Справа № 337/2020/18
Суддя: Стрельнікова Наталя Вікторівна
Дата ухвалення: 2020-06-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЗАПОРІЗЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
РІШЕННЯ

15 червня 2020 року Справа № 337/2020/18 СН/280/25/20 м.Запоріжжя
Запорізький окружний адміністративний суд у складі

головуючого судді Стрельнікової Н.В.

за участю секретаря судового засідання Фесик А.В.

за участю:

представника позивача Рошияна І.В.,

представника відповідача Заіки О.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні за правилами загального позовного провадження адміністративну справу

за позовом Запорізького багатопрофільного ліцею №99 Запорізької міської ради Запорізької області

до Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради

про визнання протиправним та скасування наказу,

ВСТАНОВИВ:

12 червня 2018 року до Запорізького окружного адміністративного суду з Хортицького районного суду м.Запоріжжя (за підсудністю) надійшов позов Запорізького багатопрофільного ліцею №99 Запорізької міської ради Запорізької області (далі позивач, Ліцей №99) до Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради (далі відповідач, Департамент), в якому позивач просив суд визнати протиправним та скасувати наказ від 07.05.2018 №216р Про проведення внутрішнього контролю в частині проведення внутрішнього контролю діяльності Запорізького багатопрофільного ліцею №99 Запорізької міської ради Запорізької області щодо правильності нарахування заробітної плати працівникам, дотримання законності та ефективності використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, завдань, планів і вимог шляхом здійснення ревізії з питань дотримання штатної дисципліни, оплати праці працівників та нарахування на заробітну плату за період з 2016 року (2015/2016 навчальний рік) по теперішній час.

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 14.08.2018 року, яке залишено без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 30 липня 2019, у задоволенні позову відмовлено.

Постановою Верховного Суду від 31.03.2020 рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 14.08.2018 та ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 30.07.2019 скасовано, справу направлено до суду першої інстанції на новий розгляд.

Справа №337/2020/18, автоматизованою системою документообігу суду 14.04.2020 передана на розгляд судді Стрельніковій Н.В.

14.04.2020 справу прийнято до свого провадження та призначено підготовче засідання на 18.05.2020.

18.05.2020 відкладено підготовче засідання на 15.06.2020.

У судовому засіданні 15.06.2020 на підставі ст.243 КАС України, судом проголошено вступну та резолютивну частини рішення.

Відповідно до ст. 229 КАС України, у судовому засіданні здійснювалось повне фіксування судового засідання за допомогою технічних засобів, а саме: звукозаписуючого пристрою "Акорд".

Представник позивача в судовому засіданні позов підтримав, просив задовольнити його у повному обсязі з підстав викладених у позові.

В обґрунтування позову зазначив, що у Запорізькому багатопрофільному ліцеї №99 відбулась перевірка Державної фінансової інспекції результатів фінансово-господарської діяльності, про що було складено Акт ревізії від 15.12.2015 № 001-21/9. Ліцей не погодився з результатами перевірки. ДФІ не зверталась з позовом про спонукання до виконання пунктів Акту ревізії. За зверненням ДФІ до органів прокуратури, інформація про результати ревізії була внесена до Єдиного реєстру досудових розслідувань. Після проведення двох судово-бухгалтерських експертиз, провадження закрито. Однак, в подальшому відповідачем було видано наказ № 216р «Про проведення внутрішнього контролю», метою якого, є проведення внутрішнього контролю стану усунення виявлених порушень з результатами Акту ревізії від 15.12.2015 №001-21/9. Стверджує, що вищевказаний наказ є протиправним, не обґрунтованим та таким, що прийнятий з перевищенням повноважень відповідача. Зазначає, що станом на дату видання наказу від 07.05.2018 № 216р, Кабінетом Міністрів України не було визначено основні засади здійснення внутрішнього контролю. Відповідач безпідставно посилається на Положення про департамент освіти і науки Запорізької міської ради, затверджене рішенням міської ради від 30.05.2018 № 29, як на підставу для видання спірного наказу, оскільки на той час редакція Положення не містила у своєму змісті положень, які стосуються питань внутрішнього контролю. У Департаменті відсутні у штатному розписі підрозділ або працівники до функцій яких належить реалізація внутрішнього контролю. В установі, що належить до сфери діяльності Департаменту може бути проведено децентралізований внутрішній аудит; внутрішній контроль проводитись не може. Внутрішній контроль Департамент може проводити у підрозділах, які входять у структуру Департаменту, передбачену його Положенням. Ліцей не входить до складу таких підрозділів. Департаментом не дотримані загальні вимоги призначення та проведення перевірок.

