Справа № 817/3917/14
Суддя: Гінда Оксана Миколаївна
Дата ухвалення: 2020-06-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 червня 2020 рокуЛьвівСправа № 817/3917/14 пров. № А/857/2758/20

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

судді-доповідача: Гінди О.М.

суддів: Заверухи О.Б., Ніколіна В.В.,

за участю секретаря судових засідань Михальської М.Р.,

позивача ОСОБА_1 ,

представника позивача Теперика О.В.,

розглянувши у судовому засіданні апеляційні скарги Міністерства внутрішніх справ України та Управління Міністерства внутрішніх справ України в Рівненській області на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 26 грудня 2019 року (головуючий суддя: Комшелюк Т.О., судді Жуковська Л.А., Щербаков В.В., місце ухвалення - м. Рівне, дата складення повного тексту рішення 28.12.2019) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Міністерства внутрішніх справ України, Управління Міністерства внутрішніх справ України в Рівненській області про визнання дій протиправними, скасування наказів та поновлення на роботі,

встановив:

ОСОБА_1 , звернувся до суду з позовом в якому, з урахуванням заяви про зміну предмету позову просив:

- визнати дії Міністерства внутрішніх справ України та дії Управління Міністерства внутрішніх справ України в Рівненській області щодо звільнення роботи, з підстав, встановлених Законом України «Про очищення влади» протиправними;

- скасувати наказ Міністерства внутрішніх справ України від 28.10.2014 № 2253о/с;

- скасувати наказ Управління Міністерства внутрішніх справ України в Рівненській області від 31.10.2014 № 364 о/с;

- поновити його на посаді начальника Управління матеріального забезпечення УМВС України в Рівненській області;

- стягнути на користь позивача середню заробітну плату за час вимушеного прогулу.

Обґрунтовує позов тим, що порушені його трудові права закріплені Конституцією України. Крім того, на думку позивача, звільнення відбулось в порушення Закону України «Про очищення влади», оскільки відносно нього не проводилась перевірки, передбачена цим законом. Також звільнення відбулося у період тимчасової непрацездатності позивача.

Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 26 грудня 2019 року позов задоволено.

З цим рішенням суду першої інстанції не погодилися відповідачі та оскаржили його в апеляційному порядку.

Міністерство внутрішніх справ України обґрунтовуючи апеляційні вимоги, посилається на те, що позивач з лютого 2010 року по липень 2011 року перебував на посаді заступника начальника територіального органу МВС України. У зв`язку з цим, відповідно до вимог п. 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про очищення влади» № 1682-VII позивач підлягав звільненню зі служби впродовж 10 днів з дня набуття чинності вказаного Закону. Таким чином нормами Закону № 1682-VII передбачено однозначне та безальтернативне звільнення осіб начальницького складу органів внутрішніх справ, які у період з 25.02.2010 по 22.02.2014 року обіймали посади керівника, заступника керівника самостійного структурного підрозділу МВС України. При цьому звільнення здійснюється виключно на підставі відомостей наявних в особових справах цих осіб.

МВС України просило скасувати рішення суду першої інстанції повністю та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

Управління Міністерства внутрішніх справ України в Рівненській області, обґрунтовуючи апеляційні вимоги покликається на те, що звільнення позивача відбулося на підставі вимог Закону України «Про очищення влади» № 1682-VII. Оскільки, позивач проходив службу в органах внутрішніх справ на посадах рядового та начальницького складу з травня 1991 року по червень 2011 року. В серпні 2011 року позивач прийнятий на службу до Управління Міністерства внутрішніх справ України в Рівненській області на посаду начальника управління матеріального забезпечення. Вивчення особової справи позивача засвідчило, що останній з 25.02.2010 по 19.07.2011 займав посаду заступника начальника Управління Міністерства внутрішніх справ України в Рівненській області, отже підпадав під дію заборони встановленої ч. 3 ст. 1 та ч. 1 ст. 3 Закону № 1682-VII, а тому не міг продовжувати державну службу в органах внутрішніх справ і підлягав звільненню.

