Справа № 815/3122/18
Суддя: Соколов В.М.
Дата ухвалення: 2020-06-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

12 червня 2020 року

Київ

справа №815/3122/18

адміністративне провадження №К/9901/12031/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Соколова В.М.,

суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,

розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами касаційну скаргу ОСОБА_1 в інтересах неповнолітнього ОСОБА_2 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2018 року (суддя - Бойко О.Я.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2019 року (головуючий суддя - Димерлій О.О., судді: Єщенко О.В., Кравченко К.В.) у справі №815/3122/18 за позовом ОСОБА_1 в інтересах неповнолітнього ОСОБА_2 до Комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету Одеської міської ради, Департаменту освіти і науки Одеської міської ради, третя особа - Головне управління Державної казначейської служби України в Одеській області, про визнання протиправним та скасування наказу,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

У червні 2018 року ОСОБА_1 в інтересах свого неповнолітнього сина ОСОБА_2 звернулася до Одеського окружного адміністративного суду з позовом, у якому просила:

- визнати протиправним рішення Комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету Одеської міської ради (далі також - Комісія) в частині доручення директору Департаменту освіти і науки Одеської міської ради заборонити прийом до дитячих дошкільних закладів та шкіл не щеплених проти кору дітей, терміном виконання-постійно та відвідування навчально-виховних закладів не щеплених проти кору дітей, терміном виконання на період спалаху кору, відображене у протоколі позачергового засідання №22 від 28 грудня 2017 року;

- визнати протиправним рішення Комісії в частині відміни дії п.п.6.1, п.п.6.2 рішення (протоколу) Комісії від 28 грудня 2017 року №22 щодо заборони прийому та відвідування навчально-виховних закладів не щеплених проти кору дітей, відображене у протоколі позачергового засідання №5 від 14 лютого 2018 року.

- визнати протиправним рішення Департаменту освіти та науки Одеської міської ради, відображене у листі №01-18-1/5241/37 від 02 січня 2018 року, яким було зобов`язано начальників територіальних відділів освіти районів департаменту освіти та науки Одеської міської ради, керівників закладів освіти забезпечити неухильне виконання, зокрема, доручень зафіксованих у п.п. 6.1 та п.п. 6.2 протоколу позачергового засідання Комісії від 28 грудня 2017 року №22.

- стягнути з місцевого бюджету Одеської міської ради на користь ОСОБА_2 65000, 00 грн моральної шкоди.

На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначила наступне.

Спільним листом Міністерства охорони здоров`я України та Міністерства освіти України від 08 вересня 2017 року №05.2/24166/1/11-9057 «Щодо спалаху захворювання на кір», адресованим головам Івано-Франківської, Одеської, Тернопільської обласних державних адміністрацій, вказано на необхідність вжити заходів щодо недопущення невакцинованих проти кору дітей у навчальні заклади.

Листом Департаменту освіти та науки Одеської обласної державної адміністрації від 05 жовтня 2017 року №3023/02/01-34-02-03 надіслано спільний лист Міністерства охорони здоров`я України та Міністерства освіти України від 08 вересня 2017 року №05.2/24166/1/11-9057 до Департаменту освіти та науки Одеської міської ради.

В свою чергу, Департамент освіти та науки Одеської міської ради надіслав спільний лист Міністерства охорони здоров`я України та Міністерства освіти України від 08 вересня 2017 року №05.2/24166/1/11-9057 начальникам територіальних відділів освіти районів департаменту освіти та науки Одеської міської ради та керівникам закладів освіти до виконання.

Протоколом №22 позачергового засідання Комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету Одеської міської ради від 28 грудня 2017 року, серед іншого, заборонено директору департаменту освіти і науки Одеської міської ради прийом до дитячих дошкільних закладів та шкіл не щеплених проти кору дітей, терміном виконання - постійно (п.п. 6.1) та відвідування навчально-виховних закладів не щеплених проти кору дітей, терміном виконання - на період спалаху кору (п.п. 6.2).

