Справа № 826/2106/17
Суддя: Гриців Михайло Іванович
Дата ухвалення: 2020-04-29 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 квітня 2020 року

м. Київ

Справа № 826/2106/17

Провадження № 11-1055апп19

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Гриціва М. І.,

суддів Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.

розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 січня 2019 року (суддя Качур І. А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 травня 2019 року (судді Собків Я. М., Ісаєнко Ю. А., Файдюк В. В.) у справі № 826/2106/17 за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора про визнання дій протиправними, зобов`язанням вчинити певні дії та

ВСТАНОВИЛА:

1. У лютому 2017 року ОСОБА_1 звернувсядо суду з позовом до Офісу Генерального прокурора як правонаступника Генеральної прокуратури України; далі - ГПУ), в якому просив:

- визнати протиправною відмову ГПУ надати інформацію та копії документів на підставі адвокатського запиту за підписом адвоката Кравченка А. В. в інтересах ОСОБА_1 , викладену в листі від 29 грудня 2016 року № 14/3-31676-09;

- зобов`язати службових осіб ГПУ на підставі вищезгаданого адвокатського запиту у порядку статті 24 Закону України від 05 липня 2012 року № 5076-VI «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» (далі - Закон № 5076-VI) надати адвокату Кравченку А . В. копії: супровідного листа, яким речі, вилучені під час проведення обшуку 19 січня 2015 року за адресою: АДРЕСА_1 , ГПУ направила до Департаменту юстиції та (або) інших компетентних органів США; листів (звернень, запитів тощо), які надалі направлялись (або станом на момент розгляду цього адвокатського запиту були підготовлені, але не направлені) ГПУ до Департаменту юстиції та (або) інших компетентних органів США з питань, які стосуються використання вищевказаного вилученого майна та (або) можливості його повернення власнику (у разі їх наявності); відповідей, отриманих ГПУ за результатами розгляду визначених вище листів (заяв, звернень тощо) та (або) будь-які інші документи, у яких відображено відомості про подальше спрямування та (або) використання вилучених речей і документів (у разі їх наявності).

Позовні вимоги мотивував тим, що в адвокатському запиті не ставилося питання щодо предмету розслідування, яке проводиться правоохоронними органами Сполучених Штатів Америки, чи проведення ними слідчих (інших процесуальних) дій у ході такого розслідування; отримання доказів тощо. У письмовому зверненні адвоката йшлося про надання інформації щодо місцезнаходження та процесуального стану майна, належного ОСОБА_1 . Використання службовими особами ГПУ формулювань про те, що така інформація містить конфіденційний зміст, не відповідає вимогам міжнародного та національного законодавства.

2. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 21 січня 2019 року позов задовольнив.

Цей суд дійшов висновку про те, що орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадові та службові особи, керівники підприємств, установ, організацій, громадських об`єднань, яким направлено адвокатський запит, в розрізі частини другої статті 24 Закону №5076-VІ зобов`язані не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту надати адвокату відповідну інформацію, копії документів, крім інформації з обмеженим доступом і копій документів, у яких міститься інформація з обмеженим доступом.

Положення законодавства, навіть і Кримінальний процесуальний кодекс України (далі - КПК України), не передбачають віднесення інформації, що запитувалася позивачем, до категорії конфіденційної (з обмеженим доступом) чи захищеної законом таємниці. В адвокатському запиті не ставилось питань, що прямо та (або) опосередковано могли б стосуватись предмету розслідування, яке проводиться правоохоронними органами Сполучених Штатів Америки; проведених ними слідчих (інших процесуальних) дій у ході такого розслідування, отриманих ними доказів тощо, тобто відомостей, які належать до предмету таємниці слідства та доступ до яких обмежується для забезпечення ефективності розслідування.

Вжиття заходів, спрямованих на недопущення розголошення даних, які розкривають зміст розслідування, що належить до таємниці слідства, не включає в собі надання інформації про місцезнаходження та процесуальний статус майна, що надається його власнику (володільцю).

3. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 20 травня 2019 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.

4. ГПУ не примирилася з рішеннями судів попередніх інстанцій і в червні 2019 року звернулася з касаційною скаргою.

Серед доводів незгоди з рішеннями судів попередніх інстанцій посилається також на порушення судами правил предметної юрисдикції. З посиланням на правозастосовну практику автор касаційної скарги вважає, що спірні відносини стосувалися надання інформації та копій документів, у тому числі листування між ГПУ та Департаментом юстиції США щодо вилученого в ході обшуку майна, який свідчить про необхідність його розгляду за нормами КПК України, а не в адміністративному суді.

5. У відзиві на касаційну скаргу представник позивача - адвокат Кравченко А. В., зазначив, що надання відомостей щодо належного позивачу майна жодним чином не може зашкодити проведенню досудового розслідування та не може порушувати таємницю досудового розслідування. Просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.

6. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 27 вересня 2019 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Відповідно до частини шостої статті 346 КАС України справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду в усіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.

Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 28 січня 2020 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядкуписьмового провадження без виклику учасників справи.

7. Відповідаючи на порушені в касаційній скарзі питання про порушення правил предметної юрисдикції, Велика Палата Верховного Суду перевірила матеріали справи, дослідила доводи касаційної скарги й заперечення проти неї, висловленні у відзиві представника позивача, й дійшла висновку про таке.

