Справа № 807/3487/14
Суддя: Мікула Оксана Іванівна
Дата ухвалення: 2020-07-08 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 липня 2020 рокуЛьвівСправа № 807/3487/14 пров. № А/857/3707/20

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого-судді - Мікули О. І.,

суддів - Курильця А. Р., Кушнерика М. П.,

з участю секретаря судового засідання Кітраль Х. І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові в залі суду апеляційні скарги Офісу Генерального прокурора та Прокуратури Закарпатської області на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 06 лютого 2020 року у справі №807/3487/14 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Прокуратури Закарпатської області про скасування наказу та поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,-

судді в 1-й інстанції Гебеш С. А., Ващилін Р. О., Микуляк П. П.,

час ухвалення рішення 06.02.2020 року, 13:17 год.,

місце ухвалення рішення м. Ужгород,

дата складання повного тексту рішення 17.02.2020 року,

в с т а н о в и в:

Позивач ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом до відповідачів Офісу Генерального прокурора, Прокуратури Закарпатської області, в якому просив визнати протиправним та скасувати наказ №1447к Генерального прокурора України від 23 жовтня 2014 року про звільнення його з посади заступника прокурора Закарпатської області з моменту його прийняття; поновити його на посаді заступника прокурора Закарпатської області; стягнути з Генеральної прокуратури України на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу.

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 06 лютого 2020 року позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано наказ №1447к Генерального Прокурора України від 23 жовтня 2014 року про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника прокурора Закарпатської області. Поновлено ОСОБА_1 на посаді заступника прокурора Закарпатської області з 24 жовтня 2014 року. Стягнуто з Прокуратури Закарпатської області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 1030909,60 грн із утриманням податків та інших обов`язкових платежів. Рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді заступника прокурора Закарпатської області та стягнення на його користь заробітної плати у межах одного місяця в розмірі 16277,52 грн допущено до негайного виконання.

Не погоджуючись з вказаним судовим рішенням, відповідачі оскаржили його в апеляційному порядку. Офіс Генерального прокурора в апеляційній скарзі зазначає, що оскаржуване рішення прийняте з неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи, з порушенням норм матеріального права та неправильним застосуванням норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Суд першої інстанції не врахував, що Закон України «Про очищення влади» є спеціальним, його норми мають імперативний характер та підлягають безумовному виконанню уповноваженими органами та їх посадовими особами. Відповідно до ч.3 ст.1 Закону України «Про очищення влади» протягом десяти років з дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону. Згідно з п. 8 ч.1 ст.3 цього ж Закону заборона, передбачена ч.3 ст. 1 Закону України «Про очищення влади», застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року: керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі. За результатами вивчення особової справи ОСОБА_1 було встановлено, що у період роботи в органах прокуратури з 01 квітня 2011 року по 22 лютого 2014 року він обіймав посаду заступника прокурора Закарпатської області. Тобто, у період з 01 квітня 2011 року по 22 лютого 2014 року позивач обіймав сукупно не менше 1 року (2 роки 10 місяців) посаду, визначену п. 8 ч.1 ст.3 Закону України «Про очищення влади». Ураховуючи вищенаведене, на виконання вимог п.2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про очищення влади» наказом Генерального прокурора України від 23 жовтня 2014 року №1447к ОСОБА_1 звільнено з посади заступника прокурора Закарпатської області у зв`язку з припиненням трудового договору на підставі п.7-2 ст.36 КЗпП України. Генеральний прокурор України при виданні спірного наказу діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України. Просить скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції та постановити нове рішення про відмову у задоволенні позову.

Прокуратура Закарпатської області в апеляційній скарзі зазначає, що рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню у зв`язку з невідповідністю висновків суду обставинам справи, порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Зокрема, суд першої інстанції невірно визначив кількість днів вимушеного прогулу за період з 24 жовтня 2014 року по 06 лютого 2020 року, що призвело до стягнення на користь позивача більшої суми середнього заробітку за час вимушеного прогулу. Оскільки кількість робочих днів за період вимушеного прогулу складає 1324 робочих дні, тому середній заробіток за час вимушеного прогулу, який підлягає стягненню на користь позивача становить 1026258,88 грн, а не 1030909,60 грн, як помилково вирішено судом першої інстанції. Також зазначає, що оскаржуваний наказ Генерального прокурора України від 23 жовтня 2014 року №1447к є правомірним, оскільки прийнятий на виконання вимог Закону України «Про очищення влади», який неконституційним не визнавався та є чинним. Просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвали нове судове рішення про відмову позивачу у задоволенні позову.

Позивач правом на подання відзиву на апеляційні скарги не скористався, відповідно до ч.4 ст.304 КАС України відсутність відзиву на апеляційну скаргу не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції.

Представник відповідача - Прокуратури Закарпатської області Панькевич Р. В. у судовому засіданні підтримав доводи, викладені в апеляційній скарзі, вважає висновки суду першої інстанції неправильними та необґрунтованими. Просить скасувати оскаржуване рішення та ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позову у повному обсязі.

Позивач ОСОБА_1 у судовому засіданні не погодився з доводами апеляційних скарг і вважає, що вони не спростовують висновків суду першої інстанції, який ухвалив законне та обґрунтоване рішення, просить залишити апеляційні скарги без задоволення, а рішення суду - без змін. Додатково пояснив, що погоджується з помилковим визначенням кількості днів вимушеного прогулу.

Представник відповідача - Офісу Генерального прокурора у судове засідання не прибув, про дату, час та місце апеляційного розгляду повідомлений належним чином, а тому суд вважає можливим проведення розгляду справи у відсутності представника Офісу Генерального прокурора за наявними в справі матеріалами, та на основі наявних у ній доказів.

Заслухавши суддю-доповідача та пояснення учасників справи, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційних скарг у їх сукупності, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційну скаргу Прокуратури Закарпатської області необхідно задовольнити частково, а апеляційну скаргу Офісу Генерального прокурора залишити без задоволення з таких підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що 01 квітня 2011 року старшого радника юстиції Хилю М.М. призначено заступником прокурора Закарпатської області відповідно до наказу № 413к (а.с.9).

16 жовтня 2014 року набув чинності Закон України «Про очищення влади».

20 жовтня 2014 року ОСОБА_1 на ім`я Генерального прокурора України подав заяву, в якій викладені обґрунтування відсутності підстав для застосування відносно нього заборони, передбаченої ч. 3 ст.1 Закону України «Про очищення влади».

Разом з тим, на підставі довідки про результати вивчення особової справи, наказом Генерального прокурора України №1447к від 23 жовтня 2014 року ОСОБА_1 звільнено із займаної посади заступника прокурора Закарпатської області у зв`язку з припиненням трудового договору відповідно до п.7-2 ст.36 КЗпП України та увільнено від обов`язків члена колегії прокуратури цієї області (а.с.10).

Наказ №1447к від 23 жовтня 2014 року був прийнятий у зв`язку з тим, що у період з 01 квітня 2011 року по 22 лютого 2014 року позивач обіймав посаду заступника прокурора Закарпатської області відповідно до наказу Генерального прокурора України № 413к від 01 квітня 2011 року, що є підставою для застосування відносно нього заборони, передбаченої ч. 3 ст.1 Закону України «Про очищення влади».

Вважаючи наказ Генерального прокурора України №1447к від 23 жовтня 2014 року неправомірним, ОСОБА_1 звернувся до суду з цим позовом.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що, приймаючи оскаржуваний наказ про звільнення, відповідач не врахував основоположних принципів очищення влади, які розроблені міжнародними організаціями, тому застосування до позивача положень Закону України «Про очищення влади» є передчасним і не відповідає викладеним стандартам забезпечення прав людини при здійсненні люстраційних процесів. З огляду на вказане, суд першої інстанції дійшов висновку, що наказ Генерального прокурора України №1447к від 23 жовтня 2014 року є протиправним та таким, що підлягає скасуванню, а позивач поновленню на посаді з одночасним стягненням на його користь середнього заробітку за час вимушеного прогулу у загальному розмірі 1030909,60 грн.

Даючи правову оцінку таким висновкам суду першої інстанції, колегія суддів виходить з наступного.

Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

За змістом статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб. Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення. Право на своєчасне одержання винагороди за працю захищається законом.

Згідно з ч.2 ст.2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

П.6 ч.1 ст.5-1 КЗпП України передбачає, що держава гарантує працездатним громадянам, які постійно проживають на території України, зокрема, правовий захист від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.

16 жовтня 2014 року набрав чинності Закон України «Про очищення влади» №1682-VII від 16 вересня 2014 року.

Відповідно до ст.1 Закону України «Про очищення влади» очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.

Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист (ч.2 ст.1 Закону України «Про очищення влади»).

Протягом десяти років з дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону (ч.3 ст.1 Закону України «Про очищення влади»).

Відповідно до ч.5 ст.1 Закону України «Про очищення влади» заборона, передбачена частиною 3 або 4 цієї статті, може застосовуватися до особи лише один раз.

Ч.8 ст.1 Закону України «Про очищення влади» передбачає, що рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень при виконанні цього Закону оскаржуються в судовому порядку.

Згідно зі ст.2 Закону України «Про очищення влади» заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо:

1) Прем`єр-міністра України, Першого віце-прем`єр-міністра України, віце-прем`єр-міністра України, а також міністра, керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, Голови Національного банку України, Голови Антимонопольного комітету України, Голови Фонду державного майна України, Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України, їх перших заступників, заступників;

2) Генерального прокурора України, Голови Служби безпеки України, Голови Служби зовнішньої розвідки України, начальника Управління державної охорони України, керівника центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, керівника податкової міліції, керівника центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, їх перших заступників, заступників;

3) військових посадових осіб Збройних Сил України та інших утворених відповідно до законів військових формувань, крім військовослужбовців строкової військової служби та військовослужбовців служби за призовом під час мобілізації;

4) членів Вищої ради юстиції, членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, професійних суддів, Голови Державної судової адміністрації України, його першого заступника, заступника;

5) Глави Адміністрації Президента України, Керівника Державного управління справами, Керівника Секретаріату Кабінету Міністрів України, Урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики, їх перших заступників, заступників;

6) начальницького складу органів внутрішніх справ, центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції, центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту;

7) посадових та службових осіб органів прокуратури України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Управління державної охорони України, Національного банку України;

8) членів Центральної виборчої комісії, Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, голів та членів національних комісій, що здійснюють державне регулювання природних монополій, державне регулювання у сферах зв`язку та інформатизації, ринків цінних паперів і фінансових послуг;

9) керівників державних, у тому числі казенних, підприємств оборонно-промислового комплексу, а також державних підприємств, що належать до сфери управління суб`єкта надання адміністративних послуг;

10) інших посадових та службових осіб (крім виборних посад) органів державної влади, органів місцевого самоврядування;

11) осіб, які претендують на зайняття посад, зазначених у пунктах 1-10 цієї частини.

Відповідно до п.8 ч.1 ст.3 Закону України «Про очищення влади» заборона, передбачена частиною 3 статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.

При цьому, пп.1 п.2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про очищення влади» визначено, що впродовж 10-ти днів з дня набрання чинності цим Законом керівник органу (орган), до повноважень якого належить звільнення та/або ініціювання звільнення з посади осіб, до яких застосовується заборона, зазначена в частині 3 статті 1 цього Закону, на основі критеріїв, визначених частиною 1 статті 3 цього Закону, на підставі відомостей, наявних в особових справах цих осіб: звільняє цих осіб з посад або надсилає керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення з посади таких осіб, відповідні документи для їх звільнення не пізніше ніж на 10 робочий день з дня отримання таких документів.

Згідно з ч.1 та ч.2 ст.19 Закону України «Про міжнародні договори України» чинні міжнародні договори України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору.

Відповідно до Закону України «Про ратифікацію Конвенції про захист прав і основних свобод людини 1950 року, Протоколу № 1 та протоколів № № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції» Україна повністю визнає обов`язковою і без укладення спеціальної угоди юрисдикцію Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції.

Ч.2 ст.21 та ч.1 ст.23 Загальної декларації прав людини від 10 грудня 1948 року передбачає, що кожна людина має право рівного доступу до державної служби в своїй країні, кожна людина має право на працю, на вільний вибір роботи, на справедливі і сприятливі умови праці та на захист від безробіття.

Відповідно до ч.1 та ч.2 ст.6 Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні права, прийнятого 16 грудня 1966 року Генеральною Асамблеєю ООН та ратифікованого Україною 12 листопада 1973 року, держави, які беруть участь у цьому Пакті, визнають право на працю, що включає право кожної людини дістати можливість заробляти собі на життя працею, яку вона вільно обирає або на яку вона вільно погоджується, і зроблять належні кроки до забезпечення цього права. Заходи, яких повинні вжити держави-учасниці цього Пакту з метою повного здійснення цього права, включають програми професійно-технічного навчання і підготовки, шляхи і методи досягнення продуктивної зайнятості в умовах, що гарантують основні політичні і економічні свободи людини.

Також, ст.24 Європейської соціальної хартії, ратифікованої Україною 14 вересня 2006 року, з метою забезпечення ефективного здійснення права працівників на захист у випадках звільнення Сторони зобов`язуються визнати: a) право всіх працівників не бути звільненими без поважних причин для такого звільнення, пов`язаних з їхньою працездатністю чи поведінкою, або поточними потребами підприємства, установи чи служби; b) право працівників, звільнених без поважної причини, на належну компенсацію або іншу відповідну допомогу. З цією метою Сторони зобов`язуються забезпечити, щоб кожний працівник, який вважає себе звільненим без поважної причини, мав право на оскарження в неупередженому органі.

Ст.9 Конституції України передбачає, що чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.

Відповідно до ч.1 ст.17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Згідно зі ст.2 Конвенції № 111 від 25 червня 1958 року «Про дискримінацію у сфері праці і зайнятості» (ратифікована Україною 04 серпня 1961 року) кожний член Організації, для якого ця Конвенція є чинною, зобов`язується визначити й проводити національну політику, спрямовану на заохочення, методами, що узгоджуються з національними умовами й практикою, рівності можливостей та поводження стосовно праці й занять з метою викорінення будь-якої дискримінації з приводу них.

Будь-які заходи, спрямовані проти особи, відносно якої є обґрунтовані підозри чи доведено, що вона займається діяльністю, яка підриває безпеку держави, не вважаються дискримінацією за умови, що заінтересована особа має право звертатись до компетентного органу, створеного відповідно до національної практики (стаття 4 цієї Конвенції).

Закон України «Про очищення влади» №1682-VII був предметом оцінки Європейської комісії «За демократію через право» (далі - Венеціанська комісія) за зверненням моніторингового комітету Парламентської Асамблеї Ради Європи, за результатами якої Комісією схвалено два висновки: 1) Проміжний висновок №788/2014 на 101-й пленарній сесії 12-13 грудня 2014 року у м. Венеція (далі - Проміжний висновок №788/2014), 2) Остаточний висновок №788/2014 на 103-му пленарному засіданні 19-20 червня 2015 року у м. Венеція (з урахуванням змін, унесених до Верховної Ради України 21 квітня 2015 року) (далі - Остаточний висновок №788/2014).

