Справа № 320/5874/19
Суддя: Епель Оксана Володимирівна
Дата ухвалення: 2020-06-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Головуючий суддя у першій інстанції: Щавінський В.Р.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 червня 2020 року Справа № 320/5874/19

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

Головуючого судді: Епель О.В.,

суддів: Кузьмишиної О.М., Степанюка А.Г.,

за участю секретаря Лісник Т.В.,

позивача ОСОБА_1 ,

представників позивача Костюка В.О., Луцика А.А.,

апелянта Карманова А. М. ,

розглянувши у відкритому судовому засіданні за правилами спрощеного позовного провадження в залі суду в м. Києві апеляційну скаргу Карманова Антона Миколайовича на рішення Київського окружного адміністративного суду від 28 грудня 2019 року у справі

за позовом ОСОБА_1

до Обухівської районної ради Київської області,

треті особи, які не заявляють

самостійні вимоги

на предмет спору: ОСОБА_5 ,

заступник голови Обухівської районної ради Київської області Карманов Антон Миколайович

про визнання протиправними та скасування рішень,

В С Т А Н О В И В :

Історія справи.

ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Обухівської районної ради Київської області (далі - відповідач), треті особи, які не заявляють самостійні вимоги на предмет спору: ОСОБА_5 , заступник голови Обухівської районної ради Київської області Карманов Антон Миколайович про:

- визнання протиправним та скасування рішення Обухівської районної ради Київської області від 30.07.2019 № 1054.42.VII «Про обрання голови Обухівської районної ради Київської області сьомого скликання»;

- визнання протиправним та скасування рішення Обухівської районної ради Київської області від 30.07.2019 №1056.42.VII «Про обрання заступника голови Обухівської районної ради Київської області сьомого скликання».

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 28 грудня 2019 року позов задоволено повністю.

Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що рішення Обухівської районної ради Київської області від 30.07.2019 № 1054.42.VII та від 30.07.2019 №1056.42.VII прийняті з порушенням процедури, визначеної Законом № 280/97-ВР та Регламентом Обухівської районної ради від 07.12.2015 №7.2.VII.

При цьому, суд зазначив, що предметом судового оскарження в цій справі є безпосередньо порушення законодавчовизначеної процедури прийняття спірних рішень ради, а не безпосередньо акти індивідуальної дії.

Не погоджуючись з таким рішенням суду, Карманов А.М. подав апеляційну скаргу, в якій зазначає, що у межах спірних правовідносин він як заступник голови ради не надавав адміністративні послуги та не здійснював публічно-владних управлінських функцій, а тому мав бути залучений судом до участі в розгляді цієї справи як громадянин.

Також у своїй апеляції Карманов А.М. наполягає на тому, що спір у цій справі стосується проходження публічної служби, а тому, на його переконання, позивач пропустив місячний строк звернення до суду з цим позовом.

З цих та інших підстав, апелянт вважає, що рішення суду прийнято з порушенням норм матеріального і процесуального права, а тому просить його скасувати і ухвалити постанову про відмову в задоволенні позову в повному обсязі.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 31.03.2020 відкрито апеляційне провадження у справі, установлено строк для подання відзивів на апеляційну скаргу та призначено справу до судового розгляду.

Відзиви на апеляційну скаргу не надходили.

Від третьої особи ОСОБА_5 надійшли письмові пояснення, в яких він зазначає, що повністю погоджується з доводами апелянта, а також наполягає на тому, що позивачем було пропущено строк звернення до суду з цим позовом і що оскаржувані ним рішення ради є актами індивідуальної дії, які вичерпали свою дію та не підлягають скасуванню.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши у межах доводів апелянта повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду - без змін з наступних підстав.

Обставини справи, установлені судом першої інстанції.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 є депутатом Обухівської районної ради Київської області сьомого скликання.

29.07.2019 заступником голови Обухівської районної ради прийнято розпорядження № 14-ОД про скликання 42-ї сесії Обухівської районної ради сьомого скликання на 30.07.2019 о 16:00 год.

У зазначеному розпорядженні заступника голови Обухівської районної ради на розгляд 42-ї сесії районної ради винесено лише одне питання порядку денного, а саме обрання голови Обухівської районної ради Київської області. Питання про обрання заступника голови Обухівської районної ради Київської області до порядку денного включено не було.

Позивач та ще 15 депутатів Обухівської районної ради не були повідомлені про скликання 42-ї сесії Обухівської районної ради сьомого скликання на 30.07.2019 о 16:00 год.

30.07.2019 відповідачем було проведено 42-гу сесію Обухівської районної ради Київської області сьомого скликання, про що позивачу стало відомо 23.10.2019.

Рішенням Обухівської районної ради Київської області сьомого скликання від 30.07.2019 №1054.42.VII обрано головою Обухівської районної ради Київської області сьомого скликання Кровкіна О.М.

Рішенням Обухівської районної ради Київської області сьомого скликання від 30.07.2019 № 1056.42.VII обрано заступника голови Обухівської районної ради Київської області сьомого скликання Карманова А.М.

24.10.2019 позивач звернувся до Обухівської районної ради з депутатським запитом, в якому просив надати копії документів про скликання 42-ї сесії Обухівської районної ради та всіх документів, у тому числі протококу сесії, рішень які приймалися на даній сесії Обухівської районної ради.

На вказане звернення позивачу повідомлено, що в розпорядженні Обухівської районної ради Київської області перебуває розпорядження про скликання 42-ї сесії Обухівської районної ради сьомого скликання від 29.07.2019, рішення № 1053.42.VII від 30.07.2019 «Про затвердження зразка бюлетеню», рішення №1054.42.VII від 30.07.2019 «Про обрання голови Обухівської районної ради Київської області сьомого скликання», рішення №1055.42.VII від 30.07.2019 «Про затвердження зразка бюлетеню», рішення № 1056.42. VII від 30.07.2019 «Про обрання заступника голови Обухівської районної ради Київської області сьомого скликання», будь-які інші документи по 42 сесії в Обухівській районній раді відсутні.

Будь-які інші документи, які стосуються 42-ї сесії Обухівської районної ради Київської області сьомого скликання (у тому числі протокол засідання сесії, запаковані бюлетені для таємного голосування, протоколи лічильної комісії) відсутні.

Позивач, вважаючи протиправними рішення Обухівської районної ради Київської області від 30.07.2019 № 1054.42.VII та від 30.07.2019 №1056.42.VII через наявність грубих порушень процедури їх прийняття та його права як депутата цієї ради на участь у прийнятті таких рішень, звернувся до суду з цим позовом.

Нормативно-правове обґрунтування.

Спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР), Регламентом Обухівської районної ради Київської області, затвердженим рішенням Обухівської районної ради від 07.12.2015 № 7.2.VII (далі - Регламент).

Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 5 Закону № 280/97-ВР система місцевого самоврядування включає, зокрема, районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Частинами першою та шостою статті 55 Закону № 280/97-ВР передбачено, що голова районної ради: 1) скликає сесії ради, повідомляє депутатам і доводить до відома населення інформацію про час і місце проведення сесії ради, питання, які передбачається внести на розгляд ради, веде засідання ради; 2) забезпечує підготовку сесій ради і питань, що вносяться на її розгляд, доведення рішень ради до виконавців, організує контроль за їх виконанням; 3) представляє раді кандидатури для обрання на посаду відповідно заступника голови районної, районної у місті ради чи першого заступника, заступника голови обласної ради; вносить на затвердження ради пропозиції щодо структури органів ради, її виконавчого апарату, витрат на їх утримання; 4) вносить раді пропозиції щодЬ утворення і обрання постійних комісій ради; 5) координує діяльність постійних комісій ради, дає їм доручення, сприяє організації виконання їх рекомендацій; 6) організує подання депутатам допомоги у здійсненні ними своїх повноважень; 7) організує відповідно до законодавства проведення референдумів та виборів до органів державної влади і місцевого самоврядування; 8) організує роботу президії (колегії) ради (у разі її створення); 9) призначає' і звільняє керівників та інших працівників структурних підрозділів виконавчого апарату ради; 10) здійснює керівництво виконавчим апаратом ради; 11) є розпорядником коштів, передбачених на утримання ради та її виконавчого апарату; 12) підписує рішення ради, протоколи сесій ради; 13) забезпечує роботу по розгляду звернень громадян та доступу до публічної інформації; веде особистий прийом громадян; 14) забезпечує гласність у роботі ради та її органів, обговорення громадянами проектів рішень ради, важливих питань місцевого значення, вивчення громадської думки, оприлюднює рішення ради; 15) представляє раду у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об`єднаннями громадян, трудовими колективами, адміністрацією підприємств, установ, організацій, і громадянами, а також у зовнішніх відносинах відповідно до законодавства; 16) за рішенням ради звертається до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів; 17) звітує перед радою про свою діяльність не менше одного разу на рік, у тому числі про виконання Закону України «Про доступ до публічної інформації», здійснення державної регуляторної політики відповідно виконавчим апаратом районної, обласної ради, районної у місті ради, а на вимогу не менш як третини депутатів - у визначений радою термін; 18) вирішує інші питання, доручені йому радою.

Голова районної, обласної, районної у місті (у разі її створення) ради обирається відповідною радою шляхом таємного голосування з числа її депутатів на строк повноважень ради.

Відповідно до частини другої статті 56 Закону № 280/97-ВР заступник голови районної, районної у місті (у разі її створення) ради, перший заступник, заступник голови обласної ради обираються відповідною радою в межах строку її повноважень з числа депутатів цієї ради шляхом таємного голосування і здійснюють свої повноваження до припинення ними повноважень депутата ради відповідного скликання, крім випадків дострокового припинення їх повноважень у порядку, встановленому частинами третьою та четвертою цієї статті.

Пунктом 1 частини першої статті 43 Закону № 280/97-ВР передбачено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання, зокрема, прийняття рішення обрання голови ради, відповідно заступника голови районної ради та першого заступника, заступника голови обласної ради, звільнення їх з посади.

Згідно з частиною третьою статті 59 Закону № 280/97-ВР рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням, Результати поіменного голосування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". На офіційному веб-сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід`ємною частиною протоколу сесії ради.

У частині п`ятнадцятій статті 46 Закону № 280/97-ВР визначено, що порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради, з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

Пунктом 11.1 Регламенту передбачено, що районна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Відповідно до п. 11.5 Регламенту, у разі потреби рада може прийняти рішення про проведення пленарного засідання впродовж кількох днів, а також про оголошення перерви у пленарному засіданнями впродовж кількох днів, а також про оголошення перерви у пленарному засіданні для опрацювання документів, проведення засідань комісій, депутатських груп та депутатських фракцій, запрошення посадових осіб.

Пунктами 14.1-14.2 Регламенту визначено, що про скликання сесії голова ради видає розпорядження, яке публікується в друкованих засобах масової інформації або на офіційному веб-сайті не менш як за 10 днів до дня проведення сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення, та питань які передбачаються внести на розгляд ради.

Депутати заздалегідь повідомляються про час скликання, місце проведення сесії ради та питання, що передбачаються внести на її розгляд, через засоби масової інформації, та шляхом надіслання особисто кожному депутату письмового повідомлення, за бажанням депутата - за електронною адресою.

Згідно з п.п. 20.1-20.4 Регламенту проект порядку денного сесії формується головою ради і складається з питань, що включаються до порядку денного за ініціативи голови районної ради, питань запропонованих на розгляд ради постійними комісіями, депутатськими групами та депутатськими фракціями, депутатами, головою районної державної адміністрації, загальними зборами громадян. Він доводиться до відома депутатів не пізніше як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніше як за день до сесії.

