Справа № 640/1768/20
Суддя: Шейко Т.І.
Дата ухвалення: 2020-07-08 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

08 липня 2020 року м. Київ №640/1768/20

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі:

головуючого судді Шейко Т.І., суддів Іщука І.О., Чудак О.М.,

розглянувши у письмовому провадженні в порядку загального позовного провадження адміністративну справу

за позовомОСОБА_1
до Кабінету Міністрів України
провизнання протиправною постанови Кабінету Міністрів України №929 від 15 листопада 2019 року та її скасування
Третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача:

- Міністерство енергетики та захисту довкілля України;

встановив:

ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України, третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Міністерство енергетики та захисту довкілля України, в якому просив визнати незаконною та скасувати постанову Кабінету Міністрів України №929 «Про визнання такою, що втратила чинність, постанови Кабінету Міністрів України від 26 червня 2019 року №560».

Позовні вимоги мотивовані тим, що на думку позивача відповідачем порушено Правила підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 06 вересня 2005 року №870, а саме не проведено консультацій з громадськістю; у вступній частині не зазначено акт законодавства та мета прийняття даної постанови. Крім того, в порушення вимог статті 52 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» на офіційному сайті відповідача зазначено, що оскаржувана постанова набрала чинності 21 листопада 2019 року, хоча в Офіційному віснику України» опублікована 03 грудня 2019 року. В порушення частини шостої статті 50 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» проект оскаржуваної постанови попередньо не оприлюднений, а в порушення параграфу 50 Регламенту Кабінету Міністрів України не було подано комунікативний план. Не було проведено публічного обговорення проекту акту регуляторного характеру, не проводилось фінансово-економічне обгрунтування проекту, не оцінено регуляторного впливу проекту акта. Проект акта не узгоджувався з Державною регуляторною службою.

В якості порушеного права вказував позивач на те, що він є громадянином України, а тому прийнятий відповідачем акт буде застосований до нього як до суб`єкта правовідносин у сфері надання комунальних послуг.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 січня 2020 року відкрито провадження у справі в порядку загального позовного провадження.

Відповідач надав відзив на позовну заяву, в якому зауважив, зокрема, що Указом Президента України від 10 червня 1997 року №503/97 «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності» встановлено, що закони України, інші акти Верховної Ради України, акти Президента України, Кабінету Міністрів України не пізніш як у п`ятнадцятиденний строк після їх прийняття у встановленому порядку і підписання підлягають оприлюдненню державною мовою в офіційних друкованих виданнях, якими є «Офіційний вісник України» та газета «Урядовий кур`єр». При цьому, у відповідності з частиною другою статті 6 Указу, якщо інший нормативно-правовий акт опубліковано в «Офіційному віснику Президента України» чи в газеті «Урядовий кур`єр» до його опублікування в «Офіційному віснику України», він набирає чинності після опублікування в тому із вказаних офіційних друкованих видань, де його опубліковано раніше. Постанова №929 опублікована вперше в газеті «Урядовий кур`єр» 21 листопада 2019 року, а в «Офіційному віснику України» 03 грудня 2019 року. Таким чином Постанова №929 набула чинності з дня її опублікування в газеті «Урядовий кур`єр», тобто з 21 листопада 2019 року. Відповідно, відповідачем не порушено процедуру опублікування нормативно-правового акту.

Щодо відсутності зазначення мети та проведення консультацій з громадськістю, відповідач зауважив, що сама назва оскаржуваної постанови чітко вказує на мету - дерегуляція правовідносин (шляхом скасування певного нормативного акту), які до того часу регулюватися зазначеним актом. Консультації з громадськістю передбачаються в разі прийняття актів Уряду, що мають важливе суспільне значення та визначають права і обов`язки громадян України. В той же час, Постанова №929, скасовуючи дію обмеження розміру ціни/тарифи на послуги з постачання теплової енергії і постачання гарячої води, не визначає безпосередньо розмір цін та/чи тарифів на зазначені послуги, відтак відсутні підстави щодо громадських обговорювань проекту акта.

