Справа № 804/797/18
Суддя: Дашутін І.В.
Дата ухвалення: 2020-07-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 липня 2020 року

м. Київ

справа № 804/797/18

адміністративне провадження № К/9901/64252/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Дашутіна І.В.,

суддів: Шишова О.О., Яковенка М.М.,

розглянув в порядку письмового провадження касаційну скаргу приватного підприємства «Ремсервіс - АТП 11211» на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 11.09.2018 у складі колегії суддів: Добродняк І.Ю. (головуючий), Бишевської Н.А., Семененка Я.В. у справі № 804/797/18 за позовом приватного підприємства «Ремсервіс - АТП 11211» до Виконавчого комітету Марганецької міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення, -

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. Приватне підприємство «Ремсервіс - АТП 11211» (далі - ПП«Ремсервіс - АТП 11211», позивач) звернулося до суду з адміністративним позовом, в якому просило визнати протиправним та нечинним рішення Виконавчого комітету Марганецької міської ради №27 від 17.01.2018 «Про оголошення проведення конкурсу на перевезення пасажирів автомобільним транспортом на регулярних міських автобусних маршрутах загального користування у місті Марганці» в частині об`єкта конкурсу № 1: маршрут № 1 «Міська лікарня - Городище» 1-А; маршрут № 2 «Міська лікарня - Городище» 1-Б та зобов`язати відповідача опублікувати оголошення про відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акту у виданні, в якому цей акт мав бути офіційно оприлюднений.

2. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12.03.2018 позов задоволено частково.

2.1. Визнано протиправним та скасовано рішення Виконавчого комітету Марганецької міської ради від 17.01.2018 № 27 «Про оголошення проведення конкурсу на перевезення пасажирів автомобільним транспортом на регулярних міських автобусних маршрутах загального користування у місті Марганці» в частині об`єкта конкурсу № 1: маршрут № 1 «Міська лікарня - Городище» 1-А; маршрут № 2 «Міська лікарня - Городище» 1-Б».

2.3. У задоволенні іншої частини позовних вимог - відмовлено.

2.1. Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 11.09.2018 рішення суду першої інстанції скасовано, у задоволенні позову відмовлено.

3. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено:

3.1. 17 січня 2018 року виконавчим комітетом Марганецької міської ради Дніпропетровської області прийнято рішення №27 «Про оголошення проведення конкурсу на перевезення пасажирів автомобільним транспортом на регулярних міських автобусних маршрутах загального користування у місті Марганці», яким оголошено конкурс на перевезення пасажирів автомобільним транспортом на міських автобусних маршрутах загального користування у м.Марганці та вирішено провести конкурс відкритим для всіх претендентів 23 лютого 2018 року о 10 годині у малій залі засідань виконавчого комітету.

3.2. Вказаним рішенням, зокрема, оголошено проведення конкурсу на перевезення пасажирів автомобільним транспортом на регулярних міських автобусних маршрутах загального користування у місті Марганці в частині об`єкта: маршрут № 1 «Міська лікарня - Городище» 1-А та маршрут № 2 «Міська лікарня - Городище» 1-Б.

3.3. Пунктом 3 рішення затверджено зміст оголошення про проведення конкурсу на перевезення пасажирів автомобільним транспортом на міських автобусних маршрутах загального користування у м.Марганці згідно з додатком.

3.4. Відповідно до пункту 5 цього рішення воно набирає чинності з дня оприлюднення у міській газеті «Шахтар Марганця».

3.5. 19.01.2018 у газеті «Шахтар Марганця» № 3 (10514) було опубліковано оголошення про проведення конкурсу на перевезення пасажирів автомобільним транспортом на міських автобусних маршрутах загального користування у м.Марганці, призначеного рішенням виконавчого комітету від 17.01.2018 № 27.

3.6. Водночас, листом КП Редакція газети «Шахтар Марганця» № 21 від 21.02.2018 підтверджено, що протягом 2018 року у міській громадсько-політичній газеті «Шахтар Марганця» саме рішення виконавчого комітету № 27 від 17.01.2018 не публікувалось.

