Справа № 640/13224/19
Суддя: Епель Оксана Володимирівна
Дата ухвалення: 2020-06-02 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Головуючий суддя у першій інстанції: Клименчук Н.М.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 червня 2020 року Справа № 640/13224/19

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

Головуючого судді: Епель О.В.,

суддів: Мєзєнцева Є.І., Степанюка А.Г.,

за участю секретаря Лісник Т.В.,

представника позивача Борсук Г.В.,

представника апелянта Буцмак А.Ю.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні за правилами спрощеного позовного провадження в залі суду в м. Києві апеляційну скаргу прокуратури Київської області на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 листопада 2019 року у справі

за позовом ОСОБА_1

до Ради прокурорів України,

третя особа на стороні відповідача,

яка не заявляє самостійні вимоги

на предмет спору: прокуратура Київської області

про визнання бездіяльності протиправною,

визнання протиправним рішення, зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

Історія справи.

ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Ради прокурорів України (далі - відповідач), третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору: прокуратура Київської області про:

- визнання протиправною бездіяльності відповідача при розгляді скарги позивача, що виявилось в ігноруванні та неналежному дослідженні доказів, що були подані в обґрунтування скарги, що призвело до прийняття необґрунтованого рішення;

- визнання протиправним рішення відповідача від 11.06.2019 № 61;

- зобов`язання відповідача повторно розглянути скаргу позивача та прийняти законне і обґрунтоване рішення.

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 13 листопада 2019 року адміністративний позов задоволено частково:

- визнано протиправним рішення Ради прокурорів України від 11.06.2019 № 61 щодо тиску з боку керівництва та впливу на незалежність професійної діяльності;

- зобов`язано Раду прокурорів України повторно розглянути скаргу ОСОБА_1 .

Ухвалюючи зазначене рішення, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем не було здійснено належного дослідження обставин, на які посились позивач та представники прокуратури Київської області при розгляді його звернення від 17.04.2019, і що висновки Ради прокурорів України, зафіксовані у протоколі засідання від 11-12.06.2019 № 7 та в рішенні від 11.06.2019 № 61.

Не погоджуючись з таким рішенням суду в частині задоволення позовних вимог, третя особа - прокуратура Київської області подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції в цій частині та ухвалити постанову про відмову в задоволенні позову в повному обсязі.

В обґрунтування заявлених апеляційних вимог апелянт посилається на те, що позивачем неправильно обрано спосіб захисту його права, яке він вважає порушеним, що подані позивачем до РПУ документи, пояснення і докази були ретельно досліджені.

При цьому, апелянт наголошує на тому, що твердження та докази позивача на підтверджують на наявності тиску з боку керівництва, надання йому певних вказівок, які б порушували його незалежність як прокурора, а також зазначає, що зменшення позивачу розміру премії та/або вручення повідомлення про майбутнє скорочення штату не є тиском або втручанням у незалежність прокурора.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.04.2020 було відкрито провадження у справі, встановлено строк для подання відзиву на апеляційну скаргу та призначено справу до судового розгляду.

Відзив на апеляційну скаргу не надходив.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а рішення суду - скасуванню з наступних підстав.

Обставини справи, встановлені судом першої інстанції.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, 15.08.2018 наказом прокуратури Київської області № 240к молодшого радника юстиції ОСОБА_1 з 16.08.2018 призначено на посаду прокурора відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування територіальними органами поліції та підтримання державного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності прокуратури Київської області.

17.04.2019 позивачем до Ради прокурорів України подано звернення про загрозу його незалежності у вигляді незаконного впливу та тиску з боку керівництва прокуратури Київської області.

У вказаному зверненні позивачем зазначено, що втручання в його незалежність як прокурора, незаконний вплив і тиск на нього з боку керівництва полягають у зменшенні надбавки за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи з 70 відсотків до 20 відсотків посадового окладу, а також у тому, що йому було вручено повідомлення про наступне вивільнення.

11.06.2019 зазначене звернення позивача було розглянуто на засіданні Ради прокурорів України, що зафіксовано у протоколі засідання № 7 від 11-12.06.2019.

У вказаному засіданні РПУ при розгляді звернення позивача брали участь ОСОБА_1 та його представник, а також представники прокуратури Київської області.

Позивачем на засіданні РПУ повідомлено, що відповідно до наказу Генерального прокурора України від 25.02.2019 у штатній структурі прокуратури Київської області відбулось скорочення посади прокурора відділу, в якому він працював. Враховуючи наведене, за дорученням прокурора Київської області у період до 05.03.2019 організовано вивчення рівнів кваліфікації та рівень продуктивності праці усіх працівників даного відділу, результати яких викладені в таблиці, що надані на розгляд Раді прокурорів України.

Позивачем також було зазначено, що він вважає себе найкращим працівником відділу, оскільки підтримує публічне обвинувачення у резонансних кримінальних провадженнях.

Представником прокуратури Київської області на засіданні РПУ повідомлено, що ОСОБА_1 не звільнено з органів прокуратури та запропоновано інші посади в прокуратурі Київської області. Стосовно позбавлення преміальних виплат представник повідомив, що рішення керівництва були прийняті на підставі об`єктивних фактів та виключно враховуючи результати роботи ОСОБА_1 . Крім того, представником прокуратури Київської області зазначено щодо закритих кримінальних проваджень, про які вказував позивач у своїх поясненнях, то у них прокурор ОСОБА_1 підписав підозри, незважаючи на те, що у матеріалах справи були дані з державної прикордонної служби про те, що вказані особи на момент вчинення кримінальних правопорушень перебували за кордоном та явно не могли вчинити на території України інкриміновані їх злочини. Судом прийнято рішення про скасування підозр. По іншим кримінальним провадженням стосовно слідчих триває службове розслідування за фактом фальсифікації матеріалів кримінальних проваджень, що залишалось поза увагою процесуального керівника ОСОБА_1 .

Заслухавши пояснення ОСОБА_1 та представників прокуратури Київської області, Радою прокурорів України зроблено висновок про те, що доводи позивача про упереджене ставлення, створення штучних умов для звільнення та дискримінацію не знайшли свого підтвердження.

12.06.2019 за результатом розгляду вказаного звернення позивача Радою прокурорів України прийнято рішення від 12.06.2019 № 61, яким встановлено відсутність загрози його незалежності як прокурора та підстав вжиття заходів для її усунення.

Вважаючи таке рішення протиправним, позивач звернувся до суду з цим адміністративним позовом.

Нормативно-правове обґрунтування.

Спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII), Положенням про Раду прокурорів України, затвердженим Всеукраїнською конференцією прокурорів 27.04.2017 (далі - Положення).

Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У частинах першій, другій, п`ятій статті 16 Закону № 1697-VII незалежність прокурора забезпечується:

1) особливим порядком його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності;

2) порядком здійснення повноважень, визначеним процесуальним та іншими законами;

3) забороною незаконного впливу, тиску чи втручання у здійснення повноважень прокурора;

4) установленим законом порядком фінансування та організаційного забезпечення діяльності прокуратури;

5) належним матеріальним, соціальним та пенсійним забезпеченням прокурора;

6) функціонуванням органів прокурорського самоврядування;

7) визначеними законом засобами забезпечення особистої безпеки прокурора, членів його сім`ї, майна, а також іншими засобами їх правового захисту.

Здійснюючи функції прокуратури, прокурор є незалежним від будь-якого незаконного впливу, тиску, втручання і керується у своїй діяльності лише Конституцією та законами України.

Органи державної влади, органи місцевого самоврядування, інші державні органи, їх посадові та службові особи, а також фізичні та юридичні особи і їх об`єднання зобов`язані поважати незалежність прокурора та утримуватися від здійснення у будь-якій формі впливу на прокурора з метою перешкоджання виконанню службових обов`язків або прийняття ним незаконного рішення.

У пункті 5 частини першої статті 3 Закону № 1697-VII визначено, що діяльність прокуратури ґрунтується на засадах, зокрема, незалежності прокурорів, що передбачає існування гарантій від незаконного політичного, матеріального чи іншого впливу на прокурора щодо прийняття ним рішень при виконанні службових обов`язків

Згідно з частиною шостою статті 16 Закону № 1697-VII визначено, що прокурор має право звернутися з повідомленням про загрозу його незалежності до Ради прокурорів України, яка зобов`язана невідкладно перевірити і розглянути таке звернення за його участю та вжити в межах своїх повноважень, передбачених цим Законом, необхідних заходів для усунення загрози.

У частинах першій та дев`ятій статті 71 Закону № 1697-VII у період між всеукраїнськими конференціями прокурорів вищим органом прокурорського самоврядування є Рада прокурорів України.

До повноважень Ради прокурорів України належить, зокрема, розгляд звернень прокурорів та інших повідомлень про загрозу незалежності прокурорів, вжиття за наслідками розгляду відповідних заходів (повідомлення відповідних органів про підстави для притягнення до кримінальної, дисциплінарної чи іншої відповідальності; ініціювання розгляду питання щодо вжиття заходів забезпечення безпеки прокурорів; оприлюднення заяв від імені прокурорського корпусу про факти порушення незалежності прокурора; звернення до міжнародних організацій з відповідними повідомленнями тощо).

Підпунктом 8 пункту 4.1 Положення Рада прокурорів України розглядає звернення прокурорів та інші повідомлення про загрозу незалежності прокурорів, за наслідками розгляду вживає відповідних заходів (повідомляє відповідні органи про підстави для притягнення до кримінальної, дисциплінарної чи іншої відповідальності; ініціює розгляд питання щодо вжиття заходів забезпечення безпеки прокурорів; оприлюднює заяви від імені прокурорського корпусу про факти порушення незалежності прокурора; звертається до міжнародних організацій з відповідними повідомленнями тощо).

Згідно з пунктами 6.1, 6.6 Положення Рада прокурорів здійснює свою роботу у формі засідань, що проводяться за необхідності, як правило, не рідше одного разу на квартал.

До участі у роботі Ради прокурорів за рішенням її голови можуть бути запрошені Генеральний прокурор та його заступники, керівники регіональних і місцевих прокуратур, прокурори під час розгляду їхніх заяв, у разі необхідності - посадові особи державних органів, представники засобів масової інформації, урядових, громадських організацій та інші.

Висновки суду апеляційної інстанції.

Системний аналіз викладених правових норм надає підстави стверджувати, що законодавством регламентовано гарантії діяльності прокурора, однією з яких є заборона порушення його незалежності, що включає в себе заборону тиску, впливу, незаконного втручання в його професійну діяльність.

У Висновку Консультативної Ради європейських прокурорів (далі - КРЄП) від 23.11.2018 № 13 розтлумачено, що незалежність прокурорів означає, що прокурори повинні бути вільні від незаконного втручання у виконання своїх обов`язків щодо дотримання і застосування закону та верховенства права і не відчувати в цьому контексті будь-якого політичного тиску або іншого незаконного впливу.

Водночас, у вказаному Висновку КРЄП також роз`яснено, що прокурор може підпадати під ієрархію, ціллю якої є забезпечення організаційного та іншого функціонування органів прокуратури, і це не буде втручанням в його незалежність, зокрема внутрішню.

Аналогічні засади незалежності прокурора проголошені в Рекомендації Rec (2000) 19 щодо ролі прокуратури в системі кримінального судочинства, ухваленій Комітетом міністрів Ради Європи 06.10.2000 та у Висновку Конференції генеральних прокурорів Європи (КГПЄ) №3 (2008).

Отже, порушення незалежності прокурора є оціночним поняттям, але в будь-якому випадку, передбачає наявність факту незаконного втручання безпосередньо в його професійну діяльність.

У свою чергу, з положень чинного законодавства України вбачається, що Рада прокурорів України (далі - РПУ) є гарантом дотримання зазначених засад професійної діяльності прокурорів. Саме на неї покладено функцію щодо здійснення перевірки обґрунтованості відповідних звернень прокурорів, зокрема встановлення наявності/відсутності факту втручання в їх діяльність (впливу, тиску) та прийняття рішення за результатами перевірки наведених ними обставин.

Перевіряючи доводи апеляційної скарги, колегія суддів звертає увагу на те, що підставами для звернення позивача до РПУ з повідомленням про тиск та нього та втручання в його незалежність стало зниження відсоткового розміру призначеної йому премії та вручення повідомлення про наступне вивільнення у зв`язку зі скороченням штату працівників та реорганізацією органів прокуратури.

Однак, порядок вивільнення працівників органів прокуратури при скороченні штату та щодо оплати їх праці, зокрема в частині встановлення відсоткового розміру премії, регулюється відповідними нормами спеціального Закону № 1697-VII (стаття 51) та субсидіарно положеннями КЗпП України.

При цьому, дотриманню законодавчих вимог при вивільненні працівників та здійсненні оплати їх праці кореспондують конституційні гарантії права на працю та оплату праці, а не гарантії незалежності прокурора.

Таким чином, обставини, на які посилається позивач, не вказують на наявність ознак незаконного втручання безпосередньо в його професійну діяльність, зокрема не підтверджують здійснення на нього тиску, впливу та/або порушення його незалежності як прокурора.

Разом з тим, колегія суддів відзначає, що саме вищевказані обставини (щодо зниження розміру премії та вручення повідомлення про наступне вивільнення) були наведені позивачем у його зверненні до РПУ /т.1 а.с.16-21/ та розглянуті відповідачем у контексті доводів позивача та його представника, викладених, зокрема, під час засідання Ради /т.1 а.с.25-29/.

Доводи представника позивача, які були нею наведені в суді апеляційної інстанції, про те, що підставою для звернення ОСОБА_1 до РПУ також стало отримання від керівництва вказівок щодо його професійної діяльності, зокрема вимог закрити кримінальне провадження, не підтверджуються жодними доказами, а тому до уваги колегією суддів не приймаються.

Твердження представника позивача щодо наявності таких доказів, зокрема скріншотів смс-повідомлень у переписці позивача із заступником прокурора Київської області Єфремова С.О. , апеляційний суд вважає необґрунтованими, оскільки відповідні докази відсутні у матеріалах справи, не подавалися стороною позивача під час розгляду цієї справи в суді першої інстанції і жодних поважних причин ненадання їх суду першої інстанції представником позивача не наведено жодних.

Водночас, відповідно до частини четвертої статті 308 КАС України докази, які не були подані до суду першої інстанції, приймаються апеляційним судом лише у виняткових випадках, якщо учасник справи надав докази неможливості їх подання до суду першої інстанції з причин, що об`єктивно не залежали від нього.

Отже, в даному випадку у суду апеляційної інстанції відсутні достатні правові підстави для прийняття доказів, на які посилається сторона позивача.

Крім того, у суді апеляційної інстанції сторона позивача доказів, на які вона посилається, також не мала.

Разом з тим, апеляційний суд зазначає, що відповідно до приписів статті 242 КАС України рішення суду повинно бути законним та обґрунтованим і в жодному разі не може засновуватися на припущеннях.

З приводу тверджень сторони позивача про те, що ОСОБА_1 є видатною, поважною людиною та професіоналом своєї справи, апеляційний суд зазначає, що це не свідчить про наявність ознак тиску, впливу, незаконного втручання в його професійну діяльність.

Перевіряючи всі доводи учасників справи, апеляційний суд також приймає до уваги правову позицію ЄСПЛ, викладену в рішенні від 21.01.1999 р. по справі «Гарсія Руїз проти Іспанії», відповідно до якої «…хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожний довід…».

Відповідно до ст. 6 КАС України та ст. 17 Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» висновки ЄСПЛ є джерелом права.

Враховуючи вищевикладене та перевіривши рішення суду першої інстанції у межах апеляційної скарги, у частині задоволення позовних вимог, колегія суддів приходить до висновку, що оскаржуване позивачем рішення РПУ від 11.06.2019 № 61 прийнято Радою на підставі, у спосіб та в межах наданих їй повноважень, з дотриманням законодавчих засад щодо повноти та об`єктивності розгляду доводів заявника (позивача) та процедури розгляду його звернення, регламентованої Положенням.

Отже, судом першої інстанції при ухваленні рішення в частині задоволення позовних вимог було неправильно застосовано норми матеріального права, що призвело до неправильного вирішення спору в цій частині.

Відповідно до ст. 317 КАС України, підставами для скасування рішення є, зокрема, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Таким чином, апеляційна скарга прокуратури Київської області підлягає задоволенню, рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 13 листопада 2019 року в частині задоволення позовних вимог - скасуванню, а в задоволенні таких позовних вимог необхідно відмовити. В іншій частині (щодо відмови в задоволенні позовних вимог) рішення суду першої інстанції підлягає залишенню без змін.

Розподіл судових витрат.

З огляду на результат розгляду цієї справи, відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати перерозподілу не підлягають.

Керуючись ст.ст. 242-244, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу прокуратури Київської області - задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 13 листопада 2019 року в частині задоволення позовних вимог - скасувати та ухвалити постанову, якою в задоволенні таких позовних вимог відмовити повністю.

В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 13 листопада 2019 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Повний текст судового рішення виготовлено 03 червня 2020 року.

Головуючий суддя

Судді: