Справа № 240/11988/19
Суддя: Охрімчук І.Г.
Дата ухвалення: 2020-05-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 240/11988/19 Головуючий суддя 1-ої інстанції - Гурін Дмитро Миколайович

Суддя-доповідач - Охрімчук І.Г.

20 травня 2020 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Охрімчук І.Г.

суддів: Смілянця Е. С. Капустинського М.М. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 21 лютого 2020 року (повний текст рішення складено 21.02.2020 року, м. Житомир) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Богунського районного відділу у м. Житомирі Управління державної міграційної служби України в Житомирській області, Управління Державної міграційної служби України в Житомирській області про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В :

До Житомирського окружного адміністративного суду звернувся ОСОБА_1 із позовом до Богунського районного відділу у м. Житомирі Управління державної міграційної служби України в Житомирській області, Управління Державної міграційної служби України в Житомирській області, у якому просить:

- визнати протиправними дії Управління Державної міграційної служби України у Житомирській області в особі Богунського районного відділу у м. Житомирі Управління Державної міграційної служби України в Житомирській області щодо відмови ОСОБА_1 в оформленні та видачі паспорта громадянина України у вигляді паспортної книжечки, передбаченої Положенням про паспорт громадянина України, затвердженим постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року №2503-ХІІ;

- зобов`язати Управління Державної міграційної служби України у Житомирській області в особі Богунського районного відділу у м. Житомирі Управління Державної міграційної служби України в Житомирській області оформити та видати ОСОБА_1 паспорт громадянина України у вигляді паспортної книжечки, передбаченої Положенням про паспорт громадянина України, затвердженим постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року №2503-ХІІ.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що у зв`язку з тим, що його паспорт зазнав пошкоджень і не може надалі використовуватись, він звернувся до Богунського районного відділу у м.Житомирі Управління державної міграційної служби України у Житомирській області з проханням обміну та оформлення паспорта громадянина України виключно у формі паспортної книжечки, на що отримав лист-відмову, яка мотивована запровадженням внутрішніх паспортів у формі ID-картки безальтернативно. Позивач зазначає, що не бажає оформляти паспорт у формі пластикової картки типу ID-картки, оскільки це порушуватиме гарантії, встановлені Законом України «Про захист персональних даних», щодо нерозголошення та відмови надавати згоду на обробку таких даних. Вважає, що відповідач порушує його права та інтереси, відмовляючи в оформленні паспорта у формі книжечки, з наведених підстав просить позов задовольнити.

Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 23 грудня 2019 року відкрито провадження у справі за правилами спрощеного позовного провадження без проведення судового засідання та повідомлення (виклику) учасників справи.

Представник відповідача надіслав відзив на адміністративний позов, в якому в обґрунтування заперечень відповідач зазначив, що за результатами розгляду заяви-звернення позивача, поданої у порядку Закону України «Про звернення громадян» про оформлення паспорта громадянина України неповнолітній дитині у формі книжечки, листом від 5 листопада 2019 року №1834-368/1834.1-19 надано відповідь із роз`ясненням порядку оформлення паспорта громадянина України.

Відповідач зазначає, що територіальним підрозділом не було відмовлено в оформленні паспорта, позивач звертався із зверненням та не надав у повному обсязі визначеного Порядком оформлення і видачі паспорта громадянина України переліку документів, необхідного для оформлення паспорта. Відповідач зазначив, що до Богунського районного відділу у м. Житомирі Управління державної міграційної служби України в Житомирській області надійшло письмове звернення довільної форми у вигляді заяви, в якій позивач просив видати йому паспорт у формі книжечки, оскільки попередній не може використовуватись через непридатність. Листом-відповіддю вих. №О-69/6/1836-19/1836/1485-19 від 9 листопада 2019 року заявнику було роз`яснено порядок та процедуру за якою здійснюється оформлення та видача паспорта громадянина України, що діяла на момент звернення позивача до УДМС. Заява позивача була розглянута у порядку, передбаченому Законом України «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 року №393-96-ВР.

Переписка із позивачем з роз`ясненням порядку отримання паспорта згідно приписів Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр» та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус №5492-VІ постанови Кабінету Міністрів України №302 Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обмін), пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України у формі листа, не може розцінюватися як відмова в оформленні та видачі паспорта у формі книжечки.

Крім того, позивачем додано до заяви не усі документи, а заява не відповідала встановленій законодавством формі, тому по суті не розглядалась.

Враховуючи наведене, відповідач вважає, що його дії повністю відповідають вимогам чинного законодавства України, а позовні вимоги є необґрунтованими. Проти задоволення позову представник відповідача заперечував та просив відмовити у його задоволенні.

