Справа № 620/189/20
Суддя: Степанюк Анатолій Германович
Дата ухвалення: 2020-06-03 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 620/189/20 Суддя першої інстанції: Клопот С.Л.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 червня 2020 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Степанюка А.Г.,

суддів - Губської Л.В., Епель О.В.,

при секретарі - Ліневській В.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Чернігівгаз» на проголошене о 10 годині 45 хвилин рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2020 року, повний текст якого складено 19 лютого 2020 року, у справі за адміністративним позовом Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Чернігівгаз» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, третя особа - Державна регуляторна служба України, про визнання протиправною та скасування постанови, -

В С Т А Н О В И Л А:

У січні 2020 року Акціонерне товариство «Оператор газорозподільної системи «Чернігівгаз» (далі - Позивач, АТ «ОГС «Чернігівгаз») звернулося до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Відповідач, НКРЕКП), третя особа - Державна регуляторна служба України (далі - Третя особа, ДРС України), про визнання протиправною та скасування постанови НКРЕКП від 24.12.2019 року №3253 «Про накладення штрафу на АТ «Чернігівгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу».

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 14.02.2020 року у задоволенні позову відмовлено повністю. При цьому суд першої інстанції виходив з того, що проведення планової перевірки дотримання суб`єктами господарювання Ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності належить до виключних повноважень НКРЕКП. Крім того, зазначив, що оскільки фактично перевірка АТ «ОГС «Чернігівгаз» не була проведена через відмову Позивача у допуску посадових осіб Відповідача до її здійснення, то інформація щодо проведення перевірки з питань, визначених чинним законодавством, не може бути викладена в акті перевірки. Також підкреслив, що НКРЕКП було дотримано порядок і процедуру прийняття оскаржуваної постанови, адже невиконання АТ «ОГС «Чернігівгаз» обов`язку з допуску посадових осіб контролюючого органу до проведення перевірки свідчить про порушення ним Ліцензійних умов в частині необхідності дотримання вимог законодавства. Поряд з викладеним, суд наголосив, що застосування до Позивача штрафу саме у розмірі 850 000,00 грн. є пропорційним та відповідає визначеному законом розміру.

Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, Позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його та прийняти нове, яким позовні вимоги задовольнити у повному обсязі. Свою позицію обґрунтовує тим, що, по-перше, Законом України «Про ринок природного газу» не передбачено штрафу за недопуск уповноважених працівників НКРЕКП до проведення перевірки, по-друге, судом не враховано, що станом на момент проведення заходу Відповідачем не було затверджено та оприлюднено на власному офіційному вебсайті уніфіковану форму акту, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, що є підставою для відмови у допуску до перевірки в силу ст. 10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», по-третє, порушення вимог ст. 11 вказаного закону не може свідчити про порушення Ліцензійних умов.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 06.04.2020 року відкрито апеляційне провадження у справі та встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу.

У відзиві на апеляційну скаргу НКРЕКП просить відмовити в її задоволенні, а рішення суду першої інстанції залишити без змін. В обґрунтування своїх доводів зазначає, що відмовою ліцензіата у проведенні перевірки суб`єкта господарювання є недопуск до здійснення перевірки, що прямо передбачено Законом України «Про ліцензування видів господарської діяльності».

Наголошує, що положеннями Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не встановлено строк, протягом якого орган державного нагляду (контролю) повинен затвердити уніфіковані форми актів. При цьому, як зазначає НКРЕКП, форма акту, яка є додатком до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого постановою НКРЕКП від 14.06.2018 року № 428 (далі - Порядок №428), відповідає вимогам уніфікованого акту перевірки та опублікована на офіційному вебсайті органу. Також звертає увагу, що Відповідач не належить до міністерств чи інших центральних органів виконавчої влади, а тому вимоги Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» на нього не поширюються.

Окремо підкреслює, що ДРС України не наділена повноваженнями з перевірки відповідності уніфікованого акту перевірки НКРЕКП вимогам методик розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 року №342, а тому правова позиція Третьої особи у даній справі носить виключно інформаційний характер.

Поряд з іншим наголошує, що оскаржувана постанова прийнята у відповідності до вимог чинного законодавства, а доводи Апелянта про застосування до нього не передбаченої Законом України «Про ринок природного газу» санкції є безпідставними, адже порушення вимог щодо допуску посадових осіб НКРЕКП до проведення перевірки вказує на порушення АТ «ОГС «Чернігівгаз» Ліцензійних умов.

У поясненнях щодо апеляційної скарги ДРС України зазначила, що погоджується з її доводами та вимогами. Свою позицію обґрунтовує тим, що суд першої інстанції не врахував, що станом на момент проведення перевірки НКРЕКП не затверджено та не оприлюднено уніфіковану форму акта на власному вебсайті, в якій передбачено перелік питань залежно від ступеня ризику, адже форма акта, що є додатком 18 до Порядку №428, вимогам Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не відповідає. Наголошує, що з початком застосування нових методик, затверджених постановою Уряду України від 10.05.2018 року №342, всі критерії та уніфіковані акти є нечинними, а органи державної влади, які не затвердили нові, втратили можливість для проведення заходів державного нагляду (контролю). Окремо звертає увагу, що Закон України «Про ринок природного газу» не встановлює відповідальності за таке порушення як відмова у допуску службової особи до проведення перевірки, а порушення вимог ст. 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не може вважатися порушенням Ліцензійних умов.

У запереченнях на пояснення ДРС України Відповідач просив відмовити у задоволенні апеляційної скарги, а рішення суду залишити без змін. Викладені у вказаних запереченнях доводи збігаються з аргументами, викладеними у відзиві на апеляційну скаргу.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 15.05.2020 року справу призначено до розгляду у відкритому судовому засіданні на 03.06.2020 року.

У судовому засіданні представник Позивача доводи апеляційної скарги підтримав та просив суд її вимоги задовольнити повністю з викладених у ній підстав.

Представник Відповідача наполягав на залишенні апеляційної скарги без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Представник Третьої особи погоджувався з доводами та вимогам апеляційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, заслухавши пояснення представників учасників справи, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити, а рішення суду першої інстанції - скасувати, виходячи з такого.

Вирішуючи спір, суд першої інстанції встановив, що основним видом діяльності АТ «ОГС «Чернігівгаз» є розподілення газоподібного палива через місцеві (локальні) трубопроводи (т. 1 а.с. 56-58).

У зв`язку з надходженням від споживачів скарг та звернень щодо безпідставності поширення Кодексу газорозподільних систем на побутових споживачів (т. 1 а.с. 126-129) НКРЕКП звернулася до Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України з метою отримання погодження для проведення позапланового заходу контролю АТ «ОГС «Чернігівгаз», яка листом від 07.03.2019 року № 1478/0/20-19 надала згоду Відповідачу на проведення позапланової перевірки Позивача з питань дотримання вимог п. 2.1 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, у частині здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, щодо донарахувань побутовим споживачам обсягів природного газу, які враховують різницю у приведенні до стандартних умов, відповідно до звернень побутових споживачів (т. 1 а.с. 130-135).

У зв`язку з викладеним відповідно до ст. 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, п. 4 ч. 9 ст. 19 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» НКРЕКП на засіданні, що було проведено у формі відкритого слухання, була прийнята постанова № 425 «Про проведення позапланових перевірок ПАТ «ВІННИЦЯГАЗ», ПАТ «ВОЛИНЬГАЗ», ПАТ «ДНІПРОГАЗ», ПАТ «ДНІПРОПЕТРОВСЬКГАЗ», ПАТ «ЖИТОМИРГАЗ», ПАТ «ЗАКАРПАТГАЗ», ПАТ «ЗАПОРІЖГАЗ», ПАТ «ІВАНО-ФРАНКІВСЬКГАЗ», ПАТ «КИЇВОБЛГАЗ», ПАТ «КРИВОРІЖГАЗ», ПАТ «ЛЬВІВГАЗ», ПАТ «МИКОЛАЇВГАЗ», ПАТ «РІВНЕГАЗ», ПАТ «СУМИГАЗ», ПАТ «ХАРКІВГАЗ», ПАТ «ХАРКІВМІСЬКГАЗ», ПАТ «ХМЕЛЬНИЦЬКГАЗ», ПАТ «ЧЕРНІВЦІГАЗ», ПАТ «ЧЕРНІГІВГАЗ» (т. 1 а.с. 124-125).

Як встановлено судом першої інстанції, Комісія з проведення перевірки у перший день перевірки 16.12.2019 року о 09:10 прибула за місцезнаходженням ліцензіата: Чернігівська область, м. Чернігів, вул. Любецька, буд. 68 та пред`явила посадовій особі AT «ОГС «Чернігівгаз» - комерційному директору ОСОБА_1 оригінал посвідчення від 20.11.2019 року № 478 на проведення позапланової виїзної перевірки (т. 1 а.с. 25-26), а також надала копію зазначеного посвідчення, письмовий запит Сектору НКРЕКП у Чернігівській області від 13.12.2019 року № 57-34/1531 щодо надання пояснень, копій документів та інформації, необхідних для проведення позапланової перевірки (т. 1 а.с. 40-42) та повідомила про намір Комісії з проведення перевірки розпочати позапланову перевірку щодо дотримання AT «ОГС «Чернігівгаз» пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов.

У свою чергу, Чернігівським окружним адміністративним судом встановлено, що Комісії з проведення перевірки виконуючим обов`язки голови правління AT «ОГС «Чернігівгаз» ОСОБА_1 було повідомлено про відмову у проведенні позапланової перевірки з підстав, викладених у листі від 16.12.2019 року № 140007-Сл-26598-1219 (т. 1 а.с. 37-39). У вказаному листі з посиланням на ст. 10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» зазначено, що суб`єкт господарювання вправі не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного контролю, якщо цим органом не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному вебсайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.

Крім того, Комісія з проведення перевірки протягом терміну, визначеному у посвідченні № 478, а саме 17.12.2019 року, прибула за місцезнаходженням ліцензіата: м. Чернігів, вул. Любецька, буд. 68, та пред`явила посадовій особі - виконуючому обов`язки голови правління ОСОБА_1 оригінал посвідчення № 478 та повідомила про намір розпочати позапланову перевірку щодо дотримання AT «ОГС «Чернігівгаз» вимог пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов.

У свою чергу, посадова особа Позивача в усній формі підтвердила Комісії з проведення перевірки про відмову ліцензіата у проведенні позапланової перевірки AT «ОГС «Чернігівгаз» з підстав, визначених у листі від 16.12.2019 року № 140007-Сл-26600-1219.

Викладені обставини, як зазначив суд першої інстанції, зафіксовані в актах про відмову Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Чернігівгаз» у проведенні позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу від 16.12.2019 року та 17.12.2019 року (т. 1 а.с. 27-30), примірники яких посадові особи Позивача підписувати та отримувати відмовилися.

Оскільки в останній день перевірки 18.12.2019 року Комісії з проведення перевірки також було відмовлено уповноваженим представником АТ «ОГС «Чернігівгаз» у проведенні позапланової перевірки, то НКРЕКП 18.12.2019 року складено акт № 488 за результатами проведення планового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу (т. 1 а.с. 19-24).

У вказаному акті зафіксовано порушення Позивачем п. 2.1 гл. 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 року №201, щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень ст. 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого ним Законом.

На підставі викладених в акті перевірки фактичних обставин 24.12.2019 року на засіданні НКРЕКП прийнято постанову №3253 «Про накладення штрафу на ПАТ «Чернігівгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу» у розмірі 850 000,00 грн. (т. 1 а.с. 122-123).

На підставі встановлених вище обставин, здійснивши системний аналіз положень ст. ст. 1, 2, 3, 4, 5, 10, 11, 12 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», ст. ст. 1, 3, 14, 19, 22 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», ст. ст. 1, 6 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», ст. ст. 14, 59 Закону України «Про ринок природного газу», Порядку №428 та Методик розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 року №342, суд першої інстанції прийшов до висновку про необґрунтованість позовних вимог з огляду на підтвердження матеріалами справи безпідставного недопуску працівників контролюючого органу до проведення перевірки суб`єктом господарювання.

Однак, з таким висновком суду першої інстанції колегія суддів не може погодитися з огляду на таке.

Відповідно до п. 3 ч. 2 ст. 6 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» (далі - Закон про ліцензування) орган ліцензування для цілей цього Закону за відповідним видом господарської діяльності здійснює контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов та за результатами перевірки приймає рішення.

Закон України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі - Закон про НКРЕКП) визначає правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення.

Згідно ч. 1 ст. 1 даного Закону Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Приписи абз. 3 п. 1 ч. 1 ст. 2 Закону про НКРЕКП визначають, що Регулятор здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема, у сфері енергетики: діяльність з транспортування, розподілу, зберігання (закачування, відбору), надання послуг установки LNG, постачання природного газу.

Відповідно до ст. 3 Закону Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

Регулятор здійснює державне регулювання, зокрема, шляхом державного контролю та застосування заходів впливу.

Основними завданнями Регулятора є: забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами.

При цьому, за правилами ст. 19 Закону про НКРЕКП Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.

Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора.

Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.

За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.

У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.

Відповідно до ст. 22 Закону про НКРЕКП суб`єкти господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, несуть відповідальність за правопорушення у сферах енергетики та комунальних послуг, визначені законами України «Про ринок електричної енергії», «Про природні монополії», «Про комбіноване виробництво теплової та електричної енергії (когенерацію) та використання скидного енергопотенціалу», «Про засади функціонування ринку електричної енергії України», «Про ринок природного газу», «Про трубопровідний транспорт», «Про теплопостачання», «Про питну воду та питне водопостачання», «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг» та іншими законами, що регулюють відносини у відповідних сферах.

Згідно ч. 7 ст. 19 Закону про ліцензування контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюють у межах своїх повноважень органи ліцензування шляхом проведення планових і позапланових перевірок відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.

Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон про державний нагляд) визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).

Частиною 3 статті 2 указаного Закону передбачено, що контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюється органами ліцензування у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених Законом України «Про ліцензування видів господарської діяльності».

Викладені вище особливості правового регулювання питань здійснення контролю за додержання ліцензіатами вимог ліцензійних умов спростовують посилання НКРЕКП на те, що на неї не поширюються вимоги Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» щодо лібералізації системи державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині обов`язку забезпечити приведення міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів у відповідність із цим Законом.

За правилами ст. 10 Закону про державний нагляд суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, зокрема, не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.

Отже, обов`язковою умовою проведення державного нагляду (контролю) є, зокрема, затвердження та оприлюднення органом державного нагляду (контролю) на власному офіційному веб-сайті уніфікованої форми акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику. При цьому, недотримання відповідним органом такої обов`язкової умови тягне за собою виникнення у суб`єкта господарювання права не допускати посадових осіб відповідного органу до проведення перевірки.

Судовою колегією враховується, що постановою НКРЕКП від 14.06.2018 року № 428 затверджено Порядок №428, який застосовується НКРЕКП при здійсненні контролю за дотриманням законодавства та ліцензійних умов ліцензіатами шляхом проведення планових та позапланових перевірок.

Відповідно до Додатку 18 до вказаного Порядку (пункт 5.1) НКРЕКП затверджено форму акту, складеного за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства. При цьому суд апеляційної інстанції вважає за необхідне підкреслити, що у даному акті відсутній перелік питань залежно від ступеня ризику та який не відповідає вимогам Закону про державний нагляд.

У свою чергу, за правилами ч. 15 ст. 4 Закону про державний нагляд при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.

Згідно ч. 2 ст. 5 Закону про державний нагляд орган державного нагляду (контролю) визначає у віднесеній до його відання сфері критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності.

Залежно від ступеня ризику органом державного нагляду (контролю) визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю)

Критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), затверджуються Кабінетом Міністрів України за поданням органу державного нагляду (контролю).

Залежно від ступеня ризику орган державного нагляду (контролю) визначає перелік питань для здійснення планових заходів (далі - перелік питань), що затверджується наказом такого органу.

Уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному вебсайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.

Виключно в межах переліку питань орган державного нагляду (контролю) залежно від цілей заходу та ступеня ризику визначає питання, щодо яких буде здійснюватися державний нагляд (контроль), та зазначає їх у направленні на перевірку.

Зі змісту ч. 2 ст. 5 Закону про державний нагляд також випливає, що методика розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), та методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) (далі - Методики), розробляються Державною регуляторною службою України, і затверджуються Кабінетом Міністрів України

Як вірно зазначено Апелянтом та Третьою особою, відповідні Методики затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 року № 342.

Пунктом 2 даної постанови визнані такими, що втратили чинність:

- постанова Кабінету Міністрів України від 28.08.2013 року № 752 «Про затвердження методик розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю)»;

- постанова Кабінету Міністрів України від 24.05.2017 року № 362 «Про внесення змін до методик розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю)»;

- пункт 20 змін, що вносяться до постанов Кабінету Міністрів України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 18.12.2017 року № 1103.

Суд апеляційної інстанції вважає за необхідне звернути увагу, що уніфіковані форми актів, розроблені відповідно до вимог Методики, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 28 08.2013 року № 752, не містили переліку питань залежно від ступеня ризику. Натомість, переліки питань залежно від ступеня ризику містяться виключно в уніфікованих формах актів, затверджених органами державного нагляду (контролю) відповідно до Методики, затвердженої постановою Уряду України від 10.05.2018 року №342.

Отже, з початком застосування нових Методик всі критерії та уніфіковані форми актів, розроблені органами державного нагляду (контролю) на підставі Методик, затверджених постановами Кабінету Міністрів України, що втратили чинність згідно з пунктом 2 постанови Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 року № 342, є нечинними.

За таких обставин, органи державного нагляду (контролю), які не затвердили та не оприлюднили у встановленому Законом порядку уніфіковані форми актів, що відповідають новій Методиці, втратили можливість проведення заходів державного нагляду (контролю), оскільки за результатами перевірок можливо складання актів перевірок виключно за уніфікованою формою.

Як вбачається з матеріалів справи, станом на час проведення НКРЕКП позапланового заходу 16-18.12.2019 року останньою не було затверджено та оприлюднено на власному офіційному веб-сайті уніфіковану форму акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику. Відповідних доказів не було надано Відповідачем і на момент розгляду справи судом апеляційної інстанції.

У контексті наведеного судова колегія вважає за необхідне підкреслити, що у справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) Європейський суд з прав людини зазначив, що принцип «належного урядування», зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовний спосіб. При цьому, на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливості уникати виконання своїх обов`язків.

До того ж судова колегія вважає за необхідне звернути увагу, що розпорядженням ДРС України від 07.06.2019 року №61 у зв`язку із задоволенням апеляції (скарги) ПАТ «Чернігівгаз» зобов`язано НКРЕКП усунути порушення вимог ч. ч. 7 і 15 ст. 19 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», абз. абз. 7 і 15 ст. 3 та ч. 11 ст. 78 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (т. 1 а.с. 43-49). У вказаному розпорядженні Третя особа також зауважила на тому, що на момент проведення перевірки ПАТ «Чернігівгаз» НКРЕКП не затвердила та не оприлюднила у встановленому Законом про державний нагляд уніфіковану форму акта, що відповідає новій Методиці №342. При цьому, аналіз змісту Порядку №428, оприлюдненого на веб-сайті НКРЕКП 27.06.2018 року, свідчить, що на момент проведення перевірки у грудні 2019 року до нього не вносилися зміни, пов`язані із затвердженням уніфікованої форми акта.

Крім того, згідно розпорядження ДРС України від 13.03.2020 року №43 зобов`язано НКРЕКП усунути порушення вимог ст. ст. 16 та 19 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», абз. 7 ст. 3, ч. 15 ст. 4, абз. 12 ст. 10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» шляхом скасування постанови від 23.12.2019 року №3253. При цьому посилання Відповідача на відсутність у Третьої особи повноважень з надання НКРЕКП вказівки щодо скасування прийнятих нею індивідуальних актів судом апеляційної інстанції відхиляються з огляду на те, що питання правомірності прийнятих ДРС України рішень не є предметом розгляду у межах даної справи.

З урахуванням наведеного судова колегія приходить до висновку, що АТ «ОГС «Чернігівгаз» мало передбачені ст. 10 Закону про державний нагляд підстави відмовити службовим особам НКРЕКП у допуску до проведенні позапланової перевірки з підстав незатвердження та неоприлюднення на власному офіційному веб-сайті уніфікованої форми акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.

Неврахування судом першої інстанції указаної обставини свідчить про помилковість висновків останнього про відсутність у Позивача правових підстав для недопуску Відповідача до проведення контролюючого заходу.

При цьому твердження Чернігівського окружного адміністративного суду про те, що оскільки фактично перевірка АТ «ОГС «Чернігівгаз» не була проведена через відмову Позивача у допуску посадових осіб Відповідача до проведення заходу, то інформація щодо здійснення перевірки з питань відповідно до передбаченого Порядком №428 переліку не могла бути застосована у даному випадку, судова колегія вважає помилковим, оскільки у даному випадку визначальним є встановлення факту наявності чи відсутності у товариства законних підстав для відмови у допуску контролюючого органу до проведення перевірки з підстав незатвердження уніфікованої форми акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.

Надаючи оцінку висновкам суду першої інстанції щодо наявності правових підстав для накладення на Позивача штрафу у розмірі 850 000,00 грн. за порушення Ліцензійних умов, судова колегія вважає за необхідне зазначити таке.

Як було встановлено раніше, оскаржувану постанову від 24.12.2019 року №3253 прийнято у зв`язку з порушенням АТ «ОГС «Чернігівгаз» вимог п. 2.1 гл. 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 року №201, щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень ст. 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого ним Законом

Так, відповідно до п. 2.1 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 року №201 (далі - Ліцензійні умови) господарська діяльність з розподілу природного газу здійснюється з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.

Положеннями ст. 11 Закону про державний нагляд передбачено, що суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) зобов`язаний, зокрема, допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.

Як вже було зазначено вище, згідно ч. 1 ст. 22 Закону про НКРЕКП суб`єкти господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, несуть відповідальність за правопорушення у сферах енергетики та комунальних послуг, визначені, зокрема, Законом України «Про ринок природного газу» та іншими законами, що регулюють відносини у відповідних сферах.

Положення ч. 2 ст. 59 Закону України «Про ринок природного газу» (далі - Закон про ринок газу) містить перелік правопорушень на ринку природного газу, серед яких, зокрема, порушення ліцензіатами відповідних ліцензійних умов провадження господарської діяльності (п. 1), невиконання законних постанов, розпоряджень, наказів, рішень та приписів суб`єктів владних повноважень на ринку природного газу, а також створення перешкод для виконання службових обов`язків посадовими особами таких суб`єктів (п. 10).

Тобто, Законом про ринок газу передбачено правопорушення на ринку природного газу у вигляді створення перешкод для виконання службових обов`язків посадовими особами суб`єктів владних повноважень на ринку природного газу, до яких належить, у тому числі недопуск до проведення перевірки, здійснений без належних на те правових підстав.

Разом з тим, судовою колегією враховується, що відповідно до ч. 3 ст. 59 Закону про ринок газу у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу до відповідних суб`єктів ринку природного газу можуть застосовуватися санкції у виді: 1) попередження про необхідність усунення порушень; 2) штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.

При цьому, за правилами п. 5 ч. 4 ст. 59 вказаного Закону Регулятор у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на суб`єктів ринку природного газу (крім споживачів) у розмірі від 3000 до 50000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню:

а) за провадження господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню, без ліцензії, у тому числі провадження господарської діяльності на ринку природного газу за відсутності остаточного рішення про сертифікацію, прийнятого щодо відповідного суб`єкта;

б) за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню;

в) за порушення правил обліку та звітності суб`єктів ринку природного газу, передбачених цим Законом;

г) за неподання інформації Регулятору, оператору газотранспортної системи або іншому суб`єкту ринку природного газу, якщо обов`язковість подання такої інформації встановлена законодавством;

ґ) за відмову у доступі до газотранспортної або газорозподільної системи, газосховища або установки LNG у непередбачених законом випадках;

д) за недодержання встановлених технічних норм та стандартів безпеки.

Викладене свідчить, що розміру штрафу чи іншого виду відповідальності за порушення п. 10 ч. 2 ст. 59 Закону про ринок газу в частині, зокрема, створення перешкод для виконання службових обов`язків посадовими особами суб`єктів владних повноважень даним Законом не встановлено, що у свою чергу вказує на протиправний характер оскаржуваної у межах даної справи постанови.

Крім іншого, суд апеляційної інстанції вважає необґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що порушення АТ «ОГС «Чернігівгаз» положень ст. 11 Закону про державний нагляд в частині допуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду у відповідності до п. 2.1 Ліцензійних умов є порушенням інших нормативно-правових актів, а тому, як наслідком, є порушенням Ліцензійних умов.

Так, відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 1 Закону про ліцензування ліцензійні умови - нормативно-правовий акт Кабінету Міністрів України, іншого уповноваженого законом органу державної влади, положення якого встановлюють вичерпний перелік вимог, обов`язкових для виконання ліцензіатом, та вичерпний перелік документів, що додаються до заяви про отримання ліцензії.

Зі змісту ч. 9 ст. 9 Закону про ліцензування випливає, що вимоги ліцензійних умов до суб`єкта господарювання мають бути обумовлені особливостями провадження виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, та включають специфічні організаційні, матеріально-технічні, виробничі, кадрові та інші вимоги.

При цьому, у частині 10 статті 9 Закону про ліцензування закріплено, що до ліцензійних умов не можуть бути включені вимоги: щодо додержання законодавства України у відповідній сфері та/або окремих законів у цілому (п. 1); законодавства, обов`язкові до виконання всіма суб`єктами господарювання (п. 2).

Тобто, за своєю правовою природою, ліцензійні умови - це специфічні вимоги в тій чи іншій сфері господарювання. Натомість, встановлена положеннями ст. 11 Закону про державний нагляд вимога щодо обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), є загальною, обов`язковою для виконання всіма суб`єктами господарювання незалежно від обраного ними виду підприємницької діяльності.

Відтак, порушення такої вимоги Закону про державних нагляд не може охоплюватися порушенням Ліцензійних умов, що було помилково зазначено судом першої інстанції.

Викладене у своїй сукупності та взаємозв`язку свідчить, що Чернігівський окружний адміністративний суд прийшов до передчасного висновку про необґрунтованість позовних вимог з огляду на встановлені вище та підтверджені матеріалами справи обставини як наявності в АТ «ОГС «Чернігівгаз» права не допускати посадових осіб НКРЕКП до проведення перевірки, так і відсутності у Відповідача правових підстав стверджувати про те, що недопущення до проведення перевірки свідчить про порушення Позивачем Ліцензійних умов.

Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Таким чином, зважаючи на встановлені вище обставини, Чернігівський окружний адміністративний суд прийшов до неправильного висновку про відсутність правових підстав для задоволення позову, адже у Позивача були правові підстави для недопуску Відповідача до проведення перевірки, у той час як в останнього було відсутнє нормативне підґрунтя для накладення на суб`єкта господарювання штрафних санкцій за порушення Ліцензійних умов.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Приписи п. 4 ч. 1 ст. 317 КАС України визначають, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції при ухваленні рішення неправильно застосовано норми матеріального та процесуального права, що стали підставою для неправильного вирішення справи. У зв`язку з цим колегія суддів вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити, а рішення суду - скасувати.

Крім іншого, відповідно до ч. 6 ст. 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Згідно ч. 1 ст. 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

З урахуванням наведеного судова колегія приходить до висновку про необхідність стягнення з НКРЕКП за рахунок бюджетних асигнувань на користь АТ «ОГС «Чернігівгаз» витрат, пов`язаних зі сплатою судового збору, у загальній сумі 31 875,00 грн., сплаченої за подання позову у розмірі 12 750,00 грн. згідно платіжного доручення від 08.01.2020 року №5 та за подання апеляційної скарги у розмірі 19 125,00 грн. згідно платіжного доручення від 02.03.2020 року №5.

Керуючись ст. ст. 139, 242-244, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Чернігівгаз» - задовольнити повністю.

Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2020 року - скасувати.

Прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити повністю.

Визнати протиправною та скасувати прийняту Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (03057, м. Київ, вул. Смоленська, 19, ) постанову від 24 грудня 2019 року №3253 «Про накладення штрафу на АТ «Чернігівгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу».

Стягнути з Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (03057, м. Київ, вул. Смоленська, 19, ) за рахунок бюджетних асигнувань на користь Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Чернігівгаз» (14021, м. Чернігів, вул. Любецька, 68, ) витрати, пов`язані зі сплатою судового збору, в сумі 31 875 (тридцять одна тисяча вісімсот сімдесят п`ять) гривень 00 копійок.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Головуючий суддя А.Г. Степанюк

Судді Л.В. Губська

О.В. Епель

Повний текст постанови складено «03» червня 2020 року.