Справа № 460/208/20
Суддя: Д.Є. Махаринець
Дата ухвалення: 2020-06-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

РІВНЕНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

і м е н е м У к р а ї н и

11 червня 2020 року м. Рівне №460/208/20

Рівненський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Махаринця Д.Є. за участю секретаря судового засідання Боймиструк М.С. та сторін і інших осіб, які беруть участь у справі:

позивача: представник Янкевич Л.Д., Дума О.В., третьої особи позивача: представник Самсон В.О.,

відповідача: представник Нечипорук В.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом

Акціонерне товариство "Оператор газорозподільної системи "Рівнегаз" третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача Державна регуляторна служба України
доНаціональна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг
про визнання протиправною та скасування постанови, -
В С Т А Н О В И В:

Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Рівнегаз" (надалі - позивач) звернулося до суду з адміністративним позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, в якому просить суд визнати протиправною та скасувати постанову відповідача від 06.12.2019 № 2649 "Про накладення штрафу на АТ "Рівнегаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу".

В провадженні суду на розгляді знаходились адміністративні позови позивача до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, в якому він просить суд визнати протиправною та скасувати постанову відповідача від 06.12.2019 № 2648 "Про накладення штрафу на АТ "Рівнегаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу" та постанову відповідача від 06.12.2019 № 2650 "Про накладення штрафу на АТ "Рівнегаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу".

Ухвалою суду від 12.03.2020 р. об`єднані у одне провадження адміністративну справу №460/205/20 за позовом Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Рівнегаз" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною та скасування постанови від 06.12.2019 №2650 "Про накладення штрафу на АТ "Рівнегаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу" та справу №460/207/20 за позовом акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Рівнегаз" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача Державна регуляторна служба України про визнання протиправною та скасування постанови "Про накладення штрафу на АТ "Рівнегаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу" від 06.12.2019 №2648 шляхом приєднання їх до справи №460/208/20 за позовом акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Рівнегаз" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною та скасування постанови №2649 від 06.12.2019 за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу".

Позовні вимоги мотивовані тим, що оскаржувані постанови відповідача від 06.12.2019 № 2648, № 2649, № 2650 прийняті Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, безпідставно, оскільки відсутні порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу. В грудні 2019 року товариство отримало постанови про накладення на нього штрафу за порушення п.2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 №201 щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу. З вказаними постановами позивач не погодився, вважає їх необґрунтованими та неправомірними. Повідомив, що в листопаді 2019 року на адресу товариства прибули представники відповідача для проведення позапланових виїзних перевірок, однак такі не були допущені до перевірки. Наголосив, що у відповідача відсутні підстави для проведення заходів державного нагляду (контролю) шляхом проведення позаплановоих виїзних перевірок, оскільки на власному офіційному вебсайті останнього відсутня уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, тому позивач правомірно не допустив представників відповідача для здійснення позапланових виїзних перевірок. Зазначив, що за наслідками такого недопуску відповідач повинен був скласти відповідний акт про недопуск посадових осіб до проведення перевірки, а не акт перевірки, що оформляється за наслідками її проведення. Загалом, вказав, що відповідач застосував до позивача штрафну санкцію, з підстав, не передбачених законом, з порушенням правил застосування такої санкції та її меж; порушив порядок оформлення відмови у проведенні перевірки; незаконно встановив порушення п.2.1 Ліцензійних умов, а саме: за межами проведення перевірки, до її проведення; встановив наявність порушення в частині дотримання ліцензіатом "інших нормативних актів", а саме: положень ст.11 Закону України "Про засади державного нагляду", які не є вимогами ліцензійних умов, а загальною вимогою для будь-якого суб`єкта господарювання, чим порушив ч.10 ст.9 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". З викладених підстав, просив позов задовольнити повністю.

Крім того, представник позивача зазначив, що листами від 22.11.2019 р. № 49-17/513, № 49-17/517 відповідач повідомив про проведення позапланової виїзної перевірки АТ «Рівнегаз» у частині розгляду скарг споживачів, які будуть проведені з 25.11.2019 по 27.11.2019 дотримання товариством вимог пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 № 201, щодо дотримання вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинного Кодексу газорозподільних систем, затвердженого постановою НКРЕКП від 30.09.2015 № 2494, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, зокрема щодо дотримання вимог глави 4 розділу ІХ Кодексу ГРМ у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єкту побутового споживача між Оператором ГРМ і побутовим споживачем на підмтаві даних лічильника природного газу з урахуванням вимог Кодексу ГРМ.

Незважаючи на те, що позивач повідомив Відповідача та його сектор у Рівненській області листом від 25.11.2019 р. № 33007.2- СЛ-6512-1119 що проведення позапланової виїзної перевірки є неправомірним, представники відповідача прибули для проведення перевірки за місцем знаходження позивача. 25.11.2019 р. Голова правління АТ «Рівнегаз» повідомив комісію з проведення перевірки про відмову у проведенні позапланової перевірки позивача на підставі Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» про право суб`єкта господарювання не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного контролю, якщо цим органом не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному вебсайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.

Однак, в період з 25.11.2019р. по 27.11.2019р. відповідачем складались акти про відмову АТ «Рівнегаз» у проведенні позапланового заходу державного нагяду (контролю) та 27. 11.2019 року були складені акти №, № 404, 405 про порушення АТ «Рівнегаз» пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень ст. 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом, які направлені на адресу позивача супровідними листами від 27.11.2019 р. № 49-17/528, № 49-17/529, та отримані ним 02.12.2019р.