Управління Міністерства внутрішніх справ України в Рівненській області просило скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

Позивач, 27.03.2020 подав відзив на апеляційну скаргу Міністерства внутрішніх справ України, в якому просив апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду без змін.

Управління Міністерства внутрішніх справ України в Рівненській області, 01.06.2020 подало клопотання про розгляд справи без участі їхнього представника.

Позивач та його представник Теперик О.В., у судовому засіданні, яке проведено у режимі відеоконференції, апеляційні скарги не визнали, просили залишити їх без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

Представники відповідачів у судове засідання не з`явилися, хоча належним чином були повідомлені про дату, час та місце розгляду справи, їхня участь в судовому засіданні обов`язковою не визнавалась. Відповідно до ч. 2 ст. 313 КАС України їх неявка не перешкоджає апеляційному розгляду справи.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення позивача та його представника, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційних скарг, суд апеляційної інстанції вважає, що апеляційні скарги задоволеними бути не можуть з таких мотивів.

Судом першої інстанції встановлено, що у період з вересня 2009 року по липень 2011 року позивач проходив службу в Управлінні МВС України в Рівненській області на посаді заступника начальника Управління МВС України в Рівненській області начальника управління кадрового забезпечення, на яку був призначений наказами МВС України від 21.09.2007 № 1366 о/с, від 26.03.2008 № 570 о/с та від 25.12.2008 № 1958 о/с.

Згідно наказу № 132 о/с позивач, 19.07.2011 звільнений з органів внутрішніх справ у відставку.

Згідно наказу № 154 о/с, 10.08.2011 позивач був прийнятий на державну службу до Управління МВС України в Рівненській області на посаду начальника управління матеріального забезпечення з присвоєнням йому 9 рангу державного службовця.

Наказом МВС України № 2253 о/с по особовому складу від 28 жовтня 2014 року позивача звільнено із займаної посади начальника управління матеріального забезпечення Управління МВС України в Рівненській області у зв`язку з припиненням трудового договору відповідно до п. 7-2 статті 36 Кодексу законів про працю України.

На підставі наказу МВС України № 2253 о/с по особовому складу від 28 жовтня 2014 року, наказом Управління Міністерства внутрішніх справ України в Рівненській області від 31.10.2014 року № 364 о/с, позивача звільнено із займаної посади начальника управління матеріального забезпечення Управління МВС України в Рівненській області у зв`язку з припиненням трудового договору відповідно до п. 7-2 статті 36 Кодексу законів про працю України.

При цьому, спірний наказ МВС України № 2253 о/с по особовому складу від 28 жовтня 2014 про звільнення позивача, в матеріалах справи відсутній, оскільки на час розгляду цієї справи, він був знищений, що підтверджується актом № 1 від 18.01.2019 про вилучення для знищення документів не внесених до Національного архівного фонду та актом № 1/5600 від 02.11.2015 про вилучення для знищення документів, що не підлягають зберіганню (а. с. 49-55).

Разом з тим, той факт, що такий наказ був дійсно прийнятий МВС України, представником останнього не заперечувався.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що доводи відповідачів про законність звільнення позивача на підставі п. 2 «Прикінцеві та перехідні положення» та ст. 3 Закону України «Про очищення влади» без врахування мети та принципів люстрації визначених в ст. 2 наведеного Закону, є необґрунтованим та безпідставним, порушують конституційний принцип верховенства права, індивідуальної відповідальності, внаслідок чого не можуть бути враховані при вирішенні вказаного спору.

З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити наступне.

Закон України «Про очищення влади» від 16 вересня 2014 року № 1682-VII (тут і надалі у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 1682-VII), визначає правові та організаційні засади проведення очищення влади (люстрації) для захисту та утвердження демократичних цінностей, верховенства права та прав людини в Україні.

Відповідно до ч. 2 ст. 1 Закону № 1682-VII, очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист.

Протягом десяти років із дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону (ч. ст. 1 Закону № 1682-VII).

