Справа № 824/766/18-а
Суддя: Мельник-Томенко Ж.М.
Дата ухвалення: 2020-07-17 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 липня 2020 року

м. Київ

справа № 824/766/18-а

адміністративне провадження № К/9901/34256/19

№К/9901/1391/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,

суддів - Мартинюк Н.М.,

Шишова О.О.,

за участі:

секретаря судового засідання Кравченко Р.О.,

позивача - ОСОБА_1 ,

представника позивача - Поляк М.В.,

представника відповідача - Попова А.С.,

третя особа - не з`явилась,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу

за касаційними скаргами Чернівецької міської ради та ОСОБА_2

на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 23.04.2019 (головуючий суддя - О.В. Боднарюк, судді - Т.М. Брезіна, В.К. Левицький)

та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12.11.2019 (головуючий суддя - В.Ю. Сторчак, судді - Р.В. Ватаманюк, О.О. Сушко)

у справі № 824/766/18-а

за позовом ОСОБА_1

до Чернівецької міської ради,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача - ОСОБА_2 ,

про визнання протиправним та скасування рішення, поновлення на посаді і стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

встановив:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Чернівецької міської ради, в якому, з урахуванням доповнення до позовної заяви, просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення 59 сесії Чернівецької міської ради VII скликання від 26.07.2018 № 1333 про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_1 ;

- поновити ОСОБА_1 на посаді Чернівецького міського голови з 26.07.2018;

- стягнути з Чернівецької міської ради на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу та всі судові витрати;

- допустити негайне виконання рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді Чернівецького міського голови та стягнення заробітної плати на його користь в межах суми стягнення за один місяць.

2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказував, що оскаржуване рішення прийнято з порушенням норм Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування» та процедури визначеної Регламентом Чернівецької міської ради VII скликання №105 від 02.02.2016, зокрема: в оскаржуваному рішенні не зазначено, з яких підстав достроково припинено повноваження міського голови, а є лише посилання на частину другу та третю статті 79 Закону України «Про місцеве самоврядування»; проект оскаржуваного рішення не відповідає вимогам Регламенту, оскільки у мотивувальній частині не зазначено: обставини, які стосуються необхідності прийняття цього рішення, не зазначена інформація про виконавців та ким вноситься проект, не вказано перелік осіб, якими погоджено цей проект та дата громадського обговорення, не додано необхідних документів до проекту рішення, що є порушенням частини четвертої статті 70 Регламенту; всупереч вимог статті 74 Регламенту відповідачем до проекту рішення про дострокове припинення повноважень голови не додано документи, які стали підставою для підготовки та внесення проекту рішення, протокол (витяг з протоколу) постійної комісії з рекомендаціями і висновками, та інші необхідні документи, тощо; в порушення вимог Закону України «Про місцеве самоврядування», Регламенту та Статуту територіальної громади м. Чернівці питання про дострокове припинення повноважень міського голови вирішено відповідачем без громадських слухань, обговорень та без проведення консультацій з громадськістю; всупереч вимог статей 76-77 Регламенту автором проекту рішення про дострокове припинення повноважень міського голови внесено цей проект на розгляд сесії міської ради для розгляду, незважаючи на висновок юридичного управління Чернівецької міської ради, згідно якого проект оскаржуваного рішення не відповідає вимогам чинного законодавства та у зв`язку із чим управлінням рекомендовано зняти з розгляду цей проект. Тому, позивач вважає, що відповідачем порушено порядок і процедуру щодо попереднього розгляду оскаржуваного рішення (проекту).

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 23.04.2019, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12.11.2019, адміністративний позов задоволено повністю. Визнано протиправним та скасовано рішення 59 сесії Чернівецької міської ради VII скликання від 26.07.2018 № 1333 про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_1 . Поновлено ОСОБА_1 на посаді Чернівецького міського голови з 26.07.2018. Стягнуто з Чернівецької міської ради на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу в сумі 296 555,82 грн. Рішення в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді Чернівецького міського голови та стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу за один місяць - допущено до негайного виконання.

