Справа № 640/10456/19
Суддя: Чиркін С.М.
Дата ухвалення: 2020-05-27 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

27 травня 2020 року

Київ

справа №640/10456/19

адміністративне провадження №К/9901/8979/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Чиркіна С.М.,

суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «ДОНГИПС» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.10.2019 (судді: Погрібніченка І.М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.02.2020 (судді доповідача: Вівдиченко Т.Р., суддів: Мельничука В.П., Федотова І.В.) у справі № 640/10456/19 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «ДОНГИПС» до Державної служби геології та надр України, треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю «Голден Клей», Приватне акціонерне товариство «Дружківське рудоуправління», Товариство з обмеженою відповідальністю «Еко-Сфера», Приватне акціонерне товариство «Компанія «Асоціація України», Приватне акціонерне товариство «Харківський плитковий завод» про визнання протиправним та скасування рішення, спеціального дозволу,

В С Т А Н О В И В:

11.06.2019 Товариство з обмеженою відповідальністю «ДОНГИПС» (далі - позивач) звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної служби геології та надр України (далі - відповідач), треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю «Голден Клей», Приватне акціонерне товариство «Дружківське рудоуправління», Товариство з обмеженою відповідальністю «Еко-Сфера», Приватне акціонерне товариство «Компанія «Асоціація України», Приватне акціонерне товариство «Харківський плитковий завод», в якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просило:

визнати протиправним та скасувати рішення відповідача про надання спеціального дозволу на користування надрами Торської ділянки вогнетривких глин Приватному акціонерному товариству «Дружківське рудоуправління», що викладено у формі наказу №556 від 16.11.2012 «Про надання спеціальних дозволів на користування надрами» з додатком 5, пункт 1 якого передбачає надання спеціального дозволу на користування надрами Приватному акціонерному товариству «Дружківське рудоуправління» на Торську ділянку вогнетривких глин;

визнати протиправним та скасувати спеціальний дозвіл відповідача від 07.02.2013 №4320 на користування надрами, виданий Приватному акціонерному товариству «Дружківське рудоуправління»;

визнати протиправним та скасувати рішення відповідача про продовження на 5 років строку дії спеціального дозволу на користування надрами від 07.02.2013 № 4320, наданого Приватному акціонерному товариству «Дружківське рудоуправління» з метою геологічного вивчення вогнетривких глин Торської ділянки, що знаходиться в Донецькій області, викладеного у формі наказу від 21.05.2018 № 178 «Про продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами».

В обґрунтування позову позивач зазначив, що ПАТ «Дружківське рудоуправління» 07.02.2013 отримало спеціальний дозвіл на користування надрами Торської ділянки для геологічного вивчення надр №4320, ліцензійна площа якого накладається на земельні ділянки, що належать ТОВ «ДОНГИПС» та іншим юридичним особам на праві приватної власності. Підставою для отримання спеціального дозволу на користування надрами ПАТ «Дружківське рудоуправління», серед іншого, було отримання рішення Донецької обласної ради від 26.09.2012 №6/15-358 «Про погодження клопотання про надання надр в користування ПрАТ «Дружківське рудоуправління», яке було визнано протиправним та скасовано постановою Верховного Суду від 11.12.2018 у справі №805/3161/15-а. Позивач вважає, що скасування рішення Донецької обласної ради від 26.09.2012 №6/15-358 свідчить про відсутність підстав для надання спірного спеціального дозволу №4320 від 07.02.2013.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.10.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.02.2020, у задоволенні позову відмовлено.

Суд першої інстанції, із позицією якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог, оскільки постанова Верховного Суду від 11.12.2018 у справі №805/3161/15-а, на яку посилається позивач, набрала законної сили лише 11.12.2018, а відтак з вказаної дати є таким, що скасоване рішення Донецької обласної ради №6/15-358 від 26.09.2012 «Про погодження клопотання про надання надр в користування ПрАТ «Дружківське рудоуправління».

Суди попередніх інстанцій зазначили, що спеціальний дозвіл виданий з урахуванням погодження рішенням Донецької обласної ради від 26.09.2012 №6/15-358, яке було чинним на момент видачі Держгеонадра України спеціального дозволу №4320 від 07.02.2013, відтак такий дозвіл було видано за наявності погодження, передбаченого пунктом 9 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 (далі - Порядок №615), а тому підстави для відмови у його видачі у відповідача були відсутні.

За позицією судів попередніх інстанцій, спеціальний дозвіл на користування надрами регулює саме надання надр у користування та жодним чином не вирішує питання власності або користування земельними ділянками позивача.

Щодо вимоги позивача про визнання протиправним та скасування наказу Держгеонадра України №178 від 21.05.2018 «Про продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами» (далі - наказ №178), суди зазначили, що ПАТ «Дружківське рудоуправління» були надані усі необхідні документи для продовження строку дії спеціального дозволу №4320 від 07.02.2013, а отже спірний наказ №178 від 21.05.2018, яким продовжено дію вказаного дозволу було видано Держгеонадра України у відповідності до вимог чинного законодавства, відтак підстав для його скасування судом не встановлено.

Також суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що спеціальний дозвіл на користування надрами не порушує право власності позивача на земельну ділянку, яка є об`єктом геологічного вивчення надр, та водночас на підставі Державних актів на право власності на земельну ділянку серії ЯГ №752385, серії ЯГ №752384, серії ЯГ №752885 належить ТОВ «ДОНГИПС», оскільки згідно із частинами 1 та 2 статті 97 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), підприємства, які здійснюють геологознімальні, пошукові, геодезичні та інші розвідувальні роботи, можуть проводити такі роботи на підставі угоди з власником землі або за погодженням із землекористувачем; строки і місце проведення розвідувальних робіт визначаються угодою сторін. Отже, за позицією судів першої та апеляційної інстанцій, ПАТ «Дружківське рудоуправління» може здійснювати роботи по геологічному вивченню надр на підставі відповідної угоди, укладеної із ТОВ «ДОНГИПС», у зв`язку із чим спеціальний дозвіл не впливає на права та обов`язки позивача, а є лише приводом для укладання відповідної угоди.

Водночас суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що питання укладення угоди щодо використання земельної ділянки для проведення розвідувальних робіт було предметом розгляду у Господарському суді Донецької області, рішенням якого від 21.12.2016 зобов`язано ТОВ «ДОНГИПС» укласти з ПАТ «Дружківське рудоуправління» договір на право використання земельних ділянок для проведення розвідувальних робіт.

Позивач не погодився із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, подав касаційну скаргу, у якій скаржник просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.10.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.02.2020 і прийняти нову постанову, якою позов задовольнити.

В якості доказу протиправності рішень відповідача щодо надання спеціального дозволу на користування надрами ПАТ «Дружківське рудоуправління» №4320 від 07.02.2013 скаржник покликався на протиправність рішення Донецької обласної ради від 26.09.2012 № 6/15-358 «Про погодження клопотання про надання надр в користування ПАТ «Дружківське рудоуправління», що підтверджено постановою Верховного Суду від 11.12.2018 у справі №805/3161/15-а за позовом ТОВ "Голден Клей" до Донецької обласної ради «Про визнання протиправним дій Донецької обласної ради щодо прийняття рішення N 6/15-358 від 26.09.2012 "Про погодження клопотання про надання надр в користування ПАТ "Дружківське рудоуправління ".

За позицією скаржника, рішення Донецької обласної ради N 6/15-358 від 26.09.2012 визнано незаконним і нечинним з дати його прийняття.

Скаржник стверджує, що висновок судів першої та апеляційної інстанцій про те, що індивідуальний акт - рішення Донецької обласної ради N 6/15-358 від 26.09.2012, яке скасовано втратило чинність лише з дати прийняття постанови Верховного Суду від 11.12.2018 є хибним, оскільки зроблений із застосуванням закону, який не підлягає застосуванню.

Ухвалою Верховного Суду від 08.04.2020 поновлено строк на касаційне оскарження та відкрито провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.

Відповідач направив на адресу Верховного Суду відзив на касаційну скаргу, в якому стверджував, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, просив відмовити у задоволені касаційної скарги.

ПрАТ «Дружківське рудоуправління» подало відзив, у якому просило відмовити у задоволені касаційної скарги.

Інші учасники правом на подання касаційної скарги або відзиву не скористались.

Ухвалою Верховного Суду від 25.05.2020 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України; на підставі встановлених судами попередніх інстанцій фактичних обставин справи, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та дійшов висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на таке.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що на підставі пункту 1 наказу відповідача від 16.11.2012 №556 «Про надання спеціальних дозволів на користування надрами» (далі - наказ №556) із посиланням на пункт 8 Порядку №615, третій особі ПАТ «Дружківське рудоуправління» надано спеціальний дозвіл на користування надрами від 07.02.2013 №4320 (далі - спеціальний дозвіл №4320) на геологічне вивчення вогнетривких глин у родовищі - Торська ділянка, що знаходиться у Костянтинівському районі Донецької області, площею 473,6 га, строком на 5 років.

В подальшому на підставі наказу відповідача від 21.05.2018 №178 «Про продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами», з посиланням на пункт 14 Порядку №615, у зв`язку із наявністю підстав для продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами та враховуючи пропозиції Комісії з питань надрокористування (протокол від 18.04.2018 №5/2018), продовжено на п`ять років строк дії спеціального дозволу на користування надрами від 07.02.2013 №4320, наданого ПАТ «Дружківське рудоуправління» з метою геологічного вивчення вогнетривких глин Торської ділянки.

Незгода позивача із зазначеними рішеннями відповідача зумовила його звернення до адміністративного суду за захистом своїх прав.

Спеціальний дозвіл ПАТ «Дружківське рудоуправління» надано без проведення аукціону на підставі підпункту 8 пункту 8 Порядку №615.

Постановою Донецького окружного адміністративного суду від 08.08.2016 у справі №805/3161/15-а позов задоволено у повному обсязі.

Зазначеною постановою визнані протиправними дії Донецької обласної ради щодо прийняття рішення №6/15-358 від 26.09.2012 «Про погодження клопотання про надання надр в користування ПАТ «Дружківське рудоуправління». Визнано протиправним та скасовано рішення Донецької обласної ради №6/15-358 від 26.09.2012 «Про погодження клопотання про надання надр в користування ПАТ «Дружківське рудоуправління».

Скаржник стверджує, що рішення Донецької обласної ради №6/15-358 від 26.09.2012 «Про погодження клопотання про надання надр в користування ПАТ «Дружківське рудоуправління» було необхідною умовою для видачі спеціального дозволу №4320 від 07.02.2013.

Донецький апеляційний адміністративний суд постановою від 19.09.2016 скасував рішення суду першої інстанції та постановив нове - про відмову у задоволенні позовних вимог.

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 22.11.2016 рішення суду апеляційної інстанції залишив без змін.

Постановою Верховного Суду від 11.12.2018 у справі №805/3161/15-а заяви ТОВ «Голден Клей» та ПрАТ «Компанія «Асоціація Україна» задоволені.

Ухвалу Вищого адміністративного суду України від 22.11.2016 та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 19.09.2016 скасовано, постанову Донецького окружного адміністративного суду від 08.08.2016 - залишено в силі.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.06.2019 заяву ТОВ «Голден Клей» про перегляд за нововиявленими обставинами постанови від 18.12.2015 у справі №826/15935/15 за позовом ТОВ «Голден Клей» до Держгеонадра України, за участю третіх осіб: ПрАТ «Компанія «Асоціація України», ТОВ «ДОНГИПС», ПАТ «Дружківське рудоуправління», ПрАТ «Харківський плитковий завод» про визнання протиправними та скасування пункту 1 додатка 5 до наказу Держгеонадра України №556 від 16.11.2012 «Про надання спеціальних дозволів на користування надрами» та спеціального дозволу на користування надрами №4320 від 07.02.2013 ПАТ «Дружківське рудоуправління», у зв`язку із прийняттям Верховним Судом постанови від 11.12.2018, залишено без задоволення.

Вказана ухвала залишена без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.09.2019.

Позивач обґрунтовує протиправність оскаржуваних рішень відповідача посиланням на постанову Верховного Суду від 11.12.2018 у справі №805/3161/15-а за позовом ТОВ «Голден Клей» до Донецької обласної ради, за участю третіх осіб - ПАТ «Компанія «Асоціація Україна», ТОВ «ДОНГИПС», ПАТ «Дружківське рудоуправління» про визнання протиправним дій Донецької обласної ради щодо прийняття рішення №6/15-358 від 26.09.2012 «Про погодження клопотання про надання надр в користування ПАТ «Дружківське рудоуправління», визнання незаконним і нечинним рішення №6/15-358 від 26.09.2012 з дати його прийняття (далі - справа №805/3161/15-а).

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.

Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року № 1174 затверджено Положення про Державну службу геології та надр України (далі - Положення №1174).

Згідно з пунктом 1 Положення № 1174 Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Відповідно до пункту 3 Положення № 1174 основними завданнями Держгеонадр є, у тому числі (…), реалізація державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Згідно із підпунктом 9 пункту 4 Положення № 1174 Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами).

Отже, саме на Державну службу геології та надр України покладено обов`язок із видачі спеціального дозволу на користування надрами.

Згідно із статтею 2 Кодексу України про надра його завданням є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.

Відповідно до статті 3 Кодексу України про надра гірничі відносини в Україні регулюються Конституцією України, Законом України "Про охорону навколишнього природного середовища", цим Кодексом та іншими актами законодавства України, що видаються відповідно до них.

Згідно із статтею 13 Кодексу України про надра користувачами надр (далі - надрокористувачі) можуть бути: підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.

Отже, диспозиція статті 13 Кодексу України про надра не передбачає в якості обов`язкової вимоги отримання спецдозволу на пільгових підставах без проведення аукціону - бути власником або користувачем земельної ділянки.

В силу статті 14 Кодексу України про надра надра надаються у користування, зокрема, для геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення.

За змістом частин 2 та 3 статті 16 Кодексу України про надра спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.

Надання спеціальних дозволів на користування надрами, крім випадків користування надрами на умовах угод про розподіл продукції, укладених відповідно до Закону України "Про угоди про розподіл продукції", здійснюється після попереднього погодження з відповідною радою, питання про надання земельної ділянки для зазначених потреб, крім випадків коли у наданні земельної ділянки немає потреби.

Стаття 20 Кодексу України про надра встановлює, що для геологічного вивчення, в тому числі для дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, надра надаються у користування без надання гірничого відводу після одержання спеціального дозволу на геологічне вивчення надр.

Таким чином, наведені норми Кодексу України про надра надають право підприємствам та організаціям право отримати у користування надра, зокрема, для геологічного вивчення, на підставі відповідного спеціального дозволу після попереднього погодження з відповідною радою питання про надання земельної ділянки для зазначених потреб.

Згідно з пунктом 1 Порядку № 615 останній регулює питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін. Дія цього Порядку поширюється на всі види користування надрами.

Відповідно до пункту 2 Порядку №615 в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, дозволи надаються Держгеонадрами переможцям аукціонів з їх продажу та без проведення аукціонів у випадках, передбачених пунктом 8 цього Порядку, органом з питань надання дозволу, крім корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим, дозволи на видобування яких надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим згідно із цим Порядком.

Згідно пункту 3 Порядку №615 на кожний вид користування надрами в межах конкретної ділянки надається окремий дозвіл.

Пунктом 5 Порядку № 615 визначено, що дозволи надаються, зокрема, на геологічне вивчення родовищ корисних копалин та геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислову розробку родовищ корисних копалин загальнодержавного значення.

В силу пункту 7 Порядку № 615 дозвіл надається на строк, визначений заявником, але не більш як на: п`ять років - на геологічне вивчення родовищ корисних копалин і геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислову розробку родовищ корисних копалин загальнодержавного значення.

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що ПАТ «Дружківське рудоуправління» звернулося до Державної служби геології та надр України з метою отримання спеціального дозволу на геологічне вивчення вогнетривких глин Торської ділянки, що знаходиться у Костянтинівському районі Донецької області, з переліком документів, визначених Порядком № 615.

Відповідач, розглянувши подані документи, прийняв наказ «Про надання спеціальних дозволів на користування надрами» № 556 від 16.11.2012.

На підставі пункту 1 Додатку 5 до наказу №556 ПАТ «Дружківське рудоуправління» надано спеціальний дозвіл №4320 на геологічне вивчення вогнетривких глин у родовищі - Торська ділянка, що знаходиться у Костянтинівському районі Донецької області, площею 473,6 га, строком на 5 років.

Спеціальний дозвіл ПАТ «Дружківське рудоуправління» надано без проведення аукціону на підставі підпункту 8 пункту 8 Порядку №615.

Також на підставі наказу Держгеонадра України від 21.05.2018 №178 відповідно до пункту 14 Порядку №615, у зв`язку із наявністю підстав для продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами та враховуючи пропозиції Комісії з питань надрокористування (протокол від 18.04.2018 №5/2018), продовжено на п`ять років строк дії спеціального дозволу на користування надрами від 07.02.2013 №4320, наданого ПАТ «Дружківське рудоуправління» з метою геологічного вивчення вогнетривких глин Торської ділянки, що знаходиться в Донецькій області.

Згідно пункту 8 Порядку № 615 для отримання дозволу без проведення аукціону заявник подає органу з питань надання дозволу заяву разом з документами, зазначеними у додатку 1. У заяві зазначаються назва і місцезнаходження ділянки надр, вид корисних копалин, відомості про заявника (найменування, місцезнаходження, код згідно з ЄДРПОУ юридичної особи або прізвище, ім`я, по батькові, місце проживання, реєстраційний номер облікової картки платника податків фізичної особи-підприємця чи серія та номер паспорта такої особи (для фізичних осіб, які через свої релігійні переконання відмовляються від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків та повідомили про це відповідний орган державної податкової служби і мають відмітку у паспорті), номер засобу зв`язку, адреса електронної пошти, а також підстава надання дозволу згідно з пунктом 8 цього Порядку.

Документи, що не відповідають вимогам цього Порядку, повертаються заявникові.

Відповідно додатку 1 до вказаного Порядку, разом із заявою про надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону на геологічне вивчення подаються: пояснювальна записка з обґрунтуванням необхідності проведення геологорозвідувальних робіт на ділянці надр із зазначенням мети її геологічного вивчення, потужності підприємства; каталог географічних координат кутових точок ділянки надр (похибка - менш як 1 секунда) із зазначенням її площі, а для геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки підземних вод, - каталог географічних координат водозабірних споруд; оглядова карта (масштаб 1:200000); ситуаційний план з нанесеними межами площі геологічного вивчення та географічними координатами її кутових точок (похибка - менш як 1 секунда) у масштабі, який дає змогу перевірити правильність визначення координат, а для геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки підземних вод, - ситуаційний план з нанесеними водозабірними спорудами та їх географічними координатами; оглядова геологічна карта (масштаб 1:200000 - 1:50000) з лініями проектних геологічних розрізів; гідрогеологічна карта (для родовищ підземних вод); геологічні розрізи.

В силу пункту 9 Порядку №615 надання надр у користування, за винятком надання надр на умовах угод про розподіл продукції, погоджується заявником з: - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідними обласними, Київською і Севастопольською міськими радами - на користування ділянками надр з метою геологічного вивчення, розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин; - відповідними районними, міськими, селищними, сільськими радами - на користування ділянками надр, що містять корисні копалини місцевого значення; - Мінприроди - на всі види користування надрами; - Держгірпромнаглядом - на геологічне вивчення з дослідно-промисловою розробкою та видобування, а також для цілей, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин, і для створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове, культурне, рекреаційно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам`ятки природи, лікувальні, оздоровчі заклади тощо).

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що для отримання спеціального дозволу ПАТ "Дружківське рудоуправління" подало відповідачу заяву з повним пакетом документів, перелік яких встановлено додатком 1 до Порядку, та копії яких наявні в матеріалах справи.

Суд апеляційної інстанції прийняв до уваги, що постановою Донецького окружного адміністративного суду від 08.08.2016, залишеною без змін постановою Верховного Суду від 11.12.2018 у справі №805/3161/15-а визнано дії Донецької обласної ради щодо прийняття рішення №6/15-358 від 26.09.2012 «Про погодження клопотання про надання надр в користування ПАТ «Дружківське рудоуправління» протиправними, а також, визнано протиправним та скасовано рішення Донецької обласної ради №6/15-358 від 26.09.2012 «Про погодження клопотання про надання надр в користування ПАТ «Дружківське рудоуправління».

При оцінці зазначених рішень, суд апеляційної інстанції керувався приписами частини 1 статті 359 КАС України, згідно із якими, за його позицією, постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття. У зв`язку з чим дійшов висновку, що судове рішення, на яке посилається скаржник набрало законної сили 11.12.2018, отже, з вказаної дати рішення Донецької обласної ради №6/15-358 від 26.09.2012 «Про погодження клопотання про надання надр в користування ПАТ «Дружківське рудоуправління» є скасованим. За такої позиції суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що скасування рішення Донецької обласної ради №6/15-358 від 26.09.2012 не є підставою для задоволення вимог позивача та скасування спеціального дозволу №4320 на користування надрами, виданого Державною службою геології на надр України 07.02.2013 ПАТ «Дружківське рудоуправління».

Проте Верховний Суд не в повній мірі погоджується із мотивами такого висновку та виходить з наступного.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

В контексті дотримання прав, гарантованих Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод, Верховний Суд звертає увагу на статтю 1 Першого протоколу до Конвенції, яка передбачає право на мирне володіння майном.

В постанові від 25.04.2018, прийнятої за результатом розгляду касаційної скарги у справі № 806/1000/17, Верховний Суд дійшов висновку, що стаття 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод поширюється на спірні правовідносини. Зазначений висновок Верховного Суду ґрунтується на чисельній практиці ЄСПЛ.

Зокрема у справі «Centro Europa 7 S.r.l. і Di Stefano проти Італії» компанія-заявник стверджувала, що протягом майже десяти років вона не могла скористуватися своїми правами згідно з ліцензією, яку їй було надано для здійснення загальнодержавного телевізійного мовлення, і що компенсація, присуджена їй національними судами, не відображала повної вартості її «майна» (п. 147). У рішенні від 07.06.2012 (заява 38433/09, п. 178-179) у цій справі ЄСПЛ дійшов висновку, що інтереси, пов`язані з використанням ліцензії, були майновими інтересами, які захищаються статтею 1 Протоколу № 1. Правомірне очікування компанії-заявника, яке було пов`язане з такими майновими інтересами, як експлуатація аналогової телевізійної мережі на основі ліцензії, було достатньою підставою для того, щоб становити матеріальний інтерес, а отже й «майно» в розумінні положення, передбаченого в першому реченні статті 1 Протоколу № 1, яка, таким чином, є застосовною в даній справі.

Аналогічного висновку ЄСПЛ дійшов у справі «ТОВ Megadat.com проти Молдови» (заява № 21151/04, рішення від 08.04.2008), в якій розглядав скаргу на припинення ліцензії за статтею 1 Першого протоколу.

Отже, скарги у наведених вище справах стосуються припинення ліцензії і не містять особливих обставин, які б унеможливлювали застосування висновків ЄСПЛ у справі, що розглядається. Відтак, дозвіл на спецкористування надрами є «майном», а отже позбавлення ПАТ "Дружківське рудоуправління" такого дозволу має розглядатися крізь призму дотримання Україною статті 1 Першого протоколу до Конвенції щодо права на мирне володіння майном.

Відповідно до статті 1 Першого протоколу до Конвенції кожна фізична та юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.

Отже, особу може бути позбавлено її майна лише в інтересах суспільства, на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права, а при вирішенні питання про можливість позбавлення особи власності мусить бути дотримано справедливої рівноваги між інтересами суспільства та правами власника.

Верховний Суд наголошує, що формально позов мав на меті усунення порушень порядку надання дозволу з боку Держгеонадра. Однак внаслідок його задоволення ПАТ "Дружківське рудоуправління" буде позбавлено права на спеціальне користування надрами. Отже, йдеться про «втручання» у право на майно.

Водночас колегія суддів Верховного Суду звертає увагу, що спірні правовідносини виникли між юридичною особою та суб`єктом владних повноважень щодо процедури прийняття оскаржуваних рішень і перебувають поза межами спору щодо прав власності на земельну ділянку, який вирішується в порядку господарського судочинства.

У результаті тривалої практики ЄСПЛ виробив критерії оцінки дотримання статті 1 Першого протоколу. Вони наводяться у багатьох рішеннях. Для прикладу, у справі «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04, рішення від 10.02.2010, п. 38-39) ЄСПЛ навів загальні принципи застосування статті 1 Першого протоколу (наводяться без посилання на інші рішення) і зазначив:

(…) ця стаття по суті, гарантує право власності і містить три окремі норми: перша норма, що сформульована у першому реченні частини першої та має загальний характер, проголошує принцип мирного володіння своїм майном; друга, що міститься в другому реченні частини першої цієї статті, стосується позбавлення особи її майна і певним чином це обумовлює; третя норма, зазначена в частині другій, стосується, зокрема, права держави регулювати питання користування майном. Однак ці три норми не можна розглядати як «окремі», тобто не пов`язані між собою: друга і третя норми стосуються певних випадків втручання у право на мирне володіння майном і, отже, мають тлумачитись у світлі загального принципу, проголошеного першою нормою (…).

Будь-яке втручання органу влади у захищене право не суперечитиме загальній нормі, викладеній у першому реченні частини першої статті 1, лише якщо забезпечено «справедливий баланс» між загальним інтересом суспільства та вимогами захисту основоположних прав конкретної особи. Питання стосовно того, чи було забезпечено такий справедливий баланс, стає актуальним лише після того, як встановлено, що відповідне втручання задовольнило вимогу законності і не було свавільним (…).

Вимога законності, яка випливає з Конвенції, означає вимогу дотримання відповідних положень національного закону і принципу верховенства права (…). Хоча проблему відносно тлумачення національного законодавства мають вирішувати передусім національні органи влади, зокрема суди, завдання Суду полягає в тому, щоб з`ясувати, чи не суперечить результат такого тлумачення положенням Конвенції (…)

Отже, оцінка «законності» втручання має оцінюватись крізь призму практики ЄСПЛ та вимог Кодексу України про надра, частина з яких наведена вище.

Верховний Суд наголошує, що підстави припинення права користування надрами передбачено у статті 26 Кодексу України про надра. Право користування надрами припиняється у разі:

1) якщо відпала потреба у користуванні надрами;

2) закінчення встановленого строку користування надрами;

3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування;

4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров`я населення;

5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр;

6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами;

7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр.

Законодавством України можуть бути передбачені й інші випадки припинення права користування надрами.

Таким чином, Кодексом України про надра передбачено підстави припинення користування надрами, проте такої підстави як скасування рішення органу місцевого самоврядування про погодження про надання надр в користування не передбачено.

Суд звертає увагу, що Кодекс України про надра передбачає можливість встановлення таких підстав (випадків) в інших актах законодавства України, а отже підстави припинення права користування надрами, які передбачені у статті 26 Кодексу України про надра, не є вичерпними. Проте під час розгляду справи позивач не навів, а суди попередніх інстанцій не встановили інших обставин та норм іншого закону, які б передбачали інші правові підстави припинення права користування надрами, відмінні від статті 26 Кодексу України про надра.

Отже, відсутні визначені спеціальним законом підстави для припинення права користування надрами ПАТ "Дружківське рудоуправління".

За такого правового регулювання та встановлених обставин, не може відбутись втручання у право на мирне володіння майном, шляхом позбавлення дозволу на користування надрами, внаслідок скасування рішення органу місцевого самоврядування про погодження на таке користування, неправомірність якого не пов`язана з виною надрокористувача. Оскільки у разі задоволення позову, тягар відповідальності, без наявності вини, покладається на ПАТ "Дружківське рудоуправління".

Водночас згідно з пунктом 19 Порядку № 615 підставами для прийняття рішення про відмову в наданні, продовженні строку дії, переоформленні дозволу або внесення змін до нього є: 1) подання заявником документів не в повному обсязі; 2) виявлення у поданих документах недостовірних даних; 3) невідповідність документів, поданих заявником, вимогам законодавства.

Пунктом 19 Порядку № 615 передбачений вичерпний перелік підстав для прийняття рішення про відмову в наданні дозволу.

Проте судами першої та апеляційної інстанцій не встановлено передбачених пунктом 19 Порядку №615 обставин, які б унеможливили надання спеціального дозволу ПАТ "Дружківське рудоуправління". Отже, у відповідача станом на момент прийняття оскаржених рішень не було підстав для прийняття рішення про відмову у надані спеціального дозволу.

Аналогічна позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 23.01.2018 у справі № 208/8402/14-а, від 29.03.2018 у справі №816/303/16, від 25.05.2018 у справі № 826/6102/16.

Щодо решти аргументів сторін, суд звертає увагу, що згідно з усталеною практикою Європейського суду з прав людини, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (справа "Серявін проти України", § 58, рішення від 10 лютого 2010 року).

За змістом статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

За змістом статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

З огляду на викладене, рішення судів першої та апеляційної інстанцій у мотивувальній частині підлягають зміні з урахуванням мотивів, наведених у цій постанові Верховного Суду.

Судові витрати не підлягають новому розподілу, оскільки колегія суддів залишає в силі рішення апеляційного суду, то відповідно до статті 139 КАС України.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 356, 359 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «ДОНГИПС» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.10.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.02.2020 у справі № 640/10456/19 задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.10.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.02.2020 у справі № 640/10456/19 змінити, виклавши їх мотивувальні частини в редакції цієї постанови.

В решті рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.10.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.02.2020 у справі № 640/10456/19 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С.М. Чиркін

А.А. Єзеров

В.М. Шарапа