Справа № 310/6300/16-а(2-а/310/12/17)
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2020-05-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

20 травня 2020 року

Київ

справа №310/6300/16-а(2-а/310/12/17)

адміністративне провадження №К/9901/42894/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Чиркіна С.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 та ОСОБА_2 до Бердянської міської ради, треті особи: ОСОБА_3 , товариство з обмеженою відповідальністю «Фрегат - Азов Нью», ОСОБА_4 про визнання незаконним і скасування рішення за касаційною скаргою Бердянської міської ради Запорізької області на постанову Бердянського міськрайонного суду Запорізької області у складі судді Черткової Н.І. від 30 травня 2017 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Богданенка І.Ю., Уханенка С.А., Дадим Ю.М. від 18 вересня 2017 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У вересні 2016 року ОСОБА_1 (далі - позивач 1) звернулася до Бердянського міськрайонного суду Запорізької області з позовом до Бердянської міської ради (далі - Бердянська МР, відповідач), в якому з урахуванням зміни позовних вимог просила визнати незаконними та скасувати пункти 1, 5 рішення від 28 квітня 2016 року № 34 «Про затвердження Положення про порядок розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території міста Бердянська».

У жовтні 2016 року ОСОБА_2 (далі - відповідач 2) звернулася до Бердянського міськрайонного суду Запорізької області з позовом до Бердянської міської ради (далі - відповідач), в якому з урахуванням зміни позовних вимог просила визнати незаконним та скасувати рішення від 28 квітня 2016 року № 34 «Про затвердження Положення про порядок розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території міста Бердянська».

В обґрунтування позовних вимог позивачі зазначають, що відповідач, приймаючи оскаржуване рішення, вийшов за межі наданих законом повноважень щодо встановлення порядку розміщення тимчасових споруд під час ярмарок, врегулювавши таким чином правовідносини, які в силу приписів частини четвертої статті 28 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» належать до сфери регулювання центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Бердянського міськрайонного суду Запорізької області від 30 травня 2017 року адміністративні позови задоволені частково: визнано незаконним та нечинним пункт 5 рішення десятої сесії Бердянської міської ради VII скликання від 28 квітня 2016 року № 34 «Про затвердження Положення про порядок розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території міста Бердянська». У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що при прийнятті пунктів 1-4 оскаржуваного рішення Бердянська міська рада діяла в межах повноважень, пункти 6-8 є похідними від основних пунктів, а тому відсутні підстави для визнання їх незаконними; одночасно дійшов висновку про незаконність пункту 5 рішення, оскільки даним пунктом рішення були порушені права позивачів, як суб`єктів господарювання, оскільки їх паспорти прив`язки були видані на певний строк, і строк їх дії на момент прийняття рішення не сплинув.

Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2017 року апеляційну скаргу ОСОБА_2 задоволено частково, постанову Бердянського міськрайонного суду Запорізької області від 30 травня 2017 року скасовано та прийнято нову постанову про часткове задоволення позовних вимог ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , а саме: визнано незаконним та нечинним рішення Бердянської міської ради від 28 квітня 2016 року № 34 «Про затвердження Положення про порядок розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території міста Бердянська». У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

Частково задовольняючи апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції виходив з того, що під час прийняття оскаржуваного рішення відповідачем недотримано вимоги статей 8, 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», оскільки аналізу регуляторного впливу піддано лише первісний проект рішення, а рішення з внесеними змінами такому аналізу не підлягали.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2017 року та у відповідній частині з постановою Бердянського міськрайонного суду Запорізької області від 30 травня 2017 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Бердянська МР звернулася із касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції дійшов до необґрунтованого висновку про порушення відповідачем під час прийняття оскаржуваного рішення статей 8, 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», оскільки до вказаного рішення зміни не вносились, а повторно було оприлюднено те ж саме рішення.

Від ОСОБА_2 надійшли заперечення на касаційну скаргу Бердянської міської ради, в яких вказується на законність рішення суду апеляційної інстанції та необґрунтованість вимог касаційної скарги; просить залишити у силі постанову суду апеляційної інстанції, а касаційну скаргу - без задоволення.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу подано до суду 24 жовтня 2017 року.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 20 листопада 2017 року відкриті касаційні провадження у справі № 310/6300/16-а, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання заперечення на касаційну скаргу Бердянської МР, однак розгляд справи цим судом не було закінчено.

Ухвалою Верховного Суду від 19 травня 2020 року прийнято до свого провадження адміністративну справу № 310/6300/16-а за касаційною скаргою Бердянської МР суддею-доповідачем Берназюком Я.О.

Представником Бердянської МР подані клопотання про забезпечення його участі у касаційному розгляді справи у судовому засіданні та про зупинення дії оскаржуваного судового рішення до закінчення розгляду справи у касаційному порядку, в задоволенні яких відмовлено ухвалою Верховного Суду від 19 травня 2020 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що ОСОБА_1 та ОСОБА_2 є мешканцями м. Бердянська та фізичними особами-підприємцями.

У травні 2012 року ОСОБА_2 видані паспорти прив`язки тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності з продовженим строком дії до 1 жовтня 2017 року.

У травні 2014 року ОСОБА_1 видані паспорти прив`язки тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності строком дії до 1 жовтня 2018 року.

Бердянською міською радою 28 квітня 2016 року прийнято рішення № 34 «Про затвердження Положення про порядок розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території міста Бердянська» (далі за текстом - Рішення).

Пунктом 1 Рішення затверджено Положення про розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території міста Бердянська (Положення викладено окремим документ та є додатком до Рішення).

Згідно з пунктом 2 Рішення, визнано таким, що втратив чинність пункт 9.2.6 Правил благоустрою, забезпечення чистоти, порядку та додержання тиші в громадських місцях міста Бердянська (в новій редакції), затверджених рішенням Бердянської МР від 30 травня 2012 року № 5 із змінами, внесеними рішенням від 31 травня 2013 року №17.

Відповідно до пункту 3 Рішення розділ 9 Правил благоустрою, забезпечення чистоти, порядку та додержання тиші в громадських місцях міста Бердянська (в новій редакції) застосовується в частині, що не суперечить Положенню про порядок розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Бердянська.

Пунктом 4 Рішення визнано таким, що втратило чинність рішення виконавчого комітету Бердянської міської ради від 12 травня 2015 року № 85 «Про затвердження Комплексної схеми розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Бердянська у новій редакції та архітектурних типів тимчасових споруд».

Згідно з пунктом 5 Рішення паспорти прив`язки тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності, що оформлено до набрання чинності Положенням про порядок розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території м. Бердянська, втрачають чинність.

Цим пунктом також встановлено, що в разі необхідності розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності по паспорту прив`язки ТС, що втратив чинність, суб`єкти господарювання можуть оформити новий паспорт прив`язки тимчасових споруд у встановленому наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21 жовтня 2011 року № 244 порядку та згідно з Положенням, що затверджено цим рішенням.

Пунктом 6 Рішення визначено відповідальних осіб за його виконання.

У відповідності до пункту 7 Рішення, встановлений порядок та строки оприлюднення Рішення в засобах масової інформації.

Згідно з пунктом 8 Рішення контроль за виконанням рішення покладено на постійні комісії міської ради з питань архітектури, містобудування, регулювання земельних відносин та екології, а також з питань реалізації державної регуляторної політики, підприємницької діяльності та управління комунальної власності.

Прийняттю оскаржуваного Рішення передували такі обставини та події:

- Бердянською міською радою 21 січня 2016 року прийнято рішення № 59 від 21 січня 2016 року «Про внесення змін до рішення від 29 жовтня 2015 року № 15», яким до Плану діяльності з підготовки виконавчими органами міської ради проектів регуляторних актів для розгляду на сесіях у 2016 році внесено, зокрема, проекти рішень «Про затвердження Правил благоустрою, забезпечення чистоти, порядку та додержання тиші в громадських місцях міста Бердянська (в новій редакції)» та «Про затвердження Положення про порядок розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території міста Бердянська»;

- розроблений проект регуляторного акта «Про затвердження Положення про порядок розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території міста Бердянська» та здійснений аналіз регуляторного впливу проекту рішення;

- 1 березня 2016 року відбулося засідання робочої групи з дотримання в м. Бердянськ принципів державної регуляторної політики, на якому розглянуто проект регуляторного акта Положення про порядок розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території міста Бердянська, на якому вирішено доопрацювати проект регуляторного акта та аналізу регуляторного впливу рішення відповідно до зауважень і пропозиції членів групи; підготувати їх до оприлюднення, про що складений протокол № 2;

- 2 березня 2016 року заступник міського голови звернувся до секретаря міської ради із службовою запискою про направлення проекту Рішення та аналізу регуляторного впливу цього проекту з метою підготовки експертного висновку на розгляд постійної комісії міської ради з питань реалізації державного регуляторної політики, підприємницької діяльності та управління комунальною власністю;

- 4 березня 2016 року відбулося засідання постійної комісії з питань реалізації державної регуляторної політики, підприємницької діяльності та управління комунальною власністю, на якому прийнято рішення, зокрема, щодо підтримки проекту Рішення та аналізу регуляторного впливу, що оформлено протоколом № 9, про що письмово повідомлено заступника міського голови;

- 4 березня 2016 року на сайті відповідача та 5 березня 2016 року в газеті «Південна зоря» № 14 (17336) опубліковані повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта - Рішення;

- 9 березня 2016 року на офіційному сайті відповідача оприлюднено проект Рішення;

- заступник міського голови листом від 9 березня 2016 року № 03-1357/36 направив проект Рішення з додатками до Державної регуляторної служби України для підготовки пропозицій щодо його удосконалення;

- Державна регуляторна служба України за результатами розгляду документів направила відповідачу лист від 23 березня 2016 року № 1780/0/20-16, в якому вказала, що законодавством України не надано повноважень органам місцевого самоврядування на затвердження Положень про порядок розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, за винятком випадків, коли розміщення тимчасових споруд здійснюється під час проведення ярмарок, державних та місцевих святкових, урочистих масових заходів на строк проведення таких заходів;

- 31 березня 2016 року заступник міського голови звернувся до секретаря міської ради з листом щодо забезпечення вивчення пропозицій Державної регуляторної служби України на засіданні постійної комісії;

- 15 квітня 2016 року на засіданні постійної комісії з питань архітектури, містобудування, регулювання земельних відносин та екології прийнято рекомендацію про зняття з розгляду проекту оскаржуваного Рішення, що оформлено протоколом № 13;

- 18 квітня 2016 року згідно з протоколом № 4 на засіданні робочої групи прийнято рішення, яким доручено Управлінню містобудування та архітектури виконавчого комітету ради підготувати проект регуляторного акта з врахуванням пропозицій фізичної особи-підприємця ОСОБА_6 та Державної регуляторної служби України для оприлюднення на сайті та винесення на затвердження сесії міськради;

- розроблені зміни та доповнення до проекту Рішення, здійснено порівняння попередньої та нової редакції проекту Рішення;

- відповідно до витягу з протоколу від 19 квітня 2016 року № 12 постійною комісією з питань реалізації державної регуляторної політики, підприємницької діяльності та управління комунальною власністю прийнято рішення щодо підтримки проекту оскаржуваного Рішення з урахуванням змін з виданням письмового повідомлення;

- Управлінням містобудування та архітектури виконавчого комітету Бердянської міської ради складений звіт про результати базового відстеження 21 березня 2016 року - 22 квітня 2016 року проекту оскаржуваного Рішення;

- на сайті відповідача розміщено повідомлення про повторне оприлюднення проекту оскаржуваного Рішення, як регуляторного акта;

- 25 квітня 2016 року на засіданні постійної комісії з питань архітектури, містобудування, регулювання земельних відносин та екології рекомендовано підтримати проект Рішення з урахуванням змін, що підтверджується витягом з протоколу № 14;

- згідно з протоколом десятої сесії Бердянської міської ради від 28 квітня 2016 року шляхом голосування прийнято оскаржуване Рішення в цілому зі змінами, рекомендованими постійними комісіями з питань архітектури, містобудування, регулювання земельних відносин та екології і з питань реалізації державної регуляторної політики, підприємницької діяльності та управління комунальною власністю.

Рішення опубліковано в газеті «Південна зоря» випуск № 28 (17350) від 7 травня 2016 року.

Судами попередніх інстанцій на підставі показання свідків, відеозапису засідання встановлено, що лист Державної регуляторної служби України від 23 березня 2016 року № 1780/0/20-16 був предметом розгляду засідань робочої групи, постійних комісій та обговорювався під час пленарного засідання сесії міської ради перед прийняттям оскаржуваного Рішення.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2017 року, якою скасовано постанову Бердянського міськрайонного суду Запорізької області у складі судді від 30 травня 2017 року, відповідає, а викладені у касаційній скарзі вимоги скаржника є неприйнятними з огляду на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення оскаржуваних судових рішень) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Повноваження Бердянської МР у спірних правовідносинах визначені, зокрема, законами України «Про місцеве самоврядування в України», «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до частин першої та дванадцятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільська, селищна, міська рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень; акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Згідно з положеннями частини першої статті 73 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов`язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.

Статтею 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» встановлено, що регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Оскільки оскаржуване Рішення визначає порядок розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території міста Бердянська, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанції про те, що це рішення є регуляторним актом.

За змістом статей 7-12 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» прийняття регуляторного акта органом місцевого самоврядування передбачає проходження таких процедур: планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів; підготовка аналізу регуляторного впливу; оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій; подання проекту з аналізом регуляторного впливу до Державної регуляторної служби України для підготовки пропозицій щодо його удосконалення; підготовка висновку відповідальної постійної комісії; передання висновку до головної постійної комісії; базове відстеження результативності; прийняття регуляторного акта; офіційне оприлюднення регуляторного акта.

Відповідно до статей 8, 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу. Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.

Кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань.

Розробник проекту регуляторного акта при підготовці аналізу регуляторного впливу повинен:

визначити та проаналізувати проблему, яку пропонується розв`язати шляхом державного регулювання господарських відносин, а також оцінити важливість цієї проблеми;

обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою ринкових механізмів і потребує державного регулювання;

обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою діючих регуляторних актів, та розглянути можливість внесення змін до них;

визначити очікувані результати прийняття запропонованого регуляторного акта, у тому числі здійснити розрахунок очікуваних витрат та вигод суб`єктів господарювання, громадян та держави внаслідок дії регуляторного акта;

визначити цілі державного регулювання;

визначити та оцінити усі прийнятні альтернативні способи досягнення встановлених цілей, у тому числі ті з них, які не передбачають безпосереднього державного регулювання господарських відносин;

аргументувати переваги обраного способу досягнення встановлених цілей;

описати механізми і заходи, які забезпечать розв`язання визначеної проблеми шляхом прийняття запропонованого регуляторного акта;

обґрунтувати можливість досягнення встановлених цілей у разі прийняття запропонованого регуляторного акта;

обґрунтовано довести, що досягнення запропонованим регуляторним актом встановлених цілей є можливим з найменшими витратами для суб`єктів господарювання, громадян та держави;

обґрунтовано довести, що вигоди, які виникатимуть внаслідок дії запропонованого регуляторного акта, виправдовують відповідні витрати у випадку, якщо витрати та/або вигоди не можуть бути кількісно визначені;

оцінити можливість впровадження та виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні впроваджувати або виконувати ці вимоги;

оцінити ризик впливу зовнішніх чинників на дію запропонованого регуляторного акта;

обґрунтувати запропонований строк чинності регуляторного акта;

визначити показники результативності регуляторного акта;

визначити заходи, за допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності регуляторного акта в разі його прийняття.

Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.

Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта повинно містити:

стислий виклад змісту проекту;

поштову та електронну, за її наявності, адресу розробника проекту та інших органів, до яких відповідно до цього Закону або за ініціативою розробника надсилаються зауваження та пропозиції;

інформацію про спосіб оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу (назва друкованого засобу масової інформації та/або адреса сторінки в мережі Інтернет, де опубліковано чи розміщено проект регуляторного акта та аналіз регуляторного впливу, або інформація про інший спосіб оприлюднення, передбачений частиною п`ятою статті 13 цього Закону);

інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань;

інформацію про спосіб надання фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями зауважень та пропозицій.

Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.

Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов`язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.

Оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій не може бути перешкодою для проведення громадських слухань та будь-яких інших форм відкритих обговорень цього проекту регуляторного акта.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що оприлюднення регуляторного акта здійснюється з метою одержання зауважень і пропозицій. При цьому, оприлюдненню підлягають як проект регуляторного акта, так і відповідний аналіз регуляторного впливу - документ, який містить обґрунтування необхідності державного регулювання шляхом прийняття регуляторного акта, аналіз впливу, який справлятиме регуляторний акт на ринкове середовище, забезпечення прав та інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави, а також обґрунтування відповідності проекту регуляторного акта принципам державної регуляторної політики.

З наведеного слідує висновок про обов`язковість оприлюднення проекту регуляторного акта і відповідного аналізу регуляторного впливу, що здійснюється з необхідності одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, чим, по суті, здійснюється забезпечення публічного обговорення проекту регуляторного акта. За таких обставин, проект регуляторного акта має бути оприлюдненим щонайменше 1 місяць до прийняття такого проекту.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься у постановах від 25 вересня 2018 року у справі № 428/7176/14-а, від 20 лютого 2019 року у справі № 812/1177/18, від 13 грудня 2019 року у справі № 461/1824/15-а.

Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що на сайті відповідача 9 березня 2016 року розміщено проект Рішення в першій редакції та аналіз регуляторного впливу.

Окрім того, судами попередніх інстанцій зі змісту проекту встановлено, що Рішення містить чотири пункти, а саме: 1 - затвердити Положення про порядок розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території міста Бердянська; 2 - покладення відповідальності за виконанням цього рішення; 3 - вказівка щодо строків та місця оприлюднення рішення; 4 - встановлення контролю за виконанням рішення.

Разом з тим, суд апеляційної інстанції встановив, що 21 квітня 2016 року на сайті відповідача розміщено проект Рішення в зміненій редакції, що містить 8 пунктів та за змістом відповідає прийнятому 28 квітня 2016 року Рішенню. Зазначена обставина підтверджена наявними у матеріалах справи доказами.

Пунктом 1 нової редакції Положення про порядок розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території міста Бердянську, яке є додатком до Рішення, передбачено, що Положення визначає порядок розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території міста Бердянська під час проведення ярмарок, державних та місцевих святкових, урочистих масових заходів та механізми реалізації основних положень Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, що затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21 жовтня 2011 року № 244. Тоді як перший проект Рішення містив чотири пункти та визначав порядок розміщення всіх тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території міста Бердянська.

На цій підставі висновки суду апеляційної інстанції про те, що фактично Бердянська міська рада прийняла новий (відмінний) регуляторний акт, без дотримання обов`язкових процедур прийняття такого акта, визначених законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», є обґрунтованими, а наявні у матеріалах справи докази спростовують доводи скаржника, що повторно було оприлюднено один й той же акт.

Крім того, оприлюднення проекту Рішення 21 квітня 2016 року, тобто за сім днів до засідання сесії, є порушенням мінімального місячного строку, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції.

Відповідно до статті 36 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений.

З урахуванням вищезазначеного, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що Бердянська МР під час прийняття оскаржуваного Рішення допустила порушення статей 8, 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», оскільки стосовно доопрацьованого проекту Рішення не проводився аналіз регуляторного впливу, що відповідно до статті 36 цього ж Закону виключає можливість прийняття такого регуляторного акта.

Оскільки колегія суддів не вбачає неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права судом апеляційної інстанції під час розгляду справи та прийняття рішення, то відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає таке рішення без змін, а касаційні скарги - без задоволення.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, у судовому рішенні повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Враховуючи, що касаційний суд залишає в силі рішення суду апеляційної інстанції, то у силу частини шостої статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359, пунктом 4 Перехідних положень КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Бердянської міської ради Запорізької області залишити без задоволення.

Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2017 року, якою скасовано постанову Бердянського міськрайонного суду Запорізької області від 30 травня 2017 року, залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: Н.В. Коваленко

С.М. Чиркін