Справа № 540/1980/19
Суддя: Крусян А.В.
Дата ухвалення: 2020-05-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

13 травня 2020 р.м.ОдесаСправа № 540/1980/19

Головуючий в 1 інстанції: Бездрабко О.І.

Місце та час укладення судового рішення « 15:42», м. Херсон

Повний текст судового рішення складений 11.11.2019р.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Крусяна А.В.,

суддів Градовського Ю.М., Яковлєва О.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Державної регуляторної служби України на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 06 листопада 2019 року у справі за адміністративним позовом Херсонської обласної державної адміністрації до Державної регуляторної служби України, третя особа Департамент екології та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування припису, -

В С Т А Н О В И В:

19.09.2019р. Херсонська обласна державна адміністрація звернулася до суду з позовом до Державної регуляторної служби України, третя особа Департамент екології та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування припису про усунення порушень вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, який є невід`ємною частиною акту перевірки від 24.07.2019р. №14/125-Д-2019.

Позивач в обґрунтування позовних вимог зазначив, що висновки акту перевірки від 24.07.2019р. №14/125-Д-2019 є протиправними, оскільки Департамент екології та природних ресурсів як структурний підрозділ Херсонської обласної державної адміністрації забезпечує реалізацію державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища на території області, а п.п.5.8, 5.12 Положення, затвердженого розпорядженням голови обласної державної адміністрації від 12.02.2019р. №103, передбачено, що Департамент надає адміністративні послуги та видає в установленому порядку дозволи на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами. Департамент, як структурний підрозділ обласної державної адміністрації відповідно до делегованих йому повноважень мав усі правові підстави для розгляду документів на видачу дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами. Позивач вважає, що відповідач при проведенні перевірки вийшов за межі питань, зазначених у скарзі ДП «Херсонський морський торговельний порт», чим порушив п.15 Порядку здійснення контролю за додержанням вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, затвердженого наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 24.03.2017 р. №442, а тому винесений припис про усунення порушень вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру є протиправним та підлягає скасуванню.

Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 06.11.2019р. позов задоволений.

Не погоджуючись з вказаним судовим рішенням відповідач подав апеляційну скаргу, в якій посилається на помилкове застосування судом при вирішенні справи вимог законодавства, внаслідок чого просить рішення суду скасувати та прийняти нове про відмову у задоволенні позовних вимог.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши матеріали справи та перевіривши доводи апеляційної скарги, законність та обґрунтованість рішення суду в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що вона не підлягає задоволенню.

Судом першої інстанції встановлено, що в період з 18.07.2019р. по 24.07.2019р., на підставі наказу Державної регуляторної служби України від 11.07.2019р. №125, посадовими особами відповідача проведено позапланову перевірку додержання Херсонською обласною державною адміністрацією вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру у частині визначення фактів, викладених у заяві ДП «Херсонський морський торговельний порт», за результатами якої складено акт від 24.07.2019 р. № 14/125-Д-2019.

Перевіркою встановлено, що повноваження Херсонської обласної державної адміністрації як дозвільного органу з видачі дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, реалізував Департамент екології та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації, що не узгоджується з вимогами абз. 3 ч.1 ст.4 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», ч.5 ст.11 Закону України «Про охорону атмосферного повітря» та абз. 3 п.3 Порядку проведення та оплати робіт, пов`язаних з видачею дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря, пов`язаних з видачею дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, обліку підприємств, установ, організацій та громадян - підприємців, які отримали такі дозволи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002р. №302.

Крім того, інформаційна та технологічна картки щодо видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами суб`єктам господарювання, об`єкти яких належать до другої або третьої групи, також затверджено не Херсонською обласною державною адміністрацією, як суб`єктом надання адміністративних послуг, а директором Департаменту екології та природних ресурсів.

Також, пунктом 9 «Вичерпний перелік документів, необхідних для отримання документа дозвільного характеру» інформаційної картки передбачена необхідність подання документів, що не передбачені діючими законами, що суперечить вимогам абз.10 ч.1 ст.4 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».

Пунктом 12 «Строк, протягом якого видається документ дозвільного характеру» інформаційної картки щодо видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами встановлено, що видача зазначеного дозволу здійснюється протягом 30 календарних днів з дня надходження відповідної заяви до Департаменту екології та природних ресурсів, що не відповідає вимогам абз.4 ч.1 ст. 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».

