Справа № 802/1463/18-а
Суддя: Єресько Л.О.
Дата ухвалення: 2020-06-04 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

04 червня 2020 року

Київ

справа №802/1463/18-а

адміністративне провадження №К/9901/33000/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Єресько Л.О.,

суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.

за участю:

секретаря судового засідання Кисличенко О.В.,

позивачів ОСОБА_1 , ОСОБА_2

представника відповідача - Галенка О.М.,

розглянув у відкритому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №802/1463/18-а

за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Жмеринської міської ради Вінницької області, секретаря Жмеринської міської ради ОСОБА_7, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача ОСОБА_3 та першого заступника міського голови Білоуса Анатолія Віталійовича про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування рішень

за касаційною скаргою ОСОБА_1 та ОСОБА_2

на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 02 липня 2019 року, постановлене у складі колегії суддів: головуючого судді Дмитришеної Р.М., суддів: Чернюк А.Ю., Мультян М.Б.

та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2019 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Сапальової Т.В., суддів: Залімського І.Г., Мацького Є.М.

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. У травні 2018 року ОСОБА_1 , ОСОБА_4 , ОСОБА_2 звернулися до Вінницького окружного адміністративного суду із позовною заявою до Жмеринської міської ради Вінницької області, секретаря Жмеринської міської ради ОСОБА_7, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача ОСОБА_3 та першого заступника міського голови Білоуса Анатолія Віталійовича, у якому, з урахуванням уточнень позовних вимог, просили:

1.1. визнати протиправними дії секретаря Жмеринської міської ради ОСОБА_7 щодо незаконного зібрання та проведення сесії Жмеринської міської ради, що відбулася 22.05.2018 року;

1.2. визнати незаконними та скасувати рішення Жмеринської міської ради від 22.05.2018 № 546 «Про дострокове припинення повноважень міського голови ОСОБА_1 »;

1.3. визнати незаконним та скасувати рішення Жмеринської міської ради від 22.05.2018 № 545 «Про розпуск виконавчого комітету Жмеринської міської ради».

1.4. визнати незаконним та скасувати розпорядження секретаря Жмеринської міської ради від 22.05.2018 № 63-рк «Про звільнення ОСОБА_1 ».

1.5. поновити ОСОБА_1 на посаді міського голови м. Жмеринка з 23.05.2018;

1.6. визнати незаконним та скасувати розпорядження секретаря Жмеринської міської ради від 25.05.2018 №65-рк "Про звільнення ОСОБА_4 ";

1.7. поновити ОСОБА_4 на посаді першого заступника Жмеринського міського голови з 26.05.2018;

1.8. визнати незаконним та скасувати розпорядження секретаря Жмеринської міської ради від 25.05.2018 №66-рк "Про звільнення ОСОБА_2 ";

1.9. поновити ОСОБА_2 на посаді заступника Жмеринського міського голови з 26.05.2018;

1.10. постанову суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді міського голови м. Жмеринка, поновлення ОСОБА_4 на посаді першого заступника Жмеринського міського голови та поновлення ОСОБА_2 на посаді заступника Жмеринського міського голови допустити до негайного виконання.

2. В обґрунтування позовних вимог позивачі вказали, що 22 травня 2018 року в приміщені Жмеринської міської ради відбулося засідання депутатів Жмеринської міської ради 7 скликання. Депутати Жмеринської міської ради під головуванням секретаря Жмеринської міської ради ОСОБА_7 здійснили ряд незаконних дій та прийняли протиправні оскаржувані рішення.

2.1. Позивачі вважають дії та протиправні рішення депутатів Жмеринської міської ради на чолі з ОСОБА_7 , що вчинені ними під час зібрання є незаконними, та такими, що порушують Конституцію України, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», Регламент Жмеринської міської ради.

2.2. В позовній заяві зазначається, що аналіз норм Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та положення Регламенту Жмеринської міської ради дають підстави вважати, що за пропозицією не менше однієї третини депутатів також скликається сесія міської ради міським головою своїм розпорядженням на протязі двох тижнів, але не раніше, як за три дні до відкриття сесії (частина 4, 7, 9 статті 46 Закону та стаття 10, 11 Регламенту Жмеринської міської ради). При цьому, позивачі звертають увагу, що чергова чи позачергова сесія міської ради скликається лише міським головою за його винесеним розпорядженням.

2.3. Не зважаючи на вмотивовану відмову міського голови про скликання позачергової сесії та відсутність законних підстав у секретаря Жмеринської міської ради збирати сесію ради, а також не зважаючи на відсутність розпорядження міського голови про скликання позачергової сесії Жмеринської міської ради депутати Жмеринської міської ради все ж таки зібралися та здійснили незаконні дії по відношенню до позивачів.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

3. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 25 жовтня 2015 року відбулися чергові вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів. За результатами підрахунку голосів ОСОБА_1 отримав 69,50 відсотків голосів від загальної кількості виборців.

4. 05 листопада 2015 року постановою №62 Жмеринської міської виборчої комісії у Вінницькій області зареєстровано ОСОБА_1 міським головою м. Жмеринки.

5. 09 листопада 2015 року постановою №65 Жмеринської міської виборчої комісії у Вінницькій області зареєстровано депутатів Жмеринської міської ради у кількості 34 обраних депутатів.

6. 12 листопада 2015 року рішенням №1 першої сесії Жмеринської міської ради 7 скликання "Про результати виборів міського голови та депутатів Жмеринської міської ради Вінницької області" прийнято до відома інформацію Жмеринської міської виборчої комісії у Вінницькій області про результати виборів Жмеринського міського голови та про результати виборів депутатів Жмеринської міської ради від 12.11.2015.

7. 18 листопада 2016 року рішенням 14 сесії Жмеринської міської ради 7 скликання за №237 «Про затвердження заступника міського голови та керуючого справами виконавчого комітету» за пропозицією міського голови на посаду заступника міського голови затверджено ОСОБА_2 .

8. 21 листопада 2016 року розпорядженням міського голови №143-рк прийнято ОСОБА_2 на посаду заступника міського голови з 22.11.2016 з посадовим окладом згідно штатного розпису.

9. Відповідно до статті 15 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" присвоєно ОСОБА_2 дев`ятий ранг посадової особи місцевого самоврядування четвертої категорії посад.

10. 23 лютого 2017 року рішенням 19 сесії Жмеринської міської ради 7 скликання за №279 "Про затвердження першого заступника міського голови" за пропозицією міського голови на посаду першого заступника міського голови затверджено ОСОБА_4 .

11. 01 березня 2017 року розпорядженням міського голови №19-рк прийнято ОСОБА_4 на посаду першого заступника міського голови з 02.03.2017 з посадовим окладом згідно штатного розпису.

12. Відповідно до ст. 15 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" присвоєно ОСОБА_4 дев`ятий ранг посадової особи місцевого самоврядування четвертої категорії посад.

13. 21 травня 2018 року на ім`я міського голови ОСОБА_1 та секретаря Жмеринської міської ради ОСОБА_7 надійшла письмова депутатська ініціатива за підписами 17 депутатів Жмеринської міської ради, що датована 18.05.2018, в якій ініційовано, на підставі статті 11 Регламенту Жмеринської міської ради, скликати позачергову сесію, яка має відбутись 22 травня 2018 у залі засідань міської ради з початком о 10:00 годині.

13.1. Зазначено про необхідність включити до порядку денного невідкладні питання, зокрема:

1) Про звіт першого заступника міського голови ОСОБА_4 .

2) Про звіт заступника міського голови ОСОБА_2 .

14. Дана письмова депутатська ініціатива зареєстрована за вх. №02-5-10-2260 від 21.05.2018.

15. За результатами розгляду цієї депутатської ініціативи, міським головою направлена письмова відповідь від 21.05.2018 на адреси 21 депутата за змістом якої вказано, що згідно розпорядження міського голови від 17 травня 2018 року №91-р "Про скликання чергової 38 сесії міської ради 7 скликання" вже скликано чергову сесію на 14 червня 2018 року о 10:00 годині. На розгляд сесії винесено 8 питань та інші питання, запрошено депутатів обласної ради, членів виконавчого комітету, начальників управлінь та відділів міської ради, виконкому, засоби масової інформації.

16. Крім того, у листі зазначено, що частиною 3 статті 11 Регламенту Жмеринської сільської ради Вінницької області, затвердженого рішенням 2 сесії Жмеринської міської ради 7 скликання №15 від 18 грудня 2015 року (із змінами), визначено, що пропозиція і обґрунтування щодо необхідності скликання позачергової сесії подаються в письмовій формі міському голові з переліком питань, що пропонуються для розгляду.

17. З огляду на вищезазначене, а також на те, що всупереч положенням частини 3 статті 11 Регламенту не надано обґрунтування щодо необхідності скликання позачергової сесії, не вбачається законних підстав для скликання позачергової сесії. Запропоновані до розгляду питання за потреби можуть бути включені в порядок денний чергової 38 сесії міської ради 7 скликання, яка відбудеться 14 червня 2018 о 10-00 годині.

18. Дані листи відправлено на адреси депутатів 21.05.2018, що підтверджується копією реєстру щодо відправлених листів рекомендованим листом № 289, оригінал якого долучено до матеріалів справи.

19. Вважаючи відмову міського голови щодо скликання позачергової сесії Жмеринської міської ради за депутатською ініціативою незаконною та невмотивованою, секретар Жмеринської міської ради ОСОБА_7, керуючись пунктом 2 частини 3 статті 50 та частиною шостою статті 46 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні", та за вимогою більшості депутатів Жмеринської міської ради 7 скликання скликав позачергову 38 сесію 7 скликання на 22 травня 2018 року о 10:00 годині ранку в залі засідань виконавчого комітету міської ради, про що видав розпорядження. Дане розпорядження зареєстровано за вх. №02-05-10-2264 21.05.2018, оскільки як встановлено в ході судового розгляду апаратом виконавчого комітету міської ради відмовлено щодо його реєстрації як розпорядчого документу відповідно до документообігу.

19.1. Згідно із розпорядженням на розгляд сесії винесено питання:

1). Про звіт першого заступника міського голови ОСОБА_4 .

2). Про звіт заступника міського голови ОСОБА_2.

На сесію запросити депутатів обласної ради, членів виконавчого комітету, начальників управлінь та відділів міської ради, виконкому, засоби масової інформації.

20. Крім того, 21 травня 2018 року секретар Жмеринської міської ради ОСОБА_7 письмово дав доручення начальнику загального відділу відносно того, щоб було оприлюднений текст оголошення про скликання позачергової 38 сесії 7 скликання на 22 травня 2018 року на сайті міської ради.

21. ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_4 також повідомлялись щодо проведення позачергової сесії на 22 травня 2018 особисто ОСОБА_7 , що не заперечувалось учасниками справи в ході судового розгляду.

22. За змістом службової записки начальника загального відділу С. Кудіної від 21.05.2018 на ім`я голови міської ради вказано, що 21.05.2018 інспектором по роботі з радою було їй надано оголошення щодо скликання позачергової 38 сесії 7 скликання на 22 травня 2018 року о 10:00 год. Згідно посадової інструкції начальника загального відділу апарату виконавчого комітету міської ради безпосередньо підпорядкований міському голові, тому висловловлено прохання про вжиття заходів щодо надання вказівок по даному питанню (т.5 а.с. 64). На цій службовій записці міститься резолюція міського голови - залишити без розгляду.

23. Згідно картки із контрольною відміткою про розпорядження ОСОБА_7 про скликання позачергової сесії, про опублікування оголошення скликання сесії міститься відмітка: залишити без розгляду ОСОБА_1 .

24. Відповідно до листа за підписом міського голови ОСОБА_1 від 21.05.2018, адресованого секретарю міської ради вказано про відсутність у останнього повноважень видавати розпорядження про опублікування оголошень про скликання сесії міської ради. До відома депутатів інформація щодо проведення позачергової сесії міської ради була доведена в телефонному режимі інспектором по роботі з радою Грушковською Д.В. 21 травня 2018 року.

25. 22 травня 2018 на засідання позачергової сесії прибули 26 депутатів із 34 депутатського складу міської ради, та 15 запрошених, що підтверджується протоколом пленарного засідання міської ради (т. 4 а.с. 178-182).

26. Міський голова та його заступники на засідання позачергової сесії не прибули.

27. За змістом протоколу №38 від 22.05.2018 відкрив та проводив позачергову сесію секретар міської ради ОСОБА_7 За пропозицію розпочати сесію проголосували 26 депутатів. Обрано секретаріат у кількості двох депутатів, затверджено порядок денний. На обговорення поставлено питання порядку денного, за наслідками чого прийнято два рішення №543 та №544 про визнання роботи першого заступника та заступника міського голови незадовільною. За пропозицією по першому питанню проголосовано "за" 26 депутатів, по другому - 25 депутатів, 1 - не приймав участі у голосуванні.

28. Депутат міської ради ОСОБА_15, відповідно до абзацу 2 пункту 4, пункту 14, пункту 15 статті 13 Регламенту Жмеринської міської ради запропонувала внести до порядку денного сесії питання "Про розпуск виконавчого комітету Жмеринської міської ради", надавши проект рішення та обґрунтування терміновості його розгляду. За дану пропозицію проголосовано "за" 26 депутатами.

29. В обговорені вказаного питання згідно із протоколом, які висловлювали свої думки, взяли депутати ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 , ОСОБА_16

30. Рішення № 545 "Про розпуск виконавчого комітету Жмеринської міської ради" прийнято з урахуванням пропозиції депутата ОСОБА_12 , за яке проголосували 26 депутатів.

31. Згідно із рішенням №545 "Про розпуск виконавчого комітету Жмеринської міської ради", відповідно до пункту 3 частини 1 статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", частини 20 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", Жмеринська міська рада вирішила: розпустити виконавчий комітет Жмеринської міської ради. У зв`язку з розпуском виконавчого комітету Жмеринської міської ради припинити службу в органах місцевого самоврядування ОСОБА_4 на посаді першого заступника міського голови; ОСОБА_2 на посаді заступника міського голови.

32. Згідно із протоколом №38 позачергової сесії від 22.05.2018, депутат міської ради ОСОБА_18 , відповідно до пункту 4, пункту 14, пункту 15 статті 13 Регламенту Жмеринської міської ради запропонував внести до порядку денного сесії питання "Про дострокове припинення повноважень міського голови ОСОБА_1 ".

33. Зачитано текст заяви, підписаної 21 депутатом міської ради з обґрунтуванням розгляду даного питання, до якої долучено обґрунтування терміновості за підписом депутата міської ради ОСОБА_18 (т.4 а.с. 199). За дану пропозицію проголосовано 26 депутатами. Утворена лічильна комісія, обрано голову та секретаря лічильної комісії, оголошена перерва у роботі сесії, проведено спільне засідання постійних депутатських комісій, що підтверджено протоколом (т.4 а.с. 176), затверджено бюлетень для таємного голосування, оголошено перерву, проведено перереєстрацію депутатів у кількості 26 осіб, проведено процедуру таємного голосування, головою лічильної комісії ОСОБА_19 оголошено результати таємного голосування. Відповідно до протоколу № 2 лічильної комісії про дострокове припинення повноважень міського голови, одержали бюлетені 26 депутатів, прийняли участь у таємному голосуванні 26 депутатів, проголосували "за" - 26 депутатів. За затвердження протоколу лічильної комісії № 2, два пакети з бюлетенями, що додаються, проголосували двадцять шість депутатів.

34. Відповідно до змісту рішення № 546 від 22 травня 2018 року 38 сесії 7 скликання, відповідно до статті 12, пункту 16 частини 1 статті 26, статті 59, частини 2 та частини 3 статті 79 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та ст. 41 Регламенту Жмеринської міської ради, враховуючи, що міським головою ОСОБА_1 не забезпечується здійснення наданих йому повноважень, за результатами таємного голосування, міська рада вирішила: припинити достроково повноваження міського голови міста Жмеринки ОСОБА_1 . Враховуючи, що відповідно до частини 2 статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" у зв`язку з достроковим припиненням голови і до моменту початку повноважень міського голови, обраного на позачергових виборах відповідно до закону, повноваження Жмеринського міського голови покладено тимчасово на секретаря Жмеринської міської ради ОСОБА_7

35. 23 травня 2018 року ОСОБА_1 отримано лист за підписом секретаря Жмеринської міської ради, який останній повідомив про розпорядження від 22.05.2018 року №63-рк "Про звільнення ОСОБА_1 ". Згідно із розпорядженням ОСОБА_1 звільнено з посади Жмеринського міського голови у зв`язку з достроковим припиненням повноважень.

36. Розпорядженням секретаря Жмеринської міської ради від 25.05.2018 № 65-рк "Про звільнення ОСОБА_4 " звільнено ОСОБА_4 25 травня 2018 року з посади першого заступника Жмеринського міського голови. Розпорядженням секретаря Жмеринської міської ради від 25.05.2018 № 66-рк "Про звільнення ОСОБА_2 " останнього звільнено 25 травня 2018 року з посади заступника Жмеринського міського голови.

37. Позивачі, не погоджуючись із діями секретаря Жмеринської міської ради щодо ініціювання та проведення позачергової сесії, вважаючи рішення сесії № 546 та № 545 протиправними, а дії депутатів незаконними, звернулись до суду з даним позовом.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

38. Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 02 липня 2019 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2019 року, у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 , ОСОБА_4 , ОСОБА_2 відмовлено повністю.

39. Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції, із висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскаржувані рішення Жмеринської міської ради прийняті на підставі, у межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Відповідачі, приймаючи спірні рішення, реалізували свою компетенцію відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Регламенту міської ради, питання дострокового припинення повноважень та розпуск виконавчого комітету є виключною компетенцією ради, а повноваження щодо звільнення заступників міського голови є дискреційними повноваженнями відповідної ради. При цьому судами попередніх інстанцій враховано, що за рішення про дострокове припинення повноважень міського голови та розпуск виконавчого комітету Жмеринської міської ради у визначений законом спосіб висловились більше 2/3 від загального складу депутатів міської ради.

40. Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2019 року заява ОСОБА_4 про відмову від апеляційної скарги та відмову від позову задоволено. Прийнято відмову ОСОБА_4 від апеляційної скарги та відмову від позову. Апеляційне провадження у справі за апеляційною скаргою ОСОБА_4 закрито. Провадження у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_4 , ОСОБА_2 до Жмеринської міської ради Вінницької області, секретаря Жмеринської міської ради ОСОБА_7, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача ОСОБА_20 , ОСОБА_3 про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування рішень закрито в частині позовних вимог ОСОБА_4 . Рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 02 липня 2019 року визнане нечинним в частині позовних вимог ОСОБА_4 .

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції

41. 27 листопада 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 та ОСОБА_2 на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 02 липня 2019 року та на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2019 року, у якій просили скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги ОСОБА_1 та ОСОБА_2 задовольнити в повному обсязі.

42. В обґрунтування касаційної скарги скаржники вказували, що судами безпідставно взято до уваги лише докази та пояснення, які надані стороною відповідачів, при цьому не зазначивши мотиви відхилення тих чи інших доводів позивачів, зокрема в частині права міського голови на надання мотивованої відмови депутатам на їх звернення щодо проведення позачергової сесії та зміни в структурному складі виконавчого комітету Жмеринської міської ради. Суди не взяли до уваги той факт, що на адресу міського голови про скликання позачергової сесії без подання відповідного обґрунтування термінової необхідності.

43. Скаржники наголошували на численних порушеннях під час скликання спірної позачергової сесії, зокрема, частини 10 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» в частині своєчасного доведення до відома депутатів і населення про скликання сесії ради, частини п`ятої статті 41 Регламенту Жмеринської міської ради в частині попереднього розгляду постійною комісією питання про доцільність розгляду радою питання про дострокове припинення повноважень міського голови, а також статті 13 цього ж Регламенту в частині порушення порядку формування порядку денного та відсутністю проектів рішень, що пропонувалися до розгляду, та обґрунтувань до них.

44. Також вказували на порушення, які були допущені в ході проведення позачергової 38 сесії Жмеринської міської ради, а саме: порядок денний цієї позачергової сесії було затверджено у кількості двох питань: «Про звіт першого заступника міського голови ОСОБА_4 » і «Про звіт заступника міського голови ОСОБА_2 », в свою чергу питання про дострокове припинення повноважень міського голови ОСОБА_1 та про розпуск виконавчого комітету було включено до порядку денного вже після його затвердження, що суперечить частинам 17, 18 статті 13 та статті 14 Регламенту. При цьому під час проведення голосування по питанню дострокового припинення повноважень міського голови депутатами Жмеринської міської ради було порушено принцип таємного голосування.

45. Окремо, у касаційній скарзі підкреслено, що будь-яке рішення стосовно припинення служби в органах місцевого самоврядування або дострокове припинення повноважень заступників міського голови можливе лише за умови внесення пропозицій від міського голови, порушення трудового законодавства, а також у разі притягнення до відповідальності.

46. Скаржники також просили суд при розгляді справи звернути увагу на постанову Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 26 червня 2019 року у справі № 1640/3394/18, у якій суд в подібних правовідносинах детально та чітко мотивував та розписав, як має проводитися сесія міської ради з обов`язковим дотриманням порядку скликання, повідомлення депутатів та населення про скликання сесії, порядку формування порядку денного та дотримання принципу таємниці голосування.

47. Ухвалою Верховного Суду від 06 грудня 2019 року відкрито касаційне провадження за даною касаційною скаргою.

48. Ухвалою Верховного Суду у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 16 березня 2020 року підготовчі дії у справі закінчено, справу призначено до попереднього розгляду у відповідності до пункту 3 частини першої статті 340 та статті 343 КАС України.

49. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єресько Л.О., суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М. від 18 березня 2020 року справу № 802/1463/18-а призначено до розгляду у відкритому судовому засіданні із викликом учасників справи.

50. В судовому засіданні ОСОБА_1 та ОСОБА_2 вимоги своєї касаційної скарги підтримали та просили їх задовольнити в повному обсязі.

Позиція інших учасників справи.

51. 27 грудня 2019 року до Верховного Суду надійшов відзив Жмеринської міської ради, у якому відповідач просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

52. У відзиві вказано, що скаржники у касаційній скарзі обґрунтовують протиправність оскаржуваних рішень порушенням Регламенту Жмеринської міської ради, тобто звертаються до фактів, натомість приписи КАС України визначає роль касаційної інстанції як «суду права», а не «суду фактів». Просили суд врахувати той факт, що позивачами у касаційній скарзі фактично розширені підстави позову, які не заявлялися ними у позовній заяві, а тому не були предметом розгляду суду першої інстанції, та в силу приписів КАС України не можуть бути прийняті та розглянуті судом касаційної інстанції.

53. Відповідач секретарь Жмеринської міської ради ОСОБА_7 не скористався своїм правом на подання до суду касаційної інстанції відзиву на касаційну скаргу у письмовій формі. В судовому засіданні представник цього відповідача проти задоволення вимог касаційної скарги заперечував, підтримуючи позицію Жмеринської міської ради.

54. Від інших учасників справи відзивів на касаційну скаргу у письмовій формі до суду касаційної інстанції не надходило, що відповідно до статті 338 не є перешкодою для перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.

Релевантні джерела права

55. Україна є демократичною, правовою державою, в якій визнається і гарантується місцеве самоврядування, що є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (статті 1, 7, частина перша статті 140 Конституції України).

56. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

57. Територіальна громада здійснює місцеве самоврядування в порядку, встановленому законом, безпосередньо або через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи; органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території (частина третя статті 140, частина перша статті 144 Конституції України).

58. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України №7-рп/2009 від 16 квітня 2009 року гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України. З аналізу вказаних конституційних положень вбачається, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території, зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Такі ж положення закріплені також у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка встановлює, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними.

59. Відповідно до частини першої статті 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування вирішують, крім передбачених в Основному Законі України, й інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

60. Система та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначаються Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року №280/97-ВР (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 280/97-ВР). Окремі особливості проходження служби в органах місцевого самоврядування врегульовані Законом України "Про службу в органах місцевого самоврядування" від 07 червня 2001 року № 2493-ІІІ (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 2493-ІІІ).

61. Статтею 2 Закону № 280/97-ВР встановлено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

62. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

63. Згідно частини першої статті 10 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

64. Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами (частина третя статті 10 Закону № 280/97-ВР).

65. Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи (частина перша статті 11 Закону № 280/97-ВР).

66. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади (частина друга статті 11 Закону № 280/97-ВР).

67. Відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед територіальними громадами встановлена приписами статті 75 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". Так, зазначена стаття передбачає:

1. Органи та посадові особи місцевого самоврядування є підзвітними, підконтрольними і відповідальними перед територіальними громадами. Вони періодично, але не менш як два рази на рік, інформують населення про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, місцевого бюджету, з інших питань місцевого значення, звітують перед територіальними громадами про свою діяльність.

2. Територіальна громада у будь-який час може достроково припинити повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування, якщо вони порушують Конституцію або закони України, обмежують права і свободи громадян, не забезпечують здійснення наданих їм законом повноважень.

68. Відповідно до приписів статті 3 Закону № 2493-ІІІ посадами в органах місцевого самоврядування, зокрема, є 1) виборні посади, на які особи обираються територіальною громадою та 2) виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою.

69. Частинами першою-третьою другою статті 12 Закону № 280/97-ВР передбачено, що сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об`єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста.

70. Сільський, селищний, міський голова обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування в порядку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі. Строк повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на чергових місцевих виборах, визначається Конституцією України. Сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях.

71. За приписами частини першої статті 42 № Закону 280/97-ВР повноваження сільського, селищного, міського голови починаються з моменту оголошення відповідною сільською, селищною, міською виборчою комісією на пленарному засіданні ради рішення про його обрання. Повноваження сільського, селищного, міського голови закінчуються в день відкриття першої сесії відповідної сільської, селищної, міської ради, обраної на наступних чергових місцевих виборах, або, якщо рада не обрана, з моменту вступу на цю посаду іншої особи, обраної на наступних місцевих виборах, крім випадків дострокового припинення його повноважень відповідно до частин першої та другої статті 79 цього Закону.

72. У разі звільнення з посади сільського, селищного, міського голови у зв`язку з достроковим припиненням його повноважень або його смерті, а також у разі неможливості здійснення ним своїх повноважень повноваження сільського, селищного, міського голови здійснює секретар відповідної сільської, селищної, міської ради, крім випадків дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови відповідно до Закону України "Про військово-цивільні адміністрації". Секретар сільської, селищної, міської ради тимчасово здійснює зазначені повноваження з моменту дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови і до моменту початку повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на позачергових виборах відповідно до закону, або до дня відкриття першої сесії відповідної сільської, селищної, міської ради, обраної на чергових місцевих виборах (частина друга статті 42 Закону № 280/97-ВР).

73. Приписами частини четвертої статті 42 Закону № 280/97-ВР визначено, що до повноважень сільського, селищного, міського голови, зокрема, належить: забезпечення здійснення у межах наданих законом повноважень органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади; організація в межах, визначених цим Законом, роботи відповідної ради та її виконавчого комітету; підписання рішень ради та її виконавчого комітету; внесення на розгляд ради пропозиції щодо кандидатури на посаду секретаря ради; здійснення керівництва апаратом ради та її виконавчого комітету; скликання сесії ради, внесення пропозиції та формування порядку денного сесій ради і головування на пленарних засіданнях ради; виконання функції розпорядника бюджетних коштів та використання їх лише за призначенням, визначеним радою; звернення до суду про визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів; ведення особистого прийому громадян; забезпечення на відповідній території додержання законодавства щодо розгляду звернень громадян та їх об`єднань; здійснення інших повноваження місцевого самоврядування, визначених цим та іншими законами, якщо вони не віднесені до виключних повноважень ради або не віднесені радою до відання її виконавчих органів; видання розпоряджень у межах своїх повноважень та інше.

74. Сільський, селищний, міський голова несе персональну відповідальність за здійснення наданих йому законом повноважень (частина п`ята статті 42 Закону № 280/97-ВР).

75. При здійсненні наданих повноважень сільський, селищний, міський голова є підзвітним, підконтрольним і відповідальним перед територіальною громадою, відповідальним - перед відповідною радою, а з питань здійснення виконавчими органами ради повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади. Сільський, селищний, міський голова щорічно звітує відповідно сільській, селищній, міській раді про здійснення державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності виконавчими органами відповідної ради (частина шоста статті 42 Закону № 280/97-ВР).

76. Сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях (частина третя статті 13 Закону № 280/97-ВР).

77. На сільських, селищних, міських голів поширюються повноваження та гарантії депутатів рад, передбачені законом про статус депутатів рад, якщо інше не встановлено законом (частина п`ята статті 12 Закону № 280/97-ВР).

78. Повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути припинені достроково у випадках, передбачених статтею 79 цього Закону, що має наслідком звільнення його з посади (частина третя статті 42 Закону № 280/97-ВР).

79. Приписами абзацу 1 частини другої статті 79 Закону № 280/97-ВР, встановлено, що повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути також достроково припинені, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень.

80. Повноваження сільського, селищного, міського голови за наявності підстав, передбачених абзацом першим частини другої цієї статті, можуть бути припинені достроково за рішенням місцевого референдуму або за рішенням відповідної ради, прийнятим шляхом таємного голосування не менш як двома третинами голосів депутатів від загального складу ради (частина третя статті 79 Закону № 280/97-ВР).

81. Згідно з пунктами 10 та 16 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання прийняття рішення про недовіру сільському, селищному, міському голові та прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови у випадках, передбачених цим Законом.

82. Пунктом 3 частини першої статті 26 Закону №280/97-ВР встановлено виключну компетенцію сільських, селищних, міських рад щодо вирішення виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради таких питань, як утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск.

83. Нормами частини першої статті 46 Закону № 280/97-ВР визначено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

84. Сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради (частина дванадцята статті 46 Закону № 280/97-ВР).

85. Сесію сільської, селищної, міської ради відкриває і веде відповідно сільський, селищний, міський голова, а у випадках, передбачених частиною шостою цієї статті, - секретар ради; сесію районної у місті, районної, обласної ради - голова ради або відповідно заступник голови районної у місті, районної ради чи перший заступник, заступник голови обласної ради. У випадку, передбаченому частиною восьмою цієї статті, сесію відкриває за дорученням групи депутатів, з ініціативи якої скликана сесія, один з депутатів, що входить до її складу, а веде за рішенням ради - один з депутатів цієї ради. Сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради (частина одинадцята статті 46 Закону № 280/97-ВР).

86. Згідно з частиною четвертою статті 46 Закону № 280/97-ВР наступні сесії ради (окрім першої) скликаються: сільською, селищною, міською радою, відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районною, обласною - головою відповідної ради.

87. Частиною п`ятою статті 46 № Закону 280/97-ВР визначено, що сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.

88. За приписами частини шостої статті 46 Закону № 280/97-ВР, у разі немотивованої відмови сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті, районної, обласної ради або неможливості його скликати сесію ради сесія скликається: сільської, селищної, міської ради - секретарем сільської, селищної, міської ради; районної у місті, районної, обласної ради - відповідно заступником голови районної у місті, районної ради чи першим заступником, заступником голови обласної ради.

89. У цих випадках сесія скликається: 1) якщо сесія не скликається сільським, селищним, міським головою (головою районної у місті, районної, обласної ради) у строки, передбачені цим Законом; 2) якщо сільський, селищний, міський голова (голова районної у місті, районної, обласної ради) без поважних причин не скликав сесію у двотижневий строк після настання умов, передбачених частиною сьомою цієї статті (частина шоста статті 46 Закону № 280/97-ВР).

90. Частина сьома статті 46 Закону № 280/97-ВР визначає, що сесія сільської, селищної, міської, районної у місті ради повинна бути також скликана за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради, а сесія районної, обласної ради - також за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради або голови відповідної місцевої державної адміністрації.

91. Відповідно до частини дев`ятої статті 46 Закону № 280/97-ВР, у разі якщо посадові особи, зазначені у частинах четвертій та шостій цієї статті, у двотижневий строк не скликають сесію на вимогу суб`єктів, зазначених у частині сьомій цієї статті, або у разі якщо такі посади є вакантними сесія може бути скликана депутатами відповідної ради, які становлять не менш як одну третину складу ради, або постійною комісією ради.

92. Рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради (частина десята статті 46 Закону № 280/97-ВР).

93. Сесію сільської, селищної, міської ради відкриває і веде відповідно сільський, селищний, міський голова, а у випадках, передбачених частиною шостою цієї статті, - секретар ради; сесію районної у місті, районної, обласної ради - голова ради або відповідно заступник голови районної у місті, районної ради чи перший заступник, заступник голови обласної ради. У випадку, передбаченому частиною восьмою (дев`ятою за Законом України від 02 липня 2015 року N 577-VIII) цієї статті, сесію відкриває за дорученням групи депутатів, з ініціативи якої скликана сесія, один з депутатів, що входить до її складу, а веде за рішенням ради - один з депутатів цієї ради (частина одинадцята статті 46 Закону № 280/97-ВР).

94. Відповідно до частини п`ятнадцятої статті 46 Закону № 280/97-ВР порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

95. Рішенням 2 сесії Жмеринської міської ради 7 скликання №15 від 18 грудня 2015 року (із змінами) затверджено Регламент Жмеринської міської ради Вінницької області (далі - Регламент).

96. Згідно частин четвертої-сьомої статті 10 Регламенту у разі невмотивованої відмови міського голови або неможливості його скликати сесію ради, сесія скликається секретарем ради. У цих випадках сесія скликається: 1) якщо сесія не скликається міським головою у строки, передбачені Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні"; 2) якщо міський голова без поважних причин не скликав сесію у двотижневий строк після настання умов, передбачених частиною сьомою статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". Сесія міської ради повинна бути також скликана за пропозицією не менше як однієї третини депутатів від загального складу ради, виконавчого комітету ради. У разі якщо посадові особи, що зазначені у пунктах 3, 4 цієї статті у двотижневий строк не скликають сесію на вимогу суб`єктів, зазначех у пунктах 5 цієї статті або у разі якщо такі посади є вакантними, сесія може бути скликана депутатами відповідної ради, які становлять не менше як одну третину складу ради, або постійною комісією ради. Рішення про скликання сесії ради доводиться до депутатів і населення через засоби масової інформації не пізніше як за 20 робочих днів до терміну призначення, а у виняткових випадках - не пізніш як за добу із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбається внести на розгляд ради.

97. Відповідно до статті 11 Регламенту для розгляду невідкладних питань чи надзвичайних ситуацій скликається позачергова сесія ради. Позачергова сесія скликається міським головою за власною ініціативою, за ініціативою не менш як однієї третини депутатів від загального складу ради або виконавчого комітету ради. Пропозиція і обґрунтування щодо необхідності скликання позачергової сесії подаються в письмовій формі міському голові з переліком питань, що пропонуються для розгляду. Розпорядження міського голови про скликання позачергової сесії доводиться до відома депутатів і населення не пізніше як за три дні до її відкриття, а у виняткових випадках - за один день.

98. Згідно частин третьої та четвертої статті 13 Регламенту проект порядку денного сесії формується міським головою з урахуванням пропозицій, що надійшли. Питання, внесені до порядку денного позачергової сесії, можуть розглядатися профільною постійною комісією ради в день проведення сесії, засідання постійної комісії може бути проведене під час перерви у пленарному засіданні. У виключних випадках питання, внесені до порядку денного позачергової сесії, можуть розглядатись на пленарних засіданнях без обговорення у постійних комісіях, якщо за це проголосувало більшість депутатів від загального складу.

99. Відповідно до частин першої-третьої статті 17 Регламенту з обговорюваних питань рада приймає рішення. Рішення ради не повинно суперечити Конституції України і чинному законодавству. Рішення ради з кожного питання приймається на пленарному засіданні. Проект рішення ради спочатку приймається за основу. Якщо проект, внесений ініціаторами розгляду питань, не набрав необхідної кількості голосів, то при наявності альтернативних проектів з одного питання вони ставляться на голосування в порядку надходження.

100. Частиною першою статті 18 Регламенту визначено, що рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", в яких рішення приймаються таємним голосуванням.

101. Згідно статті 19 Регламенту Рада може прийняти рішення з процедурних питань, зазначених у цьому Регламенті, без підготовки у постійних комісіях, включення до порядку денного та без окремого документального оформлення. Процедурне рішення приймається відразу після обговорення і заноситься до протоколу пленарного засідання Ради. Процедурне рішення приймається більшістю голосів депутатів присутніх на засіданні Ради.

102. Частинами першою та другою статті 31 Регламенту передбачено, що постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету. Постійні комісії обираються радою на строк її повноважень у складі голови і членів комісії. Всі інші питання структури комісії вирішуються відповідною комісією. Постійні комісії діють у відповідності до статті 47 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" і цього Регламенту.

103. Відповідно до частин першої-шостої статті 41 Регламенту підставами для розгляду питання про дострокове припинення повноважень міського голови є випадки, передбачені статтею 79 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". Питання про дострокове припинення повноважень міського голови можуть винести на розгляд ради не менш як половина депутів від загального складу ради. Ініціатори подають обгрунтовану заяву у письмовій формі, завірену власноручними підписами. В цьому випадку сесія ради скликається на вимогу групи депутатів, яка ініціює дострокове припинення повноважень міського голови, і є правомочною, якщо в її пленарному засіданні бере участь не менше 2/3 депутатів від загального складу ради. Під час розгляду цього питання сесію відкриває і веде секретар ради, а в разі його відсутності - призначений сесією голова однієї із постійних комісій або депутатів. Доцільність розгляду радою питанння про дострокове припинення повноважень міського голови попередньо розглядається постійними комісіями, виконавчим комітетом Жмеринської міської ради, виконавчими органами міської ради з обов`язковим прийняттям обгрунтованого рішення. Рішення про дострокове припинення повноважень міського голови приймається таємним головуванням після обговорення цього питання на сесії ради не менш як двома третинами голосів депутатів від загального складу ради.

Позиція Верховного Суду

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

104. 08 лютого 2020 року набув чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду справ» (далі - Закон № 460-IX).

105. Згідно з пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 460-IX, касаційний розгляд справи буде здійснюватися в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

106. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить із такого.

107. З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.

108. Згідно частини третьої статті 211 КАС України (в редакції чинній до 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є порушення судом норм матеріального чи процесуального права, що кореспондує нормі частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції чинній після 15 грудня 2017 року).

109. Вирішуючи питання про обґрунтованість касаційної скарги, суд касаційної інстанції виходить із такого.

110. Аналіз правових норм, що підлягають застосуванню до спірних правовідносин, а саме частини сьомої статті 46 Закону № 280/97-ВР Закону № 280/97-ВР, дозволяє дійти висновку, що підставою для скликання позачергової сесії міської ради є ініціатива не менш як однієї третини депутатів від загального складу ради.

111. Частиною шостою статті 46 Закону № 280/97-ВР, якій кореспондують положення частини четвертої статті 10 Регламенту, встановлює, що сесія скликається секретарем міської ради у разі немотивованої відмови міського голови або неможливості його скликати сесію ради. При цьому абзацом 2 частини шостої статті 46 цього ж Закону визначені випадки, коли за наведених умов, сесія скликається секретарем відповідної ради: 1) якщо сесія не скликається відповідним головою у строки, передбачені цим Законом; 2) якщо відповідний голова без поважних причин не скликав сесію у двотижневий строк після настання умов, передбачених частиною сьомою цієї статті.

112. У цій справі судами попередніх інстанцій встановлено, що депутатська ініціатива за підписами 17 депутатів Жмеринської міської ради про скликання позачергової сесії на 22.05.2018 на 10.00 год. надійшла міському голові 21.05.2018 із зазначенням про необхідність включити до порядку денного два невідкладних питання: 1) про звіт першого заступника міського голови ОСОБА_4 ; 2) про звіт заступника міського голови ОСОБА_2 .

113. За результатами розгляду цієї депутатської ініціативи, міським головою направлена письмова відповідь від 21.05.2018 на адреси 21 депутата за змістом якої вказано, що згідно розпорядження міського голови від 17 травня 2018 року №91-р "Про скликання чергової 38 сесії міської ради 7 скликання" вже скликано чергову сесію на 14 червня 2018 року о 10:00 годині. Крім того, у листі зазначено, що всупереч положенням частини 3 статті 11 Регламенту не надано обґрунтування щодо необхідності скликання позачергової сесії, а тому не вбачається законних підстав для скликання позачергової сесії. Роз`яснено, що запропоновані до розгляду питання за потреби можуть бути включені в порядок денний призначеної 14 червня 2018 року чергової 38 сесії міської ради 7 скликання.

114. Відповіді на цю депутатську ініціативу відправлено на адреси депутатів 21.05.2018, що підтверджується копією реєстру щодо відправлених листів рекомендованим листом № 289, оригінал якого долучено до матеріалів справи.

115. Зміст відповіді міського голови на цю депутатську ініціативу не дає підстав для висновку про те, що мала місце немотивована відмова міського голови скликати позачергову сесію міської ради задля вирішення двох, поставлених у цій депутатській ініціативі, питань. Обґрунтованих пояснень, чому ці два питання не можна було розглянути на призначеній на 14 червня 2018 року чергової 38 сесії міської ради 7 скликання, як те було запропоновано міським головою у відповіді на депутатську ініціативу, та в чому полягала негайна невідкладність їх вирішення Верховному Суду представником відповідача в судовому засіданні не надано. За змістом депутатської ініціативи такі обґрунтування також відсутні.

116. За наведених обставин не настали умови відповідно до частини шостої статті 46 Закону № 280/97-ВР, за яких секретар міської ради отримав би повноваження скликати позачергову сесію міської ради.

117. На підставі наведеного Верховний Суд приходить до висновку про відсутність законних підстав для скликання секретарем міської ради ОСОБА_7 в день подання депутатської ініціативи 21.05.2018 позачергової 38 сесії Жмеринської міської ради 7 скликання на 22.05.2018.

118. Відсутність законодавчо визначених підстав для скликання позачергової 38 сесії Жмеринської міської ради 7 скликання, тобто її нелегітимність, призводить до протиправності проведення її пленарних засідань і, як наслідок, наявності підстав для скасування будь-яких рішень, прийнятих на таких пленарних засіданнях, як неправових.

119. Така правова позиція сформована у постанові Верховного Суду від 22 квітня 2020 року у справі № 360/2169/19.

120. У постанові від 26 червня 2019 року у справі № 1640/3394/18 Верховний Суд указав, що виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб`єктів владних поноважень, уповноважених на їх прийняття. Дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило тягнуть настання дефектних наслідків.

121. Порушення секретарем міської ради порядку скликання оспорюваної позачегової сесії міської ради має наслідком нелегітимність її пленарних засідань та безпосередньо впливає на законність прийнятих на цих засіданнях рішень.

122. Тож суди попередніх інстанцій помилково виходили з того, що секретар міської ради ОСОБА_7 діяв на підставі, у межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, та неправильно застосували норми матеріального права, а саме частину шосту статті 46 Закону № 280/97-ВР.

123. У зв`язку з цим оскаржувані рішення судів в частині відмови позивачам у задоволенні позовної вимоги про визнання протиправними дій секретаря Жмеринської міської ради ОСОБА_7 щодо незаконного зібрання та проведення сесії Жмеринської міської ради, що відбулася 22 травня 2018 року, підлягають скасуванню із винесенням нової постанови про задоволення цієї позовної вимоги.

124. У контексті спірних правовідносин, які виникли у зв`язку із прийняттям оспорюваних рішень про дострокове припинення повноважень міського голови та розпуск виконавчого комітету, Верховний Суд зауважує, що прийняття таких рішень є законодавчо передбаченим правом міської ради, реалізація якого має відбуватися у порядку та спосіб, визначені законом.

125. Прийняття рішень щодо дострокового припинення повноважень міського голови та розпуск виконавчого комітету у випадках, передбачених Законом № 280/97-ВР, належить до виключних поноважень відповідної ради.

126. Такі повноваження є дискреційними, а тому адміністративний суд при розгляді цієї справи не може здійснювати повторну перевірку роботи голови міської ради та виконавчого комітету щодо належного чи неналежного здійснення наданих їм повноважень, допущення ними у своїй діяльності порушень законодавства України, прав і свобод громадян, як і не може переоцінювати позицію (волевиявлення) депутатів міської ради, які проголосували за необхідність дострокового припинення повноважень міського голови та розпуск виконавчого комітету.

127. При цьому, здійснення таких дискреційних повноважень, як звільнення, в рамках встановленої процедури дострокового припинення повноважень голови міської ради та розпуск виконавчого комітету, має відбуватися з дотриманням критеріїв правової (справедливої) процедури, як складової принципу верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України) і принципу законності (частина друга статті 19 Конституції України).

128. Отже спірні рішення відповідачів повинні бути перевірені адміністративним судом на предмет законності та легітимності, а не доцільності їх прийняття.

129. Аналогічна правова позиція сформована у постанові Верховного Суду від 22 квітня 2020 року у справі № 360/2169/19.

130. Надання міській раді повноважень на дострокове припинення повноважень голови міської ради, а також розпуск та утворення виконавчого комітету не означає, що реалізація цього права нічим не обмежена. Дострокове припинення повноважень голови міської ради стосується засад місцевого самоврядування, які відповідно до статті 4 Закону № 280/97-ВР ґрунтуються на принципі виборності як представницьких органів - сільських, селищних, міських рад так і сільських, селищних міських голів. Розпуск виконавчого комітету є крайнім заходом реагування на діяльність органу місцевого самоврядування (в частині самоврядних повноважень) та як органу виконавчої влади (в частині делегованих повноважень) і для того, щоб виносити на голосування і приймати таке рішення мають бути вагомі причини (мотиви) і об`єктивні обставини, які в сукупності вказували на те, що подальше перебування членів виконавчого комітету на службі в органах місцевого самоврядування є неможливим (недоцільним) та/або таким, що негативно позначається на діяльності органів місцевого самоврядування. Ці ж мотиви і обставини мають міститися у рішенні органу місцевого самоврядування, зі змісту якого було б зрозуміло, що саме спонукало до його прийняття.

131. Як встановлено судами попередніх інстанцій питання дострокового припинення повноважень міського голови та розпуск виконавчого комітету не були включені у перелік питань, які пропонувалися групою депутатів у депутатській ініціативі, яка була подана міському голові 21.05.2018, нагальністю вирішення цих питань депутати не обґрунтовували свою ініціативу щодо скликання позачергової сесії на підставі приписів частин шостої та сьомої статті 46 Закону № 280/97-ВР.

132. Зі змісту наявного в матеріалах справи протоколу № 38 від 22.05.2018 засідання позачергової 38 сесії міської ради 7 скликання, правова оцінка легітимності якого надана Верховним Судом вище, ці питання в порушення вимог Регламенту було запропоновано депутатами розглянути вже після вирішення питань затвердженого порядку денного.

133. При цьому ці питання не розглядалися на постійних комісіях міської ради, проекти рішень з цих питань не публікувалися, про розгляд цих питань не було відомо особам, повноважень яких вони безпосередньо стосувалися, а саме міському голові та його заступнику. Цим було порушено право останніх бути присутніми при вирішенні зазначених питань, надати депутатам свої пояснення та заперечення чи спростувати порушення, на які їм вказували депутати.

134. Правова процедура є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади.

135. Верховний Суд у своїй практиці, зокрема, у постанові від 25 липня 2019 року у справі № 826/13000/18, вже звертав увагу, що встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права, є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи.

136. Тому доводи відповідачів про законність їх компетенції як суб`єктів владних повноважень на прийняття оспорюваних рішень в межах визначених законодавством, та з урахуванням принципу верховенства права, які вони розуміють як дискреційні, не можуть бути прийняті до уваги. Жмеринська міська рада та її посадові особи як суб`єкти владних повноважень зобов`язані діяти лише на підставі та в межах повноваженьта у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).

137. Наведене дає підстави для висновку, що рішення Жмеринської міської ради від 22 травня 2018 року № 546 "Про дострокове припинення повноважень міського голови ОСОБА_1 " та від 22 травня 2018 року № 545 "Про розпуск виконавчого комітету Жмеринської міської ради" прийняті з порушенням критеріїв правової (справедливої) процедури, як складової принципу верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України) і принципу законності (частина друга статті 19 Конституції України).

138. Тож надаючи оцінку оспорюваним рішенням суди помилково виходили з того, що ці рішення прийняті міською радою на підставі, у межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, та неправильно застосували норми матеріального права, а саме пункт 3 частини першої статті 26, статті 46, абзацу 1 частини другої статті 79 Закону № 280/97-ВР.

139. У зв`язку з цим оскаржувані рішення судів в частині відмови позивачам у задоволенні позовних вимог про визнання незаконними та скасування рішень Жмеринської міської ради від 22 травня 2018 року № 546 «Про дострокове припинення повноважень міського голови ОСОБА_1 » та від 22 травня 2018 року №545 «Про розпуск виконавчого комітету Жмеринської міської ради», підлягають скасуванню із винесенням нової постанови про задоволення цих позовних вимог.

140. Згідно з оскаржуваним розпорядженням секретаря Жмеринської міської ради ОСОБА_7 від 26 травня 2018 року № 66-рк, підставою для звільнення заступника міського голови ОСОБА_2 є розпуск виконавчого комітету відповідно до рішення 38 сесії міської ради 7 скликання від 22 травня 2018 року № 545 «Про розпуск виконавчого комітету Жмеринської міської ради» та затвердженням оновленого складу виконавчого комітету.

141. Ураховуючи наведене, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов помилкового висновку про правомірність розпорядження секретаря Жмеринської міської ради від 22 травня 2018 року №63-рк «Про звільнення ОСОБА_1 » та розпорядження секретаря Жмеринської міської ради від 25 травня 2018 року № 66-рк «Про звільнення ОСОБА_2 », оскільки вони прийняті на реалізацію рішень Жмеринської міської ради від 22 травня 2018 року №546 «Про дострокове припинення повноважень міського голови ОСОБА_1 » та від 22 травня 2018 року № 545 «Про розпуск виконавчого комітету Жмеринської міської ради», правова оцінка яким надана Верховним Судом вище.

142. Скасування розпоряджень про звільнення ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , у силу вимог частини першої статті 235 Кодексу законів про працю України, є підставою для їх поновлення на попередній роботі, а саме ОСОБА_1 на посаді міського голови м.Жмеринка з 23 травня 2018 року, а ОСОБА_2 на посаді заступника Жмеринської міського голови з 26 травня 2018 року.

143. Беручи до уваги, що у цій справі вирішення спору залежить від застосування норм матеріального права, а у питанні застосування та тлумачення норм матеріального права Верховний Суд є судом, який має повну юрисдикцію, то Суд за правилами частини першої статті 351 КАС України (у редакції, чинній до 08.02.2020), уважає за необхідне прийняти нову постанову, не направляючи справу на новий судовий розгляд.

Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги

144. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду скарги має право, зокрема, скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанції повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

145. За змістом частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

146. З урахуванням того, що фактичні обставини справи судами попередніх інстанцій встановлено повно, але неправильно застосовано норми матеріального права, що призвело до ухвалення необґрунтованих судових рішень, Верховний Суд вважає необхідним рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 02 липня 2019 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2019 року у справі № 802/1463/18-а скасувати. Ухвалити нову постанову про задоволення адміністративного позову в повному обсязі.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд,

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 та ОСОБА_2 задовольнити.

2. Рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 02 липня 2019 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2019 року у справі № 802/1463/18-а скасувати та прийняти нову постанову, якою адміністративний позов ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Жмеринської міської ради Вінницької області, секретаря Жмеринської міської ради ОСОБА_7, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача ОСОБА_3 та першого заступника міського голови Білоуса Анатолія Віталійовича про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування рішень задовольнити повністю.

3. Визнати протиправними дії секретаря Жмеринської міської ради ОСОБА_7 щодо незаконного зібрання та проведення сесії Жмеринської міської ради, що відбулася 22 травня 2018 року.

4. Визнати незаконним та скасувати рішення Жмеринської міської ради від 22 травня 2018 року № 546 "Про дострокове припинення повноважень міського голови ОСОБА_1 ".

5. Визнати незаконним та скасувати рішення Жмеринської міської ради від 22 травня 2018 року № 545 "Про розпуск виконавчого комітету Жмеринської міської ради".

6. Визнати незаконним та скасувати розпорядження секретаря Жмеринської міської ради від 22 травня 2018 року №63-рк "Про звільнення ОСОБА_1 "

7. Поновити ОСОБА_1 на посаді міського голови м.Жмеринка з 23 травня 2018 року.

8. Визнати незаконним та скасувати розпорядження секретаря Жмеринської міської ради від 25 травня 2018 року № 66-рк "Про звільнення ОСОБА_2 ".

9. Поновити ОСОБА_2 на посаді заступника Жмеринської міського голови з 26 травня 2018 року.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

Л.О. Єресько

А.Г. Загороднюк

В.М. Соколов

Судді Верховного Суду