Справа № 821/544/17
Суддя: Бітов А.І.
Дата ухвалення: 2020-06-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

23 червня 2020 р.м.ОдесаСправа № 821/544/17

Категорія: 2 Головуючий в 1 інстанції: Кисильова О.Й.

Час і місце ухвалення: 10:05, м. Херсон

Дата складання повного тексту: 02.06.2017 р.

Судова колегія П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого Бітова А.І.

суддів Градовського Ю.М.

Ступакової І.Г.

при секретарі Рощіній К.С.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою Управління капітального будівництва Херсонської обласної державної адміністрації на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 30 травня 2017 року у справі за позовом Управління капітального будівництва Херсонської обласної державної адміністрації до Херсонської обласної ради, третя особа Херсонська обласна державна адміністрація, про визнання протиправними та скасування рішень,

В С Т А Н О В И Л А :

У квітні 2017 року Управління капітального будівництва Херсонської обласної адміністрації (далі УКБ Херсонської ОДА) звернулося до суду з позовом до Херсонської обласної ради (далі Херсонська ОР), третя особа Херсонська обласна державна адміністрація (далі Херсонська ОДА) (з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог) про визнання протиправними та скасування:

- рішення Херсонської ОР від 03 березня 2017 року №392 "Про покладення функцій замовника ремонтно-будівельних робіт об`єктів спільної власності територіальних громад області";

- п.4 рішення Херсонської ОР від 10 квітня 2017 року № 449 "Про внесення змін до рішень Херсонської обласної ради".

Обґрунтовуючи свої вимоги, позивач вказував, що починаючи з 2014 року він здійснює функції замовника по будівництву, реконструкції, реставрації та капітальному ремонту об`єктів в області, в тому числі об`єктів спільної власності територіальних громад області за рахунок Державного та місцевого бюджетів.

Відповідач оскаржуваними рішеннями позбавив позивача вказаних функцій, передавши їх комунальній установі з капітального будівництва та експлуатації Херсонської ОР. Позивач зазначає, що підготовка та виконання обласних бюджетів належить до виключної компетенції обласних державних адміністрацій, в особі їх управлінь та департаментів. УКБ є головним розпорядником бюджетних коштів, передбачених програмою для здійснення будівництва, реконструкції та інших ремонтних робіт об`єктів спільної власності, а тому дія оскаржуваних рішень позбавляє позивача права самостійно визначати одержувача бюджетних коштів, що є порушенням ст. 22 БК України.

Також позивач наголошує на тому, що одержувача бюджетних коштів визначає замовник, тобто розпорядник бюджетних коштів. За правилами БК України комунальні установи не можуть бути головними розпорядниками бюджетних коштів та не наділені повноваженнями визначати розпорядників коштів нижчого рівня, а також одержувачів цих коштів, що, в свою чергу, позбавляє їх права бути замовниками робіт та послуг. Як зазначає позивач, у відповідача відсутні повноваження на створення виконавчих органів, які можуть бути розпорядниками бюджетних коштів та на визначення замовника робіт та послуг. Посилаючись на наведені обставини, просить задовольнити позов та скасувати спірні рішення.

Представники відповідача у судовому засіданні позовні вимоги не визнали, посилаючись на наступне. Стаття 60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначає, що районні та обласні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об`єктами їхньої спільної власності, що задовольняють спільні потреби територіальних громад. Херсонська ОР в особі громади області є власником об`єктів такого нерухомого майна, а тому за правилами ГК України має право на свій розсуд визначати порядок використання майна та управління діяльністю об`єктів комунальної власності. Відтак відповідач у спосіб визначення виконавцем функцій замовника комунальної установи Херсонської ОР, реалізовує свої повноваження щодо розпорядження майном, зокрема, проведення ремонтних робіт, контролю за їх якістю та раціональним використанням коштів місцевого бюджету, виділених на зазначені цілі. Підставою для покладення функцій замовника ремонтно-будівельних робіт об`єктів спільної власності територіальних громад області на комунальне підприємство з капітального будівництва та експлуатації слугували звернення керівників комунальних закладів до Херсонської ОР щодо фактів неякісного складання проектно-кошторисної документації та виконання робіт, що призвело до неефективного використання коштів обласного бюджету.

Позивач, будучи головним розпорядником бюджетних коштів, одночасно був і одержувачем бюджетних коштів, оскільки виконував функції замовника будівництва та здійснював технічний нагляд, що заборонено бюджетним законодавством. БК України не містить поняття замовник будівництва, як не містить будь-яких норм, якими законодавець пов`язує замовника будівництва та головного розпорядника коштів. Головні розпорядники коштів обласного бюджету визначені рішенням обласної ради "Про обласний бюджет на 2017 рік". Комунальні установи та заклади Херсонської ОР, будучи одержувачами бюджетних коштів, діятимуть згідно із рішенням від 10 квітня 2017 року №449, п.4 якого визначено, що комунальна установа з капітального будівництва та експлуатації Херсонської ОР здійснює функції замовника ремонтно-будівельних робіт об`єктів спільної власності, що фінансуються та/або співфінансуються з обласного бюджету, якщо інше не передбачено законодавством України. П.5 визначає, що це рішення набирає чинності з моменту його оприлюднення на не поширює свою дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності. Тобто, права позивача жодним чином не порушені, оскільки всі правовідносини, що склалися між позивачем та іншими суб`єктами, де позивач був замовником ремонтно-будівельних робіт, діятимуть до їх завершення. Зважаючи на викладені обставини, відповідач просить відмовити в задоволенні позовних вимог повністю.

Представник третьої особи у судовому засіданні 18 травня 2017 року підтримав позовні вимоги повністю, вважаючи оскаржувані рішення протиправними з підстав перевищення відповідачем своїх повноважень та порушення ст. 22 БК України.

Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 30 травня 2017 року відмовлено УКБ Херсонської ОДА у задоволенні позовних вимог до Херсонської ОР, за участю третьої особи - Херсонської ОДА про визнання протиправними та скасування рішень.

Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 27 вересня 2017 року апеляційну скаргу УКБ Херсонської ОДА задоволено частково.

Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 30 травня 2017 року скасовано.

Прийнято по справі нову постанову, якою адміністративний позов УКБ Херсонської ОДА до Херсонської ОР, третя особа Херсонська ОДА, про визнання протиправними та скасування рішень, задоволено частково.

Визнано неправомірним рішення Херсонської ОР від 03 березня 2017 року №392 "Про накладення функцій замовника ремонтно-будівельних робіт об`єктів спільної територіальної власності громад області".

Визнано неправомірним та скасовано п.4 рішення Херсонської ОР від 10 квітня 2017 року №449 "Про внесення змін до рішень Херсонської обласної ради".

В іншій частині позовних вимог відмовлено.

Постановою Верховного Суду від 09 грудня 2019 року касаційну скаргу Херсонської ОР задоволено частково.

Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 27 вересня 2017 року в частині визнання неправомірним та скасування п. 4 рішення від 10 квітня 2017 року №449 залишено без змін.

Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 27 вересня 2017 року в частині визнання неправомірним та скасування рішення від 03 березня 2017 року №392 скасовано, справу направлено в цій частині до П`ятого апеляційного адміністративного суду на новий розгляд.

Таким чином, предметом розгляду апеляційного адміністративного суду по даній справі є вимоги та доводи апеляційної скарги УКБ Херсонської ОДА щодо оскарження постанови Херсонського окружного адміністративного суду від 30 травня 2017 року в частині відмови суду першої інстанції у задоволенні позовної вимоги про визнання неправомірним та скасування рішення Херсонської ОР від 03 березня 2017 року №392.

В апеляційній скарзі УКБ Херсонської ОА (у частині, що розглядається у даному апеляційному провадженні) ставиться питання про скасування судового рішення в зв`язку з тим, що воно постановлено з неправильним застосуванням норм матеріального права, з порушенням норм процесуального права.

Доводи апеляційної скарги УКБ Херсонської ОДА:

Спірними рішеннями відповідача (Херсонської ОР) замовником ремонтно-будівельних робіт об`єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонської області, що фінансуються та/або співфінансуються з обласного бюджету, визначено комунальну установу капітального будівництва та експлуатації Херсонської ОР, якщо інше не передбачено чинним законодавством України.

Таким чином при отриманні бюджетних коштів, виділених на ремонтно-будівельні роботи, особа, яка визначатиметься розпорядником коштів позбавляється повноваження виступати замовником таких видів робіт та/або делегувати і повноваження іншій особі - одержувачу бюджетних коштів, на власний розсуд, а з потреби - за результатами тендерних процедур.

Визначаючи комунальну установу капітального будівництва та експлуатації Херсонської ОР єдиним замовником на проведення робіт на об`єктах спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонське області, відповідач заздалегідь вказує розпорядникам бюджетних коштів ту особу, як має виступати одержувачем коштів.

Позивач є розпорядником бюджетних коштів, як за нормою БК України, так і відповідно до рішення Херсонської ОР від 29 грудня 2016 року №358 "Про обласний бюджет на 2017 рік".

Комунальна установа капітального будівництва та експлуатації Херсонської ОР не може виступати розпорядником бюджетних коштів, але може бути одержувачем таких коштів.

Тобто для виконання функцій замовника, в частині проведення розрахунків, комунальна установа має набути грошові кошти, виділені на такі цілі, від розпорядників бюджетних коштів. Взагалі комунальні установи обласних рад не можуть бути головними розпорядниками (розпорядниками нижчого рівня) бюджетних коштів, визначати розпорядників коштів нижчого рівня, а також одержувачів цих коштів.

Зазначене позбавляє їх можливості закупати за бюджетні кошти товари, роботи та послуги не набувши статусу отримувача бюджетних коштів.

Як зазначалося вище одержувачів бюджетних коштів мають право визначати лише їх розпорядники.

Однак, посилаючись на ті самі норми права, суд першої інстанції внаслідок невірного їх трактування, прийшов хибного висновку, що оскаржувані рішення відповідача жодним чином не перешкоджають позивачу виконувати функції розпорядника бюджетних котів та контролювати законність їх використання.

Фактично, при виконанні оскаржуваних рішень відповідача, функція розпорядника бюджетних коштів, якому виділені кошти на проведення ремонтно-будівельних робіт, зводиться до отримання їх з бюджету та передачу комунальній установі для виконання функцій замовника.

Таким чином, відповідач фактично надав позивачу вказівку про єдину особу, яка має бути отримувачем бюджетних коштів, що кваліфікується за ст. 17 Закону України "Про захист економічної конкуренції", відповідно до якої забороняються дії органів місцевого самоврядування, що полягають у схилені суб`єктів господарювання до порушень законодавства про захист економічної конкуренції.

Статтею 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначені повноваження обласних рад, серед яких відсутнє таке повноваження як визначення замовника робіт та послуг.

Відповідно до ст. 119 Конституції України виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин - також програм їх національно-культурного розвитку; підготовку та виконання відповідних обласних і районних бюджетів забезпечують місцеві державні адміністрації.

У відповідності з Положенням про управління капітального будівництва Херсонської обласної державної адміністрації, затвердженим розпорядженням голови Херсонської ОДА від 13 вересня 2016 року № 696, саме на позивача покладені обов`язки із реалізації в області державної політики у галузі капітального будівництва та виконання функції замовника будівництва об`єктів містобудування та інфраструктури на території області

Приймаючи оскаржувані рішення, відповідач вийшов за межі наданих йому повноважень та прийняв незаконні рішення.

У запереченнях на апеляційну скаргу ОСОБА_1 вказується, що постанова суду першої інстанції є правомірною та скасуванню не підлягає.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідача, доводи апеляційної скарги УКБ Херсонської ОА (у частині, що розглядається у даному апеляційному провадженні), перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, судова колегія приходить до наступного.

Обставини встановлені судом першої інстанції, підтверджені судом апеляційної інстанції та неоспорені учасниками апеляційного провадження:

03 березня 2017 року на ХІ сесії Херсонська ОР VІІ скликання прийняла рішення № 392, яким виконання функцій замовника ремонтно-будівельних робіт об`єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області, що фінансуються та/або співфінансуються з обласного бюджету, покладено на комунальну установу з капітального будівництва та експлуатації Херсонської ОР.

На виконання п.1 цього рішення обласній державній адміністрації доручено розробити проект змін до програми соціально-економічного та культурного розвитку Херсонської області на 2017 рік, затвердженої рішенням обласної ради від 29 грудня 2016 року №357 в частині реалізації заходів, пов`язаних з ремонтно-будівельними роботами об`єктів нерухомості, в тому числі спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонської області та внести його на розгляд обласної ради (п.2 рішення № 392).

04 березня 2017 року на ХІІ сесії Херсонська ОР VІІ скликання прийняла рішення № 449, абз.2 п.1 якого визнано таким, що втратило чинність рішення ХІ сесії обласної ради VІІ скликання від 03 березня 2017 року №392 "Про покладення функцій замовника ремонтно-будівельних робіт об`єктів спільної власності територіальних громад області".

Пунктом 4 рішення від 04 квітня 2017 року №449 визначено замовником ремонтно-будівельних робіт об`єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонської області, що фінансуються та/або співфінансуються з обласного бюджету, комунальну установу з капітального будівництва та експлуатації Херсонської ОР, якщо інше не передбачено чинним законодавством України.

У п.5 рішення від 04 квітня 2017 року №449 зазначено, що це рішення набирає чинності з моменту його оприлюднення та не поширює свою дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції дійшов висновку, що приймаючи рішення про визначення замовником ремонтно-будівельних робіт комунальної установи облради (п.4 рішення), відповідач діяв в межах повноважень та у спосіб, передбачених законодавством України, а відтак підстави для скасування п.4 рішення Херсонської ОР від 10 квітня 2017 року №449 "Про внесення змін до рішень Херсонської обласної ради" відсутні. Відсутні також підстави для скасування рішення від 03 березня 2017 року №392, оскільки рішенням від 04 квітня 2017 року №449 визнано таким, що втратило чинність рішення від 03 березня 2017 року № 392.

Вирішуючи справу в частині визнання неправомірним та скасування рішення від 03 березня 2017 року №392, суд першої інстанції виходив з того, що головними розпорядниками бюджетних коштів можуть бути як місцеві державні адміністрації та її структурні підрозділи, так і виконавчі органи та апарати місцевих рад та їх структурні підрозділи.

Таким чином, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідачем дотримано норми бюджетного законодавства та Порядку щодо затвердження бюджетних програм та визначення головних розпорядників коштів бюджету.

Разом з тим, суд першої інстанції зазначив, що бюджетне законодавство жодним чином не пов`язує функції головного розпорядника коштів за бюджетними програмами із функціями замовника будівництва та/або ремонтно-будівельних робіт.

Судова колегія вважає ці висновки суду першої інстанції правильними і такими, що відповідають вимогам ст.ст. 2, 6-12, 73, 74 КАС України, ст.ст. 2, 22 БК України, ст.ст. 42, 44 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Постанова Верховного Суду від 09 грудня 2019 року (по даній справі) вказує, що для правильного вирішення даного спору необхідно встановити не тільки можливість застосування до оскаржуваного рішення від 03 березня 2017 року №392 положень Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року №7-рп/2009 в частині підтвердження або спростування правомірності рішення від 03 березня 2017 року №392, а і визначитись з правою природою оскаржуваного рішення органу місцевого самоврядування, змістом суб`єктивних прав та законних інтересів позивача, які виникли у зв`язку із його прийняттям та чи є дане рішення актом, який встановлює, змінює чи скасовує обов`язкові для виконання на певній території правила поведінки учасників даних правовідносин.

Судова колегія апеляційного суду не приймає до уваги доводи апелянта, виходячи з наступного.

Рішення органів місцевого самоврядування є основною юридичною формою реалізації їх завдань і функцій. Шляхом видання акта орган місцевого самоврядування вирішує те чи інше питання (загальне чи індивідуальне), що виникає в процесі його діяльності, в інтересах реалізації завдань та функцій територіальних громад. Акт може створювати юридичну основу для виникнення, зміни чи припинення адміністративно-правових відносин або є юридичним фактом, що безпосередньо створює умови для виникнення, зміни чи припинення певних правових відносин.

В контексті наведеного, судова колегія вважає, що рішення №392 від 03 березня 2017 року є намаганням відповідача, як органу місцевого самоврядування, врегулювати правовідносини, які діючим (на час прийняття) законодавством віднесені до відання саме відповідача не змінюючи чи скасовувати свої попередні рішення.

Тому, судова колегія вважає, що, в даному випадку, відсутні підстави застосовувати до рішення відповідача №392 від 03 березня 2017 року положення Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року №7-рп/2009 у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень ч.2 ст. 19, ст. 144 Конституції України, ст. 25, ч.14 ст. 46, ч.ч.1, 10 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування), яким передбачено право органу місцевого самоврядування приймати рішення, вносити зміни та/чи скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

З приводу правої природи оскаржуваного рішення відповідача та його впливу на змістом суб`єктивних прав та законних інтересів позивача, які виникли у зв`язку із його прийняттям, судова колегія зазначає наступне.

Розпорядженням голови Херсонської ОДА від 14 листопада 2014 року №817 відповідно до Положення про УКБ Херсонської ОДА, затвердженого розпорядженням від 18 січня 2013 року №18, УКБ Херсонської ОДА визначено єдиним замовником по будівництву, реконструкції, реставрації та капітальному ремонту об`єктів в області.

Судом першої інстанції встановлено, що функції замовника будівництва об`єктів житлово-комунального і соціального призначення на території області позивач виконує відповідно до Положення про УКБ, яке було розроблене згідно Типового положення про управління капітального будівництва обласної Київської та Севастопольської міської державної адміністрації, затвердженого постановою Кабміну від 06 вересня 2000 року №1401.

Постановою Кабінету Міністрів України від 06 лютого 2013 року №99, яка набрала чинності 22 лютого 2013 року визнано такими, що втратили чинність деякі постанови Кабінету Міністрів України, зокрема, постанова Кабінету Міністрів України від 06 вересня 2000 року №1401 "Про затвердження Типового положення про управління капітального будівництва обласної, Київської та Севастопольської міської державної адміністрації".

Отже, нормативний акт, на підставі якого розроблено Положення про УКБ Херсонської ОДА втратив чинність, тобто втратила чинність норма, яка передбачала, що функцію замовника будівництва об`єктів житлово-комунального і соціального призначення на території області здійснює УКБ обласної чи міської державної адміністрації.

Натомість Положення про управління капітального будівництва Херсонської ОДА, затверджене розпорядженням голови ОДА 13 вересня 2016 року №696, яким керується у своїй діяльності позивач, містить посилання на здійснення ним функції замовника будівництва об`єктів житлово-комунального і соціального призначення на території області. У свою чергу розпорядження від 14 листопада 2014 року №817 про визначення позивача єдиним замовником по будівництву, реконструкції, реставрації та капітальному ремонту об`єктів області містить посилання на Положення про УКБ Херсонської ОДА, затверджене розпорядженням голови ОДА від 18 січня 2013 року №18, яке розпорядженням голови ОДА від 26 листопада 2014 року №845 визнано таким, що втратило чинність.

Враховуючи наведене, судова колегія погоджується з висновком суду першої інстанції, про те, що позивач діє на підставі Положення, яке за своїм змістом в частині здійснення ним функції замовника будівництва об`єктів житлово-комунального і соціального призначення на території області не відповідає вимогам чинного законодавства, що регулює дані правовідносини, при цьому ні розпорядження від 14 листопада 2014 року №817, ні Положення про управління не містять посилань на здійснення позивачем функцій замовника по будівництву, реконструкції та капітальному ремонту об`єктів спільної власності територіальних громад області, а охоплює об`єкти будівництва в області загалом.

Аналізуючи зміст спірного рішення та враховуючи свій попередній висновок судова колегія приходить до наступного висновку, що правова природа спірного рішення відповідача (№392 від 03 березня 2017 року) не впливає на суб`єктивні права та законні інтереси позивача.

Відповідно, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, про необхідність відмови у задоволенні позову УКБ Херсонської ОДА про визнання протиправним та скасування рішення Херсонської ОР від 03 березня 2017 року №392 "Про покладення функцій замовника ремонтно-будівельних робіт об`єктів спільної власності територіальних громад області".

Враховуючи все вищевикладене, судова колегія вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення (в частині вимоги про визнання неправомірним та скасування рішення від 03 березня 2017 року №392) з додержанням норм матеріального і процесуального права, а наведені в скарзі доводи правильність висновків суду (в цій частині) не спростовують, відповідно, апеляційна скарга задоволенню не підлягає.

Судова колегія не змінює розподіл судових витрат, відповідно до ст.139 КАС України.

Керуючись ст.ст. 308, 310, п.1 ч.1 ст. 315, ст.ст. 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, судова колегія,

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу Управління капітального будівництва Херсонської обласної державної адміністрації (в частині доводів апеляційної скарги щодо оскарження постанови Херсонського окружного адміністративного суду від 30 травня 2017 року в частині відмови суду першої інстанції у задоволенні вимоги про визнання неправомірним та скасування рішення Херсонської обласної ради від 03 березня 2017 року №392) залишити без задоволення, а постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 30 травня 2017 року (в цій частині) залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Повне судове рішення складено 03 липня 2020 року.

Головуючий: Бітов А.І.

Суддя: Градовський Ю.М.

Суддя: Ступакова І.Г.