Це рішення (протокол від 28 грудня 2017 року №22) Департамент освіти та науки Одеської міської ради листом від 02 січня 2018 року №01-18-1/5241/37 надіслав начальникам територіальних відділів освіти районів Департаменту освіти та науки Одеської міської ради та керівникам закладів освіти.

Наказом Одеського дошкільного навчального закладу «Ясла-садок» №154 Одеської міської ради від 12 січня 2018 року №17-ОД заборонено відвідування дошкільного закладу нещеплених проти кору дітей на період спалаху захворюваності на кір.

Протоколом №5 позачергового засідання Комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету Одеської міської ради від 14 лютого 2018 року, у зв`язку з поліпшенням ситуації з захворюваності на кір серед дітей, вирішено відмінити дію п.п. 6.1 та п.п. 6.2 рішення (протоколу) Комісії від 28 грудня 2017 року №22 щодо заборони прийому та відвідування навчально-виховних закладів не щеплених проти кору дітей.

Позивачка - ОСОБА_1 та ОСОБА_4 являються батьками ОСОБА_2 , 2014 року народження, які за взаємною згодою між собою прийняли рішення відмовитися від проходження їх сином ОСОБА_2 профілактичних вакцинацій. У вересні 2017 р. ОСОБА_2 було прийнято до дошкільного навчального закладу «Ясла-садок» №154 Одеської міської ради Одеської області. Проте, відповідно до наказу Одеського дошкільного навчального закладу «Ясла-садок» №154 Одеської міської ради Одеської області від 12 січня 2018 року №17-ОД на період спалаху кору заборонено відвідування дошкільного закладу не щеплених проти кору дітей.

15 лютого 2018 року у зв`язку з відміною дії п.п.6.1, п.п. 6.2. рішення Комісії 28 грудня 2017 року №22 скасовано п.1.3 наказу від 12 січня 2018 року №17-ОД та допущено ОСОБА_2 до навчального процесу.

На думку ОСОБА_1 , оскаржувані рішення відповідачів є протиправними й такими, що порушують право ОСОБА_2 на дошкільну освіту, гарантоване частиною першою статті 53 Конституції України та прийняті без належних правових підстав та всупереч вимогам чинного законодавства України.

Позивачка також зауважує, що рішення (протокол) Комісії від 14 лютого 2018 року №5 не містить жодної конкретизації відвідування навчально-виховних закладів дітьми, не щепленими проти кору, і всупереч приписам статті 15 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» унеможливлюють таке відвідування без жодних застережень.

ОСОБА_1 вказує, що її син позбавлений можливостей для всебічного розвитку серед своїх однолітків-вихованців закладу дошкільної освіти відповідно до його задатків, нахилів, здібностей, індивідуальних, психічних та фізичних особливостей, культурних потреб.

З огляду на вищезазначене, ОСОБА_1 стверджує, що її сину ОСОБА_2 завдано моральні страждання, які вона оцінює у 65000,00 грн.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 02 липня 2018 року, залишеною без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня 2018 року, відмовлено у відкритті провадження в частині позовних вимог про визнання протиправним рішення Комісії щодо доручення директору Департаменту освіти і науки Одеської міської ради заборонити прийом до дитячих дошкільних закладів та шкіл не щеплених проти кору дітей, терміном виконання-постійно та відвідування навчально-виховних закладів не щеплених проти кору дітей, терміном виконання на період спалаху кору, відображене у протоколі позачергового засідання від 28 грудня 2017 року №22.

Відмовляючи у відкритті провадження в зазначеній частині позовних вимог, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції зазначив, що позивачка вже зверталася до суду з аналогічною позовною вимогою (справа №815/409/18).

Верховний Суд ухвалою від 03 грудня 2018 року відмовив у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 02 липня 2018 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня 2018 року на підставі пункту 5 частини першої статті 333 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України), оскільки дійшов висновку, що касаційна скарга є необґрунтованою.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2018 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2019 року, у задоволенні решти позовних вимог ОСОБА_1 в інтересах ОСОБА_2 відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позову, суди попередніх інстанцій зазначили, що рішення Комісії від 14 лютого 2018 року №5 щодо відміни дії п.п. 6.1, п.п. 6.2, які стосувалися заборони прийому та відвідування навчально-виховних закладів не щеплених проти кору дітей, жодним чином не порушують і не можуть порушувати права та законні інтереси позивачки, яка діє в інтересах свого неповнолітнього сина, оскільки позивачка фактично оскаржує рішення, яким усунуто перешкоду для відвідування навчально-виховного закладу. Щодо оскаржуваного рішення Департаменту освіти та науки Одеської міської ради, відображене у листі №01-18-1/5241/37 від 02 січня 2018 року суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що таке рішення не є актом суб`єкта владних повноважень організаційно-розпорядчого чи нормативно-правового характеру, а є лише службовим листом, призначеним для доведення певної інформації до адресатів, що позбавляє його ознак рішення суб`єкта владних повноважень, яке може бути оскаржене в розумінні статті 19 КАС України. Суди також зазначили, що вимога про стягнення моральної шкоди задоволенню не підлягає, оскільки є похідною від вимог у задоволенні яких відмовлено.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги, позиція інших учасників справи

У касаційній скарзі ОСОБА_1 в інтересах свого неповнолітнього сина ОСОБА_2 , посилаючись на неправильне застосування норм матеріального й порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2018 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2019 року і ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що суди попередніх інстанцій, всупереч вимогам чинного законодавства, фактично визнали Комісію з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету Одеської міської ради органом місцевого самоврядування. Зазначає, що суди не надали всебічної та належної оцінки всім її доводам, зокрема, про те, що Комісією під час прийняття оскаржуваного рішення 14 лютого 2018 року №5 порушено принцип правової визначеності. На думку позивачки, приймаючи рішення від 14 лютого 2018 року №5 Комісія протиправно керувалася приписами статті 15 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб», оскільки ця стаття унеможливлює відвідування нещепленими дітьми навчально-виховних закладів без жодних застережень, натомість питання про відвідування дошкільного навчального закладу дітьми, батьки яких відмовились від щеплень, вирішується лікарсько-консультативною комісією.

У відзиві на касаційну скаргу, Комісія з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету Одеської міської ради просить касаційну скаргу ОСОБА_1 в інтересах ОСОБА_2 залишити без задоволення, а судові рішення попередніх інстанцій залишити без змін.

Рух касаційної скарги

02 травня 2019 року вказана касаційна скарга надійшла до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду.

За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Шарапи В.М., суддів Бевзенка В.М., Данилевич Н.А.

Ухвалою Верховного Суду від 08 травня 2019 року було відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.

Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 24 червня 2019 року, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача у цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.

За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями 24 червня 2019 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Соколову В.М., суддям Єресько Л.О., Загороднюку А.Г.

Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи

ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , є сином ОСОБА_1 та ОСОБА_4 , що підтверджено свідоцтвом про народження серії НОМЕР_1 .

ОСОБА_1 та ОСОБА_4 свідомо прийняли рішення про відмову від проходження їх сином ОСОБА_2 профілактичних вакцинацій. Таке рішення передусім полягало в піклуванні про здоров`я їх дитини, яка періодично страждає від головного болю, зумовленого підвищеним артеріальним тиском.

Відповідно до довідки комунальної установи «Міський протитуберкульозний диспансер» від 15 серпня 2017 року ОСОБА_2 дозволено відвідувати дитячий колектив.

16 серпня 2017 року ОСОБА_1 , як мати, підтвердила відмову від профілактичної вакцинації ОСОБА_2 .

Згідно висновку імунологічної комісії комунальної установи «Дитяча міська поліклініка №4» від 22 серпня 2017 року прийнято рішення про відмову від профілактичних щеплень ОСОБА_2

У вересні 2017 року ОСОБА_2 прийнято до дошкільного навчального закладу «Ясла-садок» №154 Одеської міської ради Одеської області.

В зв`язку зі спалахом в Україні захворювання на кір, листом Міністерства охорони здоров`я України та Міністерства освіти та науки України від 08 вересня 2017 року №05.2/24166/1/11-9057 вказано головам Івано-Франківської, Одеської, Тернопільської обласних державних адміністрацій на необхідність заборонити у вказаних областях відвідування дошкільних та загальноосвітніх навчальних закладів дітьми, які не мають жодного щеплення проти кору.

Департамент освіти та науки Одеської міської ради листом від 13 жовтня 2017 року №01-18-3/3654/4724 надіслав начальникам територіальних відділів освіти районів департаменту освіти та науки Одеської міської ради керівникам закладів освіти на виконання спільний лист Міністерства охорони здоров`я України та Міністерства освіти та науки України від 08 вересня 2017 року №05.2/24166/1/11-9057 «Щодо спалаху захворювання на кір». Одночасно, висловлено прохання посилити інформаційно-роз`яснювальну роботу серед дітей та батьків з питань профілактики захворювання на кір.

Протоколом №22 позачергового засідання Комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету Одеської міської ради від 28 грудня 2017 року про хід виконання рішення комісії з питань ТЕБ і НС виконавчого комітету Одеської міської ради від 15 червня 2017 року №11 «Про затвердження заходів щодо недопущення розповсюдження захворюваності на кір серед населення м. Одеси у 2017 році», серед іншого, заборонено директору департаменту освіти і науки Одеської міської ради прийом до дитячих дошкільних закладів та шкіл не щеплених проти кору дітей, терміном виконання - постійно (п.п. 6.1) та відвідування навчально-виховних закладів не щеплених проти кору дітей, терміном виконання - на період спалаху кору (п.п. 6.2).

Листом Департаменту освіти та науки Одеської міської ради від 02 січня 2018 року за №01-18-1/5241/37 надіслано начальникам територіальних відділів освіти районів департаменту освіти та науки Одеської міської ради, керівникам закладів освіти протокол №22 позачергового засідання Комісії та зобов`язано забезпечити неухильне виконання п.п. 6.1, 6.2, 6.3, 6.4, 6.5, 6.6 Протоколу Комісії від 28 грудня 2018 року №22; посилити інформаційно-роз`яснювальну роботу серед батьків учнів (вихованців) з питань щеплення та профілактики захворювання на кір. Рекомендовано керівникам закладів загальної середньої освіти використовувати різноманітні форми організації освітнього процесу з учнями у разі їх відсторонення від відвідування закладів (дистанційна, індивідуальна, тощо).

12 січня 2018 року, на виконання протоколу №22 позачергового засідання Комісії від 28 грудня 2017 року та листа Департаменту освіти та науки Одеської міської ради від 02 січня 2018 року №01-18- 1/5241/37, Одеський дошкільний навчальний заклад «Ясла-садок» №154 Одеської міської ради Одеської області прийняв наказ №17-ОД «Про недопущення розповсюдження захворюваності на кір в дошкільному закладі», яким, серед іншого, заборонено відвідування дошкільного закладу не щеплених проти кору дітей на період спалаху кору.

Протоколом №5 позачергового засідання Комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету Одеської міської ради від 14 лютого 2018 року, у зв`язку з поліпшенням ситуації з захворюваності на кір серед дітей, вирішено відмінити дію п.п. 6.1 та п.п. 6.2 рішення (протоколу) Комісії від 28 грудня 2017 року №22 щодо заборони прийому та відвідування навчально-виховних закладів не щеплених проти кору дітей.

У зв`язку з припиненням дії вказаних вище положень рішення Комісії, 15 лютого 2018 року скасовано п. 1.3 наказу від 12 січня 2018 року №17-ОД та ОСОБА_2 був допущений до навчально-виховного процесу в дошкільному навчальному закладі «Ясла-садок» №154 Одеської міської ради Одеської області.

Вважаючи вказані рішення такими, що перешкоджають її неповнолітньому сину реалізовувати гарантоване Конституцією України право на освіту, а також задля захисту законних прав та інтересів ОСОБА_2 позивачка звернулася із цим позовом.

Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15 січня 2020 року №460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон №460-IX), який набрав чинності 08 лютого 2020 року, установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, виходить з наступного.

За приписами статті 3 Конституції України, людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 27 Конституції України кожен має право захищати своє життя і здоров`я, життя і здоров`я інших людей від протиправних посягань.

Кожен має право на охорону здоров`я, медичну допомогу та медичне страхування (стаття 49 Конституції України).

Відповідно до статті 53 Конституції України повна загальна середня освіта є обов`язковою. Держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням і студентам.

Відповідно до частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Статтею 62 Закону України «Про освіту» передбачено, що до органів управління у сфері освіти належать: Кабінет Міністрів України; центральний орган виконавчої влади у сфері освіти і науки; центральний орган виконавчої влади із забезпечення якості освіти; постійно діючий колегіальний орган у сфері забезпечення якості вищої освіти; державні органи, яким підпорядковані заклади освіти; Верховна Рада Автономної Республіки Крим; Рада міністрів Автономної Республіки Крим; органи місцевого самоврядування.

Згідно пункту 6 частини першої статті 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить вжиття необхідних заходів щодо ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій відповідно до закону, інформування про них населення, залучення в установленому законом порядку до цих робіт підприємств, установ та організацій, а також населення.

До делегованих повноважень виконавчих органів місцевого самоврядування належить вжиття у разі надзвичайних ситуацій необхідних заходів відповідно до закону щодо забезпечення державного і громадського порядку, життєдіяльності підприємств, установ та організацій, врятування життя людей, захисту їх здоров`я, збереження матеріальних цінностей (частина перша статті 38 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

За приписами пункту 21 частини другої статті 19 Кодексу цивільного захисту України, постанови Кабінету Міністрів України від 17 червня 2015 року №409 «Про затвердження Типового положення про регіональну та місцеву комісію з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій», статті 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рішенням Одеської міської ради від 27 серпня 2015 року №272 затверджено Положення про Комісію з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету Одеської міської ради (далі - Положення).

Комісія є постійно діючим органом, який утворюється виконавчим комітетом Одеської міської ради для координації діяльності органів місцевого самоврядування, територіальних органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, пов`язаної із забезпеченням техногенно-екологічної безпеки, захисту населення і територій від наслідків надзвичайних ситуацій, запобігання виникненню надзвичайних ситуацій і реагування на них на території міста (пункт 1 Положення).

Основними завданнями Комісії є, у тому числі санітарне та епідемічне благополуччя населення.

Згідно з пункту 4 Положення, Комісія відповідно до покладених на неї завдань у режимі повсякденної діяльності, зокрема, координує здійснення заходів щодо профілактики та локалізації інфекційних захворювань, а також запобігання виникненню випадків масових харчових отруєнь населення.

Відповідно до пункту 5 Положення, Комісія має право, зокрема, заслуховувати інформацію керівників виконавчих органів Одеської міської ради, територіальних органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, розташованих на території міста з питань, що належать до їх компетенції, видавати їм відповідні доручення.

Частинами першою та другою статті 15 Закону України «Про захист населення від інфекційних захворювань», прийом дітей до виховних, навчальних, оздоровчих та інших дитячих закладів проводиться за наявності відповідної довідки закладу охорони здоров`я, в якому дитина перебуває під медичним наглядом. Довідка видається на підставі даних медичного огляду дитини, якщо відсутні медичні протипоказання для її перебування у цьому закладі, а також якщо їй проведено профілактичні щеплення згідно з календарем щеплень і вона не перебувала в контакті з хворими на інфекційні хвороби або бактеріоносіями.

Дітям, які не отримали профілактичних щеплень згідно з календарем щеплень, відвідування дитячих закладів не дозволяється. У разі якщо профілактичні щеплення дітям проведено з порушенням установлених строків у зв`язку з медичними протипоказаннями, при благополучній епідемічній ситуації за рішенням консиліуму відповідних лікарів вони можуть бути прийняті до відповідного дитячого закладу та відвідувати його.

Статтею 27 Закону України «Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення» встановлено, що профілактичні щеплення з метою запобігання захворюванням на туберкульоз, поліомієліт, дифтерію, кашлюк, правець та кір в Україні є обов`язковими.

Відповідно до частини першої статті 4 Закону України «Про дошкільну освіту», дошкільна освіта є обов`язковою первинною складовою частиною системи безперервної освіти в Україні.

Предметом позову у цій справі є рішення Комісії, відображене у протоколі позачергового засідання №5 від 14 лютого 2018 року щодо відміни дії п.п.6.1, п.п.6.2 рішення (протоколу) Комісії від 28 грудня 2017 року №22 про заборону прийому та відвідування навчально-виховних закладів не щеплених проти кору дітей, а також лист Департаменту освіти та науки Одеської міської ради №01-18-1/5241/37 від 02 січня 2018 року, яким було зобов`язано начальників територіальних відділів освіти районів департаменту освіти та науки Одеської міської ради, керівників закладів освіти забезпечити неухильне виконання, зокрема, доручень зафіксованих у п.п. 6.1 та п.п. 6.2 протоколу позачергового засідання Комісії від 28 грудня 2017 року №22.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог в частині оскарження листа Департаменту освіти та науки Одеської міської ради №01-18-1/5241/37 від 02 січня 2018 року, суди попередніх інстанцій дійшли висновку що такий лист не є актом суб`єкта владних повноважень організаційно розпорядчого чи нормативно-правового характеру, а є лише службовим листом призначеним для проведення певної інформації до адресатів, що позбавляє його ознак рішення суб`єкта владних повноважень, яке може бути оскаржено у розумінні статті 19 КАС України.

Перевіривши мотиви з яких виходили суди попередніх інстанцій на відповідність вимогам чинного законодавства, колегія суддів зазначає таке.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 вказаного КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Рішення суб`єкта владних повноважень у контексті положень КАС України необхідно розуміти як нормативно-правові акти, так і правові акти індивідуальної дії.

Нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Тобто, обов`язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії, а також відповідних дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень є створення ними юридичних наслідків у формі прав, обов`язків, їх зміни чи припинення.

За частиною другою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Водночас право на судове оскарження не є абсолютним, наявність лише формальної або процедурної помилки, без врахування рішення, яке має для суб`єкта конкретні юридичні наслідки, не є підставою для звернення до суду.

Отже, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин, вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод.

Відповідно до пункту 4.2.6 Положення про департамент освіти та науки Одеської міської ради, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 16 квітня 2013 року №3287-VІ, директор Департаменту в межах своїх повноважень видає накази і затверджує рішення колегії Департаменту, що набирає чинності з часу їх підпису.

Водночас згідно з пункту 1.4 Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 року №34/5 наказ, розпорядження, постанова, рішення (далі розпорядчий документ) - акт організаційно - розпорядчого характеру чи нормативно - правового змісту, що видається суб`єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно - господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.

За приписами пункту 83 Інструкції з діловодства у виконавчих органах Одеської міської ради, затвердженої розпорядженням Одеського міського голови від 09 лютого 2012 року №77-01р розпорядження, накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого чи нормативно-правового характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності виконавчого органу міської ради, адміністративно - господарських або кадрових питань.

Відповідно до пункту 121 Інструкції з діловодства у виконавчих органах Одеської міської ради службові листи складаються з метою обміну інформацією між виконавчими органами міської ради, іншими установами.

Таким чином, оскаржуваний лист Департаменту освіти та науки Одеської міської ради від 02 січня 2018 року №01-18-1/5241/37 є лише передумовою для прийняття уповноваженим суб`єктом відповідного рішення, а тому не набуває статусу рішення суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України.

З огляду на вищевикладене суди попередніх інстанцій дійшли правомірного висновку, що лист Департаменту освіти та науки Одеської міської ради від 02 січня 2018 року №01-18-1/5241/37 не може бути предметом оскарження в адміністративній справі, оскільки не створює правових наслідків у вигляді виникнення, зміни чи припинення певних прав та обов`язків, а виконує функцію обміну інформацією.

Відмовляючи у задоволенні позовної вимоги ОСОБА_1 в інтересах ОСОБА_2 про визнання протиправним рішення Комісії, відображене у протоколі позачергового засідання №5 від 14 лютого 2018 року щодо відміни дії п.п.6.1, п.п.6.2 рішення (протоколу) Комісії від 28 грудня 2017 року №22 про заборону прийому та відвідування навчально-виховних закладів не щеплених проти кору дітей, суд першої інстанції, з висновком якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що це рішення жодним чином не порушує і не може порушувати права та законні інтереси позивачки.

Такий висновок мотивований тим, що позивачка оскаржує вказане рішення з підстав порушення права її неповнолітнього сина на отримання освіти шляхом створення перешкод для відвідування навчально-виховного закладу. Проте, оскаржуваним рішенням фактично таку перешкоду усунуто, а саме відмінено дію п.п.6.1, п.п.6.2 рішення (протоколу) Комісії від 28 грудня 2017 року №22 про заборону прийому та відвідування навчально-виховних закладів не щеплених проти кору дітей.

Поряд з цим, одним із аргументів ОСОБА_1 в інтересах ОСОБА_2 щодо протиправності рішення Комісії, відображене у протоколі позачергового засідання №5 від 14 лютого 2018 року є те, що Комісія не наділена законними повноваженнями щодо вжиття заходів для запобігання надзвичайних ситуацій та встановлення заборони чи відміняти заборону відвідування навчально-виховних закладів дітей, які не отримали профілактичні щеплення.

Надаючи оцінку повноваженням Комісії, суд першої інстанції дійшов висновку, що Комісія є постійно діючим органом виконавчого комітету Одеської міської ради для координації діяльності органів місцевого самоврядування, територіальних органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, пов`язаної із забезпеченням техногенно-екологічної безпеки, захисту населення і територій від наслідків надзвичайних ситуацій, запобігання виникненню надзвичайних ситуацій і реагування на них на території міста.

Тобто, судом першої інстанції фактично підтверджено наявність компетенції (повноважень) Комісії в частині прийняття оскаржуваного рішення.

Натомість, суд апеляційної інстанції, щодо наявності компетенції (повноважень) Комісії вказав, що це питання було предметом розгляду у справі №815/409/18. Так, рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 18 травня 2018 року, яке залишено без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2018 року адміністративний позов законного представника малолітнього ОСОБА_2 , ОСОБА_1 до Комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету Одеської міської ради про встановлення відсутності компетенції (повноважень) щодо заборони відвідувати навчально-виховні заклади нещепленими дітьми залишено без задоволення.

Разом з цим, колегія суддів зауважує, що постановою Верховного Суду від 30 січня 2020 року касаційну скаргу законного представника ОСОБА_2 - ОСОБА_1 задоволено частково, рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 травня 2018 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2018 року було скасовано, а справу №815/409/18 направлено на новий розгляд до Одеського окружного адміністративного суду.

Таке рішення Верховного Суду мотивовано тим, що судами попередніх інстанцій поза увагою залишилося з`ясування питання чи є відповідач - Комісія з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету Одеської міської ради суб`єктом владних повноважень з огляду на встановлену судами можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії щодо встановлення заборони відвідування навчально-виховних закладів дітей, які не отримали профілактичні щеплення, та забороняти прийом до дитячих навчальних закладів та шкіл нещеплених проти кору дітей.

Враховуючи, що у цій справі відповідачем також є Комісія з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій виконавчого комітету Одеської міської ради, повноваження якої щодо прийняття рішення, відображеного у протоколі позачергового засідання №5 від 14 лютого 2018 року про відміну дії п.п.6.1, п.п.6.2 рішення (протоколу) Комісії від 28 грудня 2017 року №22 щодо заборони прийому та відвідування навчально-виховних закладів не щеплених проти кору дітей судами попередніх інстанцій залишено поза увагою, колегія суддів дійшла висновку про скасування судових рішень попередніх інстанцій в цій частині та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Відповідно до частин першої-четвертої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

З огляду на приписи зазначеної норми процесуального закону, обґрунтованим визнається судове рішення, в якому повно відображені обставини, що мають значення для справи чи для вирішення певного процесуального питання, висновки суду про встановлені обставини є вичерпними, відповідають дійсності і підтверджуються належними і допустимими доказами.

Це означає, що судове рішення має містити пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок.

Суди першої та апеляційної інстанцій викладеного не дотрималися.

Неповнота з`ясування судами фактичних обставин справи позбавляє Верховний Суд можливості перевірити правильність застосування судами норм матеріального права при вирішенні питання щодо правомірності прийняття спірного наказу.

У той же час суд касаційної інстанції у силу положень статті 341 КАС України обмежений у праві встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

На підставі пункту 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

Частиною другою статті 353 КАС України передбачено, що підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази; або 2) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 3) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

Зважаючи на те, що допущені судами порушення норм процесуального права не можуть бути усунуті судом касаційної інстанції, який процесуальним законом позбавлений можливості досліджувати докази і встановлювати обставини, рішення судів першої та апеляційної інстанцій в частині позовних вимог про визнання протиправним рішення Комісії в частині відміни дії п.п.6.1, п.п.6.2 рішення (протоколу) Комісії від 28 грудня 2017 року №22 щодо заборони прийому та відвідування навчально-виховних закладів не щеплених проти кору дітей, відображене у протоколі позачергового засідання №5 від 14 лютого 2018 року та відповідно стягнення з місцевого бюджету Одеської міської ради на користь ОСОБА_2 65000, 00 грн моральної шкоди - підлягають скасуванню, а справа в цій частині - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції, якому слід вжити визначені законом заходи, необхідні для встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, надати оцінку всім аргументам учасників справи та прийняти обґрунтоване і законне судове рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.

Висновки щодо розподілу судових витрат

За приписами частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Оскільки за наслідками касаційного розгляду Судом не ухвалюється нове рішення, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №460-IX та статтями 3, 341, 344, 349, 353, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 в інтересах неповнолітнього ОСОБА_2 задовольнити частково.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2018 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2019 року в частині позовних вимог про визнання протиправним рішення Комісії в частині відміни дії п.п.6.1, п.п.6.2 рішення (протоколу) Комісії від 28 грудня 2017 року №22 щодо заборони прийому та відвідування навчально-виховних закладів не щеплених проти кору дітей, відображене у протоколі позачергового засідання №5 від 14 лютого 2018 року та відповідно стягнення з місцевого бюджету Одеської міської ради на користь ОСОБА_2 65000, 00 грн моральної шкоди - скасувати і направити справу в цій частині на новий розгляд до Одеського окружного адміністративного суду.

В іншій частині рішення Одеського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2018 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2019 року у справі №815/3122/18 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

В.М. Соколов

Л.О. Єресько

А.Г. Загороднюк ,

Судді Верховного Суду