Справа № 460/1886/19
Суддя: Довга Ольга Іванівна
Дата ухвалення: 2020-05-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 травня 2020 рокуЛьвівСправа № 460/1886/19 пров. № А/857/3095/20

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючий-суддя Довга О.І.,

суддя Глушко І.В.,

суддя Матковська З.М.

секретар судового засідання Гнатик А.З.

за участю:

позивач ОСОБА_1

представник відповідача Лісовець Б.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові в режимі відеоконференції апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2019 року (головуючий суддя Дудар О.М., м.Рівне, проголошено 15:32:43) у справі № 460/1886/19 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Державної міграційної служби України про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинення певних дій, -

В С Т А Н О В И В:

12.08.2019 року позивач звернувся в суд першої інстанції з адміністративним позовом до Державної міграційної служби України про визнання протиправними дій щодо відмови у подачі заяви-анкети на оформлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон, зобов`язання прийняти заяву-анкету для оформлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон.

Позов обґрунтовує тим, що протиправно відмовляючи позивачу у поданні заяви-анкети для оформлення паспорта громадянина України для виїзду закордон, відповідач створює штучні перешкоди в реалізації його конституційних прав, встановлює обмеження на виготовлення зазначеного паспорта і, в майбутньому, обмеження права виїзду, вільного пересування.

Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2019 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій, покликаючись на порушенням норм матеріального та процесуального права зазначив, що в силу положень Конституції України, Протоколу №4 від 16.09.1963 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Міжнародного пакту про громадянські та політичні права, кожна фізична особа має право на свободу пересування, кожен є вільним залишати будь-яку країну, включно із своєю власною. Жодним нормативно-правовим актом не встановлено обмежень щодо виготовлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон особам, які відбувають покарання у виді позбавлення волі. Вказує, що Державна міграційна служба України має всі правові підстави та необхідні засоби для відібрання у позивача заяви-анкети на оформлення закордонного паспорта громадянина України для виїзду за кордон, зокрема, шляхом надання Державним підприємством "Документ" послуги виїзного оформлення паспорта з використанням пересувних робочих станцій на базі мікроавтобусів, які оснащені обладнанням для здійснення оформлення і оплати на місці, у зв`язку з чим просив скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким задовольнити позов в повному обсязі.

Позивач та його представник в судовому засіданні вимоги апеляційної скарги підтримали.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, суд приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення з огляду на наступні підстави.

Судом встановлені наступні обставини.

ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , засуджений вироком Керченського міського суду Автономної Республіки Крим від 21.03.2012 за ч.4 ст.187, ч.2 ст.121, ст.70 Кримінального кодексу України до 11 років позбавлення волі (початок строку відбування покарання - 08.12.2011, кінець строку - 12.12.2021), відбуває покарання в установі "Городищенська виправна колонія (№96)".

22.03.2019 ОСОБА_1 звернувся до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини із заявою щодо оформлення біометричного паспорта громадянина України для виїзду за кордон.

Листом від 26.03.2019 №4815.4/П-4549.3/19/19.4 Секретаріат Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини надіслав зазначене звернення позивача до Державної міграційної служби України для організації перевірки викладених у ньому фактів, вжиття заходів реагування та надання заявнику роз`яснення.

За наслідками розгляду звернення від 22.03.2019 Державною міграційною службою України ОСОБА_1 надіслано лист від 11.04.2019 №8824-19/6.3/1201-19 з роз`ясненням щодо порядку оформлення та видачі паспорта громадянина України для виїзду за кордон та повідомлено про те, що законодавством України не передбачено порядку подання відповідної заяви-анкети особами, які відбувають покарання у місцях позбавлення волі.

28.05.2019 до Управління Державної міграційної служби України в Рівненській області надійшло звернення ОСОБА_1 від 27.05.2019 щодо оформлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон.

Листом від 20.06.2019 №П-149/6/5601-19/5601.13/4244-19 Управління Державної міграційної служби України в Рівненській області роз`яснило позивачу порядок оформлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон.

Приймаючи оскаржуване рішення, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідач, як суб`єкт владних повноважень, обґрунтував обставини щодо правомірності прийнятого ним рішення, а позивач не довів ті обставини, на яких ґрунтуються його вимоги.

Суд апеляційної інстанції погоджується з таким висновком з огляду на наступне.

Згідно із положеннями частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.

Органом, що відповідно до покладених на нього завдань здійснює оформлення і видачу документів для виїзду за межі України, є Державна міграційна служба України (ДМС) (підпункт 8 пункту 4 Положення про Державну міграційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 №360 (Положення №360)).

ДМС здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи та територіальні підрозділи, у тому числі міжрегіональні (пункт 7 Положення №360).

Відповідно до пункту 2 Положення №360, ДМС у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.

Правові та організаційні засади створення та функціонування Єдиного державного демографічного реєстру (Реєстр) та видачі документів, що посвідчують особу, підтверджують громадянство України чи спеціальний статус особи, а також права та обов`язки осіб, на ім`я яких видані такі документи, визначено Законом України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" від 20.11.2012 №5492-VI (Закон №5492-VI).

Відповідно до ч.1 ст.16 Закону №5492-VI, оформлення, видача, обмін документів, їх пересилання, вилучення, повернення державі та знищення відбуваються в порядку, встановленому законодавством, якщо інше не передбачено цим Законом.

Відповідно до ч.2 ст.22 Закону №5492-VI, кожен громадянин України має право на отримання паспорта громадянина України для виїзду за кордон у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 07.05.2014 №152 затверджено Порядок оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України для виїзду за кордон (Порядок №152)

Згідно з пунктом 7 Порядку №152, оформлення (у тому числі замість втраченого або викраденого), обмін та видача паспорта для виїзду за кордон здійснюються: 1) особі, яка досягла 16-річного віку, - на підставі заяви-анкети, поданої нею особисто; 2) особі, яка не досягла 16-річного віку, особі, яка визнана судом обмежено дієздатною або недієздатною, - на підставі заяви-анкети одного з батьків (усиновлювачів), опікунів, піклувальників або інших законних представників (законні представники); у разі оформлення (у тому числі замість втраченого або викраденого), обміну паспорта для виїзду за кордон у закордонній дипломатичній установі - на підставі заяви-анкети одного з батьків/законних представників та письмової згоди другого з батьків/законних представників, яка надається під час подання документів (заява від другого з батьків/законних представників не вимагається, якщо він є іноземцем або особою без громадянства чи за наявності виданої органом державної виконавчої служби довідки про наявність заборгованості із сплати аліментів, сукупний розмір якої перевищує суму відповідних платежів за шість місяців). У разі відсутності другого з батьків під час подання документів така заява подається нотаріально засвідченою. Якщо батьки не перебувають у шлюбі, оформлення (у тому числі замість втраченого або викраденого), обмін та видача паспорта для виїзду за кордон здійснюється на підставі заяви-анкети того з них, з ким проживає особа; 3) особі, яка не може пересуватися самостійно у зв`язку з тривалим розладом здоров`я та яка потребує термінового лікування за кордоном, що підтверджується медичним висновком відповідного закладу охорони здоров`я, оформленим в установленому порядку, - на підставі заяви-анкети особи або її законного представника.

Згідно з пунктом 10 Порядку №152, оформлення (у тому числі замість втраченого або викраденого), обмін паспорта для виїзду за кордон територіальними органами/ територіальними підрозділами ДМС здійснюються через Головний обчислювальний центр Єдиного державного демографічного реєстру (Головний обчислювальний центр Реєстру) у взаємодії з Державним центром персоналізації документів державного підприємства "Поліграфічний комбінат "Україна" по виготовленню цінних паперів" (Центр).

Пунктом 19 Порядку №152 визначено, що документи для оформлення (у тому числі замість втраченого або викраденого), обміну паспорта для виїзду за кордон в Україні подаються особою або її законним представником/уповноваженою особою до центрів надання адміністративних послуг, державного підприємства, що належить до сфери управління ДМС, і його відокремлених підрозділів, територіальних органів та територіальних підрозділів ДМС.

Відповідно до пункту 14 Порядку №152, до заяви-анкети вноситься інформація про особу, на ім`я якої оформляється паспорт для виїзду за кордон, зокрема: відцифрований образ обличчя особи, відцифрований підпис особи (крім осіб, які в установленому законом порядку визнані недієздатними, та осіб, які не досягли 14-річного віку); відомості про отримання відцифрованих відбитків пальців рук.

Згідно з пунктом 12 Порядку №152, внесення інформації до Єдиного державного демографічного реєстру (Реєстр) здійснюється з використанням відомчої інформаційної системи ДМС та відомчої інформаційної системи МЗС (відомчі інформаційні системи).

Відповідно до пункту 13 Порядку №152, для внесення інформації до Реєстру формується заява-анкета, зразок якої затверджується МВС.

Суд апеляційної інстанції вказує на те, що заява-анкета для виготовлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон є особливою формою подання інформації про особу, при формуванні якої відбувається ідентифікація особи шляхом відібрання її біометричних даних (відцифрованого образу обличчя, відцифрованого підпису - береться з 14 років, відцифрованих відбитків пальців рук - беруться з 12 років). Формування такої заяви-анкети здійснюється у безпосередній взаємодії працівника органу державної міграційної служби з особою, що має намір отримати паспорт громадянина України для виїзду за кордон. Відтак, зазначена заява-анкета подається за обов`язкової особистої присутності особи. Виключення із цього правила становлять діти, які не досягли 12-річного віку.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 15.06.2011 №538-р "Про передачу цілісних майнових комплексів державних підприємств до сфери управління Державної міграційної служби" до сфери управління Державної міграційної служби передано Державне підприємство "Документ". Зазначене підприємство розпорядженням Кабінету Міністрів України від 07.12.2016 №931-р визначене адміністратором Єдиного державного демографічного реєстру.

Відповідно до ч.4 ст.6 Закону №5492-VI, адміністратор Реєстру: 1) здійснює заходи з інформаційного, технічного і програмно-технологічного забезпечення функціонування Реєстру; 2) забезпечує збереження і захист інформації Реєстру від випадкової втрати або знищення, незаконної обробки, у тому числі незаконного знищення чи несанкціонованого доступу, у тому числі третіх осіб; 3) за погодженням з розпорядником Реєстру здійснює інформаційне забезпечення ВІС уповноважених суб`єктів та заявників (їхніх представників); 4) виконує інші завдання, покладені на нього розпорядником Реєстру, необхідні для цілей, визначених цим Законом.

Колегія суддів зазначає, що Державне підприємство "Документ" визначене законодавчими актами адміністратором Єдиного державного демографічного реєстру, здійснює реалізацію заходів з інформаційного, технічного і програмно-технологічного забезпечення функціонування цієї електронної інформаційно-телекомунікаційної системи та впроваджує єдину службу сервісної підтримки її користувачів. За інформацією, що міститься на офіційному веб-сайті Державного підприємства "Документ" (https://pasport.org.ua), підприємство наділене законом необхідними повноваженнями прийому заяв-анкет громадян на оформлення біометричних документів та їх видачі. Для цього коштом підприємства із використанням сучасних інформаційних систем і за європейським зразком утворено 27 центрів обслуговування громадян "Паспортний сервіс" у 21 регіоні України. Один з таких центрів знаходиться у м.Рівному за адресою: вул.16 Липня, 6-А. Однією з послуг, що надається Державним підприємством "Документ" за посередництва центрів обслуговування громадян "Паспортний сервіс" є послуга виїзного оформлення закордонного паспорта, що полягає в приїзді у заздалегідь вказане особою, що має намір отримати паспорт громадянина України для виїзду за кордон, місце і визначений час спеціалізованого мікроавтобуса, у якому відбувається формування та подання відповідної заяви-анкети.

У силу вимог ст.2, ч.2 ст.8 Закону №5492-VI, Державна міграційна служба України, як розпорядник Реєстру, відповідно до закону здійснює заходи щодо захисту цілісності баз даних Реєстру, їх технологічного і програмного забезпечення, захисту інформації Реєстру від випадкового чи незаконного знищення, спотворення, втрати, несанкціонованого надання чи доступу.

Відповідно до ч.3 ст.8 Закону №5492-VI внесена до Реєстру інформація є конфіденційною. Нерозголошення конфіденційної інформації гарантується державою. Збирання, зберігання, використання та захист інформації, що міститься у Реєстрі, здійснюються відповідно до закону.

Відповідно до ч.1 ст.10 Закону №5492-VI, доступ до інформації здійснюється з дотриманням вимог Закону України "Про захист інформації в інформаційно-телекомунікаційних системах".

Державні органи в межах своїх повноважень за погодженням відповідно із спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань організації спеціального зв`язку та захисту інформації або підпорядкованим йому регіональним органом встановлюють особливості захисту державних інформаційних ресурсів або інформації з обмеженим доступом, вимога щодо захисту якої встановлена законом (ч.4 ст.10 Закону №5492-VI).

Отже, Державна міграційна служба України, надаючи громадянам України послуги з оформлення паспорта для виїзду за кордон, зобов`язана забезпечити захист внесеної щодо них інформації до Реєстру від випадкового чи незаконного знищення, спотворення, втрати, несанкціонованого надання чи доступу.

Відповідно до норм Закону України "Про Національну систему конфіденційного зв`язку" від 10.01.2002 N2919-III, Указу Президента України "Про деякі заходи щодо захисту державних інформаційних ресурсів у мережах передачі даних" від 04.09.2011 N891/2001, Статуту Державного підприємства "Українські спеціальні системи", затвердженого наказом голови Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України від 10.10.2018 №606, послуги захищеного доступу в мережі Інтернет та конфіденційного зв`язку органам державної влади надає Державне підприємство "Українські спеціальні системи".

Оглядаючи матеріали справи суд апеляційної інстанції звертає увагу на лист Державного підприємства "Українські спеціальні системи" від 03.12.2019 №15-2309, в якому вказано, що у підприємства відсутня технічна можливість надати послугу конфіденційного зв`язку у Національній системі конфіденційного зв`язку з наданням в користування захищених цифрових каналів зв`язку на базі мобільного зв`язку в установах виконання покарань, зокрема, в Державній установі "Городищенська виправна колонія (№96)" для забезпечення роботи мобільних робочих станцій в захисних кейсах з функцією гарантованого місця фіксації та блокуванням даних роботи мобільних робочих станцій. Отже, можливість надання послуги виїзного оформлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон у Державній установі "Городищенська виправна колонія (№96)", де відбуває покарання позивач, у відповідача відсутня в силу технічної неможливості.

Апелянт в скарзі вказує на порушення відповідачем його права на подання заяви-анкети для оформлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон, що призведе в майбутньому до порушення його права на виїзд за межі України.

Колегія суддів не погоджується з такими твердженнями апелянта, з огляду на наступне.

Свобода пересування передбачена ст.2 Протоколу №4 до Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод від 04.11.1950, який гарантує деякі права і свободи, що не включені до Конвенції та першого Протоколу до неї (ратифіковано Законом України від 17.07.1997 №475/97-ВР).

Частина 2 зазначеної статті вказує на те, що кожен є вільним залишати будь-яку країну, включно зі своєю власною.

У силу вимог ст.12 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права від 16.12.1966, який ратифікований Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 19.10.1973 N2148-VIII, кожна людина має право покидати будь-яку країну, включаючи свою власну.

Згадане вище право не може бути об`єктом ніяких обмежень, крім тих, які передбачено законом, що є необхідними для охорони державної безпеки, громадського порядку, здоров`я чи моральності населення або прав та свобод інших і є сумісними з іншими правами, визначеними в цьому Пакті.

Відповідно до ст.24 Конституції України, громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом.

Згідно з ст.33 Конституції України, кожному, хто на законних підставах перебуває на території України, гарантується свобода пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України, за винятком обмежень, які встановлюються законом.

Право на свободу пересування встановлено також ст.13 Цивільного кодексу України, згідно з якою фізична особа, яка досягла чотирнадцяти років, має право на вільне самостійне пересування по території України і на вибір місця перебування.

Фізична особа, яка досягла шістнадцяти років, має право на вільний самостійний виїзд за межі України. Фізична особа може бути обмежена у здійсненні права на пересування лише у випадках, встановлених законом. Отже, як чинним законодавством України, так і міжнародними нормативними актами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, встановлено право кожної людини на свободу пересування та вільний вибір місця перебування. Проте, таке право не є абсолютним та підлягає обмеженням у випадках, встановлених законом.

Пунктом 2 статті 29 Загальної декларації прав людини від 10.12.1948 (ратифіковано УРСР у 1973 році) передбачено, що при здійсненні своїх прав та обов`язків кожна людина повинна піддаватись тільки таким обмеженням, які встановлені законом.

Відповідно до ч.3 ст.63 Конституції України, засуджений користується всіма правами людини і громадянина, за винятком обмежень, які визначені законом і встановлені вироком суду.

Суд апеляційної інстанції вказує на те, що обмеження засудженого у правах може передбачатись безпосередньо законодавством, випливати з вироку суду, або з режиму, встановленого для відбування певного виду покарання. ОСОБА_1 , перебуваючи у статусі засудженого вироком суду до позбавлення волі та відбуваючи зазначене покарання, не має права вільно обирати місце перебування, обмежений у праві на вільне пересування, та відповідно, позбавлений права вільно залишати територію України. При цьому, такі обмеження діють для позивача в силу закону, застосованого судом за наслідками розгляду кримінальної справи.

Підсумовуючи вищенаведене, колегія суддів погоджується з висновком суд першої інстанції про те, що у відповідача не було підстав для організації прийняття від ОСОБА_1 заяви-анкети для оформлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон. Відтак, відмова в оформленні такої заяви-анкети з одночасним роз`ясненням норм чинного законодавства не порушила прав та законних інтересів апелянта.

Згідно з ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Зазначене положення поширюється на доказування правомірності оскаржуваного рішення (дії чи бездіяльності). Окрім доказування правових підстав для рішення (тобто правомірності), суб`єкт владних повноважень повинен доказувати фактичну підставу, тобто наявність фактів, з якими закон пов`язує можливість прийняття рішення, вчинення дії чи утримання від неї.

В розумінні ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним, обґрунтованим та відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

За наведених обставин колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та прийняв рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду, тому оскаржуване рішення слід залишити без змін.

Відповідно до ст. 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст.242, 243, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2019 року у справі № 460/1886/19 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя О. І. Довга
судді І. В. Глушко
З. М. Матковська
Повне судове рішення складено 27 травня 2020 року