Справа № 804/6213/16
Суддя: Уханенко С.А.
Дата ухвалення: 2020-07-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 липня 2020 року

м. Київ

справа № 804/6213/16

адміністративне провадження № К/9901/24470/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Уханенка С. А.,

суддів - Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,

розглянувши у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1 до Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області про визнання протиправним і скасування наказу, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2017 року (головуючий суддя - Прокопчук Т.С.., судді - Шлай А.В., Чабаненко С.В.),

ВСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. У вересні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області (далі - ГТУЮ в Дніпропетровській області), в якому просив визнати протиправним і скасувати наказ ГТУЮ в Дніпропетровській області від 06 вересня 2016 року № 560/7 «Про тимчасове зупинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса».

2. Позов обґрунтовано тим, що згідно з графіком проведення планових комплексних перевірок організації нотаріальної діяльності на 2016 рік, у січні 2016 року призначено проведення такої перевірки його діяльності, як приватного нотаріуса, за період з грудня 2009 року по день перевірки включно на підставі наказу ГТУЮ в Дніпропетровській області від 15 січня 2016 року № 41/8. Надалі відповідачем видано наказ від 07 липня 2016 року №654/8 про проведення позапланової контрольної перевірки його діяльності за результатами усунення недоліків, виявлених під час проведення планової перевірки. За наслідками цієї перевірки ГТУЮ в Дніпропетровській області видано оскаржуваний наказ № 560/7 про тимчасове зупинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса ОСОБА_1 , з яким позивач не погоджується. Посилаючись на те, що перевірку проведено з порушенням процедури, встановленої Порядком проведення перевірки організації роботи державних нотаріальних контор, державних нотаріальних архівів, організації нотаріальної діяльності приватних нотаріусів, дотримання державними і приватними нотаріусами порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 17 лютого 2014 року № 357/5 (далі - Порядок № 357/5), просив суд задовольнити позов.

ІІ. Встановлені судами обставини справи

3. Згідно з графіком проведення планових комплексних перевірок організації нотаріальної діяльності контори, архіву, нотаріуса, дотримання державними і приватними нотаріусами порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил ведення нотаріального діловодства на 2016 рік, наказом ГТУЮ у Дніпропетровській області від 15 січня 2016 року №41/8 з 18 по 19 січня 2016 року призначено проведення планової комплексної перевірки приватного нотаріуса ОСОБА_1 за період з грудня 2009 року по день перевірки включно. Цим же наказом затверджено відповідну комісію.

4. За результатами проведення цієї перевірки, комісією встановлено ряд порушень, допущених у роботі приватного нотаріуса ОСОБА_1 , що виразились у систематичному порушенні ним Порядку вчинення нотаріальних дій нотаріусами України, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 22 лютого 2012 року № 296/5, Правил ведення нотаріального діловодства, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 22 грудня 2010 року № 3253/5, норм Закону України від 02 вересня 1993 року № 3425-XII «Про нотаріат» (далі - Закон України «Про нотаріат»), Цивільного кодексу України, Земельного кодексу України та іншого законодавства, про що 26 січня 2016 року складено довідку.

5. У цій довідці від 26 січня 2016 року, комісія дійшла висновку, що позивачем не забезпечено належного рівня обслуговування фізичних та юридичних осіб, у зв`язку з чим загальна оцінка рівня його роботи, як нотаріуса, є незадовільною. Одночасно позивачу надано рекомендації щодо покращення стану нотаріальної діяльності, усунення виявлених порушень і недоліків в роботі приватного нотаріуса.

6. Наказом ГТУЮ у Дніпропетровській області від 29 січня 2016 року №22/7 приватного нотаріуса ОСОБА_1 зобов`язано до 29 лютого 2016 року вжити заходів щодо усунення виявлених порушень та у строк до 04 березня 2016 року письмово повідомити відділ з питань нотаріату Управління з питань нотаріату та банкрутства ГТУЮ у Дніпропетровській області про заходи, вжиті для усунення виявлених порушень або підстави, за яких виявлені порушення та помилки усунути неможливо.

7. На виконання наказу №22/7 позивачем на ім`я начальника ГТУЮ у Дніпропетровській області направлено лист від 03 березня 2016 року № 61/01-16, у якому він повідомив відповідача про усунуті у роботі недоліки та надав пояснення щодо виявлених перевіркою порушень, з якими він не погоджується.

8. Надалі, з метою перевірки усунення позивачем недоліків у роботі приватного нотаріуса, виявлених під час проведення планової комплексної перевірки його діяльності у січні 2016 року, наказом ГТУЮ у Дніпропетровській області від 07 липня 2016 року №654/8 призначено проведення позапланової контрольної перевірки приватного нотаріуса ОСОБА_1, за результатами якої 15 липня 2016 року складено довідку.

9. Враховуючи те, що за висновками цієї перевірки відповідачем встановлено, що позивачем у повному обсязі не усунуто виявлені плановою перевіркою порушення та з`ясовано, що ОСОБА_1 повторно допущено порушення чинного законодавства з цих-же питань, ГТУЮ у Дніпропетровській області направило Вищій кваліфікаційної комісії нотаріату при Міністерстві юстиції України подання щодо анулювання його свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю на підставі підпункту «е» частини першої статті 12 Закону України «Про нотаріат».

10. На виконання вимог підпункту 8 частини першої статті 29-1 Закону № 3425-XII ГТУЮ у Дніпропетровській області видано наказ від 06 вересня 2016 року № 560/7 про тимчасове зупинення нотаріальної діяльності ОСОБА_1 з 07 вересня 2016 року по 07 березня 2017 року до розгляду Міністерством юстиції України подання про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю.

11. Предметом спору у зазначеній справі є правомірність наказу ГТУЮ у Дніпропетровській області про тимчасове зупинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса на підставі підпункту 8 частини першої статті 29-1 Закону України «Про нотаріат».

ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

12. Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02 листопада 2016 року позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано наказ ГТУЮ у Дніпропетровській області від 06 вересня 2016 року №560/7 «Про тимчасове зупинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса Дніпропетровського міського нотаріального округу ОСОБА_1».

13. Вирішуючи спір та задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем не дотримано процедури проведення перевірки та не доведено належними та допустимими доказами правомірність вчинених ним дій, тому наказ від 06 вересня 2016 року №560/7 «Про тимчасове зупинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса Дніпропетровського міського нотаріального округу ОСОБА_1» є протиправним та таким, що підлягає скасуванню.

14. Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2017 року скасовано рішення суду першої інстанції та прийнято нове рішення про відмову у позові.

15. Перевіряючи рішення суду першої інстанції та скасовуючи його, суд апеляційної інстанції виходив з того, що під час проведення позапланової контрольної перевірки діяльності позивача, відповідачем не допущено порушень вимог Порядку №357/5, а тому висновки суду першої інстанції щодо неправомірності дій відповідача при проведенні цієї перевірки та протиправності наказу є помилковими.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції, вимоги касаційної скарги та аргументи сторін

16. Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення ним норм процесуального права, просить скасувати оскаржуване судове рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

17. Заявник зазначив, що судове рішення не відповідає приписам КАС України щодо його законності та обґрунтованості, оскільки вирішуючи спір, суд апеляційної інстанції не забезпечив повне, всебічне та об`єктивне з`ясування обставин у справі, не надав їм належної правової оцінки, у тому числі наданим доказам, що свідчать про порушення відповідачем процедури проведення перевірки діяльності приватного нотаріуса.

18. У порушення вимог статей 69 - 72 КАС України (у редакції чинній до 15 грудня 2017 року), суд апеляційної інстанції не надав вмотивованої оцінки доводам ОСОБА_1 про те, що план проведення перевірки затверджено посадовою особою ГТУЮ у Дніпропетровській області, за відсутності відповідних повноважень, що свідчить про формальний розгляд справи.

19. Суд апеляційної інстанції безпідставно витребував та дослідив рішення Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату при Міністерстві юстиції України від 16 лютого 2017 року №5 про анулювання свідоцтва позивача про право на зайняття нотаріальною діяльністю та наказ Міністерства юстиції України від 03 березня 2017 року № 773/5 яким зазначене свідоцтво анульовано.

20. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 24 травня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою ОСОБА_1

21. У запереченнях на касаційну скаргу ГТУЮ у Дніпропетровській області просить залишити її без задоволення, а судове рішення без змін, оскільки під час перевірки контролюючий орган діяв у спосіб та у межах своїх повноважень. Накази на підставі яких проводилися перевірки нотаріальної діяльності приватного нотаріуса ОСОБА_1 є чинними і в судовому порядку не скасовані. Водночас, предметом спору у цій справі є правомірність наказу про тимчасове зупинення нотаріальної діяльності, а не правомірність проведених перевірок, на порушення порядку проведення яких посилається позивач.

22. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу XIII «Перехідні положення» КАС України у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» касаційні скарги (подання) на судові рішення у адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

23. Вказану справу разом із матеріалами касаційного провадження передано до Верховного Суду у лютому 2018 року.

V. Джерела права й акти їхнього застосування

24. Частинами першою - другою статті 341 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

25. Порядок правового регулювання діяльності нотаріату в Україні визначений Законом України «Про нотаріат», відповідно до частини другої статті 2-1 якого, контроль за організацією нотаріату, перевірка організації нотаріальної діяльності нотаріусів, дотримання ними порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства здійснюються Міністерством юстиції України, Головним управлінням юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головними управліннями юстиції в областях, містах Києві та Севастополі.

26. Абзацом 8 статті 5 Закону України «Про нотаріат» встановлено, що нотаріус зобов`язаний: надавати документи, інформацію і пояснення на вимогу Міністерства юстиції України, Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головних управлінь юстиції в областях, містах Києві та Севастополі при здійсненні ними повноважень щодо контролю за організацією діяльності та виконанням нотаріусами правил нотаріального діловодства.

27. Механізм здійснення Міністерством юстиції України (далі - Міністерство юстиції), Головним управлінням юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головними управліннями юстиції в областях, містах Києві та Севастополі (далі - головне управління юстиції) перевірки організації роботи державних нотаріальних контор, державних нотаріальних архівів, організації нотаріальної діяльності приватних нотаріусів, дотримання державними і приватними нотаріусами порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства визначений Порядком № 357/5.

28. Так, пунктом 6 Порядку № 357/5 передбачено, що проведення перевірки організації роботи державної нотаріальної контори, державного нотаріального архіву, організації нотаріальної діяльності приватного нотаріуса, дотримання державними і приватними нотаріусами порядку вчинення нотаріальних дій та виконання ними правил нотаріального діловодства здійснюється уповноваженими представниками Міністерства юстиції, головного управління юстиції, діяльність яких безпосередньо пов`язана з контролем за організацією нотаріату і нотаріальної діяльності в Україні.

29. Перевіркою встановлюється, чи дотримуються державні і приватні нотаріуси загальних положень чинного законодавства, яке регулює порядок вчинення нотаріальних дій та проведення під час їх вчинення державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень (пункт 31 Порядку № 357/5).

30. За приписами пункту 32 Порядку № 357/5 державній нотаріальній конторі, державному нотаріальному архіву, приватному нотаріусу надається право на усунення виявлених під час перевірки недоліків, якщо таке можливо безпосередньо під час перевірки. У такому разі такі недоліки у довідці про результати перевірки не зазначаються. За наслідками перевірки організації роботи державної нотаріальної контори, державного нотаріального архіву, організації нотаріальної діяльності приватного нотаріуса, дотримання державними і приватними нотаріусами порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства комісія протягом п`яти робочих днів з часу закінчення перевірки складає довідку у двох примірниках про результати проведеної перевірки із зазначенням оцінки роботи державної нотаріальної контори, державного нотаріального архіву, приватного нотаріуса та з викладеними у ній висновками і рекомендаціями. Загальна оцінка роботи державної нотаріальної контори, державного нотаріального архіву, приватного нотаріуса визначається як «добре», «задовільно», «незадовільно» (пункт 33 Порядку № 357/5).

31. За правилами пункту 43 Порядку № 357/5 якщо порушення, виявлені під час проведеної перевірки, не усунуті у наданий для цього строк чи не можуть бути усунуті або якщо державною нотаріальною конторою, державним нотаріальним архівом, державним чи приватним нотаріусом ігноруються висновки за результатами перевірки чи не виконуються рішення, прийняті за її наслідками, Міністерство юстиції, головне управління юстиції приймають рішення про застосування до цих осіб заходів реагування, передбачених чинним законодавством.

32. Підстави зупинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса визначені статтею 29-1 Закону України «Про нотаріат», зокрема, пунктом 8 частини першої вказаної норми передбачено, що нотаріальна діяльність приватного нотаріуса тимчасово зупиняється якщо Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головні управління юстиції в областях, містах Києві та Севастополі надіслали до Міністерства юстиції України подання про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю - до вирішення питання по суті, але не більш як на шість місяців.

33. Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що здійснюючи контроль за діяльністю нотаріусів, у тому числі дотримання ними порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства, орган контролю має право вжити відповідних заходів реагування, у тому числі тимчасово зупинити нотаріальну діяльність приватного нотаріуса з підстав передбачених статтею 29-1 Закону України «Про нотаріат». Разом з тим, тимчасове зупинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса з підстав, передбачених цією нормою, не у всіх випадках пов`язане саме з висновками перевірки. Так, відповідно до приписів пункту 8 частини першої статті 29-1 Закону України «Про нотаріат» для зупинення такої діяльності достатньо лише факту надіслання до Міністерства юстиції України відповідним головним управлінням юстиції області подання про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю. Це означає, що у разі незгоди нотаріуса з таким наказом, виданим на підставі пункту 8 частини першої статті 29-1 Закону України «Про нотаріат», порушення контролюючим органом процедури проведення перевірки не є підставою для визнання цього наказу неправомірним. У таких випадках дії суб`єкта владних повноважень при організації таких перевірок та накази про їх проведення є підставою для звернення до суду з окремим позовом.

VI. Позиція Верховного Суду

34. Як встановлено судами, позивач оскаржує наказ ГТУЮ у Дніпропетровській області від 06 вересня 2016 року №560/7 «Про тимчасове зупинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса Дніпропетровського міського нотаріального округу ОСОБА_1». Оскаржуваний наказ виданий на підставі пункту 8 частини першої статті 29-1 Закону України «Про нотаріат», тобто у зв`язку надісланням до Міністерства юстиції України подання про анулювання свідоцтва позивача. Зазначені обставини сторонами не заперечуються. Одночасно у цій справі суди, дійшовши протилежних висновків, надали правову оцінку діям ГТУЮ у Дніпропетровській області під час проведення ним планової та позапланової перевірки.

35. Враховуючи те, що згідно з положеннями частини першої статті 29-1 Закону України «Про нотаріат» надіслання до Міністерства юстиції України подання про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю є окремою самостійною підставою для прийняття рішення про тимчасове зупинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса, а позов обґрунтовано лише неналежним проведенням відповідачем перевірок, Верховний Суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для скасування оскаржуваного наказу суб`єкта владних повноважень. Однак, такі мотиви в оскаржуваному судовому рішенні відсутні, тому Верховний Суд дійшов висновку про необхідність зміни рішення суду апеляційної інстанції, шляхом зміни його мотивувальної частини з підстав, зазначених вище.

36. Водночас Верховний Суд відхиляє наведені у касаційній скарзі доводи та аргументи ОСОБА_1 , оскільки вони зводяться до незгоди з проведеними перевірками та оцінки дій ГТУЮ у Дніпропетровській області під час їх організації та проведення, що не є предметом спору у цій справі.

37. Статтею 351 КАС України встановлено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права (частина перша). Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню (частина третя ). Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин (частина четверта).

38. За таких обставин, Верховний суд приходить до висновку про те, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано норми матеріального права, яке водночас не призвело до ухвалення незаконного по суті судового рішення. Тому мотивувальна частина оскаржуваного судового рішення підлягає зміні, а касаційна скарга - задоволенню частково.

VІI. Судові витрати

39. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

40. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасником справи, на користь якого ухвалено судове рішення, у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2017 року змінити в частині мотивування.

3. В іншій частині постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2017 року залишити без змін.

4. Судові витрати не розподіляються.

5 Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий: С.А. Уханенко

Судді: О.В. Кашпур

О.Р. Радишевська