Справа № 9901/513/19
Суддя: Гриців Михайло Іванович
Дата ухвалення: 2020-02-27 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 лютого 2020 року

м. Київ

Справа № 9901/513/19

Провадження № 11-1240заі19

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Гриціва М. І.,

суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Яновської О. Г.

розглянула у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Генеральної прокуратури України (далі - ГПУ) на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11 листопада 2019 року (судді Стеценко С. Г., Саприкіна І. В., Стародуб О. П., Кравчук В. М., Чиркін С. М.) в адміністративній справі за позовом ГПУ до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП, Рада), третя особа - ОСОБА_1 , про визнання протиправним та скасування рішення і

ВСТАНОВИЛА:

1. У вересні 2019 року ГПУ звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просила:

визнати протиправним та скасувати рішення ВРП від 20 серпня 2019 року №2215/0/15-19 «Про відмову у задоволенні клопотання заступника Генерального прокурора ОСОБА_5 про тимчасове відсторонення судді Окружного адміністративного суду міста Києва ОСОБА_1 від здійснення правосуддя у зв`язку з притягненням до кримінальної відповідальності» (далі - Спірне рішення).

Вимоги мотивувала тим, що Спірне рішення, яким Рада відмовила у задоволенні клопотання заступника Генерального прокурора ОСОБА_5 про тимчасове відсторонення судді Окружного адміністративного суду міста Києва ОСОБА_1 від здійснення правосуддя у зв`язку з притягненням до кримінальної відповідальності, є протиправним і таким, що підлягає скасуванню з підстав, передбачених статтею 65 Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798-VIII), оскільки його ухвалив неповноважний склад ВРП й у ньому бракує посилань на визначені законом підстави його ухвалення та мотиви, з яких відповідач дійшов до таких висновків.

2. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 11 листопада 2019 року провадження у справі закрив.

Насамперед суд першої інстанції виходив з того, що відсутність регламентації у національному праві оскарження рішень про відмову у відстороненні судді від посади є розумним обмеженням у цій процедурі, покликаним не перевантажувати судову систему за умови, якщо чинне законодавство передбачає конкретні способи захисту прав та інтересів зацікавленої особи. В аспекті цього суд вирішив, що позов ГПУ з окресленими вимогами не підлягає судовому розгляду.

3. ГПУ не погодилася із рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11 листопада 2019 року і подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Намагається переконати, що суд у межах цієї справи надав позивачу формальну відповідь про відмову в розгляді справи, яка ґрунтується на суперечливій та непослідовній аргументації. Рішення ВРП має бути максимально вичерпним, ґрунтовним, повинне розкривати мотиви його ухвалення. Дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен переглянути рішення, прийняті на підставі реалізації цих дискреційних повноважень, особливо якщо позивач указує на явні та очевидні порушення під час їх ухвалення.

Наголошує, що позов подано належним позивачем у зв`язку з тим, що Спірне рішення порушує існуючий принцип правової визначеності у відповідних правовідносинах щодо доцільності відсторонення судді від здійснення правосуддя, внаслідок чого суддя, підозрюваний у вчиненні злочинів проти правосуддя, має можливість продовжувати здійснювати правосуддя, а позивача внаслідок його постановлення позбавлено права навіть за наявності нових обставин та підстав повторно звернутися до ВРП з клопотанням про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя у зв`язку з притягненням до кримінальної відповідальності.

Указує і на те, що до спірних відносин не можуть застосовуватись висловлені Великою Палатою Верховного Суду висновки у справах № 800/414/17 та 9901/920/18, позаяк у цих справах Верховний Суд закрив провадження з підстав відсутності повноважень у позивачів на звернення до адміністративного суду з позовом про оскарження рішення ВРП, виснувавши, що можливість звернення суб`єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов`язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачене законом.

Натомість виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді визначені Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII), за яким такими випадками є порушення або загроза порушення інтересів держави.

Зазначає, що у цій справі позов подано належним позивачем у зв`язку з виконанням ним власних функцій, у межах повноважень, визначених спеціальним законом, за наявності прямо передбаченого законом права звернення до адміністративного суду.

Спірне рішення, на думку позивача, має персональний характер, а тому є актом індивідуальної дії, оскільки породжує певні правові наслідки, які впливають на права і свободи тільки того суб`єкта, якому його адресовано. У цьому випадку, якщо керуватися резолютивною частиною Спірного рішення - стосовно правових наслідків для прокурора.

Тобто, указує позивач, оскаржуваним актом про відмову заступнику Генерального прокурора в задоволенні клопотання прийнято рішення відносно диспозитивного права прокурора та породжено правові наслідки у вигляді заборони повторно звернутись з подібним клопотанням у цьому кримінальному провадженні.

Не погоджується ГПУ з позицією суду першої інстанції стосовно того, що висновки Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) в порядку аналогії не можуть застосовуватися для захисту прав та інтересів суб`єктів владних повноважень.

4. ВРП у відзиві на апеляційну скаргу ГПУ просить залишити її без задоволення, а оскаржуване рішення - без змін.

Покликаючись на практику Великої Палати Верховного Суду, вказує, зокрема, на те, що можливість звернення суб`єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов`язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачене законом.

Звертає увагу, що ні Закон № 1697-VII, ні Закон № 1798-VIII, ні Закон України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII) не наділяють ГПУ повноваженнями звертатися з позовом до суду щодо оскарження рішень ВРП, ухвалених за результатами розгляду клопотання Генерального прокурора України або його заступника про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя у зв`язку з притягненням до кримінальної відповідальності. У компетенційних спорах позивачем є суб`єкт владних повноважень, якщо він вважає, що інший суб`єкт владних повноважень своїм рішенням або діями втрутився у його компетенцію або що прийняття такого рішення чи вчинення дій є його прерогативою.

Зазначає, що у спірних відносинах право звернення Генерального прокурора України до ВРП із клопотанням про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя було реалізоване. Воднораз чинне законодавство не обмежує право звернення до ВРП із клопотанням про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя в межах одного й того ж кримінального провадження за наявності інших підстав для відсторонення чи на різних стадіях кримінального провадження.

5. Велика Палата Верховного Суду дослідила матеріали справи, зважила на письмові звернення до суду, що стосуються суті спору, і дійшла такого висновку.

Фактичні обставини справи можна викласти так.

Слідчий відділ Служби безпеки України у Чернігівській області за процесуальним керівництвом прокурорів відділу процесуального керівництва управління організації та процесуального керівництва в кримінальних провадженнях про злочини спеціальної категорії Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, нагляду за додержанням законів його оперативними підрозділами та підтримання публічного обвинувачення у відповідних провадженнях ГПУ здійснює досудове розслідування у кримінальному провадженні від 05 серпня 2019 року № 0000051 за підозрою ОСОБА_2 у вчиненні кримінальних правопорушень, передбачених частиною третьою статті 27, частиною першою статті 3511, частиною третьою статті 27, частиною другою статті 375, частиною другою статті 376 Кримінального кодексу України (далі - КК України); ОСОБА_3 у вчиненні кримінальних правопорушень, передбачених частиною п`ятою статті 27, частиною першою статті 3512, частиною другою статті 376 КК України; ОСОБА_1 у вчиненні кримінальних правопорушень, передбачених частиною першою статті 3512, частиною другою статті 375 КК України; ОСОБА_4 у вчиненні кримінальних правопорушень, передбачених частиною першою статті 3512, частиною другою статті 375 КК України.

02 серпня 2019 року заступник Генерального прокурора ОСОБА_5 склав та вручив письмове повідомлення про підозру судді Окружного адміністративного суду міста Києва ОСОБА_1 у вчиненні злочинів, передбачених статтею 3512, частиною другою статті 375 КК України.

13 серпня 2019 року позивач скерував до ВРП клопотання за підписом заступника Генерального прокурора ОСОБА_5 про тимчасове відсторонення судді Окружного адміністративного суду міста Києва ОСОБА_6 від здійснення правосуддя.

За результатами розгляду вказаного вище клопотання ВРП прийняла Спірне рішення.

Вважаючи таке рішення ВРП протиправним, ГПУ звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з цим позовом за захистом порушених, на її думку, прав та законних інтересів.

