Справа № 160/1475/20
Суддя: Сидоренко Дмитро Володимирович
Дата ухвалення: 2020-06-18 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД РІШЕННЯ ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 червня 2020 року Справа № 160/1475/20
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого суддіСидоренко Д.В.
за участі секретаря судового засіданняКручини Ю.Д.
представника позивача представника відповідача Фролова П.І. Чередниченко Я.В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Дніпро адміністративну справу за адміністративним позовом Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради до Східного офісу Держаудитслужби, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Товариство з обмеженою відповідальністю "КОНТРАКТ ПРОДРЕЗЕРВ 5" про визнання протиправним та скасування висновку про результати моніторингу закупівлі від 28.01.2020 року, -
Обставини справи: до Дніпропетровського окружного адміністративного суду надійшов позов Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради до Східного офісу Держаудитслужби, в якому позивач просить:
- визнати протиправним висновок Східного офісу Держаудитслужби від 28.01.2020 року про результати моніторингу закупівлі департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради щодо закупівлі послуги з організації харчування (послуги з харчування для загальноосвітніх закладів м.Дніпра), ID: UA-2019-12-06-003027-b;
- cкасувати висновок Східного офісу Держаудитслужби від 28.01.2020 року про результати моніторингу закупівлі департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради щодо закупівлі послуги з організації харчування (послуги з харчування для загальноосвітніх закладів м. Дніпра), ID: UA-2019-12-06-003027-b.
Позовні вимоги обґрунтовані незаконністю зазначення порушень у спірному висновку, оскільки в пункті 13 оголошення про проведення відкритих торгів зазначено кінцевий строк подання тендерних пропозицій, а в розділі IVтендерної документації міститься вказівка на визначення електронною системою закупівель кінцевого строку подання тендерних пропозицій автоматично у день оприлюднення замовником оголошення. Замовником 06.12.2019р. було опубліковано документи до закупівлі UA-2019-12-06-003027-b, тобто за 15 днів до дня розкриття тендерних пропозицій, але через технічний збій на майданчику zakupki.prom.uaдані документи не відображаються. Також зазначає, що положення про державну аудиторську службу не наділяє відповідача повноваженнями щодо зобов`язання замовника у сфері публічних закупівель вживати заходи щодо розірвання договору за результатами закупівель.
Ухвалою суду від 02.03.2020 року відкрито провадження у адміністративній справі за правилами загального позовного провадження, та призначено підготовче засідання. Також цією ухвалою суду залучено в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача ТОВ «Контракт Продрезерв 5».
30.03.2020 року відповідачем подано до суду відзив на позовну заяву, згідно якого просить відмовити в задоволенні позову у повному обсязі. В обґрунтування правової позиці відповідач зазначає, що під час моніторингу встановлені порушення ч.1 ст.10 та п.13 ч.2 ст.22 Закону України «Про публічні закупівлі», а саме оприлюднення тендерної документації в строк менший ніж за 15 днів до дня розкриття тендерних пропозицій та не зазначення кінцевого строку подання тендерних пропозицій в тендерній документації. Також у відзиві зазначає, що п.3 спірного рішення повністю відповідає положенням наказу Державної аудиторської служби України №86 від 23.04.2018р. «Про затвердження форми висновку про результати моніторингу закупівлі та порядку його заповнення».
Ухвалою суду від 26.05.2020р. закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду по суті.
В судовому засіданні представники сторін підтримали свої правові позиції в повному обсязі.
Розглянувши подані документи і матеріали, заслухавши представників сторін, з`ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд, -
Відповідно до ч.1 ст.2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Пунктом 1 ч.1 ст.19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Згідно положень пунктів 1-2, 7 ч.1 ст.4 КАС України адміністративною справою є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій. Суб`єктом владних повноважень визнається орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Згідно з Положенням про Державну аудиторську службу України (далі - Положення №43), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №43 від 03.02.2016 року, Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Держаудитслужба, відповідно до п.п.3 п.4 Положення, реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.
Відповідно до пункту 7 Положення, Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
Відповідно до п.1 Положення про Східний офіс Держаудитслужби, затвердженого наказом Державної аудиторської служби України №23 від 02.06.2016р. "Про затвердження положень про офіси Держаудитслужби та їх підрозділи" Східний офіс Держаудитслужби (далі - Офіс) підпорядковується Держаудитслужбі та є її міжрегіональним територіальним органом.
У складі Офісу утворюються як структурні підрозділи управління в Донецькій, Запорізькій, Кіровоградській областях (далі - управління).
Управління здійснюють свої повноваження на території адміністративно-територіальної одиниці за їх місцезнаходженням відповідно.
На території Дніпропетровської області реалізацію державного фінансового контролю здійснює апарат Офісу.