З матеріалів справи вбачається, що 19 січня 2016 року слідчий слідчого відділу Управління Служби безпеки України в Одеській області (далі - слідчий СВ УСБУ в Одеській області) на підставі ухвали слідчого судді Приморського районного суду м. Одеси провів обшук в квартирі номер АДРЕСА_2 й вилучив звідти майно ОСОБА_1 . Обшук в квартирі ОСОБА_1 службові особи СВ УСБУ в Одеській області проводили на виконання запиту про міжнародну правову допомогу у кримінальному провадженні під час досудового розслідування. Кримінальне провадження здійснюється в країні, яка надіслала запит про міжнародну правову допомогу в кримінальному провадженні, у справах за фактами комп`ютерного шахрайства. В Україні обшук провадився на прохання компетентних органів США, які в рамках надання міжнародної правової допомоги на виконання умов Договору між Україною та Сполученими Штатами Америки про взаємну правову допомогу у кримінальних справах допомоги, підписаного 22 липня 1998 року та ратифікованого Україною 10 лютого 2000 року (далі - Договір про правову допомогу від 1998 року), звернулися із запитом до ГПУ як центрального органу України, який розглядає відповідні запити іноземних компетентних органів про міжнародну правову допомогу в кримінальному провадженні під час досудового розслідування

З матеріалів справи, принаймні з пояснень кожної зі сторін, випливає також, що отримані під час обшуку речі були надіслані стороні, що запитувала про них. Надсилання результатів обшуку оформлялись та супроводжувалися відповідними листами.

Як установили суди, адвокат Кравченко А. В. для отримання інформації, необхідної для забезпечення належного здійснення захисту прав та законних інтересів ОСОБА_1 , звернувся до Управління міжнародно-правового співробітництва та Європейської інтеграції ГПУ. Із адвокатським запитом, у якому просив надати відомості та копії документів щодо процесуального статусу та місцезнаходження майна, належного ОСОБА_1 та вилученого в нього 19 січня 2015 року слідчим СВ УСБУ в Одеській області під час проведення обшуку, а також інші документи, перелік яких наведений у прохальній частині позовної заяви.

ГПУ листом від 29 грудня 2016 року № 14/3-31676-09 відмовила у наданні запитуваної інформації та копії документів.

ГПУ звістила запитувача інформації про те, що на підставі Договору про правову допомогу від 1998 року впродовж 2009-2015 років до ГПУ надійшла низка запитів Департаменту юстиції США про надання правової допомоги у кримінальних справах за фактами комп`ютерного шахрайства.

Департамент США на підставі частини п`ятої статті 5 цього Договору зробив застереження, яке запитувана сторона зобов`язана забезпечити, щодо конфіденційності запитів про міжнародну правову допомогу та таємності даних американського кримінального розслідування.

У відповіді стисло описується послідовність дій ГПУ з виконання запиту і надсилання його результатів стороні, що надіслала запит, а також повідомляється, що ГПУ контролює питання повернення до України вилученого майна.

ГПУ запевнила, що в разі надходження до України зазначених предметів вони невідкладно будуть повернуті власнику.

Послалася прокуратура й на те, що надання копій документів, що стосуються виконання міжнародних доручень, суперечитиме частині першій статті 222 КПК України (недопустимість розголошення відомостей досудового розслідування) та чинному для України міжнародному договору у сфері правової допомоги.

Відмову ГПУ надати на оформлений як адвокатський запит документи та інформацію про майно ОСОБА_1 , вилучене під час здійснення процесуальної дії, ОСОБА_1 розцінив як дії суб`єкта владних повноважень, що прямо суперечать положенням чинного законодавства України й тому змусили його звернутися до адміністративного суду за захистом своїх законних прав та інтересів.

8. У касаційній скарзі ГПУ головним чином акцентує увагу на порушенні судами попередніх інстанцій правил предметної юрисдикції. Як вважає автор скарги, у розумінні частини першої статті 572 КПК України особи, які вважають, що рішенням, дією або бездіяльністю органів державної влади, їх посадових чи службових осіб, вчинених у зв`язку з виконанням запиту про міжнародну правову допомогу, завдання шкоди їхнім правам, свободам чи інтересам, мають право оскаржити рішення, дію чи бездіяльність до суду.

ГПУ вважає, що суб`єкти, визначені в цих нормах, є носіями спеціальних владних процесуальних повноважень, що виконують функцію, обумовлену завданням кримінального судочинства. Законність процесуальних актів, дій чи бездіяльності, вчинених під час здійснення процесуальних повноважень, не може перевірятись за межами передбаченого законодавством контролю. Оскільки вимоги позивача стосувалися дій органів досудового розслідування під час виконання слідчих дій, тому, як гадає ГПУ, ці відносини є кримінальними, й на спір, який виникає в межах цих правовідносин, поширюються вимоги кримінального процесуального законодавства.

9. Позивач у позовній заяві й у відзиві на касаційну скаргу щодо доводів останньої про порушення правил предметної юрисдикцій зосереджує увагу насамперед на формі і змісті звернення до ГПУ як суб`єкта владних повноважень. Позивач вважає, що запитування інформації про слідчу дію у формі адвокатського запиту зобов`язує адресата розглядати таке звернення саме як запит на інформацію без фактичного вникання в суть та характерні властивості запитуваних відомостей і документів. Обов`язок прокуратури надати таку інформацію, а звідси - у разі її ненадання - має розцінюватися як порушення і невиконання вимог статей 20 та 24 Закону № 5076-VI, які передбачають, що адвокатський запит є формою отримання адвокатом відомостей та копій документів безпосередньо необхідних адвокату для надання допомоги клієнту.

