Справа № 320/2134/19
Суддя: Безименна Наталія Вікторівна
Дата ухвалення: 2020-06-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 320/2134/19 Суддя (судді) першої інстанції: Лисенко В.І.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 червня 2020 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді Безименної Н.В.

суддів Бєлової Л.В. та Кучми А.Ю.

за участю секретаря судового засідання Головченко В.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Виконавчого комітету Броварської міської ради Київської області на рішення Київського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2019 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Броварської міської ради Київської області, третя особа - ОСОБА_2 про визнання протиправним та скасування рішення,-

В С Т А Н О В И Л А:

Позивач звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Виконавчого комітету Броварської міської ради Київської області, в якому просив, з урахуванням уточнень, визнати протиправним та скасувати рішення конкурсної комісії Броварської міської ради Київської області, оформлене протоколом від 12.04.2019 №25 в частині недопуску до участі у конкурсі ОСОБА_1 на зайняття вакантної посади начальника відділу держаного архітектурно-будівельного контролю Управління інспекції і контролю Броварської міської ради Київської області та визначення переможця конкурсу на зайняття вакантної посади начальника відділу держаного архітектурно-будівельного контролю Управління інспекції і контролю Броварської міської ради Київської області ОСОБА_2; визнати протиправним та скасувати розпорядження міського голови від 03.05.2019 №135-ОС «Про переведення ОСОБА_2 ».

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2019 року адміністративний позов задоволено.

Не погоджуючись із вказаним рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити. Вимоги апеляційної скарги обґрунтовані тим, що позивач не відповідав вимогам щодо освіти конкурсантів, подані ним документи не відповідали встановленим вимогам, у зв`язку з чим було прийнято рішення про його недопуск до участі у конкурсі на зайняття вакантної посади, при цьому він особисто не наполягав на його участі у конкурсі, при цьому жодних доказів щодо порушення його прав в ході проведення конкурсу матеріали справи не містять, в той же час, можливі окремі процесуальні порушення не призвели до порушення прав позивача, оскільки не могли вплинути на результати конкурсного відбору кандидатів, а розпорядження міського голови від 03.05.2019 №135-ОС взагалі є актом індивідуальної дії, який жодним чином не стосується позивача та не зачіпає його прав чи інтересів.

Позивач відзив на апеляційну скаргу не подавав. В суді першої інстанції його позиція обґрунтовувалась тим, що він не погоджувався із рішенням комісії щодо недопуску та наполягав на його участі в конкурсі, однак в розгляді даного питання було відмовлено, що свідчить про обмеження його прав та порушення відповідачем положень п.17 постанови Кабінету Міністрів України від 15.02.2002 №169.

Третя особа відзив на апеляційну скаргу не подавала. Будь-які її письмові пояснення в матеріалах справи відсутні.

Позивач та третя особа, будучі належним чином повідомлені про день, час та місце судового розгляду, в судове засідання не з`явились. Позивач подав до суду клопотання про слухання справи без його участі.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представника відповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню.

Згідно ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, на підставі розпорядження виконавчого комітету Броварської міської ради від 27.02.2019 №78-ОС оголошено конкурс на заміщення вакантної посади - начальника відділу державного архітектурно-будівельного контролю Управління інспекції і контролю Броварської міської ради Київської області (а.с.93).

Відповідно до інформації з офіційного порталу Броварської міської ради вимогами для кандидатів зазначено: громадяни України, освіта вища, за освітньо-кваліфікаційним рівнем магістра, спеціаліста за відповідним напрямом професійного спрямування (будівництво та архітектура або право), стажем роботи за фахом на службі в органах місцевого самоврядування або державній службі на керівних посадах в іншій сфері на менше, як п`ять років, вільне володіння державною мовою (а.с.96).