6. Після відкриття провадження у справі та призначення її до розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшло клопотання ВРП, у якому порушувалося питання про закриття провадження у справі.

Вирішуючи клопотання ВРП про закриття провадженні у справі, колегія суддів виходила з такого.

Відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції Україниправа і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Наведеним положенням Основного Закону Україникореспондує частина перша статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), якою передбачено право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Завданням адміністративного судочинства у розумінні частини першої статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Натомість за змістом Рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року №18-рп/2004, поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». У цьому ж Рішенні зазначено, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування в межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції Україний конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

За визначенням пункту 8 частини першої статті 4 КАС України позивачем є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.

Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України).

З аналізу зазначеної норми Основного Закону Українивбачається, що діяльність органів державної влади (у цьому разі ГПУ) здійснюється відповідно до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом». Застосування такого принципу забезпечує введення владних функцій у законні рамки і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.

Підсумовуючи наведене, колегія суддів зазначила, що завданням адміністративного судочинства є насамперед захист порушених прав, свобод та інтересів фізичних осіб (кожної людини і громадянина), прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, тоді як самі суб`єкти владних повноважень наділені правом на звернення до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

ЄСПЛ у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яку ратифіковано Законом України від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР (набрала чинності 11 вересня 1997 року; далі - Конвенція), не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

Згідно зі статтею 1311 в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Законом, який, окрім іншого, визначає повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, зокрема, стосовно представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон № 1697-VII.

Питання, пов`язані з участю прокурора у судовому процесі, врегульовані й статтями 53, 54 КАС України.

Зокрема, згідно із частинами третьою, четвертою, п`ятою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача

Своєю чергою відповідно до частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІпрокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду зазначив, що перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються. У такому разі прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

З наведених нормативних положень, як зазначив суд, вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду з позовною заявою про захист інтересів держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього існують виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Згідно з Рекомендацією Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року №1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, важливо забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.

Консультативна рада європейських прокурорів (далі - КРЄП), створена Комітетом міністрів Ради Європи 13 липня 2005 року, у Висновку №3 (2008) «Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права» наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.

Згідно ж з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19 вересня 2012 року, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).

У контексті сказаного, ураховуючи роль прокуратури в демократичному суспільстві та необхідність дотримання справедливого балансу в питанні рівноправності сторін судового провадження, суд наголосив, що підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не можуть тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Саме тоді суд нагадав, що положення Закону № 1798-VIII передбачають можливість оскарження лише рішень ВРП про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя чи про продовження строку тимчасового відсторонення судді від здійснення правосуддя у зв`язку з притягненням до кримінальної відповідальності (стаття 65). Заразом виокремив, що Закон № 1798-VIII не встановлює права будь-кого на оскарження рішення ВРП, яким відмовлено у задоволенні клопотання відповідного прокурора про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя.

Такий законодавчий підхід до регулювання відносин, що виникають у зв`язку з вирішенням питань, пов`язаних з відстороненням судді від здійснення правосуддя, насамперед обумовлений їх специфікою, пов`язаною з тим, що ВРП як спеціально уповноважений колегіальний, незалежний, конституційний орган державної влади та суддівського врядування, діє в Україні на постійній основі для забезпечення незалежності судової влади, її функціонування на засадах відповідальності, підзвітності перед суспільством, формування доброчесного та високопрофесійного корпусу суддів, додержання норм Конституції і законів України, а також професійної етики в діяльності суддів і прокурорів, і такі повноваження цього органу є дискреційними.

Верховний Суд зауважив, що під дискреційними повноваженнями розуміє встановлені законом права й обов`язки владних суб`єктів, які визначають ступінь самостійності їх реалізації з урахуванням принципу верховенства права і полягають у тому, що при вчиненні дій та прийнятті рішень владний суб`єкт здійснює свої повноваження з певною свободою розсуду, тобто коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих дій або рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин (Рекомендація Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 від 11 березня 1980 року).

За пунктами 1.6, 2.4 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 23 червня 2010 року № 1380/5, під дискреційними повноваженнями розуміється сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

За наслідками аналізу вказаних положень суд зазначив, що дискреційним є повноваження суб`єкта владних повноважень, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто коли у межах, визначених законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) обрати один з кількох варіантів рішення. Втручання у такі повноваження адміністративного органу може бути виправданим у виключних, виняткових випадках, коли це потрібно для захисту інтересів людини і громадянина, юридичних осіб приватного чи публічного права, держави або суспільства в цілому.

Принцип юридичної визначеності як один з елементів верховенства права не виключає визнання за органом публічної влади певних дискреційних повноважень у прийнятті рішень, однак у такому випадку має існувати механізм запобігання зловживанню ними.

Згідно з юридичною позицією Конституційного Суду України цей механізм повинен забезпечувати, з одного боку, захист особи від свавільного втручання органів державної влади у її права і свободи, а з другого - наявність можливості в особи передбачати дії цих органів (абзац третій підпункту 2.4 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 8 червня 2016 року № 3-рп/2016).

У Доповіді «Про верховенство права», схваленій Венеційською комісією на 86-му пленарному засіданні (Венеція, 25-26 березня 2011 року) (CDL-AD(2011)003rev) (далі - Доповідь), до елементів верховенства права віднесено, зокрема, юридичну визначеність та заборону свавілля (пункт 41).

У пункті 45 Доповіді зазначено, що потреба у визначеності не означає, що органові, який ухвалює рішення, не повинні надаватись дискреційні повноваження (де це необхідно) за умови наявності процедур, що унеможливлюють зловживання ними; у цьому контексті закон, яким надаються дискреційні повноваження певному державному органові, повинен вказати чітко і зрозуміло на обсяг такої дискреції; не відповідатиме верховенству права, якщо надана законом виконавчій владі дискреція матиме характер необмеженої влади; отже, закон повинен вказати на обсяг будь-якої дискреції та на спосіб її здійснення із достатньою чіткістю, аби особа мала змогу відповідним чином захистити себе від свавільних дій влади.

У контексті вказаного оскарження спірного рішення ВРП в судовому порядку ініціатором питання відсторонення судді від посади з погляду завдань адміністративного судочинства і визначених Конституцією та законами України повноважень прокуратури, випадків участі прокурора в судовому процесі є неактуальним і не сприяє досягненню мети, яка ставиться при зверненні до органу судової влади з позовною заявою.

До того ж суд першої інстанції вважає недоречними посилання ГПУ на практику ЄСПЛ як підставу для здійснення судового розгляду по суті, оскільки висновки цього суду направлені на встановлення порушень Конвенції і захист прав людини (у виключних випадках - юридичної особи), а не органів державної влади.

Правові висновки ЄСПЛ у порядку аналогії не можуть бути застосовані для захисту прав та інтересів суб`єктів владних повноважень, оскільки законодавство України побудовано, зокрема, на основі конституційного принципу, коли права, свободи людини та їх гарантії визначають спрямованість діяльності держави, а не навпаки. Тобто визначені законодавством права, свободи людини та їх гарантії не можуть бути притаманними органам державної влади, адже головним обов`язком останніх є утвердження і забезпечення прав і свобод людини.

Отже, відсутність регламентації у національному праві процедури оскарження рішень про відмову у відстороненні судді від посади є розумним обмеженням, покликаним не перевантажувати судову систему за умови, якщо чинне законодавство передбачає конкретні способи захисту прав та інтересів зацікавленої особи, а тому цей позов не підлягає судовому розгляду.

За приписами пункту 1 частини першої статті 238 КАС Українисуд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Велика Палата Верховного Суду у постановах від 22 березня 2018 року у справі № 9901/135/18 (провадження № 11-70сап18), від 31 січня 2019 року у справі № 9901/56/19 (адміністративне провадження № П/9901/56/19), від 27 червня 2019 року у справі № 9901/920/18 (провадження №11-1455заі18) зазначила, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Ураховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для задоволення клопотання відповідача та закриття провадження у цій справі.

7. Велика Палата Верховного Суду вважає обґрунтованим наведений висновок суду першої інстанції з таких міркувань.

Застосування на практиці такого заходу забезпечення кримінального провадження, як тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя, вимагає суворого дотримання регламентованої законодавством процедури.

За частиною першою статті 1551 Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК України) рішення про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя у зв`язку з притягненням до кримінальної відповідальності ухвалюється ВРП на підставі вмотивованого клопотання Генерального прокурора або його заступника в порядку, встановленому законом.

Ці положення кореспондуються зі статтею 63 Закону № 1798-VIII, якою урегульовано порядок розгляду відповідного клопотання Генерального прокурора.

Отож, наведені норми регламентують порядок процесуальних дій прокурора як представника сторони обвинувачення, який не набуває у цьому випадку іншої властивості.

Водночас стаття 65 Закону № 1798-VIII регламентує порядок та підстави оскарження рішення про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя чи рішення про продовження строку тимчасового відсторонення судді від здійснення правосуддя у зв`язку з притягненням до кримінальної відповідальності, зміст якої свідчить про відповідне право судді на таке оскарження. Воднораз права на оскарження рішень ВРП у випадку відмови цього органу в задоволенні клопотання Генерального прокурора про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя наведений Закон не визначає. Такий підхід законодавця спрямований на виключення ситуацій зловживання органами правопорядку правом на таке звернення та забезпечення гарантій суддівської незалежності й недоторканності.

У цій справі позивач фактично оскаржує рішення ВРП, яке не стосується інтересів та не порушує прав ГПУ, а має безпосередній вплив лише на суддю, стосовно якого воно ухвалене, тобто є актом індивідуальної дії.

За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).

Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої воно прийняте або яке безпосередньо стосується прав, свобод та інтересів цієї особи.

ЄСПЛ у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні й конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Основного Закону України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що оскільки ГПУ не наділена повноваженнями на звернення до суду з позовом про скасування рішення ВРП у разі відмови останньої за результатами розгляду клопотання Генерального прокурора його задовольнити, то й Спірне рішення не може бути предметом розгляду адміністративного суду за зверненням ГПУ.

Ухвалення рішення про відсторонення судді покладено на ВРП, яка є колегіальним, незалежним конституційним органом державної влади та суддівського врядування, який діє в Україні на постійній основі для забезпечення незалежності судової влади, її функціонування на засадах відповідальності, підзвітності перед суспільством, формування доброчесного та високопрофесійного корпусу суддів, додержання норм Конституціїі законів України, а також професійної етики в діяльності суддів і прокурорів.

За положеннями згаданої статті 65 Закону № 1798-VIII рішення ВРП про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя у зв`язку з притягненням до кримінальної відповідальності, продовження строку такого відсторонення може бути оскаржене та скасоване з визначених у ній підстав, з огляду на те, що особа, стосовно якої прийнято відповідне рішення суб`єктом владних повноважень, не може бути обмежена в праві на таке оскарження.

Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних певною мірою правовідносинах викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 березня 2018 року у справі № 800/414/17 (провадження № 11-106заі18) та від 27 червня 2019 року у справі № 9901/920/18 (провадження № 11-1455заі18).

За частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Стаття 266 КАС Українивстановлює певні особливості провадження для окремих категорій адміністративних справ, серед яких і справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРП.

При вирішенні питання щодо можливості застосування спеціальних правил процесуального закону, передбачених для розгляду цієї категорії спорів, визначальним є предмет спору, тобто зміст (суть) актів, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, а також суб`єктний склад учасників спору.

КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших форм захисту від стверджуваних порушень прав чи інтересів.

За правилами частини четвертої статті 5 КАС України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Згідно із частиною другою статті 19 Конституції Україниоргани державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Отже, можливість звернення суб`єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов`язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачене законом.

Оскільки ГПУ не наділена повноваженнями щодо звернення з позовами до суду про скасування рішення ВРП у разі відмови в задоволенні клопотання про відсторонення судді від здійснення правосуддя, то й оскаржуване рішення ВРП не може бути предметом розгляду адміністративного суду за зверненням ГПУ.

Позицію аналогічного змісту висловлено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 березня 2018 року у справі № 800/414/17 (П/9901/77/18.)

8. В апеляційній скарзі ГПУ покликалася на невичерпність, поверховість та необґрунтованість висновків Спірного рішення, на свавільне використання ВРП дискреційних повноважень. Доводила, що право ГПУ на оскарження в порядку адміністративного судочинства актів ВРП, коли предметом оскарження є акт ВРП про відмову тимчасово відсторонити суддю від здійснення правосуддя у зв`язку з притягненням до кримінальної відповідальності, було обмежено; що суд вдався до надмірно вузького й такого, що суперечить принципу правової визначеності, трактування поняття суб`єкта звернення до адміністративного суду за захистом порушеного права, а також що до кола таких суб`єктів не належить відносити прокурора, який оскаржує акт (нормативний чи індивідуальний) державного органу зі спеціальним статусом, що забезпечує формування суддівського корпусу та довіру до судової влади, але при цьому підриває таку довіру тим, що дозволяє здійснювати правосуддя суддям, які підозрюються у вчиненні кримінального правопорушення.

Ці та інші аргументи і судження ГПУ були предметом ретельного судового дослідження, за наслідками якого, як зазначено вище, суд навів відповідні мотиви незгоди з ними. Ці та подібні міркування прокурора не відзначаються новизною, у них немає аспектів чи факторів, які б змушували по-іншому оцінити описані доводи і виявити в них обставини, що були б достатніми для втручання в рішення суду першої інстанції.

Велика Палата Верховного Суду на прикладі обставин цієї адміністративної справи вкотре хоче наголосити, що з погляду завдань, призначення та мети адміністративного судочинства ГПУ як державний орган не відноситься до суб`єктів, які мають право в порядку, встановленому КАС України, звернутися до адміністративного суду і просити захисту своїх прав (чи, як у нашому разі, своїх повноважень) від рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень або здійснити судовий контроль за рішеннями, діями чи бездіяльністю такого органу державної влади.

Ще раз треба наголосити, що відповідно до статті 1 КАС України призначення цього Кодексу визначати юрисдикцію та повноваження адміністративних судів, встановлювати порядок здійснення судочинства в адміністративних судах.

За частиною першої статті 2 цього Кодексу завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

За частиною другою статті 3 Основного Закону права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.

У частині п`ятій статті 125 Конституції України встановлено, що з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.

У статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

За частиною першою статті 43 КАС України під адміністративною процесуальною правосуб`єктністю розуміється здатність мати процесуальні права та обов`язки в адміністративному судочинстві (адміністративна процесуальна правоздатність), яка визнається за громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, органами державної влади, іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, підприємствами, установами, організаціями (юридичними особами).

З наведених положень і кореспондуючих їм положень, зазначених вище, випливає, що завдання адміністративного судочинства застережене (обумовлене, гарантоване) головним обов`язком держави, згідно з яким держава повинна незмінно, неухильно утверджувати і забезпечувати права і свободи людини. Правовою основою для визначення завдань адміністративного судочинства є згадані вище положення статті 55 Конституції та законодавство про адміністративне судочинства України (статті 3 КАС України).

Якщо виходити із окресленого нормативного регулювання прокурор у випадках встановлених законом може набувати процесуальної правосуб`єктності, може бути ініціатором звернення до адміністративного суду, а також стороною або учасником адміністративного провадження. Але таких характеристик та правоможностей він набуває винятково на підставі закону й тоді, коли його звернення переслідує знов-таки легітимну мету, що випливає з права.

У розумінні положень статей 3, 55 Конституції України, статті 5 КАС України ГПУ як державний, конституційний орган за визначенням не може підпадати під поняття людини, особи (фізичної чи юридичної), що є порушенням з боку суб`єкта владних повноважень і потребують захисту він них.

Загалом захист прав, свобод та інтересів людини чи інших осіб (юридичних осіб) сам собою є віддаленим (наступним, вторинним), якому має передувати встановлення судом факту порушення цих прав чи свобод. Разом з цим в адміністративних справах є випадки, коли звернення до суду ініціює суб`єкт владних повноважень (такі випадки перелічені в частині п`ятій статті 46, статті 53 КАС України). У цих категоріях спорів, тобто коли відповідачами можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, однаково не порушуються мета та призначення адміністративного судочинства, оскільки в цій категорії спорів адміністративний суд надає превентивний, попередній чи упереджуваний захист правам, свободам та інтересам особи. Ці правила призначені запобігти ситуаціям, коли суб`єкт владних повноважень у межах своєї компетенції ухвалить рішення щодо особи з негативними для неї наслідками (наприклад, про примусове видворення за межі України затриманого іноземця або особи без громадянства), яке буде виконано, і після його виконання така особа буде позбавлена можливості звернутися до адміністративного суду за захистом свого права. Власне для таких ситуацій запроваджується превентивний судовий контроль за діями суб`єкта владних повноважень.

У справі, що розглядається, спірні правовідносини відрізняються від наведених вище. ГПУ із самого початку діяла як державний орган, що здійснює функцію обвинувачення в кримінальному провадженні, фактично репрезентує державу в кримінальних правовідносинах, в яких в особі прокурора переслідує особу підозрюваного у вчиненні кримінального правопорушення і на стадії досудового розслідування вирішує відповідно до закону питання тимчасового відсторонення судді від посади. У таких відносинах держава в особі прокурора не може за правилами адміністративного судочинства вимагати здійснення судового контролю за рішенням чи діями іншого державного органу або вимагати захисту свого права від рішень чи дій її ж органу.

ВРП на підставі закону та в межах своїх дискреційних повноважень виконала покладений на неї обов`язок, розглянула клопотання прокурора про тимчасове відсторонення судді від посади й ухвалила мотивоване рішення. З погляду встановленої законом процедури ГПУ як сторона обвинувачення повинна сприйняти це рішення як даність, як остаточний кінцевий юридичний та обов`язковий акт, оскільки ні Конституція України, ні КПК України, ні КАС України, ні профільний закон не передбачають права ГПУ на оскарження цього акта ВРП.

Варто також повторити, що ГПУ і ВРП як два державних органи не перебувають у відношенні, на яке може поширюватись визначене адміністративним процесуальним законом поняття про компетенційний спір, оскільки їхні повноваження у цьому відношенні не пересікаються. ГПУ реалізувала свої повноваження на подання клопотання про тимчасове відсторонення судді від посади і водночас не претендувала на правоможність ВРП ухвалити рішення про задоволення цього клопотання. Акт про відмову в задоволенні такого клопотання ухвалив саме державний орган, який має на це компетенцію.

Розширене, цільове, системне чи будь-яке інше тлумачення законодавства про адміністративне судочинство щодо надання права ГПУ на оскарження за правилами адміністративного судочинства індивідуального акта ВРП про відмову в тимчасовому відстороненні судді від посади, буде свідчити про запровадження судом нової норми (веління), що допускає заміну або встановлення нової норми закону. Таке тлумачення є неприпустимим.

Покликання ГПУ на інші міркування, які певним чином доповнюють чи конкретизують базові доводи апеляційної скарги, також не спростовують правових висновків цієї постанови.

Закон передбачає чітко визначені випадки, в яких органи державної влади можуть звертатися в адміністративному процесі з позовами один до одного. Такі органи по суті є представниками держави в адміністративних правовідносинах, і звернення одного органу державної влади до іншого фактично означало би вирішення судом спору держави самої з собою. Такі випадки, зокрема передбачені у статті 19 КАС України, а саме спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; спори, що виникають з приводу укладення, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів. В усіх інших випадках органи державної влади можуть вирішувати спори між собою в рамках існуючих адміністративних процедур.

9. На підставі пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

На підставі частини першої статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Отже, апеляційну скаргу ГПУ слід залишити без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11 листопада 2019 року - без змін.

Керуючись статтями 243, 250, 266, 315, 316, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Генеральної прокуратури України залишити без задоволення.

Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11 листопада 2019 рокузалишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач М. І. Гриців

Судді: Н. О. Антонюк В. С. Князєв

Т. О. Анцупова Н. П. Лященко

С. В. Бакуліна О. Б. Прокопенко

В. В. Британчук В. В. Пророк

Д. А. Гудима Л. І. Рогач

Ж. М. Єленіна О. М. Ситнік

О. Р. Кібенко О. С. Ткачук

Л. М. Лобойко О. Г. Яновська