Статтею 2 Закону № 1682-VII передбачено перелік посад, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації).

Відповідно до п. 6 ч. 1 ст. 2 Закону № 1682-VII заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо, зокрема,: начальницького складу органів внутрішніх справ, центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції, центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту.

Критерії здійснення очищення влади (люстрації) установлені статтею 3 Закону № 1682-VII.

Згідно п. 8 ч. 1 ст. 3 Закону №1682-VII заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року - керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.

Пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 1682-VII, встановлено, що впродовж десяти днів з дня набрання чинності цим Законом керівник органу (орган), до повноважень якого належить звільнення та/або ініціювання звільнення з посади осіб, до яких застосовується заборона, зазначена в частині третій статті 1 цього Закону, на основі критеріїв, визначених частиною першою статті 3 цього Закону, на підставі відомостей, наявних в особових справах цих осіб, зокрема, звільняє цих осіб з посад або надсилає керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення з посади таких осіб, відповідні документи для їх звільнення не пізніше ніж на 10 робочий день з дня отримання таких документів.

Системний аналіз вищенаведених правових норм дає суду апеляційної інстанції підстави для висновку, що заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо посад начальницького складу, зокрема органів внутрішніх справ, за критерієм перебування на керівних посадах (керівників і заступників керівників) територіальних (регіональних) органів.

Крім цього, термін «посади», який використовується у Законі № 1682, у тому числі і в пункті 2 «Прикінцеві та перехідні положення» цього Закону, необхідно розуміти у значенні, наведеному у частині першій статті 1 Закону №1682-VII, відповідно до якої цей термін використовується як скорочення від термінів «певні посади (перебування на службі)».

Суд апеляційної інстанції зазначає, що згідно матеріалів справи, рішення про застосування щодо позивача заборони, передбаченої ч. 3 ст. 1, ч. 1 ст. 3 Закону України «Про очищення влади», прийнято у зв`язку із зайняттям ним у період з вересня 2009 року по липень 2011 року посади заступника начальника Управління МВС України в Рівненській області начальника управління кадрового забезпечення, що відповідає критеріям, визначеним в п. 8 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про очищення влади».

Однак, суд апеляційної інстанції вважає, що лише сам факт перебування позивача на зазначеній вище посаді, протягом сукупного строку більше одного року, не є достатньою підставою для застосування заборон визначених ч. 3 ст. 1 Закону № 1682-VІІ, з огляду на наступне.

Так, суд апеляційної інстанції звертає увагу, що встановлення для осіб заборони обіймати певні посади в органах державної влади чи їхніх самостійних структурних підрозділах пов`язується із самим лише фактом зайняття ними сукупно не менше одного року в період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року посад, зокрема, передбачених п. 8 ч. 1 ст. 3 цього Закону, незалежно від того чи сприяла вона своїми рішеннями, діями (бездіяльністю) узурпації влади, підриву основ національної безпеки і оборони України або протиправному порушенню прав і свобод людини. Тобто, за приписами зазначеної норми закону, не враховується жодна індивідуальна дія чи взаємозв`язок особи з будь-якими антидемократичними подіями.

Суд апеляційної інстанції зауважує, що питання конституційності, зокрема положень пунктів 7, 8, 9 частини першої пункту 4 частини другої статті 3 у взаємозв`язку із частиною третьою статті 1 та пунктом 2 Розділу «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1682-VII на відповідність положенням статті 38, частини другої статті 61, частини першої статті 62 Конституції України вирішуються Конституційним Судом України.

Однак, на момент розгляду цієї справи судом апеляційної інстанції, рішення Конституційним Судом України за наслідками розгляду вищевказаного конституційного провадження не ухвалено.

