Справа № 823/849/17
Суддя: Желєзний І.В.
Дата ухвалення: 2020-07-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 липня 2020 року

м. Київ

справа № 823/849/17

адміністративне провадження № К/9901/4121/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Желєзного І. В., суддів: Шарапи В.М., Чиркіна С.М., розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу заступника прокурора міста Києва на постанову Черкаського окружного адміністративного суду у складі судді Гараня С.М. від 18 липня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду у складі суддів: Кобаля М.І., Епель О.В., Карпушової О.В. від 29 листопада 2017 року у справі № 823/849/17 за позовом заступника керівника Звенигородської місцевої прокуратури в інтересах держави до Виграївської сільської ради Корсунь-Шевченківського району Черкаської області, третя особа: Громадська організація «Всеукраїнська екологічна ліга», про визнання незаконним та скасування рішення,

УСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ.

1. У травні 2017 року заступник керівника Звенигородської місцевої прокуратури в інтересах держави (далі - позивач) звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до Виграївської сільської ради Корсунь-Шевченківського району Черкаської області (далі - відповідач), третя особа: Громадська організація «Всеукраїнська екологічна ліга», в якому просив визнати незаконним та скасувати рішення Виграївської сільської ради Корсунь-Шевченківського району Черкаської області від 24 жовтня 2016 року № 9-1/VII «Про зміну цільового призначення будівлі колишнього Виграївського навчально-виховного комплексу «Дошкільний навчальний дитячий заклад загальноосвітня школа І-ІІ ступенів».

2. Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач зазначав про те, що оскаржуване рішення відповідача є незаконним та підлягає скасуванню, оскільки змінивши цільове призначення приміщення навчального закладу на адміністративну будівлю відповідач порушив вимоги законодавства про освіту, зокрема статті 16 Закону України від 11 липня 2001 року № 2628-III «Про дошкільну освіту» (далі - Закон № 2628-III), яка передбачає, що використання приміщення ліквідованих державних та комунальних дошкільних навчальних закладів здійснюється виключно для роботи з дітьми. Зміна цільового призначення спірного приміщення призведе до його використання не за призначенням - наданням освітніх послуг, а також унеможливить реалізацію права громадян на дошкільну освіту в подальшому.

3. Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 18 липня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2017 року, у задоволенні позову відмовлено.

4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій виходили з того, що на момент прийняття спірного рішення Виграївський навчально-виховний комплекс «Дошкільний навчальний дитячий заклад загальноосвітня школа І-ІІ ступенів» був ліквідований, а тому положення статті 63 Закону України від 23 травня 1991 року № 1060-XII «Про освіту» не може бути застосованим до спірних правовідносин. Крім того, оскільки спірне приміщення колишнього дошкільного навчального закладу використовується третьою особою з метою здійснення інформаційно-просвітницької діяльності для дітей про природу та її охорону, то для територіальної громади це є одним із способів організації навчання, дозвілля та відпочинку дітей села Виграїв. Відтак, зміна цільового призначення будівлі колишнього Виграївського навчально-виховного комплексу «Дошкільний навчальний дитячий заклад загальноосвітня школа І-ІІ ступенів» не впливає та не може вплинути в подальшому на реалізацію освітніх прав мешканців села Виграїв. За таких обставин рішення Виграївської сільської ради Корсунь-Шевченківського району Черкаської області від 24 жовтня 2016 року № 9-1/VII є законним та таким, що відповідає нормам чинного законодавства, а тому не підлягає скасуванню.

ІІ. КОРОТКИЙ ЗМІСТ ВИМОГ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

5. Не погодившись з такими судовими рішеннями першої та апеляційної інстанцій, у грудні 2017 року заступник прокурора міста Києва звернувся із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 18 липня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2017 року та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.

6. Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, позивач зазначає про те, що судами не надано належної правової оцінки статусу майна, переданого в оренду за спірним договором. Так, згідно з договором оренди від 28 грудня 2016 року № 1, приміщення навчально-виховного комплексу «Дошкільний навчальний дитячий заклад загальноосвітня школа І-ІІ ступенів» передано громадській організації «Всеукраїнська екологічна ліга» для використання в цілях природоохоронної діяльності орендаря, не пов`язаної з навчально-виховним процесом та не з метою надання освітних послуг. Отже, збереження цільового призначення приміщення Виграївського навчально-виховного комплексу дозволило б відновити його діяльність як дошкільного навчального закладу, враховуючи позитивний приріст кількості дітей дошкільного віку на території села.

ІІІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

7. Касаційну скаргу подано до суду 27 грудня 2017 року.

8. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 03 липня 2019 року для розгляду цієї справи визначено колегію суддів у складі суддів: Желєзного І.В., Шарапи В.М. та Чиркіна С.М.

