Справа № 640/4310/20
Суддя: Кузьмишина Олена Миколаївна
Дата ухвалення: 2020-07-08 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 640/4310/20 Суддя (судді) першої інстанції: Кузьменко В.А.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 липня 2020 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді: Кузьмишиної О.М.,

суддів: Мєзєнцева Є.І., Собківа Я.М.

розглянувши у письмовому провадженні апеляційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 лютого 2020 року про відмову у відкритті провадження у справі за адміністративним позовом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправним та скасування рішення від 20.11.2019 р. про скасування дії будівельного паспорта,

В С Т А Н О В И В :

Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі по тексту - позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі по тексту - відповідач), в якому просить визнати протиправним та скасувати рішення відповідача від 20 листопада 2019 року про скасування дії будівельного паспорта №3494/0/7-10-19 від 25 лютого 2019 року.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.02.2020 р. у відкритті провадження відмовлено.

Не погоджуючись із прийнятою ухвалою, позивач звернувся до суду із апеляційною скаргою, в якій він просить скасувати ухвалу суду першої інстанції, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Апеляційна скарга мотивована тим, що оскаржувана ухвала винесена із неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи та неправильним застосуванням норм матеріального права. Зазначає, що компетенція видавати паспорти забудови земельної ділянки не делеговане повноваження, а власне (самоврядне) повноваження в розумінні Закону України «Про місцеве самоврядування», а тому органи, які наділені «профільною» компетенцією мають право звернутись до адміністративного суду із позовом до того органу, який приймав рішення поза межами делегованих, самоврядних повноважень. Вважає, що позовна заява Департаменту містобудування та архітектури стосується та побудована на порушенні Державною архітектурно-будівельною інспекцією України принципу визначеному в ст. 19 Конституції України, що є спором про компетенцію.

Відповідачем відзиву на апеляційну скаргу подано не було, що не перешкоджає подальшому розгляду справи, оскільки це правом учасника процесу, а не його обов`язком.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.05.2020 р. відкрито апеляційне провадження у справі та призначено її до розгляду в порядку ч. 1 ст. 312 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України).

Ознайомившись із матеріалами апеляційної скарги, її мотивами, колегія суддів приходить до висновку про її необґрунтованість та відсутність підстав для її задоволення, з огляду на наступне.

Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції керувався правовими позиціями Великої Палати Верховного Суду від 26.02.2019 р. у справі № 915/478/18, від 13.11.2019 р. у справі № 826/3115/17 та зазначив, що позивач є суб`єктом владних повноважень, який звернувся до суду із позовом про оскарження рішення іншого суб`єкта владних повноважень, однак, не у межах спору про компетенцію. Також позивачем не доведено, що будь-який закон надає йому право звертатися до суду із позовом про оскарження рішень Державної архітектурно-будівельної інспекції України.

Колегія суддів погоджується із такими висновками суду першої інстанції, виходячи із такого.

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Поняття «суд, встановлений законом» зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Відповідно до статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

За визначенням п. 1 ч. 1 ст. 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.

У свою чергу, згідно п. 2 ч. 1 ст. 4 КАС України, публічно-правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Пункт 7 ч. 1 ст. 4 КАС України визначає, що суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ за ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: 1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; 2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; 3) спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; 4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів; 5) за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом; 6) спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму; 7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації; 8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності; 9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб; 10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб; 11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони", за винятком спорів, пов`язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю; 12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України "Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень"; 13) спорах щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917 - 1991 років"; 14) спорах із суб`єктами владних повноважень з приводу проведення аналізу ефективності здійснення державно-приватного партнерства; 15) спорах, що виникають у зв`язку з оголошенням, проведенням та/або визначенням результатів конкурсу з визначення приватного партнера та концесійного конкурсу.

Наведені правові норми вказують, що до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкта владних повноважень надано такому суб`єкту законом.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі №915/478/18 (провадження №12-245гс18) сформульовано правову позицію згідно якої поведінка органів, через які діє держава у цивільних або адміністративних відносинах, розглядається як поведінка держави у цивільних або адміністративних відносинах. Отже, як у цивільних, так і в адміністративних відносинах органи, через які діє держава, не мають власних прав і обов`язків, але наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних відносинах. Держава в особі відповідних органів може брати участь в судових процесах, в тому числі в якості позивача, за правилами цивільного, господарського або адміністративного судочинства, виходячи, в першу чергу, із суті правовідносин та з урахуванням, зокрема, суб`єктного складу сторін та інших чинників, які можуть впливати на визначення юрисдикції судів.

Отже, за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, тому що це означатиме позов держави до неї самої.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 листопада 2019 року у справі №826/3115/17 вказала, що винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів.

При цьому під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.

Також для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб`єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.

Як свідчать матеріали справи, спірні правовідносини виникли у зв`язку з прийняттям Державною архітектурно-будівельною інспекцією України рішення від 20 листопада 2020 року про скасування дії будівельного рапорту від 25.02.2019 року №3494/0/7-10-19 на будівництво індивідуального (садибного) житлового будинку на вул. Жуків затон, 13А у Голосіївському районі м. Києві, прийнятого Департаментом містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).

Вказане рішення прийняте відповідачем відповідно до частини другої статті 411 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2015 року №698.

Зміст позовної заяви свідчить, що даний спір не є спором між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

Згідно з положенням про Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), затвердженого рішенням розпорядженням виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 27 січня 2011 року №90, Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент) є структурним підрозділом виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), підпорядковується Київському міському голові, підзвітний та підконтрольний Київській міській раді, а з питань виконання функцій державної виконавчої влади - Міністерству регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України.

Основним завданням Департаменту є, у тому числі: забезпечення реалізації державної політики у сфері містобудування та архітектури на території м. Києва; аналіз стану містобудування на території міста, організація розроблення, експертизи і забезпечення затвердження в установленому порядку містобудівних програм, генерального плану міста Києва, іншої містобудівної документації; координація в межах своїх повноважень діяльності суб`єктів містобудування щодо комплексного розвитку територій, забудови міста Києва, поліпшення його архітектурного вигляду.

Таким чином, вбачається, що позивач є суб`єктом владних повноважень, який звернувся до суду із позовом про оскарження рішення іншого суб`єкта владних повноважень, однак, не у межах спору про компетенцію; відповідно, право звернення позивача до суду має бути чітко встановлено у законі.

Однак, судом не встановлено, а позивачем не доведено, що будь-який закон надає право Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) звертатися до суду із позовом про оскарження рішень Державної архітектурно-будівельної інспекції України.

Суд першої інстанції зазначив, що питання державного нагляду (контролю), зокрема право на оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) врегульовані Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», проте, відповідно до статті 21 цього Закону, право судового оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) надано лише суб`єкту господарювання. У свою чергу позивач не є суб`єктом господарювання та не має права на оскарження рішень органів державного нагляду (контролю).

З огляду на зазначене, оскільки Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) звернувся до суду без передбачених законом підстав, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що даний спір не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства, а провадження у справі належить закрити.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо заяву не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Відповідно до ч. 6 ст. 170 КАС України у разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої п. 1 ч. 1 цієї статті, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи.

Суд першої інстанції вірно зазначив, що оскільки Закон не надає Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) права на звернення до суду, даний спір не належить до юрисдикції жодного суду.

Таке правозастосування відповідає правовій позиції, неодноразово висловленій у постановах Великої Палати Верховного Суду від 13.11.2019 у справі №826/3115/17 (провадження №11-892апп19), від 04.12.2019 у справі №826/6233/17 (провадження №11-662апп19), Верховного Суду від 15.04.2020 р. у справі № 826/9251/16 (провадження № К/9901/38731/18).

Зважаючи на вищевказане, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції прийнято обґрунтоване рішення, яким у відкритті провадження відмовлено.

Отже, доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують.

Таким чином, колегія суддів вирішила згідно ст. 316 КАС України залишити апеляційну скаргу без задоволення, з урахуванням того, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм процесуального права.

Керуючись ст. ст. 243, 244, 250, 310, 312, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) залишити без задоволення.

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 лютого 2020 року залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя: О.М. Кузьмишина

Судді: Є.І. Мєзєнцев

Я.М. Собків