Пропозиції до порядку денного сесії вносяться вищезазначеними органами не пізніше як за 25 днів до пленарного засідання. Голова ради організовує їх попередній розгляд в постійних комісіях ради.

Пропозиції внесені пізніше зазначеного строку, або безпосередньо при розгляді проекту порядку денного на сесії включаються до порядку денного в тому випадку, якщо вони попередньо розглянуті відповідними органами ради. На сесії в таких випадках заслуховується повідомлення ініціаторів пропозиції про виконані підготовчі роботи, готовність проектів, документів та можливість надання їх депутатам, а також заслуховується виступ представника відповідної постійної комісії.

Пропозиції щодо кожного питання, яке пропонується включити до порядку денного сесії подаються із супроводжувальною запискою і проектом рішення, яке пропонується прийняти за цією пропозицією.

Висновки суду апеляційної інстанції.

Отже, порядок скликання та проведення сесії ради, а також прийняття рішень ради є нормативно врегульованим та передбачає чітку і послідовну процедуру, яка включає, зокрема, наступні етапи: 1) прийняття головою ради розпорядження про скликання сесії та формування порядку денного з питань, які будуть винесені на розгляд ради; 2) оприлюднення такого розпорядження у друкованому ЗМІ або на офіційному веб-сайті не менш як за 10 днів до дня проведення сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення, та питань які передбачаються внести на розгляд ради; 3) повідомлення депутатів про час та місце проведення сесії ради та питання, які виносяться на її розгляд, через ЗМІ і шляхом надіслання особисто кожному депутату письмового повідомлення, за бажанням депутата - за електронною адресою.

Перевіряючи доводи апеляційної скарги, колегія суддів звертає увагу на те, що ані розпорядження голови Обухівської районної ради Київської області від 29.07.2019 № 14-ОД про скликання 42-ї сесії Обухівської районної ради сьомого скликання на 30.07.2019 о 16:00 год., ані порядок денний відповідної сесії ради не були оприлюднені, як того вимагає законодавство, а позивач, як депутат цієї ради, та ще 15 депутатів взагалі не повідомлялися про проведення зазначеної сесії ради.

Крім того, до порядку денного вказаної сесії Обухівської районної ради було внесено лише одне питання - про обрання голови цієї ради. Водночас, питання про обрання заступника голови ради в порядку денному передбачено не було, але фактично розглянуто та вирішено.

Також апеляційний суд відзначає, що порядок денний не був оприлюднений відповідно до вищенаведених вимог законодавства і жоден з депутатів не мав реальної можливості взяти участь в його формуванні шляхом висловлення своїх пропозицій, як таке передбачено пунктом 20 Регламенту.

Більш того, питання про обрання заступника голови ради було постановлено на голосування 30.07.2019 не лише за відсутності відповідного порядку денного, а й без письмової пропозиції, проекту рішення та його попереднього обговорення на засіданнях комісії, як таке передбачено Регламентом ради.

Отже, оскаржувані у цій справі рішення Обухівської районної ради Київської області від 30.07.2019 № 1054.42.VII «Про обрання голови Обухівської районної ради Київської області сьомого скликання» та №1056.42.VII «Про обрання заступника голови Обухівської районної ради Київської області сьомого скликання» прийняті відповідачем з допущенням числених грубих процедурних порушень, які зумовлюють протиправність таких рішень та необхідність їх скасування.

При цьому, апелянтом не наведено жодних доводів на спростовування зазначених обставин та/або підтвердження правомірності спірних рішень ради.

