Справа № 520/6809/19
Суддя: Гуцал М.І.
Дата ухвалення: 2020-05-26 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 травня 2020 р. м. ХарківСправа № 520/6809/19
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Гуцала М.І.,

Суддів: Кононенко З.О. , Бенедик А.П. ,

за участю секретаря судового засідання Соколової О.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційними скаргами Державної екологічної інспекції України та Державної екологічної інспекції у Харківській області на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 19.11.2019, головуючий суддя І інстанції: Котеньов О.Г. (повний текст складено 29.11.19) по справі № 520/6809/19

за позовом Старосалтівської селищної ради Вовчанського району Харківської області

до Державної екологічної інспекції у Харківській області, Державної екологічної інспекції України

про визнання протиправними і скасування наказів, визнання протиправними дій,

ВСТАНОВИВ:

Позивач, Старосалтівська селищна рада Вовчанського району Харківської області, звернулася з позовом до Державної екологічної інспекції у Харківській області (далі - ДЕІ у Харківській області, Держекоінспекція у Харківській області), Державної екологічної інспекції України (далі - ДЕІ України, Держекоінспекція України), в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати наказ Державної екологічної інспекції від 04.12.2018 №278 в частині проведення планової перевірки Старосалтівської селищної ради Вовчанського району Харківської області;

- визнати протиправним та скасувати наказ по Державній екологічній інспекції в Харківській області від 05.04.2019 №288/11-02 стосовно проведення планової перевірки Старосалтівської селищної ради Вовчанського району Харківської області;

- визнати дії суб`єкта владних повноважень, а саме Державної екологічної інспекції в Харківській області по проведенню планової перевірки Старосалтівської селищної ради Вовчанського району Харківської області протиправними.

Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 19.11.2019 позов Старосалтівської селищної ради Вовчанського району Харківської області задоволено:

- визнано протиправним та скасовано наказ Державної екологічної інспекції від 04.12.2018 №278 в частині проведення планової перевірки Старосалтівської селищної ради Вовчанського району Харківської області;

- визнано протиправним та скасовано наказ Державної екологічної інспекції у Харківській області від 05.04.2019 №288/11-02 стосовно проведення планової перевірки Старосалтівської селищної ради Вовчанського району Харківської області;

- визнано протиправними дії Державної екологічної інспекції в Харківській області по проведенню планової перевірки Старосалтівської селищної ради Вовчанського району Харківської області на підставі наказу Державної екологічної інспекції у Харківській області від 05.04.2019 №288/11-02;

- стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Державної екологічної інспекції України на користь Старосалтівської селищної ради Вовчанського району Харківської області судовий збір у сумі 1921 грн. 00 коп.;

- стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Державної екологічної інспекції у Харківській області на користь Старосалтівської селищної ради Вовчанського району Харківської області судовий збір у сумі 3842 грн. 00 коп.

Не погодившись з таким рішенням, Держекоінспекція у Харківській області звернулася до суду з апеляційною скаргою, посилаючись на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права. Просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове судове рішення про відмову у задоволенні адміністративного позову.

В обгрунтування апеляційної скарги зазначає, що Держекоінспекція у Харківській області при призначенні та проведенні перевірки позивача не керувалася положеннями Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", оскільки цей Закон визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю). Також відмічає, що постанова КМУ № 182, набрала чинності 22.03.2019, в той час коли наказ Держекоінспекцїї «Про затвердження Переліку центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів, місцевих орган виконавчої влади, органів місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих повноважень органів виконавчої влади, які планується перевірити у 2019 році», виданий 04.12.2018, тобто до набрання чинності зазначеної вище постанови. Порядок здійснення державного нагляду (контролю) визначений постановою Кабінету Міністрів України від 09.03.1999 № 339 «Про затвердження Порядку контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади». Відсутність в даному порядку деталізації окремих дій з боку контролюючого органу не дає підстав не застосовувати зазначений вище порядок під час здійснення державного нагляду.

Крім того, апелянт наголошує на тому, що позивачем було допущено до проведення перевірки посадових осіб Держекоінспекції у Харківській області. Допуск до перевірки нівелює правові наслідки процедурних порушень, допущених контролюючим органом при призначенні такої перевірки. Отже, позивачем не використано свого права недопуску Інспекції до проведення такої перевірки.

Також, не погодившись з таким рішенням, Держекоінспекція України звернулася до суду з апеляційною скаргою, посилаючись на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права. Просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове судове рішення про відмову у задоволенні адміністративного позову.

В обгрунтування апеляційної скарги зазначає, що судом першої інстанції застосовано закон, який не підлягає застосуванню, а саме Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Адже, Старосалтівська селищна рада Вовчанського району Харківської області відповідно до положень статті 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» здійснює делеговані повноваження у сфері охорони навколишнього природного середовища. Держекоінспекція не перевіряє діяльність органів місцевого самоврядування, а лише контролює виконання цими органами делегованих повноважень у сфері дотримання законодавства про охорону навколишнього природного середовища на території, на яку розповсюджуються повноваження відповідного органу місцевого самоврядування. Суд першої інстанції не встановив правові підстави, за яких Старосалтівська селищна рада не може бути включена до переліку органів, здійснення делегованих повноважень якими заплановано перевірити Держекоінспекцією у 2019 році. Відзначає, що наказ Держекоінспекції від 04.12.2018 № 278 є нормативно-правовим актом, що виданий у сфері реалізації повноважень Держекоінспекції щодо контролю за здійсненням делегованих повноважень органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Законом не визначено право селищної ради звертатися з позовами щодо оскарження нормативно-правових актів центрального органу виконавчої влади.

Позивачем до суду надано відзив на апеляційні скарги, в якому просить апеляційні скарги залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

В обгрунтування відзиву зазначає, що відповідно до ст.20 Закону України "Про місцеве самоврядування" державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень. Постановою Кабінету Міністрів України №339 від 09.03.1999 затверджено Порядок контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади, в пункті 5 якого передбачено, що міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, їх територіальні органи здійснюють контроль відповідно до повноважень та у порядку, визначеному законодавством. Разом з тим, чинним законодавством не визначено окремого порядку проведення Держекоінспекцією контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих їм повноважень органів виконавчої влади на виконання вимог пункту а) ст.20-2 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища". В той же час, позивач звертає увагу, що згідно із положеннями Закону України "Про захист економічної конкуренції" органи місцевого самоврядування визнаються суб`єктами господарювання. Нормами постанови Кабінету Міністрів України від 18.12.2017 № 1104 «Про затвердження переліку органів державного нагляду (контролю), на які не поширюється дія Закону України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" передбачено, що Держекоінспекцією та її територіальними органами не припиняється здійснення державного контролю за суб`єктами господарювання. Положення постанови Кабінету Міністрів України від 06.03.2019 №182 «Про затвердження критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів Державною екологічною інспекцією» також містять посилання на Закон України "Про основі засади державного нагляду(контролю) у сфері господарської діяльності". З огляду на вказане, позивач зазначає, що проведення відповідної перевірки Держекоінспекції регулюється саме положеннями Закону України "Про основі засади державного нагляду(контролю) у сфері господарської діяльності", якими визначені правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю). Проте, відповідачами не було зазначено до якої категорії Державна екологічна інспекція у Харківській області віднесла Старосалтівську селищну раду Вовчанського району Харківської області, а також незалежно від того до якого ступеня ризику відноситься позивач, законодавець прямо встановив жорсткі обмеження в здійсненні перевірок, які не можуть відбуватись частіше одного разу на два роки, що було порушено відповідачами.

Зважаючи на той факт, що сторони про дату, час та місце розгляду справи були завчасно та належним чином повідомлені, неявка їх представників не перешкоджає розгляду справи.

З огляду на положення ч. 4 ст. 229 та ч. 2 ст. 313 КАС України, колегія суддів вважає за можливим розглянути справу без фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного запису.

Заслухавши доповідь судді-доповідача стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом апеляційної інстанції, дослідивши матеріали справи, перевіривши і обговоривши доводи апеляційної скарги, правильність правової оцінки обставин справи та застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для задоволення вимог поданих відповідачами апеляційних скарг з огляду на наступне.

Матеріалами справи підтверджено, що на підставі наказу Держекоінспекції України від 20.12.2017 №734 "Про затвердження Переліку центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів, місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування в частині здійснення делегованим їм повноважень органів виконавчої влади, які планується перевірити у 2018 році" (а.с.128-138) з 06.04.2018 по 20.04.2018 було проведено планову перевірку позивача.

В подальшому, відповідно до ст. 20-2 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", з метою реалізації повноважень Держекоінспекції, визначених Положенням про Державну екологічну інспекцію України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 №275, Положеннями про територіальні та міжрегіональні територіальні органи Державної екологічної інспекції України, затвердженими наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 11.08.2017 №312, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 04.09.2017 за №1080/30948 із, змінами, внесеними наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 04.10.2018 №347, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 18.10.2018 за №1174/32626, Державною екологічною інспекцією України видано наказ від 04.12.2018 № 278 "Про затвердження Переліку центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів, місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування в частині здійснення делегованим їм повноважень органів виконавчої влади, які планується перевірити у 2019 році". (а.с.57-59, 79-80, 139-145)

Відповідно до пункту 770 Переліку, затвердженого зазначеним наказом Держекоінспекції від 04.12.2018 №278, планова перевірка Старосалтівської селищної ради (вул. Перемоги, буд. 15, смт. Старий Салтів, Вовчанський район, Харківська область, 62560, ) була запланована у період з 08.04.2019 по 19.04.2019 з метою покращення екологічного стану, забезпечення держаного нагляду (контролю) за додержанням вимог природоохоронного законодавством центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади.

Держекоінспекцією в Харківській області було направлено позивачу повідомлення від 21.03.2019 №1076/03-06 "Про проведення планової перевірки".

Листом від 03.04.2019 №528 Старосалтівською селищною радою Вовчанського району Харківської області повідомлено відповідачу про невідповідність вимогам чинного законодавства такого повідомлення (а.с.14, 41).

05.04.2019, з метою виконання наказу Держекоінспекції від 04.12.2018 року № 278, керуючись ст. 20-2 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", Положенням про Державну екологічну інспекцію в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, затвердженим наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 11.08.2017 №312 та зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 04.09.2017 за №1080/30948, Державною екологічною інспекцією у Харківській області видано наказ № 288/11-02 "Про здійснення планового заходу (перевірки) Старосалтівської селищної ради", яким визначено проведення в термін з 08 по 12, з 15 по 19 квітня 2019 року планової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства Старосалтівською селищною радою Вовчанського району Харківської області. (а.с.60-61)

08.04.2019 Держекоінспекцією в Харківській області було вручено позивачу направлення від 05.04.2019 №288/11-02/02-06 на проведення планової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства (а.с.11, 45, 62) та запит про надання до Держекоінспекції для проведення перевірки копій документів та інформації (а.с.12-13, 46-47)

За результатами проведеної перевірки (а.с.18) складено акт від 19.04.2019 № 228/11-02/03-06 перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства (зв.б.а.с.19-23, 34-37), який отримано позивачем засобами поштового зв`язку 30.05.2019 (а.с.19, 33, 63).

Крім того, Держекоінспекцією у Харківській області винесено припис від 19.04.2019 №21/02-06 стосовно необхідності усунення порушень, встановлених проведеною перевіркою (а.с.24-26, 38-40)

В той же час, 18.04.2019 Старосалтівською селищною радою Вовчанського району Харківської області надано посадовій особі Держекоінспекції у Харківській обалсті лист від 18.04.2019 №605, в якому зазначено про відсутність підстав для проведення планової перевірки, внаслідок чого наказ від 05.04.2019 підлягає скасуванню в частині перевірки Старосалтівської селищної ради в 2019 році щодо дотримання природоохоронного законодавства. (а.с.15-17, 42-43, 65-67)

Листом ДЕІ у Харківській області від 26.04.2019 №1687/02-10 позивачу повідомлено про відсутність підстав для задоволення вимог листа щодо скасування наказу від 05.04.2019 в частині перевірки Старосалтівської селищної ради в 2019 році щодо дотримання природоохоронного законодавства. (а.с.64)

Не погоджуючись із вказаними наказами та діями відповідачів щодо проведення перевірки, позивач звернувся до суду з цим адміністративним позовом.

Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з того, що чинним законодавством не визначено окремого порядку проведення Держекоінспекцією України контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади на виконання вимог пункту а) ст. 20-2 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища". Натомість, наявні підстави для застосування до спірних правовідносин приписів Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Незалежно від ступеня ризику законодавець прямо встановив чіткі обмеження щодо періодичності здійснення перевірок. Так, планові заходи не можуть відбуватись частіше одного разу на два роки. Враховуючи відсутність законодавчого регулювання порядку здійснення заходів контролю на виконання вимог ст.20-2 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" суд дійшов висновку, що при оцінці Держекоінспекцією ступеня ризиковості, що є однією із вимог при проведенні заходів контролю, необхідно керуватись критеріями, визначеними Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". При винесенні оскаржуваних наказів та при проведенні заходів державного нагляду (контролю) щодо позивача відповідачі не врахували необхідності дотримання вимог Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", чим було порушено принцип законності прийняття таких рішень та вчинення дій, що свідчить про їх протиправність.

Колегія суддів не погоджується з такими висновками суду першої інстанції, виходячи з наступного.

Щодо права Старосалтівської селищної ради Вовчанського району Харківської області на звернення до суду із даним адміністративним позовом, колегія суддів відмічає наступне.

Відповідно до положень ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Положеннями ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно з п. 2 ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист встановленим шляхом визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.

Визначення публічно-правого спору міститься у п. 2 ч. 1 ст. 4 КАС України та означає спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Відповідно до п. 8 ч. 12 ст. 4 КАС України позивач - це особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.

Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (п.7 ч.1 ст. 4 КАС України).

Положеннями ст. 140 Конституції України передбачено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Відповідно до ст. 141 Конституції України до складу сільської, селищної, міської, районної, обласної ради входять депутати, які обираються жителями села, селища, міста, району, області на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування.

Територіальні громади на основі загального, рівного, прямого виборчого права обирають шляхом таємного голосування відповідно сільського, селищного, міського голову, який очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях.

Статус голів, депутатів і виконавчих органів ради та їхні повноваження, порядок утворення, реорганізації, ліквідації визначаються законом.

Згідно зі ст. 145 Конституції України права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Відповідно до ст. 4 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" одним із основних принципів місцевого самоврядування є принцип судового захисту прав місцевого самоврядування.

Згідно із ч. ч. 1 та 4 ст. 71 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження.

Органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи в публічно-правових відносинах.

При цьому захист прав, свобод та інтересів осіб передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення.

Згідно з частиною першою статті 55 Конституції України та пунктом 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 25 грудня 1997 року № 9-зп, будь-яка особа має право звернутись до суду, якщо її права порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод.

Таким чином, до адміністративного суду вправі звернутися з позовом особа, яка вважає, що має, або мало місце порушення її прав, свобод, охоронюваних законом інтересів у публічно-правових відносинах.

При цьому обов`язковою умовою реалізації судового захисту є об`єктивна наявність відповідного порушення права або охоронюваного законом інтересу на момент звернення до суду.

З викладеного вбачається, що адміністративний суд під час розгляду справи повинен встановити факт або обставини, які б свідчили про порушення прав, свобод чи інтересів позивача з боку відповідача - суб`єкта владних повноважень, створення перешкод для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод позивача.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 06 травня 2020 року у справі №818/183/18.

Щодо розповсюдження на спірні правовідносини дії норм Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», колегія суддів зазначає наступне.

Згідно ч. 2 ст. 71 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом.

Положеннями ч. 1 ст. 1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що делеговані повноваження - це повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом, а також повноваження органів місцевого самоврядування, які передаються відповідним місцевим державним адміністраціям за рішенням районних, обласних рад.

Згідно з приписами ст. 20-2 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить: а) організація і здійснення у межах компетенції державного нагляду (контролю) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності та господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства: про екологічну та радіаційну безпеку; про використання та охорону земель; про охорону і раціональне використання вод та відтворення; водних ресурсів; про охорону атмосферного повітря; про охорону, захист, використання та відтворення лісів; про охорону, утримання і використання зелених насаджень; про використання, охорону і відтворення рослинного світу; е) надання обов`язкових до виконання приписів щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань, що належать до його компетенції, та здійснення контролю за їх виконанням та ін.

Відповідно до ст. 8 Господарського кодексу України, держава, органи державної влади та органи місцевого самоврядування не є суб`єктами господарювання.

Положеннями ст. 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначено, що державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Відповідно до Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2017 року № 275 (далі - Положення №275), Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра енергетики та захисту довкілля і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Держекоінспекція у своїй діяльності керується Конституцією і законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.

Приписами п.п.2 п.4 Положення №275 передбачено, що Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства про екологічну та радіаційну безпеку, про охорону земель, надр, про охорону, раціональне використання вод та відтворення водних ресурсів, про охорону атмосферного повітря, про охорону, захист, використання та відтворення лісів, про раціональне використання, відтворення і охорону об`єктів тваринного світу, про охорону, використання і відтворення риби та інших водних живих ресурсів, щодо наявності дозволів, лімітів та квот на спеціальне використання природних ресурсів, дотримання їх умов, про охорону, утримання і використання зелених насаджень, про використання, охорону і відтворення об`єктів рослинного світу, тощо.

Свої повноваження Держекоінспекція здійснює безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи (п.7 Положення №275).

Таким чином, Держекоінспекція та територіальні органи (відповідачі у справі) наділені відповідними повноваженнями на проведення перевірок органів місцевого самоврядування у сфері природоохоронного законодавства щодо виконання делегованих їм повноважень, а Старосалтівська селищна рада Вовчанського району Харківської області в межах спірних правовідносин (щодо здійснення нею делегованих державою повноважень у сфері екології) не є суб`єктом господарювання.

Неможливість віднесення у спірних правовідносинах органу місцевого самоврядування до суб`єктів господарювання, на яких поширюється вимоги Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», підтверджується правовою позицією Верховного Суду, висловленою у постанові від 19 грудня 2018 року у справі № 816/4493/14.

В той же час, доводи апеляційної скарги Державної екологічної інспекції України про необхідність врахування правових висновків Великої Палати Верховного Суду від 13.11.2019 у справі № 826/3115/17 (згідно яких орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої) не можуть бути визнані обгрунтованими, оскільки позивач у справі не є державним органом, а органом місцевого самоврядування, через який здійснюється здатність певної територіальної громади вирішувати питання місцевого значення.

Згідно із п. 1, 2, 3 5, 7 Порядку контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 9 березня 1999 року №339 (далі - Порядок №339), контроль за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади (далі - контроль) покладається на відповідні місцеві держадміністрації та Раду міністрів Автономної Республіки Крим, а у випадках, передбачених законодавством, - на міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, їх територіальні органи (далі - органи, що здійснюють контроль).

Контроль здійснюється шляхом аналізу актів органів місцевого самоврядування, надання органами місцевого самоврядування інформації про виконання делегованих повноважень органів виконавчої влади, проведення перевірок діяльності виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим та відповідні місцеві держадміністрації розробляють та затверджують щорічні плани здійснення контролю.

Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, їх територіальні органи здійснюють контроль відповідно до повноважень та у порядку, визначеному законодавством.

На вимогу органу, що здійснює контроль, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад мають надавати інформацію про виконання окремих делегованих повноважень.

Разом з тим, оскільки Законом України "Про охорону навколишнього природного середовища", Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", Положенням про Державну екологічну інспекцію України, Порядком № 339, не визначено безпосереднього порядку проведення перевірок органів місцевого самоврядування стосовно виконання делегованих їм повноважень, відповідачем при здійсненні перевірки застосовано окремі положення Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Зокрема, відповідно до положень ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ, який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

На підставі наказу оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу, яке підписується керівником або заступником керівника органу державного нагляду (контролю) (із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові) і засвідчується печаткою.

Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику суб`єкта господарювання або уповноваженій ним особі посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб`єкту господарювання копію посвідчення (направлення).

Посадова особа органу державного нагляду (контролю) без посвідчення (направлення) на здійснення заходу та службового посвідчення не має права здійснювати державний нагляд (контроль) суб`єкта господарювання.

Суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред`явили документів, передбачених цією статтею.

За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю), у разі виявлення порушень вимог законодавства, складає акт.

В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом.

Один примірник акта вручається суб`єкту господарювання або уповноваженій ним особі, а другий - зберігається в органі державного нагляду (контролю).

Крім того суд звертає увагу, що суб`єкт перевірки має право за певних обставин не допускати посадову особу органу державного нагляду (контролю) до здійснення планового заходу, проте таким правом позивач не скористався.

Здійснюючи апеляційний перегляд оскарженого судового рішення колегія суддів враховує правові висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 21.06.2018 у справі № 815/3598/15, згідно яких відсутність вимог законодавства для проведення перевірок щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства органами місцевого самоврядування не може бути підставою для задоволення позовних вимог такого органу місцевого самоврядування про визнання протиправним та скасування наказу органу Державної екологічної інспекції про проведення перевірки, а також визнання протиправними дій такого органу з проведення перевірки.

При цьому колегія суддів відмічає, що позивач не просить скасувати припис Держекоінспекції у Харківській області від 19.04.2019 №21/02-06, винесений стосовно необхідності усунення порушень, встановлених проведеною перевіркою (а.с.24-26, 38-40). Все обґрунтування позовних вимог стосується лише права відповідача на проведення перевірки та поширення сфери дії Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» на проведення перевірок відповідачем, а також дій суб`єкта владних повноважень по проведенню планової перевірки Старосалтівської селищної ради Вовчанського району Харківської області. Жодних обґрунтувань протиправності актів, винесених за результатами такої перевірки позивач не наводить.

З огляду на вищевикладене, приписи п. 4 ч. 1 ст. 317 КАС України, колегія суддів констатує обгрунтованість вимог поданих відповідачами апеляційних скарг про скасування судового рішення та прийняття нового про відмову у задоволенні позову,

Зважаючи на результати апеляційного перегляду оскарженого судового рішення та вимоги ст. 139 КАС України, у справі відсутні підстави для здійснення нового розподілу судових витрат.

Керуючись ст. ст.242, 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційні скарги Державної екологічної інспекції у Харківській області та Державної екологічної інспекції України - задовольнити.

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 19.11.2019 по справі № 520/6809/19 - скасувати.

Прийняти нове судове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог Старосалтівської селищної ради Вовчанського району Харківської області до Державної екологічної інспекції у Харківській області, Державної екологічної інспекції України про визнання протиправними і скасування наказів, визнання протиправними дій.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду, із врахуванням вимог ч.5 ст. 328 КАС України.

Головуючий суддя (підпис)М.І. Гуцал
Судді(підпис) (підпис) З.О. Кононенко А.П. Бенедик
Повний текст постанови складено 01.06.2020.