Отже, Східний офіс Держаудитслужби, у відносинах здійснення державного фінансового контролю, є суб`єктом владних повноважень, відтак зазначений спір є справою адміністративної юрисдикції та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
За результатами проведення торгів переможцем торгів визначено ТОВ «Контракт Продрезерв 5», з яким укладено договір №96-Ш від 08.01.2020 року.
Наказом Східного офіс Держаудитслужби№8 від 09.01.2020р. наказано почати моніторинг закупівель відповідно до переліку, що додається.
В додатку «Перелік процедур закупівель, щодо яких здійснюється моніторинг» до наказу №8 від 09.01.2020р. під порядковим номером 18 зазначено оголошення про проведення процедури закупівлі та / або повідомлення про намір укласти договір на веб-порталі Уповноваженого органу, унікальний номер UA-2019-12-06-003027-b.
За результатами моніторингу відповідачем складено, підписано та оприлюднено на веб-порталі Уповноваженого органу з питань закупівель висновок від 28.01.2020 року №35, згідно з яким за результатами аналізу питання дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель встановлено порушення:
- вимог абзацу 2 частини 1 статті 10 Закону України «Про публічні закупівлі», оскільки замовник оприлюднив тендерну документацію 11 грудня 2019 року в 14:09 менше ніж за 15 днів до дня розкриття тендерних пропозицій (23 грудня 2019р.);
- вимог пункту 13 частини 2 статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі»- не зазначено дату кінцевої строку подання тендерних пропозицій в тендерній документації.
З огляду на встановлені порушення законодавства у сфері закупівель, Східний офіс Держаудитслужби зобов`язав позивача вжити заходи щодо розірвання договору та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень.
Вважаючи висновок відповідача протиправним, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.
Вирішуючи спір та надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає наступне.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі -Закон №2939-ХІІ).
Відповідно дост.1 Закону №2939-ХІІздійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
Орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керуєтьсяКонституцією України,Бюджетним кодексом України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.
Відповідно дост.2 Закону №2939-ХІІ, головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.
Відповідно дост.5 Закону №2939-ХІІконтроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі» (далі - Закон №922-VIII), проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.
Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.
Відповідно до ч.1 ст.7-1 Закону №922-VIII, моніторинг закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю).
Підстави для проведення моніторингу публічних закупівель викладені в ч.2 ст.7-1 Закону № 922-VIII, а саме: дані автоматичних індикаторів ризиків; інформація, отримана від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; повідомлення в засобах масової інформації, що містять відомості про наявність ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель; інформація, отримана від громадських об`єднань, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявлених за результатами громадського контролю у сфері публічних закупівель відповідно достатті 9 цього Закону.
За наявності однієї або декількох таких підстав, керівник органу державного фінансового контролю або його заступник приймає рішення про початок моніторингу закупівлі та відповідно до частини третьої статті 7-1 Закону №922-УІІІ таке рішення оприлюднюється протягом двох робочих днів з дня його прийняття в електронній системі закупівель органом державного фінансового контролю із зазначенням унікального номера оголошення про проведення процедури закупівлі, присвоєного електронною системою закупівель, та дати його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу або унікального номера повідомлення про намір укласти договір та дати його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу, а також опису підстав для здійснення моніторингу закупівлі.
Відповідно до ч.4 ст.7-1 Закону №922-VIII, строк здійснення моніторингу закупівлі не може перевищувати 15 робочих днів з дати оприлюднення рішення про початок моніторингу закупівлі в електронній системі закупівель.
Згідно ч.6-7 ст.7-1 Закону №922-VIII, за результатами моніторингу закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.
У висновку обов`язково зазначаються: найменування замовника, щодо якого здійснювався моніторинг закупівлі, його ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України, місцезнаходження; найменування предмета закупівлі та його очікувана вартість; унікальний номер оголошення про проведення процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та дата його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір та дата його оприлюднення на веб- порталі Уповноваженого органу; опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу закупівлі; зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.
У висновку може зазначатися додаткова інформація, визначена органом державного фінансового контролю необхідною для більш детального опису результатів моніторингу закупівлі.
Якщо за результатами моніторингу закупівлі не виявлено порушень законодавства у сфері публічних закупівель, у висновку зазначається інформація про відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.
Абзацом 2 ч.1 ст.10 Закону №922-VIII (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) встановлено, що замовник самостійно та безоплатно через авторизовані електронні майданчики оприлюднює на веб-порталі Уповноваженого органу в порядку, встановленому Уповноваженим органом та цим Законом, інформацію про закупівлю, зокрема оголошення про проведення процедури закупівлі та тендерну документацію - не пізніше ніж за 15 днів до дня розкриття тендерних пропозицій, якщо вартість закупівлі не перевищує межі, встановлені у частині четвертій цієї статті, та не пізніше 30 днів у разі перевищення таких меж.
З аналізу наведеної норми слідує, що оголошення про проведення процедури закупівлі та тендерну документацію мають бути оприлюднені на веб-порталі Уповноваженого органу, за 15 днів до дня розкриття тендерних пропозицій.
Відповідно до положень п.13 ч.2 ст.22 №922-VIII (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин), тендерна документація повинна міститизазначення кінцевого строку подання тендерних пропозицій.
Згідно положень ч.1 ст.251 ЦК України, строком визначається певний період у часі, зі спливом якого пов`язана дія чи подія, яка має юридичне значення.
Графа «Кінцевий строк подання тендерної пропозиції» Розділу IV«Подання та розкриття тендерної пропозиції» Тендерної документації на закупівлю послуг: Послуги з організації харчування (послуги з харчування для загальноосвітніх закладів м.Дніпра) ДК 021:2015-55320000-9 містить наступні відомості «Кінцевий строк подання тендерних пропозицій визначається електронною системою закупівель автоматична в день оприлюднення замовником оголошення на веб-порталі Уповноваженого органу зазначається в електронній системі закупівель. Строк подання тендерних пропозицій визначений з урахуванням положень частини 4 ст.10 Закону».
Вказівки на будь-яку період у часі вказаний розділ не містить, у зв`язку з правомірним є встановлення відповідачем порушення п.13 ч.2 ст.22 Закону України «Про публічні закупівлі».
Щодо обраного відповідачем способу усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства, у вигляді зобов`язання позивача вжити заходи щодо розірвання договору, суд зазначає наступне.
Згідно з пп.9 п.4 Положення №43, Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завданьвживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме:
- вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог;
- звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів;
- застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства;
- передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь;
Положеннями ч.1-2 ст.651 ЦК України визначено, що зміна або розірвання договору допускається лише за згодою сторін, якщо інше не встановлено договором або законом.Договір може бути змінено або розірвано за рішенням суду на вимогу однієї із сторін у разі істотного порушення договору другою стороною та в інших випадках, встановлених договором або законом.
Аналогічні положення зазначені і в ч.1 ст.188 ГК України, згідно якої зміна та розірвання господарських договорів в односторонньому порядку не допускаються, якщо інше не передбачено законом або договором.
З аналізу наведених норм слідує, що за загальним правилом розірвання договору в односторонньому порядку не допускається, а розірвання договору за рішенням суду на вимогу однієї із сторін можливо лише у випадку істотного порушення договору другою стороною та в інших випадках, встановлених договором або законом.
Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Оцінюючи правомірність дій та рішень органу владних повноважень, суд керується критеріями, закріпленими у статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, які певною мірою відображають принципи адміністративної процедури, які повинні дотримуватися при реалізації дискреційних повноважень владного суб`єкта, встановлюючи чи прийняті (вчинені) ним рішення (дії): 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Так зокрема, принципи прийняття рішення на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України та прийняття рішення, вчинення дії обґрунтовано, що є одночасно і орієнтирами при реалізації повноважень владного суб`єкта, який вимагає від останнього діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним, з дотриманням встановленої законом процедури, та із рахуванням як обставини, на обов`язковість урахування яких прямо вказують законодавчі акти, так і інші обставини, що мають значення у конкретній ситуації.
Оскаржуваний висновок, рівно як і відзив на позовну заяву не містять посилань Східного офісу Держаудитслужби на відповідні положення закону або договору, якими визначені як підстави для розірвання договору, порушення положень ч.1 ст.10 та п.13 ч.2 ст.22 Закону України «Про публічні закупівлі» при проведенні відкритих торгів, у зв`язку з чим відповідачем порушений вищезазначений принцип прийняття рішення обґрунтовано.
Враховуючи викладене, суд приходить до висновку про наявність підстав для визнання протиправною та скасування висновку Східного офісу Держаудитслужби від 28.01.2020 року про результати моніторингу закупівлі департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради щодо закупівлі послуги з організації харчування (послуги з харчування для загальноосвітніх закладів м. Дніпра), ID: UA-2019-12-06-003027-b, у зв`язку з чим позовпідлягає задоволенню повністю.
За таких умов, судовий збір, сплачений позивачем, стягується відповідно до ч.1 ст.139 КАС України на його користь за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі - Східного офісу Держаудитслужби.
Керуючись статтями 243-246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Позов задовольнити повністю.
Визнати протиправним та скасувати висновок Східного офісу Держаудитслужби від 28.01.2020 року про результати моніторингу закупівлі департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради щодо закупівлі послуги з організації харчування (послуги з харчування для загальноосвітніх закладів м.Дніпра), ID: UA-2019-12-06-003027-b.
Рішення суду набирає законної сили відповідно до вимог статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене в строки, передбачені статтею 295 Кодексу адміністративного судочинства України.

До дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи рішення суду оскаржується до Третього апеляційного адміністративного суду через Дніпропетровський окружний адміністративний суд відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 Розділу VII Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України.

Повний текст рішення суду складений 22.06.2020 року.

Суддя Д.В. Сидоренко