Справа № 640/210/20
Суддя: Аблов Є.В.
Дата ухвалення: 2020-06-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

У Х В А Л А

про закриття провадження у справі

23 червня 2020 року м. Київ№ 640/210/20
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Аблова Є.В., розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу

за позовомОСОБА_1
доДержавної аудиторської служби України
провизнання дій протиправними, встановлення відсутності повноважень на вчинення дій, встановлення порушення прав людини,
У С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з адміністративним позовом до Державної аудиторської служби України (далі - відповідач) про визнання дій протиправними, встановлення відсутності повноважень на вчинення дій, встановлення порушення прав людини.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва 04 лютого 2020 року прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито спрощене провадження у справі.

26 лютого 2020 року відповідачем на адресу суду надіслано письмовий відзив на позов, в якому просив закрити провадження у справі. Зазначив, що заявлені позовні вимоги в межах спору полягають в оспорюванні правомірності дій відповідача щодо складання довідки в частині аналізу матеріалів кримінального провадження, однак такі дії були вчинені в межах досудового розслідування і з метою реалізації дискреційного права органів досудового дослідування щодо залучення спеціаліста в процесі збирання доказів кримінальному провадженні.

У письмових поясненнях на відзив відповідача від 30 березня 2020 року (вх.№03-14/43291/20) позивач зазначив, що не оскаржує дії органу досудового розслідування.

Позивачем 30 березня 2020 року (вх.№03-14/43303/20) до Окружного адміністративного суду міста Києва подано клопотання про уточнення адміністративного позову, в якому останній просить вимоги, викладені у позовній заяві, читати в наступній редакції: визнати протиправними дії Державної аудиторської служби України щодо формування висновків, викладених у довідці №б/н від 27 серпня 2018 року про результати перевірки окремих питань фінансово - господарської діяльності Державного підприємства «Державний науково - дослідних інститут титану»; визнати протиправним та скасувати висновок Державної аудиторської служби України сформований у вигляді довідки №б/н від 27 серпня 2018 року про результати перевірки окремих питань фінансово - господарської діяльності Державного підприємства «Державний науково - дослідних інститут титану».

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 квітня 2020 року прийнято до розгляду уточнений адміністративний позов позивача.

Враховуючи клопотання відповідача, викладене у відзиві на позов, про закриття провадження у справі, дослідивши наявні у матеріалах справи докази, суд виходить з наступного.

Державною аудиторської службою України 27.08.2018 видано Довідку б/н про результати перевірки окремих питань фінансово-господарської діяльності Державного підприємства «Державний науково-дослідний інститут титану» (у теперішній час ПАТ «Інститут титану») за період діяльності з 01.10.2011 по 01.01.2014. Зазначена довідка складена головним державним аудитором Департаменту контролю у галузі промисловості, енергетики, транспорту та фінансових послуг Мариновою К.А.

Довідка б/н від 27.08.2018 про результати перевірки окремих питань фінансово- господарської діяльності Державного підприємства «Державний науково-дослідний інститут титану» складена за результатами залучення в якості спеціаліста головного державного аудитора Департаменту контролю у галузі промисловості, енергетики, транспорту та фінансових послуг Мариновою К.А. за зверненням керівника Другого підрозділу детективів НАБУ за матеріалами кримінального провадження №0000003. У рамках зазначеного провадження ОСОБА_1 пред`явлена підозра.

Позивач згідно відомостей Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань був першим заступником генерального директора з 24 травня 2011 року по 12 травня 2015 року та з 31 серпня 2015 року по 30 листопада 2016 року.

Не погоджуючись з висновками вказаної довідки, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Судом встановлено, що оскаржуваний позивачем висновок було прийнято Мариновою К.А. як спеціалістом в частині аналізу матеріалів кримінального провадження №0000003 від 09 січня 2014 року, порушеного за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною п`ятою статті 191 Кримінального кодексу України, за зверненням керівника Другого підрозділу детективів Національного антикорупційного бюро України.

Відповідно до положень частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини першої та другої статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 №2939-XII (далі - Закон № 2939-XII), головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі по тексту - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні; державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.

Одним із видів державного фінансового контролю, згідно із Законом № 2939-XII, є інспектування, яке здійснюється у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті (стаття 4 Закону № 2939-XII).

Взаємодія між органами державної контрольно-ревізійної служби (далі по тексту - органи ДКРС) та органами прокуратури, внутрішніх справ і Служби безпеки України (далі по тексту - правоохоронні органи) з питань розгляду звернень правоохоронних органів, призначення, організації та проведення ревізій за ними, передачі їм матеріалів ревізій за власною ініціативою органів ДКРС, зворотного інформування про результати розгляду переданих матеріалів, виділення спеціалістів органів ДКРС, інших питань, що мають місце при виконанні органами ДКРС та правоохоронними органами покладених на них завдань регулює Порядок взаємодії між органами державної контрольно-ревізійної служби та органами прокуратури, внутрішніх справ і Служби безпеки України, затвердженого наказом Головного контрольно-ревізійного управління України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, Генеральної прокуратури України від 19.10.2006 №346/1025/685/53 (далі - Порядок №346/1025/685/53).

