Справа № 640/17683/19
Суддя: Шевченко Н.М.
Дата ухвалення: 2020-06-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

10 червня 2020 року м. Київ № 640/17683/19

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі:

головуючого судді - Шевченко Н. М.,

суддів - Аверкової В. В., Бояринцевої М. А.,

за участі секретаря судового засідання - Поліщук О. М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні за правилами загального провадження адміністративну справу за позовом Всеукраїнської громадської організації «Основа» до Кабінету Міністрів України, треті особи: Міністерство охорони здоров`я України, Секретаріат Кабінету Міністрів України, про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити певні дії,

за участі учасників справи:

представника позивача - Кочерги Д. О.,

представника відповідача - Штокмана А. І., Харчук Р. І.,

представника третьої особи 1 - Яковенко О. М.,

представника третьої особи 2 - Вараниці К. В.

У С Т А Н О В И В :

Всеукраїнська громадська організація «Основа» (надалі по тексту також - позивач, ВГО «Основа») звернулась до суду з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України (надалі по тексту також - відповідач, КМУ), треті особи Міністерство охорони здоров`я України (надалі по тексту також - МОЗ України), Секретаріат Кабінету Міністрів України, в якому просить визнати дії Кабінету Міністрів України (місцезнаходження: 01008, м. Київ, вул. Грушевського, 12/2, код ЄДРПОУ відсутній) стосовно направлення скарги Всеукраїнської громадської організації «Основа» від 26.04.2019 № 04/19-02 на розгляд Міністерства охорони здоров`я України протиправними та зобов`язати Кабінет Міністрів України розглянути скаргу Всеукраїнської громадської організації «Основа» від 26.04.2019 № 04/19-02 по суті, здійснити розподіл судових витрат; постановити окрему ухвалу по справі у зв`язку із виявленим порушенням ч. 10 ст. 47 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», враховуючи, що станом на сьогоднішній день Секретаріат Кабінету Міністрів України не є юридичною особою, не зважаючи на те, що вказана норма закону була прийнята ще у 2014 році, що свідчить про затяжний характер порушення закону; встановити в окремій ухвалі строк для надання відповіді стосовно її виконання відповідно до ч. 5 ст. 249 КАС України.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що скарга Всеукраїнської громадської організації «Основа» по суті мала бути розглянута саме Кабінетом Міністрів України, отже дії останнього щодо направлення скарги до МОЗ України є протиправними, а тому, з метою захисту порушених прав позивача, є необхідність зобов`язати КМУ розглянути вказану скаргу по суті. При цьому, позивач наголошує, що скарга подана на підставі ч. 1 ст. 23 Закону України «Про доступ до публічної інформації» до КМУ як до вищого органу по відношенню до МОЗ України, водночас відповідач та треті особи застосували до спірних правовідносин приписи Закону України «Про звернення громадян», що зумовило порушення ч. 2 ст. 19 Конституції України.

Представник відповідача проти позовних вимог заперечив, надав відзив на адміністративний позов, в якому зазначено, що скаргу на дії посадових осіб Міністерства охорони здоров`я України розглянуто Секретаріатом Кабінету Міністрів України та відповідно до ч.1 ст.16 Закону України «Про звернення громадян» листом від 10.05.2019 №15334/1/1-19 направлено до МОЗ України для вирішення поставлених питань.

Представником третьої особи МОЗ України надано до матеріалів справи письмові пояснення, в яких вказано, що останнім надано відповідь на скаргу позивача з додержанням норм законодавства України, діяло у межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Представник Секретаріату Кабінету Міністрів України заперечував проти задоволення позовних вимог, зазначивши, що предмет скарги не відносяться до компетенції Кабінету Міністрів України, а тому звернення позивача обґрунтовано та у відповідності до чинного законодавства спрямовано за належністю до Міністерства охорони здоров`я України.

У судовому засіданні представник позивача підтримав позов та просив його задовольнити в повному обсязі. Представники відповідача та третіх осіб просили відмовити у задоволенні позову.

Заслухавши пояснення учасників справи, вивчивши подані документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд дійшов до наступного.

Всеукраїнська громадська організація «Основа» звернулась зі скаргою від 26.04.2019 № 04/19-02 до Кабінету Міністрів України, в якій просила притягнути до відповідальності начальника Управління документального забезпечення, контролю апарату та зберігання архівних документів Ірину Величко у зв`язку із значними порушеннями закону при наданні відповіді на запит організації; притягнути до відповідальності в.о. державного секретаря Людмилу Мельниченко у зв`язку із значними порушеннями закону при наданні відповіді на скаргу організації; письмово повідомити організацію про розгляд скарги та притягнення до відповідальності вказаних осіб.

