Справа № 826/1137/16
Суддя: Смокович М.І.
Дата ухвалення: 2020-06-17 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

17 червня 2020 року

Київ

справа №826/1137/16

провадження №К/9901/59258/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Данилевич Н. А., Соколов В. М.

розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу

за позовом ОСОБА_1 до Міністерства фінансів України про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії, скасування наказу про звільнення, поновлення на роботі та стягнення суми середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження по якій відкрито

за касаційними скаргами Міністерства фінансів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 квітня 2018 року, ухвалене у складі судді Бояринцевої М. А., та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 17 липня 2018 року, прийняту у складі колегії суддів: Земляної Г. В., Мельничука В. П., Лічевецького І. О.

І. Суть спору

1. У січні 2016 року ОСОБА_1 (надалі також ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Міністерства фінансів України (надалі також Мінфін, відповідач), у якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просив:

1.1. визнати противоправними дії Мінфіну та скасувати звіт робочої групи з питань застосування до працівників міністерства заборони, передбаченої частиною статті 1 Закону України «Про очищення влади», відповідно до критеріїв, визначених у частині першій статті 3 цього закону відносно ОСОБА_1 , який працював на посаді заступника начальника управління податкової політики Департаменту податкової, митної політики та методології бухгалтерського обліку;

1.2. визнати противоправним дії Мінфіну та скасувати наказ Міністерства фінансів України від 31 грудня 2015 року № 587-о «Про звільнення ОСОБА_2 »;

1.3. зобов`язати Мінфін поновити ОСОБА_1 на посаді заступника начальника управління податкової політики Департаменту податкової, політики та методології бухгалтерського обліку;

1.4. зобов`язати Мінфін виплатити ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 234 499, 77 гривень;

1.5. зобов`язати Мінфін повідомити Міністерство юстиції України (надалі також Мін`юст) шляхом направлення відповідного листа щодо скасування повідомлення про звільнення ОСОБА_1 та виключення (відкликання) із Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади», інформації стосовно звільнення ОСОБА_1 відповідно до пункту 7-2 статті 36 Кодексу законів про працю України (надалі - КЗпП) з підстав, передбачених Законом України «Про очищення влади»;

1.6. зобов`язати Мінфін розмістити на своєму офіційному веб-сайті текст рішення Окружного адміністративного суду міста Києва про скасування наказу Міністерства фінансів України від 31 грудня 2015 року № 587-о «Про звільнення ОСОБА_2 » на підставі пункту 7-2 статті 36 КЗпП з підстав, передбачених Законом України «Про очищення влади».

2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначав, що його звільнення з посади заступника начальника управління податкової політики Департаменту податкової, митної політики та методології бухгалтерського обліку на підставі пункту 7-2 частини першої статті 36 КЗпП, Закону України «Про очищення влади» відбулось унаслідок невірного застосування відповідачем положень зазначеного Закону, оскільки встановлені останнім обмеження (застосування заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 цього Закону щодо неможливості протягом десяти років з дня набрання чинності цим Законом зайняття посад, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), особами, зазначеними, зокрема, у частині першій статті 3 цього Закону, а також особами, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяв, передбачених частини першої статті 4 цього Закону), до осіб, які у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) керівника, заступника керівника самостійного структурного підрозділу центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції), на думку позивача, не розповсюджуються на жодну з посад, які він обіймав у Мінфіні.

Також ОСОБА_2 уважав, що при проведенні люстраційних заходів стосовно нього був порушений принцип індивідуальної вини, оскільки люстрація здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_3 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, а оскільки жодного з переліченого позивач не вчиняв, до нього не може бути застосована заборона, передбачена Законом України «Про очищення влади».

3. Відповідач позов не визнав, покликаючись на законність звільнення позивача із займаної посади у зв`язку з тим, що останній підпадає під заборону, передбачену частиною третьою статті 1 Закону України «Про очищення влади», оскільки у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року обіймали сукупно не менше одного року посади, передбачені частиною першою статі 3 вказаного Закону.

