Справа № 320/2370/19
Суддя: Пилипенко Олена Євгеніївна
Дата ухвалення: 2020-06-09 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 320/2370/19 Суддя першої інстанції: Леонтович А.М.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 червня 2020 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Пилипенко О.Є.

суддів - Глущенко Я.Б. та Черпіцької Л.Т.,

при секретарі - Кузик О.С.,

за участю:

представника апелянта: - Набок Ю.В.,

представника третьої особи:- Чернецької Г.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Прокуратури Київської області на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2019 року у справі за адміністративним позовом Керівника Києво - Святошинської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави до Боярської міської ради Києво -Святошинського району Київської області, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю «Києво-Святошинськмехбуд» про визнання протиправним та скасування рішення,

В С Т А Н О В И В :

У травні 2019 року позивач - Керівник Києво - Святошинської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави звернувся до Боярської міської ради Києво -Святошинського району Київської області, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю «Києво-Святошинськмехбуд» про визнання протиправним та скасування рішення, в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення Боярської міської ради № 34/1535 від 05.07.2013 «Про затвердження детального плану території під будівництво житлово - готельного комплексу із спортивно - розважальним центром в м. Боярка, вул. Б. Хмельницького, 72-Б».

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 20 травня 2019 року позовну заяву повернуто позивачу на підставі п. 3 ч. 4 ст. 169 КАС України.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 серпня 2019 року ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 20.05.2019 року скасовано та направлено справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

22.10.2019 року від відповідача через канцелярію суду надійшла заява про застосування строків позовної давності, у якій, серед іншого, повідомив, що позивач по справі пропустив строки звернення до адміністративного суду, так як позивач стверджує в позовній заяві, що йому стало відомо про прийняття спірного рішення у листопаді 2017 року.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2019 позовну заяву Києво-Святишинської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави до Боярської міської ради Києво-Святошинскього району Київської області, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю «Києво-Святошинськмехбуд» про визнання протиправним та скасування рішення залишено без розгляду.

Не погоджуюсь із вказаним судовим рішенням, позивач звернувся із апеляційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2019 року та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що судом першої інстанції при постановленні оскаржуваного рішення було не правильно застосовано норми матеріального та процесуального права.

Відзив на апеляційну скаргу від Боярської міської ради Києво - Святошинського району Київської області до суду апеляційної інстанції не надходив.

Відповідно до ч.ч.1, 2, 3 ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

У відповідності до п.4, ч.1 ст. 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Приймаючи рішення про залишення без розгляду адміністративного позову, суд першої інстанції виходив з того, що рішення Боярської міської ради Києво - Святошинського району Київської області № 34/1535 від 05.07.2013 року «Про затвердження детального плану території під будівництво житлово - готельного комплексу із спортивно - розважальним центром в м. Боярка, вул. Б. Хмельницького, 72-Б» стосується одного окремого суб`єкта, оскаржуване рішення не містить загальнообов`язкових правил поведінки, а передбачає індивідуалізовані приписи щодо затвердження детального плану території під будівництво житлово - готельного комплексу із спортивно - розважальним центром в м. Боярка, вул. Б. Хмельницького, 72-Б, у зв`язку з чим позивачем пропущено строк звернення до суду із відповідним позовом та на підставі статті 123 КАС України позов підлягає залишенню без розгляду.

Колегія суддів вважає такий висновок суду першої інстанції необґрунтованим, з огляду на наступне.

Як вбачається із матеріалів справи та встановлено колегією суддів, предметом даного позову є визнання протиправним та скасування рішення Боярської міської ради № 34/1535 від 05.07.2013 року «Про затвердження детального плану території під будівництво житлово - готельного комплексу із спортивно - розважальним центром в м. Боярка, вул. Б. Хмельницького, 72-Б».

Суд першої інстанції залишаючи позов без розгляду виходив з того, що оскаржуване рішення (враховуючи, на переконання суду преюдиційні рішення Господарського суду Київської області від 12 травня 2015 р. у справі № 911/1473/15 та рішення Київського апеляційного господарського суду від 08 вересня 2015 р. у справі № 911/1473/15) є ненормативно правовим актом одноразового застосування, який вичерпав свою дію фактом його виконання, проте з таким висновком колегія суддів не погоджується, з огляду на наступне.

Відповідно до п.п. 1-5, ч. 1 ст. 2 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає прогнозування розвитку територій; забезпечення раціонального розселення і визначення напрямів сталого розвитку територій; обґрунтування розподілу земель за цільовим призначенням; взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій; визначення і раціональне взаємне розташування зон житлової та громадської забудови, виробничих, рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих, історико-культурних та інших зон і об`єктів.

Статтею 8 вказаного Закону передбачено, що планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування. Рішення з питань планування та забудови територій приймаються, у тому числі, сільськими радами в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.

Нормативне регулювання планування та забудови територій здійснюється шляхом прийняття нормативно-правових актів, правил, державних та галузевих будівельних норм, національних (державних) стандартів, кодексів усталеної практики (ч. 1 ст. 9 Закону).

Згідно з ч. 1 ст. 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

У розумінні вимог п. 3 ч. 1 ст. 1 вказаного Закону детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.

Згідно з ч. 1 ст. 19 Закону детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.

При цьому, за змістом ч. 4 ст. 19 Закону детальний план території визначає принципи планувально-просторової організації забудови; червоні лінії та лінії регулювання забудови; функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами; містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території; потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування; доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови; черговість та обсяги інженерної підготовки території; систему інженерних мереж; порядок організації транспортного і пішохідного руху; порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі; межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів.

Згідно з ч. 6 ст. 19 Закону склад, зміст, порядок розроблення та затвердження детального плану території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

За змістом п. 4.1 ДБН Б.1.1-14:2012 «Склад та зміст детального плану території» детальний план розробляється з метою: - уточнення у більш крупному масштабі положень генерального плану населеного пункту, схеми планування території району; - уточнення планувальної структури і функціонального призначення території, просторової композиції, параметрів забудови та ландшафтної організації частини території населеного пункту або території за його межами; - визначення функціонального призначення та параметрів забудови окремої земельної ділянки за межами населеного пункту з метою розміщення об`єкта будівництва; - формування принципів планувальної організації забудови; - встановлення червоних ліній та ліній регулювання забудови; - виявлення та уточнення територіальних ресурсів для всіх видів функціонального використання території; - визначення всіх планувальних обмежень використання території згідно з державними будівельними нормами та санітарно-гігієнічними нормами; - визначення параметрів забудови окремих земельних ділянок; - уточнення містобудівних умов та обмежень згідно з планом зонування у разі його наявності; - визначення містобудівних умов та обмежень у разі відсутності плану зонування; - обґрунтування потреб формування нових земельних ділянок та визначення їх цільового призначення, зображення існуючих земельних ділянок та їх функціонального використання;

Статтею 24 вказаного Закону визначено, що затверджена в установленому порядку містобудівна документація є основою для вирішення питання передачі (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб або зміни їх цільового призначення.

Крім того, згідно зі ст. 25 Закону режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій.

У свою чергу, згідно з ч.ч. 1, 3 ст. 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки є однією із основних складових вихідних даних для проектування будівництва, надаються на підставі містобудівної документації на місцевому рівні.

У розумінні норм п. 18 ч. 1 ст. 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Таким чином, детальний план території як містобудівна документація на місцевому рівні є нормативним документам з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій певного населеного пункту, що містить ряд планувальних та архітектурних вимог, що встановлює режим забудови території (щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, визначає функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок) та є обов`язковим для усіх суб`єктів містобудівної діяльності, тобто стосується прав або інтересів невизначеного кола осіб та розрахований на довгострокове, неодноразове використання.

Отже, приймаючи рішення про затвердження містобудівної документації на місцевому рівні, орган місцевого самоврядування реалізує свої повноваження як суб`єкт владних повноважень у сфері публічно-правових відносин, пов`язаних із підготовкою та виданням нормативно-правового акта, яким є детальний план території.

Вказану правову позицію викладено у постановах Великої Палати Верховного Суду від 15.05.2019 року у справі № 363/3786/17, від 15.10.2019 року у справі № 911/1834/18, від 16.10.2019 року у справі № 363/3101/17 у яких, вирішуючи питання юрисдикційної належності вказаних справ, Верховним Судом зазначено, що рішення сільських, міських, селищних рад про затвердження детального плану території не є актом індивідуальної дії, який стосується конкретних прав чи обов`язків певної особи, а є нормативно-правовим актом, дія якого поширюється на необмежену кількість суб`єктів та застосовується багаторазово.

У зв`язку з вищевказаним, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції дійшов необґрунтованого висновку про те, що оскаржуване рішення Боярської міської ради про затвердження детального плану території є за своїми ознаками актом індивідуальної дії.

Як наслідок, залишаючи вказаний позов без розгляду на підставі п. 8 ч. 1 ст. 240 КАС України, суд першої інстанції помилково виходив з того, що прокурор, звернувшись у травні 2019 року до суду з позовом про визнання протиправним та скасування рішення Боярської міської ради від 05.07.2013 року саме як акту індивідуальної дії, пропустив визначений абз. 2 ч. 2 ст. 122 КАС України строк звернення до суду.

При цьому, поряд із встановленими ст. 122 КАС України загальними правилами щодо строків звернення до адміністративного суду, нормами ст. 264 КАС України визначено особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень, згідно з ч. 3 якої нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

Тобто, спеціальна норма ч. 3 ст. 264 КАС України пов`язує строк звернення до суду щодо оскарження нормативно-правового акта (яким у даному випадку є оскаржуване рішення Боярської міської ради) не з моментом, коли особа дізналась або повинна була дізнатись про порушене таким актом право, а зі строком (періодом) чинності такого нормативно-правового акта.

Згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 09.02.1999 № 1-рп/99 норму ч. 2 ст. 58 Конституції України щодо дії нормативно - правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності.

Як роз`яснено в рішенні Конституційного Суду України від 16.04.2009 у справі №1-9/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) положення ч. 2 ст. 19, ст. 144 Конституції України, ст. 25, ч.ч. 1, 10 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» стосовно права органу місцевого самоврядування скасовувати свої раніше прийняті рішення та вносити до них зміни необхідно розуміти так, що орган місцевого самоврядування має право приймати рішення, вносити до них зміни та/чи скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Однак, відповідачем у справі не надано і в матеріалах справи відсутні докази втрати чинності (припинення дії) оскаржуваного рішення Боярської міської ради № 34/1535 від 05.07.2013 «Про затвердження детального плану території під будівництво житлово-готельного комплексу із спортивно - розважальним центром в м. Боярка, вул. Б. Хмельницького, 72-Б».

Верховний Суд у складі колегії суддів об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у постанові від 13.03.2019 року у справі № 712/8985/17 висловив позицію про те, що оскільки чинний нормативно-правовий акт може обумовлювати триваюче порушення суб`єктивних прав, свобод чи інтересів, то, відповідно, строк звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи слід розраховувати від усього часу чинності (тривалості дії) нормативно-правового акту.

Аналогічною є позиція Верховного Суду у постанові від 24.01.2019 р. у справі № 826/22472/15, у якій судом зазначено, що висновок про початок перебігу шестимісячного строку на оскарження нормативно-правового акту з моменту його офіційного опублікування є передчасним з огляду на положення ст. 171 КАС України (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин). На підтвердження цього свідчить ст. 264 КАС України (в редакції, чинній з 15.12.2017 року), в якій зазначається, що нормативно- правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом усього строку їх чинності, чим усунуто раніше існуючу прогалину в законодавстві.

Таким чином, у суду першої інстанції не було правових підстав для залишення позовної заяви без розгляду відповідно до п. 1 ч. 8 ст. 240 КАС України з підстав, визначених ч. 3 ст. 123 КАС України, оскільки строк звернення до суду з вказаним позовом не пропущено.

Також слід зазначити, що в розумінні норм ч. 4 ст. 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та п. 4.1 п. 4.1 ДБН Б.1.1-14:2012 «Склад та зміст детального плану території» детальний план території може визначати функціональне призначення, режим та параметри забудови як однієї, так і декількох земельних ділянок.

З матеріалів справи вбачається, що за договором оренди земельної ділянки від 17.12.2010 р., укладеним між Боярською міською радою та ТОВ «Києво-Святошинськмехбуд» (з урахуванням змін, внесених договором від 03.07.2012 р.) у строковому платному користуванні останнього перебуває земельна ділянка загальною площею 0,7000 га.

При цьому, з пояснювальної записки до детального плану території (Розділ І. Вступ) вбачається, що детальний план території розроблений під будівництво житлово-готельного комплексу із спортивно-розважальним центром площею 0,7 га та прилеглих територій площею 2 га по вул . Б. Хмельницького, 72-Б у м. Боярка. Детальний план території після затвердження стає основним документом, згідно якого повинно здійснюватись капітальне будівництво, благоустрій та інженерне облаштування території даного кварталу (т. 2 а.с. 5).

У пояснювальній записці до детального плану території (Розділ 3. Оцінка існуючої ситуації, Розділ 5. Пропозиції щодо встановлення режиму забудови, Розділ 15. Техніко-економічні показники детального плану території) зазначено, що територія розробки ДПТ житлово-готельної та спортивно- розважальної забудови становить орієнтовну площу 2,7 га (т. 2, а.с. 11, 15, 42).

Тобто, затверджений оскаржуваним рішенням детальний план території розроблений не лише щодо земельної ділянки з кадастровим номером :01:036:0004, яка перебуває в оренді ТОВ «Києво- Святошинськмехбуд».

У даному випадку, у зв`язку з прийняттям вказаного детального плану території як нормативно-правового акту виникають правовідносини, пов`язані із реалізацією суб`єктами містобудування прав у сфері містобудівної діяльності. Вказаний нормативно-правовий акт є підставою виникнення, зміни та припинення конкретних прав і обов`язків фізичних і юридичних осіб, які мають на праві власності чи користування або матимуть у подальшому на праві власності чи користування земельні ділянки на території, на яку розроблено детальний план загальною площею 2,7 та. »

На переконання колегії суддів, помилковими є твердження суду першої інстанції щодо преюдиційності для розгляду цієї справи встановленого у судових рішеннях у справі № 911/1473/15 факту віднесення оскаржуваного рішення Боярської міської ради до актів індивідуальної дії, а не нормативно-правових актів.

Так, задовольняючи позов ТОВ «Києво-Святошинськмехбуд» до Боярської міської ради у справі № 911/1473/15 про визнання недійсним рішення Боярської міської ради від 19.02.2015 № 56/2594 «Про відміну рішення № 34/1535 від 05.07.2013 р. «Про затвердження детального плану території під будівництво житлово-готельного комплексу із спортивно-розважальним центром в м. Боярка, вул. Б. Хмельницького, 72-Б», суди обґрунтовували свою позицію виключно виходячи з роз`яснень, викладених у п. 5 Рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 у справі № 1-9/2009, згідно з яким органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами, тому не можуть скасовувати свої попередні рішення, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів.

Передбачене нормою ч. 4 ст. 78 КАС України звільнення від доказування не має абсолютного характеру, відображення будь-якого факту в рішенні суду є особистою думкою суду в кожній конкретній справі та не може сприйматися судами як неможливість спростувати під час судового розгляду обставин, які зазначені в іншому судовому рішенні.

За правилами ч. 7 ст. 78 КАС України правова оцінка, надана судом певному факту при розгляді іншої справи, не є обов`язковою для суду.

Крім того, згідно зч. 5 ст. 78 КАС України, обставини, встановлені стосовно певної особи рішенням суду, що набрало законної сили, можуть бути у загальному порядку спростовані особою, яка не брала участі у справі, у якій такі обставини були встановлені.

З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції було порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. У зв`язку з цим суд вважає необхідним апеляційну скаргу Прокуратури Київської області - задовольнити, ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2019 року - скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись ст.ст. 160, 161, 241, 242, 310, 312, 320, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Прокуратури Київської області - задовольнити.

Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2019 року - скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя О.Є.Пилипенко

Судді Я.Б.Глущенко

Л.Т.Черпіцька

Повний текст рішення виготовлено 09 червня 2020 року.