Справа № 120/1828/20-а
Суддя: Кузьменко Л.В.
Дата ухвалення: 2020-06-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 120/1828/20-а Головуючий суддя 1-ої інстанції - Крапівницька Н. Л.

Суддя-доповідач - Кузьменко Л.В.

23 червня 2020 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Кузьменко Л.В.

суддів: Франовської К.С. Совгири Д. І. ,

за участю:

секретаря судового засідання: Чорнокнижник О.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 30 квітня 2020 року (ухвала постановлена суддею Крапівницькою Н.Л. 30 квітня 2020 року в м.Вінниця в порядку письмового провадження) у справі за адміністративним позовом Акціонерного товариства "Вінницяобленерго" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною та скасування постанови,

В С Т А Н О В И В :

У квітні 2020 року Акціонерне товариство "Вінницяобленерго" звернулось до Вінницького окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною та скасування постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 15 квітня 2020 року № 809 "Про накладення штрафу на акціонерне товариство «Вінницяобленерго» за порушення Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії та здійснення заходів державного регулювання".

Разом з позовною заявою позивач подав заяву про забезпечення позову шляхом зупинення дії оскаржуваної постанови .

Ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 30.04.2020 року заяву акціонерного товариства "Вінницяобленерго" про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову задоволено частково.

Вжито заходи забезпечення адміністративного позову акціонерного товариства «Вінницяобленерго» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною та скасування постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 15 квітня 2020 року № 809 "Про накладення штрафу на акціонерне товариство «Вінницяобленерго» за порушення ліцензійних умов з розподілу електричної енергії та здійснення заходів державного регулювання" шляхом: зупинення дії пункту 1 постанови №809 від 15 квітня 2020 року, яка прийнята Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг "Про накладення штрафу на акціонерного товариства "Вінницяобленерго" за порушення Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії та здійснення заходів державного регулювання2.

У решті заяви про забезпечення позову відмовлено.

Не погодившись з ухвалою суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій з посиланням на неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, порушення норм процесуального права, скаржник просить скасувати ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 30 квітня 2020 року про забезпечення позову.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що позивачем у заяві про забезпечення позову не було надано жодного доказу про фактичне порушення його прав та інтересів. Підстав вважати, що до вирішення справи по суті захист прав, свобод та інтересів позивача стане неможливим, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, позивачем не наведено. Вважає, що забезпечення позову шляхом зупинення дії оскарженої постанови є формою втручання в дискреційні повноваження відповідача.

Позивач подав письмовий відзив на апеляційну скаргу відповідача, в якому вказав, що погоджується з висновками суду першої інстанції, вважає рішення законним та обґрунтованим, а тому просить залишити апеляційну скаргу без задоволення.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.

Судом встановлено, що 15 квітня 2019 року за результатами проведення зазначеної перевірки на засіданні Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг прийнято постанову № 809 «Про накладення штрафу на акціонерне товариство "Вінницяобленерго" за порушення Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії та здійснення заходів державного регулювання», якою постановлено:

1. Відповідно до пунктів 11, 12 частини першої статті 17, статті 22 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» та статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії» накласти штраф у розмірі 1 700 000 (один мільйон сімсот тисяч) гривень на акціонерне товариство "Вінницяобленерго" за порушення Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії, а саме:

- підпункту 5 пункту 2.2 щодо обов`язку ліцензіата виконувати рішення Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг у строки, встановлені відповідним рішенням та законодавством, зокрема Порядком розроблення та подання на затвердження планів розвитку систем розподілу та інвестиційних програм операторів систем розподілу, затвердженим постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 04 вересня 2018 року № 955, у частині виконання вимог;

- пункту 4.1 глави 4 щодо зобов`язання ліцензіата виконувати схвалені НКРЕКП ПРСР/ІП в повному обсязі відповідно до запланованих етапів, обсягів робіт у кількісному вираженні та обсягів фінансування у вартісному вираженні;

- пункту 4.2 глави 4 щодо введення в експлуатацію об`єктів відповідно до вимог чинного законодавства та прийняття їх на баланс;

- пункту 4.4 глави 4 в частині самостійного перерозподілу фінансування вартості заходів, передбачених схваленою інвестиційною програмою, при зміні вартості виконання заходів понад п`ять відсотків;

- підпункту 43 пункту 2.2 щодо обов`язку ліцензіата виконувати інвестиційну програму в повному обсязі відповідно до запланованих етапів, обсягів робіт та обсягів фінансування згідно із схваленою Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг інвестиційною програмою.