З погляду ОСОБА_1 , його вимоги є вимогами зі сфери інформаційних правовідносин. Право на отримання інформації щодо себе прямо передбачено статтею 34 Конституції України та статтями 5, 11 Закону України від 03 жовтня 1992 року № 2657-ХІІ «Про інформацію» (далі - Закон № 2657-ХІІ). Реалізувати його право громадянин України має право на власний розсуд як шляхом безпосереднього звернення до компетентного органу, у розпорядженні якого перебуває така інформація, так і через уповноваження на вчинення таких дій інших осіб у порядку, передбаченому законодавством України, навіть чином, регламентованим Законом № 5076-VI.

У сенсі сказаного позивач підсумовує, що порушення ГПУ гарантій адвокатської діяльності в частині забезпечення оперативного надання інформації за поданим у його інтересах адвокатським запитом про нього та належне йому майно, на підставі частини першої статті 5 КАС України дає йому право звернутися до адміністративного суду за захистом свого означеного права на інформацію.

10. Суди попередніх інстанцій розглянули спір у цій справі за правилами адміністративного судочинства. Ухвалюючи рішення на користь позивача, суди в основному погодилися з доводами останнього про порушення його права на отримання певних відомостей та копій документів про вилучене під час обшуку майно, яке ГПУ порушила тим, що на адвокатський запит надати відомості та документи про майно позивача, якими вона володіє як розпорядника інформації, відмовила в цьому всупереч вимогам статей 20, 24 Закону № 5076-VI.

11. Верховний Суд у питаннях дотримання предметної юрисдикції спорів неодноразово констатував, що головним, визначальним критерієм для розмежування і визнання, на які спори поширюється і підлягає застосування те чи те судочинства, є суть (зміст) спірних правовідносин, предмет спору, тобто те благо, відносно якого виникає правове відношення між суб`єктами, які мають суб`єктивні права і юридичні обов`язки.

Залежно від змісту, природи, якісно-ціннісних ознак правовідносин вони можуть бути регулятивними, якими є більшість цивільних, трудових, сімейних та інших, серед них й інформаційних відносин, які складаються з природних, набутих чи встановлених для осіб юридичних прав та обов`язків, або охоронними, зміст яких полягає в застосуванні зазвичай до правопорушників або іноді до інших осіб, які потрапляють у сферу цих відносин, заходів державного примусу, санкцій; вони зустрічаються в основному в кримінальних чи адміністративно-деліктних правовідносинах і, як правило, пов`язані з юридичною відповідальністю.

Якщо будь-яким чином видиме право особи зазнає втручання, посягання чи негативного впливу у формі дії, бездіяльності чи рішення з боку іншого суб`єкта відносин, на якому лежить юридичний обов`язок вчинити певні юридично значимі дії або утриматися від них, то може виникнути юридичний конфлікт або правовий спір між кількома суб`єктами (учасниками правовідносин), який знаходить свій вияв у протистоянні, протидії тому, хто через відмінні, протилежні, несумісні інтереси, потреби, знання, систему цінностей посягає на суб`єктивні права особи, яка їх захищає від такого посягання.

Виникнення спору зумовлює й спонукає до належного застосування матеріально-правової норми, яка регулює спірні відносини та захищає порушене право чи інтереси.

Вибір, визначення й окреслення відповідного матеріально-правового регулювання спірних відносин тягне застосування вторинних процесуальних норм, які регламентують питання юрисдикції спорів, встановлюють порядок та строк їх розгляду, визначають коло осіб, які є сторонами (учасниками) відповідного судочинства, їх права та обов`язки, а також запроваджують умови, критерії, ознаки, за якими належить визначати суд, встановлений законом, якому юрисдикційно підсудний спір. Процесуальні норми передбачають настання правових наслідків для особи, яка пред`явила спір не до суду відповідної юрисдикції, й покладають обов`язок на суд суворо дотримуватись правил про підсудність спорів.

Треба також визнати, що Верховний Суд нерідко у своїй практиці зазначав, що визначення юрисдикції спору залежить від положень закону, які відносять той чи інший спір до відповідної (цивільної, господарської, адміністративної) юрисдикції.

У цих рішення на прикладах конкретних обставин робилися висновки про те, що правильний вибір юрисдикції інколи залежить від суб`єктного складу учасників спірних правовідносин.

12. Гарантоване Конституцією і регламентоване законами України право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб передбачає можливість вибору форми та порядку захисту стверджуваного порушення своїх прав чи інтересів, часу звернення до суду. Кожен вільний у виборі способу захисту свого права, а у випадках, визначених процесуальним законом, місцезнаходження суду.

Водночас право на оскарження в розрізі положень частин першої, другої статті 55 та частини третьої статті 124 Основного Закону України про захист прав і свобод людини і громадянина судом, про гарантування права на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб те, що юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення, а у передбачених законом випадках й на розгляд інших справ, зобов`язує кожного, хто вважає, що його право порушено, звертатися до суду, встановленого законом, тобто до того суду, який наділений повноваженнями на розгляд таких справ. Якщо особа вирішила захистити своє право в суді, який не має юрисдикції на розгляд такої справи, суд, до якого вона звернулася за захистом, повинен ухвалити відповідне рішення з висновком про порушення правил предметної юрисдикції й рекомендувати звернутися до суду, якому підсудний спір. Мірилом для такого висновку має бути істинна фактична та правова оцінка, кваліфікація суті (змісту) спірних правовідносин; визначення, яке право, ким і вимоги яких матеріально-правових норм були порушені. На визначення суті спірних правовідносин не повинна впливати інтерпретація їх автором звернення до суду, якщо із сукупності фактичних передумов об`єктивно можливо визначити правову природу спірних правовідносин.

У цьому місці в контексті обставин справи, що переглядається, доречно послатися на актуальну й натепер мотивацію Рішення Конституційного Суду України від 23 травня 2001 року № 6рп/2001, у якому суд на підставі чинного на той час законодавства роз`яснив, що кримінальне судочинство - це врегульований нормами КПК порядок діяльності органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури і суду (судді) щодо порушення, розслідування, розгляду та вирішення кримінальних справ, а також діяльність інших учасників кримінального процесу - підозрюваних, обвинувачених, підсудних, потерпілих, цивільних позивачів і відповідачів, їх представників та інших осіб з метою захисту своїх конституційних прав, свобод і законних інтересів. Захист прав і свобод людини не може бути надійним без надання їй можливості під час розслідування кримінальної справи оскаржити до суду окремі процесуальні акти, дії чи бездіяльність органів дізнання, попереднього слідства та прокуратури. Але таке оскарження може здійснюватися в порядку, встановленому згаданим вище Кодексом, оскільки діяльність посадових осіб, як і діяльність суду, має свої особливості та не належить до управлінської сфери. Із цього слідує, що органи дізнання, слідства та прокуратури під час здійснення ними досудового розслідування виконують не владні управлінські функції, а владні процесуальні функції. Такі дії не є способом реалізації посадовими особами органів прокуратури та досудового розслідування своїх владних управлінських функцій, а є наслідком виконання ними функцій, обумовлених завданнями кримінального судочинства.

13. Суди попередніх інстанцій, коли ухвалювали оскаржені рішення, насамперед виходили з того, що ініційований ОСОБА_1 спір містить вимоги про порушення права на отримання інформації та низку документів, якими володіє ГПУ як розпорядник інформації і яку вона створила (набула) в рамках надання міжнародної правової допомоги іноземній державі під час здійснення на території останньої кримінального провадження.

З мотивації судових рішень випливає, що суди не сприймали відомості про обшук в квартирі ОСОБА_1 , віднайдення і вилучення з неї майна позивача, оформлення результатів обшуку і пересилання їх (результатів) державному органу, який на території України на виконання запиту про міжнародну правову допомогу в кримінальному провадженні доручив провести обшук, інакше як процесуальну слідчу дію, проведену в межах КПК України. Але поряд із цим процедуру проведення обшуку, наслідки цієї процесуальної слідчої дії та документальне їх оформлення в межах виконання міжнародного правового запиту на правову допомогу за зовнішніми, візуальними ознаками оцінили і поширили на них розуміння чи поняття відомостей та документів, які охоплюються загальним поняттям інформації, право на отримання якої регламентується положеннями Закону № 2657-ХІІ України й, серед іншого, забезпечується у формі обов`язкового надання відомостей чи документів на адвокатський запит, поданий відповідно до вимог Закону № 5076-VI

У судових рішення справи, що переглядається, зроблено висновок про те, що предмет позову містить безпосередню матеріально-правову вимогу до відповідача зі сфери інформаційних відносин, а також відносин, що виникли та стосуються адвокатської діяльності і регулюються згаданим вище Законом № 5076-VI. За цими характеристиками спір фактично визнано таким, що підпадає під юрисдикцію адміністративних судів.

14. Велика Палата Верховного Суду вкотре наголошує, що рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).

Пункти 1-3 частини першої статті 4 КАС України адміністративною справою визначають переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому:

хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або

хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або

хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи,

а адміністративним судом - суд, до компетенції якого цим Кодексом віднесено розгляд і вирішення адміністративних справ.

За правилами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

У розумінні положень пункту 2 частини шостої статті 12 КАС України до юрисдикції адміністративних судів належать справи щодо оскарження бездіяльності суб`єкта владних повноважень або розпорядника інформації щодо розгляду звернення або запиту на інформацію;

Юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства (пункт 2 частини другої статті 19 КАС України).

15. У Преамбулі Закону № 2657-ХІІ записано, що цей Закон регулює відносини щодо створення, збирання, одержання, зберігання, використання, поширення, охорони, захисту інформації.

За частиною першою статті 1 Закону № 2657-ХІІ під документом розуміється матеріальний носій, що містить інформацію, основними функціями якого є її збереження та передавання у часі та просторі; під поняттям захист інформації - сукупність правових, адміністративних, організаційних, технічних та інших заходів, що забезпечують збереження, цілісність інформації та належний порядок доступу до неї; за терміном інформація - будь-які відомості та/або дані, які можуть бути збережені на матеріальних носіях або відображені в електронному вигляді; а під суб`єктом владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, інший суб`єкт, що здійснює владні управлінські функції відповідно до законодавства.

Відповідно до частини першої статті 2 цього Закону основними принципами інформаційних відносин є: гарантованість права на інформацію; відкритість, доступність інформації, свобода обміну інформацією; правомірність одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації; захищеність особи від втручання в її особисте та сімейне життя.

За статтею 5 Закону № 2657-ХІІ кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб.

Згідно з абзацами другим-четвертим частини першої статті 6 цього Закону право на інформацію забезпечується: створенням механізму реалізації права на інформацію; створенням можливостей для вільного доступу до статистичних даних, архівних, бібліотечних і музейних фондів, інших інформаційних банків, баз даних, інформаційних ресурсів; обов`язком суб`єктів владних повноважень інформувати громадськість та засоби масової інформації про свою діяльність і прийняті рішення.

За частиною другою цією статті право на інформацію не є абсолютним чи безумовним. Це право може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку, з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.

У статті 10 наводиться перелік видів інформації, а в наступних статтях розкривається зміст цих видів інформації. Зокрема, згідно зі статтею 17 цього Закону під правовою інформацією розуміються будь-які відомості про право, його систему, джерела, реалізацію, юридичні факти, правовідносини, правопорядок, правопорушення і боротьбу з ними та їх профілактику тощо. Джерелами правової інформації є Конституція України, інші законодавчі і підзаконні нормативно-правові акти, міжнародні договори та угоди, норми і принципи міжнародного права, а також ненормативні правові акти, повідомлення засобів масової інформації, публічні виступи, інші джерела інформації з правових питань. З метою забезпечення доступу до законодавчих та інших нормативних актів фізичним та юридичним особам держава забезпечує офіційне видання цих актів масовими тиражами у найкоротші строки після їх прийняття.

16. На перший погляд, за зовнішніми, формальними, буквальними вираженнями загального нормативного визначення поняття «інформація» як будь-яких відомостей та/або даних, зафіксованих на певних (матеріальних чи електронних) носіях, наче не відрізняються від поняття «відомості» чи «обставини», які виникають, створюються, здобуваються та закріплюються в межах кримінально-правових відносин, під час кримінального провадження із переслідування особи, яка вчинила діяння заборонене законом про кримінальну відповідальність.

У межах кримінального провадження, яке складається зі стадій досудового розслідування і судового провадження, під час здійснення процесуальних дій у зв`язку із вчиненням діяння, передбаченого законом України про кримінальну відповідальність, здобуваються, фіксуються й оформляються відомості та документи про фактичний й юридичний склад діяння, яке посягає на об`єкти захисту права.

Проте відомості про кримінальне правопорушення (про злочин), обставини його скоєння, про процесуальні дії у зв`язку із вчиненням такого діяння, про конкретний склад суб`єктів одного чи кількох кримінальних проваджень, про статус, права та обов`язки учасників таких відносин, про стадії та етапи кримінального провадження, про оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів досудового розслідування чи прокурора під час досудового розслідування, про порядок вчинення процесуальних дій, пов`язаних з наданням міжнародної правової допомоги на території України та оскарження рішення, дій чи без діяльності органів державної влади, їх посадових осіб у зв`язку з наданням такої допомоги та інші відомості, які охоплюються предметом кримінально-правового регулювання, за змістом, значенням, сферою виникнення та функціонування, за причинами виникнення, за правовим механізмом регулювання цих відносин, за способом і джерелами встановлення відомостей про вчинення забороненого нормами закону України про кримінальну відповідальність діяння, або виконання процесуальний дій у зв`язку із вчиненням діяння, не можуть ототожнюватися й охоплюватися загальним поняттям інформації в сенсі положень Закону № 2657-ХІІ.

Відомості і документи в кримінальному провадження - це конкретне індивідуально виражене знання чи річ про подію порушення об`єкта права, який перебуває під охороною кримінально-правової норми права. Ці відомості встановлюються спеціальними процесуальними засобами. За їх допомогою відбувається вирішення справи, під яким у кримінально-правовому значенні може розумітися встановлення наявності або відсутності події із зовнішніми і внутрішніми ознаками, які мають певне кримінально-правове значення, а також застосування до події відповідної правової норми через пізнання її шляхом тлумачення або аналогії.

Інформація про подію кримінально-караного діяння та його наслідки із джерела фактичних відомостей про якусь частину події набуває ознак джерела доказу після перетворення, трансформації цієї інформації шляхом застосування процесуальних дій, передбачених КПК України.

Процесуальні дії провадяться в порядку, встановленому кримінальним процесуальним законом. Вони провадяться за наявності для цього відповідних підстав та передумов, передбачених законом. Вони не можуть провадитися за межами кримінального провадження. Сторона обвинувачення не повинна порушувати прав особи, щодо якої здійснюється процесуальна дія. Особа яка вважає, що під час досудового розслідування, яке провадиться на території України, або під час здійснення процесуальної дії у зв`язку з вчиненням діяння, передбаченого законом України про кримінальну відповідальність (пункт 10 частини першої статті 3 КПК України), має право оскаржити рішення, дія чи бездіяльність органів досудового розслідування чи прокурора під час досудового розслідування до суду.

Правила кримінального провадження, проведення окремих процесуальних дій, зокрема обшуку, провадяться однаково на всій території України. Загальні правила досудового розслідування однакової мірою мають застосовуватися й до випадків, коли в рамках міжнародного співробітництва під час кримінального провадження надається міжнародна правова допомога при проведення процесуальних дій.

17. Міжнародна правова допомога полягає у проведенні компетентними органами однієї держави процесуальних дій, виконання яких необхідне для досудового розслідування, судового розгляду або для виконання вироку, ухваленого судом іншої держави або міжнародною судовою установою (пункт 1 частина перша статті 541 КПК України).

Запит про міжнародну правову допомогу в кримінальному провадженні складається і надсилається до уповноваженого (центрального) органу України органом, який здійснює це кримінальне провадження, а саме, відповідно до частини першої статті 551 КПК України, судом, прокурором або слідчим за погодженням з прокурором. Уповноваженим (центральним) органом є орган, уповноважений від імені держави розглянути запит компетентного органу іншої держави або міжнародної судової установи і вжити заходів з метою його виконання чи направити до іншої держави запит компетентного органу про надання міжнародної правової допомоги.

Такими центральними органами згідно зі статтею 545 КПК України є, зокрема, Офіс Генерального прокурора.

Порядок направлення запиту до іншої держави, порядок розгляду уповноваженим (центральним) органом України запиту іншої держави або міжнародної судової установи про таку допомогу і порядок виконання такого запиту визначаються КПК України та чинними міжнародними договорами України.

Зокрема, за частинами першою, другою статті 560 КПК України орган, якому було доручено виконання запиту, після здійснення необхідних процесуальних дій надсилає всі отримані матеріали уповноваженому (центральному) органу України. <…>. Документи, отримані внаслідок виконання запиту, засвідчуються гербовою печаткою компетентного органу, який проводив процесуальні дії, та передаються уповноваженому (центральному) органу України для передання запитуючій стороні без перекладу, якщо інше не передбачено міжнародним договором.

Згідно зі статтею 561 цього Кодексу на території України з метою виконання запиту про надання міжнародної правової допомоги можуть бути проведені будь-які процесуальні дії, передбачені цим Кодексом або міжнародним договором.

Якщо для виконання запиту компетентного органу іноземної держави необхідно провести процесуальну дію, виконання якої в Україні можливе лише з дозволу прокурора або суду, така дія здійснюється лише за умови отримання відповідного дозволу в порядку, передбаченому цим Кодексом, навіть якщо законодавство запитуючої сторони цього не передбачає. Підставою для вирішення питання щодо надання такого дозволу є матеріали звернення компетентного органу іноземної держави. У разі якщо при зверненні за допомогою в іноземній державі необхідно виконати процесуальну дію, для проведення якої в Україні потрібен дозвіл прокурора або суду, така процесуальна дія потребує надання відповідного дозволу прокурором або судом у порядку, встановленому цим Кодексом, лише у разі, якщо це передбачено міжнародним договором або є обов`язковою умовою надання такого виду допомоги за законодавством запитуваної сторони. При цьому строк дії такого дозволу не обмежується, а належно засвідчена копія дозволу долучається до матеріалів запиту (статті 562 КПК України).

За частинами першою-третьою, сьомою статті 568 КПК України на підставі запиту про міжнародну правову допомогу відповідні органи України проводять передбачені цим Кодексом процесуальні дії, а також інші передбачені спеціальним законом дії з метою виявлення та арешту майна, грошей і цінностей, що відповідають будь-якій з ознак, передбачених частиною першою статті 962 Кримінального кодексу України [випадки застосування спеціальної конфіскації], а також майна, яке належить підозрюваним, обвинуваченим або засудженим особам. При накладенні арешту на майно, зазначене в частині першій цієї статті, забезпечуються необхідні заходи, зокрема передбачені пунктом 5 частини шостої статті 100 цього Кодексу, з метою його збереження до прийняття судом рішення щодо такого майна, про що повідомляють запитуючій стороні. За запитом запитуючої сторони виявлене майно: може бути передане компетентному органу запитуючої сторони як доказ у кримінальному провадженні з дотриманням вимог статті 562 цього Кодексу або для повернення власнику; може бути конфісковане, якщо це передбачено вироком чи іншим рішенням суду запитуючої сторони, які набрали законної сили. Передання майна, на яке накладено арешт, а також конфіскованого майна може бути відкладено, якщо це необхідно для досудового розслідування та судового розгляду в Україні або розгляду спору про права інших осіб.

Згідно із частинами першою-третьою статті 572 КПК України особи, які вважають, що рішеннями, діями або бездіяльністю органів державної влади України, їх посадових чи службових осіб, вчинених у зв`язку з виконанням запиту про міжнародну правову допомогу, завдано шкоди їхнім правам, свободам чи інтересам, мають право оскаржити рішення, дії та бездіяльність до суду. Якщо неправомірними діями чи бездіяльністю органів державної влади України, їх посадових чи службових осіб, а також присутніх при виконанні запиту представників запитуючої сторони завдана шкода фізичним або юридичним особам, то ці особи мають право вимагати її відшкодування за рахунок держави. Оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади України, їх посадових чи службових осіб та відшкодування завданої шкоди здійснюється у порядку, передбаченому законами України.

За частиною першою статті 24 КПК України кожному гарантується право на оскарження процесуальних рішень, дій чи бездіяльності суду, слідчого судді, прокурора, слідчого в порядку, передбаченому цим Кодексом.

Оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади України, їх посадових осіб чи службових осіб здійснюється відповідно до глави 26 КПК України (оскарження рішень, дій чи бездіяльності під час досудового розслідування). У частині першій статті 303 цього Кодексу передбачено перелік рішень, дій та бездіяльності, які можуть бути оскаржені до суду на досудовому провадженні, а також коло осіб, які мають право це зробити, а в частині другій цієї статті - порядок розгляду скарг на інші рішення та дії слідчого чи прокурора, які не передбачені частиною першою цієї статті.

18. Велика Палата Верховного Суду вважає, що вжите в частині третій статті 572 КПК України формулювання про те, що оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади України, їх посадових чи службових осіб та відшкодування завданої шкоди здійснюється у порядку, передбаченому законами України, треба розуміти так, що у разі оскарження рішення, дії чи бездіяльності цих органів та осіб, вчинених у зв`язку з виконанням запиту про міжнародну правову допомогу, які були порушені, недотримані чи не виконані під час здійснення процесуальних дій на досудовому провадженні, застосовуються положення КПК України й передбачені цим Кодексом правила кримінального процесуального судочинства.

Якщо скарга міститиме вимоги про відшкодування шкоди, завданої незаконними рішенням, діями чи бездіяльністю органів державної влади України, їх посадовими чи службовими особами, має застосуватися судочинство, яке поширюється на вимоги про відшкодування завданої шкоди. Коли запитуватиметься будь-яка правова інформація, що перебуває поза сферою кримінального провадження, виконанням процесуальних дій у зв`язку з вчиненням діяння, передбаченого законом України про кримінальну відповідальність, то за наявності для цього підстав й у разі оскарження відмови в наданні такої інформації, застосуються правила юрисдикції, яким підсудні спори в цій сфері правовідносин.

19. Як зазначено в преамбулі Закону № 5076-VI, цей Законвизначає правові засади організації і діяльності адвокатури та здійснення адвокатської діяльності в Україні.

За пунктами 1, 2, 5-7, 9 частини першої статті 1 цього Закону під терміном «адвокат» розуміється фізична особа, яка здійснює адвокатську діяльність на підставах та в порядку, що передбачені цим Законом; адвокатська діяльність - незалежна професійна діяльність адвоката щодо здійснення захисту, представництва та надання інших видів правової допомоги клієнту; захист - вид адвокатської діяльності, що полягає в забезпеченні захисту прав, свобод і законних інтересів підозрюваного, обвинуваченого, підсудного, засудженого, виправданого, особи, стосовно якої передбачається застосування примусових заходів медичного чи виховного характеру або вирішується питання про їх застосування у кримінальному провадженні, особи, стосовно якої розглядається питання про видачу іноземній державі (екстрадицію), а також особи, яка притягається до адміністративної відповідальності під час розгляду справи про адміністративне правопорушення; інші види правової допомоги - види адвокатської діяльності з надання правової інформації, консультацій і роз`яснень з правових питань, правового супроводу діяльності клієнта, складення заяв, скарг, процесуальних та інших документів правового характеру, спрямованих на забезпечення реалізації прав, свобод і законних інтересів клієнта, недопущення їх порушень, а також на сприяння їх відновленню в разі порушення; клієнт - фізична або юридична особа, держава, орган державної влади, орган місцевого самоврядування, в інтересах яких здійснюється адвокатська діяльність; представництво - вид адвокатської діяльності, що полягає в забезпеченні реалізації прав і обов`язків клієнта в цивільному, господарському, адміністративному та конституційному судочинстві, в інших державних органах, перед фізичними та юридичними особами, прав і обов`язків потерпілого під час розгляду справ про адміністративні правопорушення, а також прав і обов`язків потерпілого, цивільного позивача, цивільного відповідача у кримінальному провадженні.

Згідно зі статтею 19 цього Закону видами адвокатської діяльності є: надання правової інформації, консультацій і роз`яснень з правових питань, правовий супровід діяльності юридичних і фізичних осіб, органів державної влади, органів місцевого самоврядування, держави; складення заяв, скарг, процесуальних та інших документів правового характеру; <…>; надання правової допомоги свідку у кримінальному провадженні; представництво інтересів потерпілого під час розгляду справи про адміністративне правопорушення, прав і обов`язків потерпілого, цивільного позивача, цивільного відповідача у кримінальному провадженні; представництво інтересів фізичних і юридичних осіб у судах під час здійснення цивільного, господарського, адміністративного та конституційного судочинства, а також в інших державних органах, перед фізичними та юридичними особами; <…>.Адвокат може здійснювати інші види адвокатської діяльності, не заборонені законом.

У статті 20 цього Закону встановлені професійні права адвоката. За частиною першою цієї статті під час здійснення адвокатської діяльності адвокат має право вчиняти будь-які дії, не заборонені законом, правилами адвокатської етики та договором про надання правової допомоги, необхідні для належного виконання договору про надання правової допомоги, зокрема, звертатися з адвокатськими запитами, у тому числі щодо отримання копій документів, до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, підприємств, установ, організацій, громадських об`єднань, а також до фізичних осіб (за згодою таких фізичних осіб).

За частинами першою статті 24 Закону 5076-VI адвокатським запитом визначається письмове звернення адвоката до органу державної влади, органу місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності та підпорядкування, громадських об`єднань про надання інформації, копій документів, необхідних адвокату для надання правової допомоги клієнту. <…>. Адвокатський запит не може стосуватися надання консультацій і роз`яснень положень законодавства. Надання адвокату інформації та копій документів, отриманих під час здійснення кримінального провадження, здійснюється в порядку, встановленому кримінальним процесуальним законом.

20. Наведені законодавчі положення дають підстави стверджувати, що подання адвокатом адвокатського запиту до органу державної влади про надання певної інформації на підставі положень Закону № 5076-VI не робить і не надає такому зверненню форми та якості критерія, що сам по собі визначає форму судочинства, оскільки професійні права адвоката й вибір видів та способів здійснення адвокатської діяльності корелюються умовами природи спірних правовідносин, у яких адвокат у відповідній формі та порядку надає послуги клієнту. Інакше кажучи, якщо адвокат захищає особу, яку звинуватили у злочині, або надає правову допомогу свідку у кримінальному провадженні (пункт 2 частина перша статті 66 КПК України), представляє інтереси фізичних і юридичних осіб у судах під час здійснення цивільного, господарського, адміністративного та конституційного судочинства, а також в інших державних органах, перед фізичними та юридичними особами, його повноваження адвоката мають здійснюватися з урахуванням положень процесуальних норм права, які регулюють порядок звернення за захистом від стверджуваного порушення права і відповідно професійні права адвоката, як представника (захисника, репрезентанта) клієнта.

