Справа № 813/7910/14
Суддя: Уханенко С.А.
Дата ухвалення: 2020-07-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

15 липня 2020 року

Київ

справа №813/7910/14

адміністративне провадження №К/9901/4043/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Уханенка С.А.,

суддів: Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,

за участю:

секретаря судового засідання - Семопядного О.В.,

позивача - ОСОБА_1 ,

представника відповідача -Щепанського А.М.

розглянув у відкритому судовому засіданні як суд касаційної інстанції справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у Львівській області, Міністерства внутрішніх справ України про скасування наказів, поновлення на посаді та зобов`язання до вчинення дій, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2017 року, ухвалену в складі головуючого судді Старунського Д.М., суддів Рибачука А.І., Кушнерика М.П.

УСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. У листопаді 2014 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до ГУ МВС України у Львівській області, МВС України, в якому з урахуванням заяви про зменшення позовних вимог просив:

- визнати протиправним та скасувати наказ МВС України № 2239 о/с від 27.10.2014 про звільнення його з посади першого заступника начальника ГУ МВС України у Львівській області - начальника слідчого управління;

- визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління МВС України у Львівській області від 03.11.2014 № 504 о/с;

- поновити його на раніше займаній посаді;

- зобов`язати МВС України проінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до нього заборони, передбаченої ч. 3 ст. 1 Закону України «Про очищення влади».

2. В обґрунтування позову зазначає, що заборона, передбачена ч. 1, 2, 4, 8 ст. 3 Закону України "Про очищення влади" не застосовується відносно нього, оскільки він обіймав посаду, не зазначену в переліку осіб, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація). Також позивач вказує на те, що заборона, передбачена частинами третьою та четвертою статті 1 Закону України "Про очищення влади", не застосовується до осіб, визначених у частинах другій-четвертій статті 3 цього Закону, які визнані учасниками бойових дій під час проведення антитерористичної операції на сході України у встановленому законодавством порядку. Також звертає увагу на те, що був звільнений без згоди профкому і перебував у відпустці.

ІІ. Встановлені судами обставини справи

3. Так, судами встановлено та матеріалами справи підтверджено, що позивач проходив службу в органах внутрішніх справ з 1994 року, зокрема, в період з серпня 2011 року по грудень 2012 року - на посаді заступника начальника Управління МВС України в Закарпатській області - начальника кримінальної міліції; в період з грудня 2012 року по квітень 2014 року - на посаді першого заступника начальника Управління МВС України у Вінницькій області - начальника слідчого управління.

4. 07.04.2014 року позивача було призначено на посаду першого заступника начальника ГУ МВС України у Львівській області на підставі Наказу МВС України №648 о/с від 17.04.2014 року.

5. Наказом МВС України "По особовому складу" від 27.10.2014 року 2239 о/с за підписом міністра МВС України Авакова А.Б., полковника міліції Вучкана С.Ф., першого заступника начальника Головного управління МВС України у Львівській області - начальника слідчого управління було звільнено з органів внутрішніх справ на підставі положень пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про очищення влади" від 16 вересня 2014 року та пунктом 62 "а" положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ у запас Збройних Сил з постановленням на військовий облік.

6. На виконання наказу 2239 о/с від 27.10.2014 року ГУ МВС України у Львівській області видано наказ "По особовому складу" №504 о/с від 03.11.2014 року за підписом начальника Загарії Д.Д., про звільнення полковника міліції Вучкана С.Ф., першого заступника начальника ГУМВС - начальника слідчого управління ГУМВС, з 19 листопада 2014 року.

7. Суть спору полягає у визначенні правомірності звільнення позивача з займаної посади на підставі положень Закону України "Про очищення влади".

ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення.

8. Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 04 вересня 2017 року адміністративний позов був задоволений повністю.

Визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства внутрішніх справ України "По особовому складу" № 2239 о/с від 27.10.2014 року в частині звільнення ОСОБА_1 першого заступника начальника Головного управління МВС України у Львівській області - начальника слідчого управління.

Визнано протиправним та скасовано наказ Головного управління МВС України у Львівській області № 504 о/с від 03.11.2014 року Про звільнення ОСОБА_1 з посади першого заступника начальника Головного управління МВС України - начальника слідчого управління.

Поновлено ОСОБА_1 на посаді першого заступника начальника Головного управління МВС України у Львівській області начальника слідчого управління - Головного управління МВС України у Львівській області, з 19.11.2014 року.

