Справа № 320/5529/20
Суддя: Панченко Н.Д.
Дата ухвалення: 2020-07-06 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

про залишення позовної заяви без руху

06 липня 2020 року м. Київ № 320/5529/20

Суддя Київського окружного адміністративного суду Панченко Н.Д., розглянувши адміністративний позов Першого заступника керівника Білоцерківської місцевої прокуратури в інтересах держави до Білоцерківської міської ради за участю третіх осіб, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області, Білоцерківська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів №4 Білоцерківської міської ради Київської області, Управління освіти і науки Білоцерківської міської ради Київської області про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити певні дії

ВСТАНОВИВ:

до Київського окружного адміністративного суду звернувся Перший заступник керівника Білоцерківської місцевої прокуратури в інтересах держави з позовом до Білоцерківської міської ради, за участю третіх осіб, що не заявляють самостійних вимог на предмет спору - Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області, Білоцерківська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів №4 Білоцерківської міської ради Київської області, Управління освіти і науки Білоцерківської міської ради Київської області, в якому просить суд:

- визнати протиправною бездіяльність Білоцерківської міської ради щодо невжиття заходів направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Білоцерківської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів № 4, що зафіксовані в акті № 377 планової перевірки, проведеної 13.06.2018 Білоцерківським районним відділом ГУ ДСНС у Київській області;

- зобов`язати Білоцерківську міську раду вжити в межах компетенції заходів, направлених на усунення вказаних порушень протипожежної безпеки, у тому числі розглянути питання про виділення коштів необхідних на усунення виявлених порушень.

Посилаючись на тривалий характер порушень норм пожежної безпеки у Білоцерківській загальноосвітній школі І-ІІІ ступенів №4 Білоцерківської міської ради Київської області, невиконання приписів органу ДСНС та відсутність у останнього права звернення до суду з вимогами про зобов`язання органу місцевого самоврядування як засновника (власника) навчального закладу усунути виявлені порушення, в тому числі шляхом виділення додаткового фінансування, Перший заступник керівника Бориспільської місцевої прокуратури Київської області звернувся до суду з даним позовом.

Відповідно до частини 1 статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, зокрема, чи: відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.

Наданий адміністративний позов не відповідає вимогам статей 160-161 Кодексу адміністративного судочинства України з огляду на таке.

Згідно із частиною 1 статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Відповідно до абзацу 2 частини 2 статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень.

Згідно з ч.6 ст.161 Кодексу адміністративно судочинства України, у разі пропуску строку звернення до адміністративного суду позивач зобов`язаний додати до позову заяву про поновлення цього строку та докази поважності причин його пропуску.

Суд зазначає, що предметом адміністративного позову є вимога, зокрема, про визнання протиправною бездіяльності Білоцерківської міської ради Київської області щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Білоцерківської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №4 Білоцерківської міської ради Київської області, що зафіксовані в акті № 377 планової перевірки, проведеної 13.06.2018 Білоцерківським районним відділом ГУ ДСНС у Київській області.

Судом встановлено, що з даним адміністративним позовом до суду позивач звернувся 26.06.2020, подавши його до суду поштою, тобто більш ніж через 2 роки.

У той же час позовна заява не містить інформації щодо дати обізнаності прокурора про наявність, на його думку, порушень відповідачем приписів чинного законодавства, зокрема, яким чином та за яких умов прокурором було отримано інформацію стосовно бездіяльності відповідача.

У зв`язку з цим, суд звертає увагу позивача на необхідність надання пояснень та доказів, які підтверджують дату, з якою позивач пов`язує відлік строку звернення до суду.

Зі змісту позовної заяви вбачається, що адміністративний позов пред`явлений прокурором в межах права на звернення до суду на захист державних інтересів.

На думку суб`єкта звернення, порушення державних інтересів, у даному випадку, полягає у бездіяльності Білоцерківської міської ради Київської області щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Білоцерківської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №4 Білоцерківської міської ради Київської області, що зафіксовані в акті № 377 планової перевірки, проведеної 13.06.2018 Білоцерківським районним відділом ГУ ДСНС у Київській області.