У зв`язку з виявленими порушеннями, відповідачем винесено припис, яким Херсонську обласну державну адміністрацію зобов`язано: 1) привести у відповідність до вимог чинного законодавства Положення про Департамент екології та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації (в редакції розпорядження голови Херсонської обласної державної адміністрації від 12.02.2019р. №103); 2) привести у відповідність до чинного законодавства України та затвердити безпосередньо суб`єктом надання адміністративних послуг інформаційну та технологічну картки видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами суб`єктам господарювання, об`єкти яких належать до другої або третьої групи; 3) у подальшій роботі забезпечити неухильне дотримання Херсонською обласною державною адміністрацією, як дозвільним органом, вимог Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності». /т.1 а,с.15-22/

Не погоджуючись з приписом про усунення порушень вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Перевіривши матеріали справи, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про обґрунтованість позовних вимог виходячи з наступного.

Правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності, порядок діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру, та адміністраторів врегульовано Законом України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» від 06.09.2005 р. №2806-IV (далі - Закон України №2806-IV).

Згідно ст.1 Закону України №2806-IV спеціально уповноважений орган з питань дозвільної системи у сфері господарської діяльності (далі - уповноважений орган) - центральний орган виконавчої влади, визначений Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 24.12.2014р. №724 «Деякі питання Державної регуляторної служби України» (надалі Положення №724) затверджено Положення про Державну регуляторну службу України, згідно п.1 якого Державна регуляторна служба України (ДРС України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності.

ДРС України є спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності.

Серед основних завдань ДРС України, які визначені п.3 Положення №724, реалізація державної регуляторної політики, політики з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності.

Підпунктом 31 п.4 Положення №724 передбачено, що ДРС України відповідно до покладених на неї завдань здійснює в межах повноважень, передбачених законом, контроль за дотриманням вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру та методичне забезпечення діяльності дозвільних органів і державних адміністраторів.

Приписами ч.1 ст.9-1 Закону України №2806-IV встановлено, що державний контроль за додержанням дозвільними органами (їх посадовими особами) вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, встановленого порядку їх видачі здійснюється уповноваженим органом шляхом проведення планових та позапланових перевірок у встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері економічного і соціального розвитку, порядку.

Відповідно до ч.2 ст.9-1 Закону України №2806-IV уповноважений орган проводить позапланові перевірки додержання дозвільним органом вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру: 1) на підставі письмової заяви про порушення вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, поданої суб`єктом господарювання; 2) за письмовими зверненнями або запитами органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування (їх виконавчих органів), адміністраторів, правоохоронних органів щодо виявлених фактів порушення вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру; 3) за письмовими зверненнями або запитами народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад щодо виявлених фактів порушення вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру; 4) за рішенням Кабінету Міністрів України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері економічного і соціального розвитку, щодо виявлених фактів порушення вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру; 5) якщо дозвільним органом до уповноваженого органу не подана інформація про усунення порушень вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру; 6) з метою перевірки виконання дозвільним органом припису уповноваженого органу про усунення порушень вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, зазначеного в акті перевірки.

Згідно ч.4 ст.9-1 Закону України №2806-IV результати проведення планової чи позапланової перевірки оформлюються відповідним актом, який складається в довільній формі у двох примірниках (у разі залучення працівників інших органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування (їх виконавчих органів), установ та організацій - відповідно до кількості установ та організацій, представники яких брали участь у проведенні перевірки), підписується головою і членами комісії та затверджується керівником уповноваженого органу.

В акті перевірки зазначаються: інформація про діяльність дозвільного органу; відомості про виявлені факти порушення вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру (якщо такі мають місце) з посиланням на статті та пункти законодавчих і нормативно-правових актів, вимоги яких порушені; дані про складення протоколу про адміністративне правопорушення, передбачене статтею 166-10 Кодексу України про адміністративні правопорушення (у разі складення протоколу); припис про усунення недоліків та порушень вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, виявлених під час проведення перевірки, та строк їх усунення, що є обов`язковим для виконання.

Інформація про усунення недоліків та порушень вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру подається до уповноваженого органу у строки, встановлені у приписі, але не пізніше ніж протягом 30 днів з дня отримання дозвільним органом акта перевірки.

Один примірник акта перевірки видається керівникові дозвільного органу (його посадовій особі), другий примірник зберігається уповноваженим органом.

Таким чином, законодавством покладено на ДРС України, як на спеціально уповноважений орган з питань ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності, здійснення державного контролю за додержанням дозвільними органами (їх посадовими особами) вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, встановленого порядку їх видачі здійснюється уповноваженим органом шляхом проведення планових та позапланових перевірок у встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері економічного і соціального розвитку, порядку.

Процедура здійснення ДРС України, як спеціально уповноваженим органом з питань дозвільної системи у сфері господарської діяльності контролю за додержанням дозвільними органами (їх посадовими особами) вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру та встановленого порядку їх видачі, врегульовано Порядком здійснення контролю за додержанням вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, затвердженого наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 24.03.2017р. №442 (надалі - Порядок №442).

Відповідно до п.3 Порядку №442 контроль за додержанням дозвільними органами (їх посадовими особами) вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру та встановленого порядку їх видачі здійснюється шляхом проведення планових та позапланових перевірок.

Позапланові перевірки проводяться в разі наявності підстав, визначених частиною другою ст. 9-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» (п.7 Порядку №442).

Згідно п.8 Порядку № 442 ДРС України видає наказ про проведення планової або позапланової перевірки (далі - наказ), у якому зазначаються: найменування дозвільного органу (його посадової особи), діяльність якого (якої) перевіряється; тип перевірки (планова або позапланова), підстава для її проведення; питання, які є предметом перевірки; дати початку і закінчення перевірки; склад комісії з проведення перевірки (далі - комісія) із зазначенням посад, прізвищ, імен та по батькові голови та членів комісії; період діяльності дозвільного органу (його посадової особи), що підлягає перевірці (у разі проведення планової перевірки).

На підставі наказу оформляється посвідчення на проведення перевірки (далі - посвідчення) (додаток 1), яке підписується Головою ДРС України або його заступником і засвідчується печаткою. Посвідчення повинно містити питання, які є предметом перевірки, зазначені в наказі (п.9 Порядку №442).

Пунктом 15 Порядку №442 передбачено, що під час проведення позапланової перевірки комісією з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для її проведення.

Отже, ДРС України, яка здійснює державний контроль за додержанням дозвільними органами (їх посадовими особами) вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру в тому числі і шляхом проведення позапланових перевірок. Позапланова перевірка призначається на підставі письмової заяви про порушення вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, поданої суб`єктом господарювання, і проводиться на підставі наказу та посвідчення, в яких, серед іншого, питання, які є предметом перевірки. За результатами позапланової перевірки складається акт, в якому зазначається припис про усунення недоліків та порушень вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, виявлених під час проведення перевірки, та строк їх усунення, що є обов`язковим для виконання.

Як вбачається з матеріалів справи, наказом Державної регуляторної служби України від 11.07.2019р. №125 призначено проведення позапланової перевірки додержання Херсонською обласною державною адміністрацією вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру у строк з 18.07.2019р. по 24.07.2019р. /т.1 а.с.140/

Підставою призначення вищезазначеним наказом перевірки додержання Херсонською обласною державною адміністрацією вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, слугувала скарга ДП «Херсонський морський торговельний порт» від 15.05.2019р. №08-28/61, стосовно порушення термінів розгляду заяв та документів на отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря суб`єктів господарювання та надання через Центри надання адміністративних послуг інформаційних листів замість прийнятих рішень; неправомірність та необґрунтованість повідомлень про відмову у видачі дозволів на викиди забруднюючих речовин (посилання на листи Головного управління Держпродспоживслужби в Херсонській області; вимоги щодо надання разом з пакетом документів на отримання дозволу на викиди документів, не передбачених Законом; відмови у видачі дозволів на викиди, з раніше не зазначених причин); неправомірність повідомлення про відмову у видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря ДП «ХМТП» від 26.04.2019р. №1686-01-10/0/19/013.3.1-1433; невідповідність вимог інформаційної картки адміністративної послуги з видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами для об`єктів другої та третьої групи Порядку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 р. № 302, в частині вимог надання разом з пакетом документів на отримання дозволу на викиди документів, не передбачених Законом; вимога реєстрації звіту по проведенню інвентаризації викидів, попередньої до розгляду заяви та документів на отримання дозволу на викиди; безпідставні відмови у реєстрації звітів проведення інвентаризації викидів забруднюючих речовин на підприємстві та вимога їх попередньої реєстрації до розгляду заяви та документів на отримання дозволу на викиди. /т.1 а.с.89-138/

Як вбачається з вищезазначеної скарги та наказу Державної регуляторної служби України від 11.07.2019р. №125, предметом позапланової перевірки визначено додержання Херсонською обласною державною адміністрацією вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру.

11.07.2019р. ДРС України видано посвідчення №14/125-Д для проведення позапланової перевірки додержання Херсонською обласною державною адміністрацією вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру на підставі наказу ДРС України від 11.07.2019р. №125 в частині вивчення фактів, викладених у заяві ДП «Херсонський морський торговельний порт» від 15.05.2019р. №08-28/61, у строк з 18.07.2019р. по 24.07.2019р. /т.1 а.с.141/

З вищезазначеним посвідченням ознайомлено голову Херсонської обласної державної адміністрації, а тому колегія суддів приходить до висновку щодо наявності у відповідача правових підстав для проведення позапланової перевірки додержання Херсонською обласною державною адміністрацією вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру.