Зобов`язано Міністерство внутрішніх справ України проінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України "Про очищення влади".

9. Задовольняючи позов, суд першої інстанції дійшов висновку щодо безпідставності не застосування до позивача приписів частини сьомої статті 1 Закону України "Про очищення влади" - як до учасника бойових дій під час проведення антитерористичної операції на сході України.

10. Не погодившись з постановою суду першої інстанції Головне управління Міністерства внутрішніх справ України у Львівській області та Міністерство внутрішніх справ України подали апеляційні скарги на вказану постанову.

11. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2017 року апеляційні скарги Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у Львівській області та Міністерства внутрішніх справ України задоволені. Постанова Львівського окружного адміністративного суду від 04 вересня 2017 року скасована та прийнята нова постанова про відмову в задоволенні позову ОСОБА_1 .

12. Відмовляючи в задоволенні позову суд апеляційної інстанції виходив з того, що позивач підлягав люстрації згідно з частиною третьою статті 1, пункту вісім частини першої статті 3 Закону України «Про очищення влади», яка категорично вказує на звільнення таких осіб впродовж 10-ти денного терміну згідно з підпунктом 1 пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про очищення влади» незалежно від того чи є вони учасниками бойових дій.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції, вимоги касаційної скарги та аргументи сторін.

13. Не погоджуючись з постановою суду апеляційної інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржену постанову суду апеляційної інстанції, а постанову суду першої інстанції - залишити без змін.

14. В обґрунтування касаційної скарги позивач зазначає, що він обіймав посаду, не зазначену в переліку осіб, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація). А передбачена частинами третьою та четвертою статті 1 Закону України "Про очищення влади", заборона не застосовується до осіб, визначених у частинах другій-четвертій статті 3 цього Закону, які визнані учасниками бойових дій під час проведення антитерористичної операції на сході України у встановленому законодавством порядку.

15. Міністерство внутрішніх справ України у поданому на касаційну скаргу відзиві просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

16. Позивач в судовому засіданні підтримав доводи і вимоги касаційної скарги.

17. Представник Міністерства внутрішніх справ України в судовому засіданні заперечував проти задоволення касаційної скарги позивача і підтримав поданий відзив.

V. Джерела права й акти їхнього застосування. Позиція Верховного суду

18. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

19. Правові та організаційні засади проведення очищення влади (люстрації) для захисту та утвердження демократичних цінностей, верховенства права та прав людини в Україні визначені Законом України "Про очищення влади".

20. Приписами підпункту першого пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про очищення влади" встановлено, що впродовж десяти днів з дня набрання чинності цим Законом керівник органу (орган), до повноважень якого належить звільнення та/або ініціювання звільнення з посади осіб, до яких застосовується заборона, зазначена в частині третій статті 1 цього Закону, на основі критеріїв, визначених частиною першою статті 3 цього Закону, на підставі відомостей, наявних в особових справах цих осіб: звільняє цих осіб з посад або надсилає керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення з посади таких осіб, відповідні документи для їх звільнення не пізніше ніж на 10 робочий день з дня отримання таких документів.

21. Відповідно до частини третьої статті 1 Закону України "Про очищення влади" протягом десяти років з дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону.

22. Згідно з пунктом восьмим частини першої статті 3 (критерії здійснення очищення влади (люстрації) Закону України «Про очищення влади» заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.

23. Як встановлено судами попередніх інстанцій та не заперечується сторонами позивач з серпня 2011 року по лютий 2014 року послідовно перебував на посадах заступника начальника Управлінь МВС України в області. Сукупний період перебування на вказаних посадах становив два роки та вісім місяців.

24. Згідно з статтями 1, 7 Закону України "Про міліцію", міліція є єдиною системою органів державної влади, яка входить до структури МВС України. Згідно з ст.ст. 6, 13 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" міністерство є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику в одній чи декількох визначених Кабінетом Міністрів України сферах, проведення якої покладено на Кабінет Міністрів України Конституцією та законами України. В рамках своєї діяльності міністерство може утворювати, ліквідовувати, реорганізовувати територіальні органи міністерства в межах граничної чисельності державних службовців та працівників міністерства і коштів, передбачених на утримання міністерств. Територіальні органи міністерства діють на підставі положень, що затверджуються міністром.

25. Наказом МВС України від 02.02.2004 р. № 94 "Про затвердження положень про територіальні і на транспорті органи МВС України" визначено, що обласні управління МВС України є територіальними органами МВС України, які утворюються МВС України і йому підпорядковується. З наведеного слідує, що Головні управління МВС України у області є територіальними органами МВС України.

26. Доводи касаційної скарги щодо відсутності посади керівника територіального органу в структурі МВС є безпідставними оскільки начальник Головного управління МВС в області і є керівником відповідного управління.

27. Таким чином висновки судів попередніх інстанцій щодо віднесення вказаних посад позивача до посад, на які поширюється дія пункту 8 частини першої статті 3 Закону України "Про очищення влади" є обґрунтованими.

28. Згідно з частиною 7 статті 1 Закону України «Про очищення влади» заборона, передбачена частинами третьою та четвертою цієї статті не застосовується до осіб, які визнані учасниками бойових дій під час проведення антитерористичної операції на сході України у встановленому законодавством порядку, зазначених у частинах другій - четвертій статті 3 цього Закону.

29. Суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що приписи частини 7 статті 1 Закону України «Про очищення влади» не поширюються, оскільки посада позивача визначена пунктом 8 частини першої статті 3 Закону України «Про очищення влади».

30. За визначенням частини першої, другої статті 1 Закону України "Про очищення влади" очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.

Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_3 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах:

верховенства права та законності;

відкритості, прозорості та публічності;

презумпції невинуватості;

індивідуальної відповідальності;

гарантування права на захист.

31. Парламентська асамблея Ради Європи у Резолюції ПАРЄ №1096 (1996) звернула увагу держав-членів на те, що "люстрація" застосовується до осіб у випадку доведення їх провини в кожному конкретному випадку, а не як інструмент формального звільнення з посади. Зокрема, у пункті 12 Асамблея підкреслила, що загалом люстраційні заходи можуть будуть сумісними з демократичною державою, заснованій на принципі верховенства права, за умов дотримання деяких критеріїв. По-перше, провина, а саме особиста, а не колективна, повинна бути доведена в кожному окремому випадку; це наголошує на потребі в індивідуальному, а не колективному, застосуванні законів про люстрацію. По-друге, повинні гарантуватися право на захист, презумпція невинуватості до доведення провини і право на судовий перегляд ухваленого рішення. Помста у жодному разі не може бути метою таких заходів, а процес люстрації не повинен допускати політичне або соціальне зловживання результатами люстрації. Метою люстрації є не покарання осіб, які вважаються винними (це входить до завдань прокурорів, які керуються кримінальним законодавством), а захист молодих демократій.

32. У зв`язку з цим у справі №800/186/17 Верховний Суд дійшов висновку, що застосовані люстраційним законодавством заходи не можуть вважатися заходами юридичної відповідальності, оскільки не є санкцію за конкретне протиправне діяння. Їхня мета полягала у відновленні довіри до органів державної влади, а не притягненні до відповідальності відповідних посадових осіб.

33. 17 жовтня 2019 року ЄСПЛ прийняв рішення у справі "Полях та інші проти України" (заяви №58812/15, №53217/16, №59099/16, №23231/18, №47749/18), яке 24 лютого 2020 року набуло статусу остаточного (далі - рішення у справі "Полях та інші проти України"), та стосувалося звільнення п`ятьох державних службовців із забороною обіймати посади державної служби на підставі приписів Закону України "Про очищення влади", що одразу призвело до втрати всіх своїх здобутків.

34. У цьому рішенні ЄСПЛ указав, що застосовані до заявників заходи були дуже обмежувальними та широкими за обсягом, які призвели до втручання в право на приватне життя, гарантоване статтею 8 Конвенції. Тому необхідні були дуже переконливі підстави, щоб довести, що такі заходи могли бути застосовані за відсутності будь-якої індивідуальної оцінки поведінки особи лише на підставі висновку, що їхнє перебування на посаді у період, коли пан ОСОБА_3 обіймав посаду Президента України, достатньою мірою доводило відсутність у них відданості демократичним принципам державної організації або їхню причетність до корупції.

35. Статтею 2 Закону України «Про очищення влади» передбачено перелік посад щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації). Відповідно до пункту шостого частини першої даної статті заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо: начальницького складу органів внутрішніх справ, центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції, центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту.

36. Критерії здійснення очищення влади (люстрації), установлені статтею 3 Закону України «Про очищення влади», застосовуються до певної категорії посад без конкретизації їх статусу в структурі органів державної влади.

37. Як свідчать матеріали справи, підставою для видання оскаржуваного наказу стала перевірки відомостей, зазначених в особовій справі позивача, якою встановлено, що позивач, відповідно до критеріїв здійснення очищення влади, визначених у частині першій статті 3 Закону України «Про очищення влади» за період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року обіймав посади щодо яких встановлена заборона.

38. Водночас із аналізу цих норм випливає, що встановлення для осіб заборони обіймати певні посади в органах державної влади чи їхніх самостійних структурних підрозділах пов`язується із самим лише фактом зайняття у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року посад, зокрема передбачених пунктом 8 частини першої статті 3 Закону України «Про очищення влади», незалежно від того чи сприяла така особа своїми рішеннями, діями (бездіяльністю) узурпації влади, підриву основ національної безпеки і оборони України або протиправному порушенню прав і свобод людини, тобто не враховуючи жодної індивідуальної дії чи зв`язку особи з будь-якими антидемократичними подіями.

39. Звільнення позивача проведено на підставі відомостей, зазначених в особовій справі про його перебування на відповідних посадах. При цьому встановлення фактів особистої протиправної поведінки позивача не було метою цієї перевірки. Будь-яких доказів, щодо вчинення дій та заходів (та/або сприяння їх здійсненню), спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_3 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, матеріали справи не містять.

40. Верховний Суд уважає за необхідне зазначити, що відсутність у Законі України «Про очищення влади» процедури та механізму, які б визначали індивідуальний підхід під час застосування встановлених ним заборон, не знімає обов`язку із суду застосовувати індивідуальний підхід при вирішенні кожного конкретного спору за критеріями правомірності та законності рішень суб`єктів владних повноважень, визначених частиною третьою статті 2 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року), що кореспондує положенням частини другої статті 2 КАС України (у редакції, чинній від 15 грудня 2017 року).

41. Цей обов`язок випливає із завдань адміністративного судочинства, змістом яких є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

42. У цьому зв`язку, ЄСПЛ у справі "Полях та інші проти України" вказав на відсутність застосування індивідуального підходу під час здійснення люстраційної перевірки, що й лягло в основу постанови Верховного Суду у складі суддів судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду від 3 червня 2020 року у справі №817/3431/14. У даному рішенні Верховний Суд дійшов висновку, що заходи такої суворості як звільнення з посади із забороною займати посаду на 10 років не можуть застосовуватись до державних службовців лише через те, що вони залишились на своїх посадах державної служби після обрання нового глави держави, без аналізу індивідуальної поведінки таких осіб та встановлення зв`язку їх діяльності з узурпацією влади, підривом основ національної безпеки і оборони України або протиправного порушення прав і свобод людини.

43. З огляду на встановлені судами попередніх інстанцій обставини у справі, Суд дійшов висновку щодо недотримання принципу індивідуальної вини при проведенні люстраційних заходів та винесенні наказів про звільнення позивача з посади та органів внутрішніх справ.

44. Підсумовуючи наведене, Суд дійшов висновку що оскаржувані накази МВС не відповідають критеріям правомірності, наведеним у частині другій статті 2 КАС України, зокрема, винесені непропорційно, тобто без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, а тому є такими, що підлягають скасуванню судом як протиправні.

45. Скасування наказів про звільнення позивача, відповідно до частини першої статті 235 Кодексу законів про працю України є підставою для його поновлення на попередній роботі з 19 листопада 2014 року.

46. Щодо вимоги позивача про вилучення відомостей про нього з Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади" суд першої інстанції керуючись приписами Положення про Єдиний державний реєстр осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади" дійшов обґрунтованого висновку про наявність підстав для зобов`язання Міністерства внутрішніх справ України поінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до позивача заборони, передбаченої частиною 3 статті 1 Закону України "Про очищення влади".

47. Відповідно до частини першої статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права є підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині.

48. З огляду на те, що судом першої інстанції було правильно вирішено заявлені позивачем вимоги але неправильно застосовані норми матеріального права, а суд апеляційної інстанцій не виправив, допущених порушень, скасувавши при цьому постанову суду першої інстанції, Суд дійшов висновку про скасування постанови суду апеляційної інстанції та зміни мотивувальної частина постанови суду першої інстанції.

49. Керуючись статтями 341, 343, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2017 року скасувати.

3. Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 04 вересня 2017 року змінити, виклавши мотивувальну частину в редакції цієї постанови.

4. В іншій частині постанову Львівського окружного адміністративного суду від 04 вересня 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не підлягає оскарженню.

СуддіС.А. Уханенко О.В. Кашпур О.Р. Радишевська