У п.18 Проміжного висновку №788/2014 Венеціанська комісія відзначила, що європейські стандарти в галузі люстрації, в основному, випливають з трьох джерел:

1) Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (зокрема, статей 6, 8 і 14, статті 1 Протоколу 12) та практики Європейського суду з прав людини;

2) прецедентного права національних конституційних судів;

3) Резолюцій Парламентської асамблеї Ради Європи:

- «Про необхідність міжнародного засудження тоталітарних комуністичних режимів» №1481 (2006) (далі - Резолюція ПАРЄ № 1481 (2006));

- «Про заходи з ліквідації спадщини колишніх комуністичних тоталітарних систем» №1096 (1996) (далі - Резолюція ПАРЄ № 1096 (1996)) та додана до неї доповідь, яка містить Керівні принципи щодо відповідності люстраційних законів та подібних адміністративних заходів вимогам держави, що базується на принципі верховенства права (далі - Керівні принципи ПАРЄ).

Як встановлено судом першої інстанції, підставою для видання спірного наказу Генерального прокурора України від 23 жовтня 2014 року № 1447к про звільнення позивача з посади заступника прокурора Закарпатської області було те, що на час набрання чинності Закону України «Про очищення влади» позивач у період з 01 квітня 2011 року по 22 лютого 2014 року обіймав сукупно не менше 1 року (2 роки 10 місяців) посаду, визначену п. 8 ч.1 ст.3 Закону України «Про очищення влади».

Відповідно до п.7 ч.1 ст.2 Закону України «Про очищення влади» заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються, зокрема, щодо «посадових та службових осіб органів прокуратури України».

Згідно з п.8 ч.1 ст.3 Закону України «Про очищення влади» заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року - «керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України».

Отже, ст.2 Закону України «Про очищення влади» містить вичерпний перелік посад, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації), а стаття 3 цього ж Закону визначає критерії, на яких ґрунтується очищення влади (люстрація).

Системний аналіз правових норм, що підлягають застосуванню до спірних правовідносин, дає підстави для висновку про те, що заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо посадових осіб органів прокуратури України за критерієм перебування на керівних посадах (керівників і заступників керівників) регіональних органів.

Термін «посади», який використовується у Законі України «Про очищення влади», у тому числі і в п.2 Прикінцевих та перехідних положень цього Закону, необхідно розуміти у значенні, наведеному у ч.1 ст.1 Закону України «Про очищення влади», відповідно до якої цей термін використовується як скорочення від термінів «певні посади (перебування на службі)».

З огляду на вищенаведене, колегія суддів дійшла висновку, що посада, яку позивач обіймав протягом означеного періоду, поширюється дія Закону України «Про очищення влади», оскільки п. 8 ч.1 ст.3 цього Закону необхідно тлумачити у системному зв`язку із положеннями ч.1 ст.1 та п. 7 ч.1 ст.2 цього Закону.

Разом з тим, колегія суддів погоджується з висновком судів першої інстанції щодо протиправності спірного наказу з огляду на таке.

Аналіз положень п.8 ч.1 ст.3 у взаємозв`язку із ч.3 ст.1 та п.2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про очищення влади» дає підстави для висновку, що заборони, встановлені ч.3 ст.1 Закону України «Про очищення влади», виникають в силу закону, а не в силу прийняття суб`єктом владних повноважень правозастосовного (індивідуально-правового) акта.

Водночас із аналізу цих норм можна дійти висновку про те, що встановлення для осіб заборони обіймати певні посади в органах державної влади чи їхніх самостійних структурних підрозділах пов`язується із самим лише фактом зайняття ними сукупно не менше одного року в період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року посад, зокрема, передбачених пунктом 8 частини першої статті 3 цього Закону, незалежно від того чи сприяла вона своїми рішеннями, діями (бездіяльністю) узурпації влади, підриву основ національної безпеки і оборони України або протиправному порушенню прав і свобод людини, тобто не враховуючи жодної індивідуальної дії чи зв`язку особи з будь-якими антидемократичними подіями.

Суд звертає увагу, що на необхідності доведеності вини кожної особи, яка піддається люстраційним процедурам, наголошує Венеціанська комісія у Проміжному (пункти 64, 82, 104) та Остаточному (пункт 18) висновках №788/2014 щодо Закону України «Про очищення влади», як на загальновизнаному міжнародному стандарті.

Парламентська асамблея Ради Європи у Резолюції ПАРЄ № 1096 (1996) звертає увагу держав-членів на те, що "люстрація" застосовується до осіб у випадку доведення їх провини в кожному конкретному випадку, а не як інструмент формального звільнення з посади. Зокрема, у пункті 12 Асамблея підкреслила, що загалом люстраційні заходи можуть будуть сумісними з демократичною державою, заснованій на принципі верховенства права, за умов дотримання деяких критеріїв. По-перше, провина, а саме особиста, а не колективна, повинна бути доведена в кожному окремому випадку; це наголошує на потребі в індивідуальному, а не колективному, застосуванні законів про люстрацію. По-друге, повинні гарантуватися право на захист, презумпція невинуватості до доведення провини і право на судовий перегляд ухваленого рішення. Помста у жодному разі не може бути метою таких заходів, а процес люстрації не повинен допускати політичне або соціальне зловживання результатами люстрації. Метою люстрації є не покарання осіб, які вважаються винними (це входить до завдань прокурорів, які керуються кримінальним законодавством), а захист молодих демократій.

Також необхідно враховувати, що застосовані до позивача обмеження, у контексті практики Європейського суду з прав людини, становлять аспект права на повагу до приватного та сімейного життя, гарантованого статтею 8 Конвенції.

Гарантовані Конвенцією основоположні права і свободи є мінімальними для демократичної держави, яка її ратифікувала.

17 жовтня 2019 року ЄСПЛ прийняв рішення у справі «Полях та інші проти України» (заяви № 58812/15, № 53217/16, № 59099/16, № 23231/18, № 47749/18), яке 24 лютого 2020 року набуло статусу остаточного (далі - рішення у справі «Полях та інші проти України»), та стосувалося звільнення п`ятьох державних службовців на підставі приписів Закону України «Про очищення влади».

У цьому рішенні ЄСПЛ, із застосуванням підходу, заснованого на наслідках, визнав, що звільнення заявників на підставі Закону України «Про очищення влади» становило втручання у їхнє право на повагу до приватного життя.

ЄСПЛ зазначив, що застосування до заявників встановлених Законом України «Про очищення влади» заходів не передбачало жодної індивідуальної оцінки їхньої поведінки. Насправді, ніколи не стверджувалося, що самі заявники вчинили які-небудь конкретні дії, що підривали демократичну форму правління, верховенство права, національну безпеку, оборону або права людини. Вони були звільнені на підставі Закону лише тому, що обіймали певні відносно високі посади державної служби, коли пан ОСОБА_2 був Президентом України (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункт 294).

Аналіз вказаного рішення ЄСПЛ та встановленого у ньому порушенні статті 8 Конвенції щодо всіх заявників, дозволяє дійти висновку, що застосований до заявників законодавчий механізм очищення влади (люстрації), визначений Законом України «Про очищення влади», суперечить верховенству права, оскільки порушує права людини, поважати які Україна взяла на себе міжнародні зобов`язання, ратифікувавши Конвенцію, а тому його застосування становить порушення положень Конвенції.

У цій справі до позивача, який обіймав посаду аналогічну посаді одного із заявників у справі «Полях та інші проти України», був застосований найсуворіший захід очищення влади (люстрації) на підставі Закону України «Про очищення влади», законодавчому механізму якого була надана оцінка ЄСПЛ у рішенні по цій справі. Тож при вирішенні цього спору застосуванню підлягають положення ст.8 Конвенції, тлумачення якої надано у справі «Полях та інші проти України», оскільки за висновками Європейського суду сам Закон України «Про очищення влади» №1682, що укладений з порушенням міжнародних стандартів у сфері люстрації, є причиною порушення положень Конвенції.