Зазначена сума штрафу має бути сплачена до Державного бюджету України у 30-денний строк з дня одержання копії рішення про накладення штрафу.

2. Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики, у межах здійснення заходів державного регулювання, відповідно до пунктів 1, 13 частини першої та пункту 1 частини другої статті 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» підготувати та винести на засідання Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, що проводитиметься у формі відкритого слухання, проект рішення щодо встановлення (перегляду) тарифу на розподіл електричної енергії акціонерне товариство "Вінницяобленерго" шляхом його зміни в бік зменшення на вартість невиконаних відповідно до вимог пункту 4.2 глави 4 Порядку розроблення та подання на затвердження планів розвитку систем розподілу та інвестиційних програм операторів систем розподілу, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 04 вересня 2018 року № 955, об`єктів розділу І Інвестиційної програми на 2019 рік, затвердженої постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 18 липня 2019 року № 1540, на суму 23 855,66 тис. грн (без ПДВ).

3. Відповідно до пункту 1 частини першої та пункту 1 частини другої статті 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», у межах здійснення заходів державного регулювання, зобов`язати акціонерне товариство "Вінницяобленерго" у термін до 01 липня 2020 року ввести в експлуатацію та прийняти на баланс не виконані відповідно до вимог пункту 4.2 глави 4 Порядку розроблення та подання на затвердження планів розвитку систем розподілу та інвестиційних програм операторів систем розподілу, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 04 вересня 2018 року №955, об`єкти розділу І Інвестиційної програми на 2019 рік, затвердженої постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 18 липня 2019 року № 1540, на суму 23 855,66 тис. грн (без ПДВ), про що у термін до 15 липня 2020 року повідомити Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг з наданням належним чином завірених копій підтвердних документів.

4. Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики, у межах здійснення заходів державного регулювання, відповідно до пунктів 1, 13 частини першої, пункту 1 частини другої статті 17 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» при наступному встановленні (перегляді) тарифу на розподіл електричної енергії акціонерне товариство "Вінницяобленерго" опрацювати питання щодо застосування до ліцензіата положень пункту 7.15 глави 7 Порядку встановлення (формування) тарифів на послуги з розподілу електричної енергії, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 05 жовтня 2018 року № 1175, за надання до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг недостовірної інформації щодо здійснення ліцензованої діяльності, факт якої підтверджено Актом, складеним за результатами проведення позапланового виїзного заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу електричної енергії від 23 березня 2020 року № 88.

Вважаючи постанову відповідача протиправною, позивач оскаржує її в судовому порядку.

Приймаючи рішення про зупинення дії пункту 1 постанови НКРЕКП №809 від 15 квітня 2020 року, суд першої інстанції виходив з того, що невжиття заходів забезпечення даного адміністративного позову у визначений спосіб може істотно ускладнити ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав та інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду та того, що оскаржувана постанова містить ознаки протиправності.

Заслухавши у відкритому судовому засіданні суддю-доповідача, представника позивача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення, прийнятого в адміністративній справі. Метою застосування заходів забезпечення позову є, перш за все, захист прав позивача до ухвалення рішення у справі.

За змістом статті 150 КАС України, суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:

1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або

2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

При цьому, колегія суддів зазначає, що при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову та доведеності належними доказами обставин, на які посилається заявник в заяві; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; ймовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.

При розгляді заяв про забезпечення позову суд (суддя) має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх вимог, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.

Згідно Рекомендації №R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13 вересня 1989 року, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта.

Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.

Таким чином, суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи наявна хоча б одна з вищенаведених обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.

Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі №826/8556/17.

За правилами частини 1 статті 77 КАС України тягар доведення необхідності вжиття заходів забезпечення позову з наданням відповідних доказів покладається саме на позивачів, які ініціюють таке клопотання.

Так, позивач зазначає, що підставою для задоволення його заяви про забезпечення позову є недопущення подальшого погіршення становища позивача та ускладнення відновлення порушених прав.

Відповідно до частин другої-п`ятої статті 14 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді:

1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень;

2) накладення штрафу;

3) зупинення дії ліцензії;

4) анулювання ліцензії.

У разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розглядає питання відповідальності суб`єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб`єкта господарювання.

При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.

Суб`єкти господарювання, на яких накладено штраф, зобов`язані сплатити його у 30-денний строк з дня одержання копії рішення про накладення штрафу, крім випадків, встановлених частиною п`ятою статті 13 цього Закону.

За кожний день прострочення сплати штрафу стягується пеня у розмірі 1,5 відсотка суми штрафу. Розмір пені не може перевищувати розміру штрафу, накладеного відповідним рішенням Регулятора.

У разі відмови від сплати штрафу та пені їх примусове стягнення здійснюється на підставі відповідного рішення суду за позовом Регулятора, крім випадків, встановлених частиною п`ятою статті 13 цього Закону.

З аналізу наведених правових норм вбачається, що постанова НКРЕКП не має силу виконавчого документа (крім випадків, визначених частиною п`ятою статті 13 Закону України Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг»), а примусове виконання рішень комісії можливе лише за рішенням суду за зверненням НКРЕКП з відповідним позовом.

Аналогічну правову позицію висловив Верховний Суд у своїй постанові від 05 березня 2019 року в справі № 826/16911/18.

З огляду на те, що подання адміністративного позову про визнання протиправною та скасування постанови не зупиняє її дію, а також те, що така постанова є обов`язковою для виконання, а її невиконання тягне за собою нарахування пені, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що на час подання позивачем заяви наявною була очевидна небезпека заподіяння шкоди його правам, свободам та інтересам до ухвалення рішення в адміністративній справі.

Після сплати суми штрафу, в разі задоволення судом позову і скасування оскарженої постанови, позивачу доведеться докладати значних зусиль для повернення цієї суми з Державного бюджету України як безпідставно сплаченого.

Крім того, вжиття судом заходів забезпечення позову жодним чином не вплине на можливість реалізації суб`єктом владних повноважень його функцій після розгляду спору по суті. Вжиття заходів забезпечення адміністративного позову шляхом зупинення дії оскаржуваної постанови, не скасовує чинність останньої та не змінює обсягу прав та обов`язків сторін у цьому спорі.

Щодо посилань відповідача в апеляційній скарзі про те, що суд першої інстанції розглядаючи питання про забезпечення адміністративного позову вийшов за межі адміністративних правовідносин і ухвалив рішення, яким допустив втручання в дискреційні повноваження державного органу, колегія суддів зазначає таке.

Як слідує зі змісту Рекомендації № R (80) 2 Комітету Міністрів державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11.03.1980р. під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Отже, під дискреційним повноваженням розуміється таке повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибрати один з кількох варіантів рішення.

Застосування судом першої інстанції заходів забезпечення позову до його вирішення не є втручанням у дискреційні повноваження відповідача, а постановлення оскаржуваної ухвали передбачено приписами ст.150 КАС України.

Під час вирішення питання щодо забезпечення позову, обґрунтованість позову судом не досліджувалась та оцінка не надавалась, адже питання обґрунтованості заявлених позовних вимог є предметом дослідження судом в ході розгляду спору по суті.

Згідно пункту 41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Відповідно до п. 30. Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27 вересня 2001 р., рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя.

Згідно п. 29 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 9 грудня 1994 р., статтю 6 п. 1 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи.

Таким чином, враховуючи вищенаведене у сукупності, беручи до уваги при цьому кожен аргумент, викладений учасниками справи, суд апеляційної інстанції дійшов переконання про наявність підстав залишити ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 30 квітня 2020 року без змін.

Згідно ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг залишити без задоволення, а ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 30 квітня 2020 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 24 червня 2020 року.

Головуючий Кузьменко Л.В.

Судді Франовська К.С. Совгира Д. І.