Справа № 826/1160/18
Суддя: Білак М.В.
Дата ухвалення: 2020-06-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

11 червня 2020 року

Київ

справа №826/1160/18

адміністративне провадження №К/9901/4756/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Білак М.В.,

суддів: Губської О.А., Калашнікової О.В.,

секретар судового засідання Кучер Р.В.,

за участю:

представника позивача Маселка Р.А.;

розглянув у відкритому судовому засіданні справу

за касаційною скаргою Громадської організації «Всеукраїнське об`єднання «Автомайдан»

на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 жовтня 2018 року (у складі головуючого судді Літвінової А.В.)

та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2019 року (колегія суддів у складі головуючого судді Мєзєнцева Є.І., суддів: Файдюка В.В., Чаку Є.В.)

у справі №826/1160/18

за позовом Громадської організації «Український суспільно-правовий рух: Демократія через право», Громадської організації «Всеукраїнське об`єднання «Автомайдан»

до Національного агентства з питань запобігання корупції

про визнання протиправними дій, зобов`язати вчинити дії.

I. ПРОЦЕДУРА

1. Громадська організація «Український суспільно-правовий рух: Демократія через право» та Громадська організація «Всеукраїнське об`єднання «Автомайдан» звернулись до суду з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції, в якому просили: визнати протиправними дії Національного агентства з питань запобігання корупції щодо прийняття рішення №1375 про затвердження Роз`яснення щодо застосування окремих положень Закону України "Про запобігання корупції" стосовно необхідності попереднього встановлення фактів порушення антикорупційного законодавства, а саме декларування недостовірної інформації та незаконного збагачення, Національним агентством з питань запобігання корупції у ході повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування для порушення кримінального провадження за ознаками кримінальних правопорушень, передбачених статтею 366-1 та статтею 368-2 Кримінального кодексу України та утримання від надання роз`яснень щодо застосування окремих положень Закону України «Про запобігання корупції» стосовно необхідності попереднього встановлення фактів порушення антикорупційного законодавства, а саме декларування недостовірної інформації та незаконного збагачення, Національним агентством з питань запобігання корупції у ході повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування для порушення кримінального провадження за ознаками кримінальних правопорушень, передбачених статтею 366-1 та статтею 368-2 Кримінального кодексу України.

2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 жовтня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2019 року, у задоволенні позову відмовлено.

3. У поданій касаційній скарзі Громадська організація «Всеукраїнське об`єднання «Автомайдан» із посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просила скасувати оскаржувані судові рішення, ухвалити нове рішення, яким задовольнити позов.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

4. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що на адресу Національного агентства з питань запобігання корупції у порядку статті 16 Закону України «Про статус народного депутата України» надійшло звернення народного депутата України ОСОБА_1 від 20 листопада 2017 року №1120/01-17, в якому останній просить висловити позицію Національного агентства з питань запобігання корупції з питань необхідності попереднього встановлення фактів порушення антикорупційного законодавства, а саме: з`ясування достовірності задекларованих відомостей, точності оцінки задекларованих активів, перевірці на наявність конфлікту інтересів та ознак незаконного збагачення, Національним агентством у ході повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, для порушення кримінального провадження за ознаками кримінальних правопорушень, передбачених статтями 366-1 та 368-2 Кримінального кодексу України.

5. 8 грудня 2017 року Національне агентство з питань запобігання корупції прийняло рішення №1375, яким вирішило затвердити Роз`яснення щодо застосування окремих положень Закону України "Про запобігання корупції" стосовно необхідності попереднього встановлення фактів порушення антикорупційного законодавства, а саме декларування недостовірної інформації та незаконного збагачення, Національним агентством з питань запобігання корупції у ході повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування для порушення кримінального провадження за ознаками кримінальних правопорушень, передбачених статтею 366-1 та статтею 368-2 Кримінального кодексу України.

6. Вважаючи такі дії, рішення відповідача протиправними, позивачі звернулись до суду з цим адміністративним позовом.

III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ.

7. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідач, затверджуючи своїм рішенням спірні роз`яснення, діяв відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, тобто на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

8. Суди дійшли висновку, що Національне агентство з питань запобігання корупції має право з метою виконання покладених на нього функцій та в межах наданих йому повноважень надавати роз`яснення з правових питань, що відносяться до його компетенції, зокрема, з метою виконання обов`язку щодо надання відповіді в межах Закону України «Про статус народного депутата України» та Закону України «Про безоплатну правову допомогу».

9. Також судами вказано, що саме з метою роз`яснення прав та обов`язків осіб, які є суб`єктами правовідносин, що склалися, Національним агентством з питань запобігання корупції і було складено відповідне роз`яснення, затверджене рішенням від 8 грудня 2017 року №1375.

10. Зазначене Роз`яснення Національного агентства з питань запобігання корупції не створює нових правових норм для суб`єктів, на яких поширюється дія норм Закону України «Про запобігання корупції», та носить рекомендаційний характер.

11. Судами не було встановлено конфлікту інтересів у Голови Національного агентства з питань запобігання корупції Корчак Н.М. та констатовано, що при прийнятті оскаржуваного рішення остання від посади відсторонена не була, діяла на підставі наданих їй законодавством повноважень, зворотного позивачами під час судового розгляду справи не доведено.

12. Крім того, суди виходили з того, що позивачами не надано жодних доказів того, що дії відповідача щодо прийняття рішення від 8 грудня 2017 року №1375 про затвердження Роз`яснення щодо застосування окремих положень Закону України «Про запобігання корупції» стосовно необхідності попереднього встановлення фактів порушення антикорупційного законодавства, а саме декларування недостовірної інформації та незаконного збагачення, Національним агентством з питань запобігання корупції у ході повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування для порушення кримінального проваджені за ознаками кримінальних правопорушень, передбачених статтею 366-1 та статтею 368-2 Кримінального кодексу України, як і саме рішення від 8 грудня 2017 року №1375 порушують їх права, свободи чи інтереси.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

13. Громадська організація «Всеукраїнське об`єднання «Автомайдан» у своїй касаційній скарзі не погоджується з мотивами ухвалення оскаржуваних судових рішень, що зазначені в пунктах 7-12 цієї постанови, вважає, що рішення ухвалені з порушенням норм матеріального права, а тому підлягають скасуванню.

14. Серед іншого зазначає, що Національне агентство з питань запобігання корупції використало свої повноваження не з тією метою, з якою ці повноваження було надано, перевищило надані повноваження.

15. Звертає увагу про незастосування до спірних правовідносин Закону України «Про безоплатну правову допомогу».

16. Вказує про наявність у ОСОБА_2 приватного інтересу уникнути можливої кримінальної відповідальності за статтею 366-1 Кримінального кодексу України, що ставить під сумнів неупередженість спірного рішення відповідача.

17. Позивач стверджує, що спірний висновок відповідача фактично створює нерівність осіб перед законом і судом, що заборонено статтями 22, 24, 129 Конституції України.

18. Не погоджується позивач і з висновками судів про відсутність порушеного права спірним рішенням відповідача та вказує, що відповідно до прецедентної практики ЄСПЛ громадські організації, яким стали відомі порушення діючого законодавства у галузі, що відноситься до їх статутної діяльності, мають усі підстави для представництва в суді суспільних інтересів з цих питань.

19. У відзиві на касаційну скаргу позивача відповідач не погоджується з нею, просить залишити її без задоволення, оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

20. У судовому засіданні представник позивача вимоги касаційної скарги підтримав з підстав, викладених в ній, просив задовольнити її.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

21. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), зазначає таке.

22. 18 листопада 2019 року на адресу Верховного Суду від Національного агентства з питань запобігання корупції надійшло клопотання, в якому останнє просить долучити до матеріалів справи копію належним чином завіреного свого рішення від 27 серпня 2019 року №2729 «Про скасування рішення Національного агентства від 08 грудня 2017 року №1375» та врахувати його при ухваленні рішення у цій справі, а 2 березня 2020 року від Національного агентства з питань запобігання корупції на адресу суду надійшла заява про визнання позову за підписом Голови Національного агентства з питань запобігання корупції Олександра Новікова.

23. У заяві про визнання позову Національне агентство з питань запобігання корупції зазначає, що при прийнятті спірного рішення допустило хибне тлумачення законодавства, не узгоджене з положеннями статей 62, 124 Конституції України та статті 3 Кримінального кодексу України.

24. Відповідно до статті 348 КАС України позивач може відмовитися від позову, а сторони можуть примиритися у будь-який час до закінчення касаційного розгляду.

У разі відмови від позову або примирення сторін суд касаційної інстанції постановляє ухвалу відповідно до вимог статей 189, 190 цього Кодексу, якою одночасно визнає нечинними судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій, якими закінчено розгляд справи, та закриває провадження у справі.

25. Положеннями статті 189 КАС України передбачено, що позивач може відмовитися від позову, а відповідач - визнати позов на будь-якій стадії провадження у справі, зазначивши про це в заяві по суті справи або в окремій письмовій заяві.

У разі визнання позову відповідачем повністю або частково суд за наявності для того законних підстав ухвалює рішення про задоволення позову повністю або у відповідній частині вимог.

Суд не приймає відмови від позову, визнання позову і продовжує розгляд адміністративної справи, якщо ці дії позивача або відповідача суперечать закону чи порушують чиї-небудь права, свободи або інтереси.

26. Оцінюючи заяву відповідача про визнання позову та вирішуючи питання про можливість її задоволення, Верховним Судом встановлено, що є процесуальні перешкоди для ухвалення у цій справі рішення про задоволення позовних вимог та, відповідно, і про задоволення заяви про визнання позову.

27. Так, Національним агентством з питань запобігання корупції прийнято рішення від 27 серпня 2019 року №2729 «Про скасування рішення Національного агентства від 08 грудня 2017 року №1375», яким скасовано рішення Національного агентства з питань запобігання корупції від 8 грудня 2017 року №1375 «Про затвердження Роз`яснення щодо застосування окремих положень Закону України «Про запобігання корупції» стосовно необхідності попереднього встановлення фактів порушення антикорупційного законодавства, а саме декларування недостовірної інформації та незаконного збагачення, Національним агентством з питань запобігання корупції у ході повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, для порушення кримінального провадження за ознаками кримінальних правопорушень, передбачених статтею 366-1 та статтею 368-2 Кримінального кодексу України» (пункт 22 цієї постанови).

28. Підставою для скасування рішення Національного агентства з питань запобігання корупції від 8 грудня 2017 року №1375, як стверджує відповідач, стало визнання неконституційною статті 268-2 Кримінального кодексу України, яка передбачала відповідальність за незаконне збагачення, відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 26 лютого 2019 року №1-р/2019.

29. Згідно зі статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

30. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

31. Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення.

32. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

33. Згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року №18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

34. Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

35. Як зазначалось (пункти 22, 27 цієї постанови), Національним агентством з питань запобігання корупції прийнято рішення від 27 серпня 2019 року №2729 «Про скасування рішення Національного агентства від 08 грудня 2017 року №1375», яким скасовано рішення Національного агентства з питань запобігання корупції від 8 грудня 2017 року №1375, яке, в свою чергу, по суті є предметом цього спору.

36. Оскільки предметом позову є рішення відповідача, яке ним же скасовано станом на момент розгляду справи в суді касаційної інстанції, Верховний Суд вважає, що оскаржуване порушення було виправлено суб`єктом владних повноважень.

37. Аналогічного за своєю суттю висновку дійшла Велика Палата Верховного Суду у своїй постанові від 11 лютого 2020 року у справі №9901/426/19.

38. Крім того, у зв`язку зі скасуванням відповідачем спірного рішення від 8 грудня 2017 року №1375 немає підстав вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивачів неможливе без визнання протиправним та скасування спірного рішення відповідача.

39. Відповідно до пункту 8 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень, якщо оскаржувані порушення були виправлені суб`єктом владних повноважень і при цьому відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправними після такого виправлення.

40. У постанові від 6 грудня 2018 року (справа № 823/1051/15) Верховний Суд наголосив, що для закриття провадження з наведених у цій нормі підстав необхідним є настання сукупності наступних обставин: самостійне виправлення суб`єктом владних повноважень оскаржуваних порушень до чи після звернення позивача до суду з відповідним позовом, а також можливість повного відновлення законних прав та інтересів позивача внаслідок виправлення оскаржуваних порушень, без визнання судом рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправними.

41. Положеннями частини першої статті 354 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

42. Разом з тим частина друга зазначеної статті КАС України містить застереження щодо неможливості застосування її першої частини тільки у випадку смерті фізичної особи чи припинення юридичної особи - сторони в спірних правовідносинах, що не допускають правонаступництва (пункт 5 частини першої статті 238 КАС України), після ухвалення законного та обґрунтованого рішення судом першої або апеляційної інстанції.

43. Водночас ні положення зазначених статей, ні інших статей КАС України не містять застереження про неможливість закриття провадження у справі на стадії касаційного провадження на підставі пункту 8 частини першої статті 238 КАС України.

44. Отже, оскільки оскаржуване порушення було виправлено суб`єктом владних повноважень та, на переконання Верховного Суду, немає підстав вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивачів неможливе без визнання рішення, дій суб`єкта владних повноважень протиправними після такого виправлення, оскаржувані судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а провадження у справі - закриттю.

45. Зазначене є, водночас, підставою для відмови у задоволенні заяви Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання позову.

46. За змістом частини другої статті 239 КАС України у разі закриття провадження у справі повторне звернення до суду зі спору між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав не допускається.

47. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 344, 353, 356 КАС України, пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року N 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Громадської організації «Всеукраїнське об`єднання «Автомайдан» задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 жовтня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2019 року скасувати, а провадження у справі закрити.

У задоволенні заяви Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання позову відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

М.В. Білак

О.А. Губська

О.В. Калашнікова,

Судді Верховного Суду