Також, суд апеляційної інстанції звертає увагу, що Закон № 1682-VII був предметом оцінки Європейської комісії «За демократію через право» (далі - Венеціанська комісія) за зверненням моніторингового комітету Парламентської Асамблеї Ради Європи, за результатами якої Комісією схвалено два висновки: 1) Проміжний висновок № 788/2014 на 101-й пленарній сесії 12-13 грудня 2014 року у м. Венеція (далі - Проміжний висновок № 788/2014); 2) Остаточний висновок № 788/2014 на 103-му пленарному засіданні 19-20 червня 2015 року у м. Венеція (з урахуванням змін, унесених до Верховної Ради України 21 квітня 2015 року) (далі - Остаточний висновок № 788/2014).

У пункті 18 Проміжного висновку № 788/2014 Венеціанська комісія відзначила, що європейські стандарти в галузі люстрації, в основному, випливають з трьох джерел: 1) Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (зокрема, статей 6, 8 і 14, статті 1 Протоколу 12) та практики Європейського суду з прав людини; 2) прецедентного права національних конституційних судів; 3) Резолюцій Парламентської асамблеї Ради Європи: - «Про необхідність міжнародного засудження тоталітарних комуністичних режимів» №1481 (2006) (далі - Резолюція ПАРЄ № 1481 (2006)); - «Про заходи з ліквідації спадщини колишніх комуністичних тоталітарних систем» №1096 (1996) (далі - Резолюція ПАРЄ № 1096 (1996)) та додана до неї доповідь, яка містить Керівні принципи щодо відповідності люстраційних законів та подібних адміністративних заходів вимогам держави, що базується на принципі верховенства права (далі - Керівні принципи ПАРЄ).

Венеціанська комісія у Проміжному (пункти 64, 82, 104) та Остаточному (пункт 18) висновках № 788/2014 щодо Закону № 1682, наголосила на необхідності доведеності вини кожної особи, яка піддається люстраційним процедурам, як на загальновизнаному міжнародному стандарті.

Парламентська асамблея Ради Європи у Резолюції ПАРЄ № 1096 (1996) звертає увагу держав-членів на те, що «люстрація» застосовується до осіб у випадку доведення їх провини в кожному конкретному випадку, а не як інструмент формального звільнення з посади. Зокрема, у пункті 12 Асамблея підкреслила, що загалом люстраційні заходи можуть будуть сумісними з демократичною державою, заснованій на принципі верховенства права, за умов дотримання деяких критеріїв. По-перше, провина, а саме особиста, а не колективна, повинна бути доведена в кожному окремому випадку; це наголошує на потребі в індивідуальному, а не колективному, застосуванні законів про люстрацію. По-друге, повинні гарантуватися право на захист, презумпція невинуватості до доведення провини і право на судовий перегляд ухваленого рішення. Помста у жодному разі не може бути метою таких заходів, а процес люстрації не повинен допускати політичне або соціальне зловживання результатами люстрації. Метою люстрації є не покарання осіб, які вважаються винними (це входить до завдань прокурорів, які керуються кримінальним законодавством), а захист молодих демократій.

Також необхідно враховувати, що застосовані до позивача обмеження, у контексті практики Європейського суду з прав людини, становлять аспект права на повагу до приватного та сімейного життя, гарантованого статтею 8 Конвенції.

Суди зобов`язані відповідно до частини першої статті 129 Конституції України вирішувати спори, керуючись верховенством права, що, у свою чергу, означає врахування тлумачення Конвенції, яке надається Європейським судом з прав людини (далі - ЄСПЛ) як мінімальних стандартів демократичного суспільства.

Відповідно до ч. 2 ст. 6 Кодексу адміністративного судочинства України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.

Згідно ст. 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Принцип законності, який є складовою верховенства права, у розумінні ЄСПЛ, має бути заснованим на визнанні і прийнятті людини, її прав та свобод, як найвищої цінності, тобто, за своїм змістом мати характер правозаконності. ЄСПЛ у своїх рішеннях неодноразово наголошував на тому, що вислів «згідно із законом» означає, зокрема, що закон не повинен суперечити принципу верховенства права.

Юридичною гарантією законності у міжнародному праві є принцип «pacta sunt servanda» (договори необхідно сумлінно виконувати). Для реалізації цього принципу правова система країни має забезпечувати виконання міжнародних зобов`язань держави, взятих нею на основі укладених міжнародних договорів, включаючи виконання рішень міжнародних судів, юрисдикцію яких визнано державою.