Представник відповідача позов не визнає з підстав викладених зокрема у відзиві (вх. №21115 від 06.05.2020). В обґрунтування своєї незгоди з позовом, стверджує, що позивач в позовній заяві не зазначає, які його права та законні інтереси порушені оскаржуваним наказом. Внутрішній контроль діяльності Запорізького багатопрофільного ліцею № 99 Запорізької міської ради Запорізької області щодо правильності нарахування заробітної плати працівникам, дотримання законності та ефективності використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, завдань, планів і вимог шляхом здійснення ревізії з питань дотримання штатної дисципліни, оплати праці працівників та нарахування на заробітну плату за період з 2016 року (2015/2016 навчальний рік) по теперішній час відповідачем не проводився і до сьогодні не проведений. Таким чином, на дату подачі позовної заяви жодні права, свободи, інтереси позивача не могли бути порушені і не є порушеними. Повноваження департаменту проводити внутрішній контроль в підпорядкованих закладах освіти, в тому числі і в Запорізькому багатопрофільному ліцеї № 99, визначені Бюджетним кодексом України та Положенням про департамент освіти і науки Запорізької міської ради. Вважає, що наказ директора департаменту освіти і науки Запорізької міської ради від 07.05.2018 № 216р «Про проведення внутрішнього контролю» виданий в межах повноважень директора департаменту і департаменту освіти і науки і у спосіб, визначений чинним законодавством України, і є правомірним.

Розглянувши наявні у справі матеріали, вислухавши представників сторін, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи та вирішення спору по суті суд зазначає наступне.

07 травня 2018 року директором Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради видано наказ №216р Про проведення внутрішнього контролю, яким, на виконання розпорядження Запорізького міського голови від 27.12.2017 №454р Про стан фінансово-бюджетної дисципліни на підприємствах, установах та організаціях міста з метою попередження порушень в частині правильності нарахування заробітної плати працівникам, забезпечення дотримання законності та ефективності використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, завдань, планів і вимог щодо діяльності департаменту освіти і науки Запорізької міської ради, його відокремлених структурних підрозділів, підвідомчих їм закладів освіти, на підставі ст.22 та 26 Бюджетного кодексу України, п.3.44 Положення про департамент освіти і науки Запорізької міської ради, Положення з організації внутрішнього контролю в системі департаменту освіти і науки Запорізької міської ради, наказано:

-провести відповідно до вимог Положення з організації внутрішнього контролю в системі департаменту освіти і науки Запорізької міської ради внутрішній контроль діяльності Запорізького колегіуму Мала гуманітарна академія Запорізької міської ради Запорізької області, Запорізького багатопрофільного ліцею №99 Запорізької міської ради Запорізької області, Запорізької гімназії №107 Запорізької міської ради Запорізької області, Запорізького навчально-виховного комплексу №68 Запорізької міської ради Запорізької області, Запорізького навчально-виховного комплексу №19 Запорізької міської ради Запорізької області, щодо правильності нарахування заробітної плати працівникам, дотримання законності та ефективності використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, завдань, планів і вимог шляхом здійснення ревізії з питань дотримання штатної дисципліни, оплати праці працівників та нарахування на заробітну плату за період з 2016 року (2015/2016 навчальний рік) по теперішній час.

У пункті 4 наказу від 07.05.2018 №216р., наказано розпочати внутрішній контроль, зазначений у пункті 1 цього наказу, зокрема в Запорізькому багатопрофільному ліцеї №99 Запорізької міської ради Запорізької області з 21.05.2018.

Позивач, не погодившись з наказом Департаменту освіти і науки від 07.05.2018 №216р звернувся з даним позовом до суду.

Згідно з частиною другою статті 2 КАС України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Частиною третьою статті 2 КАС України встановлено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно із ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 26 Бюджетного кодексу України передбачено здійснення контролю та аудиту у бюджетному процесі.

Частиною третьої цієї статті визначено, що розпорядники бюджетних коштів в особі їх керівників організовують внутрішній контроль і внутрішній аудит та забезпечують їх здійснення у своїх закладах та у підвідомчих бюджетних установах. Внутрішнім контролем є комплекс заходів, що застосовуються керівником для забезпечення дотримання законності та ефективності використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, завдань, планів і вимог щодо діяльності бюджетної установи та її підвідомчих установ.

Внутрішнім аудитом є діяльність підрозділу внутрішнього аудиту в бюджетній установі, спрямована на удосконалення системи управління, запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання бюджетних коштів, виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності бюджетної установи та підвідомчих їй бюджетних установ, поліпшення внутрішнього контролю.

Основні засади здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту та порядок утворення підрозділів внутрішнього аудиту визначаються Кабінетом Міністрів України.

На виконання вказаних положень Кабінетом Міністрів України постановою від 28 вересня 2011 року № 1001 затверджено Порядок утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади.

При цьому, згідно з пп.пп. 18, 47 ч.1 ст.2 Бюджетного кодексу України, у цьому Кодексі наведені нижче терміни вживаються в такому значенні:

головні розпорядники бюджетних коштів - бюджетні установи в особі їх керівників, які відповідно до статті 22 цього Кодексу отримують повноваження шляхом встановлення бюджетних призначень;

розпорядник бюджетних коштів - бюджетна установа в особі її керівника, уповноважена на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов`язань, довгострокових зобов`язань за енергосервісом та здійснення витрат бюджету.

Відповідно до п.9 ч.5 ст.22 БК України головний розпорядник бюджетних коштів: здійснює внутрішній контроль за повнотою надходжень, взяттям бюджетних зобов`язань розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачами бюджетних коштів і витрачанням ними бюджетних коштів.

Частиною 4 статті 22 БК України визначено, що головні розпорядники коштів місцевих бюджетів визначаються рішенням про місцевий бюджет відповідно до пунктів 2 і 3 частини другої цієї статті.

Так, пунктом 2 рішення Запорізької міської ради від 20.12.2017 №55 Про бюджет міста на 2018 рік затверджені бюджетні призначення головним розпорядникам коштів бюджету на 2018 рік, зокрема Департамент визначено головним розпорядником коштів місцевого бюджету, призначених для фінансування закладів освіти міста Запоріжжя.

Отже, Департамент освіти і науки є головним розпорядником бюджетних коштів, а Ліцей №99 розпорядником бюджетних коштів нижчого рівня по відношенню до Департаменту, що не заперечувалось представниками сторін.

Відповідно до п.9 ч.5 ст.22 БК України головний розпорядник бюджетних коштів: здійснює внутрішній контроль за повнотою надходжень, взяттям бюджетних зобов`язань розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачами бюджетних коштів і витрачанням ними бюджетних коштів.

Частиною 1 статті 26 БК України визначено, що контроль за дотриманням бюджетного законодавства спрямований на забезпечення ефективного і результативного управління бюджетними коштами та здійснюється на всіх стадіях бюджетного процесу його учасниками відповідно до цього Кодексу та іншого законодавства, а також забезпечує: 1) оцінку управління бюджетними коштами (включаючи проведення державного фінансового аудиту); 2) правильність ведення бухгалтерського обліку та достовірність фінансової і бюджетної звітності; 3) досягнення економії бюджетних коштів, їх цільового використання, ефективності і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів шляхом прийняття обґрунтованих управлінських рішень; 4) проведення аналізу та оцінки стану фінансової і господарської діяльності розпорядників бюджетних коштів; 5) запобігання порушенням бюджетного законодавства та забезпечення інтересів держави у процесі управління об`єктами державної власності; 6) обґрунтованість планування надходжень і витрат бюджету.

Відповідно до ч.3 ст.26 БК України розпорядники бюджетних коштів в особі їх керівників організовують внутрішній контроль і внутрішній аудит та забезпечують їх здійснення у своїх закладах та у підвідомчих бюджетних установах.

Внутрішнім контролем є комплекс заходів, що застосовуються керівником для забезпечення дотримання законності та ефективності використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, завдань, планів і вимог щодо діяльності бюджетної установи та її підвідомчих установ.

Внутрішнім аудитом є діяльність підрозділу внутрішнього аудиту в бюджетній установі, спрямована на удосконалення системи управління, запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання бюджетних коштів, виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності бюджетної установи та підвідомчих їй бюджетних установ, поліпшення внутрішнього контролю.

Відповідно до пункту 1.7 Статуту Ліцею №99, органом управління навчальним закладом є Департамент освіти і науки Запорізької міської ради та його відокремлений структурний підрозділ-територіальний відділ освіти Хортицького району Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради (далі територіальний відділ освіти Хортицького району) відповідно до повноважень, визначених Положенням Про Департамент освіти і науки Запорізької міської ради та Положенням Про територіальний відділ освіти Хортицького району департаменту освіти і науки Запорізької міської ради.

Орган управління навчальним закладом здійснює його фінансування, матеріально-технічне забезпечення, надає необхідні будівлі, інженерні комунікації, обладнання, встановлює їх статус та мікрорайон обов`язкового обслуговування, організовує будівництво і ремонт приміщень, їх господарське обслуговування, харчування вихованців, учнів.

Пунктом 4.1 Статуту визначено, що Управління навчальним закладом здійснюється його засновником Запорізькою міською радою, за дорученням засновника оперативне керівництво здійснює територіальний відділ освіти Хортицького району.

Відповідно до пункту 8.4 Статуту перевірки з питань, не пов`язаних з навчально-виховною діяльністю, проводяться його засновником (власником) відповідно до законодавства.

Крім того, відповідно до ст. 25 Закону України «Про освіту» засновник закладу освіти або уповноважена ним особа здійснює контроль за фінансово- господарською діяльністю закладу освіти.

Відповідно до п. 2.6 Контракту № 80 з керівником навчального закладу, що належить до комунальної власності територіальної громади міста Запоріжжя від 28.09.2015 департамент освіти і науки Запорізької міської ради, як орган управління майном, організовує фінансовий контроль за діяльністю навчального закладу.

27.12.2017 Запорізьким міським головою видано Розпорядження № 454р «Про стан фінансово-бюджетної дисципліни на підприємствах, установах та організаціях міста»(т.1 а.с. 167-168), в якому зазначалося, що на теперішній час порушення не усунені в Запорізькому багатопрофільному ліцеї №99 на суму 2 380,2 тис.грн. (зайво нараховано та виплачено заробітну плату та зайво перераховано єдиний соціальний внесок).

Директору департаменту освіти і науки міської ради Погребняк Ю.В. наказувалося проаналізувати підсумки ревізії Запорізького багатопрофільного ліцею №99 та з метою попередження порушень в частині правильності нарахування заробітної плати працівникам провести вибіркові перевірки загальноосвітніх навчальних закладів щодо дотримання норм діючого законодавства.

Відповідно до п. 3.40 Положення про департамент, затвердженого Рішенням міської Ради від 25.01.2017 №52 (т.1 а.с. 74-83), у межах своїх повноважень та на виконання актів законодавства видає накази, організовує і контролює їх виконання.

