Справа № 640/1440/19
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2020-05-18 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

18 травня 2020 року

Київ

справа №640/1440/19

адміністративне провадження №К/9901/8187/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу

за позовом Державної служби геології та надр України (відповідач за зустрічним позовом)

до Товариства з обмеженою відповідальністю «Екологічні системи України» (позивач за зустрічним позовом)

про припинення права користування надрами

за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Екологічні системи України»

на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 вересня 2019 року (ухвалене у складі головуючого судді Шрамко Ю.Т.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2020 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді Лічевецького І.О., судді Кобаля М.І., судді Мельничука В.П.),

В С Т А Н О В И В :

Короткий зміст позовних вимог

Державна служба геології та надр України (далі також - Держгеонадра) звернулася до суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «Екологічні системи України» (далі також - ТОВ «Екологічні системи України»), у якому просила припинити право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами №3480 від 21 січня 2009 року, виданого ТОВ «Екологічні системи України».

На обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що відповідач порушив законодавство у сфері надрокористування внаслідок невиконання особливих умов дозволу на користування надрами.

Посилаючись на те, що всупереч положенням Кодексу України про надра та Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами Державна служба геології та надр України не внесла зміни до спеціального дозволу на користування надрами, у зустрічному позові ТОВ «Екологічні системи України» просило:

визнати протиправною бездіяльність Державної служби геології та надр України щодо невидачі наказу про внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами №3480 від 21 січня 2009 року;

зобов`язати Державну службу геології та надр України видати наказ про внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами №3480 від 21 січня 2009 року відповідно до поданих заяв.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 вересня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2020 року, адміністративний позов Державної служби геології та надр України задоволено повністю. Припинено право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами №3480 від 21 січня 2009 року, наданого ТОВ «Екологічні системи України». У задоволенні зустрічного позову відмовлено.

Задовольняючи первинний позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з наявності підстав для задоволення позову, оскільки знайшли своє підтвердження обставини щодо порушення відповідачем вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр, що є підставою для застосування наслідків, передбачених пунктом 5 частини першої статті 26 Кодексу України про надра щодо припинення права користування надрами.

Відмовляючи у задоволенні зустрічного позову, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що ТОВ «Екологічні системи України», звертаючись із заявами про внесення змін до спеціального дозволу, фактично мало на меті невиконання законного припису Державної служби геології та надр України щодо усунення виявлених порушень.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ТОВ «Екологічні системи України» звернулося з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати судові рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення, яким у задоволенні первісного позову Державної служби геології та надр України до ТОВ «Екологічні системи України» відмовити, а зустрічний позов ТОВ «Екологічні системи України» до Державної служби геології та надр України задовольнити.

В обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що рішення судів попередніх інстанцій, якими задоволено позовні вимоги Державної служби геології та надр України та відмовлено у задоволенні зустрічного позову ТОВ «Екологічні системи України»; зокрема, припинено право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами №3480 від 21 січня 2009 року (далі - Дозвіл № 3480), наданого ТОВ «Екологічні системи України», прийняті з порушенням судами норм матеріального та процесуального права.

Так, в касаційній скарзі зазначається, що відповідно до абзацу 2 статті 26 Закону України «Про нафту і газ» дія спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами може бути тимчасово зупинена виключно за результатами проведення заходів державного геологічного контролю центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, безпосередньо або за поданням органів державного гірничо-технічного, екологічного і санітарного контролю та органів місцевого самоврядування.

Пунктом 5 Порядку здійснення державного геологічного контролю, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 14 грудня 2011 року №1294 (в редакції, що діяла на момент винесення наказу №448), визначено, що державний геологічний контроль здійснюється шляхом проведення органами державного геологічного контролю планових і позапланових перевірок надрокористувачів.

У зв`язку із чим, скаржник вважає, що висновки про порушення умов надрокористування викладені без проведення перевірки уповноваженим органом є неправомірними. Таким чином, Держгеонадра протиправно зупинивши дію спеціального дозволу, відповідно, зупинило можливість надрокористувача виконувати на наданій йому в користування ділянці надр цільові роботи, передбачені Дозволом №3480, однак зазначеним обставинам судами попередніх інстанцій не була надана правова оцінка.

Крім того, посилається скаржник і на те, що відповідачем не було дотримано встановленого порядку припинення права користування надрами.

Скаржник, серед іншого, просить сформувати на підставі частини другої статті 19 Конституції України, статті 25 Кодексу України про надра (права користувачів надр охороняються законом і можуть бути обмежені лише у випадках, передбачених законодавством України), частини першої статті 26 Закону України «Про нафту і газ» (дія спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами може бути тимчасово зупинена виключно за результатами проведення заходів державного геологічного контролю центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, безпосередньо або за поданням органів державного гірничо-технічного, екологічного і санітарного контролю та органів місцевого самоврядування), абзацу 7 частини сьомої статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» (дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру, зокрема, у випадку здійснення суб`єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення) та пункту 23 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №615 від 30 травня 2011 року, позицію, згідно з якою відповідальність за порушення у сфері надрокористування настає у чітко визначених законом випадках, за наявності встановлених порушень, які відбулися з вини надрокористувача.

Додатково скаржник вказує на невмотивованість оскаржуваних рішень судів в частині, що мають значення для вирішення справи в розрізі законодавчих гарантій права надрокористувачів, зокрема: права на позитивне вирішення клопотання про внесення Держгеонадра змін до Програми робіт з створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове значення; права на дотримання Держгеонадра порядку застосування заходів до надрокористувачів у формі зупинення на підставі листа Державної фіскальної служби України дії спеціального дозволу, що передувало прийняттю позивачем рішення про ініціювання питання анулювання цього дозволу; права на достатній час для усунення порушень, які слугували підставою для зупинення дії спеціального дозволу; права на спростування виявлених Держгеонадра порушень, які стали підставою для зупинення дії спеціального дозволу, у процедурі планової або позапланової перевірки надрокористувача; права та фактичної можливості усунути порушення, які слугували підставою для зупинення дії спеціального дозволу, у період такої зупинки.

Позиція інших учасників справи

23 квітня 2020 року до суду надійшов відзив Держгеонадра на касаційну скаргу ТОВ «Екологічні системи України», в якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

Касаційна скарга надійшла до суду 23 березня 2020 року.

Ухвалою Верховного Суду від 30 березня 2020 року відкрито касаційне провадження у справі №640/1440/19, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.

Ухвалою Верховного Суду від 9 квітня 2020 року справу призначено до розгляду в судове засідання на 12 травня 2020 року о 14 годині 00 хвилин з повідомленням та викликом учасників справи колегією у складі трьох суддів, однак у зв`язку із неявкою сторін у судове засідання та заявленим клопотанням ТОВ «Екологічні системи України» від 7 травня 2020 року про розгляд справи в письмовому провадженні, ухвалою суду, постановленою без виходу до нарадчої кімнати від 12 травня 2020 року постановлено продовжити розгляд справи №640/1440/19 в письмовому провадженні.

Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 21 січня 2009 року ТОВ «Екологічні системи України» було видано спеціальний дозвіл на користування надрами №3480, метою якого є створення наукового полігону на Жуківській площі у частині геологічного вивчення, у т.ч. дослідно-промислової розробки, впровадження новітніх технологій з метою поглибленого вилучення нафти і газу.

Пунктами 4, 6 Особливих умов цього Дозволу передбачено обов`язкове виконання надрокористувачем обсягів та термінів, викладених в Програмі робіт на Жуківській площі, а також обов`язковий моніторинг та наукове супроводження виконання особливих умов користування надрами, передбачених дозволом та угодою про користування надрами, відповідно до абзацу 3 пункту 26 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №615 від 30 травня 2011 року.

Відповідно до пунктів 3.1, 3.2, 3.6 Угоди про умови користування надрами з метою створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове значення, наукові полігони по видобуванню корисних копалин №3480 від 6 вересня 2012 року умови користування надрами, види та строки виконання надрокористувачем робіт з метою створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове значення, наукові полігони, на нафту, газ, газовий конденсат протягом строку дії Дозволу №3480 визначається в Програмі робіт з створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове значення, наукові полігони, підписується сторонами і є Додатком 2 та невід`ємною частиною цієї Угоди. Програма робіт у цілому або окремі її показники, у разі потреби можуть уточнюватися або змінюватися за взаємною згодою сторін у межах дії Дозволу та цієї Угоди відповідно до позитивного висновку спеціалізованого державного геологічного підприємства, установи та організації, яке приводить моніторинг та наукове супроводження виконання особливих умов користування надрами. Особливі умови користування надрами визначаються в Дозволі та цією Угодою і є обов`язковими до виконання надрокористувачем.

За змістом Програми робіт зі створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове значення, наукові полігони Жуківська площа, що є Додатком 2 до Угоди про умови користування надрами з метою створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове значення, наукові полігони по видобуванню корисних копалин ТОВ «Екологічні системи України», зобов`язане було у період з IV кварталу 2015 року по І квартал 2015 року здійснити буріння пошукової свердловини №1 проектною глибиною 4 500 м.

У період з 29 вересня 2015 року по 30 вересня 2015 року посадовими особами Держгеонадра було проведено планову перевірку ТОВ «Екологічні системи України», результати якої оформлено актом №26/3480 від 30 вересня 2015 року.

Названим заходом контролю встановлено невиконання надрокористувачем Програми робіт зі створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове значення, наукові полігони Жуківська площа внаслідок нездійснення буріння пошукової свердловини №1.

За таких обставин, ТОВ «Екологічні системи України» видано припис №21/26/3480 від 30 вересня 2015 року.

27 січня 2016 року сторонами підписано нову редакцію Програми робіт з створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення Жуківська площа.

Відповідно до цієї Програми робіт ТОВ «Екологічні системи України» мало здійснити буріння пошукової свердловини №1 у період з ІІ кварталу 2016 року по ІІІ квартал 2017 року.

У зв`язку з ненаданням ТОВ «Екологічні системи України» на запит інформації та документального підтвердження щодо виконання Угоди про умови користування надрами та Програми робіт Держгеонадра було видано наказ №448 від 17 жовтня 2017 року, яким зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами №3480 від 21 січня 2009 року.

У період з 6 березня 2018 року по 12 березня 2008 року Держгеонадра проведено планову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері будівництва та експлуатації підземних споруд, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин, створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам`ятки природи, лікувальні, оздоровчі заклади тощо), за результатами якої складено акт №2/3480 від 12 березня 2018 року.

За даними цього акта ТОВ «Екологічні системи України», серед іншого, порушено вимоги статті 24 Кодексу України про надра, статей 20, 28 Закону України «Про нафту і газ» внаслідок невиконання Особливих умов Дозволу та Програми робіт (не пробурена пошукова свердловина №1).

12 березня 2018 року Держгеонадра видала припис №2/3480 з вимогою у строк до 12 квітня 2018 року усунути порушення вимог законодавства у сфері надрокористування.

У частині зустрічного позову, судом першої інстанції встановлено, що 27 березня 2018 року ТОВ «Екологічні системи України» звернулось до Держгеонадра із заявою №01-26/03-18 на зміну програми робіт, в якій просило змінити попередню Програму робіт (зміщення термінів виконання робіт).

Листом №7438/03/12-18 від 3 травня 2018 року ТОВ «Екологічні системи України» повідомлено про повернення заяви, оскільки у зв`язку з кадровими змінами в Держгеонадра наданий підприємством проект угоди про умови користування надрами втратив актуальність.

14 травня 2018 року ТОВ «Екологічні системи України» звернулось до Держгеонадра із заявою №01-10/05-18 про зміну програми робіт.

Листом №15100/03/12-18 від 6 серпня 2018 року заяву повернуто, оскільки пунктом 17 Порядку визначено, що внесення змін до угоди про умови користування надрами здійснюється без внесення змін до дозволу за наявності інформації органів державного геологічного контролю про відсутність порушень надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр, проте наказом Держгеонадра від 17 жовтня 2017 року №448 зупинено дію Дозволу №3480, а на засіданні Комісії з питань надрокористування від 18 квітня 2018 року №5/2018 прийнято рішення рекомендувати Держгеонадра анулювати в судовому порядку Дозвіл №3480.

26 липня 2018 року ТОВ «Екологічні системи України» звернулось до Держгеонадра із листом № 01-25/07-18 про направлення документів з оновленою програмою робіт (в частині зміщення термінів виконання робіт).

Листом №16718/03/12-18 від 23 серпня 2018 року ТОВ «Екологічні системи України» повідомлено про повернення вказаної заяви, оскільки пунктом 17 Порядку №615 визначено, що внесення змін до угоди про умови користування надрами здійснюється без внесення змін до дозволу за наявності інформації органів державного геологічного контролю про відсутність порушень надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр, проте наказом Держгеонадра від 17 жовтня 2017 року №448 зупинено дію Дозволу №3480, а на засіданні Комісії з питань надрокористування від 18 квітня 2018 року №5/2018 прийнято рішення рекомендувати Держгеонадра анулювати в судовому порядку Дозвіл №3480.

24 вересня 2018 року ТОВ «Екологічні системи України» звернулось до Державної служби геології та надр України з листом №01-23/09-18, у якому просило повторно розглянути питання щодо поновлення дії Дозволу №3480, а також надати рекомендацію Комісії щодо зміни Програми робіт виходячи з сьогодення та наведених примірних угод до спеціальних дозволів на використання надр та програм робіт, що наведені на офіційному сайті Держгеонадра.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка висновків судів попередніх інстанції доводів учасників справи

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 вересня 2019 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2020 року не відповідають, а доводи касаційної скарги є частково обґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

Статтею 60 Кодексу України про надра передбачено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України. Згідно з частиною першою статті 61 Кодексу України про надра державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Відповідно до Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року №1174, Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін врегульовані Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року №615 (далі - Порядок №615).

Відповідно до пункту 10 Порядку №615 невід`ємною частиною дозволу є угода про умови користування надрами, що укладається між органом з питань надання дозволу і надрокористувачем і містить програму робіт, яка оформляється як додаток, та особливі умови надрокористування, що передбачають: вимоги до ефективності робіт; сучасні технології видобування та переробки корисних копалин; порядок видобування корисних копалин, зокрема з метою запобігання негативним екологічним наслідкам і забезпечення безпеки забудованих територій; види, обсяги і строки виконання робіт на ділянці надр; підстави для припинення діяльності, пов`язаної з використанням ділянки надр.

Відповідно до пункту 22 цього ж Порядку № 615 дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням Мінприроди з підстав, передбачених Законом України «Про оцінку впливу на довкілля», центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів ДФС у разі: 1) порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр; 2) виникнення внаслідок проведення робіт, пов`язаних з користуванням ділянкою надр, безпосередньої загрози життю чи здоров`ю працівників або населення; 4) невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування або охорони навколишнього природного середовища; 5) наявності підстав, передбачених Законом України «Про санкції».

Пунктом 23 Порядку №615 визначено, що право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбаченому Кодексом України про надра та Законом України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».

Відповідно до частин першої, другої статті 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється у разі: 1) якщо відпала потреба у користуванні надрами; 2) закінчення встановленого строку користування надрами; 3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; 4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров`я населення; 5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; 7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр. Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктах 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому, питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.

Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, самостійно або у судовому порядку. У разі відсутності спору відповідач має право у випадках, передбачених пунктами 1, 2, 3, 7 частини першої статті 26 Кодексу України про надра, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів це право припиняється у судовому порядку.

Верховним Судом України у постановах від 25 червня 2011 року у справі № 21-36а11, від 19 вересня 2011 року у справі № 21-164а11 та від 10 грудня 2013 року у справі № 21-450а13 та Верховного Суду від 10 травня 2018 року у справі № 802/4846/13-а та від 26 червня 2018 року у справі № 802/923/14-а було зроблено правовий висновок про те, що право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, самостійно або у судовому порядку. У разі відсутності спору відповідач має право у випадках, передбачених пунктами 1, 2, 3, 7 частини першої статті 26 Кодексу, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів це право припиняється у судовому порядку.

Так, з матеріалів справи вбачається, що Держгеонадра звернулася до суду з позовом, у якому просила припинити право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами №3480 від 21 січня 2009 року, виданого ТОВ «Екологічні системи України», у зв`язку із порушенням відповідачем законодавство у сфері надрокористування внаслідок невиконання особливих умов дозволу на користування надрами. Тобто, з підстав передбачених пунктом 5 частини першої статті 26 Кодексу України про надра.

Таким чином, як зазначено вище, для звернення до суду з адміністративним позовом з метою припинення права користування надрами Держгеонадра зобов`язані були звернутися до ТОВ «Екологічні системи України» щодо отримання згоди на припинення, виданого відповідачу спеціального дозволу на користування надрами №3480 від 21 січня 2009 року, і тільки, у разі отримання незгоди відповідача на припинення права користування надрами Держгеонадра мала право звернутися до суду з позовними вимогами до ТОВ «Екологічні системи України» про припинення права користування надрами.

Водночас, з оскаржуваних судових рішень не вбачається, що судами попередніх інстанцій було перевірено дотримання Держгеонадра порядку, передбаченого статтею 26 Кодексу України про надра щодо припинення права користування надрами, а саме чи зверталася Держгеонадра до ТОВ «Екологічні системи України» щодо надання згоди на припинення права користування надрами з підстав, передбачених пунктом 5 частини першої статті 26 Кодексу України про надра.

Крім того, в касаційні скарзі відповідач з посиланням на абзац другий статті 26 Закону України «Про нафту і газ» та пункт 5 Порядку здійснення державного геологічного контролю, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 14 грудня 2011 року №1294, зазначає, що позивачем було безпідставно зупинено дію спеціального дозволу №3480 від 21 січня 2009 року без проведення органами державного геологічного контролю планових і позапланових перевірок, що в наступному зумовило неможливість виконання припису №2/3480 у строк до 12 квітня 2018 року.

Відповідно до абзацу 2 статті 26 Закону України «Про нафту і газ» дія спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами може бути тимчасово зупинена виключно за результатами проведення заходів державного геологічного контролю центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, безпосередньо або за поданням органів державного гірничо-технічного, екологічного і санітарного контролю та органів місцевого самоврядування.

Пунктом 5 Порядку здійснення державного геологічного контролю, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 14 грудня 2011 року №1294 (в редакції, що діяла на момент винесення наказу №448), визначено, що державний геологічний контроль здійснюється шляхом проведення органами державного геологічного контролю планових і позапланових перевірок надрокористувачів.

Суд зазначає, що відповідно до статті 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 5 квітня 2007 року №877-V (далі - Закон № 877-V) державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Заходами державного нагляду (контролю) - є планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.

Відповідно до частини першої статті 3 Закону №877-V, державний нагляд (контроль) серед іншого здійснюється за принципами пріоритетності безпеки у питаннях життя і здоров`я людини, функціонування і розвитку суспільства, середовища проживання і життєдіяльності перед будь-якими іншими інтересами і цілями у сфері господарської діяльності.

Статтею 4 Закону №877-V передбачені загальні вимоги до здійснення державного нагляду (контролю), так державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.

У разі якщо суб`єкт господарювання на відповідний плановий період включений до планів здійснення заходів державного нагляду (контролю) одночасно кількох органів державного нагляду (контролю), відповідні планові заходи здійснюються органами державного нагляду (контролю) комплексно - одночасно всіма органами державного нагляду (контролю), до планів здійснення заходів державного нагляду (контролю) яких включено суб`єкта господарювання.

Здійснення заходів державного нагляду (контролю) різними органами державного нагляду (контролю) з одного й того самого питання заборонено.

Планові та позапланові заходи здійснюються в робочий час суб`єкта господарювання, встановлений його правилами внутрішнього трудового розпорядку.

Виключно законами встановлюються:

органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності;

види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю);

повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг;

вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності;

спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю);

санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.

Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).

Виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду.

Відновлення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання після призупинення можливе з моменту отримання органом державного нагляду (контролю), який ініціював призупинення, повідомлення суб`єкта господарювання про усунення ним усіх встановлених судом порушень.

Посадовій особі органу державного нагляду (контролю) забороняється здійснювати державний нагляд (контроль) щодо суб`єктів господарювання, з якими (або із службовими особами яких) посадова особа перебуває в родинних стосунках, або в разі виникнення у неї конфлікту інтересів згідно із законодавством у сфері запобігання і протидії корупції.

У разі якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав і обов`язків суб`єкта господарювання або повноважень органу державного нагляду (контролю), така норма трактується в інтересах суб`єкта господарювання.

Органи державного нагляду (контролю) та суб`єкти господарювання мають право фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо- та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу.

Невиконання приписів, розпоряджень та інших розпорядчих документів органу державного нагляду (контролю) тягне за собою застосування штрафних санкцій до суб`єкта господарювання згідно із законом.

Посадові особи органу державного нагляду (контролю) з метою з`ясування обставин, які мають значення для повноти проведення заходу, здійснюють у межах повноважень, передбачених законом, огляд територій або приміщень, які використовуються для провадження господарської діяльності, а також будь-яких документів чи предметів, якщо це передбачено законом.

Під час проведення заходів державного нагляду (контролю) не допускається вилучення у суб`єктів господарювання оригіналів їхніх фінансово-господарських, бухгалтерських та інших документів, а також комп`ютерів, їх частин, крім випадків, передбачених кримінальним процесуальним законодавством.

Плановий чи позаплановий захід щодо суб`єкта господарювання - юридичної особи має здійснюватися у присутності керівника або особи, уповноваженої керівником. Плановий чи позаплановий захід щодо фізичної особи - підприємця має здійснюватися за його присутності або за присутності уповноваженої ним особи.

Перед початком здійснення державного нагляду (контролю) посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить запис до журналу реєстрації заходів державного нагляду (контролю) (за наявності такого журналу у суб`єкта господарювання).

Діяльність органів державного нагляду (контролю), пов`язана зі збором інформації, метою якого є отримання відомостей про масові явища та процеси, що відбуваються у сфері господарської діяльності, не вважається заходами державного нагляду (контролю).

Під час та після здійснення державного нагляду (контролю) посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов`язані зберігати комерційну таємницю та конфіденційну інформацію суб`єкта господарювання.

Інформація, доступ до якої обмежено законом, одержана посадовою особою органу державного нагляду (контролю) під час здійснення державного нагляду (контролю), може використовуватися виключно в порядку, встановленому законом.

Органи державного нагляду (контролю) забезпечують спеціальний режим захисту та доступу до інформації, що є комерційною таємницею, згідно з вимогами закону.

При здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.

Так, у цій справі суди попередніх інстанцій встановили, що у період з 6 березня 2018 року по 12 березня 2018 року Держгеонадра проведено планову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері будівництва та експлуатації підземних споруд, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин, створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам`ятки природи, лікувальні, оздоровчі заклади тощо), за результатами якої складено акт №2/3480 від 12 березня 2018 року та видано припис №2/3480 від 12 березня 2018 року з вимогою у строк до 12 квітня 2018 року усунути порушення вимог законодавства у сфері надрокористування.

Водночас, судами попередні інстанцій не було встановлено чи відповідала зазначена перевірка та документи, прийняті на підставі такої перевірки вимогам Закону №877-V, зокрема чи були дотриманні Держгеонадра загальні вимоги до здійснення державного нагляду (контролю), встановлені статтею 4 зазначеного Закону.

Вказане має важливе значення, оскільки, фактично, спір у цій справі передбачає позбавлення власності (майнового права) ТОВ «Екологічні системи України», а тому суди у цій справі повинні були перевірити чи діяв суб`єкт владних повноважень безпосередньо на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

Кумулятивний ефект цих недоліків під час розгляду справи про позбавлення власності судами першої та апеляційної інстанції з урахуванням гарантованого статтями 2 та 9 КАС України принципу офіційного з`ясування всіх обставин у справі (суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи) зобов`язує суд касаційної інстанції скасувати винесені рішення, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Як зазначено у пункті 154 рішення ЄСПЛ у справа «ТОВ «Світ розваг» та інші проти України» (заява № 13290/11) в усталеній практиці Суду встановлено, що припинення дії дійсної ліцензії на здійснення господарської діяльності становить втручання у право на мирне володіння майном, гарантоване статтею 1 Першого протоколу до Конвенції, і воно має розглядатись за другим абзацом цієї статті як захід з контролю за користуванням майном (див., наприклад, рішення у справі «Тре Тракторер АБ» проти Швеції» ( Tre Traktцrer Aktiebolag v Sweden), заява № 10873/84, пункт 55; «Розенцвейг та Бондед Вархаус Лтд проти Польщі» (Rosenzweig and Bonded Warehouses Ltd v. Poland), заява № 51728/99, пункт 49; «Бімер С.А. проти Молдови» (Bimer S.A. v. Moldova), заява № 15084/03, пункт 51; «Megadat.com СРЛ проти Молдови» (Megadat.com SRL v. Moldova), заява № 21151/04, пункти 64 і 65; «Векони проти Угорщини» (Vekony v. Hungary), заява № 65681/13 ), пункти 29 і 30; «С.Ц. Антарес Траспорт С.А. та С .Ц. Трасроби С.Р.Л.» (S.C. Antares Transport S.A. and S.C. Transroby S.R.L. v. Romania), заява № 27227/08, пункти 39 і 40).

Так, відповідно до пунктів 21, 24 рішення у справі «Федоренко проти України» (заява №25921/02) Європейський суд з прав людини, здійснюючи прецедентне тлумачення статті 1 Першого Протоколу до Конвенції сформулював правову позицію про те, що право власності може бути «існуючим майном» або «виправданими очікуваннями» щодо отримання можливості ефективного використання права власності чи «законними сподіваннями» отримання права власності. Аналогічна правова позиція сформульована Європейським судом з прав людини у пункті 32 рішення по справі «Стреч проти Сполучного Королівства» («Stretch v. the United Kingdom», заява №44277/98).

Слід зазначити, що у практиці ЄСПЛ напрацьовано три головні критерії, які слід оцінювати на предмет відповідності втручання в право особи на мирне володіння своїм майном принципу правомірного втручання, сумісного з гарантіями статті 1 Протоколу першого ЄКПЛ, а саме: (1) чи є втручання законним; (2) чи переслідує воно "суспільний інтерес"; (3) чи є такий захід (втручання в право на мирне володіння майном) пропорційним визначеним цілям.

ЄСПЛ констатує порушення державою статті 1 Протоколу першого, якщо хоча б одного критерію не буде додержано.

У пункті 53 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Трегубенко проти України" (заява N61333/00) зазначено, що позбавлення майна може бути виправданим лише у випадку, якщо буде доведений, inter alia, "інтерес суспільства" та "умови, передбачені законом". Більше того, будь-яке втручання у право власності обов`язково повинно відповідати принципу пропорційності.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини, висловлену, зокрема, у справах Moreno Diaz Peсa and Others v. Portugal (заява №44262/10; від 04 вересня 2019 року; пункти 60, 64 і 93), Cachia and Others v. Malta (заява № 72486/14; 22 січня 2019 року; пункт 49) та Hesz and otters v. Hungary (заява № 17884/12; від 19 лютого 2019 року; пункт 28), яка передбачає, що в процесах позбавлення власності держава повинна суворо дотримуватися процедури; для примусового позбавлення цього права мають бути вагомі причини і держава, в особі своїх уповноважених органів, повинна це довести неспростовними доказами.

Крім того, вимога щодо законності у розумінні Конвенції вимагає дотримання відповідних положень національного законодавства та відповідності принципу верховенства права, який включає свободу від свавілля.

У рішенні Європейського суду з прав людини (справа Рисовський проти України (заява № 29979/04, пункт 71) Суд зазначив, що принцип "належного урядування", зокрема передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов`язків. В той же час, у зазначеному вище рішенні Європейського суду з прав людини у справі Рисовський проти України Суд вказав, що необхідною умовою позбавлення майна є дотримання балансу між загальним інтересом та вимогами щодо захисту індивідуальних основоположних прав.

Враховуючи викладене, колегія суддів Верховного Суду доходить висновку про передчасність висновків судів попередніх інстанцій про наявність підстав для задоволення позову, та, відповідно, підстав для відмови у задоволенні зустрічного позову, оскільки суди попередніх інстанцій під час судового розгляду справи неповністю встановили обставини справи, які мають значення для правильного вирішення справи, а саме: не встановили чи дотрималася Держгеонадра порядку, передбаченого статтею 26 Кодексу України про надра щодо припинення ТОВ «Екологічні системи України» відповідно до дозволу №3480 від 21 січня 2009 року права користування надрами з підстав, передбачених пунктом 5 частини першої статті 26 Кодексу України про надра, а також не встановили чи відповідала проведена Держгеонадра перевірка та документи, прийняті на підставі такої перевірки вимогам Закону №877-V, зокрема чи були дотриманні Держгеонадра загальні вимоги до здійснення державного нагляду (контролю), встановлені статтею 4 зазначеного Закону.

Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року №16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об`єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 02 листопада 2011 року №13-рп/2011).

Відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

Разом з тим, без дослідження і з`ясування наведених вище обставин ухвалене у справі рішення не можна вважати законним та обґрунтованим.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Для встановлення конкретних ознак (критеріїв) мотивованості судового рішення можна врахувати практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ).

Наприклад, у справі «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89) ЄСПЛ наголосив на тому, що згідно статті 6 Конвенції рішення судів достатнім чином містять мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя (рішення у справі «Hirvisaari v. Finland», заява №49684/99; пункт 30).

У іншому рішенні, зокрема, у справі «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58) зазначено, що призначення обґрунтованого рішення полягає у тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті. Крім того, вмотивоване рішення дає стороні можливість оскаржити його та отримати його перегляд вищестоящою інстанцією (рішення у справі «Hirvisaari v. Finland», заява №49684/99, пункт 30). На важливість дотримання судами вимоги щодо мотивованості (обґрунтованості) рішень йдеться також у ряді інших рішень ЄСПЛ.

Так, в пункті 31 рішення у справі "Волошин проти України" (№15853/08) та пункті 22 рішення у справі "Бацаніна проти Росії" (№3932/02) зазначено, що принцип рівності сторін вимагає "справедливого балансу між сторонами", і кожній стороні має бути надано відповідну можливість для представлення своєї справи в умовах, що не ставлять її у суттєво невигідне становище порівняно з її.

У пункті 25 рішення у справі "Проніна проти України" (№63566/00), пункту 13 рішення у справі "Петриченко проти України" (№2586/07) та пункту 280 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Нечипорук і Йонкало проти України" (№ 42310/04) була висловлена позиція, згідно з якою Суд зобов`язаний оцінити кожен специфічний, доречний та важливий аргумент, а інакше він не виконує свої зобов`язання щодо пункту 1 статті 6 Конвенції.

Крім цього у пункті 42 рішення у справі "Бендерський проти України" (№22750/02) вказано, що відповідно до практики, яка відображає принцип належного здійснення правосуддя, судові рішення мають в достатній мірі висвітлювати мотиви, на яких вони базуються. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення та мають оцінюватись в світлі обставин кожної справи (… ). Конвенція не гарантує захист теоретичних та ілюзорних прав, а гарантує захист прав конкретних та ефективних (…). Право може вважатися ефективним, тільки якщо зауваження сторін насправді "заслухані", тобто належним чином вивчені судом.

Таким чином, згідно з уже розробленими теоретичними підходами, зробленими на основі аналізу прецедентної практики ЄСПЛ, можна дійти висновку про такі критерії мотивованості судового рішення: 1) у рішенні вмотивовано питання факту та права, проте обсяг умотивування може відрізнятися залежно від характеру рішення та обставин справи; 2) у рішенні містяться відповіді на головні аргументи сторін; 3) у рішенні чітко та доступно зазначені доводи і мотиви, на підставі яких обґрунтовано позицію суду, що дає змогу стороні правильно аргументувати апеляційну або касаційну скаргу; 4) рішення є підтвердженням того, що сторони були почуті судом; 5) рішення є результатом неупередженого вивчення судом зауважень, доводів та доказів, що представлені сторонами; 6) у рішенні обґрунтовано дії суду щодо вибору аргументів та прийняття доказів сторін.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.

Отже, суди попередніх інстанцій допустили порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, оскільки встановили їх без дослідження належних доказів, що у відповідності до пункту 3 частини другої статті 353 КАС України є підставою для скасування судових рішень і направлення справи на новий судовий розгляд.

Під час нового розгляду справи суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити зазначені в ній обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та постановити рішення відповідно до вимог 242 КАС України.

Керуючись статтями 242, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну Товариства з обмеженою відповідальністю «Екологічні системи України» задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 вересня 2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2020 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя Я.О. Берназюк

Судді: І.В. Желєзний

Н.В. Коваленко