4. Задовольняючи позов суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, прийшов до висновку, що оскаржуване рішення 59 сесії Чернівецької міської ради VII скликання від 26.07.2018 № 1333 про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_1 не узгоджується з вимогами частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, які визначають, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія). Крім того, задовольняючи позовні вимоги суди попередніх інстанцій виходили з того, що відповідачем не доведено фактів порушень зі сторони позивача вимог Законів, Конституції України або нормативних актів локальної дії, в той час коли депутати міської ради не наділені повноваженнями встановлювати факт порушення відповідних норм.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

5. У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, просить рішення судів скасувати, постановити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

6. В обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач вказує, що оскаржуване рішення прийнято органом, який визначений як повноважний для прийняття такого рішення в силу приписів частини другої статті 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», застосування яких залежить від певних чинників - від надання оцінки депутатським корпусом діям міського голови, які становлять порушення Конституції або законів України, прав і свобод громадян, або ж не забезпечення здійснення наданих йому повноважень. Зауважує, що оскаржуване рішення є наслідком діяльності колегіального органу, який голосував у складі 29 депутатів і міського голови, які і приймали рішення. Зазначає, що судами не надано належної правової оцінки того, що при прийнятті рішення відповідачем були дотримані вимоги Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо форми, способу та підстав прийнятого рішення; на порушення відповідачем конкретних вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» чи Регламенту Чернівецької міської ради суди попередніх інстанцій не вказують.

7. Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача, у касаційній скарзі посилаючись на те, що судами попередніх інстанцій при вирішення справи не надано правильну правову оцінку обставинам справи, просить рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати, постановити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

8. Обґрунтування вимог касаційної скарги ОСОБА_2 аналогічні за змістом обґрунтуванням касаційної скарги відповідача.

Позиція інших учасників справи

9. У відзиві на касаційну скаргу позивач з доводами та вимогами відповідача не погоджується, просить залишити касаційну скаргу без задоволення, рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

Рух касаційної скарги

10. Ухвалою Верховного Суду від 17.12.2019 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Чернівецької міської ради.

11. Ухвалою Верховного Суду від 20.01.2020 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_2

12. Ухвалою Верховного Суду від 16.06.2020 справу призначено до касаційного розгляду у судовому засіданні.

13. Відповідач у судовому засіданні підтримав вимоги касаційної скарги з підстав, викладених у касаційній скарзі, просив рішення судів попередніх інстанцій скасувати, постановити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

14. Позивач та його представник у судовому засіданні заперечували проти задоволення касаційних скарг відповідача та третьої особи, посилаючись на порушення відповідачем при прийнятті рішення вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламенту Чернівецької міської ради.

15. Третя особа у судове засідання не з`явилась, про дату, час та місце судового засідання повідомлена належним чином. 10.07.2020 ОСОБА_2 подано до суду клопотання про розгляд справи в судовому засіданні без його участі та без участі його представника. Зазначив, що подану ним касаційну скаргу підтримує в повному обсязі та повідомив, що ним підтримуються доводи касаційної скарги, яка була подана від імені Чернівецької міської ради, просить задовольнити подані касаційні скарги в повному обсязі.

Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи

16. Рішенням Чернівецької міської ради від 29.05.2014 №1203 ОСОБА_1 обрано Чернівецьким міським головою, що підтверджується записами в трудовій книжці.

17. Рішенням 43 сесії Чернівецької міської ради VII скликання «Про обрання секретаря Чернівецької міської ради» №963 від 30.11.2017 секретарем Чернівецької міської ради VII скликання обрано ОСОБА_2