Актом перевірки від 24.07.2019р. №14/125-Д-2019, невід`ємною частиною якого є припис про усунення порушень вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, встановлено, що повноваження Херсонської обласної державної адміністрації як дозвільного органу з видачі дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, реалізував Департамент екології та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації, що не узгоджується з вимогами абз. 3 ч.1 ст.4 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», ч.5 ст.11 Закону України «Про охорону атмосферного повітря» та абз. 3 п.3 Порядку проведення та оплати робіт, пов`язаних з видачею дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря, пов`язаних з видачею дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, обліку підприємств, установ, організацій та громадян - підприємців, які отримали такі дозволи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002р. № 302.

Крім того, інформаційна та технологічна картки щодо видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами суб`єктам господарювання, об`єкти яких належать до другої або третьої групи, також затверджено не Херсонською обласною державною адміністрацією, як суб`єктом надання адміністративних послуг, а директором Департаменту екології та природних ресурсів.

Також, пунктом 9 «Вичерпний перелік документів, необхідних для отримання документа дозвільного характеру» інформаційної картки передбачена необхідність подання документів, що не передбачені діючими законами, що суперечить вимогам абз.10 ч.1 ст.4 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».

Пунктом 12 «Строк, протягом якого видається документ дозвільного характеру» інформаційної картки щодо видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами встановлено, що видача зазначеного дозволу здійснюється протягом 30 календарних днів з дня надходження відповідної заяви до Департаменту екології та природних ресурсів, що не відповідає вимогам абз.4 ч.1 ст. 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».

У зв`язку з виявленими порушеннями, відповідачем винесено припис, яким Херсонську обласну державну адміністрацію зобов`язано: 1) привести у відповідність до вимог чинного законодавства Положення про Департамент екології та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації (в редакції розпорядження голови Херсонської обласної державної адміністрації від 12.02.2019р. №103); 2) привести у відповідність до чинного законодавства України та затвердити безпосередньо суб`єктом надання адміністративних послуг інформаційну та технологічну картки видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами суб`єктам господарювання, об`єкти яких належать до другої або третьої групи; 3) у подальшій роботі забезпечити неухильне дотримання Херсонською обласною державною адміністрацією, як дозвільним органом, вимог Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності». /т.1 а,с.15-22/

Так, ст.1 Закону України №2806-IV визначено, що: документ дозвільного характеру - дозвіл, висновок, рішення, погодження, свідоцтво, інший документ в електронному вигляді (запис про наявність дозволу, висновку, рішення, погодження, свідоцтва, іншого документа в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань), який дозвільний орган зобов`язаний видати суб`єкту господарювання у разі надання йому права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності та/або без наявності якого суб`єкт господарювання не може проваджувати певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності; дозвільні органи - суб`єкти надання адміністративних послуг, їх посадові особи, уповноважені відповідно до закону видавати документи дозвільного характеру.

Частиною 5 ст. 11 Закону України «Про охорону атмосферного повітря» від 16.10.1992р. №2707-XII (надалі Закон України №2707-XII) передбачено, що викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами можуть здійснюватися після отримання дозволу, виданого суб`єкту господарювання, об`єкт якого належить до другої або третьої групи, обласними, Київською, Севастопольською міськими державними адміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення.

Відповідно до п.2 Порядку проведення та оплати робіт, пов`язаних з видачею дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, обліку підприємств, установ, організацій та громадян-підприємців, які отримали такі дозволи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002р. №302 (надалі - Порядок №302) дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами (далі - дозвіл) - це офіційний документ, який дає право підприємствам, установам, організаціям та громадянам-підприємцям (далі - суб`єкт господарювання) експлуатувати об`єкти, з яких надходять в атмосферне повітря забруднюючі речовини або їх суміші, за умови дотримання встановлених відповідних нормативів граничнодопустимих викидів та вимог до технологічних процесів у частині обмеження викидів забруднюючих речовин протягом визначеного в дозволі терміну.

Дозвіл видається суб`єкту господарювання за формою, встановленою Мінприроди.

Згідно п.3 Порядку №302 дозвіл видається безоплатно на строк не менш як п`ять років: суб`єкту господарювання, об`єкт якого відповідно до законодавства належить до першої групи, - Мінприроди за погодженням з Держсанепідслужбою; суб`єкту господарювання, об`єкт якого відповідно до законодавства належить до другої або третьої групи, - обласними, Київською та Севастопольською міськими держадміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища через дозвільні центри за погодженням з територіальними органами Держсанепідслужби.

Отже, видача дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами суб`єктам господарювання, об`єкти яких належать до другої або третьої групи, віднесено до компетенції, у тому числі, обласних державних адміністрацій.

Правові засади реалізації прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб у сфері надання адміністративних послуг встановлено Законом України «Про адміністративні послуги» від 06.09.2012 р. № 5203-VI (надалі Закон України №5203-VI).

