Справа № 360/1253/20
Суддя: Міронова Галина Михайлівна
Дата ухвалення: 2020-05-06 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 травня 2020 року справа №360/1253/20

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд колегією суддів у складі: головуючого судді Міронової Г.М., суддів Арабей Т.Г., Геращенка І.В., секретаря судового засідання Ашумов Т.Е., за участі представника позивача Скиби В.В., розглянув у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Луганського окружного адміністративного суду від 25 березня 2020 р. (у повному обсязі складена 25 березня 2020 року у м. Сєвєродонецьк) у справі № 360/1253/20 (головуючий І інстанції суддя К.О. Пляшкова) за позовом ОСОБА_1 до Сєвєродонецької міської ради, секретаря Сєвєродонецької міської ради - в.о. міського голови Ткачука Вячеслава Петровича про визнання незаконними дій, визнання сесії не повноважною, визнання неправомірними та скасування рішень,

ВСТАНОВИВ:

24.03.2020 року позивач звернулась до суду з позовною заявою до Сєвєродонецької міської ради, секретаря Сєвєродонецької міської ради - в.о. міського голови Ткачука Вячеслава Петровича, в якій просила визнати незаконними дії з відкриття 78-ої (позачергової) сесії Сєвєродонецької міської ради та проведення 13.03.2020 року засідання 78-ої (позачергової) сесії Сєвєродонецької міської ради; визнати 78-у (позачергову) сесію Сєвєродонецької міської ради від 13.03.2020 року неповажною; визнати неправомірними (незаконними) та скасувати рішення прийняті на засіданні неповажної 78-ої (позачергової) сесії Сєвєродонецької міської ради від 13.03.2020 року; вирішити питання судових витрат (а.с. 1-10).

Ухвалою Луганського окружного адміністративного суду від 25 березня 2020 р. відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі (а.с. 32-34).

Не погодившись з таким рішенням суду першої інстанції, представник позивача подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції від 25 березня 2020 року та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

В обґрунтування апеляційної скарги вказує на те, що наявні порушення особистих прав позивача як депутата Сєвєродонецької міської ради, порушення бути проінформованим та присутнім на засіданні у відповідності до ст. 2.2 Регламенту Сєвєродонецької міської ради VII скликання затвердженого Рішенням № 3542 від 10 травня 2019 року та ч. 3 ст. 20 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад».

Апелянт наголошує про порушення процедури скликання, проведення сесії та повноваження 78 (позачергової) сесії Сєвєродонецької міської ради, порушення особистих індивідуально-виражених прав позивача.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Представник позивача доводи апеляційної скарги підтримав.

Представники відповідачів до судового засідання не з`явились, про розгляд справи повідомлені належним чином.

При вирішенні справи суд виходить з наступного.

За визначенням статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Поняття "суд, встановлений законом" передбачає, зокрема, таку складову, як дотримання усіх правил юрисдикції та підсудності.

У статті 124 Конституції України закріплено, що правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

За змістом статті 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом.

За вимогами частини першої статті 18 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII "Про судоустрій і статус суддів" суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.

З метою якісної та чіткої роботи судової системи міжнародним і національним законодавством передбачено принцип спеціалізації судів.

Частиною першою статті 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи (пункти 1, 2 частини першої статі 4 КАС України).

Суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).

Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС).

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий.

Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справи адміністративної юрисдикції. Водночас, неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Водночас приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, зазвичай майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 25 листопада 1997 року № 6-зп «Щодо офіційного тлумачення частини другої статті 55 Конституції України та статті 248-2 Цивільного процесуального кодексу України» частину другу статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що кожен, тобто громадянин України, іноземець, особа без громадянства має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх рішення, дія чи бездіяльність порушують або ущемляють права і свободи громадянина України, іноземця, особи без громадянства чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.

З викладеної правової позиції Конституційного Суду України випливає, що підставою для звернення особи до суду з позовом щодо оскарження рішення, дії чи бездіяльності будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб є наявність у позивача переконання в порушенні його прав або свобод чи в існуванні перешкод у здійсненні цих прав.

Вказаний принцип також закріплений в частині 1 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України, який визначає, що «1. Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом:

1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;

2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;

3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій;

4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії;

5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень;

6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1 - 4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Таким чином, підставою для звернення особи за захистом до суду з позовом є її суб`єктивне уявлення, особисте переконання в порушенні прав чи свобод, однак обов`язковою умовою здійснення такого захисту судом є об`єктивна наявність відповідного порушення права або законного інтересу на момент звернення до суду.

При цьому слід зазначити, що неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану суб`єктивних прав та обов`язків, тобто припинення можливості чи неможливість реалізації її законного права та/або виникнення додаткового обов`язку.

З урахуванням викладеного, дії суб`єкта владних повноважень є такими що порушують права і свободи особи в тому разі, якщо вони, по-перше, вчинені з перевищенням визначених законом повноважень, та, по-друге, є юридично значимими, тобто мають безпосередній вплив та стан суб`єктивних прав та обов`язків особи.

Юрисдикція адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ визначена ст. 19 КАС України. Згідно з нормами цієї статті юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: 1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Адміністративні суди не розглядають позовні вимоги, які є похідними від вимог у приватно-правовому спорі і заявлені разом з ними, якщо цей спір підлягає розгляду в порядку іншого, ніж адміністративне, судочинства і знаходиться на розгляді відповідного суду.

З системного аналізу наведених норм права вбачається, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.

Рішення суб`єкта владних повноважень, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору його законності, а вимога про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у відповідної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 ЦК та пред`являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред`явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання цивільного речового права, що виникло у певного суб`єкта в результаті та після реалізації рішення суб`єкта владних повноважень.

Отже, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речового права, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб`єктного складу сторін спору.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 11 грудня 2018 року у справі № 904/9302/17 (провадження 12-211гс18), постанові від 20 вересня 2018 року у справі № 816/389/15-а, а також від 5 червня 2019 року у справі № 367/5344/17.

Зі змісту позовної заяви вбачається, що депутат Сєвєродонецької міської ради ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Сєвєродонецької міської ради, секретаря Сєвєродонецької міської ради - в.о. міського голови ОСОБА_2 , в якому просила визнати незаконними дії з відкриття 78-ої (позачергової) сесії Сєвєродонецької міської ради та проведення 13.03.2020 року засідання 78-ої (позачергової) сесії Сєвєродонецької міської ради; визнати 78-у (позачергову) сесію Сєвєродонецької міської ради від 13.03.2020 року неповажною; визнати неправомірними (незаконними) та скасувати рішення прийняті на засіданні неповажної 78-ої (позачергової) сесії Сєвєродонецької міської ради від 13.03.2020 року; вирішити питання судових витрат (а.с. 1-10).

Суд першої інстанції, відмовляючи у відкритті провадження в адміністративній справі виходив з того, що депутат місцевої ради законодавчо не наділений правом здійснювати представництво інтересів територіальної громади в судах. Нормами чинного законодавства для депутата встановлений особливий спосіб впливу як на прийняття рішень органом місцевого самоврядування, так і на життя мешканців відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Суд першої інстанції взагалі не звернув уваги на той факт, що позивач ОСОБА_1 є депутатом Сєвєродонецької міської ради і за приписами ч. 3 ст. 20 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» (далі - Закон № 93) «депутат місцевої ради зобов`язаний бути присутнім на пленарних засіданнях ради, засіданнях постійної комісії та інших органів ради, до складу яких він входить. У разі неможливості бути присутнім на засіданні депутат місцевої ради повідомляє про це особу, яка очолює відповідний орган».

При цьому суд не перевірив доводи позивача стосовно того, що остання була позбавлена права представляти інтереси територіальної громади, виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування з огляду на вимоги частин 1- 3 ст. 30 Закону № 93 про те, що «1. Депутат місцевої ради наділений усією повнотою повноважень, передбачених цим та іншими законами України. Ніхто не може обмежити повноваження депутата місцевої ради інакше як у випадках, передбачених Конституцією та законами України.

2. Місцеві ради та їх органи забезпечують необхідні умови для ефективного здійснення депутатами місцевих рад їх повноважень.

3. Рада та її органи сприяють депутатам місцевих рад в їх діяльності шляхом створення відповідних умов, забезпечення депутатів документами, довідково-інформаційними та іншими матеріалами, необхідними для ефективного здійснення депутатських повноважень, організовують вивчення депутатами місцевих рад законодавства, досвіду роботи рад».

Суд ухилився від правової оцінки позовних вимог позивача щодо порушення безпосередньо її законних прав і інтересів в аспекті здійснення повноважень особи органу місцевого самоврядування.

Разом з тим, суд першої інстанції не звернув уваги на те, що на 78 (позачерговій) сесії Сєвєродонецької міської ради, на пленарному засіданні якої прийняті рішення нормативного та ненормативного характеру у кількості 131 рішення, з яких: рішення пов`язані з вирішенням земельних питань - 89; рішення пов`язані з вирішенням питань майнового характеру - 