Справа № 640/16397/19
Суддя: Файдюк Віталій Васильович
Дата ухвалення: 2020-07-08 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 липня 2020 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді Файдюка В.В.

суддів: Земляної Г.В.

Епель О.В.

При секретарі: Марчук О.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 вересня 2019 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Державного бюро розслідувань, Начальника третього слідчого відділу Першого управління організації досудових розслідувань Державного бюро розслідувань Корецького Олега Павловича про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Державного бюро розслідувань, Начальника третього слідчого відділу Першого управління організації досудових розслідувань Державного бюро розслідувань Корецького Олега Павловича про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Начальника третього слідчого відділу Першого управління організації досудових розслідувань Державного бюро розслідувань Корецького Олега Павловича по ненаданню інформації, запитуваної адвокатським запитом №19-214-0812 від 31 липня 2019 року,

- зобов`язати Державне бюро розслідувань в строк не пізніше 10 днів з дня набрання рішенням суду в цій справі законної сили надати ОСОБА_2 інформацію, зазначену в адвокатському запиті від 31 липня 2019 року №19-214-0812, а саме: повні відповіді на кожне поставлене у адвокатському запиті від 31 липня 2019 року №19-214-0812 питання.

В обґрунтування позовної заяви позивач зазначив, що він, як адвокат, у зв`язку з наданням юридичної допомоги звернувся з адвокатським запитом до ДБР, в якому просив надати інформацію, проте відповідач надав не повну відповідь, чим порушив право позивача на отримання доступу до інформації, що є підставою для звернення до суду.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 вересня 2019 року у відкритті провадження в даній адміністративній справі - відмовлено у зв`язку з тим, що справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

При цьому, суд виходив з того, що з метою захисту професійних прав адвокатів чинним законодавством передбачений механізм притягнення посадових осіб до відповідальності за ненадання відповіді на адвокатський запит чи надання неповної відповіді. Таким чином, правильним способом захисту порушених прав саме адвоката є визначений порядок притягнення до відповідальності, який встановлено спеціальним законом.

Також суд послався на правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постанові від 16 січня 2019 року у справі №686/23317/13-а, згідно якої адвокатський запит не є запитом, що направлений на отримання публічної інформації, оскільки може бути спрямований не лише до суб`єктів владних повноважень, але й до будь-якої юридичної особи з метою отримання необхідної адвокату інформації для надання правової допомоги клієнту.

Отже відносини, які склалися між позивачем та ДБР щодо зобов`язання останнього надати інформацію на адвокатський запит, не є публічно-правовими у розумінні КАС України.

Не погоджуючись з зазначеною ухвалою, позивач звернувся до суду з апеляційною скаргою, в якій просить її скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Скаргу мотивовано тим, що справу належить розглядати в порядку адміністративного судочинства з тих підстав, що спір є публічно-правовим, а відповідачі у розглядуваних правовідносинах здійснюють владно-управлінську функцію. Так, КАС України визначає, що спори фізичних та юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації є публічно-правовим. При цьому, КАС України взагалі не встановлює будь-яких обмежень щодо правових інструментів отримання публічної інформації. Не встановлює вказаних обмежень щодо адвокатського запиту і профільний Закон про доступ до публічної інформації. Тому не існує жодних законодавчих обмежень щодо отримання публічної інформації саме за адвокатським запитом.

Запитувана адвокатським запитом №19-214-0812 від 31 липня 2019 року інформація є публічною, оскільки вона знаходиться у володінні Державного бюро розслідувань, а також була отримана і створена в процесі виконання Державним бюро розслідувань своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством.

Висновок суду першої інстанції про те, що адвокатський запит не є запитом, що направлений на отримання публічної інформації, оскільки може бути спрямований не лише до суб`єктів владних повноважень, але й до будь-якої юридичної особи з метою отримання необхідної адвокату інформації для надання правової допомоги клієнту, ґрунтується на не з`ясуванні судом обставин справи та неправильному застосуванні норм матеріального права.

Крім того, правова позиція Великої Палати Верховного Суду, викладена у постанові від 16 січня 2019 року у справі №686/23317/13-а, на яку послався суд в оскаржуваній ухвалі, є неприйнятною для застосування при вирішенні питання про відкриття провадження у цій справі, оскільки стосується принципово інших обставин та правовідносин.

Також апелянт зазначив про необґрунтованість висновку суду першої інстанції щодо правильного способу захисту порушеного права адвоката на отримання інформації, запитуваної адвокатським запитом, шляхом притягнення винних у ненаданні вказаної інформації осіб до адміністративної відповідальності, оскільки настання відповідальності жодним чином не забезпечує виконання обов`язку щодо надання відповіді на адвокатський запит, що не забезпечує реалізації професійного права адвоката на отримання інформації, в томи числі такої, що є публічною.

Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу позивача, в якому він, дублюючи доводи суду першої інстанції, наполягав на законності оскаржуваної ухвали та просив залишити її в силі. Відповідач вказав, що запитувана позивачем інформація є частиною кримінального провадження та надання такої інформації здійснюється в порядку, встановленому кримінальним процесуальним законом. При цьому, на думку слідчого, надання інформації, яку запитує адвокат ОСОБА_1, може зашкодити досудовому розслідуванню та кінцевому прийняттю рішення у даному кримінальному провадженні. До того ж, адвокат ОСОБА_1 не є стороною кримінального провадження.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а ухвала суду першої інстанції - скасуванню, виходячи з такого.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 жовтня 2019 року апеляційне провадження у справі № 640/16397/19 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Державного бюро розслідувань, Начальника третього слідчого відділу Першого управління організації досудових розслідувань Державного бюро розслідувань Корецького Олега Павловича про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії було зупинено до набрання законної сили судовим рішенням Великої Палати Верховного Суду у справі № 826/7244/18.

27 травня 2020 року до Шостого апеляційного адміністративного суду від позивача - ОСОБА_1 надійшли додаткові пояснення до матеріалів справи разом з копією постанови Великої Палати Верховного Суду від 08 квітня 2020 року у справі №826/7244/18.

22 червня 2020 року до Шостого апеляційного адміністративного суду від відповідача - Державного бюро розслідувань надійшли додаткові пояснення по справі.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 08 липня 2020 року провадження у даній справі поновлено.

Судом встановлено, що Адвокатське об`єднання «Головань і Партнери» на підставі Договору про надання правової (професійної правничої) допомоги № 0812 від 22 травня 2019 року здійснює представництво інтересів та захист ОСОБА_3 .

Позивач, ОСОБА_1 , є адвокатом (свідоцтво про право на зайняття адвокатською діяльністю НОМЕР_1 від 16 травня 2012 року), здійснює адвокатську діяльність у складі Адвокатського об`єднання «Головань і Партнери» та відповідно до наведеного Договору надає клієнту професійну правничу допомогу.

В рамках здійснення адвокатської діяльності з метою надання професійної правничої допомоги клієнту 01 серпня 2019 року ОСОБА_1 подав Державному бюро розслідувань адвокатський запит № 19-214-0812 від 31 липня 2019 року про надання інформації.

Листом № 14577/1.3-19 від серпня 2019 року зі значним порушенням строку на надання відповіді у наданні запитуваної інформації за вказаним запитом позивачу було відмовлено.

Вважаючи, що ОСОБА_1 , як адвокат, наділений усіма законними правами звертатись з адвокатськими запитами до Державного бюро розслідувань і безперешкодно отримувати від нього інформацію, адвокатський запит № 19-214-0812 від 31 липня 2019 року повністю відповідає усім вимогам чинного законодавства, а відповідачем-2 не було наведено жодної правомірної підстави ненадання інформації, запитуваної адвокатським запитом, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

У рішенні Європейського суду з прав людини (далі - Суд) від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» (заяви № 29458/04 та № 29465/04) зазначено, що відповідно до прецедентної практики цього Суду термін «встановленим законом» у статті 6 Конвенції спрямований на гарантування того, «що судова гілка влади у демократичному суспільстві не залежить від органів виконавчої влади, але керується законом, що приймається парламентом» [див. рішення у справі «Занд проти Австрії» (Zand v. Austria), заява № 7360/76]. У країнах з кодифікованим правом організація судової системи також не може бути віддана на розсуд судових органів, хоча це не означає, що суди не мають певної свободи для тлумачення відповідного національного законодавства. Фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У своїх оцінках цей Суд дійшов висновку, що не може вважатися судом, «встановленим законом», національний суд, що не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом.

Отже, поняття «суду, встановленого законом» зводиться не лише до правової основи самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно пунктів 1, 2 ч.1 статті 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (п. 7 ч. 1 статті 4 КАС України).

За правилами п.1 ч.1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства (п.2 ч.2 статті 19 КАС України).

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Водночас юрисдикція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи, що належить вирішувати в порядку кримінального судочинства.

Як вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 звернувся до адміністративного суду з позовом до ДБР, в якому просить визнати протиправною бездіяльність Начальника третього слідчого відділу Першого управління організації досудових розслідувань Державного бюро розслідувань Корецького О.П. по ненаданню інформації, запитуваної адвокатським запитом №19-214-0812 від 31 липня 2019 року та зобов`язати Державне бюро розслідувань в строк не пізніше 10 днів з дня набрання рішенням суду в цій справі законної сили надати ОСОБА_2 інформацію, зазначену в адвокатському запиті від 31 липня 2019 року №19-214-0812, а саме: повні відповіді на кожне поставлене у адвокатському запиті від 31 липня 2019 року №19-214-0812 питання.

Так, для розв`язання питання про те, чи підлягає цей спір розгляду судом адміністративної юрисдикції, необхідно з`ясувати, чи є він публічно-правовим, тобто чи пов`язаний з виконанням відповідачем публічно-владних управлінських функцій, та чи не має цей спір вирішуватися в порядку кримінального судочинства.

Щодо терміну «владні управлінські функції», то зміст поняття «владні» полягає в наявності у суб`єкта повноважень застосовувати надану йому владу, за допомогою якої впливати на розвиток правовідносин, а «управлінські функції» - це основні напрямки діяльності органу влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого суб`єкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого суб`єкта.

З огляду на вказане до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома чи більше суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у правовідносинах, в яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень (аналогічні висновки сформульовані, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17 (пункт 5.7), від 04 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16 (пункти 28- 30), від 18 вересня 2018 року у справі № 823/218/17 (пункти 24- 25), від 12 березня 2019 року у справі № 911/3594/17 (пункти 4.8- 4.10), від 02 квітня 2019 року у справі № 137/1842/16-а, від 18 грудня 2019 року у справі № 826/2323/17 (пункти 18- 19), від 18 грудня 2019 року у справі № 263/6022/16-ц (пункти 21- 23), від 19 лютого 2020 року у справі № 520/5442/18 (пункти 18- 20), від 26 лютого 2020 року у справі № 1240/1981/18 (пункти 16- 17), від 01 квітня 2020 року у справі № 520/13067/17).

Статтею 1 Закону України «Про Державне бюро розслідувань» №794-VIII передбачено, що ДБР є центральним органом виконавчої влади, що здійснює правоохоронну діяльність з метою запобігання, виявлення, припинення, розкриття та розслідування злочинів, віднесених до його компетенції.

Згідно абз.2 ч.2 статті 11 Закону України «Про інформацію» № 2657-XII кожному забезпечується вільний доступ до інформації, яка стосується його особисто, крім випадків, передбачених законом.

На підставі п.1 ч.1 статті 20 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» № 5076-VI під час здійснення адвокатської діяльності адвокат має право вчиняти будь-які дії, не заборонені законом, правилами адвокатської етики та договором про надання правової допомоги, необхідні для належного виконання договору про надання правової допомоги, зокрема, звертатися з адвокатськими запитами, у тому числі щодо отримання копій документів, до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, підприємств, установ, організацій, громадських об`єднань, а також до фізичних осіб (за згодою таких фізичних осіб).

В абз.1 ч.1 статті 24 Закону № 5076-VI визначено, що адвокатський запит - письмове звернення адвоката до органу державної влади, органу місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності та підпорядкування, громадських об`єднань про надання інформації, копій документів, необхідних адвокату для надання правової допомоги клієнту.

Наведеним критеріям відповідають відомості про можливу протиправну діяльність особи, одержані органом досудового слідства у порядку реалізації своєї правоохоронної функції.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 13 Закону України № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.

Отже, ДБР як державний орган і суб`єкт владних повноважень є розпорядником такої інформації.

Розглядаючи запит адвоката про надання інформації про те, ким, коли, на якій підставі, з якою метою, в рамках якої процедури, та за яких обставин напряму, чи опосередковано ОСОБА_4 або іншій неуповноваженій на це особі було передано інформацію про дату і час виклику на допит ОСОБА_3 .? Кому саме було передано вказані дані? Ким, коли, кому, на якій підставі, з якою метою, в рамках якої процедури, та за яких обставин було надано вказівку/дозвіл передати ОСОБА_4 або іншій неуповноваженій на це особі напряму, чи опосередковано інформацію про дату і час виклику на допит ОСОБА_3 .? Чи надавали слідчі, що здійснюють досудові розслідування у кримінальних провадженнях № 0000713 та № 0000734 дозволи ОСОБА_4 на розголошення даних цих досудових розслідувань?, ДБР виступає представником влади, здійснює свої визначені законом повноваження і в порядку їх реалізації вирішує питання, що впливають на права та обов`язки суб`єкта звернення.

Таким чином, пов`язані з розглядом відповідного запиту дії або бездіяльність ГПУ випливають зі здійснення публічно-владної управлінської функції. При цьому чинним законодавством не встановлено винятків, які б давали підстави для протилежного висновку щодо правової природи зазначених дій або бездіяльності, а тому спори за скаргами на них є публічно-правовими.

З огляду на викладене колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції неправильно застосував норми процесуального права та необґрунтовано дійшов висновку, що заявлені позивачем вимоги не підлягають розгляду за правилами адміністративного судочинства.

Аналогічного висновку дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові від 08 квітня 2020 року по справі № 826/7244/18.

Таким чином, суд першої інстанції незаконно відмовив у відкритті провадження у адміністративній справі, помилково дійшовши висновку, що розгляд та вирішення даної справи віднесено до цивільної юрисдикції.

Враховуючи зазначене, апеляційний суд вважає, що позивач вірно звернувся до суду з даним позовом в порядку адміністративного судочинства.

Отже при винесенні оскаржуваної ухвали судом першої інстанції було допущено порушення норм процесуального права, що призвело до невірного по суті вирішення справи.

Відповідно до статті 320 КАС України - підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції, зокрема, є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Керуючись ст. ст. 312, 320, 321, 322, 325, 328 КАС України суд,

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити.

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 вересня 2019 року - скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена безпосередньо до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного суду у тридцятиденний строк в порядку, встановленому статтями 329-331 КАС України.

Повний текст рішення виготовлено 08 липня 2020 року.

Головуючий суддя: В.В. Файдюк

Судді: Г.В. Земляна

О.В. Епель