Справа № 580/749/20
Суддя: Кобаль Михайло Іванович
Дата ухвалення: 2020-05-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 580/749/20 Прізвище судді (суддів) першої інстанції: Паламар П.Г., Суддя-доповідач Кобаль М.І.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 травня 2020 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого Кобаля М.І.,

суддів Костюк Л.О., Файдюка В.В.,

при секретарі Горяіновій Н.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні матеріали апеляційної скарги заступника прокурора Черкаської області на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 03 березня 2020 року про повернення позовної заяви в справі за адміністративним позовом заступника керівника Звенигородської місцевої прокуратури Черкаської області до Карашинської сільської ради Корсунь-Шевченківського району Черкаської області, третя особа: Черепинський навчально-виховний комплекс «Дошкільний навчальний заклад-загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів імені героя Китайської народної республіки Кулішенка Г.Я.» Карашинської сільської ради Корсунь-Шевченківського району Черкаської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, -

ВСТАНОВИВ:

Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 03 березня 2020 року позовну заяву повернуто особі, яка її подала.

Не погоджуючись з прийнятим рішенням суду першої інстанції, заступник прокурора Черкаської області подав апеляційну скаргу, в якій просить суд апеляційної інстанції скасувати оскаржувану ухвалу суду першої інстанції і направити справу для продовження розгляду.

Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що судом першої інстанції було порушено норми процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Сторони в судове засідання не з`явилися, про час, дату та місце слухання справи повідомлялися належним чином.

Відповідно до ч. 2 ст. 313 КАС України неявка сторін належним чином повідомлені про час, дату та місце розгляду справи, не перешкоджає слуханню справи.

Справу розглянуто у відкритому судовому засіданні в м. Києві, без фіксації судового процесу, в порядку ч. 4 ст. 229 КАС України.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу слід задовольнити, а оскаржувану ухвалу скасувати, виходячи з наступного.

Відповідно до ст. 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими; 3) невідповідність висновків суду обставинам справи; 4) порушення норм матеріального чи процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, заступник керівника Звенигородської місцевої прокуратури Черкаської області звернувся до суду з даним позовом до Карашинської сільської ради Корсунь-Шевченківського району Черкаської області, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Карашинської сільської ради щодо невжиття заходів направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності навчального закладу, що зафіксовані у акті № 16 від 29.01.2020 року позапланової перевірки проведеної 29.01.2020 Корсунь-Шевченківським районним сектором Управління Державної служби з надзвичайних ситуацій У країни у Черкаській області;

- зобов`язати Карашинську сільську раду вжити в межах компетенції заходи направлені на усунення порушень протипожежної безпеки, що вказані у акті № 16 від 29.01.2020 року позапланової перевірки проведеної 29.01.2020 року Корсунь-Шевченківським районним сектором Управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Черкаській області.

Приймаючи рішення про повернення позовної заяви суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність правових підстав, визначених у ст.23 Закону України «Про прокуратуру», а тому заступник керівника Звенигородської місцевої прокуратури не набув права на звернення в суд з таким позовом.

Колегія суддів апеляційної інстанції не погоджується з такою позицією суду першої інстанції, зважаючи на наступне.

Частиною 2 ст. 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до п.3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Положення п. 3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII (далі по тексту - Закон № 1697-VII) (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Згідно з ч. 3 ст. 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Відповідно до ч.4 ст.53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Відповідно до п. 7 ч.4 ст.169 КАС України, позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Як вбачається з матеріалів справи, Корсунь-Шевченківським районним сектором Управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Черкаській області (далі по тексту - Корсунь-Шевченківським районним сектором Управління ДСНС України у Черкаській області) проведено позапланову перевірку в Черепинському навчально-виховному комплексі «Дошкільний навчальний заклад - загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів імені героя Китайської народної республіки Кулішенка Г.Я. » Карашинської сільської ради щодо дотримання вимог чинного законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.

За результатами перевірки встановлено низку порушень стандартів та нормативів у сфері пожежної безпеки, що підтверджується актом № 16 від 29.01.2020 року позапланової перевірки.

Також, 29.01.2020 року Корсунь-Шевченківським районним сектором Управління ДСНС України у Черкаській області складено припис № 16 про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.

Проте, станом на момент подання даного позову, порушення вимог чинного законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки у діяльності закладу освіти не усунуто.

Згідно з п. 6 Положення про ДСУНС, затвердженого Указом Президента України від 16 січня 2013 року № 20/2013 «Деякі питання Державної служби України з надзвичайних ситуацій», ДСНС України здійснює свої повноваження безпосередньо та через територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення, а також міжрегіональні (повноваження яких поширюються на кілька адміністративно-територіальних одиниць) територіальні органи (у разі їх створення).

Пунктами 47, 48 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 р. №1052 визначено, що ДСНС відповідно до покладених на неї завдань, зокрема:

- перевіряє наявність і готовність до використання в разі виникнення надзвичайних ситуацій промислових засобів захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин, засобів цивільного захисту, стан їх утримання та ведення обліку;

- складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу житло та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту.

Частиною 2 статті 68 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту в порядку, встановленому законом.

Відповідно до частини першої статті 70 Кодексу цивільного захисту України, підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є:

1) недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами;

2) порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення;

3) випуск і реалізація вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від стандартів чи технічних умов або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки;

4) нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій;

5) відсутність на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи;

6) невідповідність кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб`єкта господарювання, їх непридатність або відсутність;

7) порушення правил поводження з небезпечними речовинами;

8) відсутність або непридатність до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об`єктів або об`єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій;

9) відсутність на об`єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовність до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту;

10) неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб`єктів господарювання;

11) проведення робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об`єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб`єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.

Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.

Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

Аналіз частини 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1. Якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2. У разі відсутності такого органу.

Прокурор може звернутися до суду в особі суб`єкта владних повноважень, зокрема, у випадках коли у суб`єкта владних повноважень відсутнє законне право на звернення до адміністративного суду для захисту порушеного права та в інтересах держави.

Аналізуючи вказані положення законодавства, суд апеляційної інстанції доходить висновку, що органи Державної служби України з надзвичайних ситуацій, виконуючи наглядову (контролюючу) функцію та при виявлені порушень, мають право звертатись до адміністративного суду лише у виключних випадках, передбачених Кодексу цивільного захисту України від 02 жовтня 2012 року № 5403-VI.

Разом з тим, ані Кодексом цивільного захисту України, ані будь-яким іншим законом України не встановлено права органів Державної служби з надзвичайних ситуацій подавати позов про зобов`язання фізичної або юридичної особи вчинити певні дії.

Із системного аналізу вказаних норм, суд апеляційної інстанції доходить висновку, що у даній справі заступник керівника Звенигородської місцевої прокуратури Черкаської області може звертатися до адміністративного суду з позовом про зобов`язання Карашинської сільської ради вжити заходи, направлені на усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки в діяльності Черепинського навчально-виховного комплексу «Дошкільний навчальний заклад - загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів імені героя Китайської народної республіки Кулішенка Г.Я. » Карашинської сільської ради, що зафіксовані у вказаних акті та приписі, у тому числі розглянути питання про виділення коштів, необхідних для усунення виявлених порушень.

Аналогічний правовий висновок викладено в постанові Верховного Суду від 17.07.2019 року в справі № 0440/7154/18.

Правовими положеннями ч.5 ст. 242 КАС України передбачено, що при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Отже, колегія суддів апеляційної інстанції доходить висновку, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про повернення позовної заяви прокурору.

У зв`язку з вищевикладеним, колегія суддів апеляційної інстанції вважає обґрунтованими доводи апелянта про порушення судом першої інстанції процесуальних норм права.

Аналіз наведених правових положень та обставин справи дає підстави колегії суддів апеляційної інстанції для висновку, що судом першої інстанції рішення прийнято з порушенням норм процесуального права.

У зв`язку з вищезазначеним, апеляційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржувана ухвала суду першої інстанції - скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження її розгляду.

Керуючись ст.ст. 169, 242, 243, 294, 320, 321, 325 КАС України, Шостий апеляційний адміністративний суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу заступника прокурора Черкаської області - задовольнити повністю.

Ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 03 березня 2020 року про повернення позовної заяви - скасувати і направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Ухвала суду апеляційної інстанції набирає законної сили з моменту її проголошення є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя: М.І. Кобаль

Судді: Л.О. Костюк

В.В. Файдюк

Повний текст виготовлено 26.05.2020 року