Справа № 640/1609/19
Суддя: Мельник-Томенко Ж.М.
Дата ухвалення: 2020-06-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 червня 2020 року

м. Київ

справа № 640/1609/19

адміністративне провадження № К/9901/35813/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,

суддів - Жука А.В.,

Мартинюк Н.М.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу

за касаційною скаргою Народного депутата України VIII скликання ОСОБА_1

на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.09.2019 (головуючий суддя - Н.А. Добрівська, судді - А.І. Кузьменко, Л.О. Маруліна)

та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.11.2019 (головуючий суддя - Л.В. Губська, судді - О.В. Епель, О.В. Карпушова)

у справі № 640/1609/19

за позовом Народного депутата України VIII скликання ОСОБА_1

до Кабінету Міністрів України

про визнання бездіяльності протиправною, визнання протиправною та скасування постанови в частині, зобов`язання вчинити дії,

встановив:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. Народний депутат України VIII скликання Вовк В.І. звернувся до суду з позовом до Кабінету Міністрів України, в якому, з урахуванням уточнень до позову, просив:

- визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо невнесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 12.12.2018 № 1059 «Про утворення Міжвідомчої комісії з питань узагальнення правової позиції держави щодо відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та підготовки консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України», з метою приведення її у відповідність до Закону України № 2268-VІІІ, та для утворення передбаченого Законом України та постановою Верховної Ради України № 2356-VIII міжвідомчого координаційного органу як центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом відповідно до статті 24 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади»;

- визнати протиправною та скасувати постанову Кабінету Міністрів України від 12.12.2018 № 1059 «Про утворення Міжвідомчої комісії з питань узагальнення правової позиції держави щодо відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та підготовки консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України» в частині утворення міжвідомчого координаційного органу як тимчасово консультативно-дорадчого органу Кабінету Міністрів України - Міжвідомчої комісії;

- зобов`язати Кабінет Міністрів України з метою приведення постанови Кабінету Міністрів України від 12.12.2018 № 1059 у відповідність до Закону № 2268-VIII та постанови Верховної Ради України № 2356-VIII внести наступні зміни:

- у назві постанови Кабінету Міністрів України від 12.12.2018 № 1059, її тексті та Положенні, що додається, замінити слова «Міжвідомча комісія» на слова «Міжвідомчий координаційний орган» у відповідних відмінках;

- в пункті 1 постанови Кабінету Міністрів України від 12.12.2018 № 1059 слова «у складі згідно з додатком» - виключити;

- Додаток до постанови Кабінету Міністрів України від 12.12.2018 № 1059 - виключити;

- пункт 1 Положення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 12.12.2018 № 1059, викласти в такій редакції: «Міжвідомчий координаційний орган є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який утворюється з метою узагальнення правової позиції держави у питанні відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та підготовки консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України»;

- привести Положення, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 12.12.2018 № 1059, у відповідність до Закону України «Про центральні органи виконавчої влади».