Що стосується порядку прийняття Постанови №929, то відповідач наголосив, що відповідно до частини першої статті 2 Закону України «Про житлово-комунальні послуги» постачання теплової енергії та постачання гарячої води відноситься до комунальних послуг. Утім абзац тринадцятий частини другої статті 3 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» визначає, що дія цього Закону не поширюється на здійснення регуляторної діяльності, пов`язаної з прийняттям актів, якими встановлюються ціни/тарифи на житлово-комунальні послуги.

Щодо порушеного права позивача та його відновлення, то, посилаючись на практику Верховного Суду, зокрема у постановах від 21 серпня 2018 року у справі №807/1332/17, від 19 березня 2019 року у справі №591/2813/17, від 22 квітня 2019 року у справі №820/601/17, від 02 жовтня 2019 року у справі №804/215/18 та від 23 жовтня 2019 року у справі №П/811/112/17, відповідач зауважив, що визнання нормативно-правового акта таким, що втратив чинність, не поновлює дію актів, які в свою чергу визнані ним такими, що втратили чинність. Відповідно, скасування Постанови №929 не призведе до поновлення дії постанови Кабінету Міністрів України від 06 червня 2019 року №560, а відтак не відбудеться і змін в правовому регулюванні (поновленні дії граничних цін/тарифів) послуг з постачання теплової енергії та гарячої води для населення міст обласного значення та м. Києва, з чим позивач пов`язує відновлення свого порушеного права.

В судовому засіданні представник позивача підтримав позов та просив його задовольнити.

Представник відповідача заперечував проти задоволення позовних вимог.

Представник третьої особи в судове засідання не прибув, хоча належним чином повідомлявся про дату, час та місце проведення судового засідання. Свого відношення до позову не висловив.

Заслухавши доводи та заперечення сторін, дослідивши матеріали справи, суд за згодою присутніх представників сторін, вирішив завершити розгляд справи у порядку письмового провадження.

Вирішуючи спір по суті позовних вимог суд виходив з такого.

Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно з частинами першою, другою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом:

1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;

2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;

3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій;

4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії;

5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень;

6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Тож для того, щоб особі було надано судовий захист від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, суд має встановити наявність порушеного права саме таким рішенням суб`єкта владних повноважень.

Позивач оскаржує нормативно-правий акт Кабінету Міністрів України - постанову від 15 листопада 2019 року №929 «Про визнання такою, що втратила чинність, постанови Кабінету Міністрів України від 26 червня 2019 р. №560».

Згідно частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У відповідності до статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Організацію, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначає Закон України «Про Кабінет Міністрів України».

Частинами першою, другою статті 1 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» визначено, що Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів.

Відповідно до частини першої статті 49 цього Закону Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Згідно зі статтею 13 Закону України «Про ціни і ціноутворення» державне регулювання цін здійснюється Кабінетом Міністрів України, органами виконавчої влади, державними колегіальними органами та органами місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень шляхом установлення обов`язкових для застосування суб`єктами господарювання, зокрема, граничних цін.

Постановою Кабінету Міністрів України від 26 червня 2019 року №560 «Деякі питання захисту прав споживачів житлово-комунальних послуг було установлено на опалювальний сезон 2019/2020 року для населення міст обласного значення та м. Києва граничні ціни/тарифи на послуги з постачання теплової енергії та постачання гарячої води.

Постановою Кабінету Міністрів України від 15 листопада 2019 року №929 «Про визнання такою, що втратила чинність, постанови Кабінету Міністрів України від 26 червня 2019 р. №560», постанова №560 визнана такою, що втратила чинність.

