Справа № 120/1583/19-а
Суддя: Єзеров А.А.
Дата ухвалення: 2020-07-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 липня 2020 року

м. Київ

справа № 120/1583/19-а

провадження № К/9901/3904/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Желєзного І.В., Стародуба О.П.

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області

на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 18.07.2019 (суддя Демитор Н.В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 20.11.2019 (головуючий суддя Граб Л.С., судді Сторчак В.Ю., Іваненко Т.В.)

у справі № 120/1583/19-а

за позовом ОСОБА_1

до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області

про визнання протиправним та скасування наказу.

І. РУХ СПРАВИ

1. У травні 2019 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області, в якому просила:

-визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області від 29.03.2019 про відмову у наданні ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, сільськогосподарського призначення, для ведення особистого селянського господарства, державної форми власності, орієнтовною площею 2.0 га на території Стадницької сільської ради Вінницького району Вінницької області, за межами населеного пункту;

-зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, сільськогосподарського призначення, для ведення особистого селянського господарства, державної форми власності, орієнтовною площею 2.0 га на території Стадницької сільської ради Вінницького району Вінницької області, за межами населеного пункту;

-зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення.

2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що відмова відповідача у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою є протиправною.

3. Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 18.07.2019 у справі №120/1583/19-а, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 20.11.2019, позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано наказ від 29.03.2019 №2-4088/15-19-СГ Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області про відмову у наданні дозволу ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, сільськогосподарського призначення, для ведення особистого селянського господарства, державної форми власності, орієнтовною площею 2.0 га на території Стадницької сільської ради Вінницького району Вінницької області, за межами населеного пункту; зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 23.02.2019 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, сільськогосподарського призначення, для ведення особистого селянського господарства, державної форми власності, орієнтовною площею 2.0 га на території Стадницької сільської ради Вінницького району Вінницької області, за межами населеного пункту з урахуванням правової оцінки, наданої судом у цьому рішенні. В решті позовних вимог відмовлено.

4. Відповідач з вищевказаними судовими рішеннями не погодився, тому звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 18.07.2019 і постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 20.11.2019 у справі №120/1583/19-а та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 23.02.2019 ОСОБА_1 звернулась до Головного управління Держеокадастру у Вінницькій області з клопотанням про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення, для ведення особистого селянського господарства, державної форми власності, орієнтовною площею 2.0 га на території Стадницької сільської ради Вінницького району Вінницької області, за межами населеного пункту.

6. Наказом від 29.03.2019 № 2-4088/15-19- СГ Головне управління Держеокадастру у Вінницькій області відмовило ОСОБА_1 в наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, сільськогосподарського призначення, для ведення особистого селянського господарства, державної форми власності, орієнтовною площею 2.0 га на території Стадницької сільської ради Вінницького району Вінницької області, за межами населеного пункту.

7. Незгода позивача з наказом Головного управління Держеокадастру у Вінницькій області від 29.03.2019 № 2-4088/15-19- СГ і стала підставою для звернення до суду з відповідним позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

8. Задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що наказ відповідача не містить вказівок на наявність підстав відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, передбачених ч. 7 ст. 118 ЗК України.

9. Крім того, суд апеляційної інстанції зробив висновок про те, що завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок є передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 Земельного кодексу України, а отже отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування.

10. Вирішуючи позовну вимогу про зобов`язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 2,00 га, суди виходили з того, що суд не може втручатися у дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень і належним способом захисту порушеного права буде зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про надання їй дозволу на розробку проекту землеустрою для отримання у власність земельної ділянки.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

11. У касаційній скарзі відповідач посилається на те, що суди попередніх інстанцій не врахували, що у позивача було відсутнє погодження постійного користувача спірної земельної ділянки про її вилучення оскільки згідно з інформацією від 27.02.2019 №Г-2975/0-0.20-154/135-19, наданою відділом у Вінницькому районі Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області, зазначена заявником земельна ділянка відноситься до земель сільськогосподарського призначення державної власності, яка надана в постійне користування фермерському господарству на території Стадницької сільської ради.

При цьому, на думку відповідача, те, що дані про бажану позивачем земельну ділянку не внесені до Державного земельного кадастру не означає, що вона є несформованою та/або вільною.

12. За посиланням скаржника, судами проігноровано практику Верховного Суду, наведену Головним управлінням у апеляційній скарзі, а саме викладену у постанові Верховного суду від 14.08.2018 у справі №802/159/17-а, а також викладену у постанові Верховного Суду від 17.12.2018 у справі №509/4156/15- а

VІ. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

13. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, у межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Слід зауважити, що під час розгляду спорів щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень суди повинні перевіряти їх на відповідність того, чи прийняті (вчинені) останні з дотриманням усіх вимог, визначених ч. 3 ст. 2 КАС України.

14. Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються, зокрема, Земельним кодексом України (по тексту - ЗК України) та Законом України "Про землеустрій".

15. За змістом ч. 1 - 3 ст. 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

У ст. 121 ЗК передбачено норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам. Зокрема, для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара (п. "б" ч. 1), для ведення садівництва - не більше 0,12 гектара (п. "в" ч. 1).

Підставою для набуття прав на земельну ділянку є відповідне рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.

16. Верховний Суд акцентує увагу на тому, що ухвалення рішення є результатом певної правової процедури, яка йому передує. Тобто, відповідно до ст. 118 ЗК України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянам передбачає визначену земельно-правову процедуру, яка включає такі послідовні стадії:

1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;

2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);

3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів ст. 186-1 ЗК України;

4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;

5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов`язаний прийняти відповідне рішення.

17. Аналіз наведених норм права, якими врегульовано процедуру безоплатного отримання земельних ділянок, свідчить про те, що всі дії відповідних суб`єктів земельно-правової процедури є взаємопов`язаними, послідовними і спрямовані на досягнення результату у вигляді отримання земельної ділянки у власність.

18. Стаття 118 ЗК України встановлює порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами.

Згідно з ч. 1 ст. 118 ЗК України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Зі змісту ч. 6 ст. 118 ЗК України слідує, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні, до якого додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.

19. Таким чином, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.

При цьому ч. 7 ст. 118 ЗК України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:

- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів;

- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;

- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

У разі надання органом місцевого самоврядування відмови особі у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою обов`язковим є зазначення конкретної підстави для такої відмови, що визначені у ч. 7 ст. 118 ЗК України.

20. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень ст. 118 ЗК України.

21. Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо того чи іншого "земельного" питання. У світлі вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов`язковим.

22. Верховний Суд зазначає, що основним питанням, яке постало перед судами попередніх інстанцій була перевірка та надання оцінки підставам відмови у наданні позивачу дозволу на розробку проектів землеустрою.

23. Суди попередніх інстанцій зробили висновок про те, що у відповідача не було підстав для відмови у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою.

24. Відповідач же у наказі, яким відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою зазначив, що позивачем до заяви про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства не додано погодження землекористувача фермерського господарства на передачу такої земельної ділянки ОСОБА_1 відповідно до ч. 6 ст. 118 ЗК України.

Також відповідач посилається на те, що підставою для відмови відповідачем визначено те, що земельна ділянка, яка зазначена позивачем в графічних матеріалах обтяжена правом постійного користування і позивачем не додано до клопотання згоди землекористувача на вилучення спірної земельної ділянки.

25. Верховний Суд зазначає, що у матеріалах справи є Державний акт на право постійного користування землею, виданий ОСОБА_2 , графічні матеріали про розташування земельної ділянки, переданої у постійне користування фермерському господарству «Січ».

26. Натомість суди попередніх інстанцій не дослідили вказані документи та не переконалися в тому, що земельна ділянка площею 2 га, дозвіл на розробку проекту землеустрою на яку просила ОСОБА_1 , є вільною, не спростували доводів відповідача, що вказана земельна ділянка площею 2 га входить до земельної ділянки, що перебуває у постійному користування фермерського господарства «Січ», не з`ясували чи наявна згода землекористувача на вилучення спірної земельної ділянки площею 2 га з постійного землекористування.

27. Верховний Суд наголошує, що без встановлення вказаних обставин, неможливо зробити висновок про відповідність або невідповідність місця розташування обраної позивачем земельної ділянки вимогам чинного законодавства та вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

28. Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи з метою ухвалення справедливого та об`єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.

29. Відповідно до ч. 1 ст. 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

Разом з тим, без дослідження і з`ясування наведених вище обставин ухвалені у справі рішення не можна вважати обґрунтованими.

30. Відповідно до ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.

31. Враховуючи наведене, Верховний Суд дійшов висновку про скасування судових рішень з передачею справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись ст. ст. 242, 345, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області задовольнити частково.

Рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 18.07.2019 і постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 20.11.2019 у справі №120/1583/19-а - скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя І.В. Желєзний

Суддя О.П. Стародуб