Справа № 540/784/20
Суддя: Пекний А.С.
Дата ухвалення: 2020-05-26 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ХЕРСОНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________
РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 травня 2020 р.м. ХерсонСправа № 540/784/20
Херсонський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Пекного А.С., розглянувши в порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Голови Каховської міської ради Дяченко Андрія Андрійовича про визнання протиправним та скасування розпорядження,

встановив:

ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулась до суду з позовом до Голови Каховської міської ради Дяченка Андрія Андрійовича (далі відповідач, міський голова), в якому просить визнати протиправним та скасувати розпорядження відповідача від 21.02.2020 р. № 51 «Про тимчасову комісію по перевірці управління освіти Каховської міської ради».

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що наказом заступника начальника управління освіти Каховської міської ради від 19.12.2019 року за № 183 - к «Про ліквідацію тендерного комітету управління освіти Каховської міської ради» ліквідовано тендерний комітет управління освіти Каховської міської ради з 20.12.2019 року. Наказом заступника начальника управління освіти Каховської міської ради від 20.12.2019 року за № 185 - к «Про уповноважену особу ОСОБА_1 » позивача призначено з 20.12.2019 року уповноваженою особою з публічних закупівель та закупівель, вартість яких є меншою за встановлену вартість, за напрямком продукти харчування та роботи - начальника відділу розвитку освіти міста Управління освіти Каховської міської ради. Окрім того вказаний наказом надано право позивачу приймати рішення, узгоджувати проекти документів, зокрема договору про закупівлю з метою забезпечення його відповідності умовам процедури закупівлі, та підписувати в межах своєї компетенції відповідні документи з 20.12.2019 року.

Розпорядженням міського голови від 21.02.2020 року за № 51 - к «Про тимчасову комісію по перевірці управління освіти Каховської міської ради» вирішено створити тимчасову комісію для перевірки дотримання законодавства при проведенні тендерних процедур по закупівлі продуктів харчування для ДНЗ міста Каховка протягом жовтня 2019 року - січня 2020 року. Згідно п.2 вказаного розпорядження комісію зобов`язано провести перевірку проведення тендерних процедур по закупівлі продуктів харчування для ДНЗ міста Каховка протягом жовтня 2019 року - січня 2020 року, дотримання посадовими особами управління освіти норм чинного законодавства, виконання покладених на них посадових обов`язків і в термін до 27.02.2020 року надати акт за результатами перевірки.

Наказом начальника управління освіти Каховської міської ради від 25.02.2020 року за № 33 - к «Про припинення дії уповноваженої особи ОСОБА_1 » припинено дію уповноваженої особи з публічних закупівель та закупівель, вартість яких є меншою за встановлену вартість, за напрямком продукти харчування та роботи - начальника відділу розвитку освіти міста Управління освіти Каховської міської ради ОСОБА_1 з 25.02.2020 року, а наказом Голови Каховської міської ради Дяченка А.А. від 25.02.2020 року за № 58 - к скасовано пункти 1, 2 наказу Управління освіти Каховської міської ради Херсонської області від 20.12.2019 року за № 58 - к «Про уповноважену особу ОСОБА_1 ».

Після проведення тимчасовою комісією перевірки дотримання законодавства при проведенні тендерних процедур по закупівлі продуктів харчування для ДНЗ міста Каховка протягом жовтня 2019 року - січня 2020 року, 27 лютого 2020 року складено акт № 1 про проведення службової перевірки, в висновках якого вказано, зокрема, що комісія запропонувала рекомендувати начальнику управління освіти Каховської міської ради - ОСОБА_2 притягнути до дисциплінарної відповідальності начальника відділу розвитку освіти міста управління освіти Каховської міської ради - ОСОБА_1 за порушення та неналежне виконання посадових обов`язків, а сам акт службової перевірки надати на розгляд міського голови.

З огляду на викладене позивач вважає протиправним та таким, що порушує її права розпорядження Голови Каховської міської ради Дяченка Андрія Андрійовича від 21.02.2020 року за № 51 - к «Про тимчасову комісію по перевірці управління освіти Каховської міської ради». Вказане розпорядження позивач вважає протиправним, оскільки воно фактично є розпорядженням про проведення службового розслідування, зокрема, по відношенню до позивача. При цьому позивач зауважує, що зауважити, що відповідно до пункту 1 Порядку № 950 визначальними умовами для призначення службового розслідування відносно даної категорії осіб є, по-перше, невиконання або неналежного виконання ними службових обов`язків, перевищення своїх повноважень, по друге, наслідки, у вигляді людських жертв або заподіяння значної матеріальної чи моральної шкоди громадянинові, державі, підприємству, установі, організації чи об`єднанню громадян. Однак, зі змісту оскаржуваного розпорядження неможливо встановити, що стало підставою для проведення перевірки дотримання законодавства при проведенні тендерних процедур по закупівлі продуктів харчування для ДНЗ міста Каховка протягом жовтня 2019 року - січня 2020 року. Тому таке розпорядження, на думку позивача, є безпідставним.

Крім того, позивач вказує на те, що право на здійснення моніторингу публічних закупівель наділені виключно Державна аудиторська служба України та Державна фінансова інспекція України, які є компетентними та уповноваженими органами і які мають право здійснювати контроль за дотриманням законодавства про державні закупівлі. Як на самостійну підставу незаконності оскаржуваного розпорядження позивач посилається на те, що рішення про проведення службового розслідування прийнято не керівником Управління освіти Каховської міської ради, в якому працює позивач, а відповідачем, який вказане управління не очолює, а який являється міським головою.

Підсумовуючи викладене позивач, посилаючись на безпідставність призначення за оскаржуваним розпорядженням службового розслідування, у розумінні пункту 1 Порядку №950, вказує на те, що результати такого службового розслідування створюють правові наслідки для позивача, адже згідно акту про проведення службової перевірки від 27 лютого 2020 року, позивача рекомендовано притягнути до дисциплінарної відповідальності.

Ухвалою від 27.03.2020р. провадження у вказаній справі відкрите, розгляд справи призначений за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні).

Відповідачем надіслано до суду відзив на позовну заяву, зі змісту якого убачається, що останній заперечує проти позову. Зокрема, свою позицію обґрунтовує тим, що в межах та на виконання наданих Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР), Регламентом та Положенням повноважень, 21.02.2020 року головою Каховської міської ради було видано розпорядження «Про тимчасову комісію по перевірці управління освіти Каховської міської ради» від 21.02.2020 року № 51-к.

Не офіційним приводом для створення тимчасової комісії по перевірці Управління освіти Каховської міської ради слугували невдоволення серед жителів міста, відповідних державних служб та реакції депутатів міської ради на збої у систематичності та якості харчування у закладах освіти міста підпорядкованих Управлінню освіти, зокрема, посту соціальній мережі Facebook від 13.02.2020 року на сторінці депутата Каховської міської ради, пост у соціальній мережі Facebook від 14.02.2020 року на сторінці Головного управління Держпродспоживслужби в Херсонській області, лист директора Каховської спеціалізованої загальноосвітньої школи №2 ОСОБА_3 від 18.02.2020 року на ім`я начальника управління освіти Каховської міської ради Аркуши О. В., лист Головного управління Держпродспоживслужби в Херсонській області від 19.02.2020 року №23-2-вих-3/186-20 на ім`я голови Каховської міської ради Андрія Дяченко, лист Головного управління Держпродспоживслужби в Херсонській області від 21.02.2020 року № 23-2-вих- 3/195-20 на ім`я начальника управління освіти Каховської міської ради Аркуши О. В цілому змістом вказаних повідомлень були занепокоєння щодо якісного та вчасного харчування дітей у дитсадках та учнів у школах.

Відповідач звертає увагу на те, що останнім не було проведено службове розслідування, з огляду на те, що по-перше, в тексті оскаржуваного розпорядження відсутнє посилання на конкретну посадову особу управління освіти (що мало б своїм наслідком порушення у разі його наявності), по-друге, акт складений за результатами проведеної перевірки мав рекомендаційний характер для начальника управління освіти щодо притягнення встановлених осіб до юридичної (дисциплінарної) відповідальності, тобто начальник мав певну свободу розсуду щодо притягнення/не притягнення своїх підлеглих до відповідальності.

Також відповідач вказує на те, що за підписом заступника начальника управління освіти (яка виконувала обов`язки начальника управління освіти) наказом від 24.10.2019 року № 148-р «Про призначення ОСОБА_1 » на посаду начальника відділу розвитку освіти міста управління освіти Каховської міської ради призначено з 25.10.2019 року ОСОБА_1 . Тобто, з часу призначення, ОСОБА_1 є підконтрольною і підзвітною начальнику управління освіти, а у разі його відсутності заступнику начальника управління освіти.

Крім того, відповідач вказує на те, що в оскаржуваному розпорядженні та в акті перевірки відсутні повноваження та доручення на проведення контролю дотримання управлінням освіти при проведенні тендерних процедур перевірка була здійснена по вже встановленим матеріалами (рішеннями) контролюючого органу Антимонопольного комітету України, у яких було виявлено допущені замовником (управлінням освіти Каховської міської ради) порушення законодавства про публічні закупівлі.

Відповідач вказує на те, що оскаржуване розпорядження міського голови як документ жодним чином не стосується прав та інтересів позивача, а останнім не доведено їх порушення таким розпорядженням.

З огляду на викладене відповідач просить відмовити у задоволенні позову.

Розглянувши надані сторонами документи, з`ясувавши фактичні обставини справи, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду спору по суті, проаналізувавши норми законодавства які регулюють спірні відносини та їх застосування сторонами, судом встановлено наступне.

ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , обіймає посаду та працює начальником відділу розвитку освіти міста Управління освіти Каховської міської ради.

Рішенням 89 сесії VII скликання Каховської міської ради Херсонської області від 05.12.2019р. №1998/89 затверджено Положення про управління освіти Каховської міської ради (у новій редакції). Відповідно до вказаного Положення, Управління освіти Каховської міської ради є виконавчим органом Каховської міської ради Херсонської області; засновником управління є територіальна громада міста в особі Каховської міської ради Херсонської області; у своїй діяльності є підзвітним і підконтрольним міській раді, підпорядковане виконавчому комітету ,міському голові, а з питань делегованих повноважень підконтрольне органу управління освітою Херсонської обласної державної адміністрації.

Судом встановлено, що відповідно до наказу заступника начальника управління освіти від 19.12.2019р. №183-к ліквідовано тендерний комітет управління освіти Каховської міської ради з 20.12.2019р.

Відповідно до наказу заступника начальника управління освіти від 20.12.2019р. №185-к «Про уповноважену особу ОСОБА_1 » ОСОБА_1 призначено уповноваженою особою з публічних закупівель та закупівель, вартість яких є меншою за встановлену вартість, за напрямком продукти харчування та роботи - начальника відділу розвитку освіти міста управління освіти Каховської міської ради з 20.12.2019 року. Відповідно до цього ж наказу надано право ОСОБА_1 приймати рішення, узгоджувати проекти документів, зокрема договору про закупівлю з метою забезпечення його відповідності умовам процедури закупівлі, та підписувати в межах своєї компетенції відповідні документи з 20.12.2019 року та затверджено Положення про уповноважену особу з процедур закупівель.

З матеріалів справи убачається, що 21.02.2020р. відповідно до розпорядження міського голови від 21.02.2020р. №51-к «Про тимчасову комісію по перевірці управління освіти Каховської міської ради» створено комісію тимчасову комісію для перевірки дотримання законодавства при проведенні тендерних процедур по закупівлі продуктів харчування для ДНЗ міста Каховка протягом жовтня 2019р.-січня 2020р. Відповідно до цього ж розпорядження міський голова розпорядився провести перевірку проведення тендерних процедур по закупівлі продуктів харчування для ДНЗ міста Каховка протягом жовтня 2019р.-січня 2020р., дотримання посадовими особами управління освіти норм чинного законодавства, виконання покладених на них посадових обов`язків та у термін до 27.02.2020р. надати акт за результатами перевірки.

Відповідно до наказу начальника управління освіти від 25.02.2020р. №33-к «Про припинення дії уповноваженої особи ОСОБА_1 » припинено дію уповноваженої особи з публічних закупівель та закупівель, вартість яких є меншою за встановлену вартість, за напрямком продукти харчування та роботи - начальника відділу розвитку освіти міста управління освіти Каховської міської ради з 25.02.2020р. Також відповідно до цього наказу начальник управління освіти наказав вважати таким, що стратив чинність наказ від 20.12.2019р. №185-к «Про уповноважену особу ОСОБА_1 ».

Відповідно до розпорядження міського голови від 25.02.2020р. №58-к «Про часткове скасування наказу управління освіти Каховської міської ради від 20.12.2019р. №85-к «Про уповноважену особу ОСОБА_1 ».» скасовані пункти 1, 2 наказу по Управлінню освіти Каховської міської ради Херсонської області від 20.12.2019р. №85-к «Про уповноважену особу ОСОБА_1 ».

Також судом встановлено, що 27.02.2020р. Комісією складено акт №1 про проведення службової перевірки, відповідно до висновків якого рекомендовано начальнику управління освіти Каховської міської ради притягнути до дисциплінарної відповідальності начальника відділу розвитку освіти міста управління освіти Каховської міської ради ОСОБА_1 за порушення та неналежне виконання посадових обов`язків.

Позивач, посилаючись на те, що зазначений акт є наслідком розпорядження міського голови від 21.02.2020р. №51-к «Про тимчасову комісію по перевірці управління освіти Каховської міської ради», а тому вважає, що саме це розпорядження порушує її права.

Вважаючи розпорядження міського голови від 21.02.2020р. №51-к «Про тимчасову комісію по перевірці управління освіти Каховської міської ради» протиправним, позивач звернулась до суду з даним позовом за захистом своїх прав.

Вирішуючи спірні правовідносини, суд враховує наступні обставини та приписи законодавства.

За змістом ст.ст. 140, 141 Конституції України, ст.2 Закону України від 21.05.1997р. №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі Закон №280/97-ВР) місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст. Статус голів, депутатів і виконавчих органів ради та їхні повноваження, порядок утворення, реорганізації, ліквідації визначаються законом.

Згідно із ст.ст.5, 11, 12, 51, 52, 54 Закону №280/97-ВР система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; старосту; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.

Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об`єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста. Сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях.

Виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень. Виконавчий комітет ради утворюється у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - голови відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб. До складу виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради входять також за посадою секретар відповідної ради, староста (старости). Очолює виконавчий комітет сільської, селищної, міської ради відповідно сільський, селищний, міський голова, районної у місті ради - голова відповідної ради. У виконавчому комітеті сільської ради функції секретаря виконавчого комітету за рішенням ради може здійснювати секретар відповідної ради. Виконавчий комітет ради є підзвітним і підконтрольним раді, що його утворила, а з питань здійснення ним повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади.

Виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені цим Законом до відання виконавчих органів ради. Виконавчий комітет ради: 1) попередньо розглядає та схвалює проекти місцевих програм соціально-економічного і культурного розвитку, цільових програм з інших питань, прогноз місцевого бюджету, проект місцевого бюджету, проекти рішень з інших питань, що вносяться на розгляд відповідної ради; 2) координує діяльність відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідної територіальної громади, заслуховує звіти про роботу їх керівників; 3) має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб. Сільська, селищна, міська рада може прийняти рішення про розмежування повноважень між її виконавчим комітетом, відділами, управліннями, іншими виконавчими органами ради та сільським, селищним, міським головою (у тому числі з метою забезпечення надання адміністративних послуг у строк, визначений законом) в межах повноважень, наданих цим Законом виконавчим органам сільських, селищних, міських рад.

Сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті ради. Керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради призначаються на посаду і звільняються з посади сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради одноособово, а у випадках, передбачених законом, - за погодженням з відповідними органами виконавчої влади. Положення про відділи, управління та інші виконавчі органи ради затверджуються відповідною радою.

Відповідно до статей 59, 71, 73 Закону №280/97-ВР, сільський, селищний, міський голова, голова районної у місті, районної, обласної ради в межах своїх повноважень видає розпорядження. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку. Територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження.

Акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов`язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території. Місцеві органи виконавчої влади, підприємства, установи та організації, а також громадяни несуть встановлену законом відповідальність перед органами місцевого самоврядування за заподіяну місцевому самоврядуванню шкоду їх діями або бездіяльністю, а також у результаті невиконання рішень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийнятих у межах наданих їм повноважень.

Як видно з матеріалів справи, відповідач є головною посадовою особою територіальної громади міста Каховки - Каховським міським головою; а позивач займає посаду начальника відділу розвитку освіти в Управлінні освіти Каховської міської ради, яке є виконавчим органом Каховської міської ради.

Міським головою прийнято оскаржене нині позивачем розпорядження, яким з метою для перевірки дотримання законодавства при проведенні тендерних процедур по закупівлі продуктів харчування для дошкільних навчальних закладів міста Каховки протягом жовтня 2019 року січня 2020 року створено тимчасову комісію та визначено її персональний склад.

Нормативною підставою для прийняття цього розпорядження визначено ч.4 ст.42 Закону №280/97-ВР, пункти 22.1, 22.4 Регламенту роботи виконавчого комітету Каховської міської ради, затвердженого рішенням виконавчого комітету Каховської міської ради від 18.01.2011р. №1.

Повноваження сільського, селищного, міського голови визначені статтею 42 Закону №280/97-ВР, відповідно до якої сільський, селищний, міський голова, зокрема:

- забезпечує здійснення у межах наданих законом повноважень органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади;

- організує в межах, визначених цим Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету;

- підписує рішення ради та її виконавчого комітету;

- вносить на розгляд ради пропозиції про кількісний і персональний склад виконавчого комітету відповідної ради;

- вносить на розгляд ради пропозиції щодо структури виконавчих органів ради, апарату ради та її виконавчого комітету, їх штатів, встановлених відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України;

- здійснює керівництво апаратом ради та її виконавчого комітету;

- забезпечує підготовку на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших питань самоврядування, місцевого бюджету та звіту про його виконання, рішень ради з інших питань, що належать до її відання; оприлюднює затверджені радою програми, бюджет та звіти про їх виконання;

- призначає на посади та звільняє з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, крім випадків, передбачених частиною другою статті 21 Закону України «Про культуру»;

- забезпечує виконання рішень місцевого референдуму, відповідної ради, її виконавчого комітету;

- є розпорядником бюджетних коштів, використовує їх лише за призначенням, визначеним радою;

- представляє територіальну громаду, раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності, громадянами, а також у міжнародних відносинах відповідно до законодавства;

- звертається до суду щодо визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів;

- укладає від імені територіальної громади, ради та її виконавчого комітету договори відповідно до законодавства, а з питань, віднесених до виключної компетенції ради, подає їх на затвердження відповідної ради;

- забезпечує на відповідній території додержання законодавства щодо розгляду звернень громадян та їх об`єднань;

- здійснює інші повноваження місцевого самоврядування, визначені цим та іншими законами, якщо вони не віднесені до виключних повноважень ради або не віднесені радою до відання її виконавчих органів;

- видає розпорядження у межах своїх повноважень.

Згідно із ст.32 Закону №280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема, такі власні (самоврядні) повноваження у сфері освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту:

- управління закладами освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, оздоровчими закладами, які належать територіальним громадам або передані їм, молодіжними підлітковими закладами за місцем проживання, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення;

- створення при загальноосвітніх навчальних закладах комунальної власності фонду загальнообов`язкового навчання за рахунок коштів місцевого бюджету, залучених з цією метою на договірних засадах коштів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також коштів населення, інших джерел; контроль за використанням коштів цього фонду за призначенням;

- організація медичного обслуговування та харчування у закладах освіти, культури, фізкультури і спорту, оздоровчих закладах, які належать територіальним громадам або передані їм.

Повноваження виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради визначені ст.52 Закону №280/97-ВР, відповідно до якої виконавчий комітет може розглядати і вирішувати питання, віднесені цим Законом до відання виконавчих органів ради.

Рішенням виконавчого комітету Каховської міської ради від 18.01.2011р. №1 затверджено Регламент роботи виконавчого комітету Каховської міської ради (далі - Регламент).

Згідно пунктів 1.1, 2.1, 2.1.3 Регламенту, ним урегульовано відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» організаційно-правові питання діяльності виконавчого комітету, організація його роботи здійснюється шляхом, зокрема, видання розпоряджень та доручень міського голови.

Пунктом 8.1 Регламенту установлено, що розпорядження приймаються міським головою на виконання повноважень відповідно до статей 42, 52 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», актів Президента України, Кабінету Міністрів України, розпоряджень голови обласної державної адміністрації з метою оперативного вирішення кадрових питань та питань, пов`язаних з життєдіяльністю міста.

Відповідно до пунктів 11.1, 11.4 Регламенту, міський голова та виконавчі органи міської ради на виконання повноважень, передбачених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», здійснюють в плановому порядку чи за зверненнями громадян перевірки з питань дотримання чинного законодавства в діяльності керівників підприємств, установ та організацій, незалежно від форм власності, з питань, віднесених до компетенції ради, одержують від них відповідну інформацію. В разі, коли про порушення чинного законодавства органами чи посадовими особами повідомляється в депутатських запитах, зверненнях юридичних чи фізичних осіб, міський голова або його заступники за розподілом обов`язків дають письмове доручення щодо перевірки вказаних порушень і за її наслідками приймають відповідне рішення.

Пунктами 22.1, 22.2, 22.3, 22.4, 22.5 Регламенту передбачено, що для виконання окремих завдань в межах повноважень, передбачених законодавством, координації роботи управлінь, відділів, інших виконавчих органів міської ради, підприємств, установ і організацій в процесі реалізації розроблених радою програм, здійснення контрольних функцій, комплексних перевірок стану справ в тій чи іншій сфері господарювання та на виконання нормативних документів органів влади виконавчим комітетом та міським головою можуть утворюватися постійні чи тимчасові комісії.

Персональний склад комісії погоджується з керівниками виконавчих органів міської ради, першим заступником, заступниками міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, заступником міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючим справами виконкому, секретарем ради відповідальних, згідно з розподілом обов`язків, за питання, з якого утворюється комісія та подається на розгляд виконавчого комітету або затвердження міському голові разом з проектом відповідного рішення чи розпорядження. Якщо комісія утворюється на тривалий період для виконання завдань, що носять багаторазовий характер, то в цьому випадку розробляється і затверджується, положення про комісію органом або посадовою особою, які її утворили. При утворенні тимчасової комісії - її завдання та повноваження визначаються в самому документі про її утворення.

Прийняті комісією рішення носять рекомендаційних характер (п.22.5 Регламенту).

Враховуючи викладене, суд приходить до висновку, що створення тимчасових комісій з метою, зокрема, здійснення контрольних функцій, комплексних перевірок стану справ в тій чи іншій сфері господарювання та на виконання нормативних документів віднесено до повноважень міського голови та очолюваного ним виконавчого комітету. Саме таку мету утворення тимчасової комісії визначено відповідачем в оскаржуваному розпорядженні.

Суд не приймає доводів позивача про те, що вказане розпорядження є протиправним, так як ним фактично призначено службове розслідування стосовно позивача поза межами дисциплінарного провадження, а не перевірку діяльності виконавчого органу міської ради, оскільки ці доводи спростовуються матеріалами справи, змістом самого оскарженого розпорядження та вищенаведеними положеннями нормативно-правових актів.

Зокрема, Законом №280/97-ВР до відання виконавчих органів місцевих рад віднесені повноваження з управління закладами освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, оздоровчими закладами, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення, організація медичного обслуговування та харчування у закладах освіти, культури, фізкультури і спорту, оздоровчих закладах, контроль за використанням бюджетних коштів.

Оскільки оскаржене розпорядження не стосується питань порушення дисциплінарного провадження чи призначення службового розслідування, то слід відхилити і доводи позивача щодо відсутності підстав для призначення такого розслідування, установлених Порядком проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та осіб, які для цілей Закону України «Про запобігання корупції» прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 13.06.2000р. №950.

Також не можуть бути враховані і доводи позивача щодо перевищення відповідачем повноважень, які аргументовані тим, що правом на здійснення моніторингу публічних закупівель наділені виключно Державна аудиторська служба України та Державна фінансова інспекція України, оскільки як видно з матеріалів справи, предметом перевірки не визначалось дотримання вимог законодавства саме у сфері публічних закупівель.

Отже, при прийнятті розпорядження від 21.02.2020 р. № 51 «Про тимчасову комісію по перевірці управління освіти Каховської міської ради» Каховський міський голова діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, які визначені Конституцією України, Законом №280/97-ВР та Регламентом роботи виконавчого комітету Каховської міської ради.

За таких обставин, вказане розпорядження не може бути визнано протиправним.

Крім того, суд звертає увагу на наступне.

Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Згідно з частиною 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Пунктом 2 частини 1 статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.

За визначеннями, наданими ст.4 КАС України, публічно-правовий спір - це спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Індивідуальним актом є акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у ст. 6 розділу 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою ( пункт 33 рішення у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України» від 21 грудня 2010 року ).

Конституційний Суд України неодноразово розглядав питання щодо тлумачення ч. 2 ст. 55 Конституції України. Зокрема, в рішенні № 19-рп/2011 від 14 грудня 2011 року Конституційний Суд України зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст спрямованості діяльності держави (ч. 2 ст. 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Отже системне тлумачення ст. 55 Конституції України дозволяє дійти висновку, що ч. 2 цієї статті гарантує «кожному» захист «своїх прав», які були порушені органами державної влади, місцевого самоврядування, посадовими і службовими особами. Саме в такому значенні сформульовано ч. 3, 5 та 6 ст. 55 Конституції України.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в Рішенні від 1 грудня 2004 року №18-рп/2004 дав визначення поняттю «охоронюваний законом інтерес», який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «право» (інтерес у вузькому розумінні цього слова), який розуміє як правовий феномен, що: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «право» має один і той же зміст.

Аналіз вищезазначених правових норм, дає підстави для висновку, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.

Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

Однак, порушення вимог закону діями суб`єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними, оскільки обов`язковою умовою визнання їх протиправними є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів цими діями.

У постанові Верховного Суду України від 23 травня 2017 року по справі № 800/541/16 зазначено, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд має пересвідчитись у належності особі яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

Тобто, обов`язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушення саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема, наявність у особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.

Аналогічних правових висновків дійшов Верховний Суд у постановах від 10 січня 2019 року у справі №855/3/19, від 24 січня 2019 року у справі №808/5869/14, від 15 березня 2019 року у справі №815/3276/15, від 25 березня 2019 року у справі №806/5246/14, від 29 березня 2019 року у справі № 826/17479/18 та від 02 серпня 2019 року у справі №0240/3532/18-а.

Зі змісту позовної заяви вбачається, що позивач вважає порушеними ті свої права, які визначені законодавством для осіб, які притягаються до дисциплінарної відповідальності, отже саме на захист цих прав подано цей позов.

Судом встановлено, що розпорядження від 21.02.2020 р. № 51 «Про тимчасову комісію по перевірці управління освіти Каховської міської ради» прийнято на виконання власних та делегованих функцій виконавчого комітету міської ради у сферах управління закладами освіти, контролю за використанням бюджетних коштів, організації харчування у закладах освіти і не стосується процедури дисциплінарного провадження.

Як видно з матеріалів справи, оскарженим розпорядженням міський голова утворив передбачену Регламентом тимчасову комісію та визначив мету її діяльності. Жодних обов`язків конкретно для позивача це розпорядження не установлює, як не надає і не позбавляє його будь-яких прав, свобод чи інтересів.

Результатом діяльності комісії є акт, у даному випадку акт №1 про проведення службової перевірки від 27.02.2020р., який має суто рекомендаційний характер для посадових осіб виконавчих органів Каховської міської ради і який також не створює безпосередньо для позивача будь-яких юридично значимих наслідків.

Рішень, дій чи бездіяльності міського голови чи іншого суб`єкта владних повноважень, які б з урахуванням рекомендацій тимчасової комісії дійсно реально впливали на конкретні права, свободи або інтереси позивача, ОСОБА_1 не оскаржує.

Враховуючи викладене, суд не встановив факту порушення прав або охоронюваних законом інтересів позивача унаслідок прийняття відповідачем оскарженого розпорядження.

Таким чином, у даному випадку відсутній сам предмет судового захисту, визначений Конституцією України та Кодексом адміністративного судочинства України, а тому позовні вимоги є необґрунтованими і задоволенню не підлягають.

Розподіл судових витрат згідно із ст.139 КАС України не здійснюється, оскільки в задоволенні позову відмовлено.

Керуючись статтями 9, 14, 73-78, 90, 143, 242-246, 250, 255, 257-262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

вирішив:

У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Голови Каховської міської ради Дяченко Андрія Андрійовича про визнання протиправним та скасування розпорядження - відмовити в повному обсязі.

Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку безпосередньо до П`ятого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги в 30-денний строк з дня складання повного судового рішення, при цьому відповідно до п.п. 15.5 п. 15 розділу VII "Перехідні положення" КАС України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються через суд першої інстанції, який ухвалив відповідне рішення.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо вона не була подана у встановлений строк. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після закінчення апеляційного розгляду справи.

Суддя А.С. Пекний

кат. 108030000