Справа № 620/308/19
Суддя: Рибачук А.І.
Дата ухвалення: 2020-06-18 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

18 червня 2020 року

Київ

справа №620/308/19

адміністративні провадження №К/9901/33122/19, №К/9901/34751/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Рибачука А.І.

суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,

розглянувши у порядку попереднього розгляду у касаційній інстанції адміністративну справу №620/308/19

за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 до Чернігівської обласної ради, Управління комунального майна Чернігівської обласної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідачів - Товариство з обмеженою відповідальністю "Ліки України", третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивачів - прокуратура Чернігівської області, про визнання протиправними та скасування рішення і наказу, провадження в якій відкрито

за касаційними скаргами ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 та прокуратури Чернігівської області

на ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 01.10.2019, постановлену судом у складі судді Скалозуба Ю.О.

та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.11.2019, ухвалену судом у складі колегії суддів: головуючого судді - Губської Л.В., суддів: Карпушової О.В., Степанюка А.Г.,-

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

1. В січні 2019 року ОСОБА_1 , ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5 (далі - позивачі) звернулися до суду з позовом до Чернігівської обласної ради, Управління комунального майна Чернігівської обласної ради, в якому просили:

- визнати протиправним та скасувати рішення Чернігівської обласної ради від 28.03.2018 №66-12/VII ''Про внесення змін до Положення про порядок передачі майна спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області в оренду'' (далі - рішення від 28.03.2018 №66-12/VII);

- визнати протиправним та скасувати рішення Чернігівської обласної ради від 28.03.2018 №70-12/VII ''Про затвердження Положення про управління комунального майна Чернігівської обласної ради у новій редакції' (далі - рішення від 28.03.2018 №70-12/VII);

- визнати протиправним та скасувати наказ начальника Управління комунального майна Чернігівської обласної ради від 08.10.2018 №159 ''Про передачу в оренду цілісного майнового комплексу Комунального підприємства ''Ліки України'' Чернігівської обласної ради'' (далі - рішення від 08.10.2018 №159).

2. Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 01.10.2019, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.11.2019, залишено адміністративний позов без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

3. Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанції позивачі подали касаційну скаргу, де посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просять скасувати ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 01.10.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.11.2019, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

4. Прокуратура Чернігівської області з посиланням на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права звернулась з касаційною скаргою, в якій просить скасувати спірні рішення суду першої та апеляційної інстанцій, а справу направити до Чернігівського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачі є депутатами Чернігівської обласної ради VII скликання.

Рішенням Чернігівської обласної ради від 28.03.2018 №66-12-VII на підставі статті 60 Закону України «Про місцеве самоврядування» внесено зміни до Положення про порядок передачі майна спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області в оренду, затвердженого рішенням Чернігівської обласної ради від 25.03.2011.

Рішенням Чернігівської обласної ради від 28.03.2018 №70-12-VII на підставі статей 43, 60 Закону України «Про місцеве самоврядування» затверджено Положення про управління комунального майна Чернігівської обласної ради у новій редакції.

Управлінням комунального майна Чернігівської обласної ради видано наказ від 08.10.2018 №159, яким ТОВ «Ліки України», відповідно до Закону України «Про оренду державного та комунального майна», пунктів 3, 6, підпункту 4.8.6 Положення про управління комунального майна обласної ради, вирішено укласти договір оренди з ТОВ «Ліки України» (заява від 28.09.2018 №01-0918) на майно спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області - цілісний майновий комплекс Комунального підприємства «Ліки України» Чернігівської обласної ради.

Не погоджуючись з зазначеними рішеннями, позивачі звернулись з даним позовом до суду, вважаючи, що спірними рішеннями було неправомірно передано комунальне майно в оренду, чим порушено право територіальної громади Чернігівської області на вирішення питань місцевого значення, що віднесені до компетенції місцевого самоврядування.

ІІІ. ВИСНОВКИ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

6. Залишаючи позовну заяву без розгляду, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, застосувавши правозастосовний висновок Великої Палати Верхового Суду у подібних правовідносинах, виходив з того, що позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності. Депутат місцевої ради має право реалізувати свої права щодо внесення пропозицій для розгляду їх радою та її органами, пропозицій і зауважень до порядку денного засідань ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті, на розгляд ради та її органів пропозицій з питань, пов`язаних з його депутатською діяльністю. Саме у такий спосіб депутат місцевої ради реалізує своє право на участь у діяльності ради та у прийнятті радою відповідних рішень. Зважаючи на викладене, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що депутат ради законодавчо не наділений правом здійснювати представництво інтересів територіальної громади в судах.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

7. Касаційна скарга позивачів обґрунтована їх незгодою з рішеннями судів попередніх інстанцій з посиланням, серед іншого, на те, що питання передачі в оренду цілісного майнового комплексу, що є комунальним майном, всупереч вимогам законодавства не виносилось на розгляд сесії обласної ради, що позбавило депутатів можливості приймати участь у вирішенні питань, які входить до їх виключної компетенції. Крім того, позивачі вказали на наявність у них, як депутатів Чернігівської обласної ради, права на звернення до суду в рамках захисту спільних інтересів територіальних громад Чернігівської області, які вони представляють та захищають в межах їх права на прийняття участі у роботі сесії обласної ради та прийняття відповідних рішень.

8. Прокуратура Чернігівської області у касаційній скарзі посилається на помилковість застосування до спірних правовідносин положень пункту 1 частини першої статті 240 КАС України, зважаючи на те, що даний спір стосується майнових інтересів позивачів, як членів територіальної громади, оскільки виник внаслідок передачі в оренду цілісного майнового комплексу Комунального підприємства «Ліки України» Чернігівської обласної ради. При цьому, скаржник вказує, що поза увагою судів залишилось те, що звернення позивачів з даним позовом обумовлено допущенням суб`єктами владних повноважень порушень процедурних питань щодо передачі в оренду комунального майна, наслідком чого є порушення прав позивачів як представників інтересів територіальної громади.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

9. Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права (частина перша статті 341КАС України).

10. Перевіривши доводи касаційної скарги, правильність застосування норм матеріального та процесуального права судами попередніх інстанцій, Суд дійшов таких висновків.

11. Відповідно до статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

12. Адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (частина перша статті 4 КАС України).

13. Згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ, наведеними у статті 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

14. Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).

15. Відтак КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.

16. Крім того, неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень. Визначаючи предметну юрисдикцію справ, суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

17. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

18. Визначальні ознаки приватноправових відносин - це юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило майнового) певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії чи рішення суб`єкта владних повноважень.

19. Отже, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речового права, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб`єктного складу сторін спору.

20. Відповідно до частини першої статті 2 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) завданням господарського судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів, пов`язаних зі здійсненням господарської діяльності, та розгляд інших справ, віднесених до юрисдикції господарського суду, з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, держави.

21. Згідно із частиною другою статті 4 ГПК України юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.

22. Пунктом 6 частини першої статті 20 ГПК України визначено, що господарські суди розглядають інші справи у визначених законом випадках, зокрема, справи у спорах щодо права власності чи іншого речового права на майно (рухоме та нерухоме, в тому числі землю), реєстрації або обліку прав на майно, яке (права на яке) є предметом спору, визнання недійсними актів, що порушують такі права.

23. Згідно зі статтею 2 Господарського кодексу України (далі - ГК України) учасниками відносин у сфері господарювання є суб`єкти господарювання, споживачі, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, наділені господарською компетенцією, а також громадяни, громадські та інші організації, які виступають засновниками суб`єктів господарювання чи здійснюють щодо них організаційно-господарські повноваження на основі відносин власності.

24. Отже, сама по собі участь органу місцевого самоврядування у спірних правовідносинах не дає підстав для віднесення такого спору до категорії публічно-правових, оскільки визначальною ознакою для встановлення юрисдикції, до якої має бути віднесено спір, є суть права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа.

25. Зі змісту позовної заяви убачається, що позивачі (депутати Чернігівської обласної ради) звернулися до суду з позовом про визнання протиправним та скасування рішень та наказу на захист інтересів територіальних громад Чернігівської області з метою усунення порушень вчинених Чернігівською обласною радою та Управлінням комунального майна Чернігівської обласної ради при передачі в оренду ТОВ «Ліки України» нерухомого майна комунальної власності.

26. При цьому, з встановлених судами обставин справи видно, що Чернігівська обласна рада не здійснювала владних управлінських функцій і не виступала у цих відносинах як суб`єкт владних повноважень, а лише діяла як рівноправний учасник майнових відносин і власник такого комунального майна, а тому вирішення цього спору не належить до юрисдикції адміністративних судів.

27. Не є таким суб`єктом і Управління комунального майна, яке в даному випадку виконувало розпорядчу функцію, пов`язану з реалізацією оскаржуваного рішення Чернігівської міської ради.

28. Викладене свідчить про те, що спір у цій справі не має публічно-правового характеру та не відповідає нормативному визначенню адміністративної справи, а тому не підпадає під юрисдикцію адміністративних судів та повинен вирішуватися в порядку господарського судочинства.

29. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

30. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.

Отже, поняття «суду, встановленого законом» зводиться не лише до правової основи самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

31. Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних і юридичних осіб, державних та суспільних інтересів.

Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різні види судочинства.

Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.

32. Важливість визначення юрисдикції підтверджується як закріпленням у Конституції України принципу верховенства права, окремими елементами якого є законність, правова визначеність та доступ до правосуддя, так і прецедентною практикою Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ).

33. Як зазначив ЄСПЛ у пунктах 23, 24 свого рішення у справі "Сокуренко і Стригун проти України" (№29458/04 та №29465/04) відповідно до прецедентної практики Суду термін "встановленим законом" у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод спрямований на гарантування того, "що судова гілка влади у демократичному суспільстві керується законом, що приймається парламентом"; фраза "встановленим законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність; термін "судом, встановленим законом" у пункті 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод передбачає усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів; вимога стосовно того, що суд має бути "встановленим законом" є однією з декількох вимог Конвенції та протоколів до неї і встановлює, що дії національних органів мають базуватись на внутрішньому праві.

34. Європейський суд з прав людини у пункті 44 рішення від 25.02.1993 у справі "Доббертен проти Франції" зазначив, що частина перша статті 6 Конвенції змушує держав-учасниць організувати їх судову систему в такий спосіб, щоб кожен з їх судів і трибуналів виконував функції, притаманні відповідній судовій установі (Dobbertin v. France № 88/1991/340/413).

35. Враховуючи, що юрисдикція адміністративних судів на спірні правовідносини не поширюється, у даному випадку підлягають застосування наслідки передбачені пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України, що свідчить про помилковість застосування судами попередніх інстанцій до спірних правовідносин положень пункту 1 частини першої статті 240 КАС України.

36. Частиною першою статті 354 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

37. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

38. Відповідно до частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

39. Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку про те, що цей спір не є публічно-правовим, а тому, захист прав, за захистом яких позивачі звернулися до суду з даним позовом, слід здійснювати за правилами господарського судочинства, що в свою чергу виключає можливість розгляду даної справи за правилами адміністративного судочинства, у зв`язку з чим, за правилами статті 354 КАС України провадження у справі підлягає закриттю.

40. Відповідно до частини першої статті 239 КАС України якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд справи. Суд касаційної інстанції повинен також роз`яснити позивачеві про наявність у нього права протягом десяти днів з дня отримання ним відповідної постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією, крім випадків об`єднання в одне провадження кількох вимог, які підлягають розгляду в порядку різного судочинства. Заява подається до суду, який прийняв постанову про закриття провадження у справі.

Керуючись статтями 238, 239, 343, 349, 354, 359 КАС України,-

П О С Т А Н О В И В:

Касаційні скарги ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 та прокуратури Чернігівської області - задовольнити частково.

Ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 01.10.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.11.2019 - скасувати.

Провадження в адміністративній справі №620/308/19 за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 до Чернігівської обласної ради, Управління комунального майна Чернігівської обласної ради, про визнання протиправними та скасування рішення і наказу - закрити.

Роз`яснити, що розгляд цієї справи віднесено до компетенції суду господарської юрисдикції та що позивачі мають право протягом десяти днів з дня отримання цієї постанови звернутися до Верховного Суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

А.І. Рибачук

Л.Л. Мороз

А.Ю. Бучик,

Судді Верховного Суду