Справа № 9901/697/19
Суддя: Гриців Михайло Іванович
Дата ухвалення: 2020-05-06 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 травня 2020 року

м. Київ

Справа № П/9901/697/18

Провадження № 11-1225заі19

Велика Палата Верховного Суду у складі:

головуючого Князєва В. С.,

судді-доповідача Гриціва М. І.,

суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю.

розглянула в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами апеляційну скаргу Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія) на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 жовтня 2019 року (судді Шарапа В. М., Білоус О. В., Данилевич Н. А., Желтобрюх І. Л., Смокович М. І.) в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до ВККС про визнання протиправним та скасування рішення, визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії і

ВСТАНОВИЛА:

1. У липні 2018 року ОСОБА_1 через свого представника - адвоката Кравця Р. Ю. звернувся до Касаційного адміністративного суд у складі Верховного Суду як суду першої інстанції із позовом, у якому з урахуванням заяв про зміну предмета позову просив:

визнати протиправними дії Комісії щодо здійснення оцінювання ОСОБА_1 на відповідність займаній посаді судді в частині оцінювання критеріїв та показників, окрім тих, що оцінюються за результатами іспиту, та зобов`язати ВККС повторно здійснити оцінювання ОСОБА_1 на відповідність займаній посаді судді в частині оцінювання критеріїв та показників, окрім тих, що оцінюються за результатами іспиту;

визнати протиправним та скасувати рішення ВККС від 19 червня 2018 року № 878/ко-18 (далі - Рішення № 878/ко-18) про невідповідність ОСОБА_1 займаній посаді судді;

стягнути з відповідача судовий збір, сплачений за подачу позову.

Вимоги мотивував тим, що:

- Закон України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII) не передбачає ні процедури, ні порядку такого виду оцінювання суддів, як «оцінювання відповідності займаній посаді», адже цим Законом врегульовано виключно питання кваліфікаційного оцінювання, під час якого надається оцінка здатності здійснювати правосуддя, а не відповідності посаді;

- відповідач протиправно не виставив позивачу оцінок за такими показниками, як: ефективність здійснення суддею правосуддя або фахова діяльність для кандидата на посаду судді; діяльність щодо підвищення фахового рівня та за такими критеріями, як особиста компетентність, соціальна компетентність. Комісія також протиправно виставила сукупну оцінку за показниками таких критеріїв, як професійна етика та доброчесність, що не відповідає вимогам закону та є підставою для скасування цього рішення;

- Рішення № 878/ко-18 ухвалене без належного обґрунтування висновків, які містяться в останньому, а отже, є таким, що не відповідає основоположним вимогам щодо обґрунтованості, добросовісності та розсудливості;

- надавши необмежені дискреційні повноваження ВККС щодо можливості виставлення будь-яких оцінок за критеріями професійної етики і доброчесності без необхідності їх обґрунтування, законодавець порушив принцип верховенства права, а відсутність в законі механізму захисту від можливого свавільного втручання в право на належне оцінювання свідчить про порушення права на захист. Закон, який не дозволяє особі передбачити, які бали вона може отримати за той чи інший показник та яким чином формуються оцінки, не відповідає принципу законності.

2. Комісія подала відзив на позовну заяву, в якому зазначила, що Рішення № 878/ко-18 є законним, обґрунтованим, ухваленим на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, вважає вимоги позивача безпідставними і такими, що не підлягають задоволенню.

Серед іншого, звернула увагу на те, що відповідно до підпункту 4 пункту 161 розділу ХV «Перехідні положення» Конституції України відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду cтроком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», має бути оцінена в порядку, визначеному законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади. Порядок та вичерпні підстави оскарження рішення про звільнення судді за результатами оцінювання встановлюються законом.

Порядок оцінювання визначений Законом № 1402-VIII.

Твердження про необґрунтованість оцінки критеріїв професійної етики та доброчесності позивача не відповідають фактичним обставинам справи. У Рішенні № 878/ко-18 відповідно до вимог Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення, затвердженого рішенням Комісії від 03 листопада 2016 року № 143/зп-16 (у редакції рішення Комісії від 13 лютого 2018 року № 20/зп-18; далі - Положення), міститься інформація про кількість балів, які позивач набрав по кожному з визначених законом критеріїв. Також в оскаржуваному рішенні вказані законодавчі підстави прийняття рішення.

Вмотивованість виставлення балів по кожному з показників критерію законом не передбачена, а здійснюється кожним членом Комісії на підставі внутрішнього переконання, оскільки це є способом прийняття рішення, внаслідок реалізації владних управлінських функцій, що відповідає меті кваліфікаційного оцінювання та повноваженням Комісії.

За нормами чинного законодавства повноваження ВККС щодо кваліфікаційного оцінювання кандидата на посаду судді є дискреційними та виключною компетенцією ВККС як уповноваженого постійно діючого органу у системі судоустрою України. Жоден інший орган, в тому числі суди, не повинні перебирати на себе ці повноваження. Крім того, відповідач із покликанням на положення частини третьої статті 88 Закону № 1402-VIII не вбачає підстав для оскарження і скасування судом оспорюваного рішення ВККС, вважає, що це рішення прийняте на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією і законами України.

3. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду 21 жовтня 2019 року ухвалив рішення про часткове задоволення позову. Визнав протиправним та скасував Рішення № 878/ко-18. У задоволенні решти позовних вимог відмовив.

У цьому рішенні суд дійшов таких висновків.

Закон № 1402-VIII у системному взаємозв`язку з розділом XV «Перехідні положення» Конституції України визначає окрему підставу звільнення судді в разі його невідповідності займаній посаді, виявленій за наслідками кваліфікаційного оцінювання.

Згідно з приписами Закону № 1402-VIII відсутність у рішенні, прийнятому за наслідками кваліфікаційного оцінювання мотивів, з яких ВККС дійшла висновку про невідповідність судді займаній посаді, слугує підставою для його судового оскарження та скасування. Своєю чергою, це покладає на ВККС обов`язок обґрунтувати рішення про невідповідність судді займаній посаді в такий спосіб, щоб рішення достатнім чином містило мотиви, на яких воно базується.

Вимога зазначати у рішенні Комісії мотиви його прийняття міститься у Законі № 1402-VIII та Регламенті ВККС, затвердженому рішенням Комісії від 13 жовтня 2016 року № 81/зп-16 (у редакції рішення Комісії від 12 квітня 2018 року №84/зп-18).

Положення передбачає чіткий алгоритм дій ВККС під час проведення кваліфікаційного оцінювання, дотримання якого покликане виключити будь-які сумніви щодо об`єктивності визначення показників відповідності судді критеріям, за якими воно проводиться.

Належна мотивація рішення ВККС дає можливість перевірити, за якими саме критеріями кваліфікаційного оцінювання встановлено невідповідність судді займаній посаді і чи була загалом дотримана процедура ухвалення відповідного рішення. Обсяг і зміст вмотивованості рішення ВККС, без сумніву, залежить від конкретних обставин, що були предметом дослідження і обговорення, але в будь-якому випадку у рішенні повинно відображатися те, чим ВККС керувалася, оцінюючи суддю за критеріями кваліфікаційного оцінювання. При цьому вмотивованість рішення ВККС набуває виняткового значення за умови прийняття рішення про невідповідність судді займаній посаді, зважаючи на правові наслідки такого рішення.

Натомість окрім посилання у Рішенні № 878/ко-18 на визначені законом підстави проведення кваліфікаційного оцінювання суддів загалом, а також відомості про суму балів, які позивач набрав за кожним з критеріїв із зазначенням засобів встановлення показників відповідності цим критеріям, рішення не містить жодних мотивів, з яких відповідач дійшов висновку про невідповідність позивача займаній посаді судді. При цьому матеріали суддівського досьє позивача налічують близько 490 аркушів, а співбесіда з ним тривала близько 65 хв, під час якої відповідач обговорював результати дослідження досьє з суддею, а суддею надавались відповіді і пояснення.

Рішення № 878/ко-18 фактично зводиться до констатації балів, набраних позивачем за критеріями кваліфікаційного оцінювання, без наведення їх обґрунтування чи причин виставлення.

Оскільки Рішення № 878/ко-18 не містить мотивів, з яких ВККС дійшла висновку про невідповідність позивача займаній посаді судді, це є підставою для скасування цього рішення згідно з пунктом 4 частини третьої статті 88 Закону № 1402-VIII і задоволення позовних вимог в цій частині.

Відповідаючи на вимоги позову про визнання протиправними дій відповідача щодо здійснення оцінювання позивача на відповідність займаній посаді судді в частині оцінювання критеріїв та показників, окрім тих, що оцінюються за результатами іспиту, та зобов`язання відповідача повторно здійснити оцінювання позивача на відповідність займаній посаді судді в частині оцінювання критеріїв та показників, окрім тих, що оцінюються за результатами іспиту, суд першої інстанції зазначив, що за нормами Закону № 1402-VIII та розділу XV «Перехідні положення» Конституції України Комісії надані повноваження на проведення кваліфікаційного оцінювання суддів з метою визначення їх відповідності критеріям, за якими воно проводиться. Самі критерії кваліфікаційного оцінювання передбачені Законом № 1402-VIII, а порядок і методологія його проведення, показники відповідності цим критеріям та засоби їх встановлення - Положенням.

Вказані нормативні акти наділяють ВККС дискреційними функціями щодо проведення кваліфікаційного оцінювання, тому в суду немає підстав зобов`язувати відповідача діяти у певний спосіб при вирішенні цього питання. Ці нормативні акти наразі є чинними, їх не було визнано неконституційними, тому немає підстав ставити під сумнів правомірність проведення відповідачем кваліфікаційного оцінювання позивача та/або процедуру його здійснення.

4. Комісія не погодилась із рішенням суду першої інстанції і подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 жовтня 2019 року в частині визнання протиправним і скасування Рішення № 878/ко-18 та ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 повністю.

Зокрема, покликається на те, що суд, задовольняючи позов, не дослідив та не встановив повно, всебічно й об`єктивно обставини справи із наданих Комісією доказів, що є порушенням норм процесуального права та потягло ухвалення незаконного та необґрунтованого судового рішення. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 244 Кодексу адміністративного судочинства України (далі -КАС України) під час ухвалення рішення суд, окрім іншого, вирішує, яку правову норму належить застосувати до цих правовідносин. Усупереч цій нормі процесуального закону під час ухвалення оскаржуваного рішення адміністративний суд неправильно застосував норми законодавства. Суд неправильно витлумачив пункт 4 частини третьої статті 88 Закону № 1402-VIII (щодо зазначення у рішенні Комісії мотивів, з яких Комісія дійшла відповідних висновків), що свідчить про неправильне застосування норм матеріального права і є підставою для скасування судового рішення (частини перша, третя статті 351 КАС України).

Обов`язок Комісії наводити підстави ухвалення рішення або мотиви, з яких Комісія дійшла відповідних висновків, не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними залежно від характеру рішення.

Загальне посилання у рішенні суду на невмотивованість Рішення № 878/ко-18 без надання оцінки дослідженим під час судових засідань доказам у їх сукупності з точки зору впливу зібраних доказів на обґрунтованість рішення Комісії, без перевірки рішення і дій Комісії на відповідність вимогам частини другої статті 2 КАС України, свідчить про недостатню передбачуваність рішення суду, щоб дати юридичним особам адекватну вказівку щодо обставин та умов, за яких державні органи мають приймати мотивовані рішення, забезпечувати певний рівень юридичного визначення (тлумачення) мотивованих рішень. Неповнота дослідження судом наявності мотивів у рішенні Комісії підтверджується відсутністю в рішенні суду висновків щодо здійснення повноважень суб`єктом влади відповідно до вимог частини другої статті 2 КАС України, що призвело до невідповідності висновків, викладених у рішенні суду, обставинам справи (пункт 3 частини першої статті 317 КАС України).

Комісія вважає, що судовий розгляд справи мав своїм фактичним наслідком перебирання судом на себе функцій суб`єкта владних повноважень, що не відповідає запровадженим статтею 6 Конституції України принципу розподілу державної влади та статтею 8 Конституції України принципу верховенства права.

Лише Комісія наділена повноваженнями й адміністративним розсудом щодо кваліфікаційного оцінювання суддів й лише Комісія вправі ухвалювати відповідні рішення у підсумку такого оцінювання. Однак суд, посилаючись у спірних правовідносинах на те, що дискреційний акт Комісії повинен підлягати зовнішньому/публічному, в тому числі судовому, контролю, неправомірно здійснив власну юридичну кваліфікацію обставин справи. Фактичні обставини справи і зібрані докази свідчать про те, що Комісія при здійсненні своїх повноважень не вийшла за межі своєї компетенції і при реалізації дискреційних повноважень дотрималася вимог діяльності суб`єктів владних повноважень, закріплених у частині другій статті 2 КАС України. Комісія дискреційне повноваження використала з метою, з якою воно було надано; з урахуванням принципу обґрунтованості, тобто з урахуванням усіх обставин, що мали значення для прийняття рішення; безсторонньо (неупереджено), пропорційно, розсудливо. З огляду на викладене рішення Комісії № 878/ко-18 ґрунтується на законодавчих підставах, а його зміст відповідає суті законодавчого регулювання. Відтак висновує, що суд першої інстанції при розгляді справи порушив норми матеріального і процесуального права, а висновки, яких дійшов суд, є хибними та не відповідають фактичним обставинам справи.

5. Позивач через свого представника подав відзив на апеляційну скаргу, в якій з мотивів, близьких до тих, які викладені у позовній заяві, просить відмовити у задоволенні апеляційної скарги, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 жовтня 2019 року залишити без змін.

6. Фактичні обставини, які суди встановили у цій справі, можна викласти таким чином.

Президент України Указом від 14 лютого 2011 року № 209/2011 призначив ОСОБА_1 на посаду судді Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області строком на п`ять років.

Комісія 20 жовтня 2017 року ухвалила рішення № 106/зп-17, яким призначила кваліфікаційне оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді, зокрема й позивача.

12 квітня 2018 року ВККС ухвалила рішення № 81/зп-18, яким затвердила кодовані результати складеного суддями 07 березня 2018 року анонімного письмового тестування і кодовані результати практичного завдання в межах процедури кваліфікаційного оцінювання суддів, відповідно до яких суддя Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області ОСОБА_1 за результатами анонімного письмового тестування набрав 81 бал, а за виконання практичного завдання - 67 балів.

Позивач пройшов тестування особистих морально-психологічних якостей і загальних здібностей, за результатами якого складено висновок та визначено рівні показників критеріїв особистої, соціальної компетентності, професійної етики та доброчесності.

19 червня 2018 року Комісія ухвалила рішення № 878/ко-18, яким визначила, що суддя Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області ОСОБА_1 за результатами кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді набрав 624,7 бала, а отже, є таким, що не відповідає займаній посаді.

Цим же рішенням Комісія рекомендувала Вищій раді правосуддя (далі - ВРП) розглянути питання про звільнення з посади судді Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області ОСОБА_1 .

ВРП рішенням від 17 грудня 2019 року прийняла рішення № 3515/0/15-19 про відмову у задоволенні подання ВККС про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області на підставі підпункту 4 пункту 161 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України.

7. Позивач, вважаючи, що Комісія протиправно ухвалила Рішення № 878/ко-18, за наслідками якого відбулося порушення його права на працю (Комісія визначила його таким, що не відповідає займаній посаді), звернувся до суду із цим позовом.

8. Відповідаючи на порушені в апеляційній скарзі питання, Велика Палата Верховного Суду виходить з такого.

За частиною першою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Згідно з частиною третьою статті 124 Основного Закону юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

За частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист одним із способів, передбачених цією статтею, або в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття«охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Відповідно до частини четвертої статті 22 цього Кодексу Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо оскарження, серед іншого, актів, дій чи бездіяльності ВККС.

Особливості розгляду цієї категорії спорів визначено у статті 266 КАС України.

Згідно зі статтею 83 Закону № 1402-VIII кваліфікаційне оцінювання проводиться ВККС з метою визначення здатності судді <…> здійснювати правосуддя у відповідному суді за визначеними законом критеріями. Критеріями кваліфікаційного оцінювання є: 1) компетентність (професійна, особиста, соціальна тощо); 2) професійна етика; 3) доброчесність. Кваліфікаційне оцінювання за критерієм професійної компетентності проводиться з урахуванням принципів інстанційності та спеціалізації. Підставами для призначення кваліфікаційного оцінювання є: <…> рішення ВККС про призначення кваліфікаційного оцінювання судді у випадках, визначених законом. Порядок та методологія кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення затверджуються ВККС.

За частинами другою, четвертою статті 84 цього Закону за результатами проведення кваліфікаційного оцінювання ВККС ухвалює одне з рішень, визначених цим Законом. Кваліфікаційне оцінювання проводиться прозоро та публічно, у присутності судді <…>, який оцінюється, та будь-яких заінтересованих осіб. У розгляді питання про кваліфікаційне оцінювання судді можуть бути присутніми представники органу суддівського самоврядування.

Згідно з частинами першою, другою статті 88 Закону № 1402-VIII ВККС ухвалює мотивоване рішення про підтвердження або непідтвердження здатності судді <…> здійснювати правосуддя у відповідному суді. <…>. Суддя <…>, який не згодний із рішенням ВККС щодо його кваліфікаційного оцінювання, може оскаржити це рішення в порядку, передбаченому КАС України.

За частиною третьої цієї ж статті рішення ВККС, ухвалене за результатами проведення кваліфікаційного оцінювання, може бути оскаржене та скасоване виключно з таких підстав: склад членів Комісії, який провів кваліфікаційне оцінювання, не мав повноважень його проводити; рішення не підписано будь-ким із складу членів Комісії, який провів кваліфікаційне оцінювання; суддя <…> не був належним чином повідомлений про проведення кваліфікаційного оцінювання - якщо було ухвалено рішення про непідтвердження здатності судді <…> здійснювати правосуддя у відповідному суді з підстав неявки для проходження кваліфікаційного оцінювання; рішення не містить посилання на визначені законом підстави його ухвалення або мотивів, з яких Комісія дійшла відповідних висновків.

Згідно з частинами сьомою, восьмою статті 101 Закону № 1402-VIII рішення ВККС можуть бути оскаржені до суду з підстав, установлених цим Законом, а рішення Комісії щодо надання рекомендацій можуть бути оскаржені тільки разом із рішенням, ухваленим за відповідною рекомендацією.

Якщо ще раз повернутись до змісту частини восьмої статті 101 цього Закону, то там йдеться, що рішення ВККС, яке містить рекомендацію з пропозицією до здійснення певних дій та ухвалення певного рішення, може бути оскаржене, але за обов`язкової умови, - тоді, коли буде ухвалене рішення за відповідною рекомендацією.

Встановлення законом такої умови не обмежує право кожного, хто його має, на оскарження рішень ВККС до адміністративного суду, однак запроваджує, оптимізує чи робить раціональною можливість звернення до суду за захистом своїх прав, коли рішення Комісії із рекомендацією буде актуалізоване через рішення органу, який за законом вправі розглядати рішення з рекомендацією і ухвалювати за ним відповідне рішення.

Верховний Суд вважає, що на інше розуміння положень частин сьомої, восьмої статті 101 Закону № 1402-VIII не повинні впливати висновки ВККС, які передували ухваленню рішення щодо надання рекомендації, як-от визнання, що суддя не склав іспиту для суддів місцевих та апеляційних судів, відмова судді у допуску до другого етапу кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді, визнання судді таким, що не відповідає займаній посаді. Ці висновки складають основу, підґрунтя рішення щодо надання рекомендації і повинні оцінюватися і розглядатися разом з останнім рішенням, яке власне й було ухвалено на підставі таких висновків.

У зв`язку зі сказаним Верховний Суд вважає за потрібне послатися на положення статті 17 Закону України від 23 червня 2006 року № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», за якими суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) та Європейської комісії з прав людини.

Так, ЄСПЛ у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетятка та Шереметьєв проти України»).

Також у пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» ЄСПЛ зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пункту 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Ужите в цій нормі формулювання «не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства» треба розуміти і трактувати так, що не підлягають розгляду за цими правилами не тільки справи, спори в яких виникають поза сферою адміністративних публічно-правових відносин, але й ті, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, однак щодо них на рівні імперативного законодавчого положення встановлено вимогу, яка обмежує таке звернення і відтерміновує судовий захист порушеного права до події, з настанням якої виникають відповідні для цього підстави. Для оскарження рішення ВККС щодо надання рекомендації такою подією чи фактором є рішення, ухвалене за відповідною рекомендацією, тобто тільки після ухвалення відповідним органом (ВРП) рішення, яким буде задоволено рекомендацію про звільнення, у позивача виникне право звернутися до суду за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.

У світлі нашої справи ВРП відмовила у задоволенні подання Комісії про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області на підставі підпункту 4 пункту 161 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України, а відтак Рішення № 878/ко-18 не було реалізоване.

Узагальнюючи наведене, можна констатувати, що Рішення № 878/ко-18 з висновком рекомендувати ВРП розглянути питання про звільнення з посади судді Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області ОСОБА_1 є тим рішенням, яке не може бути самостійним предметом судового розгляду. Ці обставини унеможливлюють подальший розгляд справи й ухвалення рішення по суті спору, а є підставами для закриття провадження у справі, оскільки її не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

9. У контексті подібних (схожих) фактичних передумов до такого самого висновку Велика Палата Верховного Суду дійшла раніше у справі № 9901/637/18, який сформулювала у постанові від 26 лютого 2020 року. У цій постанові з покликанням на наведені норми законодавства зазначила, що кваліфікаційне оцінювання є спеціальною процедурою, що має на меті визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за визначеними законом критеріями.

При цьому виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади.

Водночас за змістом статей 1, 3 Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798-VIII) прийняття рішення про звільнення судді з посади належить до компетенції ВРП.

Тобто вирішення питання про звільнення судді належить виключно до компетенції ВРП після розгляду на її засіданні подання ВККС про звільнення судді. За результатами такого розгляду ВРП приймає вмотивоване рішення, яке остаточно вирішує питання щодо кар`єри судді, є обов`язковим для виконання та викликає відповідні правові наслідки і може бути оскаржене в судовому порядку.

Водночас за нормами Закону № 1402-VIII (стаття 88) рішення Комісії, ухвалене за результатами проведення кваліфікаційного оцінювання, суддя (кандидат на посаду судді) має право оскаржити до адміністративного суду.

При цьому рішення ВККС про визнання судді таким, що не відповідає займаній посаді, саме по собі не має наслідком звільнення судді, а є лише підставою для такого звільнення. Під час розгляду подання ВККС про звільнення судді ВРП може і не погодитися з висновком ВККС.

З огляду на те, що процедура кваліфікаційного оцінювання, підбиття її підсумків (у ВККС) і застосування наслідків (рішенням ВРП) є стадіями єдиного провадження, рішення ВККС про непідтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді не має самостійних правових наслідків, а є частиною цього «кваліфікаційного» провадження.

Звільнення судді з посади є конституційною функцією ВРП. У межах «кваліфікаційного» провадження ВРП має право перевірити вмотивованість та обґрунтованість рішення ВККС. У разі виявлення недоліків, що мають суттєве значення, зокрема які вплинули на об`єктивність оцінювання, ВРП має не лише право, але й обов`язок запобігти порушенню прав судді. У такий спосіб ВРП забезпечує конституційні гарантії незалежності судді, складовою якої є неможливість дострокового звільнення судді з підстав, прямо не передбачених Конституцією України.

ВРП може ухвалити рішення про відмову в задоволенні подання про звільнення судді з посади. У цьому випадку суддя продовжує перебувати на посаді, а рішення ВККС про непідтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді втрачає юридичне значення.

10. Частиною першою статті 239 КАС України передбачено, що якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.

У цій справі такої потреби немає, оскільки мотивами для закриття провадження у справі стали не стільки порушення правил предметної підсудності, скільки передчасне звернення суб`єкта адміністративного права до адміністративного суду, якому за процесуальним законом підсудний цей спір.

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково та у відповідній частині закрити провадження у справі повністю або частково або залишити позовну заяву без розгляду повністю або частково.

Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись пунктом 1 частини першої статті 238, статтями 243, 245, 266, 315, 319, 325 КАС, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Вищої кваліфікаційної комісії суддів України задовольнити частково.

Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 жовтня 2019 року скасувати, а провадження у справі закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.

Головуючий В. С. Князєв

Суддя-доповідач М. І. Гриців

Судді: Н. О. Антонюк Н. П. Лященко

Т. О. Анцупова О. Б. Прокопенко

В. В. Британчук В. В. Пророк

Ю. Л. Власов Л. І. Рогач

Д. А. Гудима О. М. Ситнік

В. І. Данішевська О. С. Ткачук

Ж. М. Єленіна В. Ю. Уркевич