Справа № 620/368/20
Суддя: Епель Оксана Володимирівна
Дата ухвалення: 2020-06-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Головуючий суддя у першій інстанції: Бородавкіна С.В.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 червня 2020 року Справа № 620/368/20

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

Головуючого судді: Епель О.В.,

суддів: Губської Л.В., Мєзєнцева Є.І.,

за участю секретаря Лісник Т.В.,

позивача ОСОБА_1 ,

представника позивача Галушки М.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні за правилами спрощеного позовного провадження в залі суду в м. Києві апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 24 березня 2020 року у справі

за позовом ОСОБА_1

до Відділу житлово-комунального господарства, містобудування, архітектури, інфраструктури, енергетики, захисту довкілля та надання адміністративних послуг

Корюківської районної державної адміністрації

третя особа на стороні відповідача,

яка не заявляє самостійні вимоги

на предмет спору: Корюківська районна державна адміністрація

про визнання протиправним та скасування рішення,

зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

Історія справи.

ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Відділу житлово-комунального господарства, містобудування, архітектури, інфраструктури, енергетики, захисту довкілля та надання адміністративних послуг Корюківської районної державної адміністрації (далі - відповідач), третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору: Корюківська районна державна адміністрація, в якому просив:

- визнати незаконним та скасувати рішення відповідача від 02.01.2020 № 05-10/1 про відмову в погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність громядянину ОСОБА_1 для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) (код КВЦПЗ 02.01) - 0,1000 га, в межах АДРЕСА_2;

- зобов`язати відповідача надати висновок про погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність позивачу для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) (код КВЦПЗ 02.01) - 0,1000 га, у межах АДРЕСА_2.

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 24 березня 2020 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.

Ухвалюючи зазначене рішення, суд першої інстанції виходив з того, що детальний план території, у межах якої позивач має намір отримати земельну ділянку, не затверджений, радою проводиться його доопрацювання, що виключає можливість погодження відповідачем поданого позивачем проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Не погоджуючись з таким рішенням суду, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та ухвалити постанову про задоволення позову в повному обсязі.

В обґрунтування заявлених апеляційних вимог апелянт посилається на те, що у відповідача не було правових підстав, чітко визначених законодавством, для відмови в погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність громядянину ОСОБА_1 для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) (код КВЦПЗ 02.01) - 0,1000 га, в межах АДРЕСА_2 .

При цьому, апелянт наголошує, що вказана земельна ділянка знаходиться в зоні садибної забудови, яка позначена як «Ж-1» та щодо якої наявний план зонування території міста, а не в зоні перспективної садибної забудови «Ж-1п», що розташована через дорогу та безпідставно визначена судом як така, що відноситься до земельної ділянки, з приводу якої позивач звернувся до відповідача.

З цих та інших підстав апелянт вважає, що оскаржуване ним рішення суду першої інстанції прийнято за неповно встановлених обставин справи та з порушенням норм матеріального і процесуального права.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.05.2020 відкрито апеляційне провадження у справі, установлено строк для подання відзивів на апеляційну скаргу та призначено справу до судового розгляду.

Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому він просить залишити скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін, наполягаючи на необґрунтованості доводів апелянта та стверджуючи, що спірна земельна ділянка розташована в зоні перспективної садибної забудови «Ж-1п», щодо якої відсутній детальний план території.

Позивачем подано відповідь на відзив відповідача, в якій стверджує про безпідставність доводів відповідача та вказує, що в плані зонування території земельна ділянка, на яку розроблено проект землеустрою, чітко позначена як «Ж-1».

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши у межах доводів апелянта повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню частково, а рішення суду - скасуванню з наступних підстав.

Обставини справи, установлені судом першої інстанції.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, рішенням Корюківської районної державної адміністрації від 18.04.2019 № 12-23/VII позивачу на підставі його клопотання надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, орієнтовною площею 0,10 га, яка розташована за адресою: АДРЕСА_2, для подальшої передачі її безоплатно у власність.

Цільовим призначенням вказаної земельної ділянки є будівництво і обслуговування житлового будинку, господарських і будівельних споруд (присадибна ділянка), (КВЦПЗ 02.01).

На замовлення ОСОБА_1 було розроблено відповідний проект землеустрою, погоджений ГУ Держгеокадастру у Кіровоградській області, про що позивачу надано відповідний висновок від 18.03.2019 №6495/82-19.

Зазначений проект землеустрою було подано позивачем для погодження до Відділу житлово-комунального господарства, містобудування, архітектури, інфраструктури, енергетики, захисту довкілля та надання адміністративних послуг Корюківської районної державної адміністрації.

Листом від 02.01.2020 № 05-10/1 відповідач повернув ОСОБА_1 поданий проект без погодження у зв`язку із відсутністю на даний час затвердженого детального плану території перспективної забудови, на якій розміщена заявлена ним земельна ділянка.

