Справа № 640/19895/18
Суддя: Горяйнов Андрій Миколайович
Дата ухвалення: 2020-06-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 червня 2020 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

Головуючого судді - Горяйнова А.М.,

суддів - Епель О.В., Чаку Є.В.,

за участю секретаря - Король Ю.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Києві апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 грудня 2019 року, яке ухвалене в порядку спрощеного позовного провадження (письмового провадження), у справі за адміністративним позовом Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Сумигаз» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною постанови,

ВСТАНОВИЛА:

У листопаді 2018 року Публічне акціонерне товариство по газопостачанню та газифікації «Сумигаз», яке на час розгляду справи у зв`язку зі зміною організаційно-правової форми господарювання юридичної особи було перейменоване на Акціонерне товариство «Оператор газорозподільної системи «Сумигаз» (далі - АТ «Сумигаз»), звернулося до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, у якому просило визнати протиправною та нечинною постанову від 23 листопада 2018 року № 1512 «Щодо заборони АТ «Сумигаз» приводити об`єми використаного природного газу побутовими споживачами до стандартних умов при здійсненні комерційних розрахунків за використаний природний газ побутовими споживачами».

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 грудня 2019 року адміністративний позов було задоволено.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позову. Свої вимоги обґрунтовує тим, що суд першої інстанції неправильно застосував норми матеріального права. Скаржник вказує на те, що розрахунки за природний газ здійснюються виключно за спожитий об`єм, розрахований у кубічних метрах, а переведення об`єму газу в енергетичні одиниці (обсяг) має виключно інформаційний характер.

Також відповідач просить врахувати, що Кодекс газорозподільних систем не містить механізму приведення обсягів спожитого газу побутовими споживачами до стандартних умов для здійснення комерційних розрахунків. Відповідач вважає, що позивач та суд першої інстанції невірно трактують положення Типового договору розподілу природного газу. Скаржник також зазначає, що коефіцієнти для розрахунку питомих витрат газу встановлені лише для комерційних споживачів і не можуть застосовуватися у відношенні до побутових споживачів.

Відповідач наголошує на тому, що покриття об`єктивної різниці у вимірах природного газу здійснюється за рахунок тарифу. Тариф, який був установлений для позивача, повністю покриває виробничо-технологічні витрати природного газу.

Позивач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначив, що суд першої інстанції прийняв обґрунтоване рішення про задоволення позову, а підстави для його зміни чи скасування відсутні.

Під час судового засідання представник Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг підтримала апеляційну скаргу та просила суд її задовольнити з підстав, викладених у ній.

Представник позивача в судовому засіданні заперечував проти апеляційної скарги та просив суд відмовити у її задоволенні.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та поданого письмового відзиву на неї, колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 грудня 2019 року - без змін, виходячи із наступного.

Згідно зі ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

У відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З матеріалів справи вбачається, що АТ «Сумигаз» є юридичною особою, основним видом діяльності якої є розподілення та постачання газу. АТ «Сумигаз» як Оператор газорозподільної системи (далі - Оператор ГРМ) на підставі ліцензії здійснює діяльність з розподілу природного газу газорозподільною системою, яка знаходиться у його власності або користуванні відповідно до законодавства, та здійснює щодо неї функції оперативно-технологічного управління.

Постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП) від 24 березня 2016 року № 445 «Про встановлення тарифу на послуги розподілу природного газу для АТ «Сумигаз» було до встановлення тарифів на послуги розподілу природного газу, виходячи з величини приєднаної потужності об`єкта споживача відповідно до Кодексу газорозподільних систем, затвердженого постановою НКРЕКП від 30 вересня 2015 року № 2494, та Типового договору розподілу природного газу, затвердженого постановою НКРЕКП від 30 вересня 2015 року № 2498, установлено АТ «Сумигаз» тариф на послуги розподілу природного газу в розмірі 563 грн 40 коп. за 1000 м 3 (без урахування ПДВ).