18. Перебуваючи на посаді Чернівецького міського голови, позивачем прийнято ряд рішень, окрім іншого: 08.07.2014 розпорядження №571-к «Про призначення радника Чернівецького міського голови»; 04.01.2016 розпорядження №01-к «Про штатну чисельність виконавчих органів міської ради на 2016 рік»; 16.01.2016 розпорядження №19-р «Про зупинення рішення міської ради VII скликання від 12.01.2016 №73 «Про кількісний склад виконавчого комітету Чернівецької міської ради VII скликання»; 29.02.2016 розпорядження №196-к «Про звільнення заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради»; розпорядженням від 11.04.2016 №346-к звільнено секретаря виконавчого комітету міської ради; 30.12.2016 розпорядження №1701-к «Про штатну чисельність виконавчих органів міської ради на 2017 рік»; 17.05.2017 розпорядження №487-к, яким внесено доповнення до кадрового резерву відділу інвестицій та міжнародних зв`язків міської ради на 2017 рік; розпорядженням від 19.05.2017 №493-к призначено головного спеціаліста сектору міжнародних зв`язків відділу інвестицій та міжнародних зв`язків міської ради; розпорядженням 19.05.2017 №495-к призначено радника Чернівецького міського голови; 19.05.2017 розпорядження №497-к, яким внесено доповнення до кадрового резерву департаменту житлово-комунального господарства міської ради на 2017 рік; 22.05.2017 розпорядження «Про призначення директора департаменту житлово-комунального господарства міської ради»; 16.06.2017 розпорядження №680-к «Про внесення змін до кадрового резерву департаменту економіки міської ради на 2017 рік»; розпорядженням від 16.06.2017 №682-к призначено директора департаменту економіки міської ради; 20.06.2017 розпорядження №716-к «Про увільнення директора департаменту економіки міської ради»; 05.07.2017 розпорядження №340-р «Про зупинення дії рішення Чернівецької міської ради VII скликання від 30.06.2017 №757 «Про внесення змін та доповнень до Регламенту Чернівецької міської ради VII скликання, затвердженого рішенням міської ради VII скликання від 02.02.2016 №105 із змінами та доповненнями»; 10.10.2017 розпорядження №497-р «Про створення комісії з приймання-передачі в комунальну власність територіальної громади м. Чернівців нежитлових будівель станцій підйому за адресами вул. Барнаульська, 8-А та вул. Комунальників, 5-А від Товариства з додатковою відповідальністю «Кварц»; 21.11.2017 розпорядження №1525-к «Про затвердження функціональних повноважень Чернівецького міського голови, керівників міської ради»; 29.12.2017 розпорядження №1620-к «Про звільнення начальника комунального підприємства «Чернівецьке тролейбусне управління»; розпорядженням №1621-к від 29.12.2017 виконання обов`язків начальника комунального підприємства «Чернівецьке тролейбусне управління» тимчасово покладено на головного інженера цього підприємства; 29.12.2017 розпорядження №1622-к «Про штатну чисельність виконавчих органів міської ради на 2018 рік»; 04.04.2018 розпорядження №349-кв про відрядження в м.Вінницю та покладення обов`язків міського голови на заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради; 06.04.2018 розпорядження №363-кв про надання частин щорічних оплачуваних відпусток та покладення на період відпустки обов`язки міського голови на заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради; розпорядженням від 10.05.2018 №401-к призначено директора департаменту економіки міської ради; 12.06.2018 розпорядження №258-р «Про зупинення дії пункту 2 рішення міської ради VII скликання від 07.06.2018 №1281 «Про внесення змін до персонального та кількісного складу виконавчого комітету Чернівецької міської ради VII скликання».

19. На засіданні Погоджувальної ради Чернівецької міської ради VII скликання 23.07.2018 вирішено рекомендувати міському голові скликати позачергове засідання виконавчого комітету міської ради та попередньо розглянути проект рішення міської ради «Про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_1 » (за - 7 членів погоджувальної ради).

20. Засідання постійних комісій Чернівецької міської ради відбулись 23.07.2018, 24.07.2018 та 25.07.2018, зокрема: з питань економки, підприємництва, інвестицій та туризму; з питань бюджету та фінансів; з питань гуманітарної політики; з питань земельних відносин, архітектури та будівництва; з питань житлово-комунального господарства та охорони навколишнього середовища.

21. В кожному із 5-ти протоколів порядку денного засідань вказаних комісій, в пункті 1 питання: «Про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_1» - доповідачем був ОСОБА_2 . При цьому, в рекомендаціях комісій міститься інформація виключно про те, що ОСОБА_2 зробив усну заяву про конфлікт інтересів.

22. За результатами розгляду проекту рішення про «Про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_1 » 26.07.2018 юридичним управлінням Чернівецької міської ради складено висновок до проекту, в якому (окрім іншого) зазначено про те, що обґрунтування дострокового припинення повноважень міського голови не переконливі, носять оціночний характер, не мають юридичної визначеності. У зв`язку з вказаним, юридичне управління пропонувало зняти з розгляду проект рішення Чернівецької міської ради «Про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_1 ».

23. Засідання лічильної комісії 59 сесії Чернівецької міської ради VII скликання відбулось 26.07.2018. Згідно Протоколу №3 засідання лічильної комісії 59 сесії Чернівецької міської ради VII скликання від 26.07.2018 депутати міської ради та міський голова слухали питання - про результати таємного голосування щодо питання «Про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_1 ».

24. Згідно вказаного протоколу для участі у голосуванні виготовлено 43 бюлетені. На сесії присутні 41 депутат міської ради. Бюлетені отримали 30 депутатів міської ради та міський голова. Участь у голосуванні взяли 30 депутатів міської ради, в тому числі міський голова. При відкритті скриньки виявлено 30 бюлетенів. Визнано недійсним 1 бюлетень. Не використано 13 бюлетенів.

25. Згідно відомості про отримання бюлетенів для таємного голосування щодо питання «Про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови» від 26.07.2018 бюлетені отримали 30 депутатів Чернівецької міської ради, в тому числі і міський голова.

26. За результатами таємного голосування (29 голосів «за») прийнято рішення про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови ОСОБА_1

27. Рішенням 59 сесії VII скликання від 26.07.2018 №1333 Чернівецька міська рада, керуючись частиною другою та третьою статті 42, частиною другою та третьою статті 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», враховуючи протокол лічильної комісії №3, а також керуючись пунктом 16 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» вирішила - достроково припинити повноваження Чернівецького міського голови ОСОБА_1 (пункті 1 резолютивної частини рішення).

28. Секретарем Чернівецької міської ради ОСОБА_2 27.07.2018 прийнято розпорядження №1094-к про проведення розрахунку з ОСОБА_1

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування (чинні на час виникнення спірних правовідносин)

29. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

30. Положеннями частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

31. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні».

32. Відповідно до частин першої-третьої статті 12 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об`єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста.

Сільський, селищний, міський голова обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування в порядку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі. Строк повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на чергових місцевих виборах, визначається Конституцією України.

Сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях.

33. Згідно із частиною третьою статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути припинені достроково у випадках, передбачених статтею 79 цього Закону, що має наслідком звільнення його з посади. Не пізніш як на п`ятнадцятий день після звільнення з посади або смерті сільського, селищного, міського голови особа, яка на цей час відповідно до закону здійснює повноваження сільського, селищного, міського голови, звертається до Верховної Ради України з клопотанням щодо призначення позачергових виборів сільського, селищного, міського голови.

Таке клопотання розглядається Верховною Радою України не пізніше ніж у дев`яностоденний строк з дня дострокового припинення повноважень відповідного сільського, селищного, міського голови.

34. Абзацом першим частини другої статті 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути також достроково припинені, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень.

35. Відповідно до частини третьої статті 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» повноваження сільського, селищного, міського голови за наявності підстав, передбачених абзацом першим частини другої цієї статті, можуть бути припинені достроково за рішенням місцевого референдуму або за рішенням відповідної ради, прийнятим шляхом таємного голосування не менш як двома третинами голосів депутатів від загального складу ради. Порядок проведення місцевого референдуму щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови визначається законом про місцеві референдуми.

36. Згідно із пунктом 16 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, як прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови у випадках, передбачених цим Законом.

37. Рішенням Чернівецької міської ради VІІ скликання від 02.02.2016 затверджено Регламент Чернівецької міської ради VII скликання №105 (зі змінами та доповненнями) (далі - Регламент).

38. Відповідно до пунктів 1, 4 та 7 статті 20 Регламенту Чернівецький міський голова є головною посадовою особою територіальної громади міста Чернівців, обирається нею на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування, здійснює свої повноваження на постійній основі.

При здійсненні наданих повноважень Міський голова є підзвітним, підконтрольним і відповідальним перед територіальною громадою, відповідальним - перед Радою, а з питань здійснення виконавчими органами Ради повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади.

Повноваження Міського голови можуть бути припинені достроково в порядку, визначеному статтею 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

39. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина перша статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України у редакції, яка була чинною до 08.02.2020).

40. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).