3.7. Разом з тим, рішенням виконавчого комітету Марганецької міської ради від 24.01.2018 № 50 внесено зміни до Додатку до рішення виконавчого комітету № 27 від 17.01.2018. Вказане рішення від 24.01.2018 № 50 опубліковано в газеті «Шахтар Марганця» № 4 (10516) від 26.01.2018.

3.8. Судами встановлено також, що на час прийняття виконавчим комітетом рішення №27 від 17.01.2018 діяли укладені 24.04.2013 між виконавчим комітетом Марганецької міської ради Дніпропетровської області та ПП «РЕМСЕРВІС-АТП 11211» (перевізник) за результатами проведеного відповідного конкурсу договори про надання послуг з перевезення пасажирів з ідентичними умовами, а саме:

- договір № 5 про надання послуг з перевезення пасажирів автомобільним транспортом у місті Марганці від 24.04.2013, згідно з п.п.1.1 якого Організатор надає Перевізникові право на перевезення пасажирів на регулярному міському автобусному маршруті загального користування у місті Марганці № 1 «Міська лікарня-Городище» 1-А графік № 1 з використанням транспортних засобів категорії М3 класу І на умовах, визначених договором, а Перевізник бере на себе зобов`язання надавати транспорті послуги населенню на умовах, передбачених діючим законодавством України та цим договором;

- договір № 6 про надання послуг з перевезення пасажирів автомобільним транспортом у місті Марганці від 24.04.2013, згідно з п.п.1.1 якого Організатор надає Перевізникові право на перевезення пасажирів на регулярному міському автобусному маршруті загального користування у місті Марганці № 2 «Міська лікарня-Городище» 1-Б графік № 1, графік № 2 з використанням транспортних засобів категорії М3 класу І на умовах, визначених договором, а Перевізник бере на себе зобов`язання надавати транспорті послуги населенню на умовах, передбачених діючим законодавством України та цим договором.

3.9. Відповідно до п.6.1 цих договорів вони набирають чинності з дня їх підписання. Зазначені договори укладено терміном на п`ять років (п.6.2 Договорів), тобто до 24.03.2018.

3.10. За умовами п.3.2 Договорів Організатор залишає за собою право розірвати договір в односторонньому порядку, у разі систематичного порушення перевізником умов договору та діючого законодавства у сфері автомобільного транспорту та надання транспортних послуг, правил дорожнього руху, захисту прав споживачів, що включає три підтверджених випадки невиконання або неналежного виконання договірних зобов`язань.

3.11. Відповідно до п.4.2 Договорів усі зміни і доповнення до цих договорів дійсні лише у випадку, якщо вони укладені у письмовій формі та підписані сторонами.

3.12. Відповідно до п.5.2 Договорів ці договори можуть бути розірваними достроково за умов передбаченого п.3.2, за взаємною згодою сторін, з інших підстав передбачених діючим законодавством.

3.13. Також, позивачем до матеріалів справи було долучено Додаткові угоди № 1 від 12.02.2014 до вказаних договорів про внесення змін до розділів Договорів: розділу 3 «Відповідальність сторін», розділу 5 «Умови припинення договору» і розділу 6 «Термін дії договору», якими, зокрема, встановлено, що право Організатора розірвати договір в односторонньому порядку реалізується шляхом укладення відповідного договору, який укладається сторонами цього договору згідно його умов (п.3.2 Договору), визначено умови, за яких Перевізник залишає за собою право продовження та/або відновлення Договору в односторонньому порядку та набуває право продовження та/або відновлення Договору в односторонньому порядку (п.3.5), а також встановлено, що договір може бути розірваний достроково за взаємною згодою сторін шляхом оформлення сторонами відповідної додаткової угоди до договору про розірвання (п.5.2); Перевізник має право продовжити та/або відновити цей Договір у односторонньому порядку, у випадках і в порядку, передбачених цим Договором і законодавством України (п.5.6); у разі продовження та/або відновлення цього Договору за умовами права Перевізника в односторонньому порядку. Перевізник не менше ніж за три місяці до моменту закінчення строку дії цього Договору надсилає Організатору заяву та/або лист-повідомлення про продовження та/або відновлення Договору. Цей Договір вважається продовженим та/або відновленим Перевізником у односторонньому порядку з моменту отримання Організатором відповідних заяви та/або листа-повідомлення без будь-якого додаткового рішення, погодження чи тощо з боку Організатора. Заява та/або лист-повідомлення про продовження та/або відновлення Договору також не потребують підпису Організатора та його відповіді (п.5.7); після отримання Організатором, у порядку передбаченому цим Договором, заяви та/або листа-повідомлення про продовження та/або відновлення Договору, Організатор зобов`язаний виконувати умови цього Договору до дати, вказаної у заяві та/або листі-повідомленні про продовження та/або відновлення Договору (п.5.8).

3.14. Також матеріали справи містять складені ПП «Ремсервіс-АТП 11211» заяви (листи-повідомлення) від 17.01.2018, які того ж дня направлені виконавчому комітету, про продовження терміну дії Договорів до 24.07.2020, з огляду на які позивач зазначив, що враховуючи внесені до Договорів зміни, термін їх дії визначено сторонами за цими Договорами до 24.07.2020.

3.15. Посилаючись на вказані обставини і вважаючи, що права підприємства як перевізника за діючими Договорами від 24.04.2013 порушені внаслідок прийняття відповідачем рішення від 17.01.2018 № 27, ПП «Ремсервіс-АТП 11211» звернулось з даним позовом до адміністративного суду.

4. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції вказав на наявність на час прийняття оскаржуваного відповідачем рішення № 27 від 17.01.2018 чинних договорів про надання послуг з перевезення пасажирів автомобільним транспортом у місті Марганці від 24.04.2013 № 5 та № 6. При цьому зазначив, що вказані договори вважаються продовженими перевізником в односторонньому порядку з моменту отримання організатором - виконавчим комітетом Марганецької міської ради поданих позивачем відповідних заяв від 17.01.2018, без будь-якого додаткового рішення, погодження чи тощо з боку організатора. Відповідачем не наведено будь-яких мотивованих обґрунтувань необхідності укладення нових договорів про організацію перевезень на об`єктах маршрут № 1 «Міська лікарня - Городище» 1-А; маршрут № 2 «Міська лікарня - Городище» 1-Б, також чинним законодавством не передбачено повноважень виконкому міської ради щодо призначення іншого (нового) конкурсу поряд з діючими договорами про організацію перевезення пасажирів на автобусному маршруті, що у сукупності свідчить про незаконність рішення виконавчого комітету № 27 від 17.01.2018 та необхідність його скасування.

4.2. Відмовляючи в іншій частині позовних вимог про визнання нечинним рішення № 27 від 17.01.2018, суд зазначив, що рішення суб`єкта владних повноважень може бути визнано нечинним на майбутнє, в даному випадку належним способом захисту є саме скасування спірного рішення.

4.3. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи в позові, апеляційний суд зокрема, вказав, що відповідач заперечує проти факту укладення ним додаткових угод від 12.02.2014 до Договорів від 24.04.2013; крім того, у міській газеті «Шахтар Марганця» № 45 (10348) від 07.11.2014 оприлюднене рішення виконавчого комітету Марганецької міської ради № 408 від 22.10.2014 про дострокове розірвання договорів про надання послуг з перевезення пасажирів автомобільним транспортом у м. Марганці Дніпропетровської області по маршруту № 1 «Міська лікарня - Городище» 1-А, графік № 1, маршруту № 2 «Міська лікарня - Городище» 1-Б, графік № 1, 2 з ПП «РЕМСЕРВІС-АТП 11211» з 29.10.2014. Поряд з цим, вказав, що стосовно взаємовідносин між ПП «Ремсервіс-АТП 11211» та виконавчим комітетом Марганецької міської ради з приводу надання послуг з перевезення пасажирів автомобільним транспортом у місті Марганці, між сторонами у справі існує спір щодо наявності (продовження строку/припинення) господарських Договорів і встановлення певних обставин та висновків з цього приводу знаходиться поза межами повноважень адміністративного суду.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

5. Позивач звернувся із касаційною скаргою, просить скасувати рішення суду першої інстанції в частині відмови в задоволенні позову та рішення суду апеляційної інстанції.

6. Касаційна скарга аргументована неправильним застосуванням судами норм матеріального права, а саме - приписів ЗУ «Про автомобільний транспорт» від 05.04.2001 № 2344-III та Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженим постановою КМУ від 03.122008 № 1081.

7. Відповідач правом подачі відзиву на касаційну скаргу позивача не скористався.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:

8. Так, частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з встановленого факту продовження дії Договорів про надання послуг з перевезення пасажирів автомобільним транспортом у місті Марганці № 5 від 24.04.2013, № 6 від 24.04.2013 перевізником у односторонньому порядку з моменту отримання організатором - виконавчим комітетом Марганецької міської ради відповідних заяв від 17.01.2018 року без будь-якого додаткового рішення, погодження чи тощо з боку організатора.

9. Натомість апеляційний суд встановив, що відповідач заперечував проти факту укладення ним додаткових угод від 12.02.2014 до Договорів від 24.04.2013; крім того, у міській газеті «Шахтар Марганця» № 45 (10348) від 07.11.2014 оприлюднене рішення виконавчого комітету Марганецької міської ради № 408 від 22.10.2014 про дострокове розірвання договорів про надання послуг з перевезення пасажирів автомобільним транспортом у м. Марганці Дніпропетровської області по маршруту № 1 «Міська лікарня - Городище» 1-А, графік № 1, маршруту № 2 «Міська лікарня - Городище» 1-Б, графік № 1, 2 з ПП «РЕМСЕРВІС-АТП 11211» з 29.10.2014.

10. При цьому, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що стосовно взаємовідносин між ПП «Ремсервіс-АТП 11211» та виконавчим комітетом Марганецької міської ради з приводу надання послуг з перевезення пасажирів автомобільним транспортом у місті Марганці, між сторонами у даній справі існує спір щодо наявності (продовження строку/припинення) означених вище господарських Договорів і встановлення певних обставин та висновків з цього приводу знаходиться поза межами повноважень адміністративного суду.

11. Колегія суддів зазначає про передчасність означених висновків апеляційного суду з огляду на таке.

12. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

13. Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

9. За змістом пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

10. Суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України.

11. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

12. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

13. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

14. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

15. Стаття 3 Закону України від 5 квітня 2001 року № 2344-ІІІ «Про автомобільний транспорт» (далі - Закон № 2344-ІІІ) установлює, що цей Закон регулює відносини між автомобільними перевізниками, замовниками транспортних послуг, органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, пасажирами, власниками транспортних засобів, а також їх відносини з юридичними та фізичними особами - суб`єктами підприємницької діяльності, які забезпечують діяльність автомобільного транспорту та безпеку перевезень.

16. Згідно зі статтею 6 Закону № 2344-ІІІ органи місцевого самоврядування формують мережу міських автобусних маршрутів загального користування і здійснюють у межах своїх повноважень контроль за дотриманням законодавства у сфері автомобільного транспорту на відповідній території, запроваджують автоматизовану систему обліку оплати проїзду та встановлюють порядок її функціонування, а також види, форми носіїв, порядок обігу та реєстрації проїзних документів; визначають особу, уповноважену здійснювати справляння плати за транспортні послуги в разі запровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду.

17. Відповідно до положень статті 7 Закону № 2344-ІІІ забезпечення організації пасажирських перевезень на міських автобусних маршрутах загального користування покладається на виконавчий орган сільської, селищної, міської ради відповідного населеного пункту.

18. Відповідно до частини першої статті 31 Закону № 2344-ІІІ відносини автомобільного перевізника, що здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування міських, приміських та міжміських, які не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути), з органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування визначаються договором про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування, у якому встановлюються: перелік маршрутів загального користування, які буде обслуговувати автомобільний перевізник, умови організації перевезень, показники якості транспортного обслуговування населення, термін роботи автомобільного перевізника, зобов`язання органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо облаштування маршруту, підтримки проїзної частини автомобільної дороги та під`їзних шляхів у належному стані (тільки для міських автобусних маршрутів), розмір компенсації витрат автомобільного перевізника внаслідок перевезення пільгових пасажирів та регулювання тарифів, механізм їх виплати.