9. Ухвалою Верховного Суду від 23 січня 2018 року відкрито касаційне провадження у справі № 823/849/17 та витребувано матеріали справи.

10. 13 лютого 2018 року та 20 лютого 2018 року на адресу Верховного Суду надійшли відзиви на касаційну скаргу голови Громадської організації «Всеукраїнська екологічна ліга» та Моринської сільської ради Корсунь-Шевченківського району Черкаської області відповідно, в яких просять залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

IV. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

11. Як встановлено судами попередніх інстанцій, рішенням Корсунь-Шевченківської районної ради Черкаської області від 30 березня 2016 року № 5-12/VII «Про оптимізацію мережі навчально-виховних закладів Корсунь-Шевченківського району» припинено діяльність Виграївського навчально-виховного комплексу «Дошкільний навчальний дитячий заклад загальноосвітня школа І-ІІ ступенів» Корсунь-Шевченківської районної ради Черкаської області з 27 серпня 2016 року шляхом ліквідації.

12. Пунктом 1 рішення Корсунь-Шевченківської районної ради від 05 серпня 2016 року № 9-35/VII «Про передачу майна» приміщення колишнього Виграївського навчально-виховного комплексу «Дошкільний навчальний дитячий заклад загальноосвітня школа І-ІІ ступенів» передано із спільної власності територіальних громад Корсунь-Шевченківського району до комунальної власності Виграївської територіальної громади, та, відповідно, прийняте на баланс Виграївської сільської ради.

13. 24 жовтня 2016 року Виграївською сільською радою Корсунь-Шевченківського району Черкаської області прийнято рішення № 9-1/VII «Про зміну цільового призначення будівлі колишнього Виграївського навчально-виховного комплексу «Дошкільний навчальний дитячий заклад загальноосвітня школа І-ІІ ступенів» із дошкільного закладу на адміністративну будівлю.

14. 04 листопада 2016 року рішенням відповідача № 9-5/VII надано Громадській організації «Всеукраїнська екологічна ліга» в оренду терміном на 49 років адміністративну будівлю (приміщення колишнього навчально-виховного комплекс) з допоміжними спорудами загальною площею 1216,8 кв.м, яка знаходиться за адресою: с. Виграїв, вул. Шкільна, 24.

15. 28 грудня 2016 року між сільською радою Корсунь-Шевченківського району Черкаської області та Громадською організацією «Всеукраїнська екологічна ліга» укладений договір оренди спірного майна № 1.

16. Не погоджуючись з рішенням відповідача від 24 жовтня 2016 року № 9-1/VII, заступник керівника Звенигородської місцевої прокуратури звернувся з даним позовом до суду за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

17. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

18. Згідно із частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (тут і далі - у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з цим позовом, КАС України) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

19. На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

20. Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

21. Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

22. Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

23. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

24. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для класифікації спору як публічно-правового. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати такий спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

25. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

26. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

27. Водночас приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

28. У справі, що розглядається, спірні правовідносини виникли у зв`язку із прийняттям Виграївською сільською радою Корсунь-Шевченківського району Черкаської області рішення від 24 жовтня 2016 року № 9-1/VII «Про зміну цільового призначення будівлі колишнього Виграївського навчально-виховного комплексу «Дошкільний навчальний дитячий заклад загальноосвітня школа І-ІІ ступенів» із дошкільного закладу на адміністративну будівлю, яке у подальшому було надано в оренду Громадській організації «Всеукраїнська екологічна ліга», тобто, шляхом прийняття оскаржуваного рішення сільська рада фактично здійснила управління майном, що є в комунальній власності територіальної громади.

29. З висловлених позивачем у ході розгляду справи доводів вбачається, що основним мотивом звернення до суду стало неправомірне та безпідставне перепрофілювання Виграївського навчально-виховного комплексу «Дошкільний навчальний дитячий заклад загальноосвітня школа І-ІІ ступенів» в адміністративну будівлю та подальше надання її в оренду Громадській організації «Всеукраїнська екологічна ліга».

30. З огляду на викладене, у цьому випадку Виграївська сільська рада Корсунь-Шевченківського району Черкаської області як орган місцевого самоврядування реалізувала своє право на розпорядження комунальним майном від імені територіальної громади, а тому має рівні права з громадянами та юридичними особами, з якими вона вступає у відносини щодо володіння, користування і розпорядження майном, тобто є рівноправним суб`єктом господарських відносин.

31. Згідно з частинами п`ятою, восьмою статті 60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об`єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об`єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду. Право комунальної власності територіальної громади захищається законом на рівних умовах з правами власності інших суб`єктів. Об`єкти права комунальної власності не можуть бути вилучені у територіальних громад і передані іншим суб`єктам права власності без згоди безпосередньо територіальної громади або відповідного рішення ради чи уповноваженого нею органу, за винятком випадків, передбачених законом.