41. У контексті спірних правовідносин, які виникли у зв`язку із прийняттям оскаржуваного рішення про дострокове припинення повноважень міського голови, Верховний Суд зауважує, що прийняття такого рішення є законодавчо передбаченим правом міської ради, реалізація якого має відбуватися у порядку та спосіб, визначені законом.

42. Прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень міського голови у випадках, передбачених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», належить до виключних повноважень відповідної ради.

43. При цьому, здійснення таких дискреційних повноважень, як звільнення, в рамках встановленої процедури дострокового припинення повноважень голови міської ради, має відбуватися з дотриманням критеріїв правової (справедливої) процедури, як складової принципу верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України) і принципу законності (частина друга статті 19 Конституції України).

44. Стосовно судового контролю за дискреційними адміністративними актами Європейський суд з прав людини виробив позицію, згідно з якою за загальним правилом національні суди повинні утриматися від перевірки обґрунтованості таких актів, однак все ж суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об`єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (пункт 111 рішення від 31.07.2008 у справі «Druћstevnн zбloћna Pria and Others v. the Czech Republic», пункт 157 рішення від 21.07.2011 у справі «Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus»).

45. Це узгоджується з передбаченим пунктом 1 статті 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року правом особи на доступ до суду, що, зокрема, включає такий аспект, як право на розгляд справи судом із «повною юрисдикцією», тобто судом, що має достатні та ефективні повноваження щодо: повторної (після адміністративного органу) оцінки доказів; встановлення обставин, які були підставою для прийняття оскарженого адміністративного рішення; належного поновлення прав особи за результатами розгляду справи по суті (пункт 70 рішення Європейського суду з прав людини від 28.06.1990 у справі «Obermeier v. Austria»; пункт 155 рішення Європейського суду з прав людини від 04.03.2014 у справі «Grande Stevens v . Italy»).

46. Отже спірне рішення відповідача повинно бути перевірено адміністративним судом на предмет законності та легітимності, а не доцільності його прийняття.

47. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 22.04.2020 у справі № 360/2169/19, від 04.06.2020 у справі № 802/1463/18-а.

48. Надання міській раді повноважень на дострокове припинення повноважень голови міської ради не означає, що реалізація цього права нічим не обмежена. Дострокове припинення повноважень голови міської ради стосується засад місцевого самоврядування, які відповідно до статті 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» ґрунтуються на принципі виборності як представницьких органів - сільських, селищних, міських рад так і сільських, селищних міських голів. Прийняття рішення про дострокове припинення повноважень міського голови є крайнім заходом реагування на його діяльність і для того, щоб виносити на голосування і приймати таке рішення мають бути вагомі причини (мотиви) і об`єктивні обставини, які в сукупності вказували на те, що подальше перебування голови міської ради як головної посадової особи територіальної громади міста є неможливим (недоцільним) та/або таким, що негативно позначається на діяльності органу місцевого самоврядування. Ці ж мотиви і обставини мають міститися у рішенні органу місцевого самоврядування, зі змісту якого було б зрозуміло, що саме спонукало до його прийняття.

49. З матеріалів справи встановлено, що дострокове припинення повноважень міського голови пов`язане з порушенням Конституції України, невиконанням позивачем повноважень, визначених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», систематичне порушення Регламенту, порушення норм Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», незабезпечення виконання програм/протокольних рішень міської ради, невчасний або з порушенням розгляд звернень громадян тощо.

50. Про вказані порушення позивачем Конституції, законів України, прав і свобод громадян, не забезпечення здійснення наданих йому повноважень, наголошує відповідач у відзиві на позовну заяву, в апеляційній та касаційній скаргах.

51. При прийнятті рішень суди попередніх інстанцій виходили з того, що констатуючи порушення позивачем вимог Конституції та законів України, відповідач фактично вдався до невластивих йому функцій оцінки доказів і певних обставин, оскільки в кожному наведеному відповідачем аргументі, який міститься в обґрунтування припинення повноважень позивача по своїй суті міститься окремий склад правовідносин.

52. При цьому, судами попередніх інстанцій установлено, що згідно довідки відділу організаційної роботи та контролю Чернівецької міської ради №11 від 04.09.2018, за період з грудня 2015 р. до 04.06.2018 р. на розгляд міської ради 28.01.2016 міським головою подавався проект рішення міської ради про затвердження на посаді секретаря виконавчого комітету (керуючого справами) ОСОБА_11 Відповідно до протоколу 2 сесії міської ради проект рішення знятий на довивчення. Інших проектів рішень міської ради з цього питання за вказаний період не надходило.

