Справа № 580/240/20
Суддя: Костюк Любов Олександрівна
Дата ухвалення: 2020-07-02 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 580/240/20 Прізвище судді (суддів) першої інстанції:
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

02 липня 2020 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Костюк Л.О.;

суддів: Бужак Н.П., Кобаля М.І.;

за участю секретаря: Несін К.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у залі суду апеляційну скаргу Депутата Канівської міської ради ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 29 квітня 2020 року (розглянута у відкритому судовому засіданні за правилами позовного провадження, м. Черкаси, дата складання повного тексту рішення - відсутня) у справі за адміністративним позовом Депутата Канівської міської ради ОСОБА_1 до Канівської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, -

В С Т А Н О В И Л А:

У січні 2020 року, Депутат Канівської міської ради ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом з адміністративним позовом до Канівської міської ради (далі - відповідач) в якому просить визнати протиправним та скасувати рішення Канівської міської ради від 19.12.2019 №17-101 про внесення змін до рішення міської ради від 21.12.2017 № 9-102 Про міську Програму «Фонд на виконання депутатських повноважень».

Обґрунтовуючи позовні вимоги позивачем зазначено, що спірним рішенням Канівської міської ради від 19.12.2019 №17-101 встановлено дискримінаційні положення, оскільки якщо депутат міської ради протягом останніх трьох років не голосував за бюджет міста на кожний наступний рік, то цей депутат втрачає право у 2020 році отримати кошти по Програмі «Фонд на виконання депутатських повноважень». Наголошено, що внаслідок невиплати коштів, позивач як депутат міської ради позбавлений ефективного здійснення своїх депутатських повноважень.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 29 квітня 2020 року у задоволенні позову відмовлено повністю.

Не погоджуючись з зазначеним судовим рішенням, позивачем подано апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції як таке, що постановлене з порушенням норм матеріального та процесуального права, та прийняти нове, яким позов задоволити.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції щодо відмови у задоволенні позовних вимог та приходить до висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а рішення суду - скасуванню, з огляду на наступне.

Як встановлено судом першої інстанції, що ОСОБА_1 у відповідності до посвідчення №5 виданого згідно з постановою Канівської міської територіальної виборчої комісії від 11.11.2015 №37 є депутатом Канівської міської ради VII скликання.

Рішенням Канівської міської ради VII скликання від 21.12.2017 № 9-102 затверджено міську програму «Фонд на виконання депутатських повноважень».

У відповідності до додатку до рішення, а саме розділ V «Фінансування програми» містив положення:

5.1фінансування програми проводиться за рахунок коштів міського бюджету на відповідний рік.

5.2сума коштів на фінансування Програми становить не більше 30 відсотків обсягу бюджету розвитку міського бюджету.

5.3обсяг фінансування Програми з міського бюджету на 2020 рік становить 1 млн. 700 тис. грн., з них по 50 тис. грн. на кожного депутата міської ради.

5.4обсяг фінансування Програми визначається рішенням міської ради про міський бюджет на відповідний рік.

19.12.2019 Канівською міською радою прийнято рішення №17-101 «Про внесення змін до рішення міської ради від 21.12.2017 № 9-102 про міську програму «Фонд на виконання депутатських повноважень», яким вирішено доповнити пунктами:

5.5якщо депутат міської ради протягом останніх трьох років не голосував за бюджет міста на кожний наступний рік, то цей депутат втрачає право у 2020 році отримати кошти по Програмі «Фонд на виконання депутатських повноважень».

5.6кошти, які не будуть надані депутатам, перенаправляються у 2020 році на виготовлення проектно-кошторисної документації дитячого садка «Журавлик»«.

Згідно протоколу XVII сесії Канівської міської ради № 55 від 19.12.2019 пропозиція про внесення змін про міську програму «Фонд на виконання депутатських повноважень» підтримана 27 депутатами, в наслідок чого прийнято рішення № 17-101 «Про внесення змін до рішення міської ради від 21.12.2017 № 9-102 «Про міську Програму «Фонд на виконання депутатських повноважень».

Суд першої інстанції звернув увагу на наявність кворуму на засіданні міської ради, на засіданні були присутні 28 депутатів ради з загальної кількості 34 депутатів (протокол Канівської міської ради № 55 від 19.12.2019).

Позивач не погоджуючись із вказаним рішенням звернувся до суду.

Також суд першої інстанції звернув увагу, що згідно списку депутатів Канівської міської ради про поіменне голосування за міський бюджет на 2018, 2019, 2020 роки, ОСОБА_1 не голосував ні «за» ні «проти».

Надаючи правову оцінку матеріалам та обставинам справи, а також наданим додатковим поясненням та запереченням сторін, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ст. 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території. Рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду.

Згідно зі ст. 3 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» (далі - Закон) депутат місцевої ради є повноважним і рівноправним членом відповідної ради - представницького органу місцевого самоврядування та наділяється всією повнотою прав, необхідних для забезпечення його реальної участі у діяльності ради та її органів.

