Справа № 200/2218/19-а
Суддя: Анцупова Тетяна Олександрівна
Дата ухвалення: 2020-05-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

13 травня 2020 року

м. Київ

Справа № 200/2218/19-а

Провадження № 11-1251апп19

Велика Палата Верховного Суду у складі:

головуючого судді Князєва В. С.,

судді-доповідача Анцупової Т. О.,

суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю.,

за участю:

секретаря судового засідання Яроша Д. В.,

позивача - ОСОБА_1 ,

представників позивача - Алексєєва О. І., Ляшенко Д. В.,

представників відповідача - Цвєткової К. В., Клян А. Ф., Сердіченко С. А.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Державної судової адміністрації України про визнання протиправним та скасування наказу від 29 січня 2019 року № 33/к, поновлення на посаді

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 07 серпня 2019 року (у складі колегії суддів Гайдара А. В., Казначеєвої Е. Г., Компанієць І. Д.),

УСТАНОВИЛА:

Рух справи

1. У лютому 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Державної судової адміністрації України (далі - ДСА), у якому просив:

визнати протиправним та скасувати наказ ДСА від 29 січня 2019 року № 33/к; поновити ОСОБА_1 на посаді начальника Територіального управління Державної судової адміністрації України в Київській області (далі - ТУ ДСА в Київській області).

2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що рішення ДСА про притягнення його до дисциплінарної відповідальності та накладення дисциплінарного стягнення є протиправним на підлягає скасуванню.

На переконання позивача призначення премії належить до його компетенції як керівника та здійснюється згідно із наданими законом владними повноваженнями, а отримання премії є його конституційним правом. Позивач зауважує, що правова норма, згідно якої у нього наявний обов`язок погоджувати розмір премії з керівником вищого рівня, була відсутня як станом на прийняття наказів про преміювання, так і на момент звернення до суду за захистом своїх прав. Водночас повноваження Голови ДСА не передбачають видання нормативно-правових актів, які встановлюють, змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм реалізації прав державних службовців.

На обґрунтування правомірності своїх дій щодо призначення собі премії без погодження з керівником вищого рівня позивач покликається на лист Національного агентства з питань державної служби від 21 серпня 2017 року, в якому зазначено, що чинним законодавством про державну службу не передбачено погодження премій державних службовців, посади яких належать до посад державної служби категорії «Б» та «В», із державним органом вищого рівня. Крім того, в листі Національного агентства з питань запобігання корупції від 12 грудня 2018 року № 31-04/61720/18 зазначено, що позивач як начальник територіального управління має право на призначення премій самому собі.

Додатково, в обґрунтування своїх доводів, позивач посилався на постанови Голосіївського районного суду міста Києва у справах № 752/6426/18, №752/6415/18, № 9752/6423/18, якими закрито провадження у справі про адміністративне правопорушення за частиною першою та другою статті 172-7 Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо ОСОБА_1 , у зв`язку із відсутністю події та складу адміністративного правопорушення. Позивач зазначав, що в рамках цих справ досліджувалося питання щодо порушенням вимог Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII «Про запобігання корупції» (далі - Закон № 1700-VII) через видання останнім наказів про преміювання самого себе, без погодження із органом вищого рівня та без його повідомлення. За наслідками судового розгляду встановлено, що такі дії позивача відповідають законодавству України.

3. Донецький окружний адміністративний суд рішенням від 21 травня 2019 року позовні вимоги задовольнив.

Визнав протиправним та скасував наказ від 29 січня 2019 року № 33/к. та поновив ОСОБА_1 на посаді начальника ТУ ДСА в Київській області. Стягнув за рахунок бюджетних асигнувань ДСА на користь ОСОБА_1 сплачений судовий збір у розмірі 1344,70 грн. Рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді начальника ТУ ДСА в Київській області допущено до негайного виконання.

4. Перший апеляційний адміністративний суд постановою від 07 серпня 2019 року скасував рішення Донецького окружного адміністративного суду від 21 травня 2019 року та ухвалив нове рішення, яким відмовив ОСОБА_1 у задоволенні позовних вимог.

5. Не погодившись з таким судовим рішенням, ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просив скасувати постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 07 серпня 2019 року, а рішення Донецького окружного адміністративного суду від 21 травня 2019 року залишити в силі.

6. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 14 серпня 2019 року відкрив касаційне провадження за вказаною скаргою.

7. 03 вересня 2019 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від ДСА надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому остання просить відмовити ОСОБА_1 у задоволенні касаційної скарги.

8. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 04 грудня 2019 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини п`ятої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), мотивувавши це тим, що спірні правовідносини містять виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовної практики.

9. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 10 грудня 2019 року прийняла та призначила цю справу до розгляду в судовому засіданні.

10. 13 грудня 2019 року до Великої Палати Верховного Суду від ОСОБА_1 надійшла заява, в якій останній вказував на відсутність підстав для розгляду цієї справи Великою Палатою Верховного Суду.

11. 24 квітня 2020 року від ДСА до Великої Палати Верховного Суду надійшли додаткові пояснення.

12. 13 травня 2020 року від ОСОБА_1 до Великої Палати Верховного Суду також надійшли додаткові пояснення у справі.

Фактичні обставини справи, встановлені судами, та зміст спірних правовідносин

13. Суди попередніх інстанцій установили, що ОСОБА_1 з 22 вересня 2014 року перебував на посаді начальника ТУ ДСА в Київській області (наказ Голови ДСА від 22 вересня 2014 року № 566/к).