Як зауважував відповідач, після прийняття Постанови №929 правове регулювання розмірів цін/тарифів на послуги з постачання теплової енергії і постачання гарячої води здійснюються з урахуванням частини другої статті 12 Закону України «Про ціни і ціноутворення, згідно з якою державні регульовані ціни повинні бути економічно обгрунтованими (забезпечувати відповідність ціни на товар витратам на його виробництво, продаж (реалізацію) та прибуток від його продажу (реалізації); частини першої статті 10 Закону України «Про житлово-комунальні послуги», згідно з якою ціни (тарифи) на житлово-комунальні послуги встановлюються за домовленістю сторін, крім випадків, коли відповідно до закону ціни (тарифи) є регульованими. У такому разі ціни (тарифи) встановлюються уповноваженими законом державними органами або органами місцевого самоврядування відповідно до закону; частини п`ятої статті 21 Закону України «Про житлово-комунальні послуги», згідно з якою ціною послуги постачання теплової енергії є тариф на теплову енергію для споживача, який визначається як сума тарифів на виробництво, транспортування та постачання теплової енергії; частини п`ятої статті 22 Закону України «Про житлово-комунальні послуги», згідно з якою тарифи на комунальну послугу з постачання гарячої води, що виробляється за допомогою систем автономного опалення та/або індивідуального теплового пункту, формуються та встановлюються окремо для кожного багатоквартирного будинку з урахуванням собівартості виробництва надання такої послуги, а також рентабельності суб`єкта господарювання, що провадить таку діяльність.

Позивач вважає, що Кабінет Міністрів України при прийнятті оскаржуваної Постанови №929 допустив ряд порушень, зокрема щодо процедури її прийняття.

Так, позивач вважає, що відповідачем порушена процедура оприлюднення оскаржуваного нормативно-правового акта.

Втім, суд не погоджується з позивачем з огляду на наступне.

Відповідно до статті 52 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» постанови Кабінету Міністрів України, крім постанов, що містять інформацію з обмеженим доступом, набирають чинності з дня їх офіційного опублікування, якщо інше не передбачено самими постановами, але не раніше дня їх опублікування.

Указом Президента України від 10 червня 1997 року №503/97 «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності» встановлено, що закони України, інші акти Верховної Ради України, акти Президента України, Кабінету Міністрів України не пізніш як у п`ятнадцятиденний строк після їх прийняття у встановленому порядку і підписання підлягають оприлюдненню державною мовою в офіційних друкованих виданнях, якими є «Офіційний вісник України» та газета «Урядовий кур`єр». При цьому, у відповідності з частиною другою статті 6 Указу, якщо інший нормативно-правовий акт опубліковано в «Офіційному віснику Президента України» чи в газеті «Урядовий кур`єр» до його опублікування в «Офіційному віснику України», він набирає чинності після опублікування в тому із вказаних офіційних друкованих видань, де його опубліковано раніше.

Постанова Кабінету Міністрів України від 15 листопада 2019 року №929 «Про визнання такою, що втратила чинність, постанови Кабінету Міністрів України від 26 червня 2019 р. №560» опублікована вперше в газеті «Урядовий кур`єр» 21 листопада 2019 року, а в «Офіційному віснику України» 03 грудня 2019 року.

Таким чином Постанова №929 набула чинності з дня її опублікування в газеті «Урядовий кур`єр», тобто з 21 листопада 2019 року.

Опублікування оскаржуваної постанови в подальшому 03 грудня 2019 року у виданні «Офіційний вісник України» не суперечить нормам статті 52 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» та положенням Указу Президента України від 10 червня 1997 року №503/97 «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності».

Відповідно, відповідачем не порушено процедуру опублікування нормативно-правового акту.

Щодо інших процедурних порушень, то суд погоджується із наведеними відповідачем у відзиві на позов аргументами.

В той же час, відповідно до частини другої статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Судом також враховано позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; від 06.09.2005; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; 18.07.2006; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; від 10.02.2010; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; 09.12.1994, пункт 29).

При цьому слід звернути увагу на те, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай безпосередніх індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Порушення прав та інтересів слід відрізняти від порушень закону. Підставою звернення до суду є протиправні рішення (дії чи бездіяльність), які порушують права (свободи чи інтереси) конкретної особи. Саме лише порушення закону, яке не призводить до порушення прав особи, не дає підстав для задоволення позову такої особи. Позови «в інтересах законності» не мають на меті захист порушених суб`єктивних прав, а тому в таких справах не може бути реалізовано завдання адміністративного судочинства.

Наведені положення не дозволяють скаржитися щодо законодавства або певних обставин абстрактно лише тому, що заявники вважають начебто певні положення норм законодавства впливають на їх правове становище.

