Справа № 300/338/20
Суддя: Григорук О.Б.
Дата ухвалення: 2020-06-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ІВАНО-ФРАНКІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
РІШЕННЯ
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
"24" червня 2020 р. справа № 300/338/20
м. Івано-Франківськ
Івано-Франківський окружний адміністративний суд у складі:
судді Григорука О.Б.,
при секретарі Костюк О.С.,
за участю: представника позивача - Тюріна В.В., представника відповідача - Серединського В.І., представника третьої особи - Соболевського А.Р.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду адміністративну справу за позовом Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Івано-Франківськгаз", третя особа, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача Державна регуляторна служба України, до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною та скасування постанови №2984 від 20.12.2019, -
ВСТАНОВИВ:
Акціонерне товариство «Оператор газорозподільної системи «Івано-Франківськгаз» (надалі позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною та скасування постанови від 20.12.2019 № 2984 Про накладення штрафу на АТ «Івано-Франківськгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу.
Позовні вимоги мотивовані тим, що оскаржувана постанова від 20.12.2019 № 2984 прийнята Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, безпідставно, оскільки відсутні порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу. Представник позивача зазначив, що відповідач мав намір здійснити позапланову перевірку Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Івано-Франківськгаз», терміном з 09.12.2019 по 11.12.2019, щодо дотримання пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 16.02.2017 №201. Представники відповідача прибули для проведення перевірки за місцем знаходження позивача 09.12.2019, 10.12.2019 та 11.12.2019, однак голова правління Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Івано-Франківськгаз» повідомив комісію з проведення перевірки про відмову у проведенні позапланової перевірки позивача на підставі Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності та про право суб`єкта господарювання не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного контролю, якщо цим органом не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному вебсайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику. За вказаних обставин, Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг 11.12.2019 складено акт № 448 від 11.12.2019 за результатами проведення позапланового державного нагляду (контролю), на підставі якого прийнято постанову від 20.12.2019 № 2984 Про накладення штрафу на АТ «Івано-Франківськгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу. Представник позивача зазначив, що відповідач в порушення вимог Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності не затвердив та не оприлюднив на власному офіційному вебсайті уніфікованої форми акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику. Таким чином, на думку представника позивача, вказані обставини надали Акціонерному товариству «Оператор газорозподільної системи «Івано-Франківськгаз» передбачене статтею 10 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності право не допускати посадових осіб відповідача до здійснення державного нагляду (контролю). Окрім цього, представник Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Івано-Франківськгаз» звернув увагу на те, що за умови непроведення перевірки представники відповідача зобов`язані були скласти окремий акт про недопуск до перевірки, а не акт про проведення перевірки. Представник позивача вважає, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, застосувала до Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Івано-Франківськгаз» штрафну санкцію не передбачену законом, з порушенням правил застосування такої санкції та її меж, оскільки санкція, що застосовується до суб`єкта господарювання при першому порушенні, не може бути вищою за мінімальну санкцію, передбачену відповідним законом. За вказаних обставин, представник позивача просив позов задовольнити повністю.
Ухвалою суду від 18.02.2020 позовну заяву залишено без руху у зв`язку з невідповідністю вимогам статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України та надано строк для усунення недоліків. Позивач у вказаний в ухвалі строк усунув недоліки.
Ухвалою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 16.03.2020 відкрито провадження в адміністративній справі за правилами спрощеного позовного провадження, залучено до участі в справі як третю особу, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача: Державну регуляторну службу України.
23.03.2020 через канцелярію Івано-Франківського окружного адміністративного суду надійшли пояснення Державної регуляторної служби України від 20.03.2020 № 1919/0/20-20 на позовну заяву. Представник третьої особи, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача, зазначив, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, є органом ліцензування у розумінні Закону України Про ліцензування видів господарської діяльності та органом державного нагляду (контролю) у розумінні Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Відповідно до частини 15 статті 4 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів. На час проведення позапланової перевірки позивача, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг не затвердила та не оприлюднила у встановленому Законом України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності порядку уніфіковану форму акта, що відповідає новій Методиці розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного (контролю), затвердженій постановою Кабінету Міністрів України № 342 від 10.05.2018. За вказаних обставин, на думку третьої особи, позивач мав право не допустити до перевірки посадових осіб органу державного нагляду (контролю) - Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг. Окрім цього, представник Державної регуляторної служби України звернув увагу на те, що частина 2 статті 59 Закону України Про природні монополії містить перелік правопорушень на ринку природного газу, серед яких відсутнє таке порушення як відмова в допуску службової особи до проведення перевірки. Також відповідно до Закону України Про ліцензування видів господарської діяльності відмова ліцензіата у допуску до проведення перевірки органом ліцензування не відноситься до порушення ліцензіатом ліцензійних умов, а є підставою для складання окремого акта про недопуск органів ліцензування до проведення перевірки суб`єкта господарювання, а не акту за наслідками проведення перевірки, яка не відбулася (т.1 а.с.68-75).
Відповідач скористався правом подання відзиву на адміністративний позов, який надійшов на адресу суду 06.04.2020 (т.1 а.с.127-144). У відзиві представник відповідача заперечив щодо задоволення позову та вказав, що проведення позапланових перевірок дотримання ліцензіатом ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності належить до виключних повноважень Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг. Зазначені Акціонерним товариством «Оператор газорозподільної системи «Івано-Франківськгаз» підстави недопуску до позапланової перевірки позивача щодо дотримання Ліцензійних умов, на думку представника відповідача, є незаконними та такими, що порушують основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Так, форма акту, що є додатком до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, відповідає положенням та формі уніфікованого акту перевірки. При цьому, форма акту перевірки відповідає Методиці № 342, а вищевказаний Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами та разом з додатком актом перевірки опубліковані на офіційному вебсайті Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг. Окрім цього, представник відповідача зазначив, що вимоги про необхідність приведення форм актів у відповідність із Законом України Про внесення змін до Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності щодо лібералізації системи державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності не поширюються на Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг. За вказаних обставин, в позивача були відсутні підстави для відмови у допуску відповідача до позапланової перевірки позивача. Щодо правомірності накладення на позивача штрафу, то представник відповідача зазначив, що постанова від 20.12.2019 № 2984 прийнята за порушення Акціонерним товариством «Оператор газорозподільної системи «Івано-Франківськгаз» пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з постачання природного газу з дотриманням вимог Правил постачання природного газу, інших нормативно-правових актів та нормативних документів, які регулюють ринок природного газу, а саме положень статті 11 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності у частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю). За вказаних обставин, представник відповідача вважає правомірним прийняття постанови від 20.12.2019 № 2984. Просить в задоволенні позову відмовити.
15.04.2020 через канцелярію Івано-Франківського окружного адміністративного суду надійшла відповідь Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Івано-Франківськгаз» на відзив Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, в якому представник позивача вказав на безпідставність доводів відповідача (т.1 а.с.208-218).
Представник позивача у судовому засіданні позовні вимоги підтримав з підстав, викладених у позовній заяві.
Представник відповідача щодо задоволення позову заперечив з підстав викладених у письмовому відзиві на позов. Вважаючи позовні вимоги безпідставними, просив в задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.
Представник третьої особи на стороні позивача в судовому засіданні підтримав доводи викладенні у письмових поясненнях від 20.02.2020 та просив їх врахувати при вирішенні справи.
Розглянувши матеріали адміністративної справи, заслухавши пояснення представників позивача, третьої особи на стороні позивача та відповідача, дослідивши і оцінивши докази, судом встановлено наступне.
Враховуючи звернення громадян ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та інших споживачів відповідач звернувся до Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України з листами від 04.01.2019 №80/14/7-17, від 09.01.2019 №217/14/7-19, від 18.01.2019 №610/14/7-19 для отримання погодження для проведення позапланового заходу контролю ПАТ «Івано-Франківськгаз».
07.03.2019 Державна регуляторна служба України листом №1478/0/20-19 погодила Національній комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (надалі НКРЕКП), проведення (здійснення) органом ліцензування позапланової перевірки додержання АТ «Івано-Франківськгаз».
26.03.2019 відповідачем прийнято постанову №425 якою вирішено провести позапланову перевірку в тому числі АТ «Івано-Франківськгаз» (т.1 а.с.159, 160).
20.11.2019 відповідач видав посвідчення № 455 на проведення позапланової виїзної перевірки ліцензіата - АТ «Івано-Франківськгаз» з питань виконання вимог пункту 2.1 Ліцензійних умов з розподілу щодо дотримання вимог Закону України Про ринок природного газу, чинного Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, зокрема щодо дотримання вимог глави 4 розділу IX Кодексу ГРМ, у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єкту побутового споживача між Оператором ГРМ і побутовим споживачем на підставі даних лічильника природного газу з урахуванням вимог Кодексу ГРМ (т.1 а.с.34, 35). Строк проведення перевірки з 09.12.2019 по 11.12.2019.
09.12.2019 о 11:30 год. комісія з проведення перевірки прибула за місцезнаходженням позивача та повідомила голову правління АТ «Івано-Франківськгаз» про намір розпочати проведення позапланової перевірки та пред`явлено оригінал посвідчення на проведення позапланової виїзної перевірки від 20.11.2019 № 455 та службові посвідчення голови та членів комісії з проведення перевірки.
Голова правління АТ «Івано-Франківськгаз» повідомив комісію з проведення перевірки про відмову у проведенні позапланової перевірки АТ «Івано-Франківськгаз» на підставі норм Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності про право суб`єкта господарювання не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного контролю, якщо цим органом не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному вебсайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.
Голова правління позивача відмовився від отримання письмового запиту комісії від 09.12.2019 № 300/41-47/19 щодо надання інформації та документів, необхідних для проведення позапланової перевірки.
Вказані обставини не заперечуються сторонами.
Представниками відповідача складено акт про відмову Акціонерного товариства Оператор газорозподільної системи «Івано-Франківськгаз» у проведенні позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу від 09.12.2019 та від 10.12.2019, від підпису та отримання якого представники позивача відмовилися (т.1 а.с.36-39).
11.12.2019 представники НКРЕКП склали акт № 448 за результатами позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, в якому зафіксовано про виявлення порушення АТ «Івано-Франківськгаз» пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України Про ринок природного газу, чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень статті 11 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності у частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом. Від підпису та отримання акту № 448 від 11.12.2019 представники позивача відмовилися (т.1 а.с.27-32).
20.12.2019 НКРЕКП прийняла постанову № 2984 Про накладення штрафу на АТ «Івано-Франківськгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу. Згідно вказаної постанови відповідно до пунктів 11, 12 частини 1 статті 17, статтей 19 та 22 Закону України Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг накладено на позивача штраф в розмірі 850000 грн. за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням Закону України Про ринок природного газу, чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень статті 11 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом (т.1 а.с.24-26).
Вважаючи протиправною вищевказану постанову відповідача від 20.12.2019 № 2984 Про накладення штрафу на АТ «Івано-Франківськгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, Акціонерне товариство Оператор газорозподільної системи АТ «Івано-Франківськгаз» звернулося з цим позовом до суду.
Вирішуючи даний спір, суд виходив з таких мотивів та норм права.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), визначає Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності від 05.04.2007 № 877-V (надалі Закон № 877-V).
Відповідно до статті 1 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Згідно з частиною 3 статті 2 Закону № 877-V контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюється органами ліцензування у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених Законом України "Про ліцензування видів господарської діяльності".
Так, суспільні відносини у сфері ліцензування видів господарської діяльності регулює Закон України "Про ліцензування видів господарської діяльності" від 02.03.2015 № 222-VIII, який визначає виключний перелік видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню, встановлює уніфікований порядок їх ліцензування, нагляд і контроль у сфері ліцензування, відповідальність за порушення законодавства у сфері ліцензування видів господарської діяльності.
Відповідно до частини 1 статті 1 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" орган ліцензування це державний орган, уповноважений законом або Кабінетом Міністрів України на здійснення ліцензування господарської діяльності.
Пунктом 3 частини 2 статті 6 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" визначено, що орган ліцензування для цілей цього Закону за відповідним видом господарської діяльності здійснює контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов.
До внесення змін до Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" згідно Закону України Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення конституційних принципів у сферах енергетики та комунальних послуг від 19.12.2019 № 394-ІХ, яким частину 2 статті 2 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" доповнено пунктом 4, дія Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" на час виникнення спірних правовідносин поширювалась на діяльність у сфері електроенергетики, на ринку природного газу, централізоване водопостачання та централізоване водовідведення, виробництво теплової енергії, транспортування теплової енергії магістральними і місцевими (розподільними) тепловими мережами, постачання теплової енергії та іншу діяльність, ліцензування якої здійснює Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, відповідно до закону, та здійснення контролю у цих сферах.
Правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення, визначає Закон України Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 22.09.2016 № 1540-VIII (надалі Закон № 1540-VIII).
Відповідно до частини 1 статті 1 Закону № 1540-VIII (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Мета, форми діяльності Регулятора та його основні завдання визначені статтею 3 Закону № 1540-VIII.
Згідно з частиною 1 статті 3 Закону № 1540-VIII регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Особливості здійснення державного контролю на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг визначені статтею 19 Закону № 1540-VIII.
Відповідно до частини 1 статті 19 Закону № 1540-VIII Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.
Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора (частини 2-3 статті 19 Закону № 1540-VIII).
Згідно з частиною 7 статті 19 Закону № 1540-VIII підставою для проведення позапланової виїзної перевірки є: 1) подання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, письмової заяви про здійснення заходу державного контролю; 2) обґрунтоване звернення фізичної або юридичної особи про порушення суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, її законних прав; 3) обґрунтоване звернення суб`єктів господарювання та споживачів про порушення суб`єктом природної монополії законодавства з питань доступу до електричних/теплових/газових мереж та/або порушення ліцензійних умов; 4) перевірка виконання рішень Регулятора щодо усунення порушень вимог законодавства, прийнятих за результатами планових або позапланових перевірок.
Строк проведення позапланової виїзної перевірки не може перевищувати 10 робочих днів, а щодо суб`єктів малого підприємництва - трьох робочих днів.
У разі великих обсягів перевірки за рішенням Регулятора строк проведення позапланової виїзної перевірки може бути збільшений до 20 робочих днів, а для суб`єктів малого підприємництва - до п`яти робочих днів з внесенням відповідних змін до посвідчення на проведення перевірки.
Постановою НКРЕКП №425 від 26.03.2019 Про проведення позапланових перевірок (зі змінами) визначено здійснити позапланову перевірку дотримання Акціонерним товариством «Оператор газорозподільної системи «Івано-Франківськгаз» Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 № 201.
Відповідно до частини 4 статті 19 Закону № 1540-VIII під час здійснення державного контролю Регулятор має право: 1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; 2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо- та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу; 3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; 4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю; 5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; 6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.
Частиною 5 статті 19 Закону № 1540-VIII передбачено, що за результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.
Один примірник акта про результати перевірки передається суб`єкту господарювання, діяльність якого перевірялася, або уповноваженій ним особі.
У разі відмови суб`єкта господарювання або уповноваженої ним особи прийняти акт про результати перевірки такий акт надсилається суб`єкту господарювання рекомендованим листом протягом п`яти робочих днів з дня підписання акта членами комісії з перевірки.
Суб`єкт господарювання, діяльність якого перевірялася, має право надати письмові пояснення та обґрунтування щодо проведеної перевірки та/або виявлених порушень у строк до п`яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки.
У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.
Акт про результати перевірки разом із поясненнями та обґрунтуванням суб`єкта господарювання, діяльність якого перевірялася, підлягає оприлюдненню на офіційному вебсайті Регулятора до розгляду акта на засіданні Регулятора.
В свою чергу, НКРЕКП при здійсненні контролю за дотриманням законодавства та ліцензійних умов ліцензіатами шляхом проведення планових та позапланових перевірок застосовується Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затверджений постановою НКРЕКП від 14.06.2018 № 428 (надалі Порядок № 428).
Вищевказаний Порядок № 428 (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) установлює: процедуру організації та проведення перевірок; порядок оформлення результатів перевірок; права та обов`язки голови та членів комісії з перевірки; права та обов`язки уповноваженої особи ліцензіата; контроль за виконанням рішень НКРЕКП; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов.
Так, згідно з пунктом 1.5 Порядку № 428 відмова ліцензіата у проведенні перевірки це недопуск членів комісії з перевірки до здійснення перевірки за відсутності передбачених для цього законом підстав (зокрема ненадання документів, інформації щодо предмета перевірки на вимогу членів комісії з перевірки, відмова в доступі до місць провадження діяльності, об`єктів, що використовуються ліцензіатом при провадженні діяльності, що підлягає ліцензуванню, або відсутність уповноваженої особи ліцензіата за місцезнаходженням ліцензіата протягом першого дня перевірки).
Абзацом 7 пункту 7.2 глави 7 Порядку № 428 визначено, що при відмові ліцензіата у проведенні перевірки голова та члени комісії з перевірки фіксують факт відмови в акті перевірки.
При цьому вказуються причини відмови та додаються відповідні пояснення уповноваженої особи ліцензіата (у разі їх надання).
Відповідно до абзацу 9 пункту 7.2 глави 7 Порядку № 428 відмовою ліцензіата у проведенні перевірки вважається недопуск членів комісії з перевірки до здійснення перевірки за відсутності передбачених для цього законом підстав (зокрема ненадання документів, інформації щодо предмета перевірки на вимогу членів комісії з перевірки, відмова в доступі до місць провадження діяльності, об`єктів, що використовуються ліцензіатом при провадженні діяльності, що підлягає ліцензуванню, або відсутність уповноваженої особи ліцензіата за місцезнаходженням ліцензіата протягом першого дня перевірки).
09.12.2019 об 11 годині 30 хвилин. комісія з проведення перевірки прибула за місцезнаходженням позивача та повідомила голову правління Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Івано-Франківськгаз» про намір розпочати проведення позапланової перевірки, пред`явлено оригінал посвідчення на проведення позапланової виїзної перевірки від 20.11.2019 № 455 та службові посвідчення голови та членів комісії з проведення перевірки.
Голова правління позивача в усній формі повідомив комісію з проведення перевірки про відмову у проведенні позапланової перевірки Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Івано-Франківськгаз» на підставі норм Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності про право суб`єкта господарювання не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного контролю, якщо цим органом не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному вебсайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.
Голова правління позивача відмовився від отримання письмового запиту комісії від 09.12.2019 № 300/41-47/19 щодо надання інформації та документів, необхідних для проведення позапланової перевірки.
Представниками відповідача складено акт про відмову Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Івано-Франківськгаз» у проведенні позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу від 09.12.2019, від підпису та отримання якого представники позивача відмовилися (т.1 а.с.36, 37).
Аналогічні обставини, які відбулись 10.12.2019 за місцезнаходженням позивача, зафіксовані в акті про відмову Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Івано-Франківськгаз» у проведенні позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу від 10.12.2019 (т.1 а.с.38, 39).
11.12.2019 представники НКРЕКП склали акт № 448 за результатами позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, в якому зафіксовано порушення АТ «Оператор газорозподільної системи «Івано-Франківськгаз» пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України Про ринок природного газу, чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень статті 11 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності у частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом (т.1 а.с.27-32).
Представник позивача зазначив, що Акціонерне товариство «Оператор газорозподільної системи «Івано-Франківськгаз» правомірно використало гарантоване Законом України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) НКРЕКП до здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, оскільки НКРЕКП не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному вебсайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.
Суд звертає увагу на те, що частиною 7 статті 19 Закону України Про ліцензування видів господарської діяльності (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюють у межах своїх повноважень органи ліцензування шляхом проведення планових і позапланових перевірок відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.
Відповідно до статті 10 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному вебсайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.
Окрім цього, частиною 15 статті 4 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" встановлено, що при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.
Згідно з частиною 2 статті 5 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, розробляє Методику розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), та Методику розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), які затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Методика розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), має передбачати, у тому числі, оцінку ступеня небезпеки, масштабу, виду та сфери діяльності, наявність порушень у попередній діяльності суб`єктів господарювання (крім новостворених).
Орган державного нагляду (контролю) визначає у віднесеній до його відання сфері критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності.
З урахуванням значення прийнятного ризику всі суб`єкти господарювання, що підлягають нагляду (контролю), належать до одного з трьох ступенів ризику: високий, середній або незначний.
Залежно від ступеня ризику органом державного нагляду (контролю) визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю).
Критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), затверджуються Кабінетом Міністрів України за поданням органу державного нагляду (контролю).
Залежно від ступеня ризику орган державного нагляду (контролю) визначає перелік питань для здійснення планових заходів (далі - перелік питань), що затверджується наказом такого органу.
Уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному вебсайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.
Виключно в межах переліку питань орган державного нагляду (контролю) залежно від цілей заходу та ступеня ризику визначає питання, щодо яких буде здійснюватися державний нагляд (контроль), та зазначає їх у направленні на перевірку.
Методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затверджена постановою Кабінету Міністрів України № 342 від 10.05.2018 (надалі - Методика № 342), встановлює єдиний підхід до розроблення органами державного нагляду (контролю) уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) (далі - уніфікована форма акта перевірки).
Зі змісту пункту 2 Методики № 342 вбачається, що уніфікована форма акта перевірки розробляється органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюється на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня її затвердження.
Нормами такої Методики № 342 на законодавчому рівні встановлюються: єдиний підхід до розроблення органами державного нагляду (контролю) критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю) (далі - критерії); єдиний підхід до розроблення органами державного нагляду (контролю) уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) (далі - уніфікована форма акта перевірки).
Згідно з пунктом 4 Методики № 342 перегляд уніфікованої форми акта перевірки, зокрема переліку питань щодо проведення заходу державного нагляду (контролю), здійснюється у разі внесення змін до нормативно-правових актів, на підставі яких розроблений перелік питань щодо проведення заходу державного нагляду (контролю), або прийняття нових нормативно-правових актів у відповідній сфері державного нагляду (контролю).
Перелік питань для здійснення заходу державного нагляду (контролю) визначається органом державного нагляду (контролю) залежно від ступеня ризику шляхом проведення аналізу вимог законодавства, яких повинен дотримуватися суб`єкт господарювання у відповідній сфері, за формою згідно з додатком 1 в електронному вигляді та оприлюднюється на офіційному вебсайті відповідного органу державного нагляду (контролю) (пункт 3 Методики).
Відповідно до пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України № 342 від 10.05.2018 визнано такими, що втратили чинність: постанова Кабінету Міністрів України від 28.08.2013 № 752 Про затвердження методик розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю); постанова Кабінету Міністрів України від 24.05.2017 № 362 Про внесення змін до методик розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю); п. 20 змін, що вносяться до постанов Кабінету Міністрів України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 18.12.2017 № 1103.
Суд звертає увагу на те, що уніфіковані форми актів, розроблені відповідно до вимог Методики, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 28 08.2013 № 752, не містили переліку питань залежно від ступеня ризику. Переліки питань залежно від ступеня ризику містяться виключно в уніфікованих формах актів, затверджених органами державного нагляду (контролю) відповідно до Методики, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 № 342.
Таким чином, з початком застосування нових Методик всі критерії та уніфіковані форми актів, розроблені органами державного нагляду (контролю) на підставі Методик, затверджених постановами Кабінету Міністрів України, що втратили чинність згідно з пунктом 2 постанови Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 № 342, є нечинними.
Органи державного нагляду (контролю), які не затвердили та не оприлюднили у встановленому Законом порядку уніфіковані форми актів, що відповідають новій Методиці, втратили можливість проведення заходів державного нагляду (контролю), оскільки за результатами перевірок можливо складання актів перевірок виключно за уніфікованою формою.
Тобто, якщо органом державного нагляду (контролю) не затверджена та не оприлюднена на власному офіційному вебсайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю).
Дана правова позиція щодо правомірності недопуску до здійснення державного нагляду (контролю) посадових осіб органу державного нагляду (контролю), які не затвердили та не оприлюднили у встановленому Законом порядку уніфіковані форми актів, що відповідають новій Методиці, висловлена Державною регуляторною службою України та оприлюднена на офіційному вебсайті.
Відповідачем не надано суду доказів оприлюднення уніфікованих форм актів, розроблених відповідно до Методики № 342.
За вказаних обставин суд вважає, що позивач правомірно відмовив представникам НКРЕКП у проведенні позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу.
При цьому, акт перевірки № 448 від 11.12.2019 складений у формі, яка не відповідає уніфікованій формі акта перевірки, встановленій вищевказаною Методикою.
Щодо доводів представника відповідача про те, що вищевказаний акт перевірки № 448 від 11.12.2019 складений у формі, передбаченій Порядком контролю за дотриманням ліцензіатами, що проводять діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженої постановою НКРЕКП № 428 від 14.06.2018, то суд вказує на їх безпідставність, оскільки зазначений Порядок не зареєстрований в Міністерстві юстиції України, а тому є необов`язковим до виконання та має лише рекомендаційний характер.
Вищевказані обставини підтверджуються також розпорядженням Державної регуляторної служби України від 13.03.2020 № 60 Про розгляд скарги, згідно якого зобов`язано Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, усунути порушення вимог пункту 8 частини 2 статті 16, частини 7 статті 19 Закону України Про ліцензування видів господарської діяльності, абзацу 7 статті 3, частини 15 статті 4, абзацу 20 статті 10 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, а саме: скасувати постанову від 20.12.2019 № 2984 Про накладення штрафу на АТ «Оператор газорозподільної системи «Івано-Франківськгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу (т.2 а.с.19-22).
Суд звертає увагу на те, що постанова від 20.12.2019 № 2984 Про накладення штрафу на АТ «Івано-Франківськгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу прийнята Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, на підставі акту перевірки № 448 від 11.12.2019. Як встановлено судом вище, висновки акту перевірки № 448 від 11.12.2019 є протиправними, а тому такі матеріали не можуть бути належними та допустимими доказами в обґрунтування правомірності прийняття постанови від 20.12.2019 № 2984 про накладення штрафу на позивача за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу. Отже, постанова від 20.12.2019 № 2984 Про накладення штрафу на АТ «Оператор газорозподільної системи «Івано-Франківськгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу прийнята відповідачем за обставин недоведеності порушення позивачем пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням Закону України Про ринок природного газу, чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень статті 11 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом, тобто безпідставно та необґрунтовано. Враховуючи наведене, оскаржувана постанова є протиправною та підлягає скасуванню.
Відповідно до частини 1 статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
На підставі статті 129-1 Конституції України, керуючись статтями 139, 241-246, 250, 262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
ВИРІШИВ:
Визнати протиправною та скасувати постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг "Про накладення штрафу на АТ "Івано-Франківськгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу" №2984 від 20.12.2019.
Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку. Відповідно до статтей 255, 295, 297, підпункту 15.5 пункту 15 частини 1 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційна скарга на рішення суду подається безпосередньо до суду апеляційної інстанції або через Івано-Франківський окружний адміністративний суд протягом тридцяти днів з дня складення рішення в повному обсязі.

Учасник справи, якому повне рішення суду не було вручене у день його проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження якщо апеляційна скарга подана протягом тридцяти днів з дня вручення йому повного рішення суду.

Відповідно до частини 3 Прикінцевих положень Кодексу адміністративного судочинства України, під час дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19), строки, визначені статтею 295 цього Кодексу, а також інші процесуальні строки щодо апеляційного оскарження продовжуються на строк дії такого карантину.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

Суддя Григорук О.Б.

Рішення складене в повному обсязі 30.06.2020.