Справа № 580/24/20
Суддя: Шишов О.О.
Дата ухвалення: 2020-05-21 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

21 травня 2020 року

Київ

справа №580/24/20

адміністративне провадження №К/9901/9022/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Шишова О.О.,

суддів: Дашутіна І.В., Яковенка М.М.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 580/24/20

за позовом Заступника керівника Черкаської місцевої прокуратури до Будищанської сільської ради Черкаського району Черкаської області, Дошкільного навчального закладу (ясла-садок) "Сонечко" с. Лозівок Будищанської сільської ради Черкаського району Черкаської області третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача Управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Заступника керівника Черкаської місцевої прокуратури на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 08 січня 2020 року (прийняте у складі головуючого Трофімова Л.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 лютого 2020 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого Земляної Г.В., суддів: Парінова А.Б., Собківа Я.М.),

У С Т А Н О В И В:

I. Суть спору

1. У січні 2020 року заступник керівника Черкаської місцевої прокуратури (надалі - позивач) звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Будищанської сільської ради Черкаського району Черкаської області (надалі -відповідач 1), дошкільного навчального закладу (ясла-садок) "Сонечко" с. Лозівок Будищанської сільської ради Черкаського району Черкаської області (надалі - відповідач 2), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача Управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області у якому просив:

1.1. - визнати протиправною бездіяльність Будищенської сільської ради Черкаського району Черкаської області (вул. 30-річчя Перемоги, 42, с. Будище, Черкаського району, Черкаської області, 19620, код за ) та дошкільного навчального закладу (ясла-садок) «Сонечко» с. Лозівок Будищенської сільської ради Черкаського району Черкаської області (вул. Шевченка, 51, с. Лозівок, Черкаський район, Черкаська область, 19620, ) щодо невжиття заходів направлених на усунення порушень протипожежної безпеки у діяльності навчального закладу, що зафіксовані у акті № 473 позапланової перевірки проведеної з 26 по 29 липня 2019 року Черкаським міськрайонним відділом Управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Черкаській області;

1.2. - зобов`язати Будищенську сільську раду Черкаського району Черкаської області (вул. 30-річчя Перемоги, 42, с. Будище, Черкаського району, Черкаської області, 19620, код за ) та дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) «Сонечко» с. Лозівок Будищенської сільської ради Черкаського району Черкаської області (вул. Шевченка, 51, с. Лозівок, Черкаський район, Черкаська область, 19620, код за ) _вжити у межах компетенції заходи направлені на усунення порушень протипожежної безпеки, що зафіксовані у акті № 473 позапланов_086;ї перевірки 87;роведеної з 26 по 29 липня 2019 року Черкаським міськрайонним відділом Управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Черкаській області.

2. Прокурор обґрунтовує своє право на звернення до суду з цим позовом в інтересах держави тим, що управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій позбавлене права звертатися до суду з позовом про спонукання суб`єктів владних повноважень до усунення порушень вимог пожежної безпеки у закладах освіти, а має право звертатися до суду лише з позовом про застосування заходів реагування шляхом зупинення діяльності відповідного закладу.

ІІ. Рішення судів попередніх інстанцій у цій справі та мотиви їхнього ухвалення

3. Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 08 січня 2020 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 лютого 2020 року, позовну заяву повернуто позивачеві на підставі пункту 3 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України.

4. Суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що у цій справі у прокурора відсутні підстави для звернення до суду в інтересах держави з адміністративним позовом, оскільки управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області наділено повноваженнями звернення до суду з позовом щодо зобов`язання вчинити певні дії, відповідно до статей 67, 68 Кодексу цивільного захисту України.

ІІІ. Касаційне оскарження

5. Не погоджуючись з ухвалою суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, заступник керівника Черкаської місцевої прокуратури подав касаційну скаргу до Верховного Суду, в якій, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та направити справу для продовження розгляду.

6. Заступник керівника Черкаської місцевої прокуратури у касаційній скарзі вказує, що судами попередніх інстанцій безпідставно ототожнено обсяг повноважень органів Державної служби України з надзвичайних ситуацій (далі - ДСНС), визначених у статтях 67, 68 Кодексу цивільного захисту України, з повноваженнями прокурора, передбаченими статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" та статтею 53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

7. Прокурор підкреслює, що звертається до суду з позовом саме як самостійний учасник на підставі частини п`ятої статті 53 КАС України у зв`язку з відсутністю повноваженого органу, а не в інтересах ГУ ДСНС у Дніпропетровській області.

8. У касаційній скарзі прокурор також зазначає про наявність порушень правил пожежної безпеки, що допущені Дошкільним навчальним закладом (ясла-садок) «Сонечко» с. Лозівок Будищенської сільської ради Черкаського району Черкаської області.

9. 16 квітня 2020 року ухвалою Верховного Суду відкрито касаційне провадження та витребувано з Черкаського окружного адміністративного суду справу №580/24/20.

10. 27 квітня 2020 року справа № 580/24/20 надійшла до Верховного Суду.

V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування

11. Конституція України від 28 червня 1996 року

11.1. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

11.2. Згідно зі статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює:

1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

12. Кодекс адміністративного судочинства України від 06 липня 2005 року № 2747-IV (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року).

12.1. Статтею 327, в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року, обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

12.2. За правилами частини третьої статті 3 провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

12.3. Приписами частини першої статті 341 визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

12.4. На підставі частини першої статті 349 суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право, зокрема, залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

12.5. Відповідно до частини першої статті 350 суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

12.6. Частиною третьою статті 5 установлено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

12.7. Відповідно до пункту 7 частини четвертої статті 169 позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

12.8. За змістом частин третьої - п`ятої статті 53 у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

12.8.1. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

12.8.2. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

13. Закон України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII)

13.1. Частиною першою статті 23 установлено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

13.2. Відповідно до частини третьої статті 23 прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

13.2.1. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

13.3. Окремими абзацами частини четвертої статті 23 установлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

13.3.1. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

13.3.2. У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:

- витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

- отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

14. Кодекс цивільного захисту України від 02 жовтня 2012 року № 5403-VI (далі - КЦЗ України)

14.1. На підставі пункту 12 частини першої статті 67 до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема, звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

14.2. Відповідно до частини другої статті 68 у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

15. Відповідно до обставин справи, спір полягає у наявності у прокурора повноважень для звернення до суду з вимогами про визнання протиправною бездіяльність Будищенської сільської ради Черкаського району Черкаської області щодо невжиття заходів направлених на усунення порушень протипожежної безпеки у діяльності навчального закладу, що зафіксовані у акті № 473 позапланової перевірки проведеної з 26 по 29 липня 2019 року Черкаським міськрайонним відділом Управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Черкаській області;

16. Колегія суддів зазначає, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави (стаття 55 Конституції України), але не на загальних підставах, а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

17. Конституція України та Закон України «Про прокуратуру» не визначають перелік випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Наприклад, таке право виникає там і тоді, коли прокурор діє в інтересах громадянина, які за певних очевидних і об`єктивних причин не здатні захистити свої порушені або оспорювані права чи реалізувати процесуальні повноваження. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

18. Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього, або ж звертається в інтересах громадян, які за віком, станом здоров`я чи соціально-правовим статусом самі не спроможні захистити свої права. Таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

19. Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен обґрунтувати, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

20. У цій справі судами попередні інстанцій установлено, що позовні вимоги, так само як вимоги касаційної скарги, мотивовано відсутністю державного органу, який уповноважений на звернення до суду із позовом відповідного змісту.

21. Однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

22. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

23. У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

24. Відповідна правова позиція викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року в справі № 826/13768/16.

25. Судами попередніх інстанцій обґрунтовано проаналізовано повноваження органів Державної служби з надзвичайних ситуацій (далі - ДСНС) та установлено, що на підставі статей 67 та 68 КЦЗ України саме органи ДСНС уповноважені звертатися до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств.

26. Тому доводи касаційної скарги щодо необґрунтованого ототожнення судами обсягу повноважень органів ДСНС, визначених у статтях 67, 68 КЦЗ України, з повноваженнями прокурора, передбаченими статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" та статтею 53 КАС України, є безпідставними.

27. Представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а - спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

28. Отже, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.

29. З огляду на наведене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

30. Крім того, Верховним Судом у постанові від 24 вересня 2019 року по справі №320/903/19 зазначено, що з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

31. Також, необхідно зазначити, що, Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф. В. проти Франції» (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява №61517/00, п. 27).

32. У рекомендаціях Парламентської асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 №1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені та ефективні органи.

33. Колегія суддів, ознайомившись зі змістом адміністративного позову, а також наданими до них документами, дійшла висновку, що заступником керівника Черкаської місцевої прокуратури не доведено підстав звернення до суду з відповідним позовом в інтересах держави в особі Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області, з наданням належних доказів, які б підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до статті 23 Закону України "Про прокуратуру", а, отже, суд першої інстанції обґрунтовано повернув позивачу адміністративний позов на підставі п.3 ч.4 ст.169 КАС України.

34. Подібна правова позиція викладена Верховним Судом в постанові від 18 жовтня 2019 року по справі №320/1724/19.

35. Щодо посилань скаржника застосування практики викладеної у постановах Верховного Суду у справах №804/4583/18,№804/2244/18, №0440/7154/18, колегія суддів зазначає, що частиною першою статті 341 КАС України передбачено, що Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги. Вирішення справи залежить у тому числі від доводів та обґрунтувань, які містяться в касаційній скарзі. Тобто, колегія суддів зазначає те, що обставини які є предметом розгляду цієї справи відрізняються.

36. За таких обставин колегія суддів зазначає, що доводи касаційної скарги не спростовують висновків суду першої та апеляційної інстанції і зводяться до переоцінки встановлених судом апеляційної інстанції фактичних обставин справи.

37. Отже, Суд констатує, що оскаржувані судові рішення ґрунтуються на правильно установлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка з дотриманням норм процесуального права, що є підставою для залишення касаційної скарги без задоволення, а оскаржуваних судових рішень - без змін.

38. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а касаційну скаргу без задоволення.

39. За змістом частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

40. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

VII. Судові витрати

41. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

42. Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

1. Касаційну скаргу Заступника керівника Черкаської місцевої прокуратури залишити без задоволення.

2. Ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 08 січня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 лютого 2020 року в цій справі залишити без змін.

3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий О.О. Шишов

Судді І.В. Дашутін

М.М. Яковенко