За результатами проведення позапланового державного нагляду (контролю), прийнято постанову від 06.12.2019 № 2648 "Про накладення штрафу на АТ "Рівнегаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу".

Листом від 22.11.2019 р. № 49-17/515 про проведення позапланової виїзної перевірки відповідач повідомив АТ "Рівнегаз" про проведення перевірки на підставі звернення споживачів, яка буде проведена з 25.11.2019 по 27.11.2019 дотримання товариством вимог пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 № 201, щодо дотримання вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинного Кодексу газорозподільних систем, затвердженого постановою НКРЕКП від 30.09.2015 № 2494, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, зокрема щодо дотримання вимог глави 5 розділу ХІ Кодексу ГРМ.

В період з 25.11.2019р. по 27.11.2019р. відповідачем складались акти про відмову АТ"Рівнегаз" у проведенні позапланового заходу державного нагяду (контролю) та 27. 11.2019 року був складений акт перевірки № 407 про порушення АТ «Рівнегаз» вимог пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов, щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно- правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень ст. 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом, які направлені на адресу позивача супровідним листом від 28.11.2019 р. № 49-17/537 та отриманий АТ "Рівнегаз" 02.12.2019р.

За результатами проведення позапланового державного нагляду (контролю), прийнято постанову від 06.12.2019 № 2649 "Про накладення штрафу на АТ "Рівнегаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу".

Листом від 22.11.2019 р. № 49-17/514 про проведення позапланової виїзної перевірки відповідач повідомив АТ "Рівнегаз" про проведення перевірки в період з 25.11.2019 по 27.11.2019 дотримання товариством вимог пунктів 2 та 3 постанови НКРЕКП від 09.04.2019 р № 543 «Про накладання штрафу на ПАТ «Рівнегаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання» (відповідно до ліцензії, виданої згідно з постановою НКРЕКП від 15.06.2017 № 774 (зі змінами).

Не приймаючи до уваги заперечення позивача щодо проведення позапланової виїзної перевірки, відповідачем в період з 25.11.2019р. по 27.11.2019р. складались акти про відмову АТ "Рівнегаз" у проведенні позапланового заходу державного нагяду (контролю) та 27. 11.2019 року був складений акт перевірки № 406 про порушення АТ "Рівнегаз" вимог пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов, щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно- правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень ст. 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю),передбаченого цим Законом, який направлений на адресу позивача супровідним листом від 27.11.2019 р. № 49-17/530 та отриманий позивачем 02.12.2019р.

За результатами проведення позапланового державного нагляду (контролю), прийнято постанову від 06.12.2019 № 2650 "Про накладення штрафу на АТ "Рівнегаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу".

Представник позивача зазначив, що відповідач в порушення вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не затвердив та не оприлюднив на власному офіційному вебсайті уніфікованої форми акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику. Таким чином, на думку представника позивача, вказані обставини надали Акціонерному товариству "Оператор газорозподільної системи "Рівнегаз" передбачене статтею 10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» право не допускати посадових осіб відповідача до здійснення державного нагляду (контролю). Окрім цього, представник Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Рівнегаз" звернув увагу на те, що за умови непроведення перевірки представники відповідача зобов`язані були скласти окремий акт про недопуск до перевірки, а не акт про проведення перевірки. Представник позивача вважає, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, застосувала до Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Рівнегаз" штрафну санкцію не передбачену законом, з порушенням правил застосування такої санкції та її меж, оскільки санкція, що застосовується до суб`єкта господарювання при першому порушенні, не може бути вищою за мінімальну санкцію, передбачену відповідним законом. За вказаних обставин, представник позивача просив позов задовольнити повністю.

Через канцелярію Рівненського окружного адміністративного суду надійшли пояснення Державної регуляторної служби України від 12.03.2020 № 1667/0/20-20 на позовну заяву. Представник третьої особи, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача, зазначив, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, є органом ліцензування у розумінні Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» та органом державного нагляду (контролю) у розумінні Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Відповідно до частини 15 статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів. На час проведення позапланової перевірки позивача, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг не затвердила та не оприлюднила у встановленому Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» порядку уніфіковану форму акта, що відповідає новій Методиці розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного (контролю), затвердженій постановою Кабінету Міністрів України № 343 від 10.05.2018. За вказаних обставин, на думку третьої особи, позивач мав право не допустити до перевірки посадових осіб органу державного нагляду (контролю) - Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг. Окрім цього, представник Державної регуляторної служби України звернув увагу на те, що частина 2 статті 59 Закону України «Про природні монополії» містить перелік правопорушень на ринку природного газу, серед яких відсутнє таке порушення як відмова в допуску службової особи до проведення перевірки. Також відповідно до Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» відмова ліцензіата у допуску до проведення перевірки органом ліцензування не відноситься до порушення ліцензіатом ліцензійних умов, а є підставою для складання окремого акта про недопуск органів ліцензування до проведення перевірки суб`єкта господарювання, а не акту за наслідками проведення перевірки, яка не відбулася.

Через канцелярію Рівненського окружного адміністративного суду надійшов відзив Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 18.02.2020 № 288/15-20 на позовну заяву, в якому представник відповідача заперечує проти задоволення позову. Представник відповідача вказав, що проведення позапланових перевірок дотримання ліцензіатом ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності належить до виключних повноважень Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг. Зазначені Акціонерним товариством "Оператор газорозподільної системи "Рівнегаз" підстави недопуску до позапланових перевірок позивача щодо дотримання Ліцензійних умов, на думку представника відповідача, є незаконними та такими, що порушують основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Так, форма акту, що є додатком до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, відповідає положенням та формі уніфікованого акту перевірки. При цьому, форма акту перевірки відповідає Методиці № 342, а вищевказаний Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами та разом з додатком - актом перевірки опубліковані на офіційному вебсайті Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг. Окрім цього, представник відповідача зазначив, що вимоги про необхідність приведення форм актів у відповідність із Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» щодо лібералізації системи державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не поширюються на Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг. За вказаних обставин, в позивача були відсутні підстави для відмови у допуску відповідача до позапланової перевірки позивача. Щодо правомірності накладення на позивача штрафу, то представник відповідача зазначив, що постанови від 06.12.2019 № 2648, № 2649 та № 2650 прийняті за порушення Акціонерним товариством "Оператор газорозподільної системи "Рівнегаз" пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» у частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умов дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.. За вказаних обставин, представник відповідача вважає правомірним прийняття постанов від 06.12.2019 № 2648, № 2649, № 2650. Просить в задоволенні позову відмовити.

Додатково через канцелярію Рівненського окружного адміністративного суду надійшло заперечення Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 05.06.2020 № 1209/15-20 на пояснення Державної регуляторної служби України. У вказаних запереченнях представник відповідача зазначив, що необхідність приведення форм актів у відповідність до Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» щодо лібералізації системи державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не поширюються на Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, а тому на вебсайті Державної регуляторної служби України відсутня інформація щодо уніфікованих форм актів, які затверджені відповідачем. Також представник Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зазначив, що при здійсненні заходів державного контролю відповідач застосовує виключно форму акту перевірки, яка є додатком до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 14.06.2018 № 428, яка є уніфікованою формою та яка відповідає Методиці № 342. При цьому, Порядок контролю набрав законної сили 12.08.2018, не оскаржувався Державною регуляторною службою України, а перелік питань, затверджених згідно з додатками 4-17 Порядку контролю, є вичерпним для всіх суб`єктів відповідних сфер регулювання, незалежно від ступеня ризику, оскільки вищезазначені сфери регулювання є як ризико-орієнтовними, так і соціально значущими, незалежно від обсягів. Таким чином, на думку представника відповідача, пояснення Державної регуляторної служби України є необґрунтованими та неузгодженими з законодавчими актами, які регламентують діяльність Державної регуляторної служби України, та не можуть бути прийняті до уваги при вирішенні цієї адміністративної справи.

Також до матеріалів справи долучені розпорядження Державної регуляторної служби України від 13.03.2020 № 29, №30, № 31 «Про розгляд скарги». Вказаними розпорядженнями зобов`язано Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, усунути порушення вимог пункту 8 частини 2 статті 16, частини 7 статті 19 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», абзацу 7 статті 3, частини 15 статті 4, абзацу 20 статті 10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», скасувавши постанову від 06.12.2019 № 2648 «Про накладення штрафу на АТ "Рівнегаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу»; постанову від 06.12.2019 № 2649 «Про накладення штрафу на АТ "Рівнегаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу»; постанову від 06.12.2019 № 2650 «Про накладення штрафу на АТ "Рівнегаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу».

Розглянувши матеріали адміністративної справи в порядку загального позовного провадження у відповідності до вимог Кодексу адміністративного судочинства України, заслухавши пояснення представників учасників справи, які співпадають з викладеними у заявах по суті, дослідивши письмові докази, судом встановлено таке.

З метою проведення перевірки обставин, вказаних в зверненнях від 26.12.2018 ОСОБА_1 , від 08.12.2018 ОСОБА_2 та інших споживачів АТ «Рівнегаз», звернення від 23.01.2019 ОСОБА_3 та Голови ОСББ «Теліги 51» ОСОБА_6. про порушення АТ «Рівнегаз» Ліцензійних умов з розподілу та проведення перевірки виконання рішень Регулятора щодо усунення порушень вимог законодавства, прийнятих за результатами планових або позапланових перевірок відповідач звернувся до Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України з листами від 04.01.2019 № 80/14/7-17, від 09.01.2019 № 217/14/7-19 від 05.03.2019 № 2419/14/7-19 для отримання погодження для проведення позапланового заходу контролю позивача, а також 14.05.2019 на засіданні відповідача, яке проводилось у формі відкритого слухання, було прийнято постанову НКРЕКП від 14.05.2019 № 741 «Про проведення позапланової перевірки ПАТ «Рівнегаз» виконання Публічним акціонерним товариством по газопостачанню та газифікації «Рівнегаз» вимог пунктів 2 та 3 постанови НКРЕКП від 09 квітня 2019 року № 543 « Про накладення штрафу на ПАТ «Рівнегаз» за порушення Ліцензійних умов умов праводження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання» 23.09.2019 Державна регуляторна служба України листом № 7533/0/20-19 погодила Національній комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (надалі - НКРЕКП), проведення (здійснення) органом ліцензування позапланової перевірки додержання АТ "Рівнегаз" вимог пункту 2.1 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 № 201 « Про затвердження Ліцензійних умов провадження господарської діяльності на ринку природного газу» відповідно до листа ОСББ «Теліги 51 та звернення громадянки ОСОБА_3 та листом від 07.03.2019 № 1478/0/20-19 Державна регуляторна служба України погодила проведення позапланової ПАТ «Рівнегаз» додержання вимог пункту 2.1 глави 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської області на ринку природного газу, а саме, вимог пункту 5 глави 4 розділу IV, пунктів 1,2 глави розподілу ХІІ, пункту 6 глави 2 розділу ХІІ і пункту2 глави 7 розділу ХІІ Кодексу газотранспортної системи, затвердженого постановою НКРЕКП від 30.09.2015 № 2493 « Про затвердження Кодексу газотранспортної системи», у частині здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України від 09.04.2015 № 329-VIII «Про ринок природного газу» чинних Кодексу газорозподільних систем, інших номативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, відповідно до заяв АТ «Укртрансгаз», а листом № 3185/0/20-19 від 14.05.2019 погоджено проведення позапланової перевірки ПАТ «Рівнегаз» відповідно до наступних звернень гр. ОСОБА_4 , ОСОБА_5 та інших осіб згідно з переліком з підстави встановленої пунктом 4 частини дев`ятої статті 19 Закону України від 02.03.2015 № 222-VIII « Про ліцензування видів господарської діяльності» проведення (здійснення) органом ліцензування позапланових перевірок додержання вимог 2.1 Ліцензійних умов в частині здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу» від 09.04.2015, чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме, щодо донарахування побутовим споживачам обсягів природного газу, які враховують різницю у приведенні до стандартних умов.

19.11.2019 відповідач видав посвідчення № 432, №429, № 430 на проведення позапланових виїзних перевірок ліцензіата - АТ "Рівнегаз" з питань дотримання вимог пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу в частині здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу та № 431 на проведення позапланової перевірки щодо дотримання вимог пунктів 2 та 3 постанови НКРЕКП від 09 квітня 2019 року № 543 « Про накладення штрафу на ПАТ «Рівнегаз» за порушення Ліцензійних умов умов правадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання».

Як було зазначено голова правління позивача в усній формі повідомив комісію з проведення перевірки про відмову у проведенні позапланових перевірок АТ "Рівнегаз" на підставі норм Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» про право суб`єкта господарювання не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного контролю, якщо цим органом не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному вебсайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.

Вказані обставини, з огляду на письмові позиції сторін, не заперечуються сторонами.

Представниками відповідача, щодня упродовж терміну проведення позапланових перевірок складено акти про відмову Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Рівнегаз" у проведенні позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу.

27.11.2019, в останній день позапланових виїзних перевірок представники НКРЕКП склали акти перевірки № 404 та № 405 за результатами позапланового заходу державного нагляду (контролю) про порушення АТ «Рівнегаз» пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень ст. 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом. Позивачем були направлені зауваження від 05.12.2019 р. № 33007.1-ЛВ-6674-1219 та № 33007.1-ЛВ-6675-1219 на результати перевірки викладені в акті. Зазначені зауваження не були прийнятті до уваги Регулятором при розгляді вищевказаного проекту постанови і в послідуючрму за результатами розгляду питання щодо порушення Ліцензійних умов на Позивача постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 06.12.2019 р. № 2648 було накладено штраф у розмірі 850 000 грн 00 коп.

По інших позапланових виїзних перевірках також складені акти перевірки, зокрема:

№ 407 від 27.11.2019 року про порушення АТ «Рівнегаз» вимог пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов, щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно- правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень ст. 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом. Позивачем було направлено зауваження від 05.12.2019 р. № 33007.1-ЛВ-6677-1219 на результати перевірки викладені в акті. Зазначені зауваження не були прийнятті до уваги Регулятором при розгляді вищевказаного проекту постанови.і за результатами розгляду питання щодо порушення Ліцензійних умов на Позивача постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 06.12.2019 р. № 2649 було накладено штраф у розмірі 850 000 грн 00 коп.

№ 406 від 27.12.2019 року про порушення АТ «Рівнегаз» вимог пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов, щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно- правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень ст. 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) до дійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю),передбаченого цим Законом.

Позивачем було направлено зауваження від 05.12.2019 р. № 33007.1-ЛВ-6676-1219 на результати перевірки викладені в акті. Зазначені зауваження не були прийнятті до уваги Регулятором при розгляді вищевказаного проекту постанови.

06.12.2019року за результатами розгляду питання щодо порушення Ліцензійних умов на Позивача постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 06.12.2019 р. № 2650 було накладено штраф у розмірі 850 000 грн 00 коп.

Вирішуючи даний спір, суд виходив з таких мотивів та норм права.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), визначає Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 № 877-V (надалі - Закон № 877-V).

Відповідно до статті 1 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Згідно з частиною 3 статті 2 Закону № 877-V контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюється органами ліцензування у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених Законом України "Про ліцензування видів господарської діяльності".

Так, суспільні відносини у сфері ліцензування видів господарської діяльності регулює Закон України "Про ліцензування видів господарської діяльності" від 02.03.2015 № 222-VIII, який визначає виключний перелік видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню, встановлює уніфікований порядок їх ліцензування, нагляд і контроль у сфері ліцензування, відповідальність за порушення законодавства у сфері ліцензування видів господарської діяльності.

Відповідно до частини 1 статті 1 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" орган ліцензування - це державний орган, уповноважений законом або Кабінетом Міністрів України на здійснення ліцензування господарської діяльності.

Пунктом 3 частини 2 статті 6 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" визначено, що орган ліцензування для цілей цього Закону за відповідним видом господарської діяльності здійснює контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов.

До внесення змін до Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" згідно Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення конституційних принципів у сферах енергетики та комунальних послуг» від 19.12.2019 № 394-ІХ, яким частину 2 статті 2 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" доповнено пунктом 4, дія Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" на час виникнення спірних правовідносин поширювалась на діяльність у сфері електроенергетики, на ринку природного газу, централізоване водопостачання та централізоване водовідведення, виробництво теплової енергії, транспортування теплової енергії магістральними і місцевими (розподільними) тепловими мережами, постачання теплової енергії та іншу діяльність, ліцензування якої здійснює Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, відповідно до закону, та здійснення контролю у цих сферах.

В свою чергу, правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення, визначає Закон України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» від 22.09.2016 № 1540-VIII (надалі - Закон № 1540-VIII).

Відповідно до частини 1 статті 1 Закону № 1540-VIII (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Мета, форми діяльності Регулятора та його основні завдання визначені статтею 3 Закону № 1540-VIII.

Так, згідно з частиною 1 статті 3 Закону № 1540-VIII регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

Відповідно до частини 2 статті 3 Закону № 1540-VIII Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.

Частиною 3 статті 3 Закону № 1540-VIII встановлено, що основними завданнями Регулятора є: 1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; 3) сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав; 4) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; 5) сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури; 6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; 7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища; 8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг; 10) інші завдання, передбачені законом.

В свою чергу, особливості здійснення державного контролю на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг визначені статтею 19 Закону № 1540-VIII.

Так, відповідно до частини 1 статті 19 Закону № 1540-VIII Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.

Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора (частини 2-3 статті 19 Закону № 1540-VIII).

Згідно з частиною 7 статті 19 Закону № 1540-VIII підставою для проведення позапланової виїзної перевірки є: 1) подання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, письмової заяви про здійснення заходу державного контролю; 2) обґрунтоване звернення фізичної або юридичної особи про порушення суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, її законних прав; 3) обґрунтоване звернення суб`єктів господарювання та споживачів про порушення суб`єктом природної монополії законодавства з питань доступу до електричних/теплових/газових мереж та/або порушення ліцензійних умов; 4) перевірка виконання рішень Регулятора щодо усунення порушень вимог законодавства, прийнятих за результатами планових або позапланових перевірок.

Строк проведення позапланової виїзної перевірки не може перевищувати 10 робочих днів, а щодо суб`єктів малого підприємництва - трьох робочих днів.

У разі великих обсягів перевірки за рішенням Регулятора строк проведення позапланової виїзної перевірки може бути збільшений до 20 робочих днів, а для суб`єктів малого підприємництва - до п`яти робочих днів з внесенням відповідних змін до посвідчення на проведення перевірки.

Як встановлено судом вище, відповідно до статті 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», пункту 4 частини 9 статті 19 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», відповідач прийняв постанови «Про проведення позапланових перевірок», згідно яких визначив здійснити позапланову перевірку дотримання Акціонерним товариством "Оператор газорозподільної системи "Рівнегаз" Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 № 201.

Відповідно до частини 4 статті 19 Закону № 1540-VIII під час здійснення державного контролю Регулятор має право: 1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; 2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо- та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу; 3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; 4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю; 5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; 6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.

Частино 5 статті 19 Закону № 1540-VIII передбачено, що за результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.

Один примірник акта про результати перевірки передається суб`єкту господарювання, діяльність якого перевірялася, або уповноваженій ним особі.

У разі відмови суб`єкта господарювання або уповноваженої ним особи прийняти акт про результати перевірки такий акт надсилається суб`єкту господарювання рекомендованим листом протягом п`яти робочих днів з дня підписання акта членами комісії з перевірки.

Суб`єкт господарювання, діяльність якого перевірялася, має право надати письмові пояснення та обґрунтування щодо проведеної перевірки та/або виявлених порушень у строк до п`яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки.

У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.

Акт про результати перевірки разом із поясненнями та обґрунтуванням суб`єкта господарювання, діяльність якого перевірялася, підлягає оприлюдненню на офіційному вебсайті Регулятора до розгляду акта на засіданні Регулятора.

В свою чергу, НКРЕКП при здійсненні контролю за дотриманням законодавства та ліцензійних умов ліцензіатами шляхом проведення планових та позапланових перевірок застосовується Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затверджений постановою НКРЕКП від 14.06.2018 № 428 (надалі - Порядок № 428).

Вищевказаний Порядок № 428 (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) установлює: процедуру організації та проведення перевірок; порядок оформлення результатів перевірок; права та обов`язки голови та членів комісії з перевірки; права та обов`язки уповноваженої особи ліцензіата; контроль за виконанням рішень НКРЕКП; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов.

Так, згідно з пунктом 1.5 Порядку № 428 відмова ліцензіата у проведенні перевірки - це недопуск членів комісії з перевірки до здійснення перевірки за відсутності передбачених для цього законом підстав (зокрема ненадання документів, інформації щодо предмета перевірки на вимогу членів комісії з перевірки, відмова в доступі до місць провадження діяльності, об`єктів, що використовуються ліцензіатом при провадженні діяльності, що підлягає ліцензуванню, або відсутність уповноваженої особи ліцензіата за місцезнаходженням ліцензіата протягом першого дня перевірки).

Абзацом 7 пункту 7.2 глави 7 Порядку № 428 визначено, що при відмові ліцензіата у проведенні перевірки голова та члени комісії з перевірки фіксують факт відмови в акті перевірки.

При цьому вказуються причини відмови та додаються відповідні пояснення уповноваженої особи ліцензіата (у разі їх надання).

Відповідно до абзацу 9 пункту 7.2 глави 7 Порядку № 428 відмовою ліцензіата у проведенні перевірки вважається недопуск членів комісії з перевірки до здійснення перевірки за відсутності передбачених для цього законом підстав (зокрема ненадання документів, інформації щодо предмета перевірки на вимогу членів комісії з перевірки, відмова в доступі до місць провадження діяльності, об`єктів, що використовуються ліцензіатом при провадженні діяльності, що підлягає ліцензуванню, або відсутність уповноваженої особи ліцензіата за місцезнаходженням ліцензіата протягом першого дня перевірки).

Як встановлено судом вище, 27.11.2019 комісія з проведення перевірок прибула за місцезнаходженням позивача та повідомила голову правління Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Рівнегаз" про намір розпочати проведення позапланових перевірок, пред`явлено оригінали посвідчень на проведення позапланових виїзних перевірок від 19.11.2019 №429, № 430 № 456 та службові посвідчення голови та членів комісії з проведення перевірки.

В свою чергу, голова правління позивача в усній формі повідомив комісію з проведення перевірки про відмову у проведенні позапланової перевірки Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Рівнега" на підставі норм Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» про право суб`єкта господарювання не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного контролю, якщо цим органом не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному вебсайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.

Представник позивача зазначив, що Акціонерне товариство "Оператор газорозподільної системи "Рівнегаз" правомірно використало гарантоване Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) - НКРЕКП до здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, оскільки НКРЕКП не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному вебсайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.

Суд звертає увагу на те, що частиною 7 статті 19 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюють у межах своїх повноважень органи ліцензування шляхом проведення планових і позапланових перевірок відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.

Відповідно до статті 10 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному вебсайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.

Як слідує з матеріалів справи, станом на час проведення НКРЕКП позапланових заходів (25.11.2019 - 27.11.2019) уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, не була затверджена та не була оприлюднена останнім на власному офіційному веб-сайті. Водночас, постановою НКРЕКП від 14.06.2018 №428 затверджено «Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов» (далі - Порядок №428).

Відповідно до п.5.1 Додатку 18 до цього Порядку, НКРЕКП затверджено форму Акту складеного за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства. Поміж тим, у вказаній формі Акту відсутній перелік питань залежно від ступеня ризику та який не відповідає вимогам Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Окрім цього, частиною 15 статті 4 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" встановлено, що при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.

Згідно з частиною 2 статті 5 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, розробляє Методику розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), та Методику розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), які затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Методика розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), має передбачати, у тому числі, оцінку ступеня небезпеки, масштабу, виду та сфери діяльності, наявність порушень у попередній діяльності суб`єктів господарювання (крім новостворених).

Орган державного нагляду (контролю) визначає у віднесеній до його відання сфері критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності.

З урахуванням значення прийнятного ризику всі суб`єкти господарювання, що підлягають нагляду (контролю), належать до одного з трьох ступенів ризику: високий, середній або незначний.

Залежно від ступеня ризику органом державного нагляду (контролю) визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю).

Критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), затверджуються Кабінетом Міністрів України за поданням органу державного нагляду (контролю).

Залежно від ступеня ризику орган державного нагляду (контролю) визначає перелік питань для здійснення планових заходів (далі - перелік питань), що затверджується наказом такого органу.

Уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному вебсайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.

Виключно в межах переліку питань орган державного нагляду (контролю) залежно від цілей заходу та ступеня ризику визначає питання, щодо яких буде здійснюватися державний нагляд (контроль), та зазначає їх у направленні на перевірку.

Методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затверджена постановою Кабінету Міністрів України № 342 від 10.05.2018 (надалі - Методика № 342), встановлює єдиний підхід до розроблення органами державного нагляду (контролю) уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) (далі - уніфікована форма акта перевірки).

Зі змісту пункту 2 Методики № 342 вбачається, що уніфікована форма акта перевірки розробляється органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюється на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня її затвердження.

Нормами такої Методики № 342 на законодавчому рівні встановлюються: єдиний підхід до розроблення органами державного нагляду (контролю) критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю) (далі - критерії); єдиний підхід до розроблення органами державного нагляду (контролю) уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) (далі - уніфікована форма акта перевірки).

Згідно з пунктом 4 Методики № 342 перегляд уніфікованої форми акта перевірки, зокрема переліку питань щодо проведення заходу державного нагляду (контролю), здійснюється у разі внесення змін до нормативно-правових актів, на підставі яких розроблений перелік питань щодо проведення заходу державного нагляду (контролю), або прийняття нових нормативно-правових актів у відповідній сфері державного нагляду (контролю).

Перелік питань для здійснення заходу державного нагляду (контролю) визначається органом державного нагляду (контролю) залежно від ступеня ризику шляхом проведення аналізу вимог законодавства, яких повинен дотримуватися суб`єкт господарювання у відповідній сфері, за формою згідно з додатком 1 в електронному вигляді та оприлюднюється на офіційному вебсайті відповідного органу державного нагляду (контролю) (пункт 3 Методики).

Відповідно до пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України № 342 від 10.05.2018 визнано такими, що втратили чинність: постанова Кабінету Міністрів України від 28.08.2013 № 752 «Про затвердження методик розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю)»; постанова Кабінету Міністрів України від 24.05.2017 № 362 «Про внесення змін до методик розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю)»; п. 20 змін, що вносяться до постанов Кабінету Міністрів України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 18.12.2017 № 1103.

Суд звертає увагу на те, що уніфіковані форми актів, розроблені відповідно до вимог Методики, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 28 08.2013 № 752, не містили переліку питань залежно від ступеня ризику. Переліки питань залежно від ступеня ризику містяться виключно в уніфікованих формах актів, затверджених органами державного нагляду (контролю) відповідно до Методики, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 № 342.

Таким чином, з початком застосування нових Методик всі критерії та уніфіковані форми актів, розроблені органами державного нагляду (контролю) на підставі Методик, затверджених постановами Кабінету Міністрів України, що втратили чинність згідно з пунктом 2 постанови Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 № 342, є нечинними.

Органи державного нагляду (контролю), які не затвердили та не оприлюднили у встановленому Законом порядку уніфіковані форми актів, що відповідають новій Методиці, втратили можливість проведення заходів державного нагляду (контролю), оскільки за результатами перевірок можливо складання актів перевірок виключно за уніфікованою формою.

Тобто, якщо органом державного нагляду (контролю) не затверджена та не оприлюднена на власному офіційному вебсайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю).

Дана правова позиція щодо правомірності недопуску до здійснення державного нагляду (контролю) посадових осіб органу державного нагляду (контролю), які не затвердили та не оприлюднили у встановленому Законом порядку уніфіковані форми актів, що відповідають новій Методиці, висловлена Державною регуляторною службою України та оприлюднена на власному офіційному вебсайті. (http://www.drs.gov.ua/press-room/chy-mozhe-pidpryyemets-ne-dopustyty-na-perevirku-kontrolera/ та http://www.drs.gov.ua/press-room/pozytsiya-derzhavnoyi-regulyatornoyi-sluzhby-ukrayiny-shhodo-nayavnosti-povnovazhen-u-organiv-derzhavnogo-naglyadu-kontrolyu-na-provedennya-zahodiv-derzhavnogo-naglyadu-kontrolyu-j-prava-sub-yektiv-go/ )

Відповідачем не надано суду доказів оприлюднення уніфікованих форм актів, розроблених відповідно до Методики № 342.

За вказаних обставин суд вважає, що позивач правомірно відмовив представникам НКРЕКП у проведенні позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, а тому акти перевірки № 404, № 405, № 406, № 407 від 27.11.2019 складені у формі, яка не відповідає уніфікованій формі акта перевірки, встановленій вищевказаною Методикою.

Щодо доводів представника відповідача про те, що вищевказані акти перевірки складені у формі, передбаченій Порядком контролю за дотриманням ліцензіатами, що проводять діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженої постановою НКРЕКП № 428 від 14.06.2018, то суд вказує на їх безпідставність, оскільки зазначений Порядок не зареєстрований в Міністерстві юстиції України, а тому є необов`язковим до виконання та має лише рекомендаційний характер.

Вищевказані обставини підтверджуються також розпорядженнями Державної регуляторної служби України 13.03.2020 № 29, №30, № 31 «Про розгляд скарги». Вказаними розпорядженнями зобов`язано Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, усунути порушення вимог пункту 8 частини 2 статті 16, частини 7 статті 19 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», абзацу 7 статті 3, частини 15 статті 4, абзацу 20 статті 10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», скасувавши постанову від 06.12.2019 № 2648 «Про накладення штрафу на АТ "Рівнегаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу»; постанову від 06.12.2019 № 2649 «Про накладення штрафу на АТ "Рівнегаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу»; постанову від 06.12.2019 № 2650 «Про накладення штрафу на АТ "Рівнегаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу».

Суд звертає увагу на те, що постанови від 06.12.2019 № 2648, №2649, № 2650 "Про накладення штрафу на АТ "Рівнегаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу" прийняті Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, на підставі актів перевірки № 404, № 405, № 406, № 407 від 27.11.2019. Як встановлено судом вище, висновки актів перевірки є протиправними, а тому такі матеріали не можуть бути належними та допустимими доказами в обґрунтування правомірності прийняття постанови від 06.12.2019 № 2648, № 2649, № 2650 про накладення штрафу на позивача за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу. Отже, постанови від 06.12.12.2019 № 2648, № 2649, № 2650 "Про накладення штрафу на АТ "Рівнегаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу" прийняті відповідачем за не доведення порушення позивачем пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом, тобто безпідставно та необґрунтовано, а тому її належить скасувати.

Вирішуючи питання правомірності застосування до позивача штрафу в розмірі 850000 грн. визначеному постановами №, № 2648, 2649, 2650, суд враховує таке.

Зміст оскаржуваних постанов свідчить, що такі прийняті внаслідок порушення позивачем пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме: положень статті 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого ним Законом (том 1 а.с.22).

Пунктом 2.1 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП 16.02.2017 №201 (далі - Ліцензійні умови) визначено, що господарська діяльність з розподілу природного газу здійснюється з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.

Згідно з випискою з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб- підприємців та громадських формувань основним видом економічної діяльності АТ "Рівнегаз" є розподілення газоподібного палива через місцеві (локальні) трубопроводи (КВЕД 35.22) (том 1 а.с.31-36).

Регулятор здійснює державний нагляд у сфері розподілу природного газу в порядку передбаченому Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 5 квітня 2007 року №877-V(далі - Закон 877-V).

Статтею 11 цього Закону зокрема встановлено, що суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) зобов`язаний допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умов дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.

Відповідно до ч.4 ст.4 Закону №877-V виключно законами встановлюються, зокрема: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.

Згідно з ч.7 ст.7 Закону №877-V на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Частиною 11 ст.7 Закону №877-V встановлено, що у разі виконання в повному обсязі та у встановлений строк припису, розпорядження, рішення, іншого розпорядчого документа про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу нагляду (контролю), фінансові та адміністративні санкції, заходи реагування до суб`єкта господарювання, його посадових осіб не застосовуються.

Статтею 17 Закону України «Про природні монополії» передбачено, що національні комісії регулювання діяльності суб`єктів природних монополій накладають штрафи на суб`єктів природних монополій, зокрема за: невиконання або несвоєчасне виконання рішень органів, які регулюють діяльність суб`єктів природних монополій, та порушення умов та правил здійснення підприємницької діяльності у сферах природних монополій та на суміжних ринках (ліцензійних умов) - у розмірі до п`яти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Відповідно до абз.5 ч.1 цієї статті штрафи на суб`єктів природних монополій, що провадять діяльність на ринку природного газу, накладаються за порушення та в розмірах, визначених Законом України "Про ринок природного газу".

Частина 2 ст.59 Закону України «Про ринок природного газу» від 09.04.2015 №329-VIII (далі - Закон №329-VIII) містить перелік правопорушень на ринку природного газу, серед яких: пункт 1 - «порушення ліцензіатами відповідних ліцензійних умов провадження господарської діяльності»; пункт 10 - «невиконання законних постанов, розпоряджень, наказів, рішень та приписів суб`єктів владних повноважень на ринку природного газу, а також створення перешкод для виконання службових обов`язків посадовими особами таких суб`єктів».

Отже, таке порушення як відмова в допуску службової особи до проведення перевірки в зазначеному переліку не міститься.

Відповідно до ч.3 ст.59 Закону №329-VIII у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу до відповідних суб`єктів ринку природного газу можуть застосовуватися санкції у виді: 1) попередження про необхідність усунення порушень; 2) штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.

Частиною 4 цієї статті встановлені розміри штрафів за відповідні правопорушення на ринку природного газу.

Пунктом 5 частини 4 статті 59 цього Закону визначено, що Регулятор у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на суб`єктів ринку природного газу (крім споживачів), зокрема: від 3000 до 50000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню - пункт «б»: за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню.

Розміру штрафу чи іншого виду відповідальності за порушення пункту 10 частини 2 статті 59 цього Закону: «невиконання законних постанов, розпоряджень, наказів, рішень та приписів суб`єктів владних повноважень на ринку природного газу, а також створення перешкод для виконання службових обов`язків посадовими особами таких суб`єктів» цим Законом не встановлено.

З огляду на викладене, суд дійшов висновку, що Законом України «Про ринок природного газу» не передбачено штрафу за таке порушення на ринку природного газу як недопуск службових осіб, у тому числі НКРЕКП, до проведення перевірки/ невиконання законних постанов, розпоряджень, наказів, рішень та приписів суб`єктів владних повноважень на ринку природного газу, а також створення перешкод для виконання службових обов`язків посадовими особами таких суб`єктів.

Водночас, суд наголошує, що недопуск посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду не може вважатися порушенням п.2.1 Ліцензійних умов.

Таким чином, суд вважає, що позов Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Рівнегаз" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача: Державна регуляторна служба України, потрібно задовольнити повністю: визнати протиправними та скасувати постанови відповідача:

від 06.12.2019 № 2648 "Про накладення штрафу на АТ "Рівнегаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу".

від 06.12.2019 № 2649 "Про накладення штрафу на АТ "Рівнегаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу".

від 06.12.2019 № 2650 "Про накладення штрафу на АТ "Рівнегаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу".

Відповідно до ч.1 та ч.2 ст.77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідач не виконав процесуального обов`язку доказування своєї позиції та не довів правомірності своєї поведінки у спірних правовідносинах, натомість доводи позивача відповідають обставинам справи та ґрунтуються на нормах матеріального закону.

Суд зазначає, що згідно з ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Оскільки факт наявності у позивача порушеного права знайшов своє підтвердження у ході розгляду справи, то поданий позов належить задовольнити повністю.

Враховуючи положення ч.1 ст.139 КАС України, сплачений судовий збір у розмірі 38250,00 грн підлягає стягненню на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень - Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Керуючись статтями 241-246, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В :

Адміністративний позов Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Рівнегаз" (, м.Рівне, вул. Івана Вишенського,4, 33027) до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (, м.Київ, вул.Смоленська, 19, 03057) задовольнити повністю.

Визнати протиправними та скасувати постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг №2648 "Про накладення штрафу на АТ "Рівнегаз" за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу" від 06.12.2019, №2649 "Про накладення штрафу на АТ "Рівнегаз" за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу" від 06.12.2019, та №2650 "Про накладення штрафу на АТ "Рівнегаз" за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу" від 06.12.2019.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на користь Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Рівнегаз" судовий збір в сумі 38250 (тридцять вісім тисяч двісті п`ятдесят) грн.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Апеляційна скарга подається до Восьмого апеляційного адміністративного суду через Рівненський окружний адміністративний суд.

Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Повний текст рішення складений 21 липня 2020 року.

Суддя Махаринець Д.Є.