Справа № 160/549/20
Суддя: Захарчук-Борисенко Наталія Віталіївна
Дата ухвалення: 2020-06-02 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД РІШЕННЯ ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
02 червня 2020 року Справа № 160/549/20
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого суддіЗахарчук-Борисенко Н. В.
за участі секретаря судового засіданняДудко Ю.С.,
представника позивача представника відповідача представника третьої особи Медяного О.Ю., Любінецької Ю.В., Грек К.А.,
15.01.2020 Акціонерне товариство «Оператор газорозподільної системи «Криворіжгаз» звернулось до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Національної комісії, що здійснює регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг (НКРЕКП), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача: Державна регуляторна служба України, в якій просить:
- визнати протиправною та скасувати Постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 13.12.2019 року №2831 «Про накладення штрафу на АТ «КРИВОРІЖГАЗ» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу».
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що 02.01.2020 позивач отримав постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП) від 13.12.2019 № 2831 «Про накладення штрафу на АТ «КРИВОРІЖГАЗ» за порушення п. 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу, якою накладено штраф у розмірі 850 000,00 грн.
Позивач не погоджується з порушеннями, викладеними в оскаржуваній постанові, оскільки, на думку позивача, у НКРЕКП відсутні підстави для проведення заходів державного нагляду (контролю), шляхом позапланової перевірки, тому що на власному офіційному веб-сайті відсутня уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, а тому позивач правомірно не допустив представників відповідача для здійснення позапланової перевірки, відповідачем також порушено порядок оформлення відмови у проведенні перевірки
Ухвалою суду від 17.01.2020 було відкрито провадження в даній адміністративній справі за правилами спрощеного позовного провадження з повідомленням (викликом) учасників справи.
28.01.2020 було відкладено розгляд справи для повторного виклику представника третьої особи до 13.02.2020.
06.02.2020 засобами електронного зв`язку до суду надійшли письмові пояснення від представника третьої особи, в яких просив суд врахувати дані пояснення та зазначив, що оскільки посадовими особами НКРЕКП не було дотримано встановленого Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» №877-V (далі Закон України №877-V) порядок здійснення державного нагляду, а саме: не затверджена та не оприлюднена на офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеню ризику, позивач використав своє право, надане ст. 10 Закону України №877-V щодо не допуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю).
Ухвалою суду від 13.02.2020 було задоволено клопотання представника Державної регуляторної служби України про участь у судових засіданнях в режимі відеоконференції в даній адміністративній справі та призначено проведення наступного судового засідання у справі №160/549/20 на 28.02.2020 о 10:00 год. в режимі відеоконференції.
13.02.2020 до суду від представника відповідача надійшов відзив на позовну заяву, в якому просив відмовити у задоволенні позовної заяви, стверджуючи про правомірність оскаржуваної постанови, яку прийнято в межах компетенції та у спосіб, визначений законодавством, з дотриманням балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, а також основних принципів діяльності НКРЕКП - законності, справедливості, недопущення дискримінації. Зокрема відповідач вказав, що позапланову перевірку позивача проведено в установленому порядку та за наявності для цього відповідної підстави. Крім того, ч. 2 ст. 5 Закону України №877-V передбачено, що уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством. Однак, вказаною нормою не встановлено строк протягом якого орган державного нагляду (контролю) має затвердити такі уніфіковані форми актів.
Так, форма акту, що є додатком до Порядку №428 відповідає положенням та формі уніфікованого акту перевірки.
Таким чином, суб`єктивна думка позивача відносно невідповідності акта перевірки, який є додатком до Порядку №428 не може бути підставою для не допуску посадових осіб до здійснення позапланової перевірки дотримання АТ «Криворіжгаз» Ліцензійних умов.
Позивач, скориставшись своїм правом, надав до суду відповідь на відзив, відповідно до якої зазначає, відмова позивача в допуску службової особи до проведення перевірки за відсутності для такої відмови законних підстав, у разі його наявності є загальним порушенням для суб`єктів господарювання, незалежно від сфери діяльності чи умов та правил здійснення певної ліцензійної діяльності, незалежно від самого факту здійснення такої діяльності, і ніяк не може бути порушенням ліцензійних умов як таких.
Позивач вказує, що у відповідача відсутня затверджена належним чином уніфікована форма акту перевірки, що є порушенням Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та норм Законів України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг».
05.03.2020 відповідачем було надано до суду заперечення на відповідь на відзив, які долучено до матеріалів справи. Відповідач зауважує, що твердження позивача щодо недотримання НКРЕКП уніфікованої форми Акту є безпідставними, оскільки висновки викладені в позиції Державної регуляторної служби України не носять правозастосовний характер і відповідно не визначають питання належності акта перевірки НКРЕКП, що є додатком до Порядку №428 до Методики №342 та жодним чином не надавали підстав позивачу не допускати посадових осіб відповідача до позапланової перевірки.
Разом з тим, Закон України №877-V передбачає імперативний обов`язок допуску суб`єктом господарювання посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду.