Заступник директора Департаменту, начальник відділу Управління забезпечення доступу до публічної інформації Роксолана Стадник листом від 11.05.2019 № 17-19/929 на скаргу ВГО «Основа» повідомила, що резолюцією Віце-прем`єра-міністра України П. Розенка від 10.05.2019 № 15334/1-19 доручено Міністерству охорони здоров`я України розглянути вказаний лист та про результати в установлений законом строк проінформувати заявника та Кабінет Міністрів України. Враховуючи викладене, запит відповідно до ч. 3 ст. 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» надіслано до МОЗ для розгляду та надання більш детальної інформації в установленому порядку.

Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених законом, та інформації, що становить суспільний інтерес визначає Закон України «Про доступ до публічної інформації» (надалі - Закон).

Приписами п.п. 1, 4 ст. 13 Закону визначено, що розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються: суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.

Усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися цим Законом.

Стаття 23 Закону визначає, що рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду, зокрема, запитувач має право оскаржити: 1) відмову в задоволенні запиту на інформацію; 2) відстрочку задоволення запиту на інформацію; 3) ненадання відповіді на запит на інформацію; 4) надання недостовірної або неповної інформації; 5) несвоєчасне надання інформації; 6) невиконання розпорядниками обов`язку оприлюднювати інформацію відповідно до статті 15 цього Закону; 7) інші рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації, що порушили законні права та інтереси запитувача.

З матеріалів справи встановлено, що позивач звернувся до Кабінету Міністрів України зі скаргою, в якій викладено зміст неправомірних, на думку ВГО «Основа», дій посадових осіб Міністерства охорони здоров`я України при наданні відповіді на запити позивача на отримання публічної інформації.

Слід звернути увагу на те, що жодного спеціального порядку розгляду скарги на дії розпорядника інформації вищим органом чинними нормативно-правовими актами не передбачено.

Відповідно до ч. 2 ст. 6 та ч. 2 ст. 19 Конституції України органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

У межах спору, що виник, для вирішення справи по суті необхідно дослідити співвідношення права особи запитувача, регламентованого ст. 23 Закону України «Про доступ до публічної інформації» із повноваженнями суб`єкта владних повноважень стосовно способу реалізації такого права.

Преамбулою Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 № 794-VII (надалі також - Закон № 794) визначено, що цей Закон відповідно до Конституції України визначає організацію, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України.

Згідно з ч. 3 ст. 4 Закону № 794 Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Частиною 1 ст. 20 визначено сфери основних повноважень Кабінету Міністрів України:

- у сфері економіки, фінансів, трудових відносин, зайнятості населення, трудової міграції, оплати та охорони праці;

- у сферах соціальної політики, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій;

- у сферах правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина;

- у сфері зовнішньої політики;

- у сфері національної безпеки та обороноздатності;

- у сфері вдосконалення державного управління та державної служби.

Серед згаданих повноважень, зокрема, у сферах правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина; вдосконалення державного управління та державної служби відсутні прямі вказівки на розгляд скарг на дії розпорядників публічної інформації. У силу ч. ч. 1, 2, 10 ст. 47 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», Секретаріат Кабінету Міністрів України здійснює організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне та матеріально-технічне забезпечення діяльності Кабінету Міністрів України.

Секретаріат Кабінету Міністрів України забезпечує підготовку та проведення засідань Кабінету Міністрів України та діяльність Прем`єр-міністра України, Першого віце-прем`єр-міністра України, віце-прем`єр-міністрів України та міністрів України, які не очолюють міністерства. Секретаріат здійснює контроль за своєчасним поданням органами виконавчої влади проектів законів, проектів актів Кабінету Міністрів України, інших документів для підготовки їх до розгляду Кабінетом Міністрів України.

Секретаріат Кабінету Міністрів України забезпечує відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації» розгляд та надання відповідей на запити, що надходять до Кабінету Міністрів України.

Секретаріат Кабінету Міністрів України є юридичною особою і діє на підставі цього Закону та Положення про Секретаріат Кабінету Міністрів України, що затверджується Кабінетом Міністрів України.

На виконання вказаних положень Закону України «Про Кабінет Міністрів України» постановою Кабінету Міністрів України від 12.08.2009 № 850 затверджено Положення про Секретаріат Кабінету Міністрів України (надалі також - Положення).

Згідно з п. 1 Положення Секретаріат Кабінету Міністрів України (далі - Секретаріат) є постійно діючим органом, що забезпечує діяльність Кабінету Міністрів України.

Секретаріат у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України і постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, Регламентом Кабінету Міністрів України, актами Кабінету Міністрів України, цим Положенням, а також наказами Міністра Кабінету Міністрів України.

Відповідно до пп. 33 п. 17 Положення структурні підрозділи Секретаріату відповідно до основних завдань, визначених цим Положенням, та з питань, що належать до їх компетенції організовують та здійснюють в установленому порядку розгляд звернень громадян, адресованих Кабінету Міністрів України, Прем`єр-міністру України, Першому віце-прем`єр-міністру України, віце-прем`єр-міністрам України, Міністру Кабінету Міністрів України та міністру, який не очолює міністерство.

Таким чином, організацію та розгляд звернень громадян, що надійшли до Кабінету Міністрів України, здійснюється саме Секретаріатом Кабінету Міністрів України, а не Кабінетом Міністрів України, як то помилково зазначає позивач.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

При цьому, преамбулою Закону України «Про звернення громадян» цей Закон регулює питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об`єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів. Закон забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення.

Приписами ст. 3 Закону України «Про звернення громадян» визначено, що скарга - звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об`єднань громадян, посадових осіб.

Таким чином, загальний порядок розгляду скарг на рішення, дії або бездіяльність посадових осіб органів державної влади встановлений саме Законом України «Про звернення громадян», який, за відсутності спеціальних нормативно-правових актів, регламентує розгляд скарг, у тому числі, в порядку ст. 23 Закону України «Про доступ до публічної інформації».

При чому, Секретаріат Кабінету Міністрів України в межах забезпечення діяльності Кабінету Міністрів України організовує та здійснює розгляд звернень громадян, зокрема, скарг, поміж інших, в порядку оскарження рішень розпорядників публічної інформації.

Згідно з абз. 3 ст. 7 Закону України «Про звернення громадян» якщо питання, порушені в одержаному органом державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, об`єднаннями громадян або посадовими особами зверненні, не входять до їх повноважень, воно в термін не більше п`яти днів пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення. У разі якщо звернення не містить даних, необхідних для прийняття обґрунтованого рішення органом чи посадовою особою, воно в той же термін повертається громадянину з відповідними роз`ясненнями.

Отже, звернення громадян повинен розглядати той орган, до компетенції якого належить вирішення порушених у цих зверненнях питань. Розгляд поставленого питання органом іншим за компетентний є перевищенням повноважень, що неприпустимо у розумінні ст. 19 Конституції України.

Аналогічна за змістом позиція викладена в постанові Верховного Суду від 12.09.2019 у справі № 9901/268/19.

Приписами ст. 16 Закону України «Про звернення громадян» передбачено, що скарга на дії чи рішення органу державної влади, органу місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, об`єднання громадян, засобів масової інформації, посадової особи подається у порядку підлеглості вищому органу або посадовій особі, що не позбавляє громадянина права звернутися до суду відповідно до чинного законодавства, а в разі відсутності такого органу або незгоди громадянина з прийнятим за скаргою рішенням - безпосередньо до суду.

Відповідно до ст. 113 Конституції України КМУ є вищим органом у системі органів виконавчої влади, основними завданнями якого є спрямування і координації роботи міністерств, інших органів виконавчої влади, розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України, забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики, політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування.

Відповідно до ч. 1, 2 ст. 1, ч. 1 ст. 27 Закону № 794 КМУ є вищим органом у системі органів виконавчої влади, який здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів, а також якому відповідно до Конституції України належить право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України.

При цьому, Положенням про Міністерство охорони здоров`я України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2015 № 267 (Положення № 267) Міністерство охорони здоров`я України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України (п. 1 Положення №267).

Відповідно до п. 10 Положення № 267 Міністр очолює МОЗ, здійснює керівництво його діяльністю; в межах компетенції організовує та контролює виконання МОЗ Конституції та законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України.