Відповідно до п. п. 1, 2 ст. 30 Закону визначено, що депутат місцевої ради наділений усією повнотою повноважень, передбачених цим та іншими законами України. Ніхто не може обмежити повноваження депутата місцевої ради інакше як у випадках, передбачених Конституцією та законами України. Місцеві ради та їх органи забезпечують необхідні умови для ефективного здійснення депутатами місцевих рад їх повноважень.

Аналіз вказаних положень Закону дає підстави дійти до висновку, що правовий статус депутата місцевої ради є єдиним, врегульований законами і Конституцією України, і не може бути обмежений рішенням відповідної місцевої ради.

На підстав вище зазначеного, колегія суддів вказує, що Законами У країни не надано повноважень відповідній місцевій раді обмежувати в правах окремих депутатів за наслідком результатів здійсненого ними голосування чи відмови від надання голосу «ЗА» за те, або інше рішення.

Тому, погоджується із посиланнями позивача про те, що вказане рішення поставило ОСОБА_1 в умови, які позбавили можливості ефективного здійснення депутатських повноважень останнього в порівнянні з депутатами, які отримують кошти за Програмою «Фонд на виконання депутатських повноважень».

Згідно з п. 1.4. Програми передбачається надання змоги кожному депутату підвищити ефективність діяльності та рівень оперативного вирішення проблем виборців, підтримання зв`язку з виборцями, виконання їх доручень, що випливають з потреб відповідної території міста чи території громади в цілому.

Колегія суддів звертає увагу на положення ст. 58 Конституції України, якими визначено, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.

Ніхто не може відповідати за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення.

Суд апеляційної інстанції звертає увагу на те, що на час голосування за бюджети 2018-го, 2019-го та 2020-го року у 2017, 2018, 2019 роках відповідно, вимоги про позбавлення депутата права у 2020 році отримати право розпорядитися коштами (50 тис. грн.) по Програмі «Фонд на виконання депутатських повноважень» у разі не голосування депутатом протягом останніх трьох років за бюджет міста не існувало, і позивач не мав ніяких застережень щодо тих голосувань.

Та вказує, що п. 5.5 Програми визначає, що «Якщо депутат міської ради протягом останніх трьох років не голосував за бюджет міста на кожний наступний рік, то цей депутат втрачає право у 2020 році отримати кошти по Програмі «Фонд на виконання депутатських повноважень».

Отже, порушує визначене ст. 58 Конституцією України положення про те, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі

Таким чином, при внесенні п. 5.5 Програми змін у 2019 році не стосувались майбутнього періоду, а саме 2019, 2020, 2021 років, а зачепили 2017, 2018 2019 роки, що призвело до ігнорування вимог статті 58 Конституції України та хибного висновку та прийняття незаконного рішення.

Щодо посилання на те, що спірне рішення про внесення змін до рішення Канівської міської ради від 21.12.2017 року № 9-102 «Про міську програму «Фонд на виконання депутатських повноважень» не суперечить меті програми, оскільки кошти спрямовуються на вирішенні проблемних питань громади, а саме виготовлення проектно-кошторисної документації по реконструкції дитячого садка «Журавлик», колегія суддів зазначає наступне.

Проте, колегія суддів звертає увагу на те, що спірне рішення про внесення змін до рішення Канівської міської ради від 21.12.2017 року Ns 9-102 «Про міську програму «Фонд на виконання депутатських повноважень» суперечить самій суті Програми «Фонд на виконання депутатських повноважень», яка викладена у п.1.1 Програми, а саме: «Програма «Фонд на виконання депутатських повноважень» Канівської міської ряди - частина коштів міського бюджету, спрямована на вирішення нагальних питань соціально-економічного розвитку територіальної громади міста Канева безпосередньо з ініціативи та під контролем депутата міської ради», та у назві Програми: «Фонд на виконання депутатських повноважень» (див арк. 18 та арк. 22 справи).

Тобто, міська Програма «Фонд на виконання депутатських повноважень», затверджена рішенням про внесення змін до рішення Канівської міської ради від 21.12.2017 року № 9-102 «Про міську програму «Фонд на виконання депутатських повноважень», через запропоновані депутатом Маланчевим п.5.5 та п.5.6, позбавляє позивача, як такого, який не голосував «ЗА» бюджет, «безпосередньо» ініціативи та контролю, передаючи їх (ініціативу та контроль) решті депутатського корпусу, а отже ОСОБА_1 частини депутатських повноважень, та ставить останнього у нерівні умови з іншими депутатами тільки тому, що позивач не голосував раніше «ЗА» бюджет, коли не було правил позбавлення останнього ініціативи і контролю над використанням частини коштів Фонду.

Окрім зазначеного, колегія суддів звертає увагу на положення ст. 3 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», а саме на те, що депутат місцевої ради є рівноправним членом відповідної ради та на ч. ч. 1, 2 ст. 30 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» які визначають те, що ніхто не може обмежити повноваження депутата місцевої ради інакше як у випадках, передбачених Конституцією та законами України.