НКРЕКП прийняла постанову від 23 листопада 2018 року № 1512 «Щодо заборони АТ «Сумигаз» приводити об`єми використаного природного газу побутовими споживачами до стандартних умов при здійсненні комерційних розрахунків за використаний природний газ побутовими споживачами», якою:

- заборонено АТ «Сумигаз» при здійсненні обліку природного газу, використаного побутовими споживачами, приводити об`єми природного газу до стандартних умов для здійснення комерційних розрахунків за використаний природний газ побутовими споживачами;

- у разі приведення у жовтні 2018 року АТ «Сумигаз» об`ємів використаного природного газу побутовими споживачами до стандартних умов, АТ «Сумигаз» необхідно здійснити за жовтень 2018 року перерахунок об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єктах побутових споживачів відповідно до фактичних показань лічильників природного газу.

Не погоджуючись із вказаною постановою, АТ «Сумигаз» звернулося до суду із адміністративним позовом про визнання її протиправною.

Приймаючи рішення про задоволення адміністративного позову АТ «Сумигаз», суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем не наведено достатніх правових підстав для заборони позивачу приводити об`єми використаного природного газу побутовими споживачами до стандартних умов при здійсненні комерційних розрахунків за природний газ.

Колегія суддів погоджується із зазначеними висновками суду першої інстанції, оскільки вони знайшли своє підтвердження під час апеляційного розгляду справи.

Предметом доказування у цій справі є правомірність встановленої відповідачем заборони для АТ «Сумигаз» приводити об`єми природного газу до стандартних умов при здійсненні обліку природного газу, використаного побутовими споживачами, для здійснення комерційних розрахунків за використаний природний газ побутовими споживачами.

Позивач зазначає, що після отримання показників лічильників побутових споживачів, як оператор газорозподільних систем, приводить такий об`єм природного газу до стандартних умов відповідно до Закону України «Про ринок природного газу», Кодексу газорозподільних систем та договору на розподіл природного газу, укладеного із постачальниками.

Обґрунтовуючи правомірність своїх дій, АТ «Сумигаз» вказує на те, що відповідно до п. 31 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про ринок природного газу» природний газ, нафтовий (попутний) газ, газ (метан) вугільних родовищ та газ сланцевих тощо, газ колекторів щільних порід, газ центрально-басейнового типу (далі - природний газ) - суміш вуглеводнів та невуглеводневих компонентів, що перебуває у газоподібному стані за стандартних умов (тиск - 760 міліметрів ртутного стовпа і температура - 20 градусів за Цельсієм) і є товарною продукцією.

АТ «Сумигаз» зазначає, що всі суб`єкти ринку природного газу знаходяться у взаємовідносинах, де основним елементом є природний газ, об`єм (обсяг) якого приведений до стандартних умов і заборона операторам ГРМ при обліку природного газу, використаного побутовими споживачами, приводити об`єм природного газу до стандартних умов для здійснення комерційних розрахунків за використаний природний газ побутовими споживачами суперечить вимогам чинного законодавства, нормативно-правовим актам Кабінету Міністрів України та НКРЕКП.

За твердженням АТ «Сумигаз», розмір тарифу на послуги з розподілу природного газу не передбачає покриття витрат на приведення об`ємів газу, спожитого побутовими споживачами, до стандартних умов.

Натомість відповідач стверджує, що тариф, який був установлений для позивача, повністю покриває виробничо-технологічні витрати природного газу і покриває об`єктивну різницю у вимірах природного газу.

Крім того НКРЕКП зазначає, що Кодекс газорозподільних систем не містить механізму приведення обсягів спожитого газу побутовими споживачами до стандартних умов для здійснення комерційних розрахунків, а коефіцієнти для розрахунку питомих витрат газу встановлені лише для комерційних споживачів і не можуть застосовуватися у відношенні до побутових споживачів.

Згідно пп. 1 п. 1 ч. 1 ст. 17 та ч. 3 ст. 5 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» Регулятор має право приймати рішення з питань, що належать до його компетенції, які є обов`язковими до виконання. Рішення Регулятора можуть бути оскаржені в судовому порядку, однак оскарження рішень не зупиняє їх виконання.

Зі змісту ст. 14 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» вбачається, що рішення Регулятора можуть бути або актом індивідуальної дії, або регуляторним актом.

Відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

Під час апеляційного розгляду справи учасники справи не заперечували, що постанова Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 23 листопада 2018 року № 1512 у розумінні п. 19 ч. 1 ст. 4 КАС України є актом індивідуальної дії.

Відповідно, в контексті вказаних правовідносин, прийняття оспорюваної постанови не потребувало додержання відповідачем порядку підготовки та прийняття регуляторного акту, який передбачено ст. 15 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг».

