Справа № 826/14624/18
Суддя: Кузьмишина Олена Миколаївна
Дата ухвалення: 2020-06-03 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 червня 2020 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді: Кузьмишиної О.М.,

суддів: Костюк Л.О., Пилипенко О.Є.

за участю секретаря судового засідання Білоус А.С.

представника позивача: Архіпова О.Ю.;

представник відповідача: не з`явився;

представник третьої особи: Кузьменкова С.П.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_2 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 лютого 2020 року про закриття провадження у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Громадської бюджетної комісії м.Києва другого скликання, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Київська міська рада про визнання протиправним та скасування рішення Громадської бюджетної комісії м.Києва,

В С Т А Н О В И В :

07.09.2018 ОСОБА_2 (надалі - позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Громадської бюджетної комісії м. Києва другого скликання (надалі - відповідач), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Київської міської ради (надалі - третя особа), в якому просить суд визнати протиправними та скасувати рішення Громадської бюджетної комісії міста Києва другого скликання від 30.08.2018, яке оформлене пунктом 3 Протоколу Громадської бюджетної комісії міста Києва другого скликання від 30.08.2018 в частині: (1) зняття проектів № 996, № 550, № 1212 з голосування; (2) занесення авторів проєктів № 996, № 550, № 1212 до списку недоброчесних авторів; та (3) винесення попереджень співавторам проєктів № 996, № 550, № 1212.

В якості обґрунтування позову позивач зазначив, що прийняте відповідачем рішення порушує право позивача на участь у проєкті «Громадський бюджет» як уповноваженого автора проєктів. Зокрема, позивач зазначає, що у 2017 році на підставі рішення Київської міської ради № 787/1791 від 22.12.2016 затверджено Положення про громадський бюджет м. Києва, за умовами якого створено проєкт «Громадський бюджет міста Києва»; даний проєкт передбачає можливість виділення частини бюджетних коштів міста на реалізацію запропонованих активними громадянами соціальних проєктів, які пройшли відповідну електронну реєстрацію, погодження та набрали найбільшу кількість голосів за результатами конкурсного голосування серед мешканців міста; виявивши бажання взяти участь у проєкті «Громадський бюджет міста Києва», ОСОБА_2 став уповноваженим автором проєктів, фінансування реалізації яких планувалося зробити за рахунок коштів місцевого бюджету, а саме проєктів: № 550, зареєстровано на сайті Громадський бюджет 06.06.2018, щодо створення студії "ED Creators", лідер проекту - ОСОБА_6, учасники проєкту - ОСОБА_2 , ОСОБА_3, ОСОБА_4 , ОСОБА_5 ; № 996, зареєстровано на сайті Громадський бюджет 06.06.2018, щодо створення програми "School+", лідер проєкту - ОСОБА_6; № 1212 , зареєстровано на сайті Громадський бюджет 06.06.2018, щодо створення платформи "EdTech GO", лідер проєкту - ОСОБА_2 ; для реалізації та контролю за виконанням проєктів «Громадський бюджет міста Києва» створено спеціальний постійно діючий колегіальний орган - Громадську бюджетну комісію; рішенням Громадської бюджетної комісії другого скликання від 30.08.2018 за результатами розгляду скарги на проєкти № 550, № 1212, № 996 було прийнято рішення зняти вказані проєкти з голосування, занести авторів проєктів до списку недоброчесних авторів, винести попередження співавторам проєктів; за результатами розгляду апеляції позивача на оскаржуване рішення до вищого органу - Міської робочої групи, винесено рішення про залишення апеляції позивача без задоволення, а оскаржуване рішення без змін; норми Положення про громадський бюджет міста Києва передбачають пряму заборону учасникам Громадського бюджету надавати громадянам, які голосують за проєкт, неправомірну вигоду; до Громадської бюджетної комісії надійшла скарга, у якій скаржник зазначив про те, що йому відомі факти підкупу голосів по команді проєктів організації «Шоста влада» (проекти № № 996, 550, 1212, 1012, 1058), де за один голос дають 15 гривень (на підтвердження вказаного додано скріншоти переписки з месенджерів); проте, скріншоти містили переписку двох невідомих осіб щодо влаштування Wi-fi в університетах та іншу переписку, з якої неможливо встановити предмет розмови; також на скріншотах відсутня інформація, яка б підтверджувала, що у електронному спілкуванні бере участь саме учасник Громадського бюджету або позивач; відтак, в рамках розгляду скарги комісія не встановила суб`єктний склад осіб, зазначених в переписці, їх статус та передчасно прийняла рішення на підставі припущень; до того ж, як вбачається з даних, внесених до протоколу, головуючим засідання Громадської бюджетної комісії м. Києва був Олійник С.Я. , проте, за даними сайту ГО «Сонячний промінь» керівником організації є Стешенко Є., а уповноваженими особами - Перун О.С., Мачуський В.В.; відтак, Олійник С.Я. не є особою, яка мала право брати участь у засіданні Громадської бюджетної комісії м. Києва; на засіданні Громадської бюджетної комісії не приймалося рішення про задоволення скарги скаржника, а тому комісія була позбавлена права виносити на голосування питання про зняття проєктів з голосування та віднесення учасників до складу недоброчесних.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.02.2020 р. провадження у справі закрито.

Не погоджуючись із прийнятим рішенням, позивач звернувся до суду із апеляційною скаргою, в якій він просить скасувати ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.02.2020 р., справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Апеляційна скарга мотивована тим, що судом першої інстанції порушено норми матеріального та процесуального права.

Апелянт вважає, що даний спір належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, оскільки ГБК виконує публічну функцію, яку їй делеговано на підставі рішення Київської міської ради.

Враховуючи зміст Положення про громадський бюджет м.Києва, затвердженого рішенням Київської міської ради від 22.12.2016 р. № 787/1791, ГБК виконує функції розпорядження місцевим бюджетом, що віднесено до компетенції міської ради. Рішення ГБК мають ознаки владного управлінського рішення та породжують для позивача юридичні наслідки, а саме: зупинення конкурсу, що на його думку, не відноситься до приватних відносин щодо захисту майнового чи немайнового інтересів.

На думку апелянта, відносини, що склалися між сторонами спору, за своєю суттю є публічними, адже, в результаті зводиться до питання реалізації програм для розвитку міста Києва за рахунок коштів місцевого бюджету, що виключає приватну складову у таких відносинах.

Отже, вважає, що ГБК за своїми функціями та характером діяльності подібна до діяльності суб`єктів владних повноважень, а оскарження її актів має відбуватися в рамках адміністративного судочинства.

Київською міською радою подано відзив на апеляційну скаргу, в якому вона просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції - без змін. Вважає, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що спір у цій справі не може бути розглянутий в порядку адміністративного судочинства України. Зазначає, що ГБК не може брати участь у справі в якості відповідача, а тому позивачем невірно обрано спосіб захисту його прав.

В судовому засіданні представник третьої особи заперечувала проти задоволення апеляційної скарги та просила суд відмовити в її задоволенні.

Відповідачем відзиву на апеляційну скаргу подано не було. Зважаючи на те, що подання відзиву на апеляційну скаргу є правом, а не обов`язком учасника справи, беручи до уваги те, що в матеріалах справи наявні докази, які дозволяють розглянути апеляційну скаргу, а відповідач мав достатньо часу для його подання, а також те, що його явка в судове засідання обов`язковою не визнавалася, колегія суддів не вбачає перешкод для розгляду апеляційної скарги.

Представник позивача в судовому засіданні підтримав апеляційну скаргу та просив суд її задовольнити.

У відповідності до ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Дослідивши матеріали апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, а ухвалу суду першої інстанції слід залишити без змін, виходячи з наступного.

Судом першої інстанції встановлено, що рішенням Київської міської ради від 22.12.2016 № 787/1791 було затверджено Положення про громадський бюджет міста Києва.

З метою реалізації можливостей, наданих вказаним рішенням, було зареєстровано ряд проєктів, серед яких наступні: № 550 ІТ (Інформаційні технології), лідер проєкту - ОСОБА_6, команда проєкту - ОСОБА_2, ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 ; № 996 ІТ (Інформаційні технології), лідер проєкту - ОСОБА_6, команда проєкту - ОСОБА_3, ОСОБА_5 ; № 1212 ІТ (Інформаційні технології), лідер проєкту - ОСОБА_2.

Протоколом засідання Громадської бюджетної комісії м. Києва другого скликання від 30.08.2018 р. було ухвалено зняти проєкти № № 996, 550, 1212 з голосування та занести авторів проектів Анну Дику та Штеренталя Пилипа до списку недоброчесних авторів терміном на 1 рік.

Не погоджуючись із вказаним рішенням Громадської бюджетної комісії м. Києва, позивач звернувся з позовом до суду за захистом своїх порушених прав та законних інтересів.

Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції виходив із того, що Київською міською радою не делеговано Громадській бюджетній комісії повноважень, які б носили публічно-владний управлінський характер. Натомість, Громадська бюджетна комісія м. Києва є особливим інструментом розвитку місцевої демократії, що сприяє розвитку місцевого самоврядування, громадської активності, але ніяким чином реально не здійснює розпорядження місцевим бюджетом, оскільки такі рішення приймаються виключно Київською міською радою, і конкретно в рамках погоджених Київською місцевою радою сум здійснюється використання коштів для цілей Громадського бюджету. Подібна правова позиція в питанні «відсутності здійснення владних управлінських функцій, що є підставою для закриття провадження у справі» викладена в постанові Верховного Суду від 14.02.2018 у справі № 346/4929/16-а.

Колегія суддів погоджується із висновками суду першої інстанції, виходячи із наступного.

Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Європейський суд з прав людини у п. 24 свого рішення від 20.07.2006 у справі «Сокуренко і Стригун проти України» зазначив, що фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «судом, встановленим законом» у п. 1 ст. 6 Конвенції передбачає всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів. У своїх оцінках Суд дійшов висновку, що не може вважатися судом, «встановленим законом», національний суд, який не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, що не мала регулювання законом.

Відповідно до ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

В силу приписів п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

З системного аналізу положень наведених норм вбачається, що завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах.

Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень або іншим суб`єктом при здійсненні ним публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.

Таким чином, суд під час розгляду справи повинен встановити, що саме суб`єктом владних повноважень або іншим суб`єктом при здійсненні ним публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства було порушено права позивача.

Відповідно до п. 3 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20.05.2013 № 8 "Про окремі питання юрисдикції адміністративних судів" вирішуючи питання про віднесення норми до публічного права, а спору до публічно-правового, суди повинні враховувати загальнотеоретичні та законодавчі критерії. Зокрема, за змістом пункту 1 частини першої статті 3 КАС України у публічно-правовому спорі, як правило, хоча б однією стороною є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

Суди повинні звертати увагу на те, що спір набуває ознак публічно-правового за умов не лише наявності серед суб`єктів спору публічного органу чи посадової особи, а й здійснення ним (ними) у цих відносинах владних управлінських функцій.

Для цілей і завдань адміністративного судочинства владну управлінську функцію необхідно розуміти як діяльність усіх суб`єктів владних повноважень з виконання покладених на них Конституцією чи законами України завдань.

З логічно-конструктивного аналізу викладеного вище вбачається, що інший суб`єкт буде вважатися таким, який здійснює публічно-владну управлінську функцію, якщо він виконує в рамках правовідносин, що є предметом розгляду, покладені на нього Конституцією України або законами України завдання, або делеговані владними суб`єктами повноваження.

Проте, ані Конституцією України, ані іншим законом України не визначено завдань Громадської бюджетної комісії міста Києва.

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року N 280/97-ВР (надалі - Закон N 280/97-ВР) делеговані повноваження - це повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом, а також повноваження органів місцевого самоврядування, які передаються відповідним місцевим державним адміністраціям за рішенням районних, обласних рад.

Відповідно до ч. 1 ст. 75 Бюджетного кодексу України Міністерство фінансів України доводить Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевим державним адміністраціям, виконавчим органам відповідних місцевих рад особливості складання розрахунків до прогнозів місцевих бюджетів та проектів місцевих бюджетів.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи місцевих рад складають прогнози місцевих бюджетів та проекти місцевих бюджетів.

Проект місцевого бюджету на плановий бюджетний період ґрунтується на показниках, визначених у прогнозі місцевого бюджету, схваленому у році, що передує плановому.

Відповідно до п. 23 ч. 1 ст. 26 Закону N 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання щодо затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього; затвердження звіту про виконання відповідного бюджету.

Як вбачається з п. 2.1 рішення Київської міської ради від 22.12.2016 № 787/1791, під час формування бюджету міста Києва на 2018 рік та наступні бюджетні періоди щорічно у рамках громадського бюджету у проекті бюджету у межах відповідних бюджетних програм передбачати кошти для реалізації громадських проектів, відібраних відповідно до Положення, затвердженого пунктом 1 цього рішення.

Основні вимоги до організації і запровадження громадського бюджету міста Києва як інструменту розвитку демократії за допомогою інформаційно-комунікаційних технологій (електронна демократія) визначено Положенням про громадський бюджет міста Києва, затвердженим рішенням Київської міської ради від 22.12.2016 № 787/1791.

Відповідно до п. 2 ст. 1 Положення про громадський бюджет міста Києва, затвердженого рішенням Київської міської ради від 22.12.2016 № 787/1791 (у редакції на момент виникнення спірних правовідносин), громадська бюджетна комісія - це постійно діючий колегіальний орган, який складається з громадських об`єднань та благодійних організацій, обраних до складу ГБК шляхом голосування. ГБК від імені громадськості контролює реалізацію етапів ГБ, роботу та розвиток електронної системи, дотримання етики, є органом, що здійснює розгляд скарг будь-яких сторін - учасниць ГБ на будь-якому з етапів ГБ, затверджує результати голосування.

Відповідно до п. 11 ст. 6 Положення про громадський бюджет міста Києва, затвердженого рішенням Київської міської ради від 22.12.2016 № 787/1791, до повноважень ГБК належить: 1) супроводження ГБ на всіх його етапах, зокрема, здійснення громадського контролю за реалізацією цього Положення; 2) розгляд спірних ситуацій, що виникають на всіх етапах ГБ, а також розгляд звернень, скарг; 3) ухвалення рішень про прийняття проектів до голосування (за результатами розгляду відповідних скарг щодо результатів експертизи); 4) розгляд справ щодо дотримання учасниками ГБ правил етики та застосування до порушників заходів впливу, передбачених цим Положенням; 5) затвердження списку проектів-переможців; 6) здійснення аналізу практики реалізації ГБ та надання пропозицій та рекомендацій щодо вдосконалення механізму ГБ, а також ініціювання перед Київським міським головою питань щодо заохочення посадових та службових осіб місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, що задіяні у реалізації ГБ; 7) участь у підготовці проекту параметрів ГБ на наступний період; 8) погодження проекту плану заходів з проведення інформаційно-просвітницької кампанії; 9) погодження питань, які стосуються функціонування та розвитку електронної системи, зокрема питань, передбачених в частині п`ятій статті 2 цього Положення; 10) здійснення моніторингу реєстру доброчесності, а також ведення списку недоброчесних.

Таким чином, суд першої інстанції дійшов висновку, що з урахуванням повноважень Громадської бюджетної комісії м. Києва, Київською міською радою не делеговано Громадській бюджетній комісії повноважень, які би носили публічний владний управлінський характер. Натомість, Громадська бюджетна комісія м. Києва є особливим інструментом розвитку місцевої демократії, що сприяє розвитку місцевого самоврядування, громадської активності, але ніяким чином реально не здійснює розпорядження місцевим бюджетом, оскільки такі рішення приймаються виключно Київською міською радою, і конкретно в рамках погоджених Київською місцевою радою сум здійснюється використання коштів для цілей Громадського бюджету.

Слід також зазначити, що реалізація проєктів здійснюється за бюджетні кошти лише після включення відповідних бюджетних запитів головних розпорядників бюджетних коштів до проєкту міста Києва на плановий рік і відповідно затвердження в установленому порядку бюджету міста Києва. Ця процедура чітко врегульована нормами ст. 75 Бюджетного кодексу України.

При цьому, нормативно-правовим актом про визначення обсягу видатків, які планується спрямувати на реалізацію проєктів - переможців громадського бюджету м.Києва є рішення Київської міської ради про бюджет на відповідний рік.

Колегія суддів також враховує, що створення та діяльність Громадської бюджетної комісії не фінансується з місцевого бюджету, а члени ГБК виконують свою роботу безоплатно, на громадських засадах, витрати, необхідні для виконання своїх обов`язків, здійснюють за власний рахунок.

Таким чином, твердження апелянта про те, що рішення щодо зупинення конкурсу мають ознаки владного управлінського рішення є необґрунтованими, а тому колегією суддів до уваги не приймаються.

Підсумовуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що правовідносини, які виникли між сторонами у справі з оспорювання рішення щодо зняття проєктів позивача з голосування та занесення авторів проєктів до списку недоброчесних, не мають публічно-владного характеру.

Спір, що виник, належить до виключної компетенції ГБК та її внутрішньо-організаційної діяльності, оскільки пов`язаний з питаннями порушення етики учасниками ГБ, а тому такий спір має бути вирішений відповідно до ст. 4 Положення про Громадський бюджет міста Києва.

За таких обставин, колегія суддів вважає, що ГБК не може бути відповідачем у адміністративній справі, а тому позовні вимоги ОСОБА_2 не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Встановлена правова природа оскаржуваного рішення унеможливлює його розгляд у судовому порядку (в тому числі в адміністративних, цивільних, господарських судах), а тому таке провадження підлягає закриттю.

За приписами п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України суд закриває провадження у справі, зокрема, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Враховуючи викладене, зважаючи на предметну юрисдикцію та характер правовідносин у цій справі, колегія суддів погоджується із висновками суду першої інстанції, що даний спір непідвідомчий адміністративному суду, що є підставою для закриття провадження у справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України.

Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Враховуючи вищенаведене, доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують.

Таким чином, колегія суддів вирішила згідно ст. 316 КАС України залишити апеляційну скаргу без задоволення, з урахуванням того, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм процесуального права.

Керуючись ст. ст. 243, 244, 250, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_2 залишити без задоволення.

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 лютого 2020 року залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя: О.М. Кузьмишина

Судді: Л.О.Костюк

О.Є.Пилипенко

Повний текст постанови виготовлено 10.06.2020 р.