Венеціанська комісія у пункті 65 Проміжного висновку № 788/2014 вказала, що той факт, що Закон України «Про очищення влади» виключає фактор часу в цілому, незалежно від тяжкості минулої поведінки, вступає в конфлікт із принципом індивідуальної відповідальності, на якому має бути заснована люстрація.

Без аналізу індивідуальної поведінки неможливо встановити особисту вину осіб, до яких застосовано означені заборони, для того, щоб переконатися у застосуванні до цих осіб індивідуальної відповідальності, а не колективної, як це задекларовано у принципах Закону України «Про очищення влади», що мали б спрямовувати процес очищення влади (люстрації).

Без встановлення зв`язку між указаними особами та узурпацією влади неможливо дійти висновку, що було досягнуто легітимної мети Закону України «Про очищення влади» - недопущення до участі в управлінні державними справами саме осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини. Отже, не можливо і дійти висновку, що було досягнуто справедливого балансу між захистом інтересів демократичного суспільства, з одного боку, та повагою до прав позивача - з іншого.

Тож заборона перебування на зазначених у Законі України «Про очищення влади» посадах та, як наслідок, звільнення з цих посад, розглядається як установлення презумпції колективної вини, а не презумпції невинуватості, що вказує на невідповідність меті й принципам Закону України «Про очищення влади», визначеним у частині другій статті 1 цього Закону.

Вказані правові висновки викладені у постановах Верховного Суду від 03 червня 2020 року (справа № 817/3431/14), 25 червня 2020 року (справа №821/4547/14).

Довідка про результати перевірки відомостей, зазначених в особовій справі про перебування ОСОБА_1 на відповідній посаді, на яку посилається в апеляційній скарзі Офіс Генерального прокурора, не містить відомостей про наявність фактів протиправної поведінки позивача, спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, а наказ Генерального прокурора України від 23 жовтня 2014 року №1447к про звільнення позивача з посади заступника прокурора Закарпатської області не містить обґрунтування, що позивач міг становити будь-яку загрозу для нового демократичного режиму.

Оцінюючи пропорційність обмежень, застосованих до ОСОБА_1 , щодо легітимної мети (очищення влади), якої прагнули досягти органи державної влади, колегія суддів вважає їх непропорційними, невиправданими та не необхідними у демократичному суспільстві.

Узагальнюючи наведене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що оскаржуваний наказ відповідача не відповідає критеріям правомірності, наведеним у ч.2 ст.2 КАС України, зокрема, винесений непропорційно, тобто без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, та становить непропорційне втручання у право позивача на приватне життя, що є порушенням статті 8 Конвенції.

Враховуючи наведене вище, колегія суддів вважає правилиним висновок суду першої інстанції про скасування наказу про звільнення ОСОБА_1 , що відповідно до вимог ч.1 ст.235 КЗпП України, є підставою для його поновлення на попередній роботі, а саме: на посаді заступника прокурора Закарпатської області з одночасним стягнення на його користь середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу.

Як вбачається з матеріалів справи, середньоденна заробітна плата позивача становить 775,12 грн, яка визначена на підставі довідки прокуратури Закарпатської області про доходи від 11 грудня 2019 року №18-96вих.19 відповідно до вимог п.8 Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 08 лютого 1995 року №100.

При цьому, кількість робочих днів вимушеного прогулу за період з 24 жовтня 2014 року по 06 лютого 2020 року (по день ухвалення судом першої інстанцї рішення) становить 1324 дні, що розраховано відповідно до листів Міністерства соціальної політики України про розрахунок норм тривалості робочого часу на 2014-2020 роки. Так, у 2014 році вимушений прогул становив 49 робочих днів, у 2015 році 251 робочий день, у 2016 році 251 робочий день, у 2017 році 248 робочих днів, у 2018 році 250 робочих днів, у 2019 році 250 робочих днів, і за період з 01 січня 2020 року по 06 лютого 2020 року 25 робочих днів.