Також, звертає увагу нате, що ані Конституція України, ані будь-який закон України не передбачає якихось обмежень повноважень депутатів у залежності від того, як він голосує.

Колегія суддів зазначає, що місцеві ради не наділені повноваженнями на обмеження прав за наслідки діяльності депутата в минулому періоді.

Частинами 1 та 2 статті 6 КАС України встановлено, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) та Протоколи до неї є частиною національного законодавства України відповідно до статті 9 Конституції України, як чинний міжнародний договір, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України. Ратифікація Конвенції відбулася на підставі Закону України від 17 липня 1997 року № 475/97-ВРта вона набула чинності для України 11 вересня 1997 року.

Статтею 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» встановлено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Аналізуючи оскаржувані рішення, суд вказує, що принцип обґрунтованості рішення суб`єкта владних повноважень, відповідно до ч. 2 статті 2 КАС України, має на увазі, що рішення повинно бути прийнято з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).

Європейським Судом з прав людини у рішенні по справі «Суомінен проти Фінляндії» (Suominen v. Finland), № 37801/97, п. 36, від 01 липня 2003 року, яке, відповідно до ч. 1 статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», підлягає застосуванню судами як джерело права, вказано, що орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

У рішенні від 10 лютого 2010 року у справі «Серявін та інші проти України» Європейський суд з прав людини вказав, що у рішеннях суддів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються.

Отже, рішення суб`єкта владних повноважень повинно ґрунтуватися на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення. Мають значення, як правило, ті обставини, які передбачені нормою права, що застосовується. Суб`єкт владних повноважень повинен врахувати усі ці обставини, тобто надати їм правову оцінку: прийняти до уваги або відхилити. У разі відхилення певних обставин висновки повинні бути мотивованими, особливо, коли має місце несприятливе для особи рішення.

Принцип обґрунтованості рішення вимагає від суб`єкта владних повноважень враховувати як обставини, на обов`язковість урахування яких прямо вказує закон, так і інші обставини, що мають значення у конкретній ситуації. Для цього він має ретельно зібрати і дослідити матеріали, що мають доказове значення у справі, наприклад, документи, пояснення осіб, тощо.

При цьому суб`єкт владних повноважень повинен уникати прийняття невмотивованих висновків, обґрунтованих припущеннями та неперевіреними фактами, а не конкретними обставинами. Так само недопустимо надавати значення обставинам, які насправді не стосуються справи. Несприятливе для особи рішення повинно бути вмотивованим.

Приймаючи рішення або вчиняючи дію, суб`єкт владних повноважень не може ставати на сторону будь-якої з осіб та не може виявляти себе заінтересованою стороною у справі, виходячи з будь-якого нелегітимного інтересу, тобто інтересу, який не випливає із завдань цього суб`єкта, визначених законом.

Прийняття рішення, вчинення (не вчинення) дії вимагає від суб`єкта владних повноважень діяти добросовісно, тобто з щирим наміром щодо реалізації владних повноважень та досягнення поставлених цілей і справедливих результатів, з відданістю визначеним законом меті та завданням діяльності, передбачувано, без корисливих прагнень досягти персональної вигоди, привілеїв або переваг через прийняття рішення та вчинення дії.

Таким чином, висновки та рішення суб`єкта владних повноважень можуть ґрунтуватися виключно на належних, достатніх, а також тих доказах, які одержані з дотриманням закону.

Оцінивши докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх всебічному, повному та об`єктивному дослідженні, та враховуючи всі наведені обставини, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції дійшов до неправильного висновку щодо відмови у задоволенні позовних вимог.

Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з ч. 2 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Згідно з ч. 2 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

Зі змісту частин 1-4 ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Відповідно до вимог ч. 1 та 2 ст. 317 Кодексу адміністративного судочинства України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю та ухвалення нового рішення є, зокрема, невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи та неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається, крім іншого, неправильне тлумачення закону.

Заслухавши у судовому засіданні доповідь головуючого судді, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзиву на апеляційну скаргу, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а постанова суду першої інстанції - скасуванню з прийняттям нового рішення.

Таким чином, оскільки суд першої інстанції не повно встановив обставини у справі, його висновки не відповідають обставинам справи, судове рішення ухвалене з порушенням норм матеріального права, тому рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 29 квітня 2020 року підлягає скасуванню.

Керуючись ст.ст. 2, 10, 11, 241, 242, 243, 250, 251, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 328, 325, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Канівської міської ради ОСОБА_1 - задоволити.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 29 квітня 2020 року - скасувати.

Визнати протиправним та скасувати рішення Канівської міської ради від 19.12.2019 №17-101 «Про внесення змін до рішення міської ради від 21.12.2017 № 9-102 Про міську Програму «Фонд на виконання депутатських повноважень».

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду у строк визначений ст. 329 КАС України.

(Повний текст виготовлено - 06 липня 2020 року).

Головуючий суддя: Л.О. Костюк

Судді: Н.П. Бужак,

М.І. Кобаль