Під час апеляційного розгляду справи колегія суддів виходить із того, що обґрунтованість встановленого НКРЕКП тарифу на послуги з розподілу природного газу не є предметом доказування у цій справі. Для вирішення адміністративного позову АТ «Сумигаз» належить встановити чи є законні підстави приводити фактичні об`єми природного газу, використані побутовими споживачами, до стандартних умов для цілей здійснення комерційних розрахунків за використаний природний.

Взаємовідносини оператора газорозподільних систем із суб`єктами ринку природного газу, а також правові, технічні, організаційні та економічні засади функціонування газорозподільних систем визначає Кодекс газорозподільних систем, затверджений постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 30 вересня 2015 року № 2494.

Правила комерційного обліку природного газу в газорозподільній системі визначені у IX Кодексу газорозподільних систем та Законі України «Про забезпечення комерційного обліку природного газу».

Кодекс газорозподільних систем встановлює основні засади комерційного обліку природного газу в ГРМ (газорозподільній мережі), а також встановлює окремі порядок комерційного обліку газу по об`єктах споживачів, що не є побутовими та порядок комерційного обліку газу по об`єктах побутових споживачів (населення).

Згідно з п. 1 глави 1 «Основні засади комерційного обліку природного газу в ГРМ» розділу IX «Правила комерційного обліку природного газу в газорозподільній системі» Кодексу газорозподільних систем комерційний облік природного газу в газорозподільній системі організовується та здійснюється з метою визначення повної та достовірної інформації про об`єми (обсяги) природного газу, які надійшли до ГРМ від суміжних суб`єктів ринку природного газу (ГДП, ВБГ, Оператора ГТС), та об`єми (обсяги) природного газу, які розподілені (передані) з ГРМ підключеним до неї споживачам і суміжним Операторам ГРМ, та подальшого використання інформації у взаємовідносинах між суб`єктами ринку природного газу, у тому числі для взаєморозрахунків між ними.

У відповідності до п. 3 глави 1 «Основні засади комерційного обліку природного газу в ГРМ» розділу IX «Правила комерційного обліку природного газу в газорозподільній системі» Кодексу газорозподільних систем фактичний об`єм надходження природного газу до/з ГРМ (у тому числі по об`єктах споживачів) за певний період визначається в точках комерційного обліку (на межі балансової належності) на підставі даних комерційних вузлів обліку, встановлених в точках вимірювання, та інших регламентованих процедур у передбачених цим Кодексом випадках.

Об`єм природного газу в точках комерційного обліку має бути приведений до стандартних умов та переведений в одиниці енергії (обсяг) згідно з розділом XV цього Кодексу.

Положеннями Кодексу газорозподільних систем передбачено, що приведення об`єму природного газу в точках комерційного обліку до стандартних умов є обов`язковою передумовою для переведення об`єму природного газу в одиниці енергії (обсяг).

Так, згідно з п.п. 1, 6 глави 1 «Розрахунок обсягу енергії» розділу XV «Порядок перерахунку об`єму природного газу в його обсяг, визначений в одиницях енергії» Кодексу газорозподільних систем обсяг енергії виміряного об`єму газу за певний період розраховують шляхом перемноження цього об`єму, приведеного до стандартних умов, на середньозважене значення вищої теплоти згоряння газу за цей період.

За відсутності корекції тиску та температури у ЗВТ (засіб вимірювальної техніки), виміряний об`єм газу має бути приведений до стандартних умов за формулою: Vc = V · k, де V c - об`єм газу, приведений до стандартних умов, (м куб.); V - об`єм газу, виміряний ЗВТ, (м куб.); k - коефіцієнт приведення до стандартних умов вимірювання. Для проведення розрахунків по вузлах обліку, які не обладнані корекцією тиску та температури, коефіцієнт приведення до стандартних умов (k) необхідно визначати за відповідними додатками до Методики приведення об`єму природного газу до стандартних умов за показами побутових лічильників у разі відсутності приладів для вимірювання температури та тиску газу, затвердженої наказом Міністерства палива та енергетики України від 26 лютого 2004 року № 116, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 19 березня 2004 року за № 346/8945.

Зазначені норми вказують на те, що Кодекс газорозподільних систем визначає механізм приведення природного газу в точках комерційного обліку до стандартних умов, проте не передбачає інших підстав для вчинення таких дій, ніж для цілей перерахунку об`єму природного газу в його обсяг, визначений в одиницях енергії.

Разом з тим, зазначений Кодекс передбачає, що фактичний об`єм споживання (розподілу) природного газу, у тому числі побутовими споживачами, визначається також з урахуванням договору розподілу природного газу.

Відповідно до п. 2 глави 1 «Загальні умови» розділу VI «Комерційні умови доступу до газорозподільної системи для отримання/передачі природного газу» Кодексу газорозподільних систем доступ споживачів, у тому числі побутових споживачів, до ГРМ для споживання природного газу надається за умови та на підставі укладеного між споживачем та Оператором ГРМ (до ГРМ якого підключений об`єкт споживача) договору розподілу природного газу, що укладається за формою Типового договору розподілу природного газу, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 30 вересня 2015 року № 2498, в порядку, визначеному цим розділом.

Згідно з п. 1 глави 4 «Порядок комерційного обліку газу по об`єктах побутових споживачів (населення)» розділу «Правила комерційного обліку природного газу в газорозподільній системі» Кодексу газорозподільних систем визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єкту побутового споживача здійснюється на межі балансової належності між Оператором ГРМ і побутовим споживачем на підставі даних лічильника природного газу з урахуванням вимог цього Кодексу та договору.

Глава 4 «Порядок комерційного обліку газу по об`єктах побутових споживачів (населення)» розділу «Правила комерційного обліку природного газу в газорозподільній системі» Кодексу газорозподільних систем визначає особливості встановлення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу за даними лічильника газу та у разі його відсутності, а також визначає розрахунковий період та способи відображення результатів комерційного обліку газу. Також зазначена глава передбачає, що фактичний об`єм споживання (розподілу) природного газу визначається не лише відповідно до Кодексу газорозподільних систем, а й з урахуванням умовам договору розподілу природного газу.

Зазначена глава, зокрема, передбачає, що для визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу приймаються дані лічильника газу Оператора ГРМ. У разі відсутності лічильника газу в Оператора ГРМ приймаються дані лічильника газу побутового споживача. При цьому Оператор ГРМ має право протягом експлуатації лічильника газу та відповідно до вимог цього Кодексу здійснювати контрольне зняття показань ЗВТ (лічильника газу) для контролю та перевірки його показань. Якщо побутовий споживач за договором розподілу природного газу не забезпечений лічильником газу, фактичний об`єм спожитого (розподіленого) природного газу по об`єкту побутового споживача за відповідний календарний місяць визначається за нормами споживання. Періодом, за який по об`єкту побутового споживача визначається об`єм та обсяг спожитого (розподіленого) природного газу, є календарний місяць. Після визначення за підсумками розрахункового періоду (газового місяця) об`єму розподіленого та спожитого природного газу по об`єкту побутового споживача Оператор ГРМ в установленому законодавством порядку здійснює переведення величини об`єму природного газу в обсяг розподіленої (спожитої) енергії за трьома одиницями виміру: у кВт·год, Гкал, МДж. Дані про об`єм (м куб.) та обсяг (кВт·год, Гкал, МДж) розподіленого споживачу (спожитого ним) природного газу за розрахунковий період (газовий місяць) зазначаються Оператором ГРМ в особистому кабінеті споживача на сайті Оператора ГРМ (за наявності) та/або в рахунку про сплату послуги за договором розподілу природного газу. Визначені за умовами цієї глави та договору розподілу природного газу об`єми та обсяги розподілу та споживання природного газу є обов`язковими для їх використання у взаємовідносинах між побутовим споживачем та його постачальником.

У свою чергу 5.2 Типового договору розподілу природного газу, що затверджений постановою НКРЕКП від 30 вересня 2015 року № 2498 (далі - Типовий договір розподілу природного газу), передбачає, що визначення об`єму розподілу та споживання природного газу по Споживачу здійснюється на межі балансової належності між Оператором ГРМ та Споживачем на підставі даних комерційного вузла обліку (лічильника газу), визначеного в заяві-приєднанні, та з урахуванням регламентних процедур, передбачених Кодексом газорозподільних систем та цим Договором.

Крім того, п. 5.3 Типового договору розподілу природного газу прямо передбачає, що за розрахункову одиницю розподіленого та спожитого природного газу береться один кубічний метр (м куб.) природного газу, приведений до стандартних умов, визначених в Кодексі газорозподільних систем.

Зазначені норми Кодексу газорозподільних систем та Типового договору розподілу природного газу у своїй сукупності вказують на те, що для здійснення розрахунків за використаний природний газ побутовими споживачами використовується розрахункова одиниця, яка визначається як один кубічний метр (м куб.) природного газу, приведений до стандартних умов.

З огляду на викладене колегія суддів приходить до висновку про те, що встановлення оскаржуваною постановою НКРЕКП заборони при здійсненні обліку природного газу, використаного побутовими споживачами, приводити об`єми природного газу до стандартних умов для здійснення комерційних розрахунків за використаний природний газ побутовими споживачами - не відповідає вимогам Кодексу газорозподільних систем та Типового договору розподілу природного газу.

Колегія суддів враховує, що згідно з п. 31 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про ринок природного газу» стандартними умовами природного газу є тиск - 760 міліметрів ртутного стовпа і температура - 20 градусів за Цельсієм.

Відповідно до п. 2 глави 2 «Порядок організації приладового обліку в точці вимірювання» розділу X «Особливості приладового обліку природного газу» до складу комерційного ВОГ (вузла обліку газу) з використанням побутового лічильника газу входять, серед іншого, автоматизовані пристрої приведення об`ємів природного газу до стандартних умов (коректора об`єму газу).

Коректор об`єму газу, згідно з п. 28 пункту 4 глави 1 «Визначення основних термінів та понять» розділу І «Загальні положення» Кодексу газорозподільних систем, це сукупність засобів вимірювальної техніки, які вимірюють тиск і температуру газу, що протікає у вимірювальному трубопроводі, обчислюють об`єм газу за стандартних умов, перетворюючи вихідні сигнали від лічильника газу.

Положеннями п. 6 глави 1 «Розрахунок обсягу енергії» розділу XV «Порядок перерахунку об`єму природного газу в його обсяг, визначений в одиницях енергії» Кодексу газорозподільних систем передбачено, що виміряний об`єм газу має бути приведений до стандартних умов виключно за відсутності корекції тиску та температури у ЗВТ (засіб вимірювальної техніки).

Зазначені норми Кодексу газорозподільних систем вказують на те, що оператор ГРМ (АТ «Сумигаз») приводить виміряний побутовим лічильником газу об`єм газу до стандартних умов лише за умови, що зазначений засіб вимірювальної техніки не обладнаний коректором об`єму газу.

Разом з тим, постановою від 23 листопада 2018 року № 1512 позивачу було заборонено приводити об`єми природного газу до стандартних умов для здійснення комерційних розрахунків за використаний побутовими споживачами природний газ незалежно від того, чи обладнаний побутовий лічильник газу відповідного споживача чи оператора ГРМ коректором об`єму газу, що не відповідає вимогам Кодексу газорозподільних систем.

Відповідач, обґрунтовуючи законність постанови від 23 листопада 2018 року № 1512 вказує на те, що чинним законодавством не визначений порядок приведення об`єму природного газу до стандартних умов за показами побутових лічильників у разі відсутності приладів для вимірювання температури та тиску газу саме для населення.

Як раніше зазначалося, відповідно до п. 6 глави 1 «Розрахунок обсягу енергії» розділу XV «Порядок перерахунку об`єму природного газу в його обсяг, визначений в одиницях енергії» Кодексу газорозподільних систем для проведення розрахунків по вузлах обліку, які не обладнані корекцією тиску та температури, коефіцієнт приведення до стандартних умов (k) необхідно визначати за відповідними додатками до Методики приведення об`єму природного газу до стандартних умов за показами побутових лічильників у разі відсутності приладів для вимірювання температури та тиску газу, затвердженої наказом Міністерства палива та енергетики України від 26 лютого 2004 року № 116 (далі - Методика).

У свою чергу абз. 2 п. 2 Методики передбачає, що її дія поширюється на суб`єкти господарювання, які у господарсько-виробничій діяльності для вимірювання об`єму спожитого газу використовують лічильники, крім випадків використання газу за показами лічильників громадянами-підприємцями для власних потреб.

Надаючи оцінку зазначеним доводам НКРЕКП, суд першої інстанції вірно зазначив, що п. 6 глави 1 «Розрахунок обсягу енергії» розділу XV «Порядок перерахунку об`єму природного газу в його обсяг, визначений в одиницях енергії» Кодексу газорозподільних систем пов`язує приведення об`єму спожитого природного газу до стандартних умов не з порядком та процедурою, визначеними Методикою, а з числовими значеннями коефіцієнтів, які зазначені у додатках до неї.

Додатково колегія суддів вважає необхідним зазначити, що Методика визначає спосіб приведення об`ємів газу до стандартних умов, формулу для проведення розрахунків і порядок її використання. Вона була прийнята з метою виконання положень Закону України «Про нафту і газ», приведення нормативної бази у відповідність із чинними нормативними документами, забезпечення єдності вимірювань об`єму природного газу за його споживанням та зменшення необґрунтованих витрат коштів споживачів на оснащення вузлів обліку газу.

Глава 1 «Розрахунок обсягу енергії» розділу XV «Порядок перерахунку об`єму природного газу в його обсяг, визначений в одиницях енергії» Кодексу газорозподільних систем самостійно визначає порядок приведення об`єму газу до стандартних умов та відповідну формулу.

Зазначена глава дійсно передбачає використання не самої Методики, а лише коефіцієнтів приведення до стандартних умов, які зазначені у додатках до неї.

Колегія суддів погоджується із доводами позивача про відсутність перешкод для використання визначених Методикою коефіцієнтів коригування для приведення до стандартних умов об`єму природного газу, що спожитий побутовими споживачами, адже можливість використання таких коефіцієнтів прямо передбачена п. 6 глави 1 «Розрахунок обсягу енергії» розділу XV «Порядок перерахунку об`єму природного газу в його обсяг, визначений в одиницях енергії» Кодексу газорозподільних систем.

Правильність зазначеного висновку підтверджується також тим, що п. 5 глави 4 «Порядок комерційного обліку газу по об`єктах побутових споживачів (населення)» розділу «Правила комерційного обліку природного газу в газорозподільній системі» Кодексу газорозподільних систем зобов`язує оператора ГРМ після визначення за підсумками розрахункового періоду (газового місяця) об`єму розподіленого та спожитого природного газу по об`єкту побутового споживача здійснити переведення величини об`єму природного газу в обсяг розподіленої (спожитої) енергії за трьома одиницями виміру: у кВт·год, Гкал, МДж, а також зазначити дані про об`єм (м куб.) та обсяг (кВт·год, Гкал, МДж) розподіленого споживачу (спожитого ним) природного газу за розрахунковий період (газовий місяць) в особистому кабінеті споживача на сайті Оператора ГРМ (за наявності) та/або в рахунку про сплату послуги за договором розподілу природного газу.

Як раніше зазначалося, за правилами глави 1 «Розрахунок обсягу енергії» розділу XV «Порядок перерахунку об`єму природного газу в його обсяг, визначений в одиницях енергії» Кодексу газорозподільних систем, обсяг енергії виміряного об`єму газу за певний період розраховують шляхом перемноження цього об`єму, приведеного до стандартних умов, на середньозважене значення вищої теплоти згоряння газу за цей період. Порядок приведення об`єму газу до стандартних умов, визначений згідно з пунктом 6 цієї глави. У свою чергу зазначений пункт передбачає використання коефіцієнтів приведення до стандартних умов (k), які зазначені у додатках до Методики.

Положення п. 5 глави 4 «Порядок комерційного обліку газу по об`єктах побутових споживачів (населення)» розділу «Правила комерційного обліку природного газу в газорозподільній системі» та глави 1 «Розрахунок обсягу енергії» розділу XV «Порядок перерахунку об`єму природного газу в його обсяг, визначений в одиницях енергії» Кодексу газорозподільних систем у своїй сукупності додатково вказують на можливість та необхідність використання коефіцієнтів, зазначених у додатках до Методики, у відношенні побутових споживачів.

Аналогічна правова позиція міститься в постановах Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 24 грудня 2019 року у справі № 640/21017/18 та від 03 лютого 2020 року у справі № 640/20866/18.

Крім того, колегія суддів вважає за необхідне врахувати, що акт індивідуальної дії, що є предметом спору у цій справі, також підлягає перевірці на предмет дотримання суб`єктом владних повноважень процедури його прийняття.

Особливості здійснення державного контролю на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг визначені у ст. 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», за змістом частини першої якої Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.

Тобто, законодавцем встановлено види перевірок суб`єктів господарювання за дотриманням ними законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, що здійснюються НКРЕКП (планова, позапланова виїзна та невиїзна перевірки), передумовою яких, як зазначено у ч. 2 ст. 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», є прийняття відповідного рішення Регулятором.

Згідно із ч.ч. 3 - 5 ст. 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.

Під час здійснення державного контролю Регулятор має право:

1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов;

2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо- та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу;

3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю;

4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю;

5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень;

6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.

За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.

Один примірник акта про результати перевірки передається суб`єкту господарювання, діяльність якого перевірялася, або уповноваженій ним особі.

У разі відмови суб`єкта господарювання або уповноваженої ним особи прийняти акт про результати перевірки такий акт надсилається суб`єкту господарювання рекомендованим листом протягом п`яти робочих днів з дня підписання акта членами комісії з перевірки.

Суб`єкт господарювання, діяльність якого перевірялася, має право надати письмові пояснення та обґрунтування щодо проведеної перевірки та/або виявлених порушень у строк до п`яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки.

У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.

Відповідальність за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг у вигляді, зокрема, санкцій та адміністративних стягнень передбачені ст. 22 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг».

Так, за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді: 1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень; 2) накладення штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.

Передумови та порядок проведення НКРЕКП планових перевірок суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг визначені у ч. 6 ст. 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг».

Щодо позапланових перевірок, то на думку колегії суддів, з метою усунення зловживань з боку контролюючого органу, законодавець визначив вичерпний перелік підстав для проведення позапланової виїзної перевірки та строки її проведення. А саме:

1) подання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, письмової заяви про здійснення заходу державного контролю;

2) обґрунтоване звернення фізичної або юридичної особи про порушення суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, її законних прав;

3) обґрунтоване звернення суб`єктів господарювання та споживачів про порушення суб`єктом природної монополії законодавства з питань доступу до електричних/теплових/газових мереж та/або порушення ліцензійних умов;

4) перевірка виконання рішень Регулятора щодо усунення порушень вимог законодавства, прийнятих за результатами планових або позапланових перевірок.

Відповідно до ч. 7 ст. 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» строк проведення позапланової виїзної перевірки не може перевищувати 10 робочих днів, а щодо суб`єктів малого підприємництва - трьох робочих днів.

Згідно із ч. 8 ст. 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» позапланова невиїзна перевірка проводиться виключно у приміщенні Регулятора або його територіального органу.

Підставою для проведення позапланової невиїзної перевірки суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, є:

1) неподання, несвоєчасне подання або подання недостовірної інформації;

2) неподання, несвоєчасне подання або подання недостовірних даних у звітності в установлений Регулятором строк або в інших документах;

3) неподання копій документів, засвідчених в установленому законодавством порядку, пояснень та іншої інформації на законну вимогу Регулятора.

Додатково слід зазначити, що НКРЕКП постановою від 14 червня 2018 року № 428 затвердила Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, дія якого поширюється на суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, які отримали ліцензії на провадження господарської діяльності (далі - ліцензіати) та регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю яких здійснюється Нацкомісією у сфері енергетики та у сфері комунальних послуг та установлює певні процедури, зокрема організації та проведення планових та позапланових перевірок; оформлення результатів перевірок; контроль за виконанням рішень Нацкомісії; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов.

Аналіз наведених норм права свідчить про те, що законодавець встановив для НКРЕКП чіткі повноваження, підстави та алгоритм дій, яких Регулятор зобов`язаний дотримуватись, здійснюючи державне регулювання шляхом державного контролю за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов. До того ж процедура моніторінгу ринків у сферах енергетики та комунальних послуг також відсилає до застосування заходів контролю до суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг у випадку виявлення за результатами моніторингу невідповідності (порушення) провадження господарської діяльності суб`єктами господарювання у сферах енергетики та/або комунальних послуг вимогам чинного законодавства.

Разом з цим, як вбачається з матеріалів справи, постанова відповідача ухвалена, зокрема у зв`язку із зверненнями до нього споживачів природного газу та з метою захисту їх прав. Як зазначав відповідач у відзиві на адміністративний позов та в апеляційній скарзі такі дії позивача створили соціальну напругу і масове невдоволення з боку споживачів послуг Ліцензіата оскільки у жовтні 2018 року в середньому обсяги донарахувань склали 1 - 1,5 % від обсягу фактичного споживання згідно з показниками засобів обліку.

Колегія суддів зазначає, що для захисту прав споживачів природного газу законодавець окрім такого контрольного заходу, як позапланова перевірка на підставі обґрунтованого звернення фізичної особи про порушення суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, її законних прав, передбачив також досудову процедуру вирішення спорів, зокрема шляхом розгляду скарг споживачів щодо порушення їхніх прав та інтересів суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послу, яка визначена у ст. 21 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг».

У такій процедурі вирішуються питання щодо:

1) доступу/приєднання до електричних, теплових та газових мереж, нафто- та продуктопроводів, мереж централізованого водопостачання і водовідведення;

2) дотримання суб`єктами господарювання ліцензійних умов;

3) якості товарів і послуг, що надаються споживачам у сферах енергетики та комунальних послуг;

4) інших питань, розгляд яких віднесено законом до компетенції Регулятора.

Згідно із ч.ч. 4, 5 ст. 21 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» до прийняття рішення по суті спірного питання Регулятор може проводити попередні слухання із залученням заінтересованих осіб та, за потреби, проводити позапланові перевірки.

За результатами розгляду скарги, вирішення спорів Регулятор приймає рішення про:

1) припинення порушення суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідній сфері;

2) припинення порушення суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, ліцензійних умов;

3) накладення штрафу на суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у встановленому порядку;

4) припинення розгляду звернення заявника.

Аналізуючи наведене, колегія суддів дійшла висновку про те, що вирішенню питання за зверненням споживачів, про наявність чи відсутність у суб`єкта господарювання, що проводить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема у підприємства з газопостачання та газифікації, права застосовувати коефіцієнти коригування показів лічильників природного газу побутовим споживачам шляхом приведення об`ємів використаного ними природного газу до стандартних умов при здійсненні комерційних розрахунків, повинна передувати відповідна перевірка обставин, викладених у такому зверненні в порядку регламентованому зазначеними вище нормами законодавства.

Таким чином, у разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розглядає питання відповідальності суб`єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб`єкта господарювання. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.

Аналогічна правова позиція міститься в постановах Верховного Суду від 16 червня 2020 року у справі № 640/20692/18 та від 17 червня 2020 року у справі № 640/20691/18.

Як вбачається з матеріалів справи прийняттю оспорюваної відповідачем постанови не передувало вчинення ним дій та прийняття відповідних рішень, необхідних в порядку процедури здійснення державного контролю за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов. Регулятором не вчинялись дії з метою перевірки відсутності у позивача права застосовувати коефіцієнти коригування показів лічильників природного газу побутовим споживачам шляхом приведення об`ємів використаного ними природного газу до стандартних умов при здійснення комерційних розрахунків, ним не з`ясовано чи компенсуються постачальнику природного газу втрати газу в разі неприведення до стандартних умов результатів вимірювання об`ємів газу лічильниками, що не мають спеціальних пристроїв для автоматичного приведення до стандартних умов їх показів при зміні тиску та/або температури газу через механізм виробничо-технологічних втрат, та чи вказані донарахування у зв`язку із приведенням оператором ГРМ об`ємів газу до стандартних вимірювань призвели до подвійної оплати за одні й ті ж обсяги палива, а відтак, на думку колегії суддів вона підлягає скасуванню також внаслідок порушення процедури її прийняття, а також форми.

З огляду на викладене колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення адміністративного позову АТ «Сумигаз».

Доводи апеляційної скарги НКРЕКП не спростовують висновки суду першої інстанції, викладені в рішенні від 11 грудня 2019 року та не можуть бути підставою для його скасування.

З огляду на викладене колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. У зв`язку з цим колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу НКРЕКП залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 грудня 2019 року - без змін.

Керуючись ст.ст. 242, 308, 310, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг - залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 грудня 2019 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя А.М. Горяйнов

Судді О.В. Епель

Є.В. Чаку

Постанова складена у повному обсязі 30 червня 2020 року.