Справа № 640/13591/19
Суддя: Оксененко Олег Миколайович
Дата ухвалення: 2020-06-02 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 червня 2020 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді Оксененка О.М.,

суддів: Лічевецького І.О.,

Мельничука В.П.,

При секретарі: Пономаренко О.В.,

За участю представника позивача: Дордоніної О.М.,

представника відповідача: Поленець Д.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 лютого 2020 року у справі за адміністративним позовом Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Миколаївгаз» до Кабінету Міністрів України, третя особа - Акціонерне товариство «Оператор газорозподільної системи «Полтавагаз» про визнання протиправними та нечинними пунктів постанови, -

В С Т А Н О В И В :

Акціонерне товариство «Оператор газорозподільної системи «Миколаївгаз» звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України, в якому просило: визнати протиправними та нечинними п. 1, 2, 3, абз. 2 п. 4 постанови Кабінету Міністрів України від 27.02.2019 № 143 «Питання споживання природного газу» та Додаток до постанови Кабінету Міністрів України від 27.02.2019 № 143 «Питання споживання природного газу».

Позов обґрунтовано тим, що відповідачем порушено процедуру прийняття регуляторного акта, що полягає у недотриманні основних принципів регуляторної політики, погодження такого акта з іншими міністерствами та відомствами.

Також, позивач вважає, що пункт 3 оскаржуваної постанови, яким встановлюється обов`язок операторів газорозподільних систем (в т.ч. позивача) передавати персональні дані побутових споживачів Міністерству фінансів України, що, на думку позивача, обмежене у своїх повноваженнях по збору цих даних, прийнятий відповідачем без дотримання вимог частини другої статті 32 Конституції України, статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Крім того, позивач стверджує, що встановлені в Додатку до оскаржуваної постанови норми споживання природного газу побутовим споживачам такого газу у разі відсутності лічильників газу (3,28; 5,39 і 10,49 куб. метрів на людино-місяць) є заниженими та не відповідають фактичному споживанню, що може спричинити виникнення різниці між обсягами фактично розподіленого природного газу та обсягами, визначеними за нормами споживання. Така різниця розцінюється як втрата газу під час його транспортування та компенсується позивачем як розмір небалансу газу у відповідності до положень Кодексу газорозподільних систем та Кодексу газотранспортної системи.

Тобто, фінансове навантаження на Оператора ГРМ збільшиться в частині витрат на обсяги виробничо-технологічних витрат і нормованих втрат природного газу, не облікованих як природний газ, фактично спожитий побутовими споживачами, які не мають приладів обліку, що є протиправним.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 лютого 2020 року позовні вимоги задоволено.

Визнано протиправними та нечинними пункт 1, абзаци 2 і 3 пункту 2, пункт 3, абзац 2 пункту 4 постанови Кабінету Міністрів України від 27.02.2019 року №143 «Питання споживання природного газу» та Додаток до постанови Кабінету Міністрів України від 27.02.2019 №143 «Питання споживання природного газу».

В апеляційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати вказане судове рішення та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що висновки суду першої інстанції про порушення Урядом вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» є помилковими, оскільки повідомлення та оприлюднення проекту регуляторного акту - оскаржуваної постанови, проект оскаржуваної постанови та аналіз її регуляторного впливу були оприлюднені на офіційному сайті Міненерговугілля.

При цьому, з урахуванням обставин справи та відповідних правовідносин не вбачається жодних підстав для визнання судом протиправною та нечинною постанови Кабінету Міністрів України від 27.02.2019 №143 «Питання споживання природного газу».

Оскільки регуляторний акт узгоджується з вимогами чинного законодавства і прийнятий відповідно до обставин, що склались, тобто є вірним по суті, відтак окремі порушення встановленої процедури прийняття акту не можуть бути підставою для визнання його недійсним.

Крім того, позивачем всупереч приписам КАС України не надано жодних доказів, які свідчили про порушення його права оскаржуваною постановою.

У відзиві на апеляційну скаргу позивачем зазначено, що апелянтом не наведено доказів підтвердження виконання процедури прийняття регуляторного акту - Постанови №143.

Звертає увагу, що позивачем наведено невідповідність затверджених норм споживання природного газу фактичному споживанню та безпосередній негативний вплив такого порушення на нього.

У відзиві третьою особою Акціонерним товариством «Оператор газорозподільної системи «Полтавагаз» вказано, що оскільки відповідачем не надано документального підтвердження вжиття заходів щодо оприлюднення оскаржуваної Постанови та доказів погодження її з Мінфіном, на якого безпосередньо поширюється дія цього регуляторного акту, тому судове рішення є законним та обґрунтованим, і не підлягає скасуванню.

Перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, заслухавши пояснення представників сторін, колегія суддів дійшла наступного висновку.

Як вбачається з матеріалів справи, 27 лютого 2019 року Кабінетом Міністрів України прийнято постанову №143 «Питання споживання природного газу» (далі також - Постанова №143).

Відповідно до змісту Постанови №143, текст якої оприлюднено на офіційному веб-сайті Кабінету Міністрів України та надруковано в офіційному виданні - «Урядовий кур`єр» (випуск №46 від 07.03.2019), Кабінетом Міністрів України постановлено:

« 1. Затвердити норми споживання природного газу побутовими споживачами природного газу у разі відсутності лічильників газу згідно з додатком.

2. Установити, що:

- застосування норм споживання природного газу побутовими споживачами у разі відсутності лічильників газу, затверджених пунктом 1 цієї постанови, здійснюється з 9 серпня 2018 року;

- не допускається нарахування та облік заборгованості на особовому рахунку побутового споживача за природний газ, яка виникла у зв`язку з втратою чинності постановами Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2015 рокууу № 237 «Про внесення змін до норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників» (Офіційний вісник України, 2015 р., № 36, ст. 1075) та від 23 березня 2016 року № 203 «Про норми споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників» (Офіційний вісник України, 2016 р., № 24, ст. 958);

- не нараховуються постачальникам природного газу для потреб побутових споживачів заборгованість за природний газ в межах норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 8 червня 1996 року № 619 (ЗП України, 1996 р., № 13, ст. 360), в редакції, що діяла до 1 жовтня 2014 року, а також штрафні санкції, 3 відсотки річних та інфляційні втрати, нараховані на таку заборгованість.

3. Операторам газорозподільних систем, на яких відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 19 жовтня 2018 року № 867 «Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу» (Офіційний вісник України, 2018 р., № 98, ст. 3226) покладено спеціальні обов`язки, подавати Міністерству фінансів до 15 числа місяця, що передує місяцю постачання, інформацію стосовно поштової адреси об`єкта газовикористання, дати та номера договору розподілу природного газу, укладеного з побутовим споживачем, персонального коду ідентифікації споживача як суб`єкта ринку природного газу або його точки комерційного обліку для її узагальнення.

4. Визнати такими, що втратили чинність:

- постанову Кабінету Міністрів України від 8 червня 1996 року № 619 «Про затвердження норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників» (ЗП України, 1996 р., № 13, ст. 360);

- пункти 1-3 постанови Кабінету Міністрів України від 30 січня 2019 року № 63 «Деякі питання споживання природного газу побутовими споживачами» та додаток до неї.».

При цьому, додатком до постанови Кабінету Міністрів України від 27.02.2019 у № 143 встановлено Норми споживання природного газу побутовими споживачами природного газу у разі відсутності лічильників газу: «Плита газова за наявності централізованого постачання гарячої води - куб. метрів людино-місяць - 3,28; Плита газова у разі відсутності централізованого постачання гарячої води та газового водонагрівача - 5,39; Плита газова та газовий водонагрівач - 10,49».

Вважаючи протиправними пункт 1, абзаци 2 і 3 пункту 2, пункт 3, абзац 2 пункту 4 постанови Кабінету Міністрів України від 27.02.2019 року №143 «Питання споживання природного газу» та Додаток до постанови Кабінету Міністрів України від 27.02.2019 року №143 «Питання споживання природного газу», позивач звернувся звернувся з цим позовом до суду.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов до висновку, що враховуючи встановлені у цій справі обставини щодо порушення Кабінетом Міністрів України процедури прийняття оскаржуваних позивачем пунктів регуляторного акта, розробником якого є Міністерство енергетики та вугільної промисловості України, тому наявні підстави для визнання протиправним оскаржуваних позивачем пункту 1, абзаців 2 і 3 пункту 2, пункту 3, абзацу 2 пункту 4 постанови Кабінету Міністрів України від 27.02.2019 року №143 «Питання споживання природного газу» та Додатку до постанови Кабінету Міністрів України від 27.02.2019 №143 «Питання споживання природного газу».

Колегія суддів погоджується з наведеними висновками суду першої інстанції з огляду на таке.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 113 Конституції України передбачено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Так, повноваження Кабінету Міністрів України у спірних правовідносинах врегульовано Законом України «Про Кабінет Міністрів України» від 27 лютого 2014 року № 794-VII (далі - Закон № 794-VII), Регламентом Кабінету Міністрів України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року № 950 та іншими нормативно-правовими актами.

У відповідності до частин першої, другої, четвертої статті 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

При цьому, згідно з пунктом 18 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України «нормативно-правовий акт» - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

У свою чергу, статтею 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» №1160-IV від 11.09.2003 (далі - Закон №1160-IV) визначено, що «регуляторний акт» - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.

Зі змісту наведених вище правових норм суд дійшов висновку, що регуляторний акт характеризується наступним: 1) приймається уповноваженим регуляторним органом; 2) спрямований на регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторним органом та суб`єктом господарської діяльності; 3) має ознаки нормативно-правового акта, тобто розрахований на довгострокове та неодноразове застосування, прийнятий щодо невизначеного кола суб`єктів.

Згідно з положеннями підпункту «а» пункту 1 частини першої статті 6 Закону України від 16.06.2011 №3533-VI «Про забезпечення комерційного обліку природного газу» (із змінами і доповненнями) норми споживання населенням природного газу за відсутності лічильників встановлюються Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до Закону № 1160-IV Кабінет Міністрів України виступає регуляторним органом у процесі підготовки, прийняття, розгляду регуляторних актів у сфері визначення норм споживання природного газу за відсутності лічильників.

Таким чином, у контексті викладених висновків, суд має підстави вважати, що оспорювана Постанова №143 є нормативно-правовим актом та одночасно - регуляторним актом.

Згідно із статтею 51 Закону №1160-IV, постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України приймаються на засіданнях Кабінету Міністрів України шляхом голосування більшістю голосів від посадового складу Кабінету Міністрів України, визначеного відповідно до статті 6 цього Закону. Якщо проект рішення отримав підтримку рівно половини посадового складу Кабінету Міністрів України і за цей проект проголосував Прем`єр-міністр України, рішення вважається прийнятим.

Після підписання акта Кабінету Міністрів України внесення до його тексту будь-яких змін, у тому числі виправлення орфографічних і стилістичних помилок, здійснюється в порядку, передбаченому частиною першою цієї статті.

При цьому, порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень встановлює Регламент Кабінету Міністрів України (далі також - Регламент), який визначає інші процедурні питання його діяльності.

Відповідно до пункту 1 параграфу 29 глави 1 розділу 4 Регламенту, акти Кабінету Міністрів нормативного характеру видаються у формі постанов.

Проекти актів Кабінету Міністрів готуються на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів, доручень Прем`єр-міністра, а також за ініціативою членів Кабінету Міністрів, центральних органів виконавчої влади, державних колегіальних органів, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій з дотриманням вимог цього Регламенту (пункт 1 параграфу 32 глави 2 розділу 4 Регламенту).

Згідно з положеннями пунктів 2 і 5 параграфу 33 глави 2, пункту 1 параграфу 44 глави 4 розділу 4 цього Регламенту розробниками проектів актів Кабінету Міністрів є міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, державні колегіальні органи, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації відповідно до своєї компетенції.

На етапі підготовки проект акта Кабінету Міністрів підлягає обов`язковому погодженню усіма заінтересованими органами, а також Мінфіном та Мінекономрозвитку (за винятком проекту розпорядження з кадрових питань та щодо зміни особи, уповноваженої на підписання міжнародного договору України, зміни персонального складу Міжвідомчої комісії з міжнародної торгівлі, а також проектів актів з питань утворення та організації роботи комітету з призначення керівників особливо важливих для економіки підприємств і комісії з відбору керівників особливо важливих для економіки підприємств, оголошення відбору та призначення чи погодження кандидатур претендентів на посаду керівників і членів наглядових рад таких підприємств).

Також у випадку, якщо в результаті врахування розробником зауважень заінтересованих органів проект акта Кабінету Міністрів або окремі його положення, погоджені іншими заінтересованими органами, зазнали змін, що суттєво змінюють проект акта Кабінету Міністрів, проект у відповідній частині підлягає повторному погодженню такими органами.

Окрім того, як вірно зазначено судом першої інстанції, проекти регуляторних актів Кабінету Міністрів готуються з урахуванням особливостей, передбачених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», та відповідно до Методики проведення аналізу впливу регуляторного акта, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2004 №308 (пункт 3 параграфу 32 Регламенту).

Так, Порядок оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій визначений у статті 9 Закону №1160-IV, згідно з якою кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань. Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону. Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта повинно містити: стислий виклад змісту проекту; поштову та електронну, за її наявності, адресу розробника проекту та інших органів, до яких відповідно до цього Закону або за ініціативою розробника надсилаються зауваження та пропозиції; інформацію про спосіб оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу (назва друкованого засобу масової інформації та/або адреса сторінки в мережі Інтернет, де опубліковано чи розміщено проект регуляторного акта та аналіз регуляторного впливу, або інформація про інший спосіб оприлюднення, передбачений частиною п`ятою статті 13 цього Закону); інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань; інформацію про спосіб надання фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями зауважень та пропозицій.

Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.

Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов`язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.

Оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій не може бути перешкодою для проведення громадських слухань та будь-яких інших форм відкритих обговорень цього проекту регуляторного акта.

У свою чергу, частиною другою статті 13 вказаного Закону визначено, що повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акту в мережі Інтернет.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти висновку, що оприлюднення регуляторного акта здійснюється з метою одержання зауважень і пропозицій фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань стосовно такого акта, що відповідає одному із законодавчих принципів державної регуляторної політики - принципу прозорості та врахування громадської думки. Оприлюдненню підлягають як проект регуляторного акта, так і відповідний аналіз регуляторного впливу - документ, який містить обґрунтування необхідності державного регулювання шляхом прийняття регуляторного акта, аналіз впливу, який справлятиме регуляторний акт на ринкове середовище, забезпечення прав та інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави, а також обґрунтування відповідності проекту регуляторного акта принципам державної регуляторної політики.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постановах від 25.09.2018 у справі №428/7176/14-а, від 27.11.2018 у справі №826/2507/18, від 06.03.2019 у справі №803/417/18.

Отже, в межах спірних відносин дослідженню підлягає, зокрема, питання дотримання Кабінетом Міністрів України процедури прийняття спірної Постанови як нормативно-правового акта, який є регуляторним актом.

З матеріалів справи вбачається, що постановою Кабінету Міністрів України №143 від 27 лютого 2019 року постановлено:

« 1. Затвердити норми споживання природного газу побутовими споживачами природного газу у разі відсутності лічильників газу згідно з додатком.

2. Установити, що:

- застосування норм споживання природного газу побутовими споживачами у разі відсутності лічильників газу, затверджених пунктом 1 цієї постанови, здійснюється з 9 серпня 2018 року;

- не допускається нарахування та облік заборгованості на особовому рахунку побутового споживача за природний газ, яка виникла у зв`язку з втратою чинності постановами Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2015 року № 237 «Про внесення змін до норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників» (Офіційний вісник України, 2015 р., № 36, ст. 1075) та від 23 березня 2016 року № 203 «Про норми споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників» (Офіційний вісник України, 2016 р., № 24, ст. 958);

- не нараховуються постачальникам природного газу для потреб побутових споживачів заборгованість за природний газ в межах норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 8 червня 1996 року № 619 (ЗП України, 1996 р., № 13, ст. 360), в редакції, що діяла до 1 жовтня 2014 року, а також штрафні санкції, 3 відсотки річних та інфляційні втрати, нараховані на таку заборгованість.

3. Операторам газорозподільних систем, на яких відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 19 жовтня 2018 року № 867 «Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу» (Офіційний вісник України, 2018 р., № 98, ст. 3226) покладено спеціальні обов`язки, подавати Міністерству фінансів до 15 числа місяця, що передує місяцю постачання, інформацію стосовно поштової адреси об`єкта газовикористання, дати та номера договору розподілу природного газу, укладеного з побутовим споживачем, персонального коду ідентифікації споживача як суб`єкта ринку природного газу або його точки комерційного обліку для її узагальнення.

4. Визнати такими, що втратили чинність:

- постанову Кабінету Міністрів України від 8 червня 1996 року № 619 «Про затвердження норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників» (ЗП України, 1996 р., № 13, ст. 360);

- пункти 1-3 постанови Кабінету Міністрів України від 30 січня 2019 року № 63 «Деякі питання споживання природного газу побутовими споживачами» та додаток до неї.».

Додатком до постанови Кабінету Міністрів України від 27.02.2019 у № 143 встановлено Норми споживання природного газу побутовими споживачами природного газу у разі відсутності лічильників газу: «Плита газова за наявності централізованого постачання гарячої води - куб. метрів людино-місяць - 3,28; Плита газова у разі відсутності централізованого постачання гарячої води та газового водонагрівача - 5,39; Плита газова та газовий водонагрівач - 10,49».

Так, розробником вказаного проекту Постанови №143, є Міністерство енергетики та вугільної промисловості України.

Відповідно до змісту пояснювальної записки до проекту постанови Кабінету Міністрів України «Питання споживання природного газу», підписаної Міністром енергетики та вугільної промисловості (далі також - Пояснювальна записка), у пункті 8 «Громадське обговорення» зазначено: «Проект постанови буде розміщено на офіційному веб-сайті Міненерговугілля», водночас, доказів оприлюднення цього проекту відповідачем суду не надано, як і не долучено документальних доказів підтвердження викладених у пункті 7 «Позиція заінтересованих сторін» Пояснювальної записки обставин щодо проведених робочих зустрічей з суб`єктами господарювання, Міненерговугілля, Мінрегіону, Мінекономрозвитку, Мінсоціполітики, Антимонопольного комітету Укрїани, НКРЕКП та УкрНДІінжпроект (учасники робочих зустрічей) а також доказів проведення узгоджувальної наради з метою обговорення пропозицій центральних органів виконавчої влади, профспілкових організацій до проекту постанови Кабінету Міністрів України, яким планується встановлення норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників.

Крім іншого, судом першої інстанції встановлено відсутність у матеріалах справи доказів вжиття заходів щодо погодження тексту проекту Постанови №143 із Мінфіном, якого відповідно до пункту 3 зазначеного Проекту постанови визначено суб`єктом, на якого безпосередньо поширюється дія регуляторного акта.

Разом з тим, апелянт звертає увагу, що повідомлення та оприлюднення проекту регуляторного акту - оскаржуваної постанови, проект оскаржуваної постанови та аналіз її регуляторного впливу були оприлюднені на офіційному сайті Міненерговугілля.

Окрім того, зазначає, що Державною регуляторною службою України у лютому-березні 2018 року були проведені робочі зустрічі з суб`єктами господарювання, Міненерговугілля, Мінрегіону, Мінекономрозвитку, Мінсоцполітики, Антимопольним комітетом України, НКРЕКП та іншими.

Також у грудні 2018 року та у січні 2019 року відбулись узгоджувальні наради з Міненерговугілля.

Однак, як вже зазналось, матеріали справи не містять будь-яких доказів на підтвердження вказаних обставин.

При цьому, до суду першої інстанції відповідачем було подано лише наступні документи: текст Постанови від №143 та Додатку до постанови №143; пояснювальну записку Міністерства енергетики та вугільної промисловості України до проекту постанови Кабінету Міністрів України «Питання споживання природного газу», підписаної Міністром енергетики та вугільної промисловості України Насаликом І.С. , без зазначення дати підписання з додатком - «Прогноз впливу реалізації акта на ключові інтереси заінтересованих сторін» (у вигляді таблиці); довідку про погодження проекту постанови «Питання споживання природного газу», підписаної Міністром енергетики та вугільної промисловості України Насаликом І.С. із відсутністю дати підписання; висновок Міністерства юстиції за результатами правової експертизи до проекту постанови Кабінету Міністрів України «Питання споживання природного газу», датованого 27.02.2019; протокол узгодження пропозицій щодо проекту постанови Кабінету Міністрів України «Питання споживання природного газу» (у вигляді таблиці), дата складання якої відсутня.

У той же час, документи, які не містять дат їх підписання, не можуть підтверджувати викладені у них обставини щодо проведення робочих зустрічей та оприлюднення проекту оскаржуваної постанови, оскільки відсутність дат унеможливлює встановлення періоду складання поданих документів та, зокрема, сприяють виникненню сумнівів щодо відповідності змісту цих документів дійсному дотриманню процедури погодження проекту регуляторного акта.

Слід зазначити, що нормою статті 9 Закону № 1160-IV передбачено строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, який встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.

Відтак, встановлення дат на документах, що підтверджують процедуру погодження регуляторного акту є обов`язковим для підтвердження імеративних вимог Закону № 1160-IV в частині прийняття регуляторного акта.

Це свідчить про порушення відповідачем одного із основних принципів державної регуляторної політики України, визначених у статті 4 Закону № 1160-IV, а саме принципу прозорості та врахування громадської думки, який полягає у відкритості для фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов`язковому розгляді регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, обов`язковості та своєчасності доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.

Крім того, з наданих відповідачем документів не підтверджується подання проекту постанови в редакції, прийнятій відповідачем, для проведення правової експертизи та складання висновку - Міністерству юстиції України, оскільки із наданої відповідачем роздруківки висновку Міністерства юстиції за результатами правової експертизи до проекту постанови Кабінету Міністрів України «Питання споживання природного газу», датованого 27.02.2019, не встановлено ідентифікації змісту поданого проекту нормативно-правового акта.

Колегія суддів зазначає, що розглядаючи адміністративну справу, суд має перевірити, чи прийняте рішення суб`єкта владних повноважень на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення (пункти 1, 9 частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України).

Згідно з положеннями частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України порядок здійснення адміністративного судочинства встановлюється Конституцією України, цим Кодексом та міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

Невідповідність рішення суб`єкта владних повноважень переліченим саме у Кодексі адміністративного судочинства України критеріям є підставою для визнання судом його протиправним незважаючи на наявність у інших законодавчих актах альтернативного переліку ознак протиправності таких рішень. Встановлення такого переліку не впливає на юрисдикцію суду та не може вважатися легітимним дозволом ігнорувати відсутні у такому переліку вимоги законодавства.

Колегія суддів звертає увагу на необхідність дотримання встановленої законом процедури прийняття відповідного акта, проте, саме по собі порушення такої процедури може бути підставою для скасування рішення суб`єкта владних повноважень лише за тієї умови, що таке порушення вплинуло або могло вплинути на правильність оскаржуваного рішення.

Певні дефекти адміністративного акта можуть не пов`язуватись з його змістом, а стосуватися процедури його ухвалення. У такому разі можливі дві ситуації: внаслідок процедурного порушення такий акт суперечитиме закону (тоді акт є нікчемним), або допущене порушення не вплинуло на зміст акта (тоді наслідків для його дійсності не повинно наставати взагалі).

Отже, саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом.

Виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття.

Так, дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків (ultra vires action - invalid act). Разом із тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним.

Стосовно ж процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.

Суд наголошує, що, у відповідності до практики Європейського Суду з прав людини, скасування акта адміністративного органу з одних лише формальних мотивів не буде забезпечувати дотримання балансу принципу правової стабільності та справедливості.

Тобто, ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення».

Межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.

Вказаний висновок узгоджується з правовою позицією, висловленою у постановах Верховного Суду від 29 листопада 2019 року у справі № 359/7194/16-а та від 11 лютого 2020 року у справі № 210/3268/15-а.

Оскільки наведені вище законодавчі норми не передбачають можливості прийняття регуляторних актів без їх оприлюднення, оскільки такий припис спрямований на забезпечення права особи на участь у процесі прийняття рішення суб`єктом владних повноважень та використання обсягу наданих прав, зокрема щодо надання зауважень та пропозицій, а судом було встановлено порушення Кабінетом Міністрів України процедури прийняття оскаржуваних позивачем пунктів регуляторного акта, розробником якого є Міністерство енергетики та вугільної промисловості України, відтак зазначені процедурні порушення є такими, що істотно впливають на правомірність прийнятої відповідачем Постанови №143.

За змістом частини дев`ятої статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.

Таким чином, з огляду на викщевикладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для визнання пункту 1, абзаців 2 і 3 пункту 2, пункту 3, абзацу 2 пункту 4 постанови Кабінету Міністрів України від 27.02.2019 року №143 «Питання споживання природного газу» та Додатку до постанови Кабінету Міністрів України від 27.02.2019 року №143 «Питання споживання природного газу» нечинними.

Посилання апелянта на відсутність у позивача права на звернення до суду з даним позовом колегія суддів вважає помилковими з огляду на наступне.

Згідно статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

За правилами частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

У відповідності до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

З системного аналізу положень наведених норм вбачається, що завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в рішенні від 14.12.2011 №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Утвердження правової держави, відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України, полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту.

Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в Рішенні від 01 грудня 2004 року №18-рп/2004 дав визначенню поняттю «охоронюваний законом інтерес», який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «право» (інтерес у вузькому розумінні цього слова), означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права» має один і той же зміст.

Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.

Таким чином, суд під час розгляду справи повинен встановити факт або обставини, які б свідчили про порушення прав, свобод чи інтересів позивача з боку відповідача - суб`єкта владних повноважень, створення перешкод для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод позивача.

При цьому, відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

Так, звертаючись до суду з даним позовом АТ «Оператор газорозподільної системи «Миколаївгаз» вказує, що оскаржуваними пунктами Постанови №143 порушено його права з огляду на те, що він є оператором газорозподільної системи, який діє відповідно до спеціальної ліцензії на розподіл природного, нафтового газу і газу (метану) вугільних родовищ серії АЕ №642477, виданої НКРЕКП 29.04.2015.

Колегія суддів зазначає, що позивач є дійсно оператором газорозподільної системи, на якого відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 19 жовтня 2018 року № 867 «Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу» покладено спеціальні обов`язки у сфері ринку природного газу, відтак оскаржувані пункти Постанови №143 мають безпосередній виплив на позивача та стосуються його прав, у разі порушення яких останні можуть бути захищені в рамках адміністративного судочинства.

Відповідно до п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд, що і вчинено судом у даній справі.

Інші доводи апеляційної скарги не спростовують докази, досліджені та перевірені в суді першої інстанції та не впливають на висновки суду, викладені в оскаржуваному рішенні.

За таких обставин, рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим, і доводи апелянта, викладені у скарзі, не свідчать про порушення судом норм матеріального чи процесуального права, які могли б призвести до неправильного вирішення справи.

Отже при ухваленні оскаржуваної постанови судом першої інстанції було дотримано всіх вимог законодавства, а тому відсутні підстави для її скасування.

За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 242, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України суд,

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 лютого 2020 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 329-331 КАС України.

Головуючий суддя О.М. Оксененко

Судді І.О. Лічевецький

В.П. Мельничук