Справа № 440/877/20
Суддя: Макаренко Я.М.
Дата ухвалення: 2020-06-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 червня 2020 р.Справа № 440/877/20
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Макаренко Я.М.,

Суддів: Рєзнікової С.С. , Мінаєвої О.М. ,

за участю секретаря судового засідання Лисенко К.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 14.04.2020 року, головуючий суддя І інстанції: С.С. Сич, м. Полтава, по справі № 440/877/20

за позовом ОСОБА_1

до Глобинської районної ради Полтавської області

про визнання протиправним та скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 (надалі по тексту позивач) звернулася до Глобинської районної ради Полтавської області (надалі по тексту відповідач) про визнання протиправним та скасування рішення Глобинської районної ради від 16.08.2019 тридцять другої сесії сьомого скликання "Про керівників суб`єктів господарювання спільної власності територіальної громад Глобинського району" в частині переукладення трудового контракту з: ОСОБА_2 , директором Броварківської ЗОШ І-ІІІ ст., з 17.11.2019, строком на 5 (п`ять) років; ОСОБА_3 , директором Гриньківської ЗОШ І-ІІІ ст., з 17.11.2019, строком на 5 (п`ять) років; ОСОБА_4 , директором Землянківської ЗОШ І-ІІІ ст. ім. народної артистки України ОСОБА_5 Кириченко, з 17.11.2019, строком на 5 (п`ять) років; ОСОБА_6 , директором Куп`єватівської ЗОШ І-ІІІ ст., з 17.11.2019, строком на 5 (п`ять) років; ОСОБА_7 , директором Заможненського навчально-виховного комплексу "Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад", з 17.12.2019, строком на 5 (п`ять) років.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 14.04.2020 року закрито провадження у справі №440/877/20.

Позивач, не погодившись з рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 14.04.2020 року, справу передати до суду першої інстанції для подальшого розгляду.

В обгрунтування вимог апеляційної скарги позивач зазначила, що судом першої інстанції в порушення норм процесуального права не вчинено дій на забезпечення її права бути присутнім при розгляді справи, також вказала на помилковість висновків суду першої інстанції про наявність підстав для закриття провадження у справі з підстав не віднесення даного спору до юрисдикції адміністративних судів, оскільки відповідно до Закону України «Про загальну середню освіту» трудові відносини в системі загальної середньої освіти регулюються, зокрема, Законом України «Про освіту» відповідно до якого заклад освіти є зокрема, юридичною особою публічного права, а основними принципами освітньої діяльності визначено, зокрема, прозорість і публічність прийняття та виконання управлінських рішень, а тому на думку позивача відповідач приймаючи оскаржуване рішення діяв як суб`єкт владних повноважень.

Колегія суддів, заслухавши доповідь обставин справи, перевіривши рішення суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що вимоги апеляційної скарги задоволенню не підлягають, виходячи з наступного.

Приймаючи оскаржувану ухвалу та закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції виходив з того, що даний спір не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Колегія суддів погоджується з такими висновками суду першої інстанції, виходячи з наступного.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Публічно-правовий характер спору визначається тим, що вказані суб`єкти наділені владно-управлінськими повноваженнями у сфері реалізації публічного інтересу.

Колегія суддів зазначає, що участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Тобто суд повинен з`ясовувати, у зв`язку із чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.

З матеріалів справи слідує, що позивач оскаржує рішення Глобинської районної ради від 16.08.2019 тридцять другої сесії сьомого скликання "Про керівників суб`єктів господарювання спільної власності територіальної громад Глобинського району" в частині переукладення трудового контракту з: ОСОБА_2 , директором Броварківської ЗОШ І-ІІІ ст., з 17.11.2019, строком на 5 (п`ять) років; ОСОБА_3 , директором Гриньківської ЗОШ І-ІІІ ст., з 17.11.2019, строком на 5 (п`ять) років; ОСОБА_4 , директором Землянківської ЗОШ І-ІІІ ст. ім. народної артистки України ОСОБА_5 Кириченко, з 17.11.2019, строком на 5 (п`ять) років; ОСОБА_6 , директором Куп`єватівської ЗОШ І-ІІІ ст., з 17.11.2019, строком на 5 (п`ять) років; ОСОБА_7 , директором Заможненського навчально-виховного комплексу "Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад", з 17.12.2019, строком на 5 (п`ять) років.

У позовній заяві позивачем зазначено, що оскаржуване рішення порушує її право на працю, оскільки вона претендувала на посаду керівника у вказаних навчальних закладах.

Відповідно до п.2 ч.1 ст.19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.

Пунктом 17 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України через види публічної служби визначено її поняття, а саме, діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

З аналізу вказаних норм убачається, що юрисдикція адміністративних судів поширюється не на будь-які трудові спори, а лише ті, що пов`язані з прийняттям громадян на публічну службу, її проходженням, звільненням з неї.

Спори з приводу прийняття громадянина на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби охоплюють весь спектр спорів, що виникають у відносинах публічної служби. Водночас до цієї категорії не належать трудові спори: а) керівників та інших працівників державних і комунальних підприємств, установ та організацій; б) працівників, які працюють за трудовим договором у державних органах і органах місцевого самоврядування; в) працівників бюджетних установ.

Відповідно до частин першої, другої статті 26 Закону України від 13 травня 1999 року № 651-ХІV «Про загальну середню освіту» (далі - Закон № 651-XIV) трудові відносини в системі загальної середньої освіти регулюються законодавством України про працю, Законом України «Про освіту», цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

Статтею 28 Закону № 651-XIV передбачено, що права та обов`язки педагогічних працівників системи загальної середньої освіти визначаються Конституцією України, Законом України «Про освіту», КЗпП України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

Відповідно до частини першої статті 1 КЗпП України цей Кодекс регулює трудові відносини всіх працівників, сприяючи зростанню продуктивності праці, поліпшенню якості роботи, підвищенню ефективності суспільного виробництва і піднесенню на цій основі матеріального і культурного рівня життя трудящих, зміцненню трудової дисципліни і поступовому перетворенню праці на благо суспільства в першу життєву потребу кожної працездатної людини.

Статтею 2 КЗпП України гарантовано, зокрема, право працівників на звернення до суду для вирішення трудових спорів незалежно від характеру виконуваної роботи або займаної посади.

Звертаючись до суду з позовом, позивачка висловила свою незгоду з оскаржуваним рішенням зазначивши, що таке рішення порушує її право на працю, оскільки вона претендувала на посаду керівника у навчальних закладах вказаних у рішенні.

У даному випадку колегія суддів зазначає, що прийняття та звільнення з роботи директора загальноосвітнього навчального закладу не є публічно-правовими відносинами, оскільки не є пов`язаними з реалізацією публічної влади, спірні правовідносини відносяться до трудових спорів, які розглядаються в порядку цивільного судочинства, оскільки діяльність директора школи не є публічною службою у розумінні КАС України.

Наведений висновок відповідає правовій позиції Верховного Суду наведеній у постанові від 12.02.2020 року по справі №693/1140/16-ц.

Крім того, з матеріалів справи слідує, що згідно статутів Куп`єватівської загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів Глобинської районної ради Полтавської області, Гриньківської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів імені Миколи Віталійовича Лисенка Глобинської районної ради Полтавської області, Броварківської І-ІІІ ступенів Глобинської районної ради Полтавської області, Заможненського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів-дошкільний навчальний заклад» Глобинської районної ради Полтавської області останні знаходяться у комунальній власності Глобинської районної ради /а.с. 135/.

Відповідно до пункту 20 частини 1 статті 43 Закону України "Про місцеве самоврядування" (у редакції чинній на час винесення оскаржуваного рішення) виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання, зокрема, вирішення в установленому законом порядку питань щодо управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників.

Частиною 2 статті 78 Цивільного кодексу України передбачено, що орган, до сфери управління якого входить комунальне унітарне підприємство, є представником власника - відповідної територіальної громади і виконує його функції у межах, визначених цим Кодексом та іншими законодавчими актами.

У відповідності до частини 7 статті 78 Цивільного кодексу України одним з органів управління комунального унітарного підприємства є: керівник підприємства, який призначається (обирається) органом, до сфери управління якого належить підприємство, або наглядовою радою цього підприємства (у разі її утворення) і є підзвітним органу, який його призначив (обрав).

Згідно з Положенням про порядок призначення на посади керівників підприємств (установ, організацій, закладів), які належать до спільної власності територіальних громад сіл, селища та міста Глобинського району, укладення та розірвання з ними контрактів та Типової форми контракту (додаток 1 до рішення 9 сесії районної ради 6 скликання від 30 вересня 2011 року) /а.с. 86-110/ наймання на роботу та звільнення керівників об`єктів спільної власності територіальних громад сіл, селища та міста району здійснюється за поданням райдержадміністрації, галузевого управління (відділу) райдержадміністрації, рішенням районної ради. Сторонами укладення контракту є районна рада та керівник об`єкта спільної власності територіальних громад району. Подання повинне мітити пропозицію про строк дії контракту (пункт 1 розділу ІІ).

Відповідно до приписів пункту 1 розділу ІІ цього Положення у контракті передбачаються термін його дії, вимоги щодо збереження та ефективного використання майна, права, обов`язки та відповідальність сторін, у тому числі матеріальна, умови матеріального забезпечення і організації праці, умови розірвання контракту та інші умови, необхідні для виконання взятих зобов`язань з урахуванням галузевих особливостей та фінансового стану об`єкта спільної власності територіальних громад району.

Отже, приймаючи рішення з питань щодо управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників відповідний орган місцевого самоврядування є представником власника - відповідної територіальної громади та діє від його імені, що виключає можливість одночасного здійснення ним владних управлінських функцій.

Керівник об`єктів спільної власності територіальних громад сіл, селища та міста району не відноситься до осіб публічної служби, оскільки присяги державного службовця не складає та не має рангу державного службовця, будучи при цьому вільнонайманим працівником на підставі трудового договору (контракту). Відносини з приводу призначення чи звільнення директора комунального підприємства, установи чи організації є трудовими, а видання відповідного акту органом місцевого самоврядування не змінює правової природи цих відносин. Відповідач, в даному випадку не виступає як суб`єкт владних повноважень, що здійснює владні управлінські функції, а діє як роботодавець.

Відповідно до частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів.

На підставі частини першої статті 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають із цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

Тобто в порядку цивільного судочинства розглядаються справи, що виникають із приватноправових правовідносин, якими в цьому випадку є трудові відносини.

Згідно із пунктом 10 частини другої статті 16 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

Частиною першою статті 21 ЦК України передбачено, що суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Таким чином, визнання незаконними рішень суб`єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.

За змістом наведених правових положень суд шляхом вчинення провадження у справах здійснює захист осіб, права й охоронювані законом інтереси яких порушені або оспорюються. Розпорядження своїм правом на захист є приписом цивільного законодавства і полягає в наданні особі, яка вважає свої права порушеними, невизнаними або оспорюваними, можливості застосувати способи захисту, визначені законом або договором.

Установивши наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або охоронюваного законом інтересу, про захист якого подано позов, суд з`ясовує наявність чи відсутність факту його порушення або оспорення і відповідно ухвалює рішення про захист порушеного права або відмовляє позивачу в захисті, встановивши безпідставність та (або) необґрунтованість заявлених вимог.

Беручи до уваги наведене, а також ураховуючи, що спірні правовідносини пов`язані із захистом порушених трудових прав позивача, колегія суддів дійшла висновку, що цей спір не є публічно-правовим і має вирішуватися судами за правилами ЦПК України.

При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.

Ураховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку про те, що спір у цій справі не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів, адже з огляду на характер спору, його суб`єктний склад, а також предмет і підстави заявлених вимог його слід вирішувати за правилами ЦПК України.

Доводи апеляційної скарги позивача про те, що судом першої інстанції в порушення норм процесуального права не вчинено дій на забезпечення її права бути присутнім при розгляді справи колегія суддів до уваги не бере, оскільки вказані обставини не призвели до неправильного вирішення справи.

За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про закриття провадження у справі.

Відповідно до ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обгрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Враховуючи наведене, колегія суддів вважає, що рішення суду першої інстанції відповідає вимогам ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України, підстав для задоволення вимог апеляційної скарги позивача колегією суддів не встановлено.

Відповідно до ч.1ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення-без змін.

Згідно зі ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, рішення або ухвалу-без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції прийняв законне і обґрунтоване рішення, з дотриманням норм матеріального і процесуального права.

Доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують, а тому підстав для скасування рішення суду першої інстанції не вбачається.

Керуючись ст. ст. 242, 243, 250, 308, 310, 315, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 14.04.2020 року по справі № 440/877/20 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя (підпис)Я.М. Макаренко
Судді(підпис) (підпис) С.С. Рєзнікова О.М. Мінаєва
Повний текст постанови складено 26.06.2020 року