Цей принцип не визначає, яким саме чином міжнародне договірне право має бути реалізовано в рамках внутрішнього правопорядку, але відповідно до статті 27 Віденської конвенції держава не може посилатися на положення свого внутрішнього права як на виправдання не виконання нею міжнародного договору.

Так, 17 жовтня 2019 року ЄСПЛ прийняв рішення у справі «Полях та інші проти України» (заяви № 58812/15, № 53217/16, № 59099/16, № 23231/18, № 47749/18), яке 24 лютого 2020 року набуло статусу остаточного (далі - рішення у справі «Полях та інші проти України»), та стосувалося звільнення п`ятьох державних службовців на підставі приписів Закону № 1682-VII.

У цьому рішенні ЄСПЛ, із застосуванням підходу, заснованого на наслідках, визнав, що звільнення заявників на підставі Закону №1682-VII становило втручання у їхнє право на повагу до приватного життя.

У пункті 208 цього рішення щодо підходу, заснованого на наслідках, Суд зазначив, що Закон №1682-VII вплинув на заявників у трьох аспектах: 1) їх звільнили з державної служби; 2) до них було застосовано заборону обіймати посади державної служби на строк десять років; 3) відомості про осіб заявників було внесено до загальнодоступного в мережі Інтернет Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону №1682-VII.

За оцінкою ЄСПЛ, поєднання цих заходів мало дуже серйозні наслідки для здатності заявників встановлювати і розвивати відносини з іншими та їхньої соціальної і професійної репутації, а також значною мірою вплинуло на них. Вони не були просто відсторонені, понижені або переведені на менш відповідальну посаду, а звільнені із забороною обіймати посади державної служби, одразу втративши всі свої здобутки. Їм було заборонено обіймати будь-які посади державної служби у сфері, в якій вони багато років працювали як державні службовці (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункт 209).

У цій справі ЄСПЛ визнав, що застосовані до заявників заходи ґрунтувалися на національному законодавстві, однак піддав сумніву наявність легітимної мети звільнення заявників на підставі Закону №1682-VII, проте продовжив розгляд скарг, призюмуючи, що цілі Закону №1682-VII можуть розглядатися як такі, що загалом відповідають цілям, визнаним Судом законними у його практиці щодо посткомуністичної люстрації в державах Центральної та Східної Європи. ЄСПЛ зазначив, що він має переконатися чи переслідували законну мету застосовані до заявників заходи розглянуті не in abstracto, а з огляду на конкретні обставини їхніх справ, і чи були вони «необхідні у демократичному суспільстві» у розумінні пункту 2 статті 8 Конвенції. Втручання вважатиметься «необхідним у демократичному суспільстві» для досягнення законної мети, якщо воно відповідає «нагальній суспільній необхідності», та, зокрема, якщо воно є пропорційним переслідуваній законній меті.

В основу підходу ЄСПЛ до розгляду справ, які стосувалися люстраційних заходів, покладено необхідність пошуку балансу між концепцією «демократії, здатної себе захистити», що передбачає принцип політичної лояльності державних службовців («демократична держава вправі вимагати від державних службовців відданості конституційним принципам, на яких вона заснована») та принципу дотримання прав і свобод людини, що гарантовані Конвенцією.

За висновком ЄСПЛ, його попередні висновки у справах щодо посткомуністичної люстрації лише частково стосуються цієї справи, зокрема щодо перших чотирьох заявників, оскільки передбачені Законом №1682-VII заходи мають набагато ширшу сферу застосування та були застосовані до заявників за обставин, що відрізнялися від тих, які відбувалися у країнах Центральної та Східної Європи під час впровадження ними люстраційних програм, які були більш цільовими та вузькоспрямованими. Суд відмітив, що навіть у контексті справ, пов`язаних із переходом від тоталітаризму до демократії, а також пов`язаних зі (стверджуваними) співробітниками служб безпеки тоталітарних режимів, він ніколи не стикався з обмежувальними заходами такого широкого обсягу, застосованими до державних службовців лише на тій підставі, що вони залишались на своїх посадах під час діяльності уряду, який згодом був визнаний недемократичним.