2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказував, що Комітет у закордонних справах і позивач як народний депутат України та заступник Голови зазначеного Комітету брали активну участь у підготовці Закону України «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях» №2268-VIII від 18.01.2018 (далі - Закон №2268-VIII) в частині включення до нього зазначеного положення статті 6, що передбачає створення спеціального міжвідомчого органу, необхідного для координації зусиль центральних органів виконавчої влади у підготовці узагальненої правової позиції держави у питанні відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та підготовці консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України, маючи на увазі створення Кабінетом Міністрів України в рамках своїх повноважень, передбачених законодавством України, центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом, який би здійснював міжвідомчу координацію з зазначеною вище метою. У відповідності до Прикінцевих та перехідних положень Закону №2268-VIII Кабінет Міністрів України був зобов`язаний у місячний строк з дня набрання чинності цим Законом привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом. Кабінет Міністрів України тривалий час не виконував норми Закону України щодо утворення зазначеного міжвідомчого координаційного органу, позивач як народний депутат України звернувся з депутатським запитом №207/03-692 до Прем`єр-міністра України Гройсмана В.Б. щодо невиконання Кабінетом Міністрів України вимог законодавства України про утворення міжвідомчого координаційного органу з метою підготовки консолідованої претензії України до Росії щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України. У відповідь на вказаний запит позивач отримав лист від Міністерства з питань тимчасово окупованих територій та внутрішньо-переміщених осіб України, в якому зазначалось, що міністерство розробило проект постанови Кабінету Міністрів України «Про утворення Міжвідомчої комісії з питань узагальнення правової позиції держави щодо відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та підготовки консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України». Оскільки станом на кінець вересня 2018 року міжвідомчий координаційний орган так і не був утворений Кабінетом Міністрів України, 27.09.2018 позивач звернувся з депутатським зверненням №207/03-775 до відповідача з вимогою припинити порушення законності щодо невиконання Кабінетом Міністрів України положень Закону №2268-VІІІ в частині утворення міжвідомчого координаційного органу з метою узагальнення правової позиції держави у питанні відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та підготовки консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України та вжити заходів для невідкладного утворення такого органу. 12.12.2018 Кабінет Міністрів України прийняв постанову №1059 «Про утворення Міжвідомчої комісії з питань узагальнення правової позиції держави щодо відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та підготовки консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України». Позивач вказує, що зазначеною постановою утворено тимчасовий консультативно-дорадчий орган Кабінету Міністрів України - Міжвідомча комісія з питань узагальнення правової позиції держави щодо відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та підготовки консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України. На переконання позивача спірна постанова Уряду суперечить частині четвертій статті 6 Закону №2268-VIII, оскільки дана норма не передбачає утворення міжвідомчого координаційного органу саме як тимчасового консультативно-дорадчого органу Кабінету Міністрів України, повноваження та завдання якого обмежені постановою Кабінету Міністрів України від 17.06.2009 року №599 «Питання консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів, утворених Кабінетом Міністрів України». Такий статус новоутвореного органу є власним рішенням виключно Кабінету Міністрів України, хоча в листах і зверненнях Адміністрації Президента України, Комітету Верховної Ради України у закордонних справах і народних депутатів України зазначалось про необхідність його утворення як центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом, а не допоміжного органу Уряду. Як наполягає позивач, оскаржувана постанова Кабінету Міністрів України має концептуальні недоліки, що призведе до того, що Міжвідомча комісія - тимчасово консультативно-дорадчий орган Кабінету Міністрів України не буде спроможна виконати масштабні функції та завдання з метою узагальнення правової позиції держави у питанні відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та підготовки консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України та, як наслідок, буде абсолютно непрацездатним органом для виконання зазначених масштабних функцій і завдань.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.09.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.11.2019, у задоволенні позову відмовлено повністю.

4. При прийнятті рішення суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що ані Законом № 2268-VIII, ані Законом України «Про Кабінет Міністрів України» не передбачено утворення міжвідомчого координаційного органу в порядку статті 24 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», до того ж, законами України «Про Державний бюджет України на 2018 рік» і «Про Державний бюджет України на 2019 рік» не передбачено видатків на утворення центрального органу виконавчої влади, про який йдеться в Законі № 2268-VIII. Водночас, правовий статус та законодавча обмеженість повноважень центрального органу виконавчої влади вказують на неможливість в повній мірі покладення на такий орган усього переліку завдань, функцій та повноважень міжвідомчого координаційного органу, які визначені Законом № 2268-VIII. Відтак, оскільки правова регламентація центрального органу виконавчої влади відповідно до чинного законодавства за своєю суттю повністю виключає можливість його міжвідомчого статусу, що є прямою вимогою Закону № 2268-VIII, суди дійшли висновку про безпідставність тверджень позивача про те, що даним Законом на Уряд покладений обов`язок створити міжвідомчий координаційний орган саме як центральний орган виконавчої влади. Крім того, суди виходили з того, що в межах спірних правовідносинах, позивач не є особою, яка є учасником (суб`єктом) правовідносин, що регулюються спірною постановою Кабінету Міністрів України і утворення міжвідомчого координаційного органу вказаною постановою не породжує для позивача жодних прав та обов`язків.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

5. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на недотримання судами норм матеріального права, просить рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати, ухвалити нове рішення, яким задовольнити позов у повному обсязі.

6. В обґрунтування вимог касаційної скарги позивач вказує, що твердження судів про те, що положення Регламенту Кабінету Міністрів України не передбачають такої підстави для внесення змін до актів Уряду як вимоги народного депутата України про припинення порушення законності є необґрунтованим, оскільки Регламент Кабінету Міністрів України є підзаконним актом, що має нижчу юридичну силу і не може порушувати права народного депутата України, визначені Законом України «Про статус народного депутата України». Вказує, що у рішенні судів помилково та необґрунтовано зазначено, що позивач не є суб`єктом правовідносин, які склались в результаті прийняття оскаржуваної постанови відповідача, оскільки бездіяльність з боку органу державної влади - Кабінету Міністрів України порушує його інтереси в частині невиконання органом державної влади норм Закону № 2268-VIII та постанови Верховної Ради України № 2356-VIII, автором якої він є.

Позиція інших учасників справи

7. Відсутність відзиву на касаційну скаргу не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

Рух касаційної скарги

8. Ухвалою Верховного Суду від 23.12.2019 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Народного депутата України VIII скликання Вовка В.І.

9. Ухвалою Верховного Суду від 24.06.2020 адміністративну справу призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні.

Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи

10. 18.01.2018 Верховною Радою України прийнято Закон України «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях» № 2268-VIII, який, згідно абзацу 20 його преамбули, має на меті визначення особливостей державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях.

11. У відповідності до частини четвертої статті 6 Закону № 2268-VIII Кабінет Міністрів України вживає всіх передбачених законодавством України заходів для захисту прав і свобод людини і громадянина, зокрема здійснює постійний моніторинг стану дотримання прав і свобод людини і громадянина та документування фактів порушення таких прав і свобод на тимчасово окупованих територіях України, за результатами якого оприлюднює та надає відповідну інформацію міжнародним організаціям у сфері захисту прав і свобод людини та вживає необхідних заходів для утворення міжвідомчого координаційного органу з метою узагальнення правової позиції держави у питанні відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та підготовки консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України.

12. Відповідно до частини сьомої статті 13 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 2268-VIII Кабінет Міністрів України у місячний строк з дня набрання чинності цим Законом має привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом.

13. Згідно частини першої статті 13 Закону №2268-VIII цей Закон набирає чинності з дня, наступного за днем його опублікування.

14. Перша публікація Закону у офіційному виданні була здійснена 23.02.2018 в газеті «Голос України» № 37, отже, він набрав чинності 24.02.2018.

15. 20.03.2018 Верховною Радою України винесено постанову № 2356-VIII «Про комплекс невідкладних заходів щодо практичної реалізації міжнародно-правової відповідальності Російської Федерації за збройну агресію проти України», якою на Кабінет Міністрів України покладено обов`язок вжити необхідних заходів для утворення міжвідомчого координаційного органу з метою узагальнення правової позиції держави у питанні відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та підготовки консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України (абзац 2 пункту 1 постанови № 2356-VIII).

16. У зв`язку з тим, що Кабінет Міністрів України тривалий час не виконував вимоги Закону № 2268-VIII щодо утворення зазначеного міжвідомчого координаційного органу, позивач звернувся з депутатським запитом № 207/03-692 до Прем`єр-міністра України Гройсмана В .Б . щодо невиконання Кабінетом Міністрів України вимог законодавства України про утворення міжвідомчого координаційного органу з метою підготовки консолідованої претензії України до Росії щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України.

17. У відповідь на запит позивач отримав лист Міністерства з питань тимчасово окупованих територій та внутрішньо-переміщених осіб України № 22/5.2-2669-18 від 02.07.2018, в якому зазначено, що міністерство розробило проект постанови Кабінету Міністрів України «Про утворення Міжвідомчої комісії з питань узагальнення правової позиції держави щодо відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та підготовки консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України».

18. У зв`язку з тим, що всупереч Закону № 2268-VIII міжвідомчий координаційний орган станом на кінець вересня 2018 року так і не був утворений Кабінетом Міністрів України, 27.09.2018 позивач звернувся з депутатським зверненням № 207/03-775 до Кабінету Міністрів України з вимогою припинити порушення законності щодо невиконання Кабінетом Міністрів України положень Закону № 2268-VIII в частині утворення міжвідомчого координаційного органу з метою узагальнення правової позиції держави у питанні відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та підготовки консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України та вжити заходів для невідкладного утворення такого органу.

19. Листи з аналогічного питання були скеровані Урядові Главою Адміністрації Президента України І. Райніним від 02.11.2018 року № 02-01/1823 та Комітетом Верховної Ради України у закордонних справах від 09.11.2018 № 04-20/10-904(235942).

20. 12.12.2018 Кабінетом Міністрів України, відповідно до частини четвертої статті 6 Закону України «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях» прийнято постанову № 1059 «Про утворення Міжвідомчої комісії з питань узагальнення правової позиції держави щодо відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та підготовки консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України».

21. Відповідно до пункту 1 Постанови № 1059 утворено Міжвідомчу комісію з питань узагальнення правової позиції держави щодо відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та підготовки консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України у складі згідно з додатком, а пунктом 2 цієї Постанови затверджено Положення про Міжвідомчу комісію з питань узагальнення правової позиції держави щодо відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та підготовки консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України, що є додатком до цієї постанови.

22. В пункті 1 Положення про Міжвідомчу комісію дана Комісія визначається як тимчасовий консультативно-дорадчий орган Кабінету Міністрів України, який утворюється з метою узгодження дій центральних і місцевих органів виконавчої влади для розроблення та узагальнення правової позиції держави щодо відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та використання правових механізмів для подання консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України.

23. Згідно пояснювальної записки до проекту Постанови № 1059, її проект розроблено з метою забезпечення узагальнення правової позиції держави у питанні відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та підготовки консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України.

24. Також у пояснювальній записці до проекту Постанови № 1059 зазначається про те, що цей проект розроблено на виконання частини четвертої статті 6 Закону України «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях» та пункту 1 Плану організації підготовки проектів актів, необхідних для забезпечення реалізації зазначеного Закону, схваленого протоколом Кабінету Міністрів України від 21.03.2018 № 10.

25. Не погоджуючись з положеннями постанови Кабінету Міністрів України від 12.12.2018 року № 1059 та вважаючи, що відповідач, діючи на власний розсуд, утворив передбачений Законом № 2268-VIII та Постановою Верховної Ради України № 2356-VIII міжвідомчий координаційний орган не як центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом, позивач звернувся до суду з позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування (чинні на час виникнення спірних правовідносин)

26. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

27. Статтею 113 Конституції України передбачено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

28. Згідно із частиною першою статті 19 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 № 794-VII (далі - Закон № 794-VII) діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення праві і свобод людини та громадянина, запобігання та протидії корупції, розв`язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.

29. Відповідно до частин першої, другої статті 49 Закону № 794-VII Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

30. Відповідно до частини другої статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

31. Згідно із частинами другою, шостою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

32. Разом з тим, Конституційний Суд України неодноразово розглядав питання тлумачення частини другої статті 55 Конституції України (пункт 1 резолютивної частини Рішення № 6-зп від 25.11.1997; пункт 1 резолютивної частини Рішення № 9-зп від 25.12.1997 та пункт 1 резолютивної частини Рішення №19-рп/2011 від 14.12.2011).

33. Так, у рішенні № 19-рп/2011 від 14.12.2011 Конституційний Суд України зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

34. Відтак, системний аналіз статті 55 Конституції України дозволяє дійти висновку, що частина друга цієї статті гарантує «кожному» захист «своїх прав», які були порушені органами державної влади, місцевого самоврядування, посадовими і службовими особами. Саме в такому значенні сформульовано частини третю, п`яту та шосту статті 55 Конституції України.

35. Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.

36. Відповідно до статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

37. Адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин; вирішуючи спір суд повинен встановити, що у зв`язку з прийнятим рішенням, вчиненням дії чи допущенням бездіяльності суб`єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи інтереси особи у сфері публічно-правових відносин; при цьому, обставини дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів має довести належними та допустимими доказами саме позивач.

38. Розгляду та задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права чи інтереси особи в сфері публічно-правових відносин.

39. При цьому, при зверненні до суду позивачу необхідно обирати такий спосіб захисту, який би міг відновити його становище та захистити порушене, на його думку, право. Застосування конкретного способу захисту права залежить як від змісту суб`єктивного права, за захистом якого звернулась особа, так і від характеру його порушення. З цією метою суд повинен з`ясувати характер спірних відносин (предмет та підстави позову), характер порушеного права позивача та можливість його захисту в обраний ним спосіб.

40. Так, відповідно до положень Кодексу адміністративного судочинства України особа має право звернутись до адміністративного суду з позовом у разі, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю відповідача порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин. При цьому, обставину щодо фактичного порушення суб`єктом владних повноважень - відповідачем його прав, свобод чи інтересів має довести, саме, позивач належними і допустимими доказами.

41. В розумінні Кодексу адміністративного судочинства України захист прав, свобод та інтересів осіб завжди є наступним, тобто, передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення, при цьому, задоволенню підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин.

42. Отже, право на судовий захист має лише та особа, яка є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Тож для того, щоб особі було надано судовий захист, суд встановлює, чи особа дійсно має порушене право, свободу чи інтерес, і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем в момент здійснення ним оскаржуваних дій чи рішень.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

43. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина перша статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України у редакції, яка була чинною до 08.02.2020).

44. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).

45. Як на підставу для визнання протиправною та скасування у відповідній частині спірної постанови Кабінету Міністрів України від 12.12.2018 № 1059, позивач посилається на те, що її положення суперечать частині четвертій статті 6 Закону України № 2268-VII та Постанові Верховної Ради України № 2356-VIII. Так, недоліки на які посилається позивач призведуть до того, що Міжвідомча комісія як тимчасово консультативно-дорадчий орган Кабінету Міністрів України не буде спроможна виконати масштабні функції та завдання з метою узагальнення правової позиції держави у питанні відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та підготовки консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України та, як наслідок, буде абсолютно непрацездатним органом для виконання зазначених масштабних функцій і завдань.

46. При цьому, згідно із частиною першою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1 - 4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

47. Правовий статус народного депутата України регулюються Законом України «Про статус народного депутата України».

48. Відповідно до статті 6 Закону України «Про статус народного депутата України» народний депутат у порядку, встановленому законом:

1) бере участь у засіданнях Верховної Ради України;

2) бере участь у роботі депутатських фракцій (груп);

3) бере участь у роботі комітетів, тимчасових спеціальних комісій, тимчасових слідчих комісій, утворених Верховною Радою України;

4) виконує доручення Верховної Ради України та її органів;

5) бере участь у роботі над законопроектами, іншими актами Верховної Ради України;

6) бере участь у парламентських слуханнях;

7) звертається із депутатським запитом або депутатським зверненням до Президента України, органів Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України тощо.

49. Частиною другою статті 7 Закону України «Про статус народного депутата України» передбачено, що народний депутат відповідно до закону розглядає звернення виборців, а також від підприємств, установ, організацій, органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об`єднань громадян, вживає заходів для реалізації їх пропозицій і законних вимог, інформує виборців про свою депутатську діяльність під час особистих зустрічей з ними та через засоби масової інформації.

50. Відповідно до частини першої статті 17 Закону України «Про статус народного депутата України» народний депутат, який не має спеціальних повноважень на представництво Верховної Ради України, має право вступати у відносини з посадовими особами і державними органами іноземних держав лише від свого імені.

У відносинах з посадовими особами, державними органами і громадянами іноземних держав народний депутат має право захищати незалежність та суверенітет, інтереси України, її громадян і не завдавати своїми вчинками шкоди Україні, її громадянам.

51. Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що повноваження щодо звернення до суду щодо визнання незаконними дій та актів Кабінету Міністрів України, у тому числі з метою захисту прав виборців, можуть бути реалізовані народним депутатом України тільки у межах відносин представництва.

52. Звертаючись до суду з адміністративним позовом та обґрунтовуючи свої вимоги, позивач не конкретизує, які саме негативні наслідки він зазнав та яким чином оскаржуваною постановою порушуються, зокрема, його права.

53. У постанові Верховного Суду України від 23.05.2017 у справі № 800/541/16 суд підкреслив, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

54. Згідно частини другої статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

55. З аналізу вищезазначених норм, слідує, що під час розгляду справи позивач повинен довести, а суд встановити факти або обставини, які б свідчили про порушення індивідуально виражених прав чи інтересів позивача з боку відповідача, внаслідок вчинення його дій (бездіяльності) та прийняття оскаржуваного рішення.

56. В даному випадку, позивач не є суб`єктом правовідносин, які склались в результаті прийняття оскаржуваної постанови відповідача, відповідно і дана постанова не може порушувати його прав, свобод чи інтересів.

57. Колегія суддів суду касаційної інстанції вважає правильним висновок судів попередніх інстанцій, що народні депутати України не наділені повноваженнями вимагати усунення порушення законності шляхом індивідуального звернення до суду з адміністративним позовом.

58. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 21.06.2018 у справі № 826/4504/17, від 06.11.2019 у справі №826/15078/17.

59. Крім того, відповідно до статті 117 Конституції України Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.

60. Відповідно до пункту 1 параграфа 32 глави 2 розділу 4 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 № 950, проекти актів Кабінету Міністрів готуються на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів, доручень Прем`єр-міністра, а також за ініціативою членів Кабінету Міністрів, центральних органів виконавчої влади, державних колегіальних органів, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій з дотриманням вимог цього Регламенту.

61. Згідно із частиною першою статті 51 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України приймаються на засіданнях Кабінету Міністрів України шляхом голосування більшістю голосів від посадового складу Кабінету Міністрів України, визначеного відповідно до статті 6 цього Закону. Якщо проект рішення отримав підтримку рівно половини посадового складу Кабінету Міністрів України і за цей проект проголосував Прем`єр-міністр України, рішення вважається прийнятим.

62. Частиною другою статті 51 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» встановлено, що після підписання акта Кабінету Міністрів України внесення до його тексту будь-яких змін, у тому числі виправлення орфографічних і стилістичних помилок, здійснюється в порядку, передбаченому частиною першою цієї статті.

63. Аналогічні положення закріплені і в пункті 5 параграфа 55-1 глави 7 розділу 4 Регламенту, яким визначено, що після підписання акта Кабінету Міністрів внесення до його тексту будь-яких змін, у тому числі виправлення орфографічних та стилістичних помилок, здійснюється шляхом прийняття відповідного рішення на засіданні Кабінету Міністрів.

64. Згідно із підпунктом 3 пункту 1 параграфа 7 Регламенту, питання, що потребують нормативно-правового врегулювання актами Кабінету Міністрів розглядаються на засіданнях Кабінету.

65. Процедура підготовки актів Кабінету Міністрів України (в тому числі і актів про внесення змін до вже існуючих актів Кабінету Міністрів України), суб`єкти внесення проектів актів і перелік додатків, їх аналіз, процедура їх погодження і підписання встановлюються Регламентом, яким також визначається процедура розгляду депутатських запитів і звернень (глава 6).

66. Враховуючи викладене, колегія суддів суду касаційної інстанції вважає правильним висновок судів попередніх інстанцій про те, що Регламентом не передбачено такої підстави для внесення змін до актів Уряду, як вимоги народного депутата. Не відносяться до таких і листи Глави Адміністрації Президента України та Комітету Верховної Ради України.

67. Судом касаційної інстанції відхиляються доводи позивача щодо покладення на Кабінет Міністрів України обов`язку щодо створення міжвідомчого координаційного органу саме як центрального органу виконавчої влади.

68. Відповідно до частин першої, другої статті 1 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» систему центральних органів виконавчої влади складають міністерства України (далі - міністерства) та інші центральні органи виконавчої влади.

Система центральних органів виконавчої влади є складовою системи органів виконавчої влади, вищим органом якої є Кабінет Міністрів України.

Міністерства забезпечують формування та реалізують державну політику в одній чи декількох сферах, інші центральні органи виконавчої влади виконують окремі функції з реалізації державної політики.

69. Частиною другою статті 2 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» визначено, що міністерства діють за принципом єдиноначальності. Інші центральні органи виконавчої влади діють за принципом єдиноначальності, якщо інше не передбачено законом.

70. Частинами першою та другою статті 16 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» визначено, що центральні органи виконавчої влади утворюються для виконання окремих функцій з реалізації державної політики як служби, агентства, інспекції.

Діяльність центральних органів виконавчої влади спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через відповідних міністрів згідно із законодавством.

71. Основними завданнями центральних органів виконавчої влади, згідно частини першої статті 17 цього Закону, є: 1) надання адміністративних послуг; 2) здійснення державного нагляду (контролю); 3) управління об`єктами державної власності; 4) внесення пропозицій щодо забезпечення формування державної політики на розгляд міністрів, які спрямовують та координують їх діяльність; 5) здійснення інших завдань, визначених законами України.

72. Відповідно до частини другої статті 17 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» центральні органи виконавчої влади можуть здійснювати одне або кілька визначених частиною першою цієї статті завдань.

У разі якщо більшість функцій центрального органу виконавчої влади складають функції з надання адміністративних послуг фізичним і юридичним особам, центральний орган виконавчої влади утворюється як служба.

У разі якщо більшість функцій центрального органу виконавчої влади складають функції з управління об`єктами державної власності, що належать до сфери його управління, центральний орган виконавчої влади утворюється як агентство.

У разі якщо більшість функцій центрального органу виконавчої влади складають контрольно-наглядові функції за дотриманням державними органами, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, юридичними та фізичними особами актів законодавства, центральний орган виконавчої влади утворюється як інспекція.

73. Відповідно до частини першої статті 23 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» центральний орган виконавчої влади у межах своїх повноважень, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України та наказів міністерств видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання.

74. За таких обставин, правильним є висновок судів попередніх інстанцій, що правовий статус та законодавча обмеженість повноважень центрального органу виконавчої влади вказують на неможливість в повній мірі покладення на такий орган усього переліку завдань, функцій та повноважень міжвідомчого координаційного органу, які визначені Законом № 2268-VIII. Оскільки правова регламентація центрального органу виконавчої влади відповідно до чинного законодавства України за своєю суттю повністю виключає можливість його міжвідомчого статусу, що є прямою вимогою Закону № 2268-VIII.

75. Разом з тим, частина четверта статті 6 Закону № 2268-VIII, на виконання якої було видано оскаржувану постанову, не містить застережень щодо статусу утворюваного органу.

76. Тому, доводи позивача про суперечність постанови Кабінету Міністрів України від 12 грудня 2018 року № 1059 «Про утворення Міжвідомчої комісії з питань узагальнення правової позиції держави щодо відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації та підготовки консолідованої претензії України до Російської Федерації щодо реалізації її міжнародно-правової відповідальності за збройну агресію проти України» Закону України «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях» від 18.01.2018 № 2268-VIII є неправильними.

77. Таким чином, суд касаційної інстанції прийшов до висновку, що відповідачем, на якого в силу частини другої статті 77 покладено обов`язок щодо доказування, доведено правомірність дій та рішення.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

78. Викладені в касаційній скарзі доводи щодо помилковості висновків судів попередніх інстанції не підтвердилися під час перегляду справи касаційним судом.

79. Судами першої та апеляційної інстанцій правильно застосовано норми матеріального та процесуального права.

80. За змістом пункту 1 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

81. Відповідно до частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, яка була чинною до 08.02.2020) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Висновки щодо розподілу судових витрат

82. Відповідно до частини шостої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

83. Оскільки суд касаційної інстанції не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», статтями 327, 341, 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

постановив:

1. Касаційну скаргу Народного депутата України VIII скликання ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.09.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.11.2019 у справі № 640/1609/19 залишити без змін.

3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Ж.М. Мельник-Томенко

Судді А.В. Жук

Н.М. Мартинюк