14. Відповідно до Положення про ТУ ДСА в Київській області, затвердженого Головою ДСА України 25 вересня 2015 року (далі - Положення про ТУ ДСА в Київській області), ТУ ДСА в Київській області є територіальним органом ДСА та їй підпорядковується.

15. 09 листопада 2017 року до ДСА України надійшло звернення громадянина ОСОБА_2 щодо неправомірного, на думку автора звернення, нарахування премій начальнику ТУ ДСА в Київській області ОСОБА_1 та працівникам зазначеного територіального управління.

16. Наказом ДСА від 16 листопада 2017 року № 1042 призначено перевірку вказаних фактів. Перевірка проводилася як позаплановий аудит за період діяльності з 01 січня 2017 року по 31 жовтня 2017 року. За результатом цієї перевірки складено відповідний звіт («Звіт за результатами проведення позапланового аудиту відповідності окремих питань у ТУ ДСА в Київській області від 23 листопада 2017 року № 6-16/29», далі - аудиторський звіт). Із цим аудиторським звітом позивача ознайомлено 23 листопада 2017 року, що підтверджується відміткою.

17. У результаті проведення позапланового аудиту відповідності та фінансового аудиту окремих питань ТУ ДСА України в Київській області встановлено, що факти, викладені у зверненні ОСОБА_2 , підтверджені в повному обсязі.

Зокрема, встановлено, що системне невиконання своїх посадових обов`язків начальником ТУ ДСА в Київській області ОСОБА_1 , а також невиконання та ігнорування ним вимог наказів ДСА, призвело до ряду грубих порушень, а саме:

- у порушення вимог пункту 3 наказу ДСА від 06 липня 2017 року № 790, яким затверджено Порядок встановлення стимулюючих виплат, преміювання та надання матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань керівникам апаратів Верховного Суду, вищих спеціалізованих, апеляційних і місцевих судів та їх заступникам, начальникам територіальних управлінь ДСА, їх заступникам (далі - Порядок № 790), не було приведено у відповідність до встановлених вимог Положення про преміювання працівників ТУ ДСА в Київській області, затверджене наказом начальника ТУ ДСА в Київській області від 13 липня 2016 року № 54;

- у порушення вимог абзацу третього пункту 4 Порядку № 790, у липні-жовтні 2017 року позивачем видано накази про преміювання себе, як начальника ТУ ДСА в Київській області та заступника ТУ ДСА в Київській області без письмового погодження з Головою ДСА та без подання територіального управління із зазначенням розміру преміювання та розрахунку економії фонду оплати праці.

18. У результаті цих дій бухгалтерською службою незаконно (без відповідного погодження) нараховано та виплачено премії за результатами роботи у липні -жовтні 2017 року у сумі 138 964,54 грн, з яких начальнику ТУ ДСА в Київській області ОСОБА_1 - 88 140,26 грн, заступнику начальника ТУ ДСА в Київській області ОСОБА_3 - 50 824,28 грн.

19. Крім того, у порушення вимог пункту 1.3 розділу 1 Положення про документальне забезпечення записів у бухгалтерському обліку, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 24 травня 1995 року № 88 (зі змінами), у частині складання усіх первинних документів, облікових регістрів, бухгалтерської та іншої звітності українською мовою, розрахункові відомості ТУ ДСА в Київській області заповнювались російською мовою.

Форма розрахункової відомості ТУ ДСА в Київській області не відповідає формі, визначеній наказом Держкомстату України від 05 грудня 2008 року № 489, не містить даних про кількість фактично відпрацьованих днів, має колонки щодо нарахувань та утримань, що не відповідають чинному законодавству.

20. За висновками аудиторської перевірки вищевказані порушення у фінансово-господарській діяльності ТУ ДСА в Київській області виникли з вини його начальника ОСОБА_1 внаслідок прийняття неефективних управлінських рішень, бездіяльності, а також відсутності внутрішнього контролю за дотриманням законності та ефективності використання бюджетних коштів, що призвело до необґрунтованих витрат бюджетних коштів на загальну суму 139 605,50 грн, чим нанесено збитків державному бюджету на вказану суму.

21. Листом від 08 грудня 2017 року № 6-14927/17 ДСА направила на поштову адресу ТУ ДСА в Київській області рекомендації до звіту за результатами проведення позапланового аудиту відповідності окремих питань у ТУ ДСА в Київській області від 23 листопада 2017 року № 6-16/29 для усунення виявлених недоліків у роботі зазначеного територіального управління.

22. У подальшому на виконання наказу ДСА від 23 жовтня 2018 року № 510 аудиторською групою в ТУ ДСА в Київській області проведено позаплановий аудит відповідності окремих питань стосовно виконання рекомендацій до звіту за результатами проведення позапланового аудиту відповідності окремих питань у ТУ ДСА в Київській області від 23 листопада 2017 року № 6-16/29, направлених листом від 08 грудня 2017 року № 6-14927/17.

Метою проведення цього аудиту була оцінка стану виконання та врахування у роботі Рекомендацій до Звіту за результатами проведення позапланового аудиту відповідності окремих питань у ТУ ДСА в Київській області від 23 листопада 2017 року № 6-16/29.

23. У результаті позапланового аудиту встановлено, що ОСОБА_1 не були усунені недоліки в роботі відповідно до вимог пункту 19 розділу VIII Порядку планування та проведення внутрішніх аудитів відділом аудиту ДСА України, пункту 2 рекомендацій до переліку заходів щодо усунення виявлених недоліків. Крім того, не визначено порядок преміювання начальника ТУ ДСА в Київській області та його заступника.

Як наслідок прийнято накази про преміювання самого себе: від 27 листопада 2017 року № 138 про преміювання керівника управління за результатами роботи у листопаді 2017 року у розмірі 650% із урахуванням посадового окладу; від 20 грудня 2017 року № 151 про преміювання керівника управління за результатами роботи у грудні 2017 року у розмірі 1100% із урахуванням посадового окладу; від 23 лютого 2018 року № 20 про преміювання керівника управління за результатами роботи у лютому 2018 року у розмірі 300% із урахуванням посадового окладу; від 28 березня 2018 року № 34 про преміювання керівника управління за результатами роботи у березні 2018 року у розмірі 315% із урахуванням посадового окладу.

24. За висновками позапланового аудиту вищевказані порушення у фінансово-господарській діяльності ТУ ДСА України в Київській області виникли з вини його начальника ОСОБА_1 та призвели до необґрунтованих витрат бюджетних коштів на загальну суму 235 180,00 грн, чим нанесено збитків державному бюджету на вказану суму.

25. 09 січня 2019 року дисциплінарна комісія ДСА, здійснивши юридичну оцінку проступку державного службовця, дійшла висновку про наявність у діях начальника ТУ ДСА в Київській області ОСОБА_1 дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 9 частини другої статті 65 Закону України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII «Про державну службу» (далі - Закон № 889-VIII) (використання своїх повноважень в особистих (приватних) інтересах), та достатніх підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності згідно з пунктом 4 частини першої статті 66 цього Закону.

26. Відповідно до висновку та подання дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ ДСА щодо державних службовців, які займають посади державної служби категорій «Б» і «В» у ДСА, категорії «Б» - начальників територіальних управлінь ДСА та їх заступників, керівників апаратів апеляційних судів та їх заступників від 09 січня 2019 року № 39, керуючись частиною десятою статті 69 Закону № 889-VIII рекомендовано Голові ДСА застосувати до позивача дисциплінарне стягнення у виді звільнення з посади державної служби.

27. Наказом ДСА від 29 січня 2019 року № 33/к на підставі пункту 4 частин першої та п`ятої статті 66 Закону № 889-VIII за вчинення дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 9 частини другої статті 65 зазначеного Закону, ОСОБА_1 звільнено з посади начальника ТУ ДСА в Київській області 29 січня 2019 року. У цьому Наказі зазначено, що у разі відсутності ОСОБА_1 на службі 29 січня 2019 року застосувати до нього дисциплінарне стягнення в перший робочий день його повернення до виконання службових обов`язків.

28. Вважаючи наказ ДСА від 29 січня 2019 року № 33/к протиправним, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.

Оцінка судів першої та апеляційної інстанцій

29. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив із того, що оскаржуваний наказ відповідача є протиправним та підлягає скасуванню, оскільки притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності в частині наказів від 27 листопада 2017 року № 138 та від 20 грудня 2017 року № 151 було здійснено за межами строку, встановленого частиною третьою статті 65 Закону № 889-VIII.

30. При цьому за позицією суду першої інстанції як призначення премії собі, так і її отримання є повноваженнями позивача та встановленою законною гарантією відповідно. Твердження відповідача щодо наявності «конфлікту інтересів» у позивача є необґрунтованими. Натомість у Голови ДСА відсутні повноваження щодо нагляду за встановленням розміру премії керівнику територіального підрозділу ДСА.

31. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, апеляційний суд виходив із того, що наказ ДСА від 29 січня 2019 № 33/к прийнято на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

32. Такий висновок суду апеляційної інстанції обґрунтовано тим, що позивач при призначенні самим собі премії повинен був керуватися Порядком № 790. Водночас призначення позивачем премії самому собі без погодження з Головою ДСА України свідчить про те, що такі дії були вчинені в умовах конфлікту інтересів.

33. При цьому, за висновками апеляційного суду, наказ відповідача, яким затверджено Порядок № 790, повністю відповідає встановленим вимогам до наказу (розпорядження), визначених статтею 9 Закону № 889-VIII, та підлягав виконанню, в тому числі і позивачем, у місячний строк з дня його видання, тобто до 06 серпня 2017 року шляхом приведення положення про преміювання працівників ТУ ДСА в Київській області у відповідність до цього наказу.

Однак, позивач у цей період часу не звертався до керівника (голови ДСА) відповідно до вимог частини шостої статті 9 Закону № 889-VIII.

34. Вищезазначене спростовує доводи позивача, що Порядок № 790 ним не застосовувався при призначенні премій самому собі та є скасованим у силу частини восьмої статті 9 Закону № 889-VIII.

35. Стосовно посилань позивача, що чинним законодавством про державну службу не передбачено погодження премій державних службовців, посади яких належать до посад державної служби категорій «Б», із органом вищого рівня, апеляційний суд зауважив, що встановлення начальнику ТУ ДСА в Київській області самому собі самостійно премії, не унормовано Положенням про преміювання від 13 липня 2016 року № 54, яке затверджене ТУ ДСА в Київській області. У вказаному Положенні відсутнє право і порядок нарахування премії начальнику ТУ ДСА України в Київській області самому собі особисто, не зазначений будь-який інший спосіб погодження цих процедур, що унеможливлює визнання легітимними дій позивача щодо призначення премій самому собі самостійно без погодження з органом вищого рівня.

36. Водночас Головою ДСА при виданні наказу № 790 не порушено норми законодавства про державну службу, оскільки останній не встановлює премію начальнику територіального управління, а тільки здійснює її погодження. Наказ № 790 не змінював порядок нарахування премій, як зазначається позивачем, а лише здійснив зовнішнє врегулювання та недопущення конфлікту інтересів при нарахуванні премії, у тому числі начальнику територіального управління собі особисто.

Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог

37. У касаційній скарзі скаржник посилається на помилкову оцінку, надану судом апеляційної інстанції встановленим обставинам справи, порушення норм матеріального і процесуального права.

38. Зокрема, скаржник зазначає, що судом апеляційної інстанції неповно з`ясовано наявність правових підстав для прийняття відповідачем наказу про звільнення позивача із займаної посади.

39. При цьому скаржник зауважує, що суд апеляційної інстанції надав оцінку висновку дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ ДСА від 09 січня 2019 року, як рішенню суб`єкта владних повноважень, яке за своєю правовою природою таким не є.

40. На переконання скаржника, оскаржуваний наказ не відповідає вимогам частини другої статті 2 КАС України, оскільки відповідачем не дотримано строки притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності. Крім того, представник позивача вважає, що в оскаржуваному наказі використано формулювання «в перший робочий день повернення ОСОБА_1 до виконання службових обов`язків», що прямо не передбачене чинним законодавством.

41. Окремо скаржник наголошує, що суд апеляційної інстанції при ухваленні оскаржуваного рішення неправомірно керувався: постановою Голосіївського районного суду міста Києва від 22 серпня 2018 року у справі № 752/6441/18, оскільки жодним судовим рішенням на позивача не накладено адміністративне стягнення, передбачене статтею 172-2 Кодексу України про адміністративне правопорушення, постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 лютого 2019 року у справі № 826/15957/17, оскільки висновок, який зроблений судом у зазначеній постанові, не стосується предмету спору у цій справі, а докази досліджені у справі № 826/15957/17 не досліджувалися у справі, що розглядається.

Отже, посилання суду апеляційної інстанції на невиконання позивачем своїх посадових обов`язків та розпоряджень керівного органу, на думку скаржника, є неправомірними, оскільки вони не є предметом цього спору.

Оцінка Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду

42. Передаючи цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду виходив з того, що спірні правовідносини містять виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовної практики.

43. Згідно з висновками Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду така виключна правова проблема полягає у тому, що позивачем видано накази про преміювання самого себе: від 23 лютого 2018 року № 20 про преміювання керівника управління за результатами роботи у лютому 2018 року у розмірі 300% із урахуванням посадового окладу; від 28 березня 2018 року № 34 про преміювання керівника управління за результатами роботи у березні 2018 року у розмірі 315% із урахуванням посадового окладу.

При виданні зазначених наказів позивач фактично надав сам оцінку свого особистого внеску в загальний результат роботи державного органу, яка вплинула на розмір встановленої премії та заробітної плати в цілому.

44. Згідно з пунктом 4 Порядку № 790 рішення про преміювання та розмір премії начальників територіальних управлінь ДСА, їх заступників, приймається начальником територіального управління шляхом видання наказу (розпорядження) за письмовим погодженням з Головою ДСА відповідно до подання територіального управління із зазначенням розміру преміювання та розрахунку економії фонду оплати праці.

45. Однак, порядок преміювання керівників державної служби категорії «Б» (до якої віднесено посади начальників та заступників територіальних управлінь ДСА, керівників апаратів апеляційних та місцевих судів,) нормами законодавства, чинного на момент видання Головою ДСА наказу від 06 липня 2017 року № 790, не врегульований.

46. При цьому наявність повноважень у Голови ДСА врегульовувати питання встановлення стимулюючих виплат, преміювання та надання матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань начальникам територіальних управлінь ДСА нормами Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII; в редакції на момент виникнення правовідносин) не визначено.

47. Відсутність законодавчого регулювання стосовно наявності у Голови ДСА повноважень щодо врегулювання порядку встановлення стимулюючих виплат, преміювання та надання матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань начальникам територіальних управлінь ДСА, на переконання Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, становить виключну правову проблему для вирішення цієї справи.

Релевантні джерела права й акти їх застосування

48. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

49. Частинами першою та четвертою статті 151 Закону № 1402-VIII визначено, що ДСА є державним органом у системі правосуддя, який здійснює організаційне та фінансове забезпечення діяльності органів судової влади у межах повноважень, установлених законом.

50. Правовий статус посадових осіб ДСА, її територіальних управлінь визначається Законом України «Про державну службу».

51. Відповідно до частин першої та четвертої статті 153 Закону № 1402-VIII ДСА України очолює її Голова.

Голова ДСА:

1) керує діяльністю ДСА, несе персональну відповідальність за виконання покладених на неї завдань;

2) організовує роботу ДСА;

3) вносить на розгляд Вищої ради правосуддя подання щодо визначення граничної чисельності працівників ДСА, у тому числі її територіальних управлінь;

4) утворює відповідні конкурсні комісії з проведення конкурсу на зайняття вакантних посад категорії «Б» і «В» державної служби в судах, органах та установах системи правосуддя;

5) призначає на посади та звільняє з посад працівників ДСА; призначає за погодженням голів відповідних судів керівників апаратів апеляційних судів, вищих спеціалізованих судів, Верховного Суду, їх заступників та звільняє їх з посад; призначає за погодженням Голови Верховного Суду першого заступника керівника апарату Верховного Суду та звільняє його з посади;

6) за поданням голови відповідного суду застосовує до керівників апаратів апеляційного суду, вищого спеціалізованого суду, Верховного Суду, їх заступників заохочення або накладає дисциплінарні стягнення; за поданням Голови Верховного Суду застосовує до першого заступника керівника апарату Верховного Суду заохочення або накладає дисциплінарні стягнення;

7) за поданням голови відповідного суду присвоює керівникам апаратів апеляційного суду, вищого спеціалізованого суду, Верховного Суду, їх заступникам ранги державного службовця згідно із законодавством про державну службу; за поданням Голови Верховного Суду присвоює першому заступнику керівника апарату Верховного Суду ранги державного службовця згідно із законодавством про державну службу;

8) затверджує положення про ТУ ДСА та положення про структурні підрозділи ДСА;

9) встановлює посадові оклади працівників ДСА, присвоює їм ранги державного службовця, застосовує заохочення та накладає дисциплінарні стягнення відповідно до закону;

10) звітує про діяльність ДСА перед Вищою радою правосуддя, інформує про діяльність ДСА з`їзд суддів України та Раду суддів України щодо питань організаційно-матеріального забезпечення діяльності судів відповідної судової спеціалізації;

11) бере участь у підготовці пропозицій до проекту Державного бюджету України щодо фінансування судової влади;

12) затверджує структуру, штатний розпис ДСА та її територіальних управлінь;

13) здійснює інші визначені законом повноваження.

52. Відповідно до частини п`ятої статті 153 Закону № 1402-VIII Голова ДСА з питань, що належать до його повноважень, видає накази.

53. Водночас згідно з частинами першою, другою та сьомою статті 154 Закону № 1402-VIII територіальними органами ДСА є її територіальні управління.

ТУ ДСА очолює начальник, який призначається на конкурсній основі на посаду і звільняється з посади Головою ДСА.

ТУ ДСА здійснюють свою діяльність відповідно до положення про них, що затверджується Головою ДСА на підставі типового положення про ТУ ДСА.

54. Відповідно до частини другої статті 1 Закону № 889-VIII державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.

55. Згідно з пунктами 2, 5 частини першої статті 4 Закону № 889-VIII державна служба здійснюється з дотриманням таких принципів:

- законності - обов`язок державного службовця діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;

- доброчесності - спрямованість дій державного службовця на захист публічних інтересів та відмова державного службовця від превалювання приватного інтересу під час здійснення наданих йому повноважень.

56. Підпунктами 7, 8 частини першої статті 8 Закону № 889-VIII установлено, що державний службовець зобов`язаний, зокрема: сумлінно і професійно виконувати свої посадові обов`язки; виконувати рішення державних органів, накази (розпорядження), доручення керівників, надані на підставі та у межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України.

Державні службовці виконують також інші обов`язки, визначені у положеннях про структурні підрозділи державних органів та посадових інструкціях, затверджених керівниками державної служби в цих органах.

57. Згідно з частинами першою та другою статті 9 Закону № 889-VIII державний службовець під час виконання посадових обов`язків діє у межах повноважень, визначених законом, і підпорядковується своєму безпосередньому керівнику або особі, яка виконує його обов`язки.

Державний службовець зобов`язаний виконувати накази (розпорядження), доручення керівника, видані в межах його повноважень, крім випадків, передбачених частиною шостою цієї статті.

58. Наказ (розпорядження), доручення має містити конкретне завдання, інформацію про його предмет, мету, строк виконання та особу, відповідальну за виконання (частина третя статті 9 Закону № 889-VIII).

59. Частинами з шостої по восьму статті 9 Закону № 889-VIII установлено, що державний службовець у разі виникнення у нього сумніву щодо законності виданого керівником наказу (розпорядження), доручення повинен вимагати його письмового підтвердження, після отримання якого зобов`язаний виконати такий наказ (розпорядження), доручення.

Одночасно з виконанням такого наказу (розпорядження), доручення державний службовець зобов`язаний у письмовій формі повідомити про нього керівника вищого рівня або орган вищого рівня. У такому разі державний службовець звільняється від відповідальності за виконання зазначеного наказу (розпорядження), доручення, якщо його буде визнано незаконним у встановленому законом порядку, крім випадків виконання явно злочинного наказу (розпорядження), доручення.

Керівник у разі отримання вимоги державного службовця про надання письмового підтвердження наказу (розпорядження), доручення зобов`язаний письмово підтвердити або скасувати відповідний наказ (розпорядження), доручення в одноденний строк.

У разі неотримання письмового підтвердження у зазначений строк наказ (розпорядження), доручення вважається скасованим.

60. Відповідно до частини другої статті 50 Закону № 889-VIII заробітна плата державного службовця складається з: посадового окладу; надбавки за вислугу років; надбавки за ранг державного службовця; премії (у разі встановлення).

61. При цьому пунктом 2 частини третьої статті 50 Закону № 889-VIII встановлено, що розмір місячної премії визначається відповідно до обсягу особистого внеску державного службовця в загальний результат роботи державного органу.

62. Встановлення премій державним службовцям здійснюється керівником державної служби відповідно до затвердженого ним Положення про преміювання у відповідному державному органі, погодженого з виборним органом первинної профспілкової організації (за наявності) (абзац 3 частини п`ятої статті 52 Закону № 889-VIII).

63. Наказом ДСА від 06 липня 2017 року № 790 затверджено Порядок встановлення стимулюючих виплат, преміювання та надання матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань керівникам апаратів Верховного Суду, вищих спеціалізованих, апеляційних і місцевих судів та їх заступникам, начальникам територіальних управлінь ДСА, їх заступникам.

64. Згідно з пунктом 1 цього наказу, Порядок № 790 розроблено відповідно до Закону № 889-VIII, Закону № 1402-VIII, Положення про застосування стимулюючих виплат державним службовцям, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 січня 2017 року № 15, Порядку надання державним службовцям матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 серпня 2016 року № 500, Порядку преміювання державних службовців, які займають посади державної служби категорії «А», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 січня 2017 року № 15, Типового положення про преміювання державних службовців органів державної влади, інших державних органів, їхніх апаратів (секретаріатів), затвердженого наказом Міністерства соціальної політики України від 13 червня 2016 року № 646 і зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 30 червня 2016 року за № 903/29033.

65. Пунктом 2 Порядку № 790 визначено, що цим Порядком визначаються єдині підходи до погодження встановлення стимулюючих виплат, преміювання та надання матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань керівникам апаратів Верховного Cуду, вищих спеціалізованих, апеляційних судів та їх заступникам, начальникам ТУ ДСА, їх заступникам, які призначаються на посади та звільняються з посад Головою ДСА, і керівникам апаратів та їх заступникам місцевих судів, які призначаються на посади та звільняються з посад начальниками ТУ ДСА.

66. Відповідно до пункту 3 цього Порядку, надбавки за інтенсивність праці та за виконання особливо важливої роботи керівникам апаратів Верховного Суду, вищих спеціалізованих і апеляційних судів та їх заступникам встановлюються керівниками апаратів цих судів шляхом видання наказу (розпорядження) за письмовим погодженням з Головою ДСА відповідно до обґрунтованого подання голів Верховного Суду, вищого спеціалізованого, апеляційного суду з врахуванням критеріїв та наявності економії фонду оплати праці. Надбавки за інтенсивність праці та за виконання особливо важливої роботи керівникам апаратів місцевих судів та їх заступникам встановлюються керівниками апаратів цих судів шляхом видання наказу (розпорядження) за письмовим погодженням з начальниками відповідних ТУ ДСА відповідно до обґрунтованого подання голів місцевих судів із врахуванням критеріїв та наявності економії фонду оплати праці.

Надбавки за інтенсивність праці та за виконання особливо важливої роботи начальникам ТУ ДСА, їх заступникам встановлюються начальниками ТУ ДСА шляхом видання відповідного наказу (розпорядження) за письмовим погодженням з Головою ДСА відповідно до обґрунтованого подання територіального управління із врахуванням критеріїв та розрахунку економії фонду оплати праці.

67. Згідно з пунктом 4 Порядку № 790 рішення про преміювання та розмір премії начальників ТУ ДСА, їх заступників, приймається начальником територіального управління шляхом видання наказу (розпорядження) за письмовим погодженням з Головою ДСА відповідно до подання територіального управління із зазначенням розміру преміювання та розрахунку економії фонду оплати праці тощо.

68. Відповідно до частини першої статті 64 Закону № 889-VIII за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.

69. Підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення (частина перша статті 65 Закону № 889-VIII).

70. Пунктом 9 частини другої статті 65 Закону № 889-VIII визначено, що дисциплінарними проступками є використання повноважень в особистих (приватних) інтересах або в неправомірних особистих інтересах інших осіб.

71. Відповідно до частини першої статті 66 Закону № 889-VIII до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення:

1) зауваження;

2) догана;

3) попередження про неповну службову відповідність;

4) звільнення з посади державної служби.

72. Звільнення з посади державної служби є винятковим видом дисциплінарного стягнення і може бути застосоване лише у разі вчинення дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 1, 3, 7, 9-11, 13, 14 частини другої статті 65 цього Закону, а також вчинення систематично (повторно протягом року) дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 12 частини другої статті 65 цього Закону (частина п`ята статті 66 Закону № 889-VIII).

73. Відповідно до абзацу 12 частини першої статті 1 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII «Про запобігання корупції» (далі - Закон № 1700-VII) приватний інтерес - будь-який майновий чи немайновий інтерес особи, у тому числі зумовлений особистими, сімейними, дружніми чи іншими позаслужбовими стосунками з фізичними чи юридичними особами, у тому числі ті, що виникають у зв`язку з членством або діяльністю в громадських, політичних, релігійних чи інших організаціях.

74. Реальний конфлікт інтересів - суперечність між приватним інтересом особи та її службовими чи представницькими повноваженнями, що впливає на об`єктивність або неупередженість прийняття рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень (абзац 13 частини першої статті 1 Закону № 1700-VII).

75. Відповідно до статті 28 Закону № 1700-VII особи, зазначені у пунктах 1, 2 частини першої статті 3 цього Закону, зобов`язані:

1) вживати заходів щодо недопущення виникнення реального, потенційного конфлікту інтересів;

2) повідомляти не пізніше наступного робочого дня з моменту, коли особа дізналася чи повинна була дізнатися про наявність у неї реального чи потенційного конфлікту інтересів безпосереднього керівника, а у випадку перебування особи на посаді, яка не передбачає наявності у неї безпосереднього керівника, або в колегіальному органі - Національне агентство з питань запобігання корупції чи інший визначений законом орган або колегіальний орган, під час виконання повноважень у якому виник конфлікт інтересів, відповідно;

3) не вчиняти дій та не приймати рішень в умовах реального конфлікту інтересів;

4) вжити заходів щодо врегулювання реального чи потенційного конфлікту інтересів.

76. У разі існування в особи сумнівів щодо наявності в неї конфлікту інтересів вона має право звернутися за роз`ясненням до Національного агентства з питань запобігання корупції. У разі якщо особа не отримала підтвердження про відсутність конфлікту інтересів, вона діє відповідно до вимог, передбачених у цьому розділі Закону (частина п`ята статті 28 Закону № 1700-VII).

77. Відповідно до рішення Національного агентства з питань запобігання корупції від 17 червня 2016 року № 2 посади керівників та заступників керівників самостійних структурних підрозділів ТУ ДСА віднесено до Переліку посад з високим та підвищеним рівнем корупційних ризиків.

Оцінка Великої Палати Верховного Суду

78. Заслухавши суддю-доповідача та пояснення сторін, перевіривши матеріали справи та доводи, наведені в касаційній скарзі й у відзиві на неї, Велика Палата Верховного Суду виходить із таких міркувань.

79. Як свідчать матеріали справи та встановлені судами попередніх інстанцій обставини, у цій справі оцінці підлягає правомірність наказу ДСА від 29 січня 2019 року № 33/к, яким на позивача накладено дисциплінарне стягнення у виді звільнення.

80. Фактичною підставою для прийняття спірного наказу стало те, що позивачем видано накази про преміювання самого себе: від 23 лютого 2018 року № 20 про преміювання керівника управління за результатами роботи у лютому 2018 року у розмірі 300% із урахуванням посадового окладу; від 28 березня 2018 року № 34 про преміювання керівника управління за результатами роботи у березні 2018 року у розмірі 315% із урахуванням посадового окладу.

81. Зазначені накази було видано позивачем без їх погодження з керівництвом. Тобто, позивач, як керівник ТУ ДСА в Київській області, при виданні наказів про преміювання самого себе фактично надав сам оцінку свого особистого внеску в загальний результат роботи державного органу, яка вплинула на розмір встановленої премії та заробітної плати в цілому.

82. Водночас у пункті 9 Порядку преміювання державних службовців, які займають посади державної служби категорії «А», який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 18 січня 2017 року № 15 (у редакції станом на момент видання наказу № 790), визначено, що розміри премій керівникам органів та установ системи правосуддя, їх заступникам визначаються керівником державної служби у державному органі за погодженням із суб`єктом призначення.

83. Порядок преміювання керівників державної служби категорії «Б» (до якої віднесено посади начальників та заступників ТУ ДСА, керівників апаратів апеляційних та місцевих судів) нормами законодавства, чинного на час виникнення спірних правовідносин, врегульований не був.

84. У зв`язку з зазначеним та з метою дотримання єдиного підходу до погодження надання матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань, встановлення стимулюючих виплат і преміювання начальників ТУ ДСА, їх заступників, встановлення стимулюючих виплат і преміювання керівників апаратів Верховного Суду, вищих спеціалізованих, апеляційних і місцевих судів та їх заступників, Головою ДСА видано наказ від 06 липня 2017 року, яким затверджено Порядок № 790.

85. Згідно з положеннями цього Порядку позивач, як керівник ТУ ДСА в Київській області, при виданні наказів про преміювання самого себе повинен був погодити встановлений собі розмір премії із суб`єктом призначення - Головою ДСА.

86. Водночас застосовані у цій справі правові норми свідчать про те, що повноваження Голови ДСА врегульовувати питання встановлення стимулюючих виплат, преміювання та надання матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань начальникам ТУ ДСА на законодавчому рівні не врегульовані.

87. Так само відсутні й правові норми, які б зобов`язували керівників державних органів, посади яких належать до категорії «Б» посад державної служби, погоджувати із суб`єктом призначення розмір встановленої собі премії.

88. У такому випадку, на думку Великої Палати Верховного Суду, слід звернутись до визначення понять «приватного інтересу» та «реального конфлікту інтересів» (див. п. 72, 73 цієї постанови). З аналізу норм антикорупційного законодавства України можна зробити висновок, що встановлення керівником державного органу самостійно собі самому премії без зовнішнього контролю за доцільністю преміювання та обґрунтованістю розміру премії свідчить про те, що такі дії вчиняються в умовах реального конфлікту інтересів.

89. Наведене також підтверджується листом Національного агентства з питань запобігання корупції від 17 серпня 2017 року № 41-10/29181/17, згідно з яким надання премії, у тому числі начальнику територіального управління, самостійно собі містить ознаки конфлікту інтересів, а погодження премій суб`єктом призначення має ознаки зовнішнього врегулювання конфлікту інтересів.

90. Подібного висновку також дійшов і Голосіївський районний суд міста Києва у справі № 752/6433/18 стосовно правомірності дій начальника ТУ ДСА в Київській області ОСОБА_1 у питанні використання своїх повноважень в особистих (приватних) цілях, що виразились у нарахуванні і виплаті собі премії, без письмового погодження із суб`єктом призначення - Головою ДСА.

Так, відповідно до постанови Голосіївського районного суду міста Києва від 22 серпня 2018 року у справі № 752/6433/18, яка залишена без змін постановою Київського апеляційного суду від 22 жовтня 2018 року, підписуючи та приймаючи накази про преміювання керівництва управління, у тому числі себе, ОСОБА_1 вчиняв ці дії в умовах існування реального конфлікту інтересів, оскільки, реалізуючи свої повноваження керівника державної служби щодо матеріального заохочення державних службовців, він не може об`єктивно оцінити особистий внесок у загальний результат роботи очолюваного ним територіального управління та має приватний інтерес, що полягає у можливості отримання ним певних матеріальних благ, покращенні матеріального становища. З огляду на вищевказане, відповідно до постанови суду ОСОБА_1 у судовому порядку визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого частиною другою статті 172-7 Кодексу України про адміністративні правопорушення.

91. Отже, за вказаного правового регулювання, навіть за відсутності законодавчо встановленого обов`язку щодо необхідності погодження розміру своєї премії з керівником вищого рівня, позивач не міг діяти з повною свободою розсуду, не вдаючись до зовнішнього врегулювання конфлікту інтересів.

92. Надаючи оцінку наказу Голови ДСА від 06 липня 2017 року, яким затверджено Порядок № 790, Велика Палата Верховного Суду погоджується із висновками апеляційного суду у справі, що розглядається, що Головою ДСА при прийнятті цього наказу не було порушено норми законодавства про державну службу, оскільки останній не встановлює премію начальнику територіального управління, а тільки здійснює її погодження. Порядок № 790 не змінював порядок нарахування премій, а лише здійснив зовнішнє врегулювання та недопущення конфлікту інтересів при нарахуванні премії, у тому числі начальнику територіального управління, собі особисто.

93. Водночас, наказом Голови ДСА від 06 липня 2017 року № 790 зобов`язано у місячний строк з дня видання цього наказу, зокрема начальникам територіальних управлінь ДСА, привести Положення про преміювання у відповідність до цього наказу.

94. Однак, Положення про преміювання працівників ТУ ДСА в Київській області, затверджене наказом начальника цього територіального управління (позивачем у справі) від 13 липня 2016 року № 54, у відповідність до вимог Порядку № 790 приведено не було.

95. Проте, як було встановлено судом апеляційної інстанції, преміювання позивача, як начальника ТУ ДСА в Київській області, посада якого належить до Переліку посад з високим та підвищеним рівнем корупційних ризиків, затвердженого рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції від 17 червня 2016 року № 2, за результатами роботи за січень та вересень 2018 року, здійснювалося за погодженням Голови ДСА, у відповідності до вимог пункту 4 Порядку № 790.

96. При цьому у додаткових поясненнях відповідач наголошував, що розмір премії позивача за листопад, грудень 2017 року та лютий, березень 2018 року (премія у зазначені місяці виплачувалася без погодження з Головою ДСА) значно (у рази) перевищував розмір премій, які виплачувалися керівникам інших державних органів у системі правосуддя.

97. Зважаючи на поведінку ОСОБА_1 , описану у пунктах 95, 96 цієї постанови, встановлення ним самим собі премії без погодження з Головою ДСА, а також те, що розмір таких премій значно (у рази) перевищував середній розмір премій, які виплачувалися керівникам інших державних органів у системі правосуддя, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що позивач при вчиненні таких дій мав приватний інтерес, що полягав в отриманні грошових коштів. У результаті вчинення таких дій відбулося нарахування грошових коштів у розмірі, який він визначав на власний розсуд без жодного стороннього контролю за процесом прийняття таких рішень. Наведене доводить, що позивач, видаючи накази про преміювання самого себе: від 23 лютого 2018 року № 20 та від 28 березня 2018 року № 34, з огляду на спосіб їх прийняття, а також розмір премій встановлений цими наказами, використав власні повноваження в особистих цілях.

98. Така поведінка позивача свідчить про те, що він вибірково дотримувався Порядку № 790 та протиправно видав накази про встановлення собі премії без погодження з Головою ДСА.

99. Велика Палата Верховного Суду вважає, що зазначені дії позивача обґрунтовано було кваліфіковано відповідачем за пунктом 9 частини другої статті 65 Закону № 889-VIII.

100. Твердження ОСОБА_1 , що наказ ДСА від 29 січня 2019 року № 33/к прийнятий поза межами повноважень, Велика Палата Верховного Суду не приймає до уваги, оскільки у відповідності до статті 77 Закону № 889-VIII рішення про накладення на державного службовця дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження приймає суб`єкт призначення. При цьому згідно з частиною сьомою статті 154 Закону № 1402-VIII начальник ТУ ДСА звільняється з посади Головою ДСА.

101. Наведене свідчить, що оскаржуваний наказ ДСА від 29 січня 2019 року № 33/к прийнято відповідачем на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, та з урахуванням усіх обставин, що мали значення для його прийняття.

Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

102. За правилами частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

103.Отже, оскільки суд апеляційної інстанції ухвалив судове рішення з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, а наведені в касаційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні цього суду висновків, то касаційна скарга задоволенню не підлягає.

Висновки щодо розподілу судових витрат

104.Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

105.Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 341, 349, 350, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 07 серпня 2019 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя В. С. Князєв

Суддя-доповідач Т. О. Анцупова

Судді: Н. О. Антонюк О. Р. Кібенко

С. В. Бакуліна Л. М. Лобойко

В. В. Британчук Н. П. Лященко

Ю. Л. Власов О. Б. Прокопенко

М. І. Гриців В. В. Пророк

Д. А. Гудима Л. І. Рогач

В. І. Данішевська О. М. Ситнік

Ж. М. Єленіна О. С. Ткачук

О. С. Золотніков В. Ю. Уркевич