21. Повертаючись до обставин справи за позовом ОСОБА_1 , треба зазначити, що ОСОБА_1 звернувся до ГПУ зі зверненням про надання відомостей про слідчу процесуальну дії - про обшук у його помешканні, про результати обшуку, про майно, яке звідти було вилучено, стан майна після обшуку, його місце знаходження, документальні підтвердження того, як вилучене під час обшуку майно відповідно до вимог процесуального закону направлялось, як виконане, стороні, яка запитувала про надання міжнародної правової допомоги у кримінальному провадженні на території України.

З обставин та суті спору видно, що обшук проводився в кримінальному провадженні, як процесуальна дія відносно вчиненого діяння, передбаченого законом України про кримінальну відповідальність. Обшук проводився відповідно до правил кримінального процесуального законодавства України й на території України. Як згадано вище, незгода з діями органів державної влади, які проводили обшук в рамках надання міжнародної правової допомоги, може бути оскаржена і з огляду на описані предмет та суть спору відповідно до положень статті 572 та глави 26 КПК України оскаржуються за правилами кримінального судочинства.

Відтак можна виснувати, що прокурори в межах реалізації повноважень із надання міжнародної правової допомоги у кримінальному провадженні, яка відбувається через виконання процесуальної дії у зв`язку з вчиненням діяння, передбаченого законом України про кримінальну відповідальність, не створюють інформації, доступ до якої гарантується положеннями Закону № 2657-ХІІ й у цій частині не здійснюють публічно-владних управлінських функцій.

Оскільки спір у цій справі виник у зв`язку з протиправними, на переконання позивача, діями та бездіяльністю посадових та службових осіб органів прокуратури, вчинених або не вчинених останніми в рамках надання правової допомоги у кримінальних справах за фактами комп`ютерного шахрайства, перевірка правомірності таких діянь з огляду на положення пункту 2 частини другої статті 19 КАС України знаходиться поза межами юрисдикції адміністративного суду; їх оскарження має здійснюватися, як мовлено вище, у порядку встановленому КПК.

22. У цій справі суди першої та апеляційної інстанцій, якщо зважити на суть спірних правовідносин та їх суб`єктний склад, неправильно застосували норми матеріального й процесуального права та дійшли хибного й необґрунтованого висновку про поширення юрисдикції адміністративного суду на позовні вимоги ОСОБА_1 про визнання протиправними дій відповідачів та зобов`язання вчинити дії, перелічені в позовній заяві.

23. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

На підставі пункту 5 частини першої статті 349 цього Кодексу суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі у відповідній частині.

За правилами частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 КАС України, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій розглянули справу з порушенням правил юрисдикції адміністративних судів, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для скасування судових рішень із закриттям провадження у справі.

За частиною третьою статті 354 КАС України в редакції Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон № 460-IX) у разі закриття судом касаційної інстанції провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 цього Кодексу суд за заявою позивача постановляє в порядку письмового провадження ухвалу про передачу справи до суду першої інстанції, до юрисдикції якого віднесено розгляд такої справи, крім випадків закриття провадження щодо кількох вимог, які підлягають розгляду в порядку різного судочинства, чи передачі справи частково на новий розгляд або для продовження розгляду. У разі наявності підстав для підсудності справи за вибором позивача у його заяві має бути зазначено лише один суд, до підсудності якого відноситься вирішення спору.

Велика Палата Верховного Суду вважає, що у справі за позовом ОСОБА_1 положення процесуальних законів про передачу справу до суду відповідної юрисдикції не можуть бути застосовані, позаяк до провадження, яке здійснюється за правилами кримінального процесуального законодавства, не можуть направлятися для розгляду звернення у формі позовної заяви. КПК України не передбачає оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів досудового розслідування чи прокурора під час досудового розслідування шляхом подання позовної заяви, які притаманні для інших видів судочинства. Відсутність у КПК України позовної форми оскарження рішень, дій та бездіяльності органів досудового розслідування чи прокурора унеможливлює й передачу цієї справи до суду кримінальної юрисдикції за наслідками касаційного перегляду.

До сказаного слід додати, що доповнення про передачу справи до суду відповідної юрисдикції після рішення про закриття провадження справи в тій юрисдикцій, у якій вона була розглянута, Законом № 460-IX були внесені до КАС України, Цивільного процесуального та Господарського процесуального кодексів України, але не в КПК України, що своєю чергою дає підстави вважати, що передача справи з підстав, передбачених статтею 354 КАС України, має відбуватися в межах юрисдикцій, які регулюються цими Кодексами.

Водночас Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне поінформувати позивача ОСОБА_1 , що з оскарженням дій чи рішення ГПУ з підстав, сформульованих в його позовній заяві, він може звернутися до суду кримінальної юрисдикції.

Керуючись статтями 238, 345, 349, 350, 354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора як правонаступника Генеральної прокуратури України задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 січня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 травня 2019 року скасувати.

Провадження у справі № 826/2106/17 за позовом ОСОБА_1 до Генеральної прокуратури України про визнання дій протиправними, зобов`язанням вчинити певні дії - закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач М. І. Гриців

Судді: Т. О. Анцупова Л. М. Лобойко

В. В. Британчук О. Б. Прокопенко

Ю. Л. Власов В. В. Пророк

Д. А. Гудима Л. І. Рогач

В. І. Данішевська О. С. Ткачук

Ж. М. Єленіна В. Ю. Уркевич

О. С. Золотніков О. Г. Яновська

В. С. Князєв