Таким чином, середній заробіток за час вимушеного прогулу, який підлягає стягненню на користь ОСОБА_1 , становить 1026258,88 грн із утриманням податків та інших обов`язкових платежів (1324 робочих днів х 775,12 грн), а не 1030909,60 грн, як вирішено судом першої інстанції, який помилково вважав, що кількість робочих днів вимушеного прогулу за період з 24 жовтня 2014 року по 06 лютого 2020 року складає 1330.

Крім того, колегія суддів вважає привльним висновок суду першої інстанції в частині допущення до негайного виконання рішення щодо поновлення позивача на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу в межах одного місяця відповідно до вимог ст.371 КАС України.

Аналізуючи вищенаведені законодавчі приписи та фактичні обставини справи, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що наказ №1447к Генерального Прокурора України від 23 жовтня 2014 року про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника прокурора Закарпатської області є протиправним та підлягає скасуванню, а належним способом відновлення порушеного права є поновлення ОСОБА_1 на раніше займаній посаді з 24 жовтня 2014 року. Разом з тим, рішення суду першої інстанції в частині стягнення на користь позивача середнього заробітку за час вимушеного прогулу є неправильним та підлягає скасуванню, оскільки суд першої інстанції помилково вважав, що за період з 24 жовтня 2014 року по 06 лютого 2020 року кількість робочих днів, за які стягується середній заробіток, становить 1330, що призвело до стягнення на користь ОСОБА_1 більшої суми коштів, ніж та, яка йому належить відповідно до закону.

Таким чином, доводи апеляційної скарги Прокуратури Закарпатської області є підставними лише щодо правильності обрахунку середнього заробітку за час вимушеного, який підлягає стягненню на користь позивача, решта ж доводів апеляційної скарги Прокуратури Закарпатської області та доводи апеляційної скарги Офісу Генерального прокурора є безпідставними та такими, що не спростовують відповідні висновки суду першої інстанції з вищенаведених мотивів.

Колегія суддів також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів апелянта), сформовану у справі "Серявін та інші проти України" (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (RuizTorijav. Spain) № 303-A, пункт 29).

Також згідно з п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Наведене дає підстави для висновку, що доводи сторін у кожній справі мають оцінюватись судами на предмет їх відповідності критеріям конкретності, доречності та важливості в межах відповідних правовідносин з метою належного обґрунтування позиції суду.

Відповідно до ч.2 ст.6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини, а ст.17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" передбачає, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

З врахуванням усіх вищенаведених обставин колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції в частині стягнення на користь позивача середнього заробітку за час вимушеного прогулу прийняв рішення з порушенням норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення цієї позовної вимоги, у зв`язку з чим відповідно до вимог ст.317 КАС України рішення суду в цій частині підлягає скасуваннюз прийняттям нового; в решті суд першої інстанції ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому відповідно до ст.316 КАС України рішення суду в цій частині необхідно залишити без змін.

Керуючись ст. 242, 243, 250, 310, 315, 316, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,-

п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу Прокуратури Закарпатської області задовольнити частково, апеляційну скаргу Офісу Генерального прокурора залишити без задоволення.

Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 06 лютого 2020 року у справі №807/3487/14 в частині стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу скасувати та прийняти в цій частині нову постанову.

Стягнути з Прокуратури Закарпатської області (88000, м.Ужгород, вул.Коцюбинського, 2а, код ЄДРПОУ- 02909967) на користь ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , ідентифікаційний код - НОМЕР_1 ) середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 1026258 (один мільйон двадцять шість тисяч двісті п`ятдесят вісім) грн 88 коп. із утриманням податків та інших обов`язкових платежів.

У решті рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 06 лютого 2020 року у справі №807/3487/14 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя О. І. Мікула
Судді А. Р. Курилець
М. П. Кушнерик
Повне судове рішення складено 13 липня 2020 року.