Разом з тим, згідно ст.1 Закону України №5203-VI адміністративна послуга - результат здійснення владних повноважень суб`єктом надання адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямований на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов`язків такої особи відповідно до закону; суб`єкт надання адміністративної послуги - орган виконавчої влади, інший державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, орган місцевого самоврядування, їх посадові особи, державний реєстратор, суб`єкт державної реєстрації, уповноважені відповідно до закону надавати адміністративні послуги.

До адміністративних послуг також прирівнюється надання органом виконавчої влади, іншим державним органом, органом влади Автономної Республіки Крим, органом місцевого самоврядування, їх посадовими особами, державним реєстратором, суб`єктом державної реєстрації витягів та виписок із реєстрів, довідок, копій, дублікатів документів та інші передбачені законом дії, у результаті яких суб`єкту звернення, а також об`єкту, що перебуває в його власності, володінні чи користуванні, надається або підтверджується певний юридичний статус та/або факт (ч.3 ст.3 Закону України №5203-VI).

Положеннями ч.2 ст.5 Закону України №5203-VI визначено, що адміністративні послуги визначаються виключно законом.

Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності визначено Законом України «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності» від 19.05.2011р. №3392-VI, відповідно до п.30 додатку до останніх віднесено дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.

Крім того, п.82 додатку до розпорядження Кабінету Міністрів України від 16.05.2014р. №523 (в редакції розпорядження Кабінету Міністрів України від 11.10.2017р. №782-р) визначено, що до адміністративних послуг органів виконавчої влади, які надаються через центр надання адміністративних послуг, включено також видачу дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.

Тобто, видача дозволу на викиди забруднюючих речовин є адміністративною послугою, яка надається дозвільним органом. Видача дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами суб`єктам господарювання, об`єкти яких належать до другої та третьої групи, здійснюється обласними державними адміністраціями.

Апелянт зазначає, що Херсонська обласна державна адміністрація є дозвільним органом, яким здійснюється видача дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами суб`єктам господарювання, об`єкти яких відповідно до законодавства належать до другої або третьої групи. Разом з цим, жодним законодавчим актом у дозвільній сфері не передбачено делегування, передачі структурним підрозділам адміністрації (у даному випадку Департаменту, який є юридичною особою публічного права, підпорядкований голові обласної державної адміністрації) повноважень дозвільного характеру (Херсонської обласної державної адміністрації) в частині прийняття рішення щодо видачі (анулювання) дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами суб`єктам господарювання, об`єкти яких належать до другої або третьої групи, відповідним структурним підрозділом облдержадміністрації з питань екології та природних ресурсів. /т.1 а.с.79/

Водночас, організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій врегульовано Законом України «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999р. №586-XIV (надалі - Закон України №586-XIV), відповідно до ст.1 якої виконавчу владу в областях, районах, районах Автономної Республіки Крим, у містах Києві та Севастополі здійснюють обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.

Місцеві державні адміністрації в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці, серед іншого, забезпечують виконання Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня (п.1 ч.1 ст.2 Закону №586-XIV)

Згідно ст.5 Закону України №586-XIV склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих державних адміністрацій. У межах бюджетних асигнувань, виділених на утримання відповідних місцевих державних адміністрацій, а також з урахуванням вимог ст.18 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», їх голови визначають структуру місцевих державних адміністрацій. Типове положення про структурні підрозділи місцевої державної адміністрації та рекомендаційний перелік її структурних підрозділів затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до п.п.1, 4-1 ч.1 ст.39 Закону України №586-XIV голови місцевих державних адміністрацій: очолюють відповідні місцеві державні адміністрації, здійснюють керівництво їх діяльністю, несуть відповідальність за виконання покладених на місцеві державні адміністрації завдань і за здійснення ними своїх повноважень; затверджують положення про апарат місцевої державної адміністрації та положення про її структурні підрозділи.

Статтею 42 Закону України №586-XIV визначено, що структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій здійснюють керівництво галузями управління, несуть відповідальність за їх розвиток. Структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій підзвітні та підконтрольні головам відповідних місцевих державних адміністрацій, а також органам виконавчої влади вищого рівня.

Типове положення про структурний підрозділ місцевої державної адміністрації затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 26.09.2012р. №887 (надалі - Типове положення), п.1 якого встановлено, що структурний підрозділ місцевої держадміністрації (далі - структурний підрозділ) утворюється головою місцевої держадміністрації, входить до її складу і в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці забезпечує виконання покладених на цей підрозділ завдань.

Відповідно до п.п.3, 4, 5 Типового положення структурний підрозділ у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, наказами міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, розпорядженнями голови місцевої держадміністрації, а також положенням про структурний підрозділ.

Вид структурного підрозділу (департамент, управління, відділ, сектор, інший структурний підрозділ, передбачений законом) та його статус як юридичної особи публічного права визначаються головою місцевої держадміністрації.

Основним завданням структурного підрозділу є забезпечення реалізації державної політики у визначеній одній чи кількох галузях на відповідній території.

Серед завдань, які відповідно до визначених галузевих повноважень виконує структурний підрозділ, - надає адміністративні послуги; здійснює передбачені законом галузеві повноваження (пп.3, 28 п.6 Типового положення).

З аналізу даних правових норм слідує, що склад місцевої державної адміністрації формує її голова, який в межах бюджетних асигнувань та з урахуванням вимог ст.18 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» визначає структуру місцевої державної адміністрації, затверджує положення про структурні підрозділи, визначає його вид та статус. Згідно Типового положення основним завданням структурного підрозділу є забезпечення реалізації державної політики у визначеній одній чи кількох галузях на відповідній території, реалізація якого здійснюється в тому числі і наданням адміністративних послуг.

Так, розпорядженням голови Херсонської обласної державної адміністрації від 18.05.2013р. №289 утворено в структурі Херсонської обласної державної адміністрації Департамент екології та природних ресурсів. /т.1 а.с.33-34/

Розпорядженням голови Херсонської обласної державної адміністрації від 12.02.2019р. №103 затверджено Положення про Департамент екології та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації (надалі - Положення №103), п.1 якого визначено, що Департамент утворюється головою Херсонської обласної державної адміністрації, входить до її складу і в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці забезпечує виконання покладених на нього завдань.

Пунктом 4 Положення №103 передбачено основні завдання Департаменту, серед яких забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів (земля, надра, поверхневі та підземні води, атмосферне повітря, ліси, тваринний і рослинний світ).

Відповідно до пп.5.8, 5.12 п.5 Положення № 103 Департамент відповідно до визначених галузевих повноважень і в межах компетенції надає адміністративні послуги; видає в установленому порядку дозволи на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.

Таким чином, головою Херсонської обласної державної адміністрації на виконання покладених на нього повноважень було утворено у складі обласної державної адміністрації Департамент екології та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації, до повноважень якого включено надання адміністративних послуг, зокрема щодо видачі дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо необґрунтованості доводів ДРС України, оскільки ними не враховано засади функціонування та структуру місцевих державних адміністрацій, які визначені спеціальним законом (Закон України «Про місцеві державні адміністрації») та підзаконним нормативним атом (постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження типового положення про структурний підрозділ місцевої державної адміністрації» від 26.09.2012р. №887), якими передбачено право голови обласної державної адміністрації створювати структурні підрозділи у складі обласної державної адміністрації для забезпечення виконання завдань у визначеній одній чи кількох галузях на відповідній території, серед яких і надання адміністративних послуг.

Саме на реалізацію цих повноважень розпорядженням голови Херсонської обласної державної адміністрації створено Департамент екології та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації для забезпечення реалізації на території області державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища в тому числі і шляхом надання адміністративних послуг, видачі дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.

Таким чином, висновки перевірки про порушення позивачем абз.3 ч.1 ст.4 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», ч.5 ст.11 Закону України «Про охорону атмосферного повітря», абз.3 п.3 Порядку проведення та оплати робіт, пов`язаних з видачею дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, обліку підприємств, установ, організацій та громадян - підприємців, які отримали такі дозволи, є протиправними.

Щодо порушень у інформаційній та технологічній картках адміністративної послуги щодо видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами суб`єктам господарювання, об`єкти яких належать до другої або третьої групи, а саме у зв`язку з їх затвердженням не Херсонською обласною державною адміністрацією, як суб`єктом надання адміністративних послуг, а директором Департаменту екології та природних ресурсів; визначення у п.9 «Вичерпний перелік документів, необхідних для отримання документа дозвільного характеру» інформаційної картки необхідності подання документів, що не передбачені діючими законами, що суперечить вимогам абз.10 ч.1 ст.4 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності»; визначення у п. 12 «Строк, протягом якого видається документ дозвільного характеру» інформаційної картки, що видача зазначеного дозволу здійснюється протягом 30 календарних днів з дня надходження відповідної заяви до Департаменту екології та природних ресурсів, що не відповідає вимогам абз.4 ч.1 ст. 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», колегія суддів приходить до наступного.

Відповідно до ч.1 ст.8 Закону України №5203-VI суб`єктом надання адміністративних послуг на кожну адміністративну послугу, яку він надає відповідно до закону, затверджуються інформаційна і технологічна картки, а у разі якщо суб`єктом надання є посадова особа, - органом, якому вона підпорядковується.

Частинами 2, 3 ст.8 Закону України №5203-VI передбачено, що інформаційна картка адміністративної послуги, що надається територіальним органом центрального органу виконавчої влади, іншого державного органу, їх посадовими особами, які уповноважені відповідно до закону надавати адміністративну послугу, затверджується на підставі типової інформаційної картки, затвердженої відповідним центральним органом виконавчої влади, іншим державним органом.

У разі делегування центральним органом виконавчої влади, іншим державним органом відповідно до закону повноважень з надання адміністративних послуг органам місцевого самоврядування інформаційна картка адміністративної послуги, що надається органом, якому делеговані такі повноваження, затверджується на підставі типової інформаційної картки, затвердженої центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики щодо делегованого повноваження.

Як вбачається з інформаційної та технологічної карток адміністративної послуги «Дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами для об`єктів другої та третьої групи», суб`єктом надання адміністративних послуг є Департамент екології та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації, а затверджені вони директором Департаменту екології та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації 26.12.2017р. /т.1 а.с.195-200/

Тобто, затвердження інформаційної та технологічної карток саме директором Департаменту екології та природних ресурсів Херсонської обласної державної адміністрації відповідає вимогам чинного законодавства.

Абзацом 10 ч.1 ст.4 Закону України №2806-IV передбачено, що виключно законами, які регулюють відносини, пов`язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюються: перелік та вимоги до документів, які суб`єкту господарювання необхідно подати для одержання документа дозвільного характеру.

Згідно ч.4 ст.8 Закону України №5203-VI інформаційна картка адміністративної послуги містить інформацію про: 1) суб`єкта надання адміністративної послуги та/або центр надання адміністративних послуг (найменування, місцезнаходження, режим роботи, телефон, адресу електронної пошти та веб-сайту); 2) перелік документів, необхідних для отримання адміністративної послуги, порядок та спосіб їх подання, а у разі потреби - інформацію про умови чи підстави отримання адміністративної послуги; 3) платність або безоплатність адміністративної послуги, розмір та порядок внесення плати (адміністративного збору) за платну адміністративну послугу; 4) строк надання адміністративної послуги; 5) результат надання адміністративної послуги; 6) можливі способи отримання відповіді (результату); 7) акти законодавства, що регулюють порядок та умови надання адміністративної послуги.

Інформаційна картка адміністративної послуги розміщується суб`єктом надання адміністративних послуг на його офіційному веб-сайті та у місці здійснення прийому суб`єктів звернень.

Актом перевірки від 27.07.2019р. №14/125-Д-2019 встановлено, що у п.9 інформаційної картки адміністративної послуги «Дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами для об`єктів другої та третьої групи» не відповідає вимогам абз.10 ч.1 ст.4 Закону №2806-IV.

Відповідно до ч.ч.5, 6 Закону України №5203-VI перелік та вимоги до документів, необхідних для отримання адміністративної послуги, визначаються законом. Забороняється вимагати від суб`єкта звернення документи або інформацію для надання адміністративної послуги, не передбачені законом.

Водночас, законом не визначено чіткого та вичерпного переліку документів, необхідних для отримання адміністративної послуги «Дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами для об`єктів другої та третьої групи».

Абзацом 3 ч.1 ст.4-1 Закону України №2806-IV передбачено, що порядок видачі документів дозвільного характеру, внесення до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань записів про переоформлення, анулювання документів дозвільного характеру визначається Кабінетом Міністрів України.

Пунктом 4 Порядку №302 встановлено, що для отримання дозволу суб`єкт господарювання: оформляє заяву; готує документи, в яких обґрунтовуються обсяги викидів забруднюючих речовин; проводить інвентаризацію стаціонарних джерел викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря, видів та обсягів викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, пилогазоочисного обладнання; проводить оцінку впливу викидів забруднюючих речовин на стан атмосферного повітря на межі санітарно-захисної зони; розробляє плани заходів щодо: досягнення встановлених нормативів граничнодопустимих викидів для найбільш поширених і небезпечних забруднюючих речовин; охорони атмосферного повітря на випадок виникнення надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру; ліквідації причин і наслідків забруднення атмосферного повітря; остаточного припинення діяльності, пов`язаної з викидами забруднюючих речовин в атмосферне повітря, та приведення місця діяльності у задовільний стан; запобігання перевищенню встановлених нормативів граничнодопустимих викидів у процесі виробництва; здійснення контролю за дотриманням встановлених нормативів граничнодопустимих викидів забруднюючих речовин та умов дозволу на викиди; обґрунтовує розміри нормативних санітарно-захисних зон, проводить оцінку витрат, пов`язаних з реалізацією заходів щодо їх створення; проводить оцінку та аналіз витрат, пов`язаних з реалізацією запланованих заходів щодо запобігання забрудненню атмосферного повітря; готує інформацію про отримання дозволу для ознайомлення з нею громадськості відповідно до законодавства.

Так, пунктом 9 інформаційної картки визначено вичерпний перелік документів, необхідних для отримання документа дозвільного характеру, а саме: заява від суб`єкта господарювання або уповноваженої ним особи про отримання дозволу (форма затверджена наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 30.05.2006 р. № 266); підтвердження щодо внесення до Переліку установ, організацій та закладів, які здійснюють розробку документів, що обґрунтовують обсяги викидів для підприємств, установ, організацій та громадян-суб`єктів підприємницької діяльності (Наказ Міністерства екології та природних ресурсів України 01.10.2012 р. № 475 «Про затвердження Порядку внесення установ, організацій та закладів, які здійснюють розробку документів, що обґрунтовують обсяги викидів для підприємств, установ, організацій та громадян - суб`єктів підприємницької діяльності, до переліку Мінприроди України»); документи, в яких обґрунтовуються обсяги викидів, для отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря надаються на розгляд в письмовій та електронній формах (згідно Інструкції про загальні вимоги до оформлення документів, у яких обґрунтовуються обсяги викидів, для отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами для підприємств, установ, організацій та громадян-підприємців, затвердженої наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 09.03.2006 р. № 108, та Порядку проведення та оплати робіт, пов`язаних з видачею дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, обліку підприємств, установ, організацій та громадян - підприємців, які отримали такі дозволи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 р. № 302); копія листа Департаменту екології та природних ресурсів облдержадміністрації про реєстрацію звіту з інвентаризації викидів забруднюючих речовин; зареєстрований звіт про інвентаризацію стаціонарних джерел викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря, видів та обсягів викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, пилогазоочисного обладнання (згідно Інструкції № 108 та Порядку № 302); повідомлення про намір отримання дозволу на викиди та обсяги викидів шкідливих речовин в атмосферне повітря (стаття в газеті) в місцевих друкованих засобах масової інформації із зазначенням адреси місцевої держадміністрації, до якої можуть надсилатись зауваження громадських організацій та окремих громадян; інформація місцевих державних адміністрацій про громадські зауваження або їх відсутність; копія листа щодо взяття (зняття) підприємства на державний облік (для об`єктів 2-ї групи, згідно Інструкції №117); копію висновку державної екологічної експертизи або висновку з оцінки впливу на довкілля для об`єкта, на який видається документ дозвільного характеру та для якого здійснення оцінки впливу на довкілля є обов`язковим (ст.11 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» від 23.05.2017р. № 2059-VIII).

Однак, відповідачем в акті позапланової перевірки від 24.07.2019р. №14/125-Д-2019, у приписі, який є невід`ємною частиною акту позапланової перевірки, не зазначено, які саме документи визначено позивачем як обов`язкові для отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря, проте, які не передбачені законом.

Абзацом 4 ч.1 ст. 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», на яку посилається відповідач формулюючи невідповідність визначених п.12 інформаційної картки строків видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря, встановлено, що строк видачі документів дозвільного характеру становить десять робочих днів, якщо інше не встановлено законом.

Тобто, конструкція цієї норми не є абсолютною, а передбачає умови, за яких вказаний у ній строк може бути іншим - якщо інше не встановлено законом.

Законом України «Про охорону атмосферного повітря» строк видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами не встановлено.

Водночас, відповідно до ч.2 ст.10 Закону України «Про адміністративні послуги» у разі якщо законом не визначено граничний строк надання адміністративної послуги, цей строк не може перевищувати 30 календарних днів з дня подання суб`єктом звернення заяви та документів, необхідних для отримання послуги.

Пунктом 8 Порядку № 302 передбачено, що орган, який видав дозвіл, протягом 30 календарних днів розглядає заяву та документи на отримання дозволу і у разі відсутності зауважень видає дозвіл.

З огляду на викладене, твердження ДРС України щодо невідповідності п.12 інформаційної картки адміністративної послуги «Дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами для об`єктів другої та третьої групи» вимогам законодавства є безпідставними.

Таким чином, оскільки, як вірно встановлено судом першої інстанції, висновки акту позапланової перевірки від 24.07.2019 р. № 14/125-Д-2019 є безпідставними, а тому припис про усунення порушень вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, який є невід`ємною частиною такого акту, є протиправним та підлягає скасуванню.

Згідно ч.2 ст.77 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Однак, відповідачем, як суб`єктом владних повноважень належними та допустимими доказами не доведено правомірність свого рішення, а тому суд першої інстанції дійшов до обґрунтованого висновку щодо задоволення позову.

Крім того, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції.

На підставі викладеного, оскільки судом першої інстанції при вирішенні справи правильно застосовано норми матеріального та процесуального права, рішення суду першої інстанції в порядку ст.316 КАС України підлягає залишенню без змін.

Керуючись ст.ст. 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Державної регуляторної служби України залишити без задоволення, а рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 06 листопада 2019 року залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня отримання судового рішення.

Головуючий суддя Крусян А.В.
Судді Градовський Ю.М. Яковлєв О.В.