Разом з тим, судова колегія враховує правові висновки Європейського суду з прав людини, викладені в п.п. 70, 71 рішення у справі RYSOVSKYY v. UKRAINE («Рисовський проти України») заява № 29979/04, в якому ЄСПЛ підкреслено особливу важливість принципу «належного урядування», відповідно до якого, в разі, коли йдеться про питання загального інтересу, державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб (див. рішення у справах «Беєлер проти Італії» [ВП] (Beyeler v. Italy [GC]), заява № 33202/96, п. 120, ECHR 2000-I, «Онер`їлдіз проти Туреччини» [ВП] (Oneryildiz v. Turkey [GC]), заява № 48939/99, п. 128, ECHR 2004-XII, «Megadat.com S.r.l. проти Молдови» (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), заява № 21151/04, п. 72, від 8 квітня 2008 року, і «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), заява № 10373/05, п. 51, від 15 вересня 2009 року).

Крім того, у рішеннях у справах «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, п. 74, від 20 травня 2010 року, і «Тошкуце та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03, п. 37, від 25 листопада 2008 року Європейський суд з прав людини наголосив, що саме на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій та мінімізують ризик помилок.

Відповідно до ст. 6 КАС України та ст. 17 Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» висновки Європейського суду з прав людини є джерелом права.

Посилання апелянта на те, що у межах спірних правовідносин він як заступник голови ради не надавав адміністративні послуги та не здійснював публічно-владних управлінських функцій, а тому мав бути залучений до участі в розгляді цієї справи як громадянин, колегія суддів вважає безпідставними, оскільки одне з оскаржуваних рішень ради (від 30.07.2019 № 1056.42.VII) безпосередньо стосується прав та інтересів Карманова А.М. саме як заступника голови Обухівської районної ради Київської області сьомого скликання, оскільки таким рішення його було призначену на вказану посаду.

Твердження апелянта Карманова А.М. про те, що спір у цій справі стосується проходження публічної служби, а тому, на його переконання, позивач пропустив місячний строк звернення до суду з цим позовом, апеляційний суд вважає необґрунтованими, оскільки в даному випадку рішення ради від 30.07.2019 оскаржуються позивачем не з підстав порушення права на працю та не як рішення суб`єкта владних повноважень про призначення на посаду (на публічну службу), а як рішення колегіального органу, які прийняті з процедурними порушеннями та порушенням його права на участь у їх прийнятті.

Крім того, як встановлено судом першої інстанції та не спростовано апелянтом, позивач дізнався про спірні рішення ради лише 23.10.2019 і вже 25.10.2019 звернувся до суду з цим позовом.

Аналізуючи доводи всіх учасників справи, зокрема, твердження ОСОБА_5 про те, що оскаржувані позивачем рішення ради є актами індивідуальної дії, які вичерпали свою дію та не підлягають скасуванню, колегія суддів також зазначає, що предметом судового оскарження в цій справі є безпосередньо порушення порушення законодавчовизначеної процедури прийняття відповідних рішень, а не питання щодо призначення конкретних осіб на певні посади.

Надаючи оцінку всім доводам учасників справи, судова колегія також приймає до уваги рішення ЄСПЛ по справі «Ґарсія Руіз проти Іспанії» (Garcia Ruiz v. Spain), заява № 30544/96, п. 26, ECHR 1999-1, в якому Суд зазначив, що «…хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожний довід…».

Таким чином, колегія суддів, перевіривши рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, відповідно до ст. 308 КАС України, погоджується з висновками суду щодо наявності достатніх правових підстав для задоволення позову в повному обсязі.

Отже, судом першої інстанції повно і правильно встановлено обставини справи та ухвалено судове рішення з дотриманням норм матеріального та процесуального права, відповідно до вимог ст. 242 КАС України.

Згідно зі ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, апеляційна скарга Карманова Антона Миколайовича підлягає залишенню без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 28 грудня 2019 року - без змін.

Розподіл судових витрат.

Судом апеляційної інстанції не здійснено зміни або скасування рішення суду, а тому, відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати перерозподілу не підлягають.

Керуючись ст.ст. 242-244, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Карманова Антона Миколайовича - залишити без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 28 грудня 2019 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Повний текст судового рішення виготовлено 17.06.2020.

Головуючий суддя

Судді: