Справа № 320/6687/19
Суддя: Горобцова Я.В.
Дата ухвалення: 2020-06-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

10 червня 2020 року № 320/6687/19

Київський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Горобцової Я.В., розглянувши у письмовому провадженні за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до начальника відділу містобудування та архітектури, капітального будівництва і цивільного захисту Кагарлицької районної державної адміністрації Андрущенка Олега Володимировича про визнання протиправним та скасування рішення,

о б с т а в и н и с п р а в и:

До Київського окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов ОСОБА_1 до начальника відділу містобудування та архітектури, капітального будівництва і цивільного захисту Кагарлицької районної державної адміністрації Андрущенка Олега Володимировича, в якому позивач просить суд:

- визнати протиправним та скасувати рішення начальника Відділу містобудування та архітектури, капітального будівництва і цивільного захисту Кагарлицької районної державної адміністрації Андрущенка О.В. № 11-29/120 від 28 серпня 2019 року «Про відміну дії висновку № 11-29/84 від 8 липня 2019 року про можливість відведення земельної ділянки».

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що рішенням 40-ї сесії Черняхівської сільської ради 7 скликання № 60 від 01.08.2019 позивачу було надано дозвіл на замовлення проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0100 га для будівництва індивідуального гаража із земель громадської забудови по АДРЕСА_2 на території Черняхівської сільської ради в межах населеного пункту. Дане рішення було прийнято на підставі висновку відділу містобудування та архітектури, капітального будівництва і цивільного захисту Кагарлицької районної державної адміністрації від 08.07.2019 № 11-29/84 та відповідної заяви позивача від 18.07.2019. В подальшому позивачем був виготовлений проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки та переданий на затвердження Черняхівської сільської ради. Проте, затверджувати даний проект землеустрою сільська рада відмовилася у зв`язку з тим, що відповідачем 28.08.2019 було прийнято рішення про відміну дії попереднього висновку № 11-29/84 від 08.07.2019. Зазначене рішення є протиправним та чинить перешкоди позивачу у реалізації його права на отримання у власність земельної ділянки. Висновок про можливість відведення земельної ділянки є актом односторонньої дії, а тому відповідач не мав правових підстав для його самостійного скасування.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2019 року відкрито провадження в адміністративній справі за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.

10 січня 2020 року представником відповідача, через службу діловодства суду, подано відзив на позовну заяву, в якому останній просив в задоволенні позовних вимог відмовити в повному обсязі. Стверджував, що предметом розгляду даного спору є рішення, яке відповідач не приймав, оскільки ним лише було направлено на адресу Черняхівської сільської ради лист в якому зазначено про відміну дії висновку Відділу від 08.07.2019 №11-29/84. Помилкове надання відповідачем попереднього висновку відбулося у зв?язку з тим, що позивач подав заяву та вказував, що земельна ділянка йому відводиться за адресою: АДРЕСА_2 , тобто біля житлового будинку, а насправді земельна ділянка відводиться поза межами жилої забудови. Отже, для відведення у власність земельної ділянки не в межах житлової забудови позивачу необхідно розробити та затвердити містобудівну документацію, тобто детальний план території або план зонування. За таких обставин слід дійти висновку, що у позивача був наявний обов`язок надати план зонування або детальний план території, затверджений відповідно до вимог цього Закону, а відтак відповідач мав правові підстави вимагати від позивача вказану містобудівну документацію, а також відмінити попередньо наданий висновок. Крім того, розроблення і затвердження детального плану за межами населених пунктів належить до компетенції відповідної районної державної адміністрації.

Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд

в с т а н о в и в:

8 липня 2019 року відділом містобудування та архітектури, капітального будівництва і цивільного захисту Кагарлицької районної державної адміністрації надано Черняхівській сільській раді висновок № 11-29/84 про можливість відведення земельної ділянки. В якому зазначено, що Відділ провівши обстеження земельної ділянки площею 0,01 га, розташованої по АДРЕСА_2 (в межах існуючої житлової забудови) не заперечує проти її відведення для гаражного будівництва з урахуванням вимог нормативно-правових актів, державних будівельних норм, генерального плану населеного пункту та інших вимог чинного законодавства України.

18 липня 2019 року ОСОБА_1 подано на розгляд чергової сесії Черняхівської сільської ради заяву про надання йому дозволу на виготовлення проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею до 0,01 га для індивідуального гаражного будівництва по

АДРЕСА_2. Рішенням Черняхівської сільської ради 40 сесії 7 скликання від 1 серпня 2019 року № 60 ОСОБА_1 було надано дозвіл на замовлення проекту із землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки загальною площею 0,0100 га для будівництва індивідуального гаража із земель житлової та громадської забудови по АДРЕСА_2 на території Черняхівської сільської ради в межах населеного пункту. Вирішено подати на розгляд та затвердження сесії сільської ради виготовлений і погоджений у відповідності до вимог чинного законодавства проект із землеустрою.

28 серпня 2019 року відділом містобудування та архітектури, капітального будівництва і цивільного захисту Кагарлицької районної державної адміністрації подано Черняхівській сільській раді лист про відмінну дії висновку, в якому зазначено, що Відділ повторно розглянувши, з виїздом на місце, звернення Черняхівської сільської ради від 08.07.2029 № 222 стосовно можливості відведення земельної ділянки для гаражного будівництва по АДРЕСА_2 та оцінивши реально можливі наслідки будівництва даного об`єкту і існуючий стан земельного рельєфу, вважає за доцільне відмінити дію висновку відділу від 08.07.2019 № 11-29/84.

Не погоджуючись з вищевказаним рішенням відповідача позивач звернувся з адміністративним позовом до суду.

Надаючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, суд виходить з наступного.

Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За змістом частин першої та другої статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами визначений ст. 118 Земельного кодексу України.

Згідно із ч. ч. 6, 7 ст. 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб?єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін (ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України).

В силу положень ч. 8 ст. 118 Земельного кодексу України проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.

Згідно із ч. 2 ст. 186-1 Земельного кодексу України проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у межах населеного пункту або земельної ділянки за межами населеного пункту, на якій розташовано об?єкт будівництва або планується розташування такого об`єкта (крім проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зони відчуження або зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи), подається також на погодження до структурних підрозділів районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій у сфері містобудування та архітектури, а якщо місто не входить до території певного району, - до виконавчого органу міської ради у сфері містобудування та архітектури, а в разі, якщо такий орган не утворений, - до органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань містобудування та архітектури чи структурного підрозділу обласної державної адміністрації з питань містобудування та архітектури.

Органи, зазначені в частинах першій - третій цієї статті, зобов`язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов`язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері (частина п`ята статті 186-1 Земельного кодексу України).

Відповідно із ч. 6 ст. 186-1 Земельного кодексу України підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.

У разі якщо проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки підлягає обов`язковій державній експертизі землевпорядної документації, погоджений проект подається замовником або розробником до центрального органу виконавчої влади, що здійснює реалізацію державної політики у сфері земельних відносин, або його територіального органу для здійснення такої експертизи.

Частиною 8 статті 186-1 Земельного кодексу України встановлено, що у висновку про відмову погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки органами, зазначеними в частинах першій - третій цієї статті, має бути надано вичерпний перелік недоліків проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та розумний строк для усунення таких недоліків (який за письмовим проханням розробника проекту може бути продовжений).

Органами, зазначеними в частинах першій - третій цієї статті, може бути відмовлено у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки лише у разі, якщо не усунено недоліки, на яких було наголошено у попередньому висновку. Не можна відмовити у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з інших причин чи вказати інші недоліки.

Повторна відмова не позбавляє права розробника проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки усунути недоліки проекту та подати його на погодження.

З аналізу зазначених норм законодавства суд вбачає, що відмова у погодженні проекту землеустрою можлива виключно з підстав його невідповідності вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації та у зв`язку із не усуненням недоліків, на які було наголошено у попередньому висновку.

Тобто, вимогами чинного законодавства чітко передбачено, що відповідні структурні підрозділи районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій у сфері містобудування та архітектури наділені правом у визначений Законом строк надати свої висновки про погодження проекту землеустрою або про відмову в такому погодженні. Можливість суб?єкта владних повноважень відмінити дію попереднього висновку про погодження проекту землеустрою законодавчо не врегульована.

Суд акцентує увагу на тому, що місцеві органи виконавчої влади в межах своєї юрисдикційної діяльності не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти правовідносин заперечують проти їх зміни та припинення. Одностороннє скасування місцевими органами виконавчої влади відповідних актів порушує право осіб на розгляд їх справ відповідно до встановленої Конституцією України і Законами України процедури. Відтак, у разі виникнення обставин, які можуть бути підставою для скасування власних, раніше прийнятих рішень, органи місцевого самоврядування повинні діяти відповідно до положень чинного законодавства. Тому, враховуючи, що місцевому органу виконавчої влади не надано Законом право самостійно скасовувати власні рішення, які є актами одноразового застосування та вичерпують свою дію фактом їх виконання, в даному випадку відповідач, відміняючи дію прийнятого ним висновку про можливість відведення земельної ділянки, діяв з порушенням вимог Закону, що регулює виниклі правовідносини.

Статтею 1 Закону України «Про землеустрій» від 22.05.2003 № 858-IV визначено, що проект землеустрою - сукупність економічних, проектних і технічних документів щодо обґрунтування заходів з використання та охорони земель, які передбачається здійснити за таким проектом.

Відповідно до ст. 30 Закону України «Про землеустрій» погодження і затвердження документації із землеустрою проводиться в порядку, встановленому Земельним кодексом України, цим Законом.

Відмінивши попередній висновок про можливість відведення земельної ділянки позивачу відповідачем не було надано висновку із вмотивованою відмовою у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із обов`язковим зазначенням виявлених недоліків та строків їх усунення. В оскаржуваному рішенні, оформленому у вигляді листа, не зазначено жодної норми Закону як на обгрунутвання його прийняття, а також підстави для відмови, а вказано лише про доцільність відміни дії попереднього висновку, тобто фактично не зазначено виявлених недоліків та строків для їх усунення.

Вказане позбавляє права позивача на усунення виявлених відповідачем недоліків, а відтак безпосередньо позбавляє його наданого Законом права на отримання земельної ділянки.

Тобто, в даному випадку відповідачем безпосередньо порушено визначену Законом процедуру погодження проектів землеустрою.

Згідно частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

З огляду на встановлені обставини, досліджені докази та відповідні норми права суд дійшов висновку, що рішення начальника відділу містобудування та архітектури, капітального будівництва і цивільного захисту Кагарлицької районної державної адміністрації Андрущенка Олега Володимировича № 11-29/120 від 28 серпня 2019 року не відповідає встановленим у частині другій статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям правомірності, обґрунтованості, добросовісності та розсудливості. Зазначене рішення прийнято не у спосіб, що визначений Земельним кодексом України, оскільки порушує гарантовані конституцією права позивача, які підлягають судовому захисту, зокрема, шляхом скасування спірного рішення.

Оцінюючи оскаржуване рішення, суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ). В рішенні від 20.10.2011 по справі «Рисовський проти України» (заява № 29979/04), що набуло статусу остаточного 20.01.2012, ЄСПЛ підкреслив особливу важливість принципу «належного урядування» в контексті мотивації органами місцевого самоврядування своїх рішень. Цей принцип зокрема «…передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб… Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок … і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси...».

В ст. 186-1 Земельного кодексу України наведено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі подання розробником проекту землеустрою: а) надати висновки про його погодження; б) надати мотивовану відмову в такому погодженні.

В тексті оскарженого рішення не наведено жодної правової підстави для відміни попереднього висновку про можливість відведення земельної ділянки. А відтак, суд з наявних в справі документів прийшов до висновку, що відповідач формально віднісся до виниклої з позивачем ситуації, оскільки прийняте рішення, не містить вказівки на будь-які факти. Отже, для заявника це рішення є очевидно незрозумілим.

Суд також враховує, що в ході розгляду даної справи відповідач не надав пояснень чи доказів на підтвердження обґрунтування оскарженого рішення. Отже, не довів, що його рішення є обґрунтованим та базується на певних фактичних обставинах справи.

Підсумовуючи викладене, суд дійшов висновку, що рішення начальника відділу містобудування та архітектури, капітального будівництва і цивільного захисту Кагарлицької районної державної адміністрації Андрущенка О.В. № 11-29/120 від 28 серпня 2019 року "Про відміну дії висновку № 11-29/84 від 8 липня 2019 року" є необґрунтованим, а також не відповідає критеріям розсудливості та добросовісності, а тому підлягає скасуванню.

У поданому відзиві відповідач посилається на те, що ним не приймалось жодних рішень, а лише було направлено на адресу Черняхівської сільської ради лист від 29.08.2019 № 11-29/120, в якому зазначено про відміну дії попереднього висновку від 08.07.2019 № 11-29/84.

В той же час, спірне рішення, оформлене листом, є рішенням суб?єкта владних повноважень у розумінні пункту 1 частини першої статті 19 КАС України, яке породжує для позивача правові наслідки, та є підставою для виникнення у останнього прав та обов?язків, отже порушує охоронювані законом права та інтересів позивача, у зв?язку з чим є предметом публічно-правового спору, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів. Позаяк, в адміністративному позові позивач навів обгрунтування порушення його права наданим відповідачем до Черняхівської сільської ради листом.

Відповідно до частини першої та другої статті 6 КАС України, суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Відповідно до частини першої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Згідно вимог ч. 3 ст. 242 КАС України обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені у судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

За приписами частини 2 статті 6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Відповідно до пункту 30 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27.09.2001, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані. Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Під час розгляду справи відповідач, як суб`єкт владних повноважень, не надав до суду достатньо належних і достовірних доказів, а відтак, не довів правомірності своїх рішень.

Водночас докази, подані позивачем, підтверджують обставини, на які він посилається в обґрунтування позовних вимог та не були спростовані відповідачем.

У підсумку, з урахування вищезазначеного у сукупності, суд дійшов висновку про протиправність дій відповідача, а позовні вимоги вважає такими, що підлягають задоволенню у повному обсязі.

Керуючись статтями 9, 14, 73-78, 90, 143, 242-246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

в и р і ш и в:

Адміністративний позов ОСОБА_1 - задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати рішення начальника відділу містобудування та архітектури, капітального будівництва і цивільного захисту Кагарлицької районної державної адміністрації Андрущенка О.В. № 11-29/120 від 28 серпня 2019 року «Про відміну дії висновку № 11-29/84 від 8 липня 2019 року про можливість відведення земельної ділянки».

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.

У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.

Відповідно до пункту 3 розділу VI «Прикінцеві положення» Кодексу адміністративного судочинства України строк подання апеляційної скарги на рішення суду продовжуються на строк дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19).

Згідно підпункту 15.5 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються учасниками справи до або через Київський окружний адміністративний суд.

Повний текст судового рішення складено 10.06.2020.

Суддя Я.В. Горобцова