19. Враховуючи зазначені законодавчі положення, слід зазначити, що на органи виконавчої влади та місцевого самоврядування покладені повноваження із забезпечення обслуговування населення засобами транспорту, в тому числі із залученням з цією метою, на договірних засадах, підприємств, установ, та організацій незалежно від форм власності, що здійснюється на основі договору, який має типову форму та укладається між місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування і перевізниками на підставі відповідного замовлення.

20. Відповідно до підпункту «г» пункту 16 статті 4 КАС України адміністративний договір - це спільний правовий акт суб`єктів владних повноважень або правовий акт за участю суб`єкта владних повноважень та іншої особи, що ґрунтується на їх волеузгодженні, має форму договору, угоди, протоколу, меморандуму тощо, визначає взаємні права та обов`язки його учасників у публічно-правовій сфері і укладається на підставі закону замість видання індивідуального акта.

21. Договір на організацію перевезення пасажирів є публічно-правовим договором, який передбачає: обов`язки перевізника забезпечити належний рівень транспортного обслуговування пасажирів, умови щодо тарифів тощо. Отже, договір визначає умови, за яких перевізнику дозволяється здійснювати господарську діяльність з перевезення пасажирів.

22. Колегія суддів наголошує, що Велика Палата Верховного Суду вже вирішувала питання щодо правильного застосування норм права при визначенні юрисдикції судів з розгляду спорів, пов`язаних з оскарженням дій та рішень органів виконавчої влади та місцевого самоврядування щодо організації, проведення конкурсу з перевезення пасажирів та укладання договорів на такі перевезення.

23. Так, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 04 червня 2019 року (справа № 903/605/17), від 05 червня 2019 року (справа № 234/17657/17), від 19 серпня 2019 року (справа № 813/2803/16), від 04 грудня 2019 року (справа № 161/14289/17) зазначено, що згадані вище органи суб`єкти владних повноважень виступають у правовідносинах щодо організації та проведення конкурсу з перевезення пасажирів як організатори та контролюючі органи в цій сфері, відповідно й правовідносини, що складаються між організатором та учасниками конкурсу під час його організації та проведення, містять ознаки публічно-правових відносин у розумінні КАС України, а договір про організацію перевезень, укладений за наслідками проведення такого конкурсу, відповідає ознакам адміністративного договору.

24. З огляду на предмет спору та зміст позовних вимог, характер правовідносин та суб`єктний склад учасників таких правовідносин висновок суду апеляційної інстанції щодо наявності підстав для розгляду цього спору за правилами господарського судочинства в частині позовних вимог є помилковим.

25. За таких обставин, апеляційним судом не досліджено всі зібрані у справі докази, тобто допущено порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

26. За правилами пункту 1 частини другої статті 353 КАС України, підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

27. З огляду на обмежений обсяг процесуальних повноважень Верховного Суду та на те, що суд апеляційної інстанції не перевірив та не встановив ті фактичні обставини, від яких залежить правильне вирішення позовних вимог, зважаючи на приписи статті 353 КАС України, касаційну скаргу слід задовольнити частково, рішення суду апеляційної інстанції слід скасувати, а справу направити до суду апеляційної інстанції на новий розгляд.

28. Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

29. Касаційну скаргу приватного підприємства «Ремсервіс - АТП 11211» задовольнити частково.

30. Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 11.09.2018 скасувати.

31. Справу № 804/797/18 за позовом приватного підприємства «Ремсервіс - АТП 11211» до Виконавчого комітету Марганецької міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення - направити на новий судовий розгляд до Третього апеляційного адміністративного суду.

32. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Cуддя-доповідач І.В. Дашутін

Судді О.О. Шишов

М.М. Яковенко