Вимоги Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», враховуючи п.9 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» щодо лібералізації системи державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності щодо необхідності приведення форм актів у відповідність із цим Законом на НКРЕКП не поширюються.
Ухвалою суду від 10.03.2020 було задоволено заяву представника Національної комісії, що здійснює регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг (НКРЕКП) про розгляд справи за правилами загального позовного провадження в адміністративній справі №160/549/20, розгляд справи №160/549/20 здійснювати за правилами загального позовного провадження.
Ухвалою суду від 09.04.2020 було задоволено клопотання представника Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Криворіжгаз» про відкладення розгляду адміністративної справи №160/549/20 та відкладено розгляд адміністративної справи №160/549/20 на 30.04.2020.
У судове засідання всі сторони з`явились.
Представник позивача позовні вимоги підтримав у повному обсязі та просив суд їх задовольнити з підстав, викладених в адміністративному позову, відповіді на відзив та додаткових поясненнях.
Представник відповідача проти задоволення позовних вимог заперечував у повному обсязі та просив суд відмовити у їх задоволенні з підстав, викладених у відзиві та запереченнях на додаткові пояснення.
Представник третьої особи позовні вимоги підтримав та просив суд задовольнити.
Дослідивши матеріали справи, заслухавши пояснення представників сторін, з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд виходить з наступного.
Позивач є підприємством, що здійснює господарську діяльність із розподілу природного газу, яка, відповідно до норм п. 27, ст. 7 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» та ст. 9 Закону України «Про ринок природного газу» є ліцензованою.
26.03.2019 регулятором. Відповідно до ст. 19 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» пункту 4 частини 9 ст. 19 Закону України про ліцензування, на підставі звернень побутових споживачів, враховуючи лист Державної регуляторної служби України від 07.03.2019 №1478/0/20-19, на засіданні, що було проведено у формі відкритого слухання була прийнята постанова НКРЕКП №425 «Про проведення позапланових перевірок, в тому числі ПАТ «Криворіжгаз».
Відділ НКРЕКП у Дніпропетровській області, відповідно до законів України «Про національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг», «Про ліцензування видів господарської діяльності», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та постанови НКРЕКП від 26.03.2019 №425 «Про проведення позапланових перевірок в тому числі Ат «Криворіжгаз» (зі змінами, внесеними постановою НКРЕКП від 23.08.2019 №1775) на підставі звернень споживачів АТ «Криворіжгаз», зазначених у листі Державної регуляторної служби України від 07.03.2019 №1478/0/20-19 у строк з 03.12.2019 по 05.12.2019 було проведено позапланову перевірку позивача щодо дотримання вимог пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 №201 у частині здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.
Так, згідно посвідчення НКРЕКП від 20.11.2019 року №449 та №450 Регулятор зазначив про проведення позапланової перевірки позивача ліцензованої діяльності з розподілу природного газу на підставі звернень споживачів м. Кривий Ріг, зазначених у листі Державної регуляторної служби від 07.03.2019 року №1478/0/20-19 та від 14.05.2019 року №3185/0/20-19 відповідно строк проведення перевірки з 03.12.2019 по 05.12.2019.
Не приймаючи до уваги заперечення щодо проведення позапланової перевірки, які викладені у Листах, Регулятором були складені акти №436 та №437 від 05.12.2019 року про порушення пункту 2.1 глави Ліцензійних умов з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно- правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень ст. 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом та направлений на адресу позивача супровідними листами від 05.12.2019 року №37-20/460, від 05.12.2019 року №37-20/461 (далі-акт перевірки).
На цьому ж офіційному веб-сайті НКРЕКП опубліковані обгрунтування до проекту постанови НКРЕКП «Про накладення штрафу на AT«Криворіжгаз» за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу» (надалі - Обґрунтування).
Як зазначено в Обґрунтуваннях, Регулятор вважає, що АТ «Оператор газорозподільної системи «Криворіжгаз» порушено пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов, а саме: ст. 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», якою покладено обов`язок на суб`єкт господарювання щодо надання допуску посадових осіб органу державного нагляду до здійснення заходів державного нагляду, в даному випадку позапланових перевірок.
Регулятор зазначає, що підставою для проведення позапланової перевірки AT«Криворіжгаз» були погодження Державної регуляторної служби України на проведення позапланової перевірки AT «Криворіжгаз», надані НКРЕКП листами від 07.03.2019 №1478/0/20-19 та від 14.05.2019 №3185/0/20-19 у частині розгляду скарг споживачів щодо дотримання ліцензійних умов провадження господарської діяльності. При цьому, посилається на постанову НКРЕКП № 428 від 14.08.2018 року в редакції від 13.09.2019 року «Про затвердження Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов» (далі - Порядок контролю), вважаючи що дії по проведенню позапланової перевірки позивача є правомірними та такими, що відповідають вимогам діючого законодавства України.
13.12.2019 за результатами розгляду питання щодо порушення Ліцензійних умов на позивача постановою НКРЕКП № 2831 було накладено штраф у розмірі 850000,00 грн.