У відповідь на заяву позивача від 09.01.2020, листом від 22.01.2020 № К-06/02/01-17 Корюківська районна державна адміністрація повідомила, що оскільки форма висновків про погодження або про відмову у погодженні проекту землеустрою законодавчо не встановлена, отриманий позивачем лист від 02.01.2020 № 05-10/1 слід вважати висновком про відмову у погодженні проекту землеустрою

Позивач, вважаючи протиправним рішення відповідача рішення відповідача від 02.01.2020 № 05-10/1, звернувся до суду з цим позовом.

Нормативно-правове обґрунтування.

Спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Земельним кодексом України (далі - ЗК України), Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VI (далі - Закон № 3038-VI).

Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У частині першій статті 3 ЗК України передбачено, що земельні відносини регулюються Конституцією України цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Згідно з частиною другою статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.

Відповідно до статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання.

Згідно з частиною шостою сттаті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідно до частини четвертої статті 122 ЗК України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

Згідно з частиною сьомою статті 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Статтею 186-1 ЗК України передбачено, що проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності (крім земельних ділянок зони відчуження та зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи) підлягає обов`язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у межах населеного пункту або земельної ділянки за межами населеного пункту, на якій розташовано об`єкт будівництва або планується розташування такого об`єкта (крім проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зони відчуження або зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи), подається також на погодження до структурних підрозділів районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій у сфері містобудування та архітектури, а якщо місто не входить до території певного району, - до виконавчого органу міської ради у сфері містобудування та архітектури, а в разі, якщо такий орган не утворений, - до органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань містобудування та архітектури чи структурного підрозділу обласної державної адміністрації з питань містобудування та архітектури.

Органи, зазначені в частинах першій - третій цієї статті, зобов`язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов`язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері.

Підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.

У висновку про відмову погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки органами, зазначеними в частинах першій - третій цієї статті, має бути надано вичерпний перелік недоліків проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та розумний строк для усунення таких недоліків (який за письмовим проханням розробника проекту може бути продовжений).

Статтею 39 ЗК України визначено, що використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.

Частиною третьою статті 24 Закону № 3038-VI чітко визначено, що у разі відсутності плану зонування або детального плану території, затвердженого відповідно до вимог цього Закону, передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб забороняється.

Висновки суду апеляційної інстанції.

Системний аналіз наведених правових норм надає підстави для висновку, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (стаття 186-1), який не передбачає розширеного тлумачення.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 19.02.2020 у справі № 591/5935/17.

Перевіряючи доводи апеляційної скарги, колегія суддів звертає увагу на те, що лист відповідача від 02.01.2020 № 05-10/1, яким позивача було повідомлено про відмову в затвердженні проекту землеустрою, містить посилання на ст. 186-1 ЗК України, але при цьому у вказаному листі відповідачем не зазначено жодної конкретної підстави для відмови в затвердженні поданого позивачем проекту землеустрою, визначеної цієї статтею ЗК України.

Крім того, апеляційний суд звертає увагу на те, що відсутність детального плану території в межах населеного пункту такою підставою не є та взагалі не залежить від волевиявлення позивача, оскільки розробка та затвердження такого плану не належить до його компетенції.

Аналізуючи всі доводи апелянта, судова колегія також встановила, що у вказаному листі від 02.01.2020 № 05-10/1 відповідачем розглянуто питання щодо затвердження проекту землеустрою на ділянку в зоні «Ж-1п» /т.1 а.с.11/, а не «Ж-1», щодо якої звертався позивача та яка має зовсім інше місце розташування, згідно з планом зонування /т. 1 а.с.15, 39-40/.

Разом з тим, статтею 186-1 ЗК України прямо передбачено, що в разі відмови в погодженні проекту землеустрою, уповноважений орган повинен скласти відповідний висновок, а не лист, що був складений відповідачем у межах виниклих у цій справі спірних правовідносин.

Приходячи до такого висновку, судова колегія враховує правові висновки Європейського суду з прав людини, викладені в п.п. 70, 71 рішення у справі RYSOVSKYY v. UKRAINE («Рисовський проти України») заява № 29979/04, в якому ЄСПЛ підкреслено особливу важливість принципу «належного урядування», відповідно до якого, в разі, коли йдеться про питання загального інтересу, державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб (див. рішення у справах «Беєлер проти Італії» [ВП] (Beyeler v. Italy [GC]), заява № 33202/96, п. 120, ECHR 2000-I, «Онер`їлдіз проти Туреччини» [ВП] (Oneryildiz v. Turkey [GC]), заява № 48939/99, п. 128, ECHR 2004-XII, «Megadat.com S.r.l. проти Молдови» (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), заява № 21151/04, п. 72, від 8 квітня 2008 року, і «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), заява № 10373/05, п. 51, від 15 вересня 2009 року).

Крім того, у рішеннях у справах «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, п. 74, від 20 травня 2010 року, і «Тошкуце та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03, п. 37, від 25 листопада 2008 року Європейський суд з прав людини наголосив, що саме на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій та мінімізують ризик помилок.