Частиною четвертою статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це у позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (частина п`ята статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України). Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Відповідно до пункту третього частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф. В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, пункт 27).

Водночас існує категорія справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява N 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку позицію (у неофіційному перекладі): "Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 N 1604(2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття "інтерес держави" та якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Тобто прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

У справі, що розглядається, прокурор обґрунтував наявність "інтересів держави" тим, що Білоцерківська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів №4 Білоцерківської міської ради Київської області упродовж тривалого часу функціонує з суттєвими порушеннями пожежної безпеки, а Білоцерківською міською радою Київської області не вживаються належні та дієві заходи щодо виділення необхідних коштів для забезпечення питань пожежного захисту.

Відповідно до тверджень прокурора захист інтересів держави полягає у спонуканні Білоцерківської міської ради до усунення порушень вимог пожежної безпеки у закладах освіти, шляхом належного фінансування, оскільки відповідно до статей 67, 68 Кодексу цивільного захисту України, до повноважень органів ДСНС належить право звернення до суду лише з позовом про зупинення діяльності закладу, яке призведе до порушення права учнів на здобуття освіти та жодним чином не стимулюватиме місцеві органи освіти до усунення виявлених порушень шляхом виділення відповідних коштів.

Як зазначає сам прокурор у позові, відповідно до пункту 8.4. Статуту Білоцерківської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №4 Білоцерківської міської ради Київської області, фінансування школи здійснюється за рахунок бюджетних асигнувань, коштів міського бюджету, інших джерел не заборонених законом.

Відтак, твердження прокурора про те, що усунення порушень можливо лише виключно за кошти відповідного органу місцевого самоврядування спростовується наведеними ж прокурором у позовній заяві положеннями.

Тобто прокурор фактично звернувся у цій справі із позовом на захист прав та інтересів не держави, а Білоцерківської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №4 Білоцерківської міської ради Київської області, яка є самостійною юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю щодо здійснення захисту прав та охоронюваних законом інтересів у судовому порядку, якщо вважає, що бездіяльністю Білоцерківської міської ради Київської області порушуються її права.

Доводи прокурора про те, що чинним законодавством не передбачено право територіального управління ДСНС на звернення саме із позовом про зобов`язання відділу освіти вжити заходів, направлених на усунення вказаних порушень протипожежної безпеки, у тому числі розглянути питання про виділення коштів, необхідних на усунення виявлених порушень, а також зобов`язання заклад освіти вжити заходів, направлених на усунення вказаних порушень протипожежної безпеки в діяльності, що зафіксовані в відповідному акті перевірки, судом відхиляються з огляду на те, що звернення з іншим позовом, ніж про застосування заходів реагування, передбачених статтями 67, 68 Кодексу цивільного захисту України, чинним законодавством не передбачено, у зв`язку з чим прокурор в даній справі не може користуватись правом на звернення до суду з позовом, право на звернення з яким не має сам суб`єкт владних повноважень, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Звертаючись з цим позовом, прокурор фактично намагається розширити повноваження, надані такому суб`єкту чинним законодавством, що суперечить приписам статті 19 Конституції України про можливість органу державної влади діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

При цьому не має правового значення для вирішення спору звернення прокурора з позовом як безпосередньо до закладу освіти, так і до Білоцерківської міської ради Київської області оскільки право на звернення з таким позовом чинним законодавством також не передбачено.

Аналогічні правові висновки у подібних правовідносинах висловлено Верховним Судом у постановах від 30 липня 2019 року в справі №0440/6927/18, від 17 вересня 2019 року в справі №0440/5465/18, від 04 жовтня 2019 року в справі №804/4728/18, від 09 жовтня 2019 року в справі №0440/4892/18, від 18 жовтня 2019 року в справі №320/1724/19.

При цьому у постанові Верховного Суду від 26 лютого 2020 року в справі №804/4458/18 в аналогічній справі за позовом Дніпропетровської місцевої прокуратури №1 Дніпропетровської області до Дніпровської міської ради, Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, - Комунального закладу освіти «Середня загальноосвітня школа №64» Дніпровської міської ради, ГУ ДСНС у Дніпропетровській області, КП «Безпечна та інноваційна освіта» Дніпровської міської ради із вимогами про визнання протиправною бездіяльності відповідачів щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності закладу освіти та зобов`язання вжити в межах компетенції заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності закладу освіти, Верховний Суд зазначив про відсутність визначених законом підстав для звернення до адміністративного суду як суб`єкта владних повноважень, так і прокурора в інтересах держави (за наявності органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції) з позовом про зобов`язання власника суб`єкта господарювання забезпечити виконання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, а також вимог приписів уповноваженого органу, пославшись на аналогічні правові висновки у подібних правовідносинах, висловлені Верховним Судом та зазначивши, що Верховний Суд не вбачає підстав для відступу від них у цій справі.

Також суд звертає увагу, що у пункті 7 Правових висновків Верховного Суду про банкрутство за листопад - грудень 2018 року, суд визнав необхідним зауважити на тому, що саме лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо. В такому разі, прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі ст. 367 КК України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовця, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо).

Також суд звертає увагу прокурора на те, що у справі № 442/8337/17, на яку прокурор посилається як доказ обов`язку органів державної влади і місцевого самоврядування у створенні умов для отримання дитиною освіти, позивачем був безпосередньо заклад освіти, а відповідачем відповідний орган місцевого самоврядування. Аналогічна обставина зафіксована також і у межах провадження по справі № 822/3692/17.

Згідно з частинами першою, другою статті 169 КАС України суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, встановлених статтями 160, 161 цього Кодексу, протягом п`яти днів з дня подання позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху. В ухвалі про залишення позовної заяви без руху зазначаються недоліки позовної заяви, спосіб і строк їх усунення, який не може перевищувати десяти днів з дня вручення ухвали про залишення позовної заяви без руху.

З огляду на вищезазначене, суд вважає за необхідне залишити позовну заяву Першого заступника керівника Білоцерківської місцевої прокуратури без руху, встановивши строк для усунення недоліків протягом п`яти днів з дня скасування дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19) або внесення змін до Кодексу адміністративного судочинства України в частині перебігу процесуальних строків, які були зупинені у зв`язку із введенням карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19) шляхом подання до суду: пояснень та доказів на їх підтвердження щодо дати обізнаності прокурора про наявність, на його думку, порушень відповідачем приписів чинного законодавства, зокрема, яким чином, за яких умов та коли прокурором було отримано інформацію стосовно бездіяльності відповідача; доказів, які підтверджують дату, з якою позивач пов`язує відлік строку звернення до суду; обґрунтувань та доказів на їх підтвердження щодо порушення інтересів держави, а не школи; доказів позбавлення процесуальної можливості та компетенції у школи представляти власні інтереси задля виділення грошових коштів для усунення виявлених порушень; у випадку наявності відповідного органу в інтересах якого звертається прокурор - внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі ст. 367 КК України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснюють встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо.

Керуючись статтями 160, 161, 169, 243, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

УХВАЛИВ:

Позовну заяву Першого заступника керівника Білоцерківської місцевої прокуратури в інтересах держави до Білоцерківської міської ради третя особа, що не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області, Білоцерківська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів №4 Білоцерківської міської ради Київської області, Управління освіти і науки Білоцерківської міської ради Київської області про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити певні дії - залишити без руху.

Протягом п`яти днів з дня скасування дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19) або внесення змін до Кодексу адміністративного судочинства України в частині перебігу процесуальних строків, які були зупинені у зв`язку із введенням карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19) позивачеві необхідно усунути недоліки позовної заяви у спосіб, визначений даною ухвалою.

Копію ухвали направити прокурору.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею та не підлягає оскарженню. Заперечення на ухвалу можуть бути включені до апеляційної скарги на рішення суду.

Відповідно до пункту 3 розділу VI Прикінцеві положення Кодексу адміністративного судочинства України процесуальні строки, визначені цією ухвалою, продовжуються на строк дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19).

Суддя Панченко Н.Д.