З-поміж іншого, відповідач, посилаючись на звіт робочої групи з питань застосування до працівників Мінфіну заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України «Про очищення влади» відповідно до критеріїв, визначених у частині першій статті 3 цього Закону, зазначав, що позивач у період з 21 липня 2010 року по 3 березня 2011 року працював на посаді директора Департаменту економічного аналізу, з 3 березня 2011 року по 10 жовтня 2011 року - на посаді заступника директора Департаменту економічного аналізу Державної податкової адміністрації України, що в сукупності складає більше одного року та підпадає під дію вищеназваної заборони.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

4. Наказом Мінфіну від 31 грудня 2015 року № 587-о ОСОБА_1 звільнено з 4 січня 2016 року з посади заступника начальника управління податкової політики Департаменту податкової, митної політики та методології бухгалтерського обліку з підстав передбачених Законом України «Про очищення влади», пункту 7-2 статті 36 КЗпП.

5. Підставою для прийняття вказаного вище наказу є звіт робочої групи з питань застосування до працівників Міністерства заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України «Про очищення влади» відповідно до критеріїв, визначених у частині першій статті 3 цього Закону, в якому, поміж іншого, констатовано, що на ОСОБА_1 поширюється згадана заборона.

6. Позивач у період, що охоплює визначений частиною першою статі 3 Закону України «Про очищення влади» період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року, обіймав такі посади:

6.1. з 26 січня 2006 року по 21 липня 2010 року - начальник управління економічного аналізу та прогнозування Державної податкової адміністрації у м. Києві;

6.2. з 21 липня 2010 року по 3 березня 2011 року - директор Департаменту економічного аналізу Державної податкової адміністрації України;

6.3. з 3 березня 2011 року по 10 жовтня 2011 року - заступник директора Департаменту економічного аналізу Державної податкової адміністрації України;

6.4. з 4 листопада 2011 року по 29 листопада 2011 року - помічник голови державної податкової адміністрації інформаційно - аналітичного відділу управління забезпечення діяльності Голови Державної податкової адміністрації у м. Києві;

6.5. з 30 листопада 2011 року по 19 грудня 2011 року - помічник Міністра відділу підготовки виступів та презентацій Департаменту забезпечення діяльності Міністра (патронатна служба) Міністерства фінансів України;

6.6. з 19 грудня 2011 року по 22 квітня 2013 року - заступник директора Департаменту координації та спрямування Міністром роботи центральних органів виконавчої влади - начальник відділу організаційно - аналітичного забезпечення координації та спрямування Міністром роботи ЦОВВ Міністерства фінансів України;

6.7. з 22 квітня 2013 року по 14 листопада 2014 року - заступник начальника Управління координації у спрямування Міністром роботи ЦОВВ та взаємодії з регіонами - начальника відділу організаційно - аналітичного забезпечення взаємодії з регіонами Департаменту місцевих бюджетів, взаємодії з ЦОВВ та регіонами Міністерства фінансів України;

6.8. з 14 листопада 2014 року по 4 січня 2016 року - заступник начальника Управління податкової політики Департаменту податкової, митної політики та методології бухгалтерського обліку Міністерства фінансів України.

ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

7. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 16 квітня 2018 року, яке залишено без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 17 липня 2018 року:

7.1. Позов ОСОБА_1 до Мінфіну задовольнив частково;

7.2. визнав протиправним та скасував звіт робочої групи з питань застосування до працівників Міністерства заборони, передбаченої частиною статті 1 Закону України «Про очищення влади», відповідно до критеріїв, визначених у частині першій статті 3 цього Закону, відносно ОСОБА_1 , який працював на посаді заступника начальника управління податкової політики Департаменту податкової, митної політики та методології бухгалтерського обліку;

7.3. визнав протиправним та скасував наказ Мінфіну від 31 грудня 2015 року № 587-о «Про звільнення ОСОБА_2 »;

7.4. поновив ОСОБА_1 на посаді заступника начальника управління податкової політики Департаменту податкової, політики та методології бухгалтерського обліку Міністесртва фінансів України;

7.5. зобов`язав Мінфін виплатити ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 323964,02 гривень;

7.6. зобов`язав Мінфін повідомити Мін`юст шляхом направлення відповідного листа щодо скасування повідомлення про звільнення ОСОБА_1 та виключення (відкликання) із Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади», інформації стосовно звільнення ОСОБА_1 відповідно до пункту 7-2 статті 36 КЗпП з підстав, передбачених Законом України «Про очищення влади»;

7.7. у задоволенні інших вимог відмовив.

8. Ухвалюючи такі рішення, суди виходили з того, що позивач протягом періоду з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року не обіймав сукупно протягом року посад, визначених у частині першій статті 3 Закону України «Про очищення влади».

Такий висновок ґрунтується на тому, що позивач у період з 25 лютого 2010 року по 4 січня 2016 року сукупно більше одного року обіймав посади начальника управління економічного аналізу та прогнозування (26 січня 2006 року - 21 липня 2010 року), заступника директора Департаменту координації та спрямування Міністром роботи центральних органів виконавчої влади - начальника відділу організаційно - аналітичного забезпечення координації та спрямування Міністром роботи ЦОВВ (19 грудня 2011 року - 22 квітня 2013 року), заступника начальника Управління координації у спрямування Міністром роботи ЦОВВ та взаємодії з регіонами - начальника відділу організаційно - аналітичного забезпечення взаємодії з регіонами Департаменту місцевих бюджетів, взаємодії з ЦОВВ та регіонами (22 квітня 2013 року - 14 листопада 2014 року), заступника начальника Управління координації у спрямування Міністром роботи ЦОВВ та взаємодії з регіонами - начальника відділу організаційно - аналітичного забезпечення взаємодії з регіонами Департаменту місцевих бюджетів, взаємодії з ЦОВВ та регіонами; заступника начальника Управління податкової політики Департаменту податкової, митної політики та методології бухгалтерського обліку (14 листопада 2014 року - 4 січня 2016 року).

При цьому суди зауважили, що посада заступника начальника Управління податкової політики Департаменту податкової, митної політики та методології бухгалтерського обліку не відноситься до посад, щодо яких застосовується вищезазначена заборона, адже вказане управління не є самостійним структурним підрозділом центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції, центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, як то передбачено пунктом 7 частини першої статті 3 Закону України «Про очищення влади».

Також суди вказали на те, що в порушення частини п`ятої статті 5 Закону України «Про очищення влади» та пункту 36 постанови Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 року № 563 «Деякі питання реалізації Закону України «Про очищення влади» (надалі - Постанова № 563) відповідач не склав відповідних висновку та довідки за результатом проведеної щодо позивача перевірки.

Крім того, суди послались на протиправність звільнення позивача із займаної посади через недотримання вимог індивідуалізації вини з огляду на норми Конвенції «Про дискримінацію у сфері праці і зайнятості» 1958 року та Резолюції Парламентської асамблеї ООН Європи від 27 червня 1996 року № 1096 «Про заходи щодо позбавлення від спадщини колишніх комуністичних тоталітарних систем».

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

9. Відповідач подав касаційну скаргу, в якій посилаються на неправильне застосування судами норм матеріального права, порушення ними норм процесуального права та неправильне встановлення фактичних обставин справи.

10. Аргументи касаційної скарги зводяться до правомірності застосування до позивача заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України «Про очищення влади», оскільки останній більше, ніж протягом року сукупно обіймав посади директора Департаменту економічного аналізу та заступника директора Департаменту економічного аналізу Державної податкової адміністрації України.

11. Позивач у відзиві на касаційну скаргу наполягав на її безпідставності та просив залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

V. Нормативне регулювання й оцінка Верховного Суду

12. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

13. Водночас 8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».

14. За правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

15. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.

16. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

17. Правові та організаційні засади проведення очищення влади (люстрації) для захисту та утвердження демократичних цінностей, верховенства права та прав людини в Україні визначені Законом України «Про очищення влади».

18. Відповідно до частин першої, другої статті 1 Закону України «Про очищення влади» очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.

Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_3 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах:

верховенства права та законності;

відкритості, прозорості та публічності;

презумпції невинуватості;

індивідуальної відповідальності;

гарантування права на захист.

19. Згідно з частиною третьою статті 1 Закону України «Про очищення влади» протягом десяти років з дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону.

20. Статтею 2 цього ж Закону обумовлено, що заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо:

1) Прем`єр-міністра України, Першого віце-прем`єр-міністра України, віце-прем`єр-міністра України, а також міністра, керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, Голови Національного банку України, Голови Антимонопольного комітету України, Голови Фонду державного майна України, Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України, їх перших заступників, заступників;

2) Генерального прокурора України, Голови Служби безпеки України, Голови Служби зовнішньої розвідки України, начальника Управління державної охорони України, керівника центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, керівника податкової міліції, керівника центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, їх перших заступників, заступників;

3) військових посадових осіб Збройних Сил України та інших утворених відповідно до законів військових формувань, крім військовослужбовців строкової військової служби та військовослужбовців служби за призовом під час мобілізації;

4) членів Вищої ради юстиції, членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, професійних суддів, Голови Державної судової адміністрації України, його першого заступника, заступника;

5) Глави Адміністрації Президента України, Керівника Державного управління справами, Керівника Секретаріату Кабінету Міністрів України, Урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики, їх перших заступників, заступників;

6) начальницького складу органів внутрішніх справ, центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції, центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту;

7) посадових та службових осіб органів прокуратури України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Управління державної охорони України, Національного банку України;

8) членів Центральної виборчої комісії, Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, голів та членів національних комісій, що здійснюють державне регулювання природних монополій, державне регулювання у сферах зв`язку та інформатизації, ринків цінних паперів і фінансових послуг;

9) керівників державних, у тому числі казенних, підприємств оборонно-промислового комплексу, а також державних підприємств, що належать до сфери управління суб`єкта надання адміністративних послуг;

10) інших посадових та службових осіб (крім виборних посад) органів державної влади, органів місцевого самоврядування;

11) осіб, які претендують на зайняття посад, зазначених у пунктах 1-10 цієї частини.

21. Критерії здійснення очищення влади (люстрації) визначені статтею 3 цього ж Закону, за змістом пункту 7 частини першої якої заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року, з-поміж інших, керівника, заступника керівника самостійного структурного підрозділу центрального органу (апарату) Генеральної прокуратури України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції.

22. Як уже зазначено, суди встановили, що позивач у період, що охоплює визначений частиною першою статі 3 Закону України «Про очищення влади» період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року, обіймав, зокрема, такі посади: з 21 липня 2010 року по 3 березня 2011 року - директора Департаменту економічного аналізу Державної податкової адміністрації України; з 3 березня 2011 року по 10 жовтня 2011 року - заступника директора Департаменту економічного аналізу Державної податкової адміністрації України.

23. Тобто, період перебування на вказаних посадах становить понад один рік.

24. Віднесення вказаних посад до посад, на які поширюється дія пункту 7 частини першої статті 3 Закону України «Про очищення влади», сторонами не оспорювався.

25. Окремо слід звернути увагу на те, що вищевказані приписи пункту 7 частини першої статті 3 Закону України «Про очищення влади» передбачають обіймання особою «посади (посад)», що, в контексті цієї справи, очевидно, допускає обіймання особою кількох, а не однієї, посад, передбачених відповідними приписами зазначеного Закону, відповідний період.

26. Отже, аргументи касаційної скарги в цій частині є слушними, а висновки судів - помилковими.

27. Однак, надалі Верховний Суд звертає увагу на таке.

28. У контексті частини другої статті 1 Закону України «Про очищення влади» очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_3 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини.

29. При цьому ця ж норма визначає, що очищення влади (люстрація) ґрунтується на принципі індивідуальної відповідальності.

30. Звільнення же ОСОБА_1 відбулося виключно з тих підстав, що він обіймав посади директора Департаменту економічного аналізу Державної податкової адміністрації України, а потім - заступника директора цього ж Департаменту.

31. Частинами першою-третьою статті 6 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

32. 17 липня 1997 року Україна ратифікувала Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (надалі - Конвенція), яка відповідно до частини першої статті 9 Конституції України стала частиною національного законодавства України.

33. Міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Отже, Конвенція є частиною національного законодавства України відповідно до положень статті 9 Конституції України.

34. Парламентська Асамблеї Ради Європи у Керівних принципах для забезпечення відповідності законів про люстрацію та аналогічних адміністративних заходів вимогам держави, заснованої на принципі верховенства права зауважила таке:

«Щоб відповідати вимогам держави, заснованої на принципі верховенства права, закони про люстрацію повинні відповідати певним вимогам. Насамперед, люстрація повинна бути спрямована на загрози основоположним правам людини і процесу демократизації; помста ніколи не може бути метою таких законів, також не допускається політичне або соціальне зловживання результатами люстраційного процесу. Мета люстрації полягає не в покаранні тих осіб, які вважаються винними, - що є завданням прокурорів, які використовують кримінальне законодавство, - а в захисті новоствореної демократії.

a. Люстрація має здійснюватися спеціально створеною незалежною комісією шанованих суспільством громадян, запропонованих главою держави та затверджених парламентом;

b. Люстрація може бути застосована тільки для усунення або суттєвого зменшення загрози, яку становить суб`єкт люстрації, створенню вільної демократії, зокрема шляхом використання конкретної посади, яку обіймає цей суб`єкт, для порушення прав людини або блокування демократичних процесів;

c. Люстрація не може бути використана для покарання, відплати або помсти; покарання може накладатися тільки за минулу злочинну діяльність на підставі чинного Кримінального кодексу України та відповідно до усіх процедур і гарантій кримінального переслідування;

d. Люстрація повинна обмежуватися посадами, щодо яких є всі підстави вважати, що суб`єкти, які їх обіймають, становитимуть значну небезпеку для прав людини і демократії, тобто посади державної служби, які передбачають значну відповідальність за визначення або виконання державної політики та заходів, що стосуються внутрішньої безпеки або щодо посад державної служби, які передбачають надання наказу та/або вчинення порушення прав людини, таких як правоохоронні органи, служба безпеки і розвідки, судові органи та прокуратура <…>

35. Європейська комісія за демократію через право (Венеціанська комісія) на 101 Пленарній сесії схвалила проміжний висновок щодо Закону «Про очищення влади», згідно з яким:

a) Застосування люстраційних заходів до періоду правління радянської комуністичної влади через стільки років після закінчення цього режиму та набрання чинності демократичної конституції в Україні потребують переконливих причин для виправдання наявності конкретної загрози, яку колишні комуністи наразі становлять для демократії; Комісія вважає, що важко виправдати таку пізню люстрацію.

b) Застосування люстраційних заходів щодо недавнього періоду, упродовж якого пан ОСОБА_3 був Президентом України, зрештою поставить під сумнів реальне функціонування положень Конституції та законодавства України, як демократичної держави, заснованої на принципі верховенства права.

c) Закон України «Про очищення влади» містить кілька серйозних недоліків і потребує перегляду принаймні таких положень:

- Люстрація повинна стосуватися тільки посад, які дійсно можуть становити значну загрозу для прав людини та демократії; перелік посад, які підлягають люстрації, має бути переглянутий.

- Вина має бути доведена у кожному конкретному випадку та не може припускатися на підставі лише приналежності до категорії органів державної влади; критерії для люстрації мають бути переглянуті;

- Відповідальність за проведення процесу люстрації повинна бути знята з Міністерства юстиції України та покладена на спеціально створену незалежну комісію за активної участі громадянського суспільства.

- Процедура люстрації повинна поважати гарантії справедливого судового розгляду (право на захисника, рівність сторін, право бути вислуханим особисто); судове провадження має призупиняти адміністративне рішення щодо люстрації до ухвалення остаточного рішення; Закон України «Про очищення влади» має прямо передбачати ці гарантії.

- Люстрація суддів повинна регулюватися лише одним законом, а не законами, які дублюються, та здійснюватися лише з повним урахуванням конституційних положень, що гарантують їхню незалежність, і тільки Вища рада юстиції має нести відповідальність за будь-яке звільнення судді.

- Відомості про осіб, що підлягають люстраційним заходам, мають оприлюднюватися тільки після ухвалення остаточного рішення суду.

36. За змістом статті 32 Конвенції питання тлумачення і застосування Конвенції належить до виключної компетенції Європейського суду з прав людини (надалі також Суд, ЄСПЛ).

37. Предметом регулювання Конвенції є захист основних прав і свобод особи, що передбачає пряму дію норм Конвенції.

38. Статтею 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» закріплено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

39. Відповідно до статті 8 Конвенції кожен має право на повагу до свого приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції.

Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров`я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.

40. За сталою практикою ЄСПЛ поняття приватне життя «охоплює право особи формувати та розвивати відносини з іншими людьми, включаючи відносини професійного чи ділового характеру» (див. пункт 25 «C. проти Бельгії» від 7 серпня 1996 року (Reports 1996)). Стаття 8 Конвенції «захищає право на розвиток особистості та право формувати і розвивати відносини з іншими людьми та навколишнім світом» (див. пункт 61 рішення Суду у справі «Pretty проти Сполученого Королівства» (справа № 2346/02, ECHR 2002)). Поняття «приватне життя» не виключає в принципі діяльність професійного чи ділового характеру. Адже саме у діловому житті більшість людей мають неабияку можливість розвивати відносини із зовнішнім світом (див. пункт 29 рішення Суду у справі «Niemietz проти Німеччини» від 16 грудня 1992 року. Таким чином, обмеження, встановлені щодо доступу до професії, були визнані такими, що впливають на «приватне життя» (див. пункт 47 рішення Суду у справі «Sidabras and Dћiautas проти Латвії» (справи №№ 55480/00 та 59330/00, ECHR 2004) і пункти 22-25 рішення Суду у справі «Bigaeva проти Греції» від 28 травня 2009 року (справа 26713/05)). Окрім того, було встановлено, що звільнення з посади становило втручання у право на повагу до приватного життя (див. пункти 43-48 рішення у справі «Ozpinar проти Туреччини» від 19 жовтня 2010 року (справа № 20999/04)). З рештою, у статті 8 Конвенції йдеться про захист честі та репутації як частину права на повагу до приватного життя (див. пункт 35 рішення у справі «Pfeifer проти Австрії» від 15 листопада 2007 року (справа № 12556/03) та пункти 63, 64 рішення у справі «A. проти Норвегії» від 9 квітня 2009 року (справа № 28070/06), пункт 165 рішення ЄСПЛ у справі «Олександр Волков проти України» (заява № 21722/11)).

41. Тлумачення та застосування національного законодавства є прерогативою національних органів. Суд, однак, зобов`язаний переконатися в тому, що спосіб, в який тлумачиться і застосовується національне законодавство, призводить до наслідків, сумісних з принципами Конвенції з точки зору тлумачення їх у світлі практики Суду (див. рішення у справі «Скордіно проти Італії» (Scordino v. Italy) (№ 1) [ВП], № 36813/97, пункти 190 та 191, ECHR 2006-V та пункт 52 рішення у справі «Щокін проти України» (заяви №№ 23759/03 та 37943/06), від 14 жовтня 2010 року).

42. У пунктах 294-300 рішення у справі «Полях та інші проти України» (Case of Polyakh and others v. Ukraine) (заяви № 58812/15 та 4 інші, 17 жовтня 2019 року), досліджуючи питання щодо пропорційності звільнення заявників із посад через обіймання певних посад на підставі Закону України «Про очищення влади», ЄСПЛ зауважив на такому:

«Суд зазначає, що застосування до заявників передбачених Законом «Про очищення влади» заходів не передбачало жодної індивідуальної оцінки їхньої поведінки. Насправді, ніколи не стверджувалося, що самі заявники вчинили які-небудь конкретні дії, що підривали демократичну форму правління, верховенство права, національну безпеку, оборону або права людини. Вони були звільнені на підставі Закону лише тому, що обіймали певні відносно високі посади державної служби, коли пан ОСОБА_3 був Президентом України. Подальші твердження про проступки третього заявника не змінюють цього факту (див. пункт 305).

<…> застосовані до заявників заходи були дуже обмежувальними та широкими за обсягом. Тому необхідні були дуже переконливі підстави, щоб довести, що такі заходи могли бути застосовані за відсутності будь-якої індивідуальної оцінки поведінки особи лише на підставі висновку, що їхнє перебування на посаді у період, коли пан ОСОБА_3 обіймав посаду Президента України, достатньою мірою доводило відсутність у них відданості демократичним принципам державної організації або їхню причетність до корупції.

<…> у статті 1 Закону серед принципів, які мають керувати процесом очищення, наведено «презумпцію невинуватості» та «індивідуальну відповідальність». На думку Суду, це свідчить про певну неузгодженість між проголошеними цілями Закону та фактично оприлюдненими ним правилами <…>

Крім того, Суд не переконаний, що законодавчий механізм був достатньо вузько розробленим для вирішення «нагальної суспільної потреби», яку мав би переслідувати Закон «Про очищення влади». У зв`язку з цим слід зазначити, що законодавчий механізм був набагато ширшим та універсальнішим, аніж розроблений, наприклад, Польщею (див. згадане рішення у справі «Матиєк проти Польщі» (Matyjek v. Poland), пункти 27 - 29) або Латвією (див. згадане рішення у справі «Жданока проти Латвії» (Ћdanoka v. Latvia), пункти 57 і 126), сфера застосування яких обмежувалася особами, які відіграли активну роль у діяльності колишньої влади, яка не була демократичною.

<…> передбачені Законом «Про очищення влади» заходи могли бути застосовані навіть до державного службовця, призначеного на його посаду задовго до того, як пан ОСОБА_3 став Президентом України, лише на тій підставі, що він не пішов зі своєї посади протягом року після приходу до влади пана ОСОБА_3.

Іншими словами, причиною застосування обмежувальних заходів, передбачених Законом «Про очищення влади», є прихід до влади пана ОСОБА_3 (див. пункт 7), а не будь-яка подія, що підірвала демократичний конституційний лад, яка могла статися під час його правління та до якої могла бути причетна відповідна посадова особа. Суд вважає, що обмежувальні заходи такої суворості не можуть застосовуватись до державних службовців лише через те, що вони залишились на своїх посадах державної служби після обрання нового глави держави.

43. У підсумку ЄСПЛ дійшов висновку про те, що не було доведено, що втручання щодо будь-кого із заявників було необхідним у демократичному суспільстві. Отже, було порушено статтю 8 Конвенції щодо всіх заявників (пункти 323, 324 вказаного рішення).

44. Із вищенаведеного висновується таке.

45. Застосування до осіб заборон, передбачених частиною третьою статті Закону України «Про очищення влади», може здійснюватися виключно крізь призму приписів частини другої статті 1 цього Закону, тобто з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_3 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, та з урахуванням відповідних принципів, зокрема, верховенства права, презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності.

46. Тобто, має бути доведено, що відповідна особа причетна до дій, спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_3 , чи таких, що підривали демократичну форму правління, верховенство права, національну безпеку, оборону або права людини тощо.

47. Натомість у випадку, що розглядається, ОСОБА_1 звільнено виключно через обіймання ним певних посад.

48. Під час розгляду цієї справи в судах першої й апеляційної інстанцій відповідач не наводив жодних подібних аргументів.

49. Відтак, у випадку, що розглядається, застосування до позивача заборон, передбачених частиною третьою статті Закону України «Про очищення влади», не може вважатись ані пропорційним, ані необхідним у демократичному суспільстві, та створює передумови для порушення з боку України міжнародних зобов`язань за статтею 8 Конвенції.

50. Отже, звільнення позивача та інші спірні дії відповідача є протиправними. Не дивлячись на наявність порушень щодо оцінки фактів, суди достатньо правильно дослідили спірні правовідносини та дійшли правильного висновку про наявність підстав для скасування спірного наказу із поновленням позивача на посаді, з якої його звільнено, у порядку статті 235 КЗпП, і задоволення інших позовних вимог.

51. У касаційній скарзі відповідач заперечив проти стягнення на користь позивача середнього заробітку за час вимушеного прогулу виключно з тих підстав, що з позивачем проведено розрахунок при звільненні.

52. Верховний Суд відхиляє вказаний аргумент як вочевидь безпідставний, адже розрахунок при звільненні та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу мають різну правову природу. У ситуації, що розглядається, вказані обставини не потребують деталізації у рішенні суду касаційної інстанції.

53. Період вимушеного прогулу та сума компенсації за такий прогул не є предметом касаційного оскарження.

54. Так само не є предметом касаційного оскарження допущення з боку Мінфіну процедурних порушень частини п`ятої статті 5 Закону України «Про очищення влади» та пункту Постанови № 563.

VІ. Висновки по суті вимог касаційної скарги

55. За наведених обставин Верховний Суд констатує, що оскаржувані судові рішення ґрунтуються на належній юридичній оцінці фактичних обставин справи із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суди під час розгляду справи не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи чи є обов`язковою підставою для скасування судового рішення.

56. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

VІI. Судові витрати

57. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати в порядку статті 139 КАС України не розподіляються.

Керуючись пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX, статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Міністерства фінансів України залишити без задоволення.

2. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 квітня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 17 липня 2018 року у справі № 826/1137/16 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Головуючий М. І. Смокович

Судді Н. А. Данилевич

В. М. Соколов