32. Враховуючи наведене, колегія суддів дійшла висновку, що у справі яка розглядається Виграївська сільська рада Корсунь-Шевченківського району Черкаської області виступає як суб`єкт господарських правовідносин і має такий самий правовий статус, що й інші учасники цих відносин. Таким чином, Верховний Суд, незважаючи на участь у спорі суб`єкта владних повноважень, дійшов висновку про те, що цей спір не є публічно-правовим та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

33. Відтак, спірні правовідносини у справі пов`язані з розпорядженням сільською радою майном, що належить до комунальної власності територіальної громади міста, зокрема, зміною цільового призначення будівлі колишнього навчально-виховного комплексу, тобто права цивільного, тому позов у справі не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.

34. Беручи до уваги зазначене й ураховуючи суть спірних правовідносин, колегія суддів дійшла висновку, що спір про скасування рішення від 24 жовтня 2016 року № 9-1/VII «Про зміну цільового призначення будівлі колишнього Виграївського навчально-виховного комплексу «Дошкільний навчальний дитячий заклад загальноосвітня школа І-ІІ ступенів» не відповідає всім ознакам публічно-правового спору, а тому не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів.

35. Аналогічна правова позиція щодо визначення судової юрисдикції у справах з подібними правовідносинами міститься у постановах Верховного Суду від 15 листопада 2019 року у справі № 2-а-557/12-22, від 27 лютого 2020 року у справі №802/341/17-а.

36. Враховуючи суть спірних правовідносин та правовий статус учасників справи, колегія суддів дійшла висновку, що правовідносини у цій справі мають вирішуватися в порядку господарського судочинства.

37. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що здійснення правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів, спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

38. Відповідно до статей 1 та 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

39. Як зазначив Європейський суд з прав людини у пунктах 23, 24 рішення у справі «Сокуренко і Стригун проти України» (№ 29458/04 та № 29465/04) відповідно до прецедентної практики Суду термін «встановленим законом» у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод спрямований на гарантування того, «що судова гілка влади у демократичному суспільстві керується законом, що приймається парламентом»; фраза «встановленим законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність; термін «судом, встановленим законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод передбачає усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

40. Європейський суд з прав людини у пункті 44 Рішення у справі "Доббертен проти Франції" зазначив, що частина перша статті 6 Конвенції змушує держав-учасниць організувати їх судову систему в такий спосіб, щоб кожен з їх судів і трибуналів виконував функції, притаманні відповідній судовій установі (Dobbertin v. France № 13089/87).

41. Суд також враховує позицію ЄСПЛ, висловлену в справі "Омельченко проти України" (заява № 45965/08) про визнання заяви, яка стосувалася розмежування юрисдикцій між адміністративним та цивільними судами, неприйнятною у зв`язку з відсутністю порушення права заявника на доступ до суду; Суд нагадав, що згідно з його прецедентною практикою, пункт 1 статті 6 Конвенції закріплює "право на суд", в якому право на доступ до суду (тобто право на звернення до національних судів) становить лише один з його аспектів; для того щоб право на доступ було ефективним, особа повинна мати чітку, практичну можливість оскаржити діяння, що становить втручання у її права (Bellet v. France, № 23805/94 пункт 36, "Церква села Сосулівка проти України" № 37878/02 пункт 50; Суд зазначає, що заявники мали можливість порушити провадження в національних судах, а суди ухвалити рішення, виходячи із суті їхніх позовів, незважаючи на початкову затримку, викликану питаннями щодо відповідної юрисдикції.

42. Враховуючи положення статті 354 КАС України, з огляду на суть спірних правовідносин, правовий статус учасників справи, колегія суддів дійшла висновку, що цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а провадження у справі - закриттю, оскільки правовідносини у цій справі мають вирішуватися в порядку господарського судочинства.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 354, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу заступника прокурора міста Києва задовольнити частково.

Постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 18 липня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2017 року скасувати.

Провадження у справі за позовом заступника керівника Звенигородської місцевої прокуратури в інтересах держави до Виграївської сільської ради Корсунь-Шевченківського району Черкаської області, третя особа: Громадська організація «Всеукраїнська екологічна ліга», про визнання незаконним та скасування рішення - закрити.

Роз`яснити, що спір може бути розглянуто, зокрема, за правилами господарського судочинства, відтак позивач має право звернутися протягом 10 днів з дня отримання відповідної постанови до Верховного Суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий І.В. Желєзний

Судді: В.М. Шарапа

С.М. Чиркін