Зокрема, у розглянутих справах щодо посткомуністичної люстрації ЄСПЛ розглядав ситуації колишніх (як стверджувалося) працівників спецслужб тоталітарного режиму. Проте у цій справі заявники обіймали посади у державних установах, які принаймні принципово, ґрунтувалися на демократичних конституційних засадах, хоча і працювали за часів уряду Президента ОСОБА_3 , який широко критикували через авторитарні тенденції та вважали причетним до широкомасштабної системної корупції. Крім того, вбачається, що їхнє звільнення ґрунтувалося на колективній відповідальності осіб, які працювали у державних установах, коли при владі був Президент ОСОБА_3 , незалежно від конкретних виконуваних ними функцій та їхнього зв`язку з антидемократичними тенденціями і подіями, які відбувались у той період.

Отже, стверджувана загроза, яку широке коло осіб, до якого застосовувалися передбачені Законом «Про очищення влади» заходи, становило для діяльності демократичних установ, не може прирівнюватися до загрози, яка виникає у випадках співпраці із спецслужбами тоталітарних режимів (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункт 275).

ЄСПЛ на основі аналізу своєї практики погодився, що індивідуалізація люстраційних заходів, хоча загалом вважається необхідною, не завжди є необхідною у справі щодо кожної конкретної особи та може бути здійснена на законодавчому рівні. Проте для вибору такого підходу мають бути наведені переконливі підстави (рішення у справі «Анчев проти Болгарії» (Anchev v. Bulgaria), заява № 38334/08 і 68242/16, пункти 109 - 111). У зв`язку з цим ЄСПЛ наголосив, що особливо важливим фактором є якість парламентського і судового перегляду законодавчого механізму (mutatis mutandis, рішення у справі «Енімал Дефендерз Інтернешнл проти Сполученого Королівства» [ВП] (Animal Defenders International v. the United Kingdom) [GC], заява № 48876/08, пункти 113 - 116, ЄСПЛ 2013 (витяги). Іншими аспектами, які мають враховуватись, під час оцінки відповідності законодавчого механізму, який передбачає застосування обмежувальних заходів за відсутності індивідуальної оцінки поведінки особи, є суворість застосованого заходу (рішення у справі «Анчев проти Болгарії» (Anchev v. Bulgaria), заява № 38334/08 і 68242/16, пункт 111), та чи розроблено законодавчий механізм достатньо чітко для вирішення нагальної суспільної потреби, яку він має задовольнити пропорційним чином (наприклад, у контексті статті 3 Першого протоколу до Конвенції рішення у справі «Жданока проти Латвії» [ВП] (Ћdanoka v. Latvia) [GC], заява № 58278/00, пункти 22 - 28, 116 - 136, ЄСПЛ 2006 IV). Утім, щоб обмежувальний захід відповідав статті 3 Першого протоколу до Конвенції, достатнім може бути менший рівень індивідуалізації, ніж у випадках стверджуваного порушення статей 8 і 11 Конвенції (рішення у справі «Жданока проти Латвії», пункт 115) (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункти 292-293).

Відповідаючи на питання, чи відповідав застосований до заявників законодавчий механізм наведеним критеріям, розробленим практикою ЄСПЛ у справі «Полях та інші проти України», ЄСПЛ указав, що застосовані до заявників заходи були дуже обмежувальними та широкими за обсягом. Тому необхідні були дуже переконливі підстави, щоб довести, що такі заходи могли бути застосовані за відсутності будь-якої індивідуальної оцінки поведінки особи лише на підставі висновку, що їхнє перебування на посаді у період, коли пан ОСОБА_3 обіймав посаду Президента України, достатньою мірою доводило відсутність у них відданості демократичним принципам державної організації або їхню причетність до корупції.