Норматимвно-правовимй амкт - офіційний письмовий документ, прийнятий уповноваженими на це суб`єктами нормотворчості у визначеній формі та за встановленою процедурою, спрямований на встановлення, зміну або скасування норми права.

Іншими словами, нормативно-правовий акт - це документ, прийнятий у визначеному порядку компетентним органом публічної влади, у якому містяться норми права.

У правовій системі України нормативно-правовий акт є основним джерелом права.

Дія закону (нормативно-правового акта) чи окремої його норми права - це обов`язковість їх виконання (всіма) громадянами, посадовими особами, державними органами та іншими суб`єктами права стосовно певної сфери (виду) суспільних відносин, за певних обставин (ситуацій), протягом певного часу, на певній території (у певному просторі) та щодо конкретного кола суб`єктів права, тобто осіб, організацій (в широкому значенні цього слова), які наділені певними характеристиками.

За змістом частин першої та четвертої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно грунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обгрунтованим. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом. Тобто здійснювати захист порушеного права особи, яка звертається до суду з метою його ефективного відновлення.

Згідно з частиною п`ятою статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України при виборі і застосуванні норм права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Як вірно наголосив представник відповідача, посилаючись на численну практику Верховного Суду, зокрема у постановах від 21 серпня 2018 року у справі №807/1332/17, від 19 березня 2019 року у справі №591/2813/17, від 22 квітня 2019 року у справі №820/601/17, від 02 жовтня 2019 року у справі №804/215/18 та від 23 жовтня 2019 року у справі №П/811/112/17, що визнання нормативно-правового акта таким, що втратив чинність, не поновлює дію актів, які в свою чергу визнані ним такими, що втратили чинність.

Так Верховний Суд наголосив, що відповідно до положень пункту 32 Правил підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України №870 від 06 вересня 2005 року, - визнання таким, що втратив чинність, акта Кабінету Міністрів України чи його скасування не поновлює дію актів, які визнані ним такими, що втратили чинність, чи які скасовані таким актом. Дія акта Кабінету Міністрів України поновлюється шляхом прийняття відповідного акта або із зазначенням в тексті акта про визнання таким, що втратив чинність, акта Кабінету Міністрів України чи про його скасування.

Судом не заперечується той факт, що позивача як громадянина України безпосередньо стосуються правовідносини у сфері надання комунальних послуг, однак, враховуючи вище викладене, скасування Постанови №929 не призведе до поновлення дії постанови Кабінету Міністрів України від 06 червня 2019 року №560, а відтак не відбудеться і змін в правовому регулюванні (поновленні дії граничних цін/тарифів) послуг з постачання теплової енергії та гарячої води для населення міст обласного значення та м. Києва, з чим позивач пов`язує відновлення своїх прав.

ЄСПЛ у своїй практиці неодноразового наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обгрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (п. 33 рішення від 21.12.2010 у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України».

З огляду на все вище викладене, суд погоджується з відповідачем, що позивачем не доведено порушення його суб`єктивного права оскаржуваною нормою.

Відповідно до частин першої - третьої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

Докази суду надають учасники справи. Суд може пропонувати сторонам надати докази та збирати докази з власної ініціативи, крім випадків, визначених цим Кодексом.

Відповідач довів перед судом належними та допустимими доказами правомірність свого рішення, в той час як позивач не навів доказів порушення свого суб`єктивного права оскаржуваним нормативно-правовим актом.

Оскільки суд дійшов висновку про відмову у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 , судові витрати, які підлягають розподілу - відсутні.

Керуючись статтями 2, 33, 77, 139, 242-246, 251 Кодексу адміністративного судочинства України Окружний адміністративний суд міста Києва -

в и р і ш и в:

У задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Міністерство енергетики та захисту довкілля України, про визнання незаконною та скасування постанови Кабінету Міністрів України від 15 листопада 2019 року №929 «Про визнання такою, що втратила чинність, постанови Кабінету Міністрів України від 26 червня 2019 р. №560» - відмовити.

Рішення набирає законної сили відповідно до статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України.

Рішення може бути оскаржено до Шостого апеляційного адміністративного суду в порядку та у строки, встановлені статтями 295- 297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя Шейко Т.І.

Судді Іщук І.О.

Чудак О.М.