Також, Міністр порушує в установленому порядку питання щодо заохочення та притягнення до дисциплінарної відповідальності першого заступника, заступників Міністра та державного секретаря МОЗ.

При цьому, відповідно до ст. 102 Державний секретар МОЗ України призначає на посаду та звільняє з посади в порядку, передбаченому законодавством про державну службу, державних службовців апарату МОЗ, присвоює їм ранги державних службовців, приймає рішення щодо їх заохочення та притягнення до дисциплінарної відповідальності.

Відповідно до ч. 3 ст. 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядник інформації, який не володіє запитуваною інформацією, але якому за статусом або характером діяльності відомо або має бути відомо, хто нею володіє, зобов`язаний направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача. У такому разі відлік строку розгляду запиту на інформацію починається з дня отримання запиту належним розпорядником.

Згідно з п. 4 § 158 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 № 950 (Регламент) якщо вирішення питання, порушеного у зверненні, не належить до повноважень Прем`єр-міністра, Першого віце-прем`єр-міністра, віце-прем`єр-міністрів, Державного секретаря Кабінету Міністрів, міністра, який не очолює міністерство, Секретаріат Кабінету Міністрів надсилає звернення протягом п`яти днів за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється авторові.

При цьому, направлення згаданої скарги на розгляд за належністю Міністерству охорони здоров`я України ( Супрун У. ) відповідає положенням Закону України «Про звернення громадян».

Крім цього, слід зауважити, що Міністерству охорони здоров`я за результатами опрацювання доручено розглянути скаргу в установлений Законом строк та проінформувати позивача та Кабінет Міністрів України.

Оскільки подана ВГО «Основа» скарга стосується дій посадових осіб Міністерства охорони здоров`я України, розгляд такої скарги відповідно до Закону України «Про звернення громадян» - єдиний спосіб реалізації права особи заявника на оскарження дій розпорядника публічної інформації в межах повноважень Кабінету Міністрів України та Секретаріату Кабінету Міністрів України.

За висновком суду, передання скарги за належністю іншому органу, за умови відсутності передбачених чинним законодавством повноважень Кабінету Міністрів України розглядати подібні скарги є належним способом реалізації права заявника на оскарження дій розпорядника інформації у розумінні Законів України «Про доступ до публічної інформації» та «Про звернення громадян».

Аналогічна позиція за подібними правовідносинами викладена в постанові Верховного Суду від 28.01.2020 у справі № 640/16892/19.

Крім цього, через канцелярію суду 02.06.2020 позивачем подано заяву про постановлення окремої ухвали по справі № 640/17683/19 про притягнення до відповідальності за не реєстрацію Секретаріату Кабінету Міністрів України як юридичної особи відповідно до ч. 10 ст. 47 Закону України «Про Кабінет Міністрів України».

Відповідно до частин першої, другої ст. 249 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, виявивши під час розгляду справи порушення закону, може постановити окрему ухвалу і направити її відповідним суб`єктам владних повноважень для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону. У разі необхідності суд може постановити окрему ухвалу про наявність підстав для розгляду питання щодо притягнення до відповідальності осіб, рішення, дії чи бездіяльність яких визнаються протиправними.

Колегія суддів дійшла висновку про відмову в постановленні окремої ухвали, оскільки зазначене є правом суду, а не його обов`язком. Більш того, зазначене не стосується предмета спору.

Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно із ч. ч. 1- 3 ст. 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

Відповідно до ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Частиною 2 ст. 77 КАС України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Отже, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України, матеріалів справи, суд дійшов до висновку про те, що заявлені позовні вимоги не підлягають задоволенню.

Відповідно, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись ст. ст. 77, 90, 139, 241- 246, 250, 255, 293, 295- 297 Кодексу адміністративного судочинства України,

В И Р І Ш И В:

1. У задоволенні адміністративного позову Всеукраїнської громадської організації «Основа» до Кабінету Міністрів України, треті особи Міністерство охорони здоров`я України, Секретаріат Кабінету Міністрів України про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити певні дії відмовити.

2. Підстави для розподілу судових витрат відсутні.

Рішення набирає законної сили відповідно до ст. 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржена за правилами, встановленими ст. ст. 293, 295- 297 КАС України із урахуванням п. 3 Прикінцевих положень Кодексу адміністративного судочинства України відповідно.

Головуючий суддя Н. М. Шевченко

Судді: В. В. Аверкова

М. А. Бояринцева

Повний текст рішення складено 18.06.2020.