12 квітня 2019 року виконавчий комітет Броварської міської ради Київської області проводив конкурс на заміщення вакантної посади начальника відділу державного архітектурно-будівельного контролю Управління інспекції і контролю Броварської міської ради Київської області та відповідно до протоколу засідання конкурсної комісії Броварської міської ради від 12.04.2019 №25 (а.с.10-17), комісією було перевірено подані документи кандидатів на відповідність їх встановленим вимогам щодо прийняття на державну службу та службу в органах місцевого самоврядування та виявлено, що один із кандидатів, а саме ОСОБА_1 подав шляхом заповнення на офіційному веб-сайті НАЗК декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за минулий рік за формою, що визначається НАЗК, а саме як посадова особа юридичної особи публічного права (начальник дільниці технічного обслуговування системи водовідведення та зливної каналізації Комунального підприємства Броварської міської ради Київської області «Бровари-Благоустрій») за 2018 рік, та не подав декларацію особи, яка претендує на зайняття посади, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за минулий рік за встановленою формою, що визначається НАЗК шляхом її заповнення на офіційному веб-сайті НАЗК, як кандидат на заміщення вакантної посади.

Також Комісією виявлено, що напрям професійного спрямування освіти кандидата ОСОБА_1 не відповідає вимогам постанови Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2015 року № 671 «Деякі питання діяльності органів державного архітектурно-будівельного контролю», відповідно до якої, на посаду керівника органу Держархбудконтролю призначається особа з вищою освітою за освітньо-кваліфікаційним рівнем магістра, спеціаліста за відповідним напрямом професійного спрямування (будівництво та архітектура або право).

Комісією прийнято рішення не допустити до участі в іспиті ОСОБА_1 , як кандидата, документи та напрям професійного спрямування освіти якого, не відповідають установленим вимогам.

За за результатами складення письмового іспиту кандидатами були отримані наступні бали: ОСОБА_4 - 10 балів; ОСОБА_5 - 11 балів; ОСОБА_2 - 15 балів; ОСОБА_6 - 14 балів.

Рекомендовано міському голові призначити на посаду начальника відділу державного архітектурно-будівельного контролю Управління інспекції і контролю Броварської міської ради Київської області ОСОБА_2

12.04.2019 позивачем до голови Броварської міської ради подано скаргу, в якій він вимагав поновити його порушені права, скасувати результати конкурсу, як такі, що порушують законодавство та провести повторний конкурс з чітким дотриманням норм ст.3 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (а.с.18), за наслідком розгляду якої листом від 08.05.2019 №9-7-729 позивача повідомлено, що конкурс на заміщення вакантної посади начальника відділу держаного архітектурно-будівельного контролю Управління інспекції і контролю Броварської міської ради Київської області проведено у відповідності до чинного законодавства (а.с.36-37).

В той же час, розпорядженням міського голови м.Бровари від 03.05.2019 №135-ОС переведено ОСОБА_2 на посаду начальника відділу державного архітектурно-будівельного контролю Управління інспекції і контролю Броварської міської ради Київської області з 06.05.2019, як такого, що успішно пройшов конкурсний відбір на дану посаду (а.с.83).

Вважаючи порушеними свої права під час проведення конкурсу, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, дійшов висновку, що не прийняття головою комісії попереднього рішення про недопуск позивача до конкурсу з відповідним обґрунтуванням, та у подальшому недопуск ОСОБА_1 до участі у конкурсі, враховуючи обставину його наполягання, у своїх сукупності є підставою для висновку, що оскаржувані результати іспиту на заміщення вакантної посади є такими, що прийняті на підставі неправомірно проведеного конкурсу.

Спірні правовідносини, що склались між сторонами, регулюються Конституцією України, Законом України «Про державну службу», Законом України «Про службу в органах місцевого самоврядування» (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), який визначає правові, організаційні, матеріальні та соціальні умови реалізації громадянами України права на службу в органах місцевого самоврядування, визначення загальних засад діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їх правовий статус, порядок та правові гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування.

Відповідно до ст.1 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» служба в органах місцевого самоврядування - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом.

Частиною 1 ст.2 наведеного Закону визначено, що посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.

Згідно зі ст.3 цього Закону посадами в органах місцевого самоврядування є: виборні посади, на які особи обираються на місцевих виборах; виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою; посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.

Статтею 10 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» передбачено, що прийняття на службу в органи місцевого самоврядування на посади керівника секретаріату (керуючого справами) районної, обласної ради, керуючого справами виконавчого апарату обласних і районних рад, керівників відділів, управлінь та інших працівників органів місцевого самоврядування шляхом призначення відповідно сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради здійснюється на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.

Проведення конкурсу, випробування та стажування при прийнятті на службу в органи місцевого самоврядування здійснюється в порядку, визначеному законодавством України про державну службу.

Відповідно до ч.1 ст.22 Закону України «Про державну службу» з метою добору осіб, здатних професійно виконувати посадові обов`язки, проводиться конкурс на зайняття вакантної посади державної служби відповідно до Порядку проведення конкурсу на зайняття посад державної служби, що затверджується Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2016 №246. затверджено Порядок проведення конкурсу на зайняття посад державної служби, відповідно до п.2 якого Порядок проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2002 року № 169 (далі - Порядок №169), застосовується під час прийняття на службу в органи місцевого самоврядування відповідно до Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування».

Пунктами 1-3 Порядку №169 визначено, що відповідно до цього Порядку проводиться конкурсний відбір на заміщення вакантних посад державних службовців третьої - сьомої категорій (далі - конкурс), крім випадків, коли законами України встановлено інший порядок заміщення таких посад.

Конкурс на заміщення вакантної посади державного службовця повинен забезпечувати конституційне право рівного доступу до державної служби громадян України.

Для проведення відбору кандидатів на заміщення вакантних посад державних службовців наказом (розпорядженням) керівника відповідного державного органу, який здійснює призначення на посаду державного службовця, утворюється конкурсна комісія у складі голови, секретаря і членів комісії. Очолює конкурсну комісію заступник керівника державного органу. До складу конкурсної комісії входять представники кадрової та юридичної служб, а також окремих структурних підрозділів апарату державного органу.

Відповідно до п.6-9 цього Порядку умови проведення конкурсу в окремому державному органі відповідно до цього Порядку визначаються його керівником, який призначає на посади та звільняє з посад державних службовців. Рішення про проведення конкурсу приймається керівником органу за наявності вакантної посади державного службовця.

До участі у конкурсі не допускаються особи, які: визнані в установленому порядку недієздатними; мають судимість, що є несумісною із зайняттям посади державного службовця; у разі прийняття на службу будуть прямо підпорядковані або підлеглі близьким особам; позбавлені права займати відповідні посади в установленому законом порядку на визначений термін; в інших випадках, установлених законами.

Особи, які подали необхідні документи до державного органу для участі у конкурсі, є кандидатами на зайняття вакантної посади державного службовця (далі - кандидати).

Конкурс проводиться поетапно: 1) публікація оголошення державного органу про проведення конкурсу в пресі або поширення його через інші засоби масової інформації; 2) прийом документів від осіб, які бажають взяти участь у конкурсі, та їх попередній розгляд на відповідність встановленим кваліфікаційним вимогам до відповідного рівня посади; 3) проведення іспиту та відбір кандидатів.

Пунктом 13 Порядку №169 передбачено, що особи, які бажають взяти участь у конкурсі, подають до конкурсної комісії державного органу, в якому проводиться конкурс, такі документи: заяву про участь у конкурсі, в якій зазначається про ознайомлення заявника із встановленими законодавством обмеженнями щодо прийняття на державну службу та проходження державної служби; заповнену особову картку (форма П-2 ДС) з відповідними додатками; дві фотокартки розміром 4 х 6 см; копії документів про освіту, підвищення кваліфікації, присвоєння вченого звання, присудження наукового ступеня; декларацію про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру за минулий рік за формою, передбаченою Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції»; копію документа, який посвідчує особу; копію військового квитка (для військовослужбовців або військовозобов`язаних); довідку про допуск до державної таємниці (у разі його наявності). Особи, які працюють у державному органі, де оголошено конкурс, і бажають взяти у ньому участь, зазначених документів до заяви не додають.

Пункт 16 Порядку №169 закріплює, що кадрова служба державного органу перевіряє подані документи на відповідність їх встановленим вимогам щодо прийняття на державну службу, передбаченим для кандидатів на посаду державного службовця.

Особи, документи яких не відповідають встановленим вимогам, за рішенням голови конкурсної комісії до конкурсу не допускаються, про що їм повідомляється кадровою службою з відповідним обґрунтуванням.

Якщо кандидат наполягає на участі у конкурсі за даних обставин, він допускається до конкурсу, а остаточне рішення приймає конкурсна комісія.

З матеріалів справи вбачається, що під час оголошення конкурсу на заміщення вакантної посади - начальника відділу державного архітектурно-будівельного контролю Управління інспекції і контролю Броварської міської ради Київської області було встановлено обов`язкові вимоги до кандидатів на цю посаду, зокрема, вища освіта за освітньо-кваліфікаційним рівнем магістра, спеціаліста за відповідним напрямом професійного спрямування (будівництво та архітектура або право) та положеннями вищенаведених нормативно-правових актів передбачено обов`язкове подання кандидатами декларації про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру за минулий рік за формою, передбаченою Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції» (декларація особи, яка претендує на зайняття посади, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за минулий рік за встановленою формою).

В той же час, як вбачається з матеріалів справи та не заперечується позивачем, він подав шляхом заповнення на офіційному веб-сайті НАЗК декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за минулий рік за формою, що визначається НАЗК, а саме як посадова особа юридичної особи публічного права (начальник дільниці технічного обслуговування системи водовідведення та зливної каналізації Комунального підприємства Броварської міської ради Київської області «Бровари-Благоустрій») за 2018 рік, та не подав декларацію особи, яка претендує на зайняття посади, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за минулий рік за встановленою формою, що визначається НАЗК шляхом її заповнення на офіційному веб-сайті НАЗК, як кандидат на заміщення вакантної посади.

Крім того, з поданих документів було встановлено, що напрям професійного спрямування освіти позивача не відповідає встановленим вимогам, оскільки він подав документи про здобуття вищої освіти за спеціальністю «Автоматизовані системи управління», що не відповідає встановленим вимогам щодо професійного спрямування - будівництво та архітектура або право.

В той же час, пряма вимога щодо конкретного професійного спрямування кандидатів (будівництво та архітектура або право) була прямо передбачена в оголошенні щодо проведення конкурсу на заміщення вакантної посади - начальника відділу державного архітектурно-будівельного контролю Управління інспекції і контролю Броварської міської ради Київської області, та позивач був достеменно обізнаний про невідповідність поданих ним документів про здобуття ним вищої освіти за спеціальністю «Автоматизовані системи управління» вимогам до кандидатів.

Пунктом 16 Порядку №169 визначено порядок дій, якщо кандидат наполягає на участі у конкурсі у разі його недопуску.

З протоколу №25 від 12.04.2019 засідання конкурсної комісії вбачається, що особисто позивач, як кандидат, на участі у конкурсі не наполягав, натомість він наполягав, що він виконав вимоги чинного законодавства України, подаючи декларацію, як посадова особа публічного права. На думку суду наведене не можна розцінювати, як наполягання кандидата на участі у конкурсі.

Колегія суддів звертає увагу, що рішення про недопуск позивача до участі в іспиті було прийнято одноголосно саме конкурсною комісією та відповідно до п.16 Порядку №169 таке рішення є остаточним, а тому будь-які заяви кандидата, або інших осіб, не могли мати наслідком перегляд такого рішення.

Щодо відсутності попереднього одноособового рішення голови конкурсної комісії про недопуск ОСОБА_1 до конкурсу, колегія суддів зазначає, що його відсутність не може бути підставою для перегляду відповідачем рішення конкурсної комісії щодо недопуску позивача до участі в іспиті, яке є остаточним.