Згідно п. 6.13 Положення №52 директор департаменту видає в межах своєї компетентності накази, які є обов`язковими для виконання, організовує контроль за їх виконанням.

На виконання Розпорядження Запорізького міського голови від 27.12.2017 № 454р «Про стан фінансово-бюджетної дисципліни на підприємствах, установах та організаціях міста» директором департаменту в межах своїх повноважень був виданий наказ від 07.05.2018 № 216р «Про проведення внутрішнього контролю».

Щодо способу проведення внутрішнього контролю, то в системі департаменту було затверджено Положення з організації внутрішнього контролю в системі департаменту освіти і науки Запорізької міської ради від 05.07.2016 (т.1 а.с.112-115) (далі - Положення з організації внутрішнього контролю).

Відповідно до п. 1.4. Положення з організації внутрішнього контролю внутрішнім контролем охоплюються питання планування діяльності у системі департаменту, управління бюджетними коштами, ведення бухгалтерського обліку та складання фінансової і бюджетної звітності, забезпечення захисту активів від втрат, цільового і ефективного використання бюджетних коштів та інші питання, що не обмежуються лише фінансовими аспектами діяльності системи департаменту. Внутрішній контроль не є державним наглядом (контролем) у сфері господарської діяльності, не є державним фінансовим контролем, не є державним контролем за діяльністю навчальних закладів.

В п. 1.5. Положення з організації внутрішнього контролю встановлено, що управлінська відповідальність та підзвітність керівника та посадових осіб і працівників системи департаменту ґрунтується на вимогах законодавства і стосується всієї діяльності, зокрема щодо: порядків використання бюджетних коштів, здійснення внутрішнього контролю за повнотою надходжень, взяттям бюджетних зобов`язань розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня, витрачанням ними бюджетних коштів, організації та ведення бухгалтерського обліку, складання та подання фінансової і бюджетної звітності; здійснення контрольно-наглядових функцій; здійснення правової та кадрової роботи; діяльності з протидії та запобігання корупції; організації документообігу та управління інформаційними потоками.

Пунктом 1.8. Положення з організації внутрішнього контролю встановлено, що організація та здійснення внутрішнього контролю в системі ДОН відбувається шляхом:

видання/затвердження керівництвом департаменту (далі - ДОН), територіальних відділів освіти ДОН, закладів освіти комунальної форми власності, що належать до сфери управління ДОН, внутрішніх документів (наказів, розпоряджень, правил, регламентів, положень, посадових інструкцій тощо), спрямованих на належне функціонування внутрішнього середовища, забезпечення здійснення управління ризиками, вжиття заходів контролю, налагодження комунікації та обміну інформацією в системі ДОН та здійснення моніторингу тощо;

виконання функцій та завдань керівниками структурних підрозділів ДОН, територіальних відділів освіти ДОН, закладів освіти комунальної форми власності, що належать до сфери управління ДОН, визначених законодавчими актами та внутрішніми документами, інформування керівництва про ризики, що виникають в ході виконання покладених на них завдань і функцій, вжиття відповідних заходів контролю та моніторингу, обміну інформацією тощо.

Заходи внутрішнього контролю в системі департаменту визначені в четвертому розділі Положення з організації внутрішнього контролю.

Так згідно п. 4.2. Положення, заходи контролю здійснюються на всіх рівнях діяльності структурних елементів системи ДОН; щодо усіх функцій і завдань структурних елементів системи ДОН та включають відповідні правила і процедури, найбільш типовими серед яких є: контроль за доступом до ресурсів та облікових записів, а також закріплення відповідальності за збереження і використання ресурсів, що зменшує ризик їх втрати чи неправильного використання; контроль за достовірністю проведених операцій, перевірка процесів та операцій до та після їх проведення, звірка облікових даних з фактичними; оцінка загальних результатів діяльності структурних елементів системи ДОН окремих функцій та завдань шляхом їх оцінювання на предмет ефективності та результативності, відповідності нормативно-правовим актам та внутрішнім адміністративним регламентам, правилам та процедурам, встановленим в системі ДОН; систематичний перегляд роботи кожного працівника в системі ДОН (нагляд); інші правила та процедури, в тому числі визначені внутрішніми документами про систему контролю за виконанням документів, правила внутрішнього трудового розпорядку працівників в системі ДОН тощо.