Позивача надіслав до суду першої інстанції відповідь на відзив у якій він зазначає, що не погоджується з мотивами, викладеними відповідачем у відзиві, зазначає, що відповідач своєю відмовою порушує права позивача, закріплені у Конституції України. Просить позов задовольнити та видати йому паспорт у формі книжечки.

У свою чергу, відповідач надіслав заперечення на відповідь на відзив, в яких відповідач просив відмовити у задоволенні адміністративного позову в повному обсязі.

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 21.02.2020 року адміністративний позов ОСОБА_1 до Богунського районного відділу у м. Житомирі Управління державної міграційної служби України в Житомирській області, Управління Державної міграційної служби України в Житомирській області про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити певні дії - задоволено частково.

Визнано протиправними дії Богунського районного відділу у м. Житомирі Управління державної міграційної служби України в Житомирській області щодо розгляду заяви ОСОБА_1 від 6 листопада 2019 року про видачу паспорта громадянина України у вигляді паспортної книжечки згідно з положеннями Закону України "Про звернення громадян".

Зобов`язано Богунський районний відділ у м. Житомирі Управління державної міграційної служби України в Житомирській області розглянути заяву ОСОБА_1 від 6 листопада 2019 року про видачу паспорта громадянина України у вигляді паспортної книжечки відповідно до вимог Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №302 від 25 березня 2015 року.

У задоволенні решті позовних вимог - відмовлено.

Не погоджуючись із судовим рішенням, позивач звернувся до суду з апеляційною скаргою, в якій просить суд скасувати рішення суду першої інстанції від 21.02.2020 року та прийняти нову постанову про задоволення позовних вимог у повному обсязі. Обґрунтовуючи вимоги апеляційної скарги зазначив, що надаючи згоду на формування заяви - анкети, особою надається згода на обробку її персональних (в тому числі біометричних) даних засобами реєстру та за наслідками її формування видається лише один вид та форма паспорта - це ІD - картка з присвоєнням унікального номеру запису в реєстрі. Якщо формується заява - анкета, то одразу передбачається видача тільки біометричного паспорта. Крім того, зауважила, що позивачка звернулася до органу ДМС за паспортом громадянина України у формі книжки в єдиний можливий спосіб за діючим на день звернення законодавством із заявою на отримання паспорта у формі книжечки зразка 1994 року із прикладанням всього переліку документів, визначених положенням про паспорт громадянина України. При цьому, відповідач у своїй відповіді не вказав, що позивачці необхідно подати додатково необхідні документи, все зводилось до категоричної відмови у видачі паспорта у формі книжечки.

Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07.04.2020 року відкрито апеляційне провадження у справі, а ухвалою суду від 12.05.2020 року призначено до апеляційного розгляду.

Керуючись приписами ст.311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції розглянув справу в порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши наявні по справі матеріали та доводи апеляційної скарги в їх сукупності, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а оскаржуване рішення без змін, виходячи з наступного.

Судом встановлено, що у зв`язку із тим, що паспорт громадянина України ОСОБА_1 зазнав пошкодження і не може у подальшому використовуватися, він 6 листопада 2019 року з письмовою заявою звернувся до Богунського районного відділу у м. Житомирі Управління Державної міграційної служби України в Житомирській області з проханням обміну паспорта та оформлення і видачі йому саме паспорта у вигляді паспортної книжечки зразка 1994 року, передбаченого діючим Положенням про паспорт громадянина України, затвердженим постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року №2503-ХІІ (а.с.27-28).

Листом-відповіддю у видачі паспорта громадянина України у вигляді паспортної книжечки ОСОБА_1 було відмовлено у зв`язку з тим, що відсутня альтернатива паспортам у формі ID-картки. Відмову відповідач обґрунтував посиланням на запровадження паспортів нового зразка у формі ID-картки, а також на постанову КМУ №302 від 25 березня 2015 року «Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, знищення паспорта громадянина України», відповідно до якої прийняття документів для оформлення паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, зразок бланка якого затверджено цією постановою, з 1 листопада 2016 року припиняється.

Не погоджуючись з даним рішенням, позивач звернувся до суду за захистом порушених прав.

Задовольняючи позовні вимоги частково, суд першої інстанції дійшов висновку, що вимога позивача про визнання протиправними дій, що виразились у відмові Богунського районного відділу у м. Житомирі Управління Державної міграційної служби України в Житомирській області у видачі ОСОБА_1 паспорта громадянина України у формі книжечки задоволенню не підлягає, оскільки відповідачем рішення про відмову не приймалось. Належним захистом прав позивача є зобов`язання відповідача розглянути заяву ОСОБА_1 про видачу паспорта від 6 листопада 2019 року відповідно до Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №302 від 25 березня 2015 року.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, вважає їх законними та обґрунтованими та такими, що відповідають нормам матеріального та процесуального права, фактичним обставинам справи, з огляду на наступне.

Згідно ст.8 Конституції України , в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

За змістом статті 3 Конституції України, людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю; права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.

Аналіз наведених вище конституційних норм дає підстави дійти висновку про те, що встановлюючи ті чи інші правила поведінки, держава має в першу чергу дбати про потреби людей, утримуючись за можливості від встановлення таких правил, які негативно сприйматимуться тими чи іншими групами суспільства. Встановлення таких правил може бути виправдане тільки наявністю переважаючих суспільних інтересів, які не можуть бути задоволені в інший спосіб, але і в цьому разі має бути дотриманий принцип пропорційності.

Згідно ч.1 та ч.2 ст.24 Конституції України, громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.

Частина друга статті 32 Конституції України встановлює, що не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.

Згідно ч.1 ст.1 Закону №5492-VI, суспільні відносини, пов`язані із збиранням, накопиченням, захистом, зберіганням, обліком, використанням і поширенням інформації Єдиного державного демографічного реєстру (далі - Реєстр), оформленням, видачею, обміном, пересиланням, вилученням, поверненням державі, визнанням недійсними та знищенням передбачених цим Законом документів, регулюються Конституцією України, міжнародними договорами України, цим та іншими законами України, а також прийнятими на їх виконання нормативно-правовими актами у сферах, де використовуються відповідні документи, що посвідчують особу, підтверджують громадянство України чи спеціальний статус особи.

Підпункт «а» пункту першого частини першої статті 13 Закону №5492-VI встановлює, що документи, оформлення яких передбачається цим Законом із застосуванням засобів Реєстру (далі - документи Реєстру), відповідно до їх функціонального призначення поділяються, зокрема, на паспорт громадянина України.

Відповідно до ч.6 ст.7 Закону №5492-VI, забороняється вимагати від осіб та вносити до Реєстру інформацію, не передбачену цим Законом. Забороняється вимагати від осіб персональні дані, що свідчать про етнічне походження, расу, політичні, релігійні чи інші переконання, звинувачення у скоєнні злочину або засудження до кримінального покарання, а також дані щодо здоров`я або статевого життя. Окремі види даних про стан здоров`я та про засудження до кримінального покарання можуть вимагатися лише у разі, якщо вони є підставою для видачі документа, що посвідчує особу.

Згідно ч.3 ст.13 Закону №5492-VI, паспорт громадянина України, паспорт громадянина України для виїзду за кордон, дипломатичний паспорт України, службовий паспорт України, посвідчення особи моряка, посвідчення члена екіпажу, посвідчення особи без громадянства для виїзду за кордон, посвідка на постійне проживання, посвідка на тимчасове проживання, посвідчення біженця, проїзний документ біженця, посвідчення особи, яка потребує додаткового захисту, проїзний документ особи, якій надано додатковий захист, картка мігранта містять безконтактний електронний носій.

Частинами другою, третьою статті 4 Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» визначені цим Законом уповноважені суб`єкти для обліку даних ведуть відомчі інформаційні системи (далі - «ВІС»). Порядок ведення Реєстру та взаємодії між уповноваженими суб`єктами встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до частини першої статті 10 Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» внесення інформації до Реєстру здійснюється уповноваженими суб`єктами за зверненням заявника, на підставі інформації державних органів реєстрації актів цивільного стану, органів реєстрації фізичних осіб, а також інформації органів виконавчої влади, інших державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування з дотриманням вимог Закону України "Про захист персональних даних".

У разі якщо інформація про особу вноситься до Реєстру вперше, проводиться ідентифікація особи, після завершення якої автоматично формується унікальний номер запису в Реєстрі та фіксуються час, дата та відомості про особу, яка оформила заяву-анкету (в електронній формі). Унікальний номер запису в Реєстрі є незмінним.

Відповідно до частини третьої статті 13 Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» паспорт громадянина України, паспорт громадянина України для виїзду за кордон, дипломатичний паспорт України, службовий паспорт України, зокрема, містять безконтактний електронний носій.

Згідно частин першою, другою, четвертою і п`ятою статті 14 Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» форма кожного документа встановлюється цим Законом. Документи залежно від змісту та обсягу інформації, яка вноситься до них, виготовляються у формі книжечки або картки, крім посвідчення на повернення в Україну, що виготовляється у формі буклета. Документи у формі книжечки на всіх паперових сторінках та на верхній частині обкладинки повинні мати серію та номер документа, виконані за технологією лазерної перфорації. Персоналізація документів у формі книжечки здійснюється за технологією лазерного гравіювання та лазерної перфорації. Персоналізація документів у формі картки виконується за технологією термодруку або лазерного гравіювання. Персоналізація документів здійснюється централізовано у Державному центрі персоналізації документів.

Згідно з частинами першою, другою статті 21 Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» паспорт громадянина України є документом, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України.

На виконання положень частини другої статті 15 й абзацу другого частини другої статті 21 Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» Кабінет Міністрів України прийняв Постанову №302 (тут її положення суд застосовує у редакції, викладеній згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2016 року №745), якою затвердив: зразок і технічний опис бланка паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм згідно з додатками 1 і 2; зразок і технічний опис бланка паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, згідно з додатками 3 і 4; Порядок оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України.

За змістом пункту 2 Постанови №302 із застосуванням засобів Реєстру запроваджено:

- з 1 січня 2016 року - оформлення і видачу паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм та паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, зразки бланків яких затверджено цією постановою, громадянам України, яким паспорт громадянина України оформляється вперше, з урахуванням вимог пункту 2 Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року № 2503-XII;

- з 1 листопада 2016 року оформлення (у тому числі замість втраченого або викраденого), обмін паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм, зразок бланка якого затверджено цією постановою, громадянам України відповідно до Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого цією постановою.

Пунктом 3 Постанови №302 встановлено, що прийняття документів для оформлення паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, зразок бланка якого затверджено цією постановою, з 1 листопада 2016 року припиняється; паспорт громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, оформлений та виданий на підставі документів, поданих до 1 листопада 2016 року, є чинним протягом строку, на який його було видано. Вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України зразка 1994 року здійснюються відповідно до Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого цією постановою.

Пунктом 131 Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, до безконтактного електронного носія, що міститься у паспорті, вноситься така інформація, зокрема, біометричні дані, параметри особи (відцифрований образ обличчя особи, відцифрований підпис особи, відцифровані відбитки пальців рук (за згодою особи).

Постановою Кабінету Міністрів України від 3 жовтня 2018 року №795 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року №302», внесено зміни до Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженому зазначеною постановою, а саме у пункті 6: підпункт 6 викласти в такій редакції: « 6) якщо особа досягла 25- чи 45-річного віку та не звернулася в установленому законодавством порядку не пізніше як через місяць після досягнення відповідного віку для вклеювання до паспорта зразка 1994 року нових фотокарток».

Відповідно до підпункту 6 пункту 6 Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України (в редакції, що діяла станом на момент виникнення спірних взаємовідносин) , обмін паспорта здійснюється у разі, якщо особа досягла 25- чи 45-річного віку та не звернулася в установленому законодавством порядку не пізніше як через місяць після досягнення відповідного віку для вклеювання до паспорта зразка 1994 року нових фотокарток.

Статтею 2 Закону України «Про захист персональних даних» визначено, що персональні дані є відомостями чи сукупністю відомостей про фізичну особу, яка ідентифікована або може бути конкретно ідентифікована.

Приписами частини першої статті 6 Закону України «Про захист персональних даних» мета обробки персональних даних має бути сформульована в законах, інших нормативно-правових актах, положеннях, установчих чи інших документах, які регулюють діяльність володільця персональних даних, та відповідати законодавству про захист персональних даних.

У межах встановленого Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо документів, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус, спрямованих на лібералізацію Європейським Союзом візового режиму для України" строку уряд прийняв постанову від 26 жовтня 2016 року №745 (далі - «Постанова №745»), якою вніс відповідні зміни до Постанови №302.

Постанова №745 набрала чинності з 1 листопада 2016 року, і з тієї ж дати офіційно встановлено, що паспорт громадянина України оформляється виключно у формі картки з безконтактним електронним носієм з використанням бланка, затвердженого Постановою №302.

На підставі Положення про паспорт (у редакції Постанови Верховної Ради України від 2 вересня 1993 року №3423-ХІІ) Кабінет Міністрів України постановою від 4 червня 1994 року №353 (далі - «Постанова №353») затвердив зразок бланка паспорта громадянина України. Цю постанову з прийняттям постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2013 року №185 "Деякі питання виконання Закону України "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" визнано такою, що втратила чинність.

Однак, постановою від 12 червня 2013 року №415 уряд зупинив дію постанови від 13 березня 2013 року №185, відновивши дію Постанови №353, якою було затверджено зразок бланка паспорта громадянина України (зразка 1994 року).

Відповідно до пунктів 3, 5, 6, 8 Положення про паспорт бланки паспортів виготовляються у вигляді паспортної книжечки або паспортної картки за єдиними зразками, що затверджуються Кабінетом Міністрів України. Терміни впровадження паспортної картки визначаються Кабінетом Міністрів України у міру створення державної автоматизованої системи обліку населення.

Колегія суддів враховує, що правова позиція щодо наявності права громадян на отримання паспорта у формі книжечки була викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 19.09.2018 в зразковій справі № 806/3265/17 (Пз/9901/2/18).

Розглянувши зразкову справу № 806/3265/17 (Пз/9901/2/18), Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що норми Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус», на відміну від норм Положення № 2503-XII (теж діючого на момент виникнення правовідносин), не тільки звужують, але фактично скасовують право громадянина на отримання паспорта у вигляді паспортної книжечки без безконтактного електронного носія персональних даних, який містить кодування його прізвища, ім`я та по батькові, та залишають тільки право на отримання паспорта громадянина України, який містить безконтактний електронний носій, що є безумовним порушенням вимог статті 22 Конституції України, яка забороняє при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод, не відповідає вимогам якості закону (тобто втручання не було «встановлене законом»), не було «необхідним у демократичному суспільстві» у тому сенсі, що воно було непропорційним цілям, які мали бути досягнуті, не покладаючи на особу особистий надмірний тягар. Зазначене допускає свавільне втручання у право на приватне життя в контексті неможливості реалізації права на власне ім`я, що становить порушення статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950.

Що стосується посилання позивача з приводу розгляду заяви та роз`яснення порядку оформлення та отримання паспорта громадянина України, то апеляційний суд зазначає наступне.

У постанові Верховного Суду від 19.09.2018 року по справі № 806/3265/17 визначено, що самі по собі дії відповідача щодо відмови особі у видачі йому паспорта громадянина України у формі книжечки відповідали Закону № 5492-VI.

Однак, Велика Палата Верховного Суду у вищевказаній зразковій справі, зробила висновок, що позбавлення особи можливості отримання паспорта у традиційній формі - у вигляді книжечки, і спричинені цим побоювання окремої суспільної групи, що отримання паспорта у вигляді ID -картки може спричинити шкоду приватному життю, становить втручання держави, яке не було необхідним у демократичному суспільстві, і воно є непропорційним цілям, які мали б бути досягнуті без покладення на особу такого особистого надмірного тягаря.

Згідно з частиною 3 статті 291 Кодексу адміністративного судочинства України при ухваленні рішення у типовій справі, яка відповідає ознакам, викладеним у рішенні Верховного Суду за результатами розгляду зразкової справи, суд має враховувати правові висновки Верховного Суду, викладені у рішенні за результатами розгляду зразкової справи. Отже, за висновками Великої Палати Верховного Суду примушування особи до отримання паспорту у формі картки є протиправним та становить втручання у її приватне життя, встановлює для осіб додаткові недопустимі обмеження.

З матеріалів справи слідує, що у поданій заяві про видачу (обмін) паспорта громадянина України у формі книжечки позивач не давала своєї згоди на обробку та використання її персональних даних для оформлення ID картки.

Згідно з частиною 1 статті 6 закону України «Про захист персональних даних» від 1 червня 2010 року №2297-VI (далі - Закон №2297-VI) мета обробки персональних даних має бути сформульована в законах, інших нормативно-правових актах, положеннях, установчих чи інших документах, які регулюють діяльність володільця персональних даних, та відповідати законодавству про захист персональних даних.

Персональні дані - це відомості чи сукупність відомостей про фізичну особу, яка ідентифікована або може бути конкретно ідентифікована (стаття 2 Закону №2297-VI). Обробка персональних даних здійснюється для конкретних і законних цілей, визначених за згодою суб`єкта персональних даних, або у випадках, передбачених законами України, у порядку, встановленому законодавством. Не допускається обробка даних про фізичну особу, які є конфіденційною інформацією, без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини (частина 5, 6 статті 6 Закону №2297-VI).

Суд повинен оцінити, чи передбачене законом таке обмеження, чи відповідає обмеження "нагальній суспільній потребі", тобто чи є воно необхідним у демократичному суспільстві і чи відповідає воно легітимній меті (рішення ЄСПЛ у справі "Svyato-Mykhaylivska Parafiya v. Ukraine" від 14 червня 2007 року)

Колегія суддів погоджується, що у даному випадку була відсутня будь-яка загроза національній безпеці, економічному добробуту або правам людини, а тому збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди є втручанням держави в її особисте та сімейне життя.

Порядок видачі, обміну паспорта і користування ним регулюється розділом ІІ Положення №2503-XII. Так, зокрема, пунктом 13 Положення №2503-XII передбачено, що для одержання паспорта громадянин подає:

- заяву за формою, встановленою Міністерством внутрішніх справ України;

- свідоцтво про народження;

- дві фотокартки розміром 35 х 45 мм;

- у необхідних випадках - документи, що підтверджують громадянство України.

Отже, Положення №2503-XII не втратило чинність та передбачає виготовлення паспортів як у формі книжечки так і у формі картки, а також встановлює перелік документів, які мають бути подані для одержання паспорта.

Згідно з підпунктом 1 пункту 7 Порядку №302 оформлення (у тому числі замість втраченого або викраденого), обмін та видача паспорта здійснюються особі, яка досягла 14-річного віку, - на підставі заяви-анкети, поданої нею особисто.

Відповідно до пункту 35 Порядку №302 заявник для оформлення паспорта подає такі документи:

1) свідоцтво про народження або документ, що підтверджує факт народження, виданий компетентними органами іноземної держави (далі - свідоцтво про народження);

2) оригінали документів, що підтверджують громадянство та посвідчують особу батьків або одного з них, які на момент народження особи перебували у громадянстві України (для підтвердження факту належності особи до громадянства України).

У разі відсутності таких документів або у разі, коли батьки чи один із батьків такої особи на момент її народження були іноземцями або особами без громадянства, або у разі набуття особою громадянства України на території України подається довідка про реєстрацію особи громадянином України;

3) паспорт громадянина України для виїзду за кордон (для осіб, які постійно проживали за кордоном, після повернення їх в установленому порядку на проживання в Україну та для осіб, які набули громадянство України за кордоном);

4) посвідчення про взяття на облік бездомних осіб (для бездомних осіб);

5) довідку про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи (для внутрішньо переміщених осіб);

6) рішення суду про встановлення особи (для осіб, яких не було встановлено за результатами проведення процедури встановлення особи);

7) документ, що посвідчує особу законного представника/уповноваженої особи, та документ, що підтверджує повноваження особи як законного представника/уповноваженої особи;

8) документи, що підтверджують сплату адміністративного збору, або оригінал документа про звільнення від його сплати. Оригінал документа про звільнення від сплати адміністративного збору повертається заявнику, а до заяви-анкети додається його копія, засвідчена працівником територіального підрозділу ДМС, уповноваженого суб`єкта шляхом проставлення відмітки Згідно з оригіналом та підпису із зазначенням його посади, прізвища, ініціалів та дати;

9) документи, що підтверджують відомості для внесення додаткової змінної інформації до безконтактного електронного носія та у паспорт (за наявності таких документів):

про місце проживання - довідку органу реєстрації встановленого зразка;

про народження дітей - свідоцтва про народження дітей;

про шлюб і розірвання шлюбу - свідоцтво про шлюб, свідоцтво про розірвання шлюбу, рішення суду про розірвання шлюбу, яке набрало законної сили, або виданий компетентними органами іноземної держави документ, який згідно з її національним законодавством підтверджує відповідний факт;

про зміну імені - свідоцтво про зміну імені, свідоцтво про народження, свідоцтво про шлюб, свідоцтво про розірвання шлюбу, рішення суду про розірвання шлюбу, яке набрало законної сили, або виданий компетентними органами іноземної держави документ, який згідно з її національним законодавством підтверджує відповідний факт;

довідку про присвоєння реєстраційного номера облікової картки платника податків з Державного реєстру фізичних осіб - платників податків або повідомлення про відмову від його прийняття;

10) документ, виданий відповідним органом, установою, організацією, який містить фотозображення особи, - для осіб, які звертаються за оформленням паспорта вперше після досягнення 18-річного віку. У разі відсутності такого документа особа подає письмове звернення в довільній формі, в якому зазначається інформація про адресу місць проживання, навчання, роботи, установ виконання покарань та інша інформація, відомості про батьків або інших родичів, які будуть залучені до проведення процедури встановлення особи;

11) одну фотокартку розміром 10 х 15 сантиметрів для внесення відцифрованого образу обличчя особи шляхом сканування із застосуванням засобів Реєстру - для оформлення паспорта особі, яка не може пересуватися самостійно у зв`язку з тривалим розладом здоров`я, що підтверджується медичним висновком відповідного закладу охорони здоров`я, оформленим в установленому порядку, або особі, яка відбуває покарання в установах виконання покарань або перебуває на тривалому стаціонарному лікуванні в закладах МОЗ закритого типу (в разі потреби). Фотокартка повинна відповідати вимогам рекомендацій Міжнародної організації цивільної авіації (IКAO) Doc 9303.

Порядок №302 передбачає, що обмін паспорта здійснюється у разі:

1) зміни інформації, внесеної до паспорта (крім додаткової змінної інформації);

2) отримання реєстраційного номера облікової картки платника податків з Державного реєстру фізичних осіб - платників податків (РНОКПП) або повідомлення про відмову від прийняття зазначеного номера (за бажанням);

3) виявлення помилки в інформації, внесеній до паспорта;

4) закінчення строку дії паспорта;

5) непридатності паспорта для подальшого використання;

6) якщо особа досягла 25- чи 45-річного віку та не звернулася в установленому законодавством порядку не пізніше як через місяць після досягнення відповідного віку для вклеювання до паспорта зразка 1994 року нових фотокарток;

7) наявності в особи паспорта зразка 1994 року (за бажанням).

Передумовою оформлення та видачі паспорта громадянина України є звернення особи до уповноваженого органу з відповідною заявою встановленого зразка, з долученням визначеного переліку документів.

Відповідно до пункту 37 Порядку №302 працівник територіального підрозділу Державної міграційної служби, на якого згідно з його службовими обов`язками покладаються функції з оформлення паспорта, вчиняє дії, передбачені пунктами 24-29, 32 і 33 цього Порядку, і приймає до розгляду заяву-анкету та додані до неї документи.

Після прийняття до розгляду заяви-анкети та доданих до неї документів працівник територіального підрозділу ДМС здійснює заходи з ідентифікації особи, на ім`я якої оформляється паспорт (пункт 38).

Згідно з пунктом 44 Порядку №302, за результатами проведення процедури встановлення особи, підтвердження факту видачі свідоцтва про народження, а також перевірки факту належності особи до громадянства України працівником територіального підрозділу ДМС складається висновок за встановленою МВС формою, який затверджується керівником територіального органу ДМС. Якщо за результатами проведення зазначеної процедури особу не встановлено, приймається рішення про відмову особі в оформленні паспорта, яке доводиться до відома заявника в порядку, передбаченому пунктами 100 і 101 цього Порядку.

Також, згідно з пунктом 100 Порядку №302, територіальний орган/територіальний підрозділ ДМС має право відмовити особі в оформленні або видачі паспорта, якщо:

1) особа не є громадянином України;

2) особа вже отримала паспорт (у тому числі паспорт зразка 1994 року), який є дійсним на день звернення (крім випадків обміну паспорта у зв`язку з виявленням помилки в інформації, внесеній до нього; звернення для обміну протягом одного місяця до дати закінчення строку дії паспорта; непридатності для подальшого використання);

3) дані, отримані з баз даних Реєстру, картотек, не підтверджують надану заявником інформацію;

4) за видачею паспорта звернувся законний представник, який не має документально підтверджених повноважень на отримання паспорта;

5) особа подала не в повному обсязі документи та інформацію, необхідні для оформлення і видачі паспорта;

6) особу не встановлено за результатами проведення процедури встановлення особи.

Згідно з пунктом 101 Порядку №302, у рішенні про відмову в оформленні чи видачі паспорта, яке доводиться до відома заявника в порядку і строки, встановлені законодавством, зазначаються підстави відмови.

Рішення про відмову в оформленні, обміні та видачі паспорта може бути оскаржено особою в адміністративному порядку або до суду (пункт 115 Порядку №302).

Колегія суддів погоджується, що за результатами розгляду заяви про видачу або оформлення паспорта, яка не відповідає вимогам Порядку №302, повинно бути прийняте рішення щодо видачі паспорта.

Натомість, як свідчать матеріали справи, Богунський районний відділ у м. Житомирі Управління Державної міграційної служби України в Житомирській області належним чином не розглянув заяву позивача про видачу паспорта у формі книжечки, не перевірив документи, що мали бути додані до заяви, а також не прийняв рішення про видачу або про відмову у видачі паспорта, а розглянув заяву ОСОБА_1 відповідно до Закону України "Про звернення громадян", що не відповідає вимогам Порядку №302.

Варто враховувати, що згідно з статтею 3 Закону України "Про звернення громадян", під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.

Заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.

Зі змісту заяви ОСОБА_1 про видачу паспорта від 6 листопада 2019 року встановлено, що вона не відповідає вимогам статті 3 Закону України "Про звернення громадян", а тому у відповідача були відсутні підстави для її розгляду, як звернення згідно з Законом України "Про звернення громадян".

Суд попередньої інстанції вірно зазначив, що відповідачем порушено порядок прийняття рішення у відповідності до вимог Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №302 від 25 березня 2015 року. Таким чином, слід погодитись, що вимога позивача про визнання протиправними дій, що виразились у відмові Богунського районного відділу у м. Житомирі Управління Державної міграційної служби України в Житомирській області у видачі ОСОБА_1 паспорта громадянина України у формі книжечки задоволенню не підлягає, оскільки відповідачем рішення про відмову не приймалось.

Колегія суддів також звертає увагу на те, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

Між тим, діючим законодавством встановлена процедура прийняття рішень про оформлення чи видачу паспорта, і суд не може підміняти цю процедуру та орган, до компетенції якого віднесено прийняття відповідних рішень. Орган, що приймає рішення щодо видачі паспорта повинен перевірити заяву особи та документи долучені до неї і за результатами розгляду прийняти рішення.

У відповідності з Рекомендаціями №R (80) 2 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11.03.1980 під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень на відповідність закріпленим Кодексом адміністративного судочинства України критеріям, не може втручатися у дискрецію суб`єкта владних повноважень в межах такої перевірки.

У даному випадку, належним захистом прав позивача є зобов`язання відповідача розглянути заяву ОСОБА_1 про видачу паспорта від 6 листопада 2019 року відповідно до Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №302 від 25 березня 2015 року. При цьому, вимога про зобов`язати Богунський районний відділ у м. Житомирі Управління Державної міграційної служби України в Житомирській області оформити та видати ОСОБА_1 паспорт у формі книжечки є передчасною, тому задоволенню не підлягає, про що правильно підкреслено судом першої інстанції.

Стосовно доводів щодо неповідомлення позивача про подання відповідних документів задля прийняття відповідного рішення органу ДМС, судова колегія зазначає таке.

Відповідно до Постанови №302 працівник територіального органу/територіального підрозділу ДМС, уповноваженого суб`єкта під час приймання документів від заявника перевіряє повноту поданих заявником документів, зазначених у пунктах 35, 46 і 69 цього Порядку, відповідність їх оформлення вимогам законодавства.

У разі виявлення факту подання не всіх необхідних документів або подання документів, оформлення яких не відповідає вимогам законодавства, територіальний орган ДМС/територіальний підрозділ ДМС, уповноважений суб`єкт інформує заявника про відмову в прийнятті документів із зазначенням підстав такої відмови. За бажанням заявника відмова надається в письмовому вигляді.

Заявник має право повторно звернутися до територіального органу/територіального підрозділу ДМС, уповноваженого суб`єкта в разі зміни або усунення обставин, у зв`язку з якими йому було відмовлено в прийнятті документів.

Згідно з частиною 2 статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог.

Слід зауважити, що матеріали справи не містять доказів звернення позивача до відповідача саме із заявами про обмін чи про видачу паспорта громадянина України у формі книжечки, а також будь-яких рішень відповідача про відмову у задоволенні заяв позивача. У матеріалах справи наявна лише переписка позивача із Богунським районним відділом у м. Житомирі УДМС України в Житомирській області, який є структурним підрозділом відповідача. Із заявами про уточнення позовних вимог позивач до суду також не звертався.

Надаючи відповідь на заяву позивача з проханням здійснити обмін паспорта та оформлення і видачі паспорта громадянина України у вигляді книжечки зразка 1994 року, відповідач не обґрунтовує свою відмову тим, що заява подана у неналежній формі, або відсутні документи, які вимагаються від заявника в обов`язковому порядку.

У рішенні про відмову у видачі документа, яке доводиться до відома заявника у порядку і строки, встановлені законодавством, мають зазначатися підстави відмови. Особа має право звернутися до уповноваженого суб`єкта з повторною заявою у разі зміни або усунення обставин, через які їй було відмовлено у видачі документа. Отже, відмова у видачі паспорта, викладена у формі відповіді, наданої в порядку Закону України "Про звернення громадян" не є належним рішенням суб`єкту владних повноважень, а тому суд апеляційної інстанції погоджується з рішенням суду першої інстанції щодо задоволення позову в частині визнання протиправною відмови відповідача у видачі паспорту в формі книжечки.

Зважаючи на те, що відповідачем не було здійснено перевірку документів, які необхідно подати для оформлення паспорту, та приймаючи до уваги те, що повноваженнями щодо перевірки таких документів наділений саме відповідач, а не суд, колегія суддів погоджується з висновком суду попередньої інстанції, що належним способом захисту порушеного права є зобов`язання відповідача розглянути заяву ОСОБА_1 про видачу паспорта громадянина України у вигляді паспортної книжечки згідно з положеннями Закону України "Про звернення громадян".

Частиною першою та другою статті 77 КАС України встановлено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідачем в силу ч. 2 ст. 77 КАС не доведено правомірність своїх дій, оскільки відповідачем порушено порядок прийняття рішення у відповідності до вимог Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, а тому позовні вимоги підлягали частковому задоволенню.

Відповідно до ч. 1 ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду і не впливають на правильність прийнятого судового рішення. Рішення ухвалено судом першої інстанції з додержанням вимог матеріального та процесуального права, підстави для його скасування відсутні.

Згідно ст. 139 КАС підстави для розподілу судових витрат за наслідками розгляду апеляційної скарги - відсутні.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 21 лютого 2020 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 20 травня 2020 року.

Головуючий Охрімчук І.Г.

Судді Смілянець Е. С. Капустинський М.М.