Суд зазначає, що порушення процедури прийняття рішення суб`єктом владних повноважень саме по собі може бути підставою для визнання його протиправним та скасування у разі, коли таке порушення безпосередньо могло вплинути на зміст прийнятого рішення.

Певні дефекти адміністративного акта можуть не пов`язуватись з його змістом, а стосуватися процедури його ухвалення. У такому разі можливі дві ситуації: внаслідок процедурного порушення такий акт суперечитиме закону (тоді акт є нікчемним), або допущене порушення не вплинуло на зміст акта (тоді наслідків для його дійсності не повинно наставати взагалі).

Отже, саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом.

Виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття.

Так, дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків (ultra vires action - invalid act). Разом із тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним.

Стосовно ж процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.

Суд наголошує, що, у відповідності до практики Європейського Суду з прав людини, скасування акта адміністративного органу з одних лише формальних мотивів не буде забезпечувати дотримання балансу принципу правової стабільності та справедливості.

Таким чином, ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення».

Межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 23.04.2020 у справі №813/1790/18 та від 22.05.2020 у справі №825/2328/16, яка має бути врахована судом при виборі та застосування норм права.

Колегія суддів зазначає, що можливі процедурні порушення, в частині відсутності попереднього рішення голови конкурсної комісії про недопуск ОСОБА_1 до конкурсу, не призвели до незаконності чи протиправності рішення конкурсної комісії за наслідками проведення конкурсу на зайняття вакантної посади - начальника відділу державного архітектурно-будівельного контролю Управління інспекції і контролю Броварської міської ради Київської області, оскільки позивач не відповідав вимогам кандидата в частині професійного спрямування здобутої вищої освіти, при цьому рішення про недопуск його до участі в іспиті було прийнято повноважним органом - конкурсною комісією Броварської міської ради Київської області за наслідками голосування.

На думку суду, зазначена невідповідність кандидата вимогам в частині професійного спрямування здобутої вищої освіти є суттєвою та такою, яку неможна усунути, навіть за умови попереднього прийняття головою конкурсної комісії відповідного рішення та повідомлення про нього кандидата кадровою службою з відповідним обґрунтуванням.

Таким чином, можливі процедурні порушення під час проведення конкурсу жодним чином не вплинули на проведення конкурсу, за результатами якого позивача не допущено до участі в іспиті та рекомендовано міському голові призначити на посаду начальника відділу державного архітектурно-будівельного контролю Управління інспекції і контролю Броварської міської ради Київської області ОСОБА_2

З огляду на викладені обставини, з урахуванням наведених норм права, беручи до уваги, що окремі процедурні порушення не призвели до незаконності чи протиправності оскаржуваного рішення, колегія суддів доходить висновку, що рішення конкурсної комісії Броварської міської ради Київської області, оформлене протоколом від 12.04.2019 №25 в частині недопуску до участі у конкурсі ОСОБА_1 та визначення переможця конкурсу на зайняття вакантної посади начальника відділу держаного архітектурно-будівельного контролю Управління інспекції і контролю Броварської міської ради Київської області ОСОБА_2 є законним та правомірним, а тому відсутні підстави для його скасування, у зв`язку з чим в задоволенні позовних вимог слід відмовити.

На підставі вищенаведеного, колегія суддів вважає, що невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи та неправильне застосування норм матеріального права, неправильне тлумачення закону, призвели до неправильного вирішення справи, у зв`язку з чим рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню повністю з ухваленням нової постанови про відмову в задоволенні позовних вимог.

Керуючись ст.ст.243, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,-

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Виконавчого комітету Броварської міської ради Київської області - задовольнити.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2019 року - скасувати та ухвалити нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 - відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів, з урахуванням положень ст. 329 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Повний текст постанови виготовлено 30 червня 2020 року.

Головуючий суддя Н.В.Безименна

Судді Л.В.Бєлова

А.Ю.Кучма