Відповідно до пункту 3.1 Порядку №346/1025/685/53, працівники органів ДКРС за зверненнями правоохоронних органів можуть брати участь у перевірках, що проводяться правоохоронними органами у підконтрольних установах (з питань, визначених в абзаці першому пункту 2.2 цього Порядку) та на інших об`єктах контролю (з питань, визначених в абзаці другому пункту 2.2 цього Порядку), - як спеціалісти.

Працівники органів ДКРС направляються для участі в перевірках, що проводять правоохоронні органи, на підставі листа відповідного органу ДКРС. У ході участі у перевірці спеціаліст використовує свої спеціальні знання і в межах компетенції надає консультації та відповіді на порушені питання, при цьому фіксує факти порушення законодавства з питань використання і збереження фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильності визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов`язань, стану і достовірності бухгалтерського обліку і фінансової звітності, визначає розмір заподіяної матеріальної шкоди (збитків) та посадових (службових) осіб, внаслідок дій або бездіяльності яких допущено порушення законодавства та завдано матеріальну шкоду (збитки).

Результати участі спеціаліста у перевірці оформляються довідкою, яка складається на чистому аркуші та підписується спеціалістом із зазначенням посади та назви органу, в якому він працює. Довідка складається у двох примірниках, один з яких після підписання спеціалістом надсилається правоохоронному органу - ініціатору перевірки. Другий примірник довідки залишається у відповідному органі ДКРС. Права та обов`язки посадової особи служби, яка залучається в якості спеціаліста для участі у проведенні слідчої дії, визначаються Кримінально-процесуальним кодексом України.

Підставами для звернення правоохоронних органів до органів ДКРС стосовно виділення працівників у якості спеціалістів є норми Законів України «Про прокуратуру», «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю», «Про Службу безпеки України», Кримінально-процесуального кодексу України, Положення про Державну службу боротьби з економічною злочинністю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 05.07.1993 №510.

Предметом спору у цій справі є правомірність дій головного державного аудитора Департаменту контролю у галузі промисловості, енергетики, транспорту та фінансових послуг Маринової К.А. як спеціаліста щодо проведення перевірки в межах кримінального провадження та складення довідки від 27.08.2018 про результати перевірки окремих питань фінансово-господарської діяльності Державного підприємства «Державний науково - дослідних інститут титану».

Як зазначено вище, Порядок №346/1025/685/53 передбачає залучення в якості спеціалістів до участі в перевірках, що проводять правоохоронні органи, працівників органів ДКРС. Так, у ході участі у перевірці спеціаліст використовує свої спеціальні знання і в межах компетенції надає консультації та відповіді на порушені питання, при цьому фіксує факти порушення законодавства з питань використання і збереження фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильності визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов`язань, стану і достовірності бухгалтерського обліку і фінансової звітності, визначає розмір заподіяної матеріальної шкоди (збитків) та посадових (службових) осіб, внаслідок дій або бездіяльності яких допущено порушення законодавства та завдано матеріальну шкоду (збитки).

Результати участі спеціаліста у перевірці оформляються довідкою, яка складається на чистому аркуші та підписується спеціалістом із зазначенням посади та назви органу, у якому він працює. Довідка складається у двох примірниках, один з яких після підписання спеціалістом надсилається правоохоронному органу - ініціатору перевірки. Другий примірник довідки залишається у відповідному органі ДКРС.

Суд вважає за необхідне зазначити, що положення Порядку №346/1025/685/53 неодноразово аналізувалися Верховним Судом України, належність та обов`язковість положень цього Порядку підтверджується також висновками Верховного Суду України.

Так, у Постанові Верховного Суду України від 10.12.2013 у справі № 21-435а13 встановлено, що Порядок взаємодії між органами державної контрольно-ревізійної служби та органами прокуратури, внутрішніх справ і Служби безпеки України розмежовує дві форми взаємодії між органами державної контрольно-ревізійної служби та правоохоронними органами в процесі виконання покладених на ці органи завдань, з`ясуванні питань фактів порушень законодавства у фінансово-господарській діяльності підконтрольних установ. По-перше, це проведення контролюючим органом самостійно ревізій за зверненнями правоохоронних органів (порядок призначення і організації врегульований в розділі 2, пункти 2.1-2.12 цього Порядку); і по-друге - залучення працівників контролюючого органу за зверненнями правоохоронних органів для участі в перевірках як спеціалістів (розділ 3, пункти 3.1-3.2 Порядку №346/1025/685/53).

Відтак, законодавство не ототожнює участь посадової особи Держаудитслужби в якості спеціаліста у перевірках, що проводяться правоохоронними органами, за наслідками яких спеціаліст надає довідкову інформацію з участю в проведенні ревізій, передбачених статті 11 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».

Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що законодавство не ототожнює участь посадової особи Держаудитслужби в якості спеціаліста у перевірках, що проводяться правоохоронними органами, за наслідками яких спеціаліст надає довідкову інформацію, з участю в проведенні ревізій, передбачених статтею 11 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», результати яких оформлюються актом.

Тобто, в даному випадку Державної аудиторською службою України жодних заходів фінансового контролю щодо позивача не проводилось, оскільки фактично сама перевірка проводилась Головним слідчим управлінням Національної поліції України, у зв`язку з чим Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» не може бути застосований у спірних правовідносинах.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Європейський суд з прав людини у рішенні від 12.10.1978 у справі Zand v. Austria вказав, що словосполучення «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Поняття «суд, встановлений законом» у частині першій статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з <…> питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів <…>». З огляду на це не вважається «судом, встановленим законом» орган, котрий, не маючи юрисдикції, судить осіб на підставі практики, яка не передбачена законом.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Судом встановлено, що у цій справі спір стосується висновків спеціаліста, залученого Національним бюро Другого відділу детективів Другого підрозділу детективів Головного підрозділу детективів Національного антикорупційного бюро України, в якості спеціаліста для проведення перевірки позивача в рамках кримінального провадження №0000003 від 09.01.2014.

Правовий статус спеціаліста визначено Кримінальним процесуальним кодексом України, відповідно до якого спеціаліста віднесено до складу учасників кримінального провадження (пункт 25 частини першої статті 3 та стаття 71).

За таких обставин, правомірність висновків головного державного аудитора Департаменту контролю у галузі промисловості, енергетики, транспорту та фінансових послуг Маринової К.А., залученої в якості спеціаліста для проведення перевірки в рамках кримінального провадження, так само як і безпосередньо правомірність чи протиправність такого залучення підлягає дослідженню у порядку, визначеному Кримінальним процесуальним кодексом України, а отже, компетентним національним судом, до юрисдикції якого належить розгляд таких питань є суд, який спеціалізується на розгляді кримінальних справ.

Подібні висновки викладені у постановах Верховного Суду від 27 лютого 2018 у справі № 826/818/16, від 25 лютого 2020 року у справі №826/6293/16 та від 25 березня 2020 року у справі №826/1767/16.

Як вбачається зі змісту позовної заяви, вимоги позивача спрямовані саме на визнання протиправними дій відповідача щодо складання такої довідки. Водночас, сама по собі довідка про результати перевірки окремих питань фінансово-господарської діяльності не є рішенням суб`єкта владних повноважень, а тому позовні вимоги, спрямовані на фактичне визнання її незаконою, не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено право особи, права та свободи якої було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження. При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект. Відтак, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушених прав та бути адекватним наявним обставинам.

Разом з тим, розгляд питання правомірності складання довідки в окремому позовному провадженні без аналізу матеріалів кримінального провадження та рішення суб`єкта владних повноважень, винесеного за результатами її розгляду, у сукупності з іншими доказами, не дозволить ефективно захистити та відновити порушене право позивача, не відповідає завданням адміністративного судочинства та у подальшому може призвести до виникнення нових судових спорів.

Оскільки довідка не має ознак індивідуального акту, визнання протиправним такого документа не призведе до поновлення порушеного права, а розгляд даної позовної вимоги не належить здійснювати в порядку адміністративного судочинства.

Слід також звернути увагу на правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену в постановах від 22.03.2018 у справі № 800/559/17, від 03.04.2018 у справі № 9901/152/18, від 30.05.2018 у справі № 9901/497/18 та від 27.02.2019 у справі № 9901/798/18, відповідно до якої поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, а тому суд першої інстанції правомірно не роз`яснив позивачу, до суду якої юрисдикції він має звертатися з таким позовом

За таких обставин, оскільки позовна вимога про скасування довідка не підпадає під ознаки оскарження акта індивідуальної дії, а також жодного іншого спору, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, суд дійшов до висновку, що дану справу не належить розглядати як за правилами адміністративного судочинства, так і у судовому порядку в будь-якому із судів загальної юрисдикції України.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України суд закриває провадження у справі, зокрема якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

У разі закриття провадження у справі повторне звернення до суду зі спору між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав не допускається.

Керуючись статтями 238, 239, 241, 248, 294 КАС України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -

УХВАЛИВ:

1. Клопотання Державної аудиторської служби про закриття провадження у справі задовольнити.

2. Закрити провадження у справі №640/210/20 за позовом ОСОБА_1 до Державної аудиторської служби про визнання протиправними дій та визнання протиправним та скасування висновку.

3. Копії ухвали про закриття провадження у справі невідкладно надіслати сторонам.

Відповідно до частини другої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України ухвала суду про закриття провадження у справі може бути оскаржена.

Відповідно до частини другої статті 256 Кодексу адміністративного судочинства України ухвала, постановлена судом під час розгляду справи в письмовому провадженні, набирає законної сили з моменту її підписання суддею (суддями). Згідно частини першої статті 295 та частини першої статті 297 Кодексу адміністративного судочинства України апеляційна скарга на ухвалу суду подається протягом п`ятнадцяти днів з дня її проголошення безпосередньо до суду апеляційної інстанції. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення (ухвали) суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 Розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону №2147-VIII до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди, а матеріали справ витребовуються та надсилаються судами за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу. У разі порушення порядку подання апеляційної чи касаційної скарги відповідний суд повертає таку скаргу без розгляду.

Суддя Є.В. Аблов