ЄСПЛ зазначив, що застосування до заявників встановлених Законом №1682-VII заходів не передбачало жодної індивідуальної оцінки їхньої поведінки. Насправді, ніколи не стверджувалося, що самі заявники вчинили які-небудь конкретні дії, що підривали демократичну форму правління, верховенство права, національну безпеку, оборону або права людини. Вони були звільнені на підставі Закону лише тому, що обіймали певні відносно високі посади державної служби, коли пан ОСОБА_3 був Президентом України (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункт 294).

ЄСПЛ підкреслив, що Уряд не зазначив про будь-який розгляд підстав для застосування таких широкомасштабних та обмежувальних заходів під час обговорення Верховною Радою України Закону №1682-VII. Навпаки, у статті 1 Закону серед принципів, які мають керувати процесом очищення, наведено «презумпцію невинуватості» та «індивідуальну відповідальність». На думку Суду, це свідчить про певну неузгодженість між проголошеними цілями Закону та фактично оприлюдненими ним правилами (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункти 72, 297).

У ситуації заявників у справі «Полях та інші проти України» ЄСПЛ констатував, що передбачені Законом №1682-VII заходи могли бути застосовані навіть до державного службовця, призначеного на його посаду задовго до того, як пан ОСОБА_4 став Президентом України, лише на тій підставі, що він не пішов зі своєї посади протягом року після приходу до влади пана ОСОБА_5 . Іншими словами, причиною застосування обмежувальних заходів, передбачених Законом № 1682-VII, є прихід до влади пана ОСОБА_5 , а не будь-яка подія, що підірвала демократичний конституційний лад, яка могла статися під час його правління та до якої могла бути причетна відповідна посадова особа. Суд зауважає, що обмежувальні заходи такої суворості не можуть застосовуватись до державних службовців лише через те, що вони залишились на своїх посадах державної служби після обрання нового глави держави (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункти 299-300).

Так само, на думку ЄСПЛ, немає переконливого пояснення часовим рамкам, установлених Законом №1682-VII, як основного критерію для застосування передбачених законом обмежувальних заходів. Як немає і пояснення, чому однорічний період є ключовим критерієм для застосування Закону №1682-VII (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункти 301-302).

У підсумку ЄСПЛ дійшов висновку, що не було доведено, що втручання щодо будь-кого із заявників було необхідним у демократичному суспільстві. Отже, було порушено статтю 8 Конвенції щодо всіх заявників.

Проаналізувавши вказане рішення ЄСПЛ, у якому встановленого порушення статті 8 Конвенції щодо всіх заявників, дозволяє дійти висновку суду апеляційної інстанції, що застосований до позивача законодавчий механізм очищення влади (люстрації), визначений Законом № 1682, суперечить верховенству права, оскільки порушує права людини, поважати які, взяла на себе держава Україна, ратифікувавши Конвенцію, а тому його застосування становить порушення положень Конвенції.

Аналогічна правова позиція викладена в подібних правовідносинах у постанові Верховного Суду у складі суддів судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду від 03.06.2020 справа № 817/3431/14.

Таким чином, на думку суду апеляційної інстанції спірні накази Міністерства внутрішніх справ України, та Управління внутрішніх справ України в Рівненській області № 2253 о/с від 28.10.2014 та № 364 о/с від 31.10.2014, про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника управління матеріального забезпечення УМВС України в Рівненській області є протиправними і підлягають скасуванню.

Щодо стягнення на користь позивача середньої заробітної плати за час вимушеного прогулу, то суд апеляційної інстанції зазначає наступне.

Відповідно до ч. 1 ст. 235 Кодексу законів про працю України, у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу, у тому числі у зв`язку з повідомленням про порушення вимог Закону України «Про запобігання корупції» іншою особою, працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір.

Частиною 2 ст. 235 КЗпП України передбачено, що при винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижче оплачуваної роботи, але не більш як за один рік. Якщо заява про поновлення на роботі розглядається більше одного року не з вини працівника, орган, який розглядає трудовий спір, виносить рішення про виплату середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу.

Середній заробіток працівника згідно ч. 1 ст. 27 Закону України «Про оплату праці» визначається за правилами, закріпленими у Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженою постановою Кабінету Мінстрів України № 100 від 08.02.1995.

Із пункту 5 цього Порядку вбачається, що основою для визначення загальної суми заробітку, що підлягає виплаті за час вимушеного прогулу, є розрахована згідно з абзацом першим пункту 8 цього Порядку середньоденна (середньогодинна) заробітна плата працівника.

Нарахування виплат, що обчислюються із середньої заробітної плати за останні два місяці роботи, провадяться шляхом множення середньоденного (годинного) заробітку на число робочих днів/годин, а у випадках, передбачених чинним законодавством, календарних днів, які мають бути оплачені за середнім заробітком. Середньоденна (годинна) заробітна плата визначається діленням заробітної плати за фактично відпрацьовані протягом двох місяців робочі (календарні) дні на число відпрацьованих робочих днів (годин), а у випадках, передбачених чинним законодавством, - на число календарних днів за цей період.

Після визначення середньоденної заробітної плати як розрахункової величини для нарахування виплат працівнику здійснюється нарахування загальної суми середнього заробітку за час вимушеного прогулу, яка обчислюється шляхом множення середньоденної заробітної плати на середньомісячне число робочих днів у розрахунковому періоді (абз. 1, 2 п. 8 вказаного Порядку).

Відповідно до листа Управління Міністерства внутрішніх справ України в Рівненській області від 10.12.2019 № 5/205 щодо розрахунку середньої заробітної плати ОСОБА_1 (а. с. 13, т. 2), середньомісячний розмір заробітної плати за останні два місяці роботи складає 10034,89 грн.

Для обчислення середнього заробітку необхідно застосовувати показник 477 грн 85 коп в день 477,85грн (10034,89:21), де 10034,89 грн середньомісячна заробітна плата позивача за період з 01.08.2014 по 30.09.2014; 21 робочі дні, за які проводиться розрахунок.

Отже, з відповідача належить стягнути на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу за період із 01.11.2014 по 26.12.2019, що становить 1288 робочих днів, виходячи із розрахунку 477 грн 85 коп за один день, 615470 грн 80 коп (477,85*1288=615470,80 грн).

Враховуючи вищенаведене, суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суд першої інстанції, що позов необхідно задовольнити, оскільки звільнення позивача відбулося без аналізу його індивідуальної поведінки на посаді заступника начальника Управління МВС України в Рівненській області, не було встановлено, що з його боку приймалися рішення, вчинялися дії чи бездіяльність, які були спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_3 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини. Отже, не можливо і дійти висновку, що було досягнуто справедливого балансу між захистом інтересів демократичного суспільства, з одного боку, та повагою до прав ОСОБА_1 з іншого, а тому оскаржувані накази необхідно скасувати та поновити позивача на посаді, одночасно стягнувши середньомісячний заробіток за час вимушеного прогулу.

Апеляційні скарги Міністерства внутрішніх справ України та Управління Міністерства внутрішніх справ України в Рівненській області не спростовують правильність доводів, яким мотивовано судове рішення, зводиться по суті до переоцінки проаналізованих судом доказів та не дає підстав вважати висновки суду першої інстанції помилковими.

З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, тому відповідно до ст. 316 КАС України, апеляційні скарги необхідно залишити без задоволення, рішення суду без змін.

Керуючись ст. ст. 310, 316, 321, 322, 325, 328, КАС України, суд

постановив:

апеляційні скарги Міністерства внутрішніх справ України та Управління Міністерства внутрішніх справ України в Рівненській області залишити без задоволення, а рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 26 грудня 2019 року у справі № 817/3917/14 без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом другим частини п`ятої статті 328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення, з урахуванням строку передбаченого п. 3 Прикінцевих положень КАС України.

Головуючий суддя О. М. Гінда
судді О. Б. Заверуха
В. В. Ніколін
Повне судове рішення складено 10.07.2020.