53. Відповідно до довідки відділу організаційної роботи та контролю Чернівецької міської ради №12 від 04.09.2018 за період з грудня 2015 року до 04.06.2018 проекти рішень міської ради щодо кількісного складу виконавчого комітету Чернівецької міської ради VII скликання, Чернівецьким міським головою ОСОБА_1 подавалися на розгляд ради 12.01.2016, 26.01.2016 та 30.11.2017. Проекти рішень щодо персонального складу виконавчого комітету міської ради за вказаний період міським головою подавалися на розгляд ради 28.01.2016, 11.04.2016, 25.01.2018, 22.02.2018, 04.04.2018 та 07.06.2018.

54. Згідно довідки відділу організаційної роботи та контролю Чернівецької міської ради №13 від 04.09.2018 за період з грудня 2015 року до 04.06.2018 на розгляд міської ради міським головою подавався проект рішення міської ради щодо затвердження на посаді заступників міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, який знятий на довивчення. 11.04.2016 на розгляд ради міським головою внесено проект рішення про затвердження на посаді заступників міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради та прийнято рішення міської ради від 11.04.2016 №172. Інших проектів рішень з цього питання не надходило.

55. Згідно довідки відділу організаційної роботи та контролю Чернівецької міської ради №14 від 04.09.2018 за період з грудня 2015 року до 04.09.2018 вносились проекти рішень міської ради щодо обрання секретаря Чернівецької міської ради VII скликання за поданням Чернівецького міського голови ОСОБА_1 на розгляд міської ради 12.01.2016 (кандидатура ОСОБА_7), а депутатом ОСОБА_6 як виконавцем проекту - на 30.11.2017 (кандидатура ОСОБА_2). В довідці зазначено, що відповідно до протоколу 2 сесії міської ради від 12.01.2016 в результаті таємного голосування ОСОБА_7 не обрано секретарем Чернівецької міської ради. В результаті розгляду кандидатури ОСОБА_2 прийнято рішення міської ради від 30.11.2017 №963 «Про обрання секретаря Чернівецької міської ради VII скликання». Інших проектів рішень з цього питання не вносилось.

56. Згідно довідки відділу організаційної роботи та контролю Чернівецької міської ради №16 від 12.09.2018 на розгляд міської ради 30.11.2017 міським головою ОСОБА_1 вносився проект рішення «Про внесення змін до кількісного складу виконавчого комітету Чернівецької міської ради VII скликання». Пунктом 1.1. цього проекту рішення пропонувалось зменшити кількісний склад виконавчого комітету міської ради до 12 осіб. Відповідно до протоколу пленарного засідання 44 сесії міської ради 30.11.2017 проект не прийнято за основу.

57. Відповідно до листів відділу з питань кадрової роботи Чернівецької міської ради №01/04-25/70, №01/04-25/71 та №01/04-25/72 від 04.09.2018 посада заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради та посада секретаря виконавчого комітету Чернівецької міської ради є вакантними.

58. Листами №01/04-25/74, №01/04-25/75, №01/04-25/76 від 05.09.2018 відділ з питань кадрової роботи Чернівецької міської ради повідомив секретаря Чернівецької міської ради ОСОБА_2 про те, що з 01.01.2018 посада начальника комунального підприємства «Чернівецьке тролейбусне управління», з 10.05.2018 посада директора житлово-комунального господарства міської ради та з 01.11.2014 посада начальника відділу туризму міської ради є вакантними.

59. Судами також установлено, що за час перебування на посаді голови Чернівецької міської ради, ОСОБА_1 було прийнято ряд рішень, які стосуються даних правовідносин, та які були предметом розгляду в судових справах, а саме:

- розпорядженням Чернівецького міського голови ОСОБА_1 від 26.02.2016 №192-к ОСОБА_8 звільнено з посади начальника управління культури Чернівецької міської ради. Проте, постановою Шевченківського районного суду м. Чернівці від 03.03.2017, залишеною без змін постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 15.08.2017 (в даній частині) поновлено ОСОБА_8 на посаді начальника управління культури Чернівецької міської ради;

- розпорядженням Чернівецького міського голови ОСОБА_1 від 01.03.2016 №207-к ОСОБА_9 звільнено з посади головного лікаря комунальної установи медичної установи «Міська стоматологічна поліклініка», директора міського територіального медичного об`єднання «Стоматологія». Рішенням Шевченківського районного суду м. Чернівці від 14.06.2016 поновлено ОСОБА_9 на роботі на посаді головного лікаря комунальної медичної установи «Міська стоматологічна поліклініка», директора міського територіального медичного об`єднання «Стоматологія» з 02.03.2016;

- розпорядженням Чернівецького міського голови ОСОБА_1 від 26.07.2016 №1014-к ОСОБА_9 звільнено з посади головного лікаря комунальної установи медичної установи «Міська стоматологічна поліклініка», директора міського територіального медичного об`єднання «Стоматологія». Рішенням Шевченківського районного суду м. Чернівці від 27.12.2016, залишеним без змін постановою апеляційної інстанції від 28.03.2017 (в даній частині), поновлено ОСОБА_9 на роботі на посаді головного лікаря Комунальної медичної установи «Міська стоматологічна поліклініка»;

- розпорядженням Чернівецького міського голови ОСОБА_1 від 29.03.2018 №240-к припинено дію трудового контракту з ОСОБА_9 та звільнено його з роботи з посади головного лікаря Комунальної медичної установи «Міська стоматологічна поліклініка», директора міського територіального медичного об`єднання «Стоматологія», у зв`язку із закінченням строку дії контракту. Рішенням Шевченківського районного суду м. Чернівці від 04.07.2018 поновлено ОСОБА_9 на роботі на посаді головного лікаря Комунальної медичної установи «Міська стоматологічна поліклініка», директора міського територіального медичного об`єднання «Стоматологія» з 31.03.2018;

- розпорядженням Чернівецького міського голови ОСОБА_1 від 03.12.2015 №1223-к ОСОБА_10 звільнено з посади головного лікаря комунальної медичної установи «Міський клінічний пологовий будинок №1», у зв`язку із виявленою невідповідністю займаній посаді. Рішенням Шевченківського районного суду м. Чернівці від 14.06.2016, залишеним без змін ухвалою Апеляційного суду Чернівецької області від 20.07.2016, поновлено ОСОБА_10 на посаді головного лікаря комунальної медичної установи «Міський клінічний пологовий будинок №1» з 07.12.2015;

- розпорядженням Чернівецького міського голови ОСОБА_1 від 16.06.2016 №703-к ОСОБА_10 поновлено на посаді головного лікаря комунальної медичної установи «Міський клінічний пологовий будинок №1». Пунктом 9 вказаного розпорядження ОСОБА_10 відсторонено від виконання посадових обов`язків головного лікаря комунальної медичної установи «Міський клінічний пологовий будинок №1» до проходження ним атестації. Рішенням Шевченківського районного суду м. Чернівці від 20.07.2016, залишеним без змін ухвалою Апеляційного суду Чернівецької області від 11.10.2016, зобов`язано Чернівецького міського голову допустити негайно ОСОБА_10 - головного лікаря комунальної медичної установи «Міський клінічний пологовий будинок №1» до виконання ним обов`язків головного лікаря комунальної медичної установи «Міський клінічний пологовий будинок № 1»;

- розпорядженням Чернівецького міського голови ОСОБА_1 від 21.06.2017 №479-к "Про відсторонення ОСОБА_10 від виконання посадових обов`язків головного лікаря комунальної медичної установи «Міський клінічний пологовий будинок №1» ОСОБА_10 відсторонений від виконання посадових обов`язків головного лікаря Комунальної медичної установи «Міський клінічний пологовий будинок № 1» на час проведення службового розслідування. Рішенням Шевченківського районного суду м. Чернівці від 02.08.2017, залишеним без змін ухвалою Апеляційного суду Чернівецької області від 28.11.2017, позов задоволено частково. Визнано незаконним та скасовано розпорядження Чернівецького міського голови № 479-к від 21.06.2017 «Про відсторонення ОСОБА_10 від виконання посадових обов`язків головного лікаря КМУ «Міський клінічний пологовий будинок № 1». Зобов`язано Чернівецького міського голову допустити ОСОБА_10 негайно до виконання обов`язків головного лікаря Комунальної медичної установи «Міський клінічний пологовий будинок № 1».