Пунктом 4.3. цього Положення встановлено, що внутрішній контроль здійснюється у процесі діяльності структурних елементів системи ДОН і поділяється на:

1) попередній контроль, що передує прийняттю управлінського рішення чи здійсненню фінансово-господарської операції.

Попередній контроль здійснюється до прийняття управлінських рішень і здійснення фінансово-господарських операцій. Управлінський персонал здійснюють попередній контроль шляхом візування договорів і угод на отримання і відпуск матеріальних цінностей, виконання робіт і надання послуг; підготовки наказів про встановлення працівникам посадових окладів, надбавок до заробітної плати і про преміювання працівників тощо. Попередній контроль здійснюється на всіх рівнях управління.

Об`єктами попереднього контролю можуть бути внутрішньо-господарські плани, проектно-кошторисна документація, документи на відпуск товарно- матеріальних цінностей і готової продукції, на видачу грошових коштів, договори і т. ін.

Мета попереднього контролю - попередити протизаконні дії посадових осіб, протизаконні та економічно недоцільні операції; забезпечити економне й ефективне витрачання ресурсів; не допустити витрат.

2)поточний контроль, що здійснюється в процесі виконання управлінського рішення чи проведення фінансово-господарської операції.

Мета його - виявити в процесі фінансово-господарських операцій негативні відхилення в діяльності структурних елементів системи ДОН, які під час попереднього або наступного контролю можуть бути не виявлені, знайти внутрішні резерви.

При поточному (оперативному) контролі аналізуються показники оперативної звітності працівниками ДОН, а внутрішніми ревізорами здійснюються тематичні перевірки. Особливо ефективним є поєднання поточного контролю з попереднім, що має важливе значення для попередження витрат, запобігання можливим розкраданням і втратам матеріальних ресурсів та грошових коштів.

3)подальший контроль, що здійснюється після виконання управлінського рішення чи фінансово-господарської операції.

Подальший контроль здійснюється після фінансово-господарських операцій на підставі даних, зафіксованих у первинних документах, регістрах бухгалтерського обліку і в бухгалтерській звітності.

Мета такого контролю - перевірка доцільності й законності управлінських і фінансових операцій за певний період, виявлення недоліків у роботі, порушень і зловживань, якщо вони були допущені. Він допомагає виявити і мобілізувати резерви для подальшого поліпшення всіх виробничих та економічних показників.

Пунктами 4.4, 4.5, 4.6 Положення встановлено, що перевірка, як захід внутрішнього контролю, може проводитись шляхом проведення ревізії, тематичної перевірки, розслідування та службового розслідування, та повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових осіб. Внутрішній контроль (ревізія, перевірка, розслідування) проводяться на підставі відповідного наказу директора ДОН (керівника територіального відділу освіти ДОН). Внутрішній контроль (ревізія, перевірка, розслідування) не можуть носити плановий характер і є своєчасним реагування ДОН на проблеми, що виникають під час виконання покладених законодавством на систему ДОН завдань та функцій. Підставами для видання наказу про проведення внутрішнього контролю шляхом проведення ревізії, тематичної перевірки, розслідування та службового розслідування можуть бути:

- необхідність своєчасного реагування на проблеми, що виникають (про які стає відомо) під час виконання покладених законодавством на систему ДОН завдань та функцій;

заяви, скарги, звернення, листи громадян, посадових осіб підприємств, установ, закладів, організацій, органів державної влади та органів місцевого самоврядування;

доручення, рішення, розпорядження, вимоги посадових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування та самих цих органів.