Відповідно до ст. 6 КАС України та ст. 17 Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» висновки Європейського суду з прав людини є джерелом права.

При цьому, складання такого висновку за результатами розгляду проекту із землеустрою є дискреційними повноваженнями відповідача, які наразі ним не реалізовані.

Водночас, згідно з Рекомендацією Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

У пункті 1.6 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої Наказом Міністерства юстиції України від 24 квітня 2017 року №1395/5, роз`яснено, що дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку про протиправність дій відповідача щодо відмови позивачу в погодженні проекту землеустрою для відведення земельної ділянки у власність у межах АДРЕСА_2 та необхідність відновлення порушеного права позивача шляхом зобов`язання відповідача повторно розглянути поданий позивачем проект землеустрою для відведення земельної ділянки у власність у межах АДРЕСА_2, з урахуванням висновків суду, викладених у даному судовому рішенні.

З огляду на це, відповідно до приписів статті 9 КАС України, колегія суддів вважає за необхідне вийти за межі позовних вимог та задовольнити їх у вказаний спосіб.

Доводи відповідача про те, що Відділ житлово-комунального господарства, містобудування, архітектури, інфраструктури, енергетики, захисту довкілля та надання адміністративних послуг Корюківської районної державної адміністрації є структурним підрозділом Корюківської районної державної адміністрації, а тому, на переконання відповідача, недоречно відокремлювати його від РДА, апеляційний суд приймає до уваги, але зазначає, що спірні правовідносини у цій справі виникли безпосередньо між позивачем і вказаним відділом як структурним підрозділом РДА, який й визначено відповідачем у цій справі саме у складі РДА, а РДА - залучено особою, інтересів якої може стосуватися судове рішення, що не суперечить положенням КАС України та не є достатньою підставою для відмови в задоволенні позову.

Надаючи оцінку всім доводам учасників справи, судова колегія також приймає до уваги рішення ЄСПЛ по справі «Ґарсія Руіз проти Іспанії» (Garcia Ruiz v. Spain), заява № 30544/96, п. 26, ECHR 1999-1, в якому Суд зазначив, що «…хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожний довід…».

Таким чином, колегія суддів, перевіривши рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, відповідно до ст. 308 КАС України, вважає, що судом першої інстанції неповно встановлено обставини справи та ухвалено судове рішення з порушенням норм матеріального та процесуального права.

Згідно з пунктами 1, 4 частини першої статті 317 КАС України підставами для скасування судового рішення повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неповне з`ясування судом обставин справи, що мають значення для справи та неправильне застосування норм матеріального права.

Враховуючи вищевикладене, апеляційна скарга ОСОБА_1 підлягає задоволенню частково, рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 24 березня 2020 року - скасуванню, адміністративний позов - задоволенню частково.

Розподіл судових витрат.

Відповідно до частин першої та шостої статті 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Судова колегія встановила, що за подання позовної заяві у цій справі позивачем сплачено 840,80 грн. (квитанція від 16.01.2020 /т. 1 а.с. 5/), а за подання апеляційної скарги 1261,20 грн. (квитанція від 10.04.2020 /т. 1 а.с.90/).

Отже, пропорційно до обсягу задоволених позовних вимог, на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань відповідача підлягають стягненню судові витрати в розмірі 1051,00 грн.

Керуючись ст.ст. 242-244, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.

Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 24 березня 2020 року - скасувати та ухвалити постанову про задоволення адміністративного позову частково.

Визнати протиправними дії Відділу житлово-комунального господарства, містобудування, архітектури, інфраструктури, енергетики, захисту довкілля та надання адміністративних послуг Корюківської районної державної адміністрації щодо відмови ОСОБА_1 в погодженні проекту землеустрою для відведення земельної ділянки у власність у межах АДРЕСА_2.

Зобов`язати Відділ житлово-комунального господарства, містобудування, архітектури, інфраструктури, енергетики, захисту довкілля та надання адміністративних послуг Корюківської районної державної адміністрації повторно розглянути поданий ОСОБА_1 проект землеустрою для відведення земельної ділянки у власність у межах АДРЕСА_2, з урахуванням висновків суду, викладених у цій постанові.

У задоволенні адміністративного позову в іншій частині позовних вимог - відмовити.

Змінити розподіл судових витрат: стягнути на користь ОСОБА_1 (РНОКПП НОМЕР_1 ) за рахунок бюджетних асигнувань Відділ житлово-комунального господарства, містобудування, архітектури, інфраструктури, енергетики, захисту довкілля та надання адміністративних послуг Корюківської районної державної адміністрації як структурного підрозділу Корюківської районної державної адміністрації () судові витрати в розмірі 1051,00 (одна тисяча п`ятдесят одна) грн.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Повний текст судового рішення виготовлено 24.06.2020.

Головуючий суддя

Судді: