або рішення про відмову передання земельної ділянки у власність чи залишення клопотання без розгляду.

При цьому, з вищенаведених норм Земельного кодексу України вбачається, що єдиною підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою може бути лише те, що проект землеустрою не погоджено в порядку, встановленому статтею 186-1 Земельного кодексу України, а також відсутність обов`язкової державної експертизи у визначених законом випадках та відомостей щодо державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі.

Жодних інших правових підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою після його погодження в порядку статті 186-1 Земельного кодексу України, норми статті 118 Земельного кодексу України не містять. При цьому перевірка на відповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів має здійснюватись саме на етапі погодження такого проекту.

Зазначений висновок також підтверджується постановою Верховного Суду від 06.03.2019 року у справі № 1640/2592/18.

Враховуючи це, ч. 9 статті 118 Земельного кодексу України передбачає імперативне затвердження проекту землеустрою у разі його належного попереднього погодження в порядку статті 186-1 Земельного кодексу України.

Разом з тим, жодних обґрунтованих правових підстав для відмови у затвердженні погодженого проекту землеустрою рішення відповідача не містить. Відповідач не довів, що проект землеустрою, наданий позивачем, не був погоджений у встановленому порядку або містив будь-які інші суттєві недоліки форми або змісту, які відповідно до закону перешкоджали прийняттю рішення про його затвердження.

Суд критично оцінює доводи відповідача щодо невідповідності проекту землеустрою вимогам наявної містобудівної документації. У даному випадку, слід звернути увагу на те, що Генеральний план та План зонування території міста Старокостянтинова були затверджені вже після отримання позивачем дозволу на розробку проекту землеустрою, про прийняття цих актів позивач не повідомлявся.

Також відповідач не надав суду будь-яких належних доказів, які підтверджують розбіжність між змістом проекту землеустрою, погодженим позивачеві, та містобудівною документацією, на яку він покликається.

Як вбачається з матеріалів справи, зокрема з проекту землеустрою (а.с. 41-69), з викопіювань з Генерального плану міста Старокостянтинова та з плану зонування міста Старокостянтинова бажана позивачем земельна ділянка належить до єдиної категорії земель: землі житлової та громадської забудови. Однак, оскільки відповідачем не надано будь-яких об`єктивних доказів, з яких би вбачалось пряме обмеження для розміщення у цій зоні земельної ділянки для будівництва індивідуального гаража, суд вважає вказаний аргумент відповідача недоведеним, а цю обставину - невстановленою.

Надані суду копії рішень міської ради про затвердження плану зонування території м. Старокостянтинів та Генерального плану міста, а також і самі викопіювання вказаних планів, не містять інформації стосовно спірної земельної ділянки, відтак встановити на їх підставі обґрунтованість доводів відповідача також неможливо.

Крім цього, відповідач жодним чином не спростував дійсність та правомірність висновків щодо погодження проекту землеустрою.

В даному випадку, судова колегія також звертає увагу і на той факт, що, як встановлено в ході розгляду справи та засвідчується наявними у справі доказами, питання погодження технічної документації із землеустрою вже було вирішено сторонами і мало місце ще до звернення позивача до міської ради у 2019 році.

У Рішенні Європейського суду з прав людини від 20.10.2011 року у справі "Рисовський проти України" суд підкреслив особливу важливість принципу належного урядування. Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (Беєлер проти Італії, Онер`їлдіз проти Туреччини, Megadat.com S.r.l. проти Молдови, Москаль проти Польщі). Зокрема, на державні органи покладений обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їх дій, мінімізують ризик помилок ("Лелас проти Хорватії" від 20.05.2010, "Тошкуце та інші проти Румунії" від 25.11.2008) і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси ("Онер`їлдіз проти Туреччини" та "Беєлер проти Італії")

У даній справі принципи юридичної визначеності та послідовності рішень суб`єкта влади дотримані не були, оскільки уповноважений суб`єкт, вчинивши окремі дії для реалізації права особи, на завершальній стадії юридичної процедури прийняв рішення, у якому не врахував правомірний суб`єктивний інтерес особи, який виник на законній підставі, а також витрачені нею зусилля і понесені витрати, пов`язані з реалізацією передбаченої законом адміністративної процедури. Одночасно з цим, особа не вчинила жодних неправомірних дій, які б могли і повинні були вплинути на вирішення її питання.

Тому, судова колегія приходить до висновку, що оскаржуване рішення Старокостянтинівської міської ради від 24 травня 2019 року №15 п.22/34-VII в частині відмови затвердження технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) площею 24 кв.м. із кадастровим номером :03:012:0142 для будівництва індивідуальних гаражів, розташованої за адресою: АДРЕСА_3 . Миру АДРЕСА_2 блок АДРЕСА_4 , м. Старокостянтинів, Хмельницька обл., та надання її ОСОБА_1 безкоштовно в приватну власність, не є обґрунтованим та підлягає скасуванню.

Отже, суд першої інстанції, надавши невірну оцінку встановленим обставинам справи, дійшов до помилкового висновку про відмову у задоволенні вимоги позивача, яка стосується скасування рішення суб`єкта владних повноважень в частині відмови затвердження технічної документації із землеустрою.

Щодо вимоги позивача про зобов`язання Старокостянтинівську міську раду затвердити технічну документацію із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) площею 24 кв.м. із кадастровим номером :03:012:0142 для будівництва індивідуальних гаражів, розташованої за адресою: АДРЕСА_3 . Миру АДРЕСА_1 . АДРЕСА_5 , АДРЕСА_6 обл., та надати її ОСОБА_1 безкоштовно у приватну власність, судова колегія відзначає наступне.

Cпосіб відновлення порушеного права позивача має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

Зазначена позиція повністю кореспондується з висновками Європейського суду з прав людини, відповідно до яких, обираючи спосіб захисту порушеного права, слід зважати на його ефективність з точки зору статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка вимагає, щоб норми національного правового засобу стосувалися сутності "небезпідставної заяви" за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. Зміст зобов`язань за статтею 13 також залежить від характеру скарги заявника за Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею, повинен бути "ефективним" як у законі, так і на практиці, зокрема, в тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (пункт 75 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Афанасьєв проти України" від 5 квітня 2005 року (заява № 38722/02)).

Отже, "ефективний засіб правого захисту" в розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права й одержання особою бажаного результату.

Як зазначалось вище, згідно норм Земельного кодексу України єдиною підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою може бути лише те, що проект землеустрою не погоджено в порядку, встановленому статтею 186-1 Земельного кодексу України, а також відсутність обов`язкової державної експертизи у визначених законом випадках та відомостей щодо державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі.

Слід зазначити, що зобов`язання затвердити проект щодо відведення вказаної земельної ділянки є адміністративним актом, прийняттю якого повинна передувати визначена законом адміністративна процедура. Затвердження такого проекту без необхідних дій суб`єкта владних повноважень в межах адміністративної процедури не гарантує забезпечення прав позивача у передбачений законом спосіб.

Згідно Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

У разі наявності у суб`єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов`язання судом суб`єкта прийняти рішення конкретного змісту є втручанням у дискреційні повноваження.

Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

Відповідно до пункту 4 частини першої 1 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України способом захисту прав особи від протиправної бездіяльності є визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії. Тобто дії, які він повинен вчинити за законом.

Частиною четвертою статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

В матеріалах справи наявні докази, які були досліджені в ході розгляду справи і які свідчать про наявність можливості у суб`єкта владних повноважень прийняти обґрунтоване та законне рішення з урахуванням позиції суду.

Враховуючи викладене, належним способом захисту, необхідним для поновлення прав позивача є саме зобов`язання відповідача - Старокостянтинівську міську раду, повторно розглянути та вирішити заяву ОСОБА_1 щодо затвердження технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) площею 24 кв.м. із кадастровим номером :03:012:0142 для будівництва індивідуальних гаражів, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 обл., та надання її ОСОБА_1 безкоштовно у приватну власність, з урахуванням висновків суду.

У силу п.2 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Згідно зі ст.317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є:

1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи;

2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими;

3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи;

4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

З огляду на викладені обставини справи, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що судом першої інстанції ухвалено рішення з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи і є підставою для скасування рішення суду першої інстанції з прийняттям нової постанови про часткове задоволення позовних вимог.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 23 березня 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Старокостянтинівської міської ради Хмельницької області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії скасувати.

Прийняти нову постанову, якою позовні вимоги ОСОБА_1 задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати рішення Старокостянтинівської міської ради від 24 травня 2019 року №15 п.22/34-VII в частині відмови затвердження технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) площею 24 кв.м. га із кадастровим номером :03:012:0142 для будівництва індивідуальних гаражів, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 обл., та надання її ОСОБА_1 безкоштовно в приватну власність.

Зобов`язати Старокостянтинівську міську раду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 щодо затвердження технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) площею 24 кв.м. із кадастровим номером :03:012:0142 для будівництва індивідуальних гаражів, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 ., та надання її ОСОБА_1 безкоштовно у приватну власність, з урахуванням висновків суду.

В задоволенні решти вимог відмовити.

Постанова суду набирає законної сили в порядку та в строки, передбачені ст. 325 КАС України.

Головуючий Біла Л.М.

Судді Гонтарук В. М. Курко О. П.