Згідно із п.4.7 Положення, Проведення внутрішнього контролю шляхом проведення ревізії, тематичної перевірки, розслідування та службового розслідування може здійснюватися комісією для проведення внутрішнього контролю або одноособово - однією особою, яка призначається наказом директора ДОН (керівника територіального відділу освіти ДОН). Особою або членами комісії для проведення внутрішнього контролю можуть бути працівники системи ДОН та/або фахівці, які не є працівниками системи ДОН. Члени комісії для проведення внутрішнього контролю визначаються в наказі директора ДОН (керівників територіального відділу освіти ДОН).

Таким чином, позивач є підвідомчим департаменту закладом і отримувачем бюджетних коштів з міського бюджету і є розпорядником бюджетних коштів нижчого рівня. Департамент освіти і науки Запорізької міської ради, як головний розпорядник бюджетних коштів, має право і зобов`язаний здійснювати внутрішній контроль за розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня, яким в тому числі є позивач.

Щодо співвідношення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту, то відповідно до п. 1.1. Методичних рекомендацій з організації внутрішнього контролю розпорядниками бюджетних коштів у своїх закладах та у підвідомчих бюджетних установах, затверджених наказом Міністерства фінансів України від 14 вересня 2012 року № 995 (із змінами та доповненнями) ці Методичні рекомендації розроблено для використання розпорядниками бюджетних коштів при організації та здійсненні внутрішнього контролю в своїх закладах та у підвідомчих бюджетних установах (далі - установа) з метою забезпечення реалізації абзацу першого частини третьої статті 26 Бюджетного кодексу України.

Ці Методичні рекомендації визначають рекомендовану схему для організації внутрішнього контролю в установі.

Проведення внутрішнього аудиту регулюється постановою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 2011 року № 1001 (зі змінами) «Деякі питання утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади», Стандартами внутрішнього аудиту, затвердженими наказом Міністерства фінансів України від 04 жовтня 2011 року № 1247, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 20 жовтня 2011 року № 1219/19957 (із змінами).

Відповідно до п. 2. Порядку утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 2011 року № 1001 (зі змінами) «Деякі питання утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади» об`єктом внутрішнього аудиту є діяльність центрального органу виконавчої влади, його територіальних органів та бюджетних установ в повному обсязі або з окремих питань (на окремих етапах) та заходи, що здійснюються його керівником для забезпечення ефективного функціонування системи внутрішнього контролю.

Повноваження щодо організації внутрішнього контролю покладаються на керівників бюджетних установ - розпорядників бюджетних коштів. Заходами з організації внутрішнього контролю є розроблення та затвердження внутрішніх актів, які визначають порядок організації та здійснення внутрішнього контролю.

Відповідно до абз. 3 ч.3. ст. 26 Бюджетного кодексу України основні засади здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту та порядок утворення підрозділів внутрішнього аудиту визначаються Кабінетом Міністрів України.

На дату затвердження Положення з організації внутрішнього контролю в системі департаменту освіти і науки Запорізької міської ради діяло розпорядження Кабінету Міністрів України від 24 травня 2005 року № 158-р «Про схвалення Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю на період до 2017 року», в якому Кабінет Міністрів України визначив базові принципи внутрішнього фінансового контролю і чітко розмежував внутрішній контроль і внутрішній аудит.

Таким чином, Положення з організації внутрішнього контролю не повинно відповідати постанові Кабінету Міністрів України від 28 вересня 2011 року № 1001 (зі змінами), оскільки вони регулюють різні заходи, які повинні здійснювати розпорядники бюджетних коштів, та різні правовідносини.

Щодо співвідношення зовнішнього і внутрішнього контролю.

