Справа № 9901/511/19
Суддя: Гриців Михайло Іванович
Дата ухвалення: 2020-03-05 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 березня 2020 року

м. Київ

Справа № 9901/511/19

Провадження № 11-1233заі19

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Гриціва М. І.,

суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гудими Д. А., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Пророка В. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С.

розглянула у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Генеральної прокуратури України (далі - ГПУ) на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11 листопада 2019 року (судді Саприкіна І. В., Коваленко Н. В., Стеценко С. Г., Стародуб О. П., Чиркін С. М.) в адміністративній справі за позовом ГПУ до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП), третя особа - ОСОБА_1 , про визнання протиправним та скасування рішення і

ВСТАНОВИЛА:

1. У вересні 2019 року ГПУ звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, в якому просила:

визнати протиправним та скасувати рішення ВРП від 20 серпня 2019 року № 217/0/15-19 «Про відмову у задоволенні клопотання заступника Генерального прокурора ОСОБА_5 про тимчасове відсторонення судді Суворовського районного суду м. Одеси ОСОБА_1 від здійснення правосуддя у зв`язку з притягненням до кримінальної відповідальності» (далі - Спірне рішення).

Вимоги обґрунтовувала тим, що Спірне рішення є протиправним і таким, що підлягає скасуванню з підстав, передбачених статтею 65 Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798?VIII), оскільки його ухвалив неповноважний склад ВРП й у ньому бракує посилань на визначені законом підстави його ухвалення та мотиви, з яких відповідач дійшов до таких висновків.

2. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 11 листопада 2019 року провадження у справі закрив.

Насамперед суд першої інстанції виходив з того, що відсутність регламентації у національному праві оскарження рішень про відмову у відстороненні судді від посади є розумним обмеженням у цій процедурі, покликаним не перевантажувати судову систему за умови, якщо чинне законодавство передбачає конкретні способи захисту прав та інтересів зацікавленої особи. В аспекті цього суд вирішив, що позов ГПУ з окресленими вимогами не підлягає судовому розгляду.

3. ГПУ не погодилася з рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11 листопада 2019 року і подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Зазначає, що суд у межах цієї справи надав позивачу формальну відповідь про відмову в розгляді справи, яка ґрунтується на суперечливій та непослідовній аргументації. Рішення ВРП має бути максимально вичерпним, ґрунтовним, повинне розкривати мотиви його ухвалення. Дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд має переглянути рішення, прийняті на підставі реалізації цих дискреційних повноважень, особливо якщо позивач указує на явні та очевидні порушення під час їх ухвалення.

Наголошує, що позов подано належним позивачем у зв`язку з тим, що Спірне рішення порушує існуючий принцип правової визначеності у відповідних правовідносинах щодо доцільності відсторонення судді від здійснення правосуддя, внаслідок чого суддя, підозрюваний у вчиненні злочинів проти правосуддя, має можливість продовжувати здійснювати правосуддя, а позивача внаслідок постановлення такого рішення позбавлено права навіть за наявності нових обставин та підстав повторно звернутися до ВРП з клопотанням про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя у зв`язку з притягненням до кримінальної відповідальності.

Додає, що до спірних відносин не можуть застосовуватись висловлені Великою Палатою Верховного Суду висновки у справах № 800/414/17 та 9901/920/18, позаяк у цих справах Верховний Суд закрив провадження з підстав відсутності повноважень у позивачів на звернення до адміністративного суду з позовом про оскарження рішення ВРП, виснувавши, що можливість звернення суб`єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов`язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачене законом.

Натомість виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді визначені Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII), за яким такими випадками є порушення або загроза порушення інтересів держави.

Зазначає, що у цій справі позов подано належним позивачем у зв`язку з виконанням ним владних функцій, у межах повноважень, визначених спеціальним законом, за наявності прямо передбаченого законом права звернення до адміністративного суду.

Спірне рішення, на думку позивача, має персональний характер, а тому є актом індивідуальної дії, оскільки породжує певні правові наслідки, які впливають на права і свободи тільки того суб`єкта, якому його адресовано. У цьому випадку, якщо керуватися резолютивною частиною Спірного рішення - стосовно правових наслідків для прокурора. Тобто, указує позивач, оскаржуваним актом про відмову заступнику Генерального прокурора у задоволенні клопотання прийнято рішення відносно диспозитивного права прокурора та породжено правові наслідки у вигляді заборони повторно звернутися з подібним клопотанням у цьому кримінальному провадженні.

Не погоджується ГПУ з позицією суду першої інстанції стосовно того, що висновки Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) в порядку аналогії не можуть застосовуватися для захисту прав та інтересів суб`єктів владних повноважень.

4. ВРП у відзиві на апеляційну скаргу ГПУ просить залишити її без задоволення, а оскаржуване рішення - без змін.

Покликаючись на практику Великої Палати Верховного Суду, зокрема на те, що можливість звернення суб`єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов`язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачене законом.

Звертає увагу, що ні Закон № 1697-VII, ні Закон № 1798-VIII, ні Закон України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» не наділяють ГПУ повноваженнями звертатися з позовом до суду щодо оскарження рішень ВРП, ухвалених за результатами розгляду клопотання Генерального прокурора або його заступника про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя у зв`язку з притягненням до кримінальної відповідальності. У компетенційних спорах позивачем є суб`єкт владних повноважень, якщо він вважає, що інший суб`єкт владних повноважень своїм рішенням або діями втрутився у його компетенцію або що прийняття такого рішення чи вчинення дій є його прерогативою.

Зазначає, що у спірних відносинах право звернення Генерального прокурора до ВРП із клопотанням про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя було реалізоване. Попри це чинне законодавство не обмежує право звернення до ВРП із клопотанням про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя в межах одного й того ж кримінального провадження за наявності інших підстав для відсторонення чи на різних стадіях кримінального провадження.

5. Велика Палата Верховного Суду дослідила матеріали справи, зважила на письмові звернення до суду, що стосуються суті спору, і дійшла такого висновку.

Фактичні обставини справи можна викласти таким чином.

Слідчий відділ Служби безпеки України у Чернігівській області за процесуальним керівництвом прокурорів відділу процесуального керівництва управління організації та процесуального керівництва в кримінальних провадженнях про злочини спеціальної категорії Департаменту організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень, підслідних Державному бюро розслідувань, нагляду за додержанням законів його оперативними підрозділами та підтримання публічного обвинувачення у відповідних провадженнях ГПУ здійснює досудове розслідування у кримінальному провадженні від 05 серпня 2019 року № 0000051 за підозрою ОСОБА_2 у вчиненні кримінальних правопорушень, передбачених частиною третьою статті 27, частиною першою статті 3511, частиною третьою статті 27, частиною другою статті 375, частиною другою статті 376 Кримінального кодексу України (далі - КК України); ОСОБА_3 у вчиненні кримінальних правопорушень, передбачених частиною п`ятою статті 27, частиною першою статті 3512, частиною другою статті 376 КК України; ОСОБА_4 у вчиненні кримінальних правопорушень, передбачених частиною першою статті 3512, частиною другою статті 375 КК України; ОСОБА_1 у вчиненні кримінальних правопорушень, передбачених частиною першою статті 3512, частиною другою статті 375 КК України.

02 серпня 2019 року заступник Генерального прокурора ОСОБА_5 склав та вручив письмове повідомлення про підозру судді Суворовського районного суду м. Одеси ОСОБА_1 у вчиненні злочинів, передбачених частиною першою статті 3512, частиною другою статті 375 КК України(перешкоджання діяльності ВРП, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України; постановлення суддею (суддями) завідомо неправосудного вироку, рішення, ухвали або постанови).

13 серпня 2019 року позивач скерував до ВРП клопотання за підписом заступника Генерального прокурора ОСОБА_5 про тимчасове відсторонення судді Суворовського районного суду м. Одеси ОСОБА_1 від здійснення правосуддя.

За результатами розгляду вказаного вище клопотання ВРП прийняла Спірне рішення.

Вважаючи таке рішення ВРП протиправним, ГПУ звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з цим позовом за захистом порушених, на її думку, прав та законних інтересів.

6. Після відкриття провадження у справі та призначення її до розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшло клопотання ВРП, у якому порушувалося питання про закриття провадження у справі.

Вирішуючи клопотання ВРП про закриття провадженні у справі, колегія суддів виходила з такого.

Завданням адміністративного судочинства відповідно до частин першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Стаття 266 цього Кодексу встановлює певні особливості провадження для окремих категорій адміністративних справ, серед яких і справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРП.

Своєю чергою при вирішенні питання щодо можливості застосування спеціальних правил КАС України, передбачених для розгляду цієї категорії спорів, визначальним є предмет спору, тобто зміст (суть) актів, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, а також суб`єктний склад учасників спору.

Колегія суддів наголосила, що КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших форм захисту від стверджуваних порушень прав чи інтересів.

Наприклад, відповідно до частини четвертої статті 5 КАС України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Такий обмежувальний принцип щодо можливості звернення суб`єкта владних повноважень з позовом до суду адміністративною юрисдикції продубльований і в пункті 5 частини першої статті 19 КАС України, яким передбачено можливість звернення суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

З аналізу зазначеної норми Основного Закону України вбачається, що діяльність органів державної влади (у цьому випадку ГПУ) здійснюється відповідно до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом». Застосування такого принципу забезпечує введення владних функцій у законні рамки і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.

Отже, можливість звернення суб`єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов`язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачене законом.

Подібна за змістом правова позиція викладена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 березня 2018 року у справі № 800/414/17 та від 27 червня 2019 року у справі № 9901/920/18.

7. З матеріалів справи вбачається, що ВРП Спірним рішенням відмовила у задоволенні клопотання заступника Генерального прокурора ОСОБА_5 про тимчасове відсторонення судді Суворовського районного суду м. Одеси ОСОБА_1 від здійснення правосуддя у зв`язку з притягненням останнього до кримінальної відповідальності, оскільки таке клопотання є необґрунтованим.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Консультативна рада європейських прокурорів, створена Комітетом міністрів Ради Європи 13 липня 2005 року, у Висновку № 3 (2008) «Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права» наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.

Згідно з Рекомендацією Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року № 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, важливо забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.

Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19 вересня 2012 року, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).

У контексті сказаного, ураховуючи роль прокуратури в демократичному суспільстві та необхідність дотримання справедливого балансу в питанні рівноправності сторін судового провадження, суд наголосив, що підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

Положення пункту 3 частини першої статті 1311 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон № 1697?VII.

Згідно зі статтею 1 цього Закону прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

За змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Суд першої інстанції зауважив, що перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються. У такому разі прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Суд звернув увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Відповідно до частин третьої - четвертої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Втім суд першої інстанції звернув увагу, що ГПУ у своєму позові та у запереченнях на клопотання про закриття провадження у цій справі зазначає, що вона оскаржує рішення ВРП, яке прямо стосується прав і повноважень позивача. Тобто підставою для звернення для суду є нібито порушені права та інтереси ГПУ, а не здійснення представництва в суді законних інтересів держави.

Відповідаючи на доводи позивача про те, що Спірне рішення порушує права ГПУ як автора клопотання про тимчасове відсторонення судді Суворовського районного суду м. Одеси ОСОБА_1 від здійснення правосуддя через притягнення останнього до кримінальної відповідальності - заступника Генерального прокурора ОСОБА_5 , Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду визнав, що за приписами частини першої статті 1551 Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК України) рішення про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя у зв`язку з притягненням до кримінальної відповідальності ухвалюється ВРП на підставі вмотивованого клопотання Генерального прокурора або його заступника в порядку, встановленому законом.

Відповідно до статті 131 Конституції України в Україні діє ВРП, яка серед іншого вирішує питання про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя.

Порядок та підстави відсторонення судді від здійснення правосуддя визначено главою 8 Закону № 1798-VIII, згідно з пунктом 1 частини першої статті 62 якого суддю може бути тимчасово відсторонено від здійснення правосуддя за рішенням ВРП у зв`язку з притягненням до кримінальної відповідальності.

За приписами статті 63 Закону № 1798-VIII тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя у зв`язку з притягненням до кримінальної відповідальності здійснюється ВРП на строк не більше двох місяців на підставі вмотивованого клопотання Генерального прокурора або його заступника. На стадії судового провадження строк відсторонення встановлюється до набрання законної сили вироком суду або закриття кримінального провадження.

З аналізу зазначених вище законодавчих положень убачається, що виключно до повноважень ВРП відноситься розгляд клопотання Генерального прокурора або його заступника про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя у зв`язку з притягненням до кримінальної відповідальності або відмова в такому відстороненні, що має місце в даній справі.

Колегія суддів зауважила, що положення статті 65 Закону № 1798-VIII визначають підстави, за яких може бути оскаржене рішення ВРП про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя. Ця норма Закону не передбачає можливості оскаржувати рішення ВРП про відмову в такому відстороненні.

У цій справі позивач фактично оскаржує рішення ВРП, яке не стосується його інтересів та не порушує прав ГПУ, а має безпосередній вплив лише на суддю, стосовно якого воно ухвалене, тобто є актом індивідуальної дії.

За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).

Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої його прийнято або щодо прав, свобод та інтересів якої воно стосується.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні й конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Основного Закону України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Колегія суддів наголосила на тому, що ані Закон № 1798-VIII, ані Закон № 1697-VII не передбачають повноваження (право) Генерального прокурора або його заступника на оскарження рішення ВРП про відмову в задоволенні клопотання про відсторонення судді від здійснення правосуддя у зв`язку з притягненням останнього до кримінальної відповідальності.

Суд першої інстанції визнав також недоречними посилання ГПУ на практику ЄСПЛ як підставу для здійснення судового розгляду по суті, оскільки висновки цього суду направлені на встановлення порушень Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) і захист прав людини (у виключних випадках - юридичної особи), а не органів державної влади.

Правові висновки ЄСПЛ у порядку аналогії не можуть бути застосовані для захисту прав та інтересів суб`єктів владних повноважень, оскільки законодавство України побудовано, зокрема, на основі конституційного принципу, коли права, свободи людини та їх гарантії визначають спрямованість діяльності держави, а не навпаки. Тобто визначені законодавством права, свободи людини та їх гарантії не можуть бути притаманними органам державної влади, бо головним обов`язком останніх є утвердження і забезпечення прав і свобод людини.

На підставі наведеного суд дійшов висновку, що оскільки ГПУ не наділена повноваженнями щодо звернення до суду з позовом про скасування рішення ВРП, то й Спірне рішення не може бути предметом розгляду адміністративного суду за зверненням ГПУ.

Таку правову позицію висловлено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 22 березня 2018 року у справі № 800/559/17, від 03 квітня 2018 року у справі № 9901/152/18, від 30 травня 2018 року у справі № 9901/497/18.

В аспекті викладеного суд першої інстанції дійшов висновку про наявність підстав для задоволення клопотання відповідача та закриття провадження у цій справі.

8. Велика Палата Верховного Суду вважає наведений висновок суду першої інстанції обґрунтованим і законним. Аргументи та доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду й не містять вагомих, достатніх та необхідних підстав для втручання в це рішення й ухвалення нового на користь ГПУ.

Застосування на практиці такого заходу забезпечення кримінального провадження, як тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя, вимагає суворого дотримання регламентованої законодавством процедури.

За частиною першою статті 1551 КПК України рішення про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя у зв`язку з притягненням до кримінальної відповідальності ухвалюється ВРП на підставі вмотивованого клопотання Генерального прокурора або його заступника в порядку, встановленому законом.

Ці положення кореспондуються зі статтею 63 Закону № 1798-VIII, якою урегульовано порядок розгляду відповідного клопотання Генерального прокурора.

Отож, наведені норми регламентують порядок процесуальних дій прокурора як представника сторони обвинувачення, який не набуває у цьому випадку іншої властивості.

Водночас стаття 65 Закону № 1798-VIII регламентує порядок та підстави оскарження рішення про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя чи рішення про продовження строку тимчасового відсторонення судді від здійснення правосуддя у зв`язку з притягненням до кримінальної відповідальності, зміст якої свідчить про відповідне право судді на таке оскарження. Воднораз права на оскарження рішень ВРП у випадку відмови цього органу в задоволенні клопотання Генерального прокурора про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя наведений Закон не визначає. Такий підхід законодавця спрямований на виключення ситуацій зловживання органами правопорядку правом на таке звернення та забезпечення гарантій суддівської незалежності й недоторканності.

У цій справі позивач фактично оскаржує рішення ВРП, яке не стосується інтересів та не порушує прав ГПУ, а має безпосередній вплив лише на суддю, стосовно якого воно ухвалене, тобто є актом індивідуальної дії.

За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).

Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої його прийнято або щодо прав, свобод та інтересів якої воно безпосередньо стосується.

ЄСПЛ у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні й конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Основного Закону України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду вирішила, що оскільки ГПУ не наділена повноваженнями на звернення до суду з позовом про скасування рішення ВРП у разі відмови останньої за результатами розгляду клопотання Генерального прокурора його задовольнити, то й Спірне рішення не може бути предметом розгляду адміністративного суду за зверненням ГПУ.

Прийняття рішення про відсторонення судді покладено на ВРП, яка є колегіальним, незалежним конституційним органом державної влади та суддівського врядування, який діє в Україні на постійній основі для забезпечення незалежності судової влади, її функціонування на засадах відповідальності, підзвітності перед суспільством, формування доброчесного та високопрофесійного корпусу суддів, додержання норм Конституціїі законів України, а також професійної етики в діяльності суддів і прокурорів.

За положеннями згаданої статті 65 Закону № 1798-VIII рішення ВРП про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя у зв`язку з притягненням до кримінальної відповідальності, продовження строку такого відсторонення може бути оскаржене та скасоване з визначених у ній підстав, з огляду на те, що особа, стосовно якої прийнято відповідне рішення суб`єктом владних повноважень, не може бути обмежена в праві на таке оскарження.

Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у певним чином подібних правовідносинах викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 березня 2018 року у справі № 800/414/17 (провадження № 11-106заі18) та від 27 червня 2019 року у справі № 9901/920/18 (провадження № 11-1455заі18).

За частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Стаття 266 КАС України встановлює певні особливості провадження для окремих категорій адміністративних справ, серед яких і справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРП.

При вирішенні питання щодо можливості застосування спеціальних правил процесуального закону, передбачених для розгляду цієї категорії спорів, визначальним є предмет спору, тобто зміст (суть) актів, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, а також суб`єктивний склад учасників спору.

КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших форм захисту від стверджуваних порушень прав чи інтересів.

За правилами частини четвертої статті 5 КАС України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Закон передбачає чітко визначені випадки, в яких органи державної влади можуть звертатися в адміністративному процесі з позовами один до одного. Такі органи по суті є представниками держави в адміністративних правовідносинах, і звернення одного органу державної влади до іншого фактично означало би вирішення судом спору держави самої з собою. Такі випадки, зокрема передбачені у статті 19 КАС України, а саме спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; спори, що виникають з приводу укладення, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів. В усіх інших випадках органи державної влади можуть вирішувати спори між собою в рамках існуючих адміністративних процедур.

З огляду на те, що ГПУ не наділена повноваженнями щодо звернення з позовами до суду про скасування рішення ВРП у разі відмови в задоволенні клопотання про відсторонення судді від здійснення правосуддя, то й оскаржуване рішення ВРП не може бути предметом розгляду адміністративного суду за зверненням ГПУ.

Позицію аналогічного змісту висловлено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 березня 2018 року у справі № 800/414/17 (П/9901/77/18).

9. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

На підставі частини першої статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Отже, апеляційну скаргу ГПУ слід залишити без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11 листопада 2019 року - без змін.

Керуючись статтями 243, 250, 266, 315, 316, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Генеральної прокуратури України залишити без задоволення.

Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11 листопада 2019 рокузалишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач М. І. Гриців

Судді: Н. О. Антонюк В. С. Князєв

Т. О. Анцупова Л. М. Лобойко

С. В. Бакуліна Н. П. Лященко

В. В. Британчук В. В. Пророк

Ю. Л. Власов О. М. Ситнік

Д. А. Гудима О. С. Ткачук

О. Р. Кібенко