Справа № 540/695/20
Суддя: Пекний А.С.
Дата ухвалення: 2020-05-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ХЕРСОНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________
РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 травня 2020 р.м. ХерсонСправа № 540/695/20
Херсонський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Пекного А.С., розглянувши в порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Служби автомобільних доріг у Херсонській області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії,

встановив:

ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Служби автомобільних доріг у Херсонській області (далі - відповідач, САД у Херсонській області, Служба), в якому просить:

- визнати протиправними дії відповідача по відмові у наданні дозволу на будівництво споруд у межах смуги відведення автомобільної дороги загального користування державного значення Р-47 Херсон - Нова Каховка - Генічеськ за межами с. Тягинка Бериславського району Херсонської області, згідно ситуаційного плану місця розташування земельної ділянки, яка належить на праві власності позивачу згідно державного акту на право власності на земельну ділянку Серія ЯА №250462 від 21.03.2008 року;

- зобов`язати САД у Херсонській області надати ОСОБА_1 дозвіл на будівництво споруд у межах смуги відведення автомобільної дороги загального користування державного значення Р -47 Херсон - Нова Каховка - Генічеськ за межами с. Тягинка Бериславського району Херсонської області, згідно ситуаційного плану місця розташування земельної ділянки, яка належить на праві власності позивачу згідно державного акту на право власності на земельну ділянку Серія ЯА №250462 від 21.03.2008 року.

Позовні вимоги мотивує тим, що йому на праві приватної власності належать дві земельні ділянки площею по 0,2500 га, одна з цільовим призначенням «для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд», які розташовані в с. Тягінка Бериславського району Херсонської області уздовж автомобільної дороги загального користування державного значення Р-47 Херсон - Нова Каховка - Генічеськ, яка знаходиться на балансі САД у Херсонській області. Позивач має бажання розпочати будівництво житлового будинку, а для цього необхідно улаштувати новий заїзд до земельної ділянки безпосередньо з автомобільної дороги в межах смуги її відведення, що відповідно до Закону України «Про автомобільні дороги» здійснюється на підставі дозволу на розміщення, будівництво споруд, об`єктів дорожнього сервісу, автозаправних станцій, прокладання інженерних мереж та виконання інших робіт у межах смуги відведення автомобільних доріг, який надається органами державного управління автомобільними дорогами. Вказаним законом передбачено, що органи державного управління автомобільними дорогами за попереднім погодженням з відповідними підрозділами Національної поліції у 30-денний строк приймають рішення про видачу дозволу на розміщення, будівництво, реконструкцію та функціонування в межах смуги відведення автомобільних доріг загального користування об`єктів, зазначених у частині першій цієї статті, або про відмову у видачі такого дозволу згідно з вичерпним переліком підстав для відмови. Оскільки САД у Херсонській області є територіальним органом Державного агентства автомобільних доріг України, яке в свою чергу є органом державного управління автомобільними дорогами, то позивач звернувся до відповідача із заявою та пакетом документів для видачі дозволу на будівництво в межах смуги відведення автомобільної дороги загального користування державного значення Р-47 Херсон - Нова Каховка - Генічеськ, а саме улаштування заїзду до його земельної ділянки.

Відповідач відмовив йому у видачі дозволу з посиланням на відсутність затвердженого порядку видачі такого роду дозволів та запропонував звернутись до Державного агентства автомобільних доріг України. Тому позивач звернувся вже до Державного агентства автомобільних доріг України, але останній також відмовив у видачі дозволу, посилаючись на відсутність затверджених нормативно-правових актів, які б регулювали здійснення ним дозвільних процедур.

Позивач вважає таку відмову протиправною, оскільки вона не передбачена у вичерпному переліку підстав для відмови у видачі дозволу, який визначено у статті 37 Закону України «Про автомобільні дороги», у той час як повноваження щодо видачі таких дозволів прямо покладені законодавством на Державне агентство автомобільних доріг України, при тому що державні органи не вправі посилатись на відсутність певного правового акту, який визначав би механізм реалізації прав і свобод громадян, закріплених в конституційних чи інших актах. Також позивач вказує, що відмовою у видачі дозволу відповідач порушує його право власності на майно, обмеживши розпорядження ним.