60. При прийнятті рішень суди попередніх інстанцій посилаються на те, що законність прийняття Чернівецьким міським головою ОСОБА_1 зазначених вище розпоряджень, була предметом розгляду в судових справах, за результатом яких прийняті відповідні рішення.

61. Судами також установлено, що рішеннями Шевченківського районного суду м.Чернівці від 29.12.2016 (справа №727/9212/16-а), від 13.06.2017, залишеними без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 12.10.2017 (справа №727/3137/17); від 18.07.2017 (справа №727/4064/17); від 29.08.2017, залишеного без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 22.11.2017 (справа №727/7673/17); від 10.10.2017, залишеного без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 21.02.2018 (справа №727/5453/17); рішеннями Чернівецького окружного адміністративного суду від 13.07.2018 (справа №824/419/18-а); від 18.04.2018 (справа №824/91/18-а) визнано протиправною бездіяльність Департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин Чернівецької міської ради, яка полягає у не внесенні на розгляд сесії Чернівецької міської ради питання щодо поновлення терміну оренди земельних ділянок та щодо надання в орендне користування земельних ділянок; в не підготовці та не внесенні на розгляд Чернівецької міської ради проекту рішення щодо затвердження проекту відведення по зміні цільового призначення земельної ділянки; не забезпеченні підготовки проекту рішення щодо одержання дозволу на розміщення зовнішньої стаціонарної реклами та зобов`язано департамент містобудівного комплексу та земельних відносин Чернівецької міської ради вчинити відповідні дії.

62. Отже, з матеріалів справи вбачається, що судами попередніх інстанцій зібрано докази по справі, однак оцінку цим доказам не надано.

63. Як вже було зазначено судом, частина друга статті 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» надає відповідній раді право прийняти рішення про дострокове припинення повноважень міського голови, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень.

64. У спірних правовідносинах саме депутати Чернівецької міської ради наділені повноваженнями визначити наявність підстав для прийняття ними рішення про дострокове припинення повноважень Чернівецького міського голови, а суд має перевірити чи дійсно такі підстави існували.

65. Таким чином, Верховний Суд констатує, що висновки судів попередніх інстанцій ґрунтуються на неповно встановлених обставинах справи.

66. Викладене в сукупності дає підстави для висновку про недотримання судами принципу офіційного з`ясування всіх обставин справи під час дослідження зібраних у справі доказів, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

67. Виходячи із змісту принципу офіційного з`ясування всіх обставин у справі в адміністративному судочинстві саме на суд покладається обов`язок визначити характер спірних правовідносин та зміст правової вимоги, матеріальний закон, який їх регулює, а також факти, що підлягають встановленню і лежать в основі позовних вимог та заперечень; з`ясувати, які є докази на підтвердження зазначених фактів, і вжити заходів для виявлення та витребування доказів.

68. Оскільки вказані обставини та фактичні дані залишилися поза межами дослідження судами попередніх інстанцій, тому з урахуванням повноважень касаційного суду (які не дають касаційній інстанції права досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні) відсутня можливість перевірити правильність його висновків в цілому по суті спору.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

69. Відповідно до частин другої, четвертої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, яка була чинною до 08.02.2020) підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази; або 2) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 3) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

70. Оскільки судами першої та апеляційної інстанцій на підставі належних та допустимих доказів не було з`ясовано належним чином обставини справи, в той час як їх встановлення впливає на правильність вирішення спору, Верховний Суд дійшов висновку, що рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

71. При новому розгляді справи суду першої інстанції необхідно взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення.

Висновки щодо розподілу судових витрат

72. Відповідно до частини шостої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

73. Оскільки суд касаційної інстанції не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», статтями 2, 6, 7, 9, 243, 327, 341, 344, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

постановив:

1. Касаційні скарги Чернівецької міської ради та ОСОБА_2 задовольнити частково.

2. Рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 23.04.2019 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12.11.2019 у справі № 824/766/18-а скасувати, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції - Чернівецького окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Ж.М. Мельник-Томенко

Судді Н.М. Мартинюк

О.О. Шишов