Надаючи оцінку правовідносинам, що склалися між сторонами, суд виходить з наступного.
Так, підставою для винесення вищезазначеної постанови, став недопуск позивачем посадових осіб НКРЕКП до здійснення заходів державного нагляду (контролю).
Відповідно до частини 1 статті 10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо: органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.
Аналогічна норма міститься в п.п. 12 п. 7.1 «Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов».
Згідно частини 15 статті 4 Закону № 877-V, при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.
В силу частини 2 статті 5 Закону № 877-V, орган державного нагляду (контролю) визначає у віднесеній до його відання сфері критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності. Залежно від ступеня ризику органом державного нагляду (контролю) визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю). Критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), затверджуються Кабінетом Міністрів України за поданням органу державного нагляду (контролю). Залежно від ступеня ризику орган державного нагляду (контролю) визначає перелік питань для здійснення планових заходів (далі - перелік питань), що затверджується наказом такого органу. Уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством. Виключно в межах переліку питань орган державного нагляду (контролю) залежно від цілей заходу та ступеня ризику визначає питання, щодо яких буде здійснюватися державний нагляд (контроль), та зазначає їх у направленні на перевірку.
Постановою Кабінету Міністрів України від 10 травня 2018 року № 342 затверджена нова Методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) (далі - Методика № 342).
Пунктом 2 цієї постанови були визнані такими, що втратили чинність: постанова КМУ від 28.08.2013 р. № 752 «Про затвердження методик розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також, уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю)»; постанова КМУ від 24.05.2017 р. № 362«Про внесення змін до методик розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю)»; п. 20 змін, що вносяться до постанов КМУ, затверджених постановою КМУ від 18.12.2017 р. № 1103.
Так, уніфіковані форми актів, розроблені, відповідно до вимог Методики, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 28 серпня 2013 року № 752, не містили переліку питань, залежно від ступеня ризику.
При цьому, переліки питань залежно від ступеня ризику містяться виключно в уніфікованих формах актів, затверджених органами державного нагляду (контролю), відповідно до Методики № 342.
Таким чином, з початком застосування нових Методик, всі критерії та уніфіковані форми актів, розроблені органами державного нагляду (контролю) на підставі Методик, затверджених постановами Кабінету Міністрів України, що втратили чинність, згідно з пунктом 2 постанови Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 року № 342, є нечинними, оскільки, вони не відповідають новим Методикам.
Органи державного нагляду (контролю), які не затвердили та не оприлюднили у встановленому Законом порядку уніфіковані форми актів, що відповідають новій Методиці, втратили можливість проведення заходів державного нагляду (контролю), оскільки, за результатами перевірок можливо складання актів перевірок виключно за уніфікованою формою.
Тобто, якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акту, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, суб`єкт господарювання мав право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю).
Таким чином, суд приходить до висновку, що посадовими особами НКРЕКП не було дотримано встановлений Законом № 877-V порядок здійснення державного нагляду, а саме: не затверджена та не оприлюднена на офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеню ризику, АТ «Оператор газорозподільної системи «Криворіжгаз» правомірно використав своє право, надане статтею 10 Закону № 877-V, щодо недопуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю).
Щодо доводів відповідача про те, що частиною 2 статті 5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не встановлений строк, протягом якого, орган державного нагляду (контролю) має затвердити такі уніфіковані форми актів, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до частини 15 статті 4 вищевказаного Закону, при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.
Оскільки, як було зазначено вище, Постановою Кабінету Міністрів України від 10 травня 2018 № 342 була затверджена нова Методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), при цьому, Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» зобов`язує відповідача використовувати виключно уніфіковані форми актів, суд вважає, що НКРЕКП зобов`язана була невідкладно вжити заходи для приведення власних уніфікованих форм актів у відповідність до Методики № 342 шляхом затвердження та оприлюднення їх на власному офіційному веб-сайті.
Таким чином, суд доходить висновку щодо задоволення позовних вимог в повному обсязі.
Відповідно до ст. 90 Кодексу адміністративного судочинства України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.
Частина 2 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України визначає, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дій чи бездіяльності покладається на відповідачів.
В той же час, ч. 1 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України покладено обов`язок на позивача довести ті обставини, на яких ґрунтуються його вимоги та заперечення.
Вирішуючи питання про розподіл судових витрат суд керується вимогами ст. 139 Кодексу адміністративного судочинства України.
Керуючись ст. ст. 139, 241-246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Визнати протиправною та скасувати Постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 13.12.2019 року №2831 «Про накладення штрафу на АТ «КРИВОРІЖГАЗ» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу».
Рішення суду набирає законної сили відповідно до вимог статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене в строки, передбачені статтею 295 Кодексу адміністративного судочинства України.

До дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи рішення суду оскаржується до Третього апеляційного адміністративного суду через Дніпропетровський окружний адміністративний суд, відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 Розділу VII Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України.

Повний текст рішення суду складений 12.06.2020 року.

Суддя Н.В. Захарчук-Борисенко