Справа № 320/6933/19
Суддя: Черпіцька Людмила Тимофіївна
Дата ухвалення: 2020-06-09 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 320/6933/19 Суддя (судді) першої інстанції: Панченко Н.Д.
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 червня 2020 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого-судді: Черпіцької Л.Т.
суддів:Глущенко Я.Б., Собківа Я.М.,
за участю секретаря:Закревської І.Л.,
від прокуратури Дарницького гарнізону Центрального регіону України Козлов А.І.
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Військового прокурора Дарницького гарнізону Центрального регіону України на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2019 року у справі за адміністративним позовом Військового прокурора Дарницького гарнізону Центрального регіону України в інтересах держави в особі Військової частини НОМЕР_1 до ОСОБА_1 про відшкодування шкоди,

В С Т А Н О В И Л А:

Військовий прокурор Дарницького гарнізону Центрального регіону України звернувся до суду з позовом, в порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру», в інтересах держави в особі Військової частини НОМЕР_1 , в якому просив суд стягнути з ОСОБА_1 завдану матеріальну шкоду у сумі 33302,75 грн. на користь Військової частини НОМЕР_1 .

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2019 року повернено позовну заяву на підставі статті 169 КАС України.

Ухвала суду першої інстанції мотивована тим, що, по-перше, до позовної заяви не було надано жодних доказів, які підтверджують право М.Петришина підписувати позовну заяву, а також доказів того, що ОСОБА_2 станом на день звернення з позовом до суду дійсно обіймає посаду Військового прокурора Дарницького гарнізону Центрального регіону України та має право вчиняти юридично значимі дії без будь-яких обмежень.

По-друге, при зверненні до суду прокурором порушені вимоги положень частини четвертої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки не надано належних та допустимих доказів неналежного виконання суб`єктом владних повноважень в інтересах якого він звернувся, власних повноважень, та не зазначено порушеного державного інтересу на захист якого звернувся прокурор.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, Військовий прокурор Дарницького гарнізону Центрального регіону України подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що судом першої інстанції зроблено необґрунтований висновок про відсутність підстав для представництва інтересів держави прокурором. Такою підставою є не звернення військової частини протягом тривалого часу з позовом до суду, що завдає економічної і оборонної шкоди державі. При цьому, наголошує, що строк звернення до суду з даним позовом майже сплив, а «інтереси держави» є оціночним поняттям. Окрім того, посилаючись на статтю 13 Закону України «Про прокуратуру», вказує на наявність у нього права підпису позовної заяви, як особи, що керує Військовою прокуратурою Дарницького гарнізону.

Відповідно до частини 1 статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги та перевіривши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Фактичними підставами, що зумовили постановлення оскаржуваного судового рішення стало не надання доказів на підтвердження права Військового прокурора Дарницького гарнізону М.Петришина підписувати позовну заяву, а також відсутність належного обґрунтування порушеного державного інтересу на захист якого звернувся прокурор.

Як вбачається з матеріалів справи, позовну заяву від імені прокуратури Дарницького гарнізону підписано Військовим прокурором Дарницького гарнізону М.Петришиним.

Відповідно до частин першої, третьої статті 55 КАС України сторона, третя особа в адміністративній справі, а також особа, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, може брати участь у судовому процесі особисто (самопредставництво) та (або) через представника.

Юридична особа, суб`єкт владних повноважень, який не є юридичною особою, бере участь у справі через свого керівника або члена виконавчого органу, уповноваженого діяти від її (його) імені відповідно до закону, статуту, положення (самопредставництво юридичної особи), або через представника.

Згідно статті 59 КАС України повноваження представників сторін та інших учасників справи мають бути підтверджені такими документами:

1) довіреністю фізичної або юридичної особи;

2) свідоцтвом про народження дитини або рішенням про призначення опікуном, піклувальником чи охоронцем спадкового майна.

2. Довіреність фізичної особи повинна бути посвідчена нотаріально або, у визначених законом випадках, іншою особою.

У разі задоволення заявленого клопотання щодо посвідчення довіреності фізичної особи на ведення справи, що розглядається, суд без виходу до нарадчої кімнати постановляє ухвалу, яка заноситься секретарем судового засідання до протоколу судового засідання, а сама довіреність або засвідчена підписом судді копія з неї приєднується до справи.

Довіреність фізичної особи, за зверненням якої прийнято рішення про надання їй безоплатної вторинної правничої допомоги, може бути посвідчена посадовою особою органу (установи), який прийняв таке рішення.

3. Довіреність від імені юридичної особи видається за підписом (електронним цифровим підписом) посадової особи, уповноваженої на це законом, установчими документами.

4. Повноваження адвоката як представника підтверджуються довіреністю або ордером, виданим відповідно до Закону України "Про адвокатуру і адвокатську діяльність".

5. Відповідність копії документа, що підтверджує повноваження представника, оригіналу може бути засвідчена підписом судді.

6. Оригінали документів, зазначених у цій статті, копії з них, засвідчені суддею, або копії з них, засвідчені у визначеному законом порядку, приєднуються до матеріалів справи.

7. У разі подання представником заяви по суті справи в електронній формі він може додати до неї довіреність або ордер в електронній формі, підписані електронним цифровим підписом відповідно до Положення про Єдину судову інформаційно-телекомунікаційну систему.

8. У разі подання представником до суду заяви, скарги, клопотання він додає довіреність або інший документ, що посвідчує його повноваження, якщо в справі немає підтвердження такого повноваження на момент подання відповідної заяви, скарги, клопотання.

9. Довіреності або інші документи, які підтверджують повноваження представника і були посвідчені в інших державах, повинні бути легалізовані в установленому законодавством порядку, якщо інше не встановлено міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

З наведеного вбачається, що дія статті 59 КАС України не поширюється на випадки самопредставництва юридичної особи. Інші норми вказаного Кодексу також не вимагають додавання до, зокрема, позовної заяви, документів, що підтверджують повноваження відповідного керівника у випадку самопредставництва юридичної особи.

Відповідно до ч. 4 ст. 7 Закону України «Про прокуратуру» офіс Генерального прокурора є органом прокуратури вищого рівня щодо обласних та окружних прокуратур, обласна прокуратура є органом прокуратури вищого рівня щодо окружних прокуратур, розташованих у межах адміністративно-територіальної одиниці, що підпадає під територіальну юрисдикцію відповідної обласної прокуратури.

Згідно ст. 10 Закону України «Про прокуратуру» у системі прокуратури України діють обласні прокуратури, до яких належать прокуратури областей, прокуратура Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, Київська міська прокуратура.

Згідно ст. 12 Закону України «Про прокуратуру» у системі прокуратури України діють окружні прокуратури, перелік та територіальна юрисдикція яких визначається наказом Генерального прокурора. Окружну прокуратуру очолює керівник окружної прокуратури, який має першого заступника та не більше двох заступників.

Отже військові прокуратури гарнізонів є окружними та прирівняними до прокуратур міст і районів.

Стаття 24 Закону України «Про прокуратуру» регламентує, що право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам обласних та окружних прокуратур, їх першим заступникам та заступникам, прокурорам Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.

За таких обставин, суд першої інстанції дійшов невірного висновку про необхідність підтвердження повноважень Військового прокурора Дарницького гарнізону М.Петришина і, відповідно, про наявність підстав для повернення позовної.

Відтак, суд першої інстанції допустив порушення норм процесуального права, що потягнуло постановлення незаконної ухвали в цій частині.

В той же час, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про не доведення військовим прокурором права звернення з даним позовом на захист інтересів держави.

У цій справі судом першої інстанції встановлено, що позовні вимоги, так само як вимоги апеляційної скарги, мотивовано не зверненням Військової частини з позовом протягом тривалого періоду для захисту інтересів держави та нездійсненням цим суб`єктом заходів щодо захисту таких інтересів.

Частиною першою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року№ 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) передбачено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Частиною четвертою статті 23 Закону № 1697-VII передбачено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Аналіз вищенаведених норм дає підстави для висновку, що прокурор, як посадова особа державного правоохоронного органу, з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави (стаття 55 Конституції України), але не на загальних підставах, а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього, або ж звертається в інтересах громадян, які за віком, станом здоров`я чи соціально-правовим статусом самі не спроможні захистити свої права. Таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен обґрунтувати, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно. У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

Відповідна правова позиція викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16.

Представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а - спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

Отже, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.

Враховуючи викладене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Відповідна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 24 вересня 2019 року у справі №320/903/19.

Крім того, слід зазначити, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16 щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді зазначила наступне.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Також Велика Палата Верховного Суду послалася на Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року № 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону», у яких щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.

Підсумовуючи наведене вище, є підстави для висновку, що аналіз частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» свідчить про те, що прокурор може підтвердити наявність підстав для представництва інтересів держави в суді шляхом надання належного обґрунтування, підтвердженого достатніми доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного суб`єкта владних повноважень про звернення до суду, запитами, а також копіями документів, отриманих від суб`єкта владних повноважень, що свідчать про наявність підстав для відповідного представництва.

Аналогічний правовий висновок викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 19 липня 2018 року у справі №822/1169/17, від 17 липня 2019 року у справі № 810/3159/18, від 18 липня 2019 року у справі № 826/15794/17.

Колегія суддів акцентує увагу на тому, що військовий прокурор у даній справі фактично доводить бездіяльність органу, в інтересах якого він звернувся, а не можливість чи неможливість такого органу самостійно звернутись із цим позовом до суду. Подаючи позов, військовий прокурор не зазначив жодних причин неможливості здійснення позивачем захисту своїх прав та охоронюваних законом інтересів в судовому порядку та не доведено належним чином його бездіяльність.

В свою чергу, прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

У такому разі прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовця, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо).

Обставини дотримання прокурором встановленої частинами 3, 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" процедури, яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з`ясуванню судом на стадії відкриття провадження та не залежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до приписів статей 53, 169 КАС України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті. У той же час, відповідний уповноважений орган держави (за його наявності), виконуючи свої функції, не позбавлений можливості самостійно звернутись до суду з метою захисту інтересів держави.

Проаналізувавши матеріали справи в їх сукупності, колегія суддів дійшла висновку про відсутність у військового прокурора законних підстав на звернення з даним позовом до суду в інтересах Військової частини НОМЕР_1 , оскільки не доведено, що Військова частина НОМЕР_1 не може чи не бажає самостійно здійснювати захист інтересів держави та звертатись до суду з відповідним позовом до відповідача, а також про те, що у даній справі немає передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутись до суду за захистом інтересів держави.

З огляду на викладене, суд першої інстанції правильно вирішив повернути дану позовну заяву, однак не правильно застосував норми процесуального права, встановивши необхідність підтвердження повноважень Військового прокурора Дарницького гарнізону М.Петришина на підписання позовної заяви, а тому з мотивувальної частини оскаржуваного рішення слід виключити такі мотиви.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Приписи п. 4 ч. 1, ч. 2 ст. 317 КАС України визначають, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм процесуального права.

Керуючись статтями 308, 310, 312, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу Військового прокурора Дарницького гарнізону Центрального регіону України залишити без задоволення.

Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2019 року змінити, виключивши з її мотивувальної частини висновки про необхідність підтвердження повноважень Військового прокурора Дарницького гарнізону М.Петришина на підписання позовної заяви.

В іншій частині ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2019 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Повний текст постанови виготовлено 09 червня 2020 року.

Головуючий суддя:Л.Т. Черпіцька
Судді:Я.Б.Глущенко
Я.М. Собків