Відповідно до розділу II розпорядження Кабінету Міністрів України від 24 травня 2005 року № 158-р «Про схвалення Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю на період до 2017 року» поняття "зовнішній контроль" передбачає виключно діяльність вищого органу фінансового контролю в системі державних органів з будь-якого контролю, який є зовнішнім стосовно системи органів виконавчої влади, оскільки зазначений орган не належить до такої системи. Інші органи державної влади, які здійснюють контрольні функції, згідно із зазначеними базовими документами належать до системи внутрішнього контролю.

Згідно із статтею 26 Бюджетного кодексу України "зовнішній контроль та аудит фінансової та господарської діяльності бюджетних установ здійснюється Рахунковою палатою - в частині контролю за використанням коштів Державного бюджету України, Головним контрольно-ревізійним управлінням України - відповідно до його повноважень, визначених законом".

Таким чином, внутрішній контроль, який здійснюється департаментом в підпорядкованих йому закладах освіти не є зовнішнім контролем.

Стосовно посилань позивача на те, що при прийнятті оскаржуваного наказу відповідачем не було дотримано вимог Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, суд зазначає наступне.

Відповідно до приписів статті 1 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

В свою чергу, ч.4 ст.2 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності визначено, що заходи контролю здійснюються органами Державної фіскальної служби (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.

Крім того, відповідно до пункту 1.4 Положення з організації внутрішнього контролю в системі департаменту освіти і науки Запорізької міської ради, затвердженого директором Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради, визначено, що внутрішній контроль не є державним наглядом (контролем) у сфері господарської діяльності, не є державним фінансовим контролем, не є державним контролем за діяльністю навчальних закладів.

З урахуванням вищевикладеного, суд приходить до висновку, що оскільки Ліцей №99 є підвідомчим Запорізькій міській раді в особі Департаменту освіти і науки закладом, то відповідно контроль, що здійснюється власником такого закладу не може вважатися зовнішнім і вимоги Закону України Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності та Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності не поширюються на спірні правовідносини.

Прийняття оскаржуваного наказу є способом реалізації покладених законодавством на відповідача владних управлінських функцій у сфері контролю за використання бюджетних коштів. Вказаний наказ не створює, не змінює та не припиняє для позивача прав й обов`язків, зокрема не встановлює факту вчинення порушення законодавства та не передбачає застосування негативних наслідків (юридичної відповідальності).

Відповідно до частини 1 статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Частиною 1 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Частина 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України встановлює, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

У відповідності до вказаних вимог відповідачем, як суб`єктом владних повноважень спростовано всі доводи позивача щодо неправомірності наказу від 07.05.2018 №216р Про проведення внутрішнього контролю в частині проведення внутрішнього контролю діяльності Запорізького багатопрофільного ліцею №99 Запорізької міської ради Запорізької області щодо правильності нарахування заробітної плати працівникам, дотримання законності та ефективності використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, завдань, планів і вимог шляхом здійснення ревізії з питань дотримання штатної дисципліни, оплати праці працівників та нарахування на заробітну плату за період з 2016 року (2015/2016 навчальний рік) по теперішній час.

Відповідно до статті 90 Кодексу адміністративного судочинства України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

За таких обставин, суд вважає, що позовні вимоги позивача не підлягають задоволенню.

Відповідно до ч.1 ст.139 КАС України, при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Оскільки у задоволенні позову відмовлено то відсутні підстави для стягнення судових витрат на користь позивача.

Враховуючи вищезазначене, та керуючись статтями 2, 77, 139, 241-245 КАС України, суд,

ВИРІШИВ:

У задоволенні позовних вимог Запорізького багатопрофільного ліцею №99 Запорізької міської ради Запорізької області (69114, м. Запоріжжя, вул. Героїв 93-ї Бригади, 13-А, ) до Департаменту освіти і науки Запорізької міської ради (69037, м. Запоріжжя, вул. Незалежної України, 39-Б, ) про визнання протиправним та скасування наказу відмовити у повному обсязі.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення суду може бути оскаржено в апеляційному порядку до Третього апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його (її) проголошення,а якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Повний текст рішення складено та підписано 24.06.2020.

Суддя Н.В. Стрельнікова