Ухвалою від 19.03.2020р. відкрито провадження у справі та вирішено розглядати її за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні). Відповідача зобов`язано надати докази.

08.04.2020р. відповідачем подано відзив на позовну заяву, а позивачем - відповідь на відзив.

У відзиві САД у Херсонській області заперечує проти задоволення позову та вказує, що Службою не було допущено порушень прав, свобод чи інтересів позивача. Зокрема, САД у Херсонській області є державною організацією, яка належить до сфери управління Державного агентства автомобільних доріг України, а останнє є центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері дорожнього господарства та управління автомобільними дорогами загального користування державного значення, який видає дозволи на розміщення, будівництво споруд, об`єктів дорожнього сервісу, автозаправних станцій, прокладання інженерних мереж та виконання інших робіт у межах смуги відведення автомобільних доріг. Позивачу на його заяву відповідно до повноважень Служби надано відповідь з пропозицією звернутись до Державного агентства автомобільних доріг України, яке уповноважено видавати дозволи на розміщення, будівництво споруд, об`єктів дорожнього сервісу, автозаправних станцій, прокладання інженерних мереж та виконання інших робіт у межах смуги відведення автомобільних доріг. Позивач потім звертався до Державного агентства автомобільних доріг України, яке надало відповідь щодо неможливості видачі запитуваного дозволу через відсутність затверджених в установленому порядку нормативно-правових актів, які регулювали би здійснення Державним агентством автомобільних доріг України дозвільних процедур.

Щодо надання доказів Служба зазначила, що автомобільна дорога загального користування державного значення Р-47 Херсон - Нова Каховка - Генічеськ згідно із статтею 5-1 Закону України «Про автомобільні дороги» є автомобільною дорогою оборонного значення, а тому з урахуванням триваючого стану особливого періоду та вимог Закону України «Про державну таємницю» надати будь-які документи, що стосуються вказаної автомобільної дороги не має можливості.

Позивач у відповіді на відзив зазначає, що відповідачем не спростовано його доводи щодо протиправності відмови у видачі дозволу, а також знов наголошує на тому, що йому було відмовлено у видачі дозволу з підстав, не передбачених законодавством.

За змістом статей 258, 262 КАС України, розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження здійснюється судом за правилами, встановленими цим Кодексом для розгляду справи за правилами загального позовного провадження, з особливостями, визначеними у цій главі. Розгляд справи по суті за правилами спрощеного позовного провадження починається з відкриття першого судового засідання. Якщо судове засідання не проводиться, розгляд справи по суті розпочинається через тридцять днів, а у випадках, визначених статтею 263 цього Кодексу, - через п`ятнадцять днів з дня відкриття провадження у справі. Суд розглядає справи за правилами спрощеного позовного провадження протягом розумного строку, але не більше шістдесяти днів із дня відкриття провадження у справі.

Згідно ч.ч.1, 4 ст.243, ч.ч.1, 4, 5 ст.250 КАС України суди ухвалюють рішення іменем України негайно після закінчення судового розгляду. Судове рішення, постановлене у письмовому провадженні, повинно бути складено у повному обсязі не пізніше закінчення встановлених цим Кодексом строків розгляду відповідної справи, заяви або клопотання.

Судове рішення (повне або скорочене) проголошується у судовому засіданні, яким завершується розгляд справи, негайно після виходу суду з нарадчої кімнати публічно, крім випадків, встановлених цим Кодексом. У разі неявки всіх учасників справи у судове засідання, яким завершується розгляд справи, ухвалення рішення, винесеного без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні), суд підписує рішення без його проголошення. Датою ухвалення судового рішення є дата його проголошення (незалежно від того, яке рішення проголошено - повне чи скорочене). Датою ухвалення судового рішення в порядку письмового провадження є дата складення повного судового рішення.

Провадження у даній справі відкрито 19.03.2020р., тому строк її розгляду завершується 18.05.2020р., відповідно не пізніше цієї дати повинно бути ухвалено рішення по суті позовних вимог, враховуючи, що розгляд справи відбувається у порядку письмового провадження.

Дослідивши матеріали справи, оцінивши наявні у ній докази та наведені учасниками справи у заявах по суті доводи, проаналізувавши чинне законодавство, яке регулює спірні правовідносини, суд приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення позову.

Судом встановлено, що ОСОБА_1 є власником земельної ділянки площею 0,2500 га, кадастровий номер :01:087:0004 з цільовим призначенням для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд, а також земельної ділянки площею 0,2500 га, кадастровий номер :01:087:0005 з цільовим призначенням для ведення особистого селянського господарства, які розташовані в с. Тягінка Бериславського району Херсонської області.

Ці обставини підтверджуються державними актами на право власності на земельну ділянку серії ЯА №250462 та №250463.

Згідно із цими державними актами частини земельних ділянок площами 0,0920 га та 0,0080 га знаходяться в охоронній зоні Вл 10 кВ.

Земельні ділянки розташовані поруч (вздовж) із автомобільною дорогою загального користування державного значення Р-47 Херсон - Нова Каховка - Генічеськ.

Маючи бажання улаштувати до власних земельних ділянок новий заїзд безпосередньо з автомобільної дороги загального користування державного значення Р-47 Херсон - Нова Каховка - Генічеськ за межами с. Тягінка, для чого потрібно виконати ряд будівельних робіт в межах смуги відведення указаної автомобільної дороги, позивач 23.10.2019р. звернувся до САД у Херсонській області із заявою, у якій просив надати дозвіл на улаштування заїзду до земельної ділянки згідно ситуаційного плану, який додавався.

На цю заяву Служба відповіла листом від 19.11.2019р. №93-10/1750, за змістом якого повідомила позивача про те, що згідно із статтею 37 Закону України «Про автомобільні дороги» та підпункту 8 пункту 4 затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.09.2014р. №439 «Положення про Державне агентство автомобільних доріг України» на Державне агентство автомобільних доріг України (Укравтодор) покладено завдання щодо видачі дозволів на розміщення, будівництво споруд, об`єктів дорожнього сервісу, автозаправних станцій, прокладання інженерних мереж та виконання інших робіт у межах смуги відведення автомобільних доріг. Відповідач указав, що для забезпечення дозвільної діяльності Укравтодором розроблено проект закону, яким регламентовано порядок провадження дозвільної процедури та отримання такого дозволу, але наразі рішень щодо порядку здійснення Укравтодором дозвільної діяльності Урядом України не прийнято, відтак запропонував позивачу звернутись за видачею дозволу до Державного агентства автомобільних доріг України.

Тоді позивач 18.12.2019р. звернувся до Державного агентства автомобільних доріг України із заявою про видачу дозволу.

Державне агентство автомобільних доріг України листом від 06.02.2020р. №794/7/7.2-9-4484/10 за наслідками розгляду заяви позивача повідомила, що відповідно до статті 37 Закону України «Про автомобільні дороги» та підпункту 8 пункту 4 затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.09.2014р. №439 «Положення про Державне агентство автомобільних доріг України» Укравтодор видає дозвіл на розміщення, будівництво споруд, об`єктів дорожнього сервісу, автозаправних станцій, прокладання інженерних мереж та виконання інших робіт у межах смуги відведення автомобільних доріг, але у зв`язку із відсутністю чинного нормативно-правового акту, який би регулював здійснення Укравтодором дозвільних процедур, видача відповідних дозволів буде проводитись Укравтодором після прийняття в установленому порядку відповідних нормативно-правових актів. Окремо зазначено, що цей лист не є дозволом на провадження господарської діяльності в межах смуги відведення автомобільної дороги державного значення Р-47 Херсон - Нова Каховка - Генічеськ.

Уважаючи, що САД у Херсонській області як територіальний орган Державного агентства автомобільних доріг України протиправно відмовив йому у видачі дозволу, позивач звернувся до суду із даним позовом.

При вирішенні цього спору суд виходить з того. що відповідно до статті 37 Закону України від 08.09.2005р. № 2862-IV «Про автомобільні дороги» (далі - Закон № 2862-IV), будівництво споруд, об`єктів дорожнього сервісу, автозаправних станцій, прокладення інженерних мереж та виконання інших робіт у межах смуги відведення автомобільних доріг здійснюються згідно з дозволом органів державного управління автомобільними дорогами та за попереднім погодженням з відповідними підрозділами Національної поліції в порядку, передбаченому законодавством України.

Органи державного управління автомобільними дорогами видають за погодженням з відповідними підрозділами Національної поліції на платній основі дозволи на розміщення, будівництво, реконструкцію та функціонування в межах смуги відведення автомобільних доріг загального користування об`єктів, зазначених у частині першій цієї статті, в порядку, затвердженому Кабінетом Міністрів України.

Органи державного управління автомобільними дорогами у 30-денний строк приймають рішення про видачу дозволу на розміщення, будівництво, реконструкцію та функціонування в межах смуги відведення автомобільних доріг загального користування об`єктів, зазначених у частині першій цієї статті, або про відмову у видачі такого дозволу.

Підставою для відмови у видачі та анулювання дозволу можуть бути: попереднє визначення даної ділянки дороги для іншого об`єкта або споруди; віднесення ділянки дороги до аварійно-небезпечної або місця чи ділянки концентрації дорожньо-транспортних пригод; невідповідність місця розташування об`єкта дорожнього сервісу нормативним вимогам та планам розвитку інфраструктури дорожнього сервісу; перспективні плани реконструкції або розширення автомобільної дороги, що призведе до демонтажу споруд.

Усі спори, пов`язані з провадженням виробничої діяльності на автомобільних дорогах, вирішуються в судовому порядку.

Отже, цією правовою нормою установлено, що, по-перше, дозвіл на розміщення, будівництво, реконструкцію та функціонування споруд, об`єктів дорожнього сервісу, автозаправних станцій, прокладення інженерних мереж та виконання інших робіт в межах смуги відведення автомобільних доріг загального користування видається органами державного управління автомобільними дорогами; по-друге, ці органи у 30-денний строк приймають одне з двох рішень - або про видачу дозволу, або про відмову у його видачі; по-третє, процедура розгляду питання про видачу дозволу має встановлюватись законодавством.

Пунктом 64 Додатку до Закону України від 19.05.2011р. №3392-VI «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності» передбачено такий дозвільний документ, який видається на підставі Закону України «Про автомобільні дороги», як «дозвіл на розміщення, будівництво споруд, об`єктів дорожнього сервісу, автозаправних станцій, прокладання інженерних мереж та виконання інших робіт у межах смуги відведення автомобільних доріг».

Абзацом 10 частини 1 статті 1 Закону № 2862-IV визначено, що орган управління - це орган, призначений для управління автомобільними дорогами (вулицями), забезпечення їх функціонування, розвитку та фінансування.

Згідно із статтею 10 цього Закону, органами, що здійснюють управління автомобільними дорогами загального користування, є:

- центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері дорожнього господарства;

- центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері дорожнього господарства та управління автомобільними дорогами загального користування державного значення;

- Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні та Севастопольська міська державні адміністрації.

Центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері дорожнього господарства, є Міністерство інфраструктури України згідно із відповідним Положенням, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30.06.2015р. №460.

Натомість центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері дорожнього господарства та управління автомобільними дорогами загального користування державного значення є Державне агентство автомобільних доріг України (Укравтодор) згідно із відповідним Положенням, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 10.09.2014р. №439.

Відповідно до підпункту 8 пункту 4 Положення про Державне агентство автомобільних доріг України, Укравтодор відповідно до покладених на нього завдань видає дозвіл на розміщення, будівництво споруд, об`єктів дорожнього сервісу, автозаправних станцій, прокладення інженерних мереж та виконання інших робіт у межах смуги відведення автомобільних доріг.

У той же час, зі змісту вказаного Положення вбачається, що територіальні органи в Укравтодорі відсутні.

Також слід врахувати, що відповідно до постанови Кабінету Міністрів України № 420 від 28.02.2000р. «Про структуру управління дорожнім комплексом», підтримано пропозицію Міністерства транспорту України щодо створення в АР Крим, областях і м. Севастополі адміністрацій автомобільних доріг загального користування на базі обласних управлінь по будівництву, ремонту і експлуатації автомобільних доріг, що будуються в АР Крим та областях, Севастопольського управління автомобільних доріг, які ліквідуються, з підпорядкуванням їх Українській державній корпорації по будівництву, ремонту та утриманню автомобільних доріг, покладенням на них функцій замовника з усього комплексу дорожніх робіт у регіонах та передачею на їх баланс мережі автомобільних доріг загального користування

Згідно з наказом Міністерства транспорту України № 121 від 28.03.2000р. «Про структуру управління дорожнім комплексом України», вирішено створити в Автономній республіці Крим, областях і місті Севастополі адміністрації автомобільних доріг з підпорядкуванням їх Українській державній корпорації по будівництву, ремонту та утриманню автомобільних доріг, передачею на їх баланс мережі автомобільних доріг загального користування і покладення на них функцій по утриманню та розвитку; реорганізувати обласні управління по будівництву, ремонту і експлуатації автомобільних доріг і управління магістральних доріг шляхом перетворення їх відособлених підрозділів у самостійні державні підприємства.

Указом Президента України від 08.11.2001р. №1056/2001 утворено Державну службу автомобільних доріг України як центральний орган виконавчої влади, ліквідувавши Українську державну корпорацію по будівництву, ремонту та утриманню автомобільних доріг, а указом Президента України від 19.01.2002р. №50/2002 було затверджено Положення про Державну службу автомобільних доріг України (Укравтодор), пунктом 8 якого було передбачалось, що Укравтодор реалізовує свої повноваження безпосередньо та через установи і організації, що належать до сфери його управління.

Постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001р. №1809 «Деякі питання Державної служби автомобільних доріг» було установлено, що до сфери управління Державної служби автомобільних доріг належать державні підприємства, установи та організації, що входили до складу ліквідованої Української державної корпорації по будівництву, ремонту та утриманню автомобільних доріг.

Згідно з наказом Державної служби автомобільних доріг України № 113 від 15.03.2002 «Про зміни в організаційній структурі Державної служби автомобільних доріг України», перейменовано Адміністрації автомобільних доріг в АР Крим, областях та м. Севастополі у Служби автомобільних доріг в АР Крим, областях і м. Севастополі. Служби автомобільних доріг в АР Крим, областях і м. Севастополі є правонаступниками відповідних Адміністрацій автомобільних доріг в АР Крим, областях та м. Севастополі.

Постановою Кабінету Міністрів України від 06.08.2003р. №1221 «Деякі питання управління дорожнім комплексом» вирішено прийняти пропозицію Державної служби автомобільних доріг про покладення на служби автомобільних доріг в Автономній Республіці Крим, областях і м. Севастополі функцій замовника виконання робіт з будівництва, реконструкції, ремонту та утримання автомобільних доріг загального користування. Установлено, що утримання служб автомобільних доріг в Автономній Республіці Крим, областях і м. Севастополі здійснюється в межах кошторису витрат, затвердженого Державною службою автомобільних доріг, за рахунок коштів, передбачених у вартості будівництва, реконструкції, ремонту та утримання автомобільних доріг загального користування, що перебувають на їх балансі.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 23.11.2011р. №1221-р «Питання управління Державною службою автомобільних доріг об`єктами державної власності» затверджено перелік державних підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління Державної служби автомобільних доріг, до яких віднесено і Службу автомобільних доріг у Херсонській області.

Указом Президента України від 06.04.2011р. №370/2011 «Питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади» утворено Державне агентство автомобільних доріг України, реорганізувавши Державну службу автомобільних доріг України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 10.09.2014р. №439 затверджено Положення про Державне агентство автомобільних доріг України, відповідно до якого Державне агентство автомобільних доріг України (Укравтодор) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра інфраструктури і який реалізує державну політику у сфері дорожнього господарства та управління автомобільними дорогами загального користування державного значення. Указане Положення не передбачає наявності в Укравтодору територіальних органів.

Відповідач - Служба автомобільних доріг у Херсонській області, діє на підставі затвердженого наказом Укравтодору від 29.07.2019р. №257 Положення (у новій редакції), відповідно до якого САД у Херсонській області є державною неприбутковою організацією - юридичною особою публічного права, заснована на державній формі власності і належить до сфери управління Державного агентства автомобільних доріг України.

Цим Положенням визначені мета, предмет і напрямки діяльності САД у Херсонській області, а також її повноваження, право і обов`язки.

Зокрема, метою діяльності Служби є забезпечення розвитку та функціонування автомобільних доріг загального користування державного значення та їх складових у Херсонській області шляхом виконання дорожніх робіт з будівництва, реконструкції, ремонтів та утримання, а основним предметом діяльності є виконання функцій замовника робіт та послуг з будівництва, реконструкції, ремонтів та утримання автомобільних доріг та іншого державного майна та одержувача бюджетних коштів.

Вказаним Положенням не передбачено повноважень САД у Херсонській області щодо надання адміністративних послуг або щодо видачі дозвільних документів.

У зв`язку з цим суд зауважує, що правові засади діяльності міністерств, інших центральних органів виконавчої влади визначені Законом України від 17.03.2011р. № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» (далі - Закон № 3166-VI).

Організація, повноваження і порядок діяльності міністерств, інших центральних органів виконавчої влади визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України. Положення про міністерства, інші центральні органи виконавчої влади затверджує Кабінет Міністрів України. (стаття 3 Закону № 3166-VI).

Центральні органи виконавчої влади утворюються для виконання окремих функцій з реалізації державної політики як служби, агентства, інспекції, комісії. Діяльність центральних органів виконавчої влади спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через відповідних міністрів згідно із законодавством. (стаття 16 Закону № 3166-VI).

Територіальні органи центрального органу виконавчої влади утворюються як юридичні особи публічного права в межах граничної чисельності державних службовців та працівників центрального органу виконавчої влади і коштів, передбачених на його утримання, ліквідовуються, реорганізовуються за поданням міністра, який спрямовує та координує діяльність центрального органу виконавчої влади, Кабінетом Міністрів України. Пропозиції щодо утворення, реорганізації та ліквідації територіальних органів центрального органу виконавчої влади на розгляд міністрові вносить керівник центрального органу виконавчої влади.

Територіальні органи центрального органу виконавчої влади можуть утворюватись, ліквідовуватись, реорганізовуватись керівником центрального органу виконавчої влади як структурні підрозділи апарату центрального органу виконавчої влади за погодженням з міністром, який спрямовує та координує діяльність центрального органу виконавчої влади, та Кабінетом Міністрів України.

Територіальні органи центрального органу виконавчої влади створюються у випадках, коли їх створення передбачено положенням про центральний орган виконавчої влади, затвердженим Кабінетом Міністрів України (стаття 21 Закону № 3166-VI).

У той же час, за приписами частини 3 статті 2 Закону № 3166-VI підприємства, установи та організації, що належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, не можуть здійснювати владні повноваження, крім випадків, визначених законом.

Отже, як вбачається з аналізу наведених нормативних і розпорядчих актів, повноваження з виконання публічної функції щодо видачі таких дозвільних документів, як дозволів на розміщення, будівництво споруд, об`єктів дорожнього сервісу, автозаправних станцій, прокладання інженерних мереж та виконання інших робіт у межах смуги відведення автомобільних доріг - належить Державному агентству автомобільних доріг України як центральному органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері дорожнього господарства та управління автомобільними дорогами загального користування державного значення.

САД у Херсонській області не є територіальним органом Державного агентства автомобільних доріг України, а являється державною організацією, яка належить до сфери управління Укравтодору, тому не може бути наділена повноваженнями з видачі дозволів на розміщення, будівництво споруд, об`єктів дорожнього сервісу, автозаправних станцій, прокладання інженерних мереж та виконання інших робіт у межах смуги відведення автомобільних доріг.

Отже, з наведеного слід зробити висновок, що САД у Херсонській області не є тим суб`єктом, до повноважень якого належить видача дозволів на розміщення, будівництво споруд, об`єктів дорожнього сервісу, автозаправних станцій, прокладання інженерних мереж та виконання інших робіт у межах смуги відведення автомобільних доріг.

З огляду на викладене, відмова відповідача у видачі дозволу не є протиправною і такою, що порушує права, свободи та інтереси позивача, позаяк САД у Херсонській області не наділено компетенцією вирішувати питання, яке порушив позивач.

У зв`язку із наведеним слід зазначити, що відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина 1 статті 2 КАС України).

Як визначено у статті 4 КАС України, публічно-правовий спір - це спір, у якому:

хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або

хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або

хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Також визначено, що відповідач - це суб`єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача; відповідно, суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Згідно із статтею 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1 - 4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Статтею 19 КАС України установлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

У відповідності із приписами статті 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом.

Статтею 46 КАС України визначено, що сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач, а відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

КАС України у статті 48 визначені правила заміни неналежної сторони.

Так, якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Суд має право за клопотанням позивача до ухвалення рішення у справі залучити до участі у ній співвідповідача.

Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача. Заміна відповідача допускається до ухвалення рішення судом першої інстанції.

Під час вирішення питання про залучення співвідповідача чи заміну належного відповідача суд враховує, зокрема, чи знав або чи міг знати позивач до подання позову у справі про підставу для залучення такого співвідповідача чи заміну неналежного відповідача.

Зі змісту наведених положень процесуального законодавства вбачається, що належним є відповідач, який дійсно є суб`єктом порушеного, оспорюваного чи невизнаного матеріального правовідношення. Належність відповідача визначається, перш за все, за нормами матеріального права. Відтак, неналежним відповідачем є особа, яка не має відповідати за пред`явленим позовом.

Тобто у разі, якщо норма матеріального права, яка підлягає застосуванню за вимогою позивача, вказує на те, що відповідальність повинна нести інша особа, а не та, до якої пред`явлено позов, оскільки не є учасником спірних правовідносин, то підстави для задоволення такого позову відсутні.

Таку саме правову позицію висловив Верховний Суд у постанові від 21 грудня 2018 року по справі №803/1252/17.

Як видно з матеріалів справи, позивач звертався з приводу надання спірного дозволу як до САД у Херсонській області, так і до Державного агентства автомобільних доріг України, кожний з яких відмовив у наданні дозволу з різних підстав.

При цьому позивач оскаржує лише дії САД у Херсонській області щодо відмови у видачі дозволу, але не ставить питання про визнання протиправною відмови Державного агентства автомобільних доріг України.

Натомість компетенцією з видачі дозволів наділене Державне агентство автомобільних доріг України, але саме його рішень, дій чи бездіяльності позивач не оскаржує, хоча цей суб`єкт навів власні підстави відмови у видачі дозволу, які різняться від підстав, які викладались відповідачем.

Більше того, позивач заздалегідь був обізнаний про підстави для звернення до суду із вимогами до Державного агентства автомобільних доріг України, але визначив в якості відповідача саме САД у Херсонській області. Зокрема, відповідач у листі від 19.11.2019р. №03-16/1750 роз`яснив позивачу з посиланням на законодавство та затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 10.09.2014р. №439 Положення про Державне агентство автомобільних доріг України, що повноваження з видачі дозволів покладено саме на вказане агентство і запропонував звернутись до Укравтодору. Скориставшись цим роз`ясненням, позивач 18.12.2019р. звернувся до Державного агентства автомобільних доріг України, яке не прийняло з порушеного питання рішення про надання або відмову в наданні дозволу, а виклало у листі від 06.02.2020р. №794/7/7.2-9-4484/10 власні міркування про те, що видача дозволу неможлива унаслідок відсутності визначеного законами України та Кабінетом Міністрів України порядку здійснення Укравтодором дозвільних процедур.

Таким чином, порушення прав позивача, на захист яких подано цей позов, може становити бездіяльність Державного агентства автомобільних доріг України, яка позивачем не оскаржується і полягає у неприйнятті передбаченого статтею 37 Закону № 2862-IV рішення про надання чи відмову в наданні дозволу за наслідками розгляду заяви позивача.

Проте позивач оскаржив дії САД у Херсонській області, яке не є учасником регульованих Законом № 2862-IV правовідносин щодо видачі дозволів на розміщення, будівництво споруд, об`єктів дорожнього сервісу, автозаправних станцій, прокладання інженерних мереж та виконання інших робіт у межах смуги відведення автомобільних доріг.

Наведене, на думку суду, також перешкоджає здійсненню такої процесуальної дії, як заміна неналежного відповідача.

Суд при цьому не приймає доводи позивача про наділення САД у Херсонській області як територіального органу Державного агентства автомобільних доріг України, повноваженнями щодо видачі дозволів на розміщення, будівництво споруд, об`єктів дорожнього сервісу, автозаправних станцій, прокладання інженерних мереж та виконання інших робіт у межах смуги відведення автомобільних доріг, оскільки вони не відповідають наведеному вище нормативному регулюванню. Зокрема, судом встановлено, що САД у Херсонській області не є територіальним органом Державного агентства автомобільних доріг України, а являється державною організацією, яка лише відноситься до сфери управління Державного агентства автомобільних доріг України.

Також суд не може взяти до уваги посилання позивача на порушення (обмеження) його права розпоряджатись майном, оскільки таких обставин він не довів. У цьому аспекті слід врахувати, що спірне питання стосується не обмеження на вчинення дій з приватним майном позивача, а з наданням йому дозволу фактично вчинити дії з майном, яке є державною власністю, належить до сфери управління Державного агентства автомобільних доріг України і перебуває на балансі САД у Херсонській області, оскільки інтересом позивача є улаштування у межах смуги відведення автомобільної дороги загального користування державного значення Р-47 Херсон - Нова Каховка - Генічеськ за межами с. Тягинка Бериславського району Херсонської області (яка йому не належить) іншого заїзду до його земельної ділянки.

Підсумовуючи усе вищевикладене, суд приходить до висновку про відмову у задоволенні позову, оскільки обставин порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів позивача в ході судового розгляду не установлено.

У той же час позивач не обмежений у праві оскаржувати в судовому порядку рішення, дії чи бездіяльність Державного агентства автомобільних доріг України з приводу відмови у наданні йому спірного дозволу або бездіяльності щодо прийняття рішення про надання чи відмови у наданні такого дозволу.

Оскільки у задоволенні позову відмовлено, то розподіл судових витрат не здійснюється..

Керуючись статтями 9, 14, 73-78, 90, 143, 242-246, 250, 255, 257-262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

вирішив:

У задоволенні позову ОСОБА_1 до Служби автомобільних доріг у Херсонській області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії - відмовити.

Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку безпосередньо до П`ятого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги в 30-денний строк з дня складання повного судового рішення, при цьому відповідно до п.п. 15.5 п. 15 розділу VII "Перехідні положення" КАС України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються через суд першої інстанції, який ухвалив відповідне рішення.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо вона не була подана у встановлений строк. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після закінчення апеляційного розгляду справи.

Відповідно до п. 3 розділу VI "Прикінцеві положення" КАС України під час дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19), строки, визначені статтями 47, 79, 80, 114, 122, 162, 163, 164, 165, 169, 177, 193, 261, 295, 304, 309, 329, 338, 342, 363 цього Кодексу, а також інші процесуальні строки щодо зміни предмета або підстави позову, збільшення або зменшення розміру позовних вимог, подання доказів, витребування доказів, забезпечення доказів, а також строки звернення до адміністративного суду, подання відзиву та відповіді на відзив, заперечення, пояснень третьої особи щодо позову або відзиву, залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви, пред`явлення зустрічного позову, розгляду адміністративної справи, апеляційного оскарження, розгляду апеляційної скарги, касаційного оскарження, розгляду касаційної скарги, подання заяви про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами продовжуються на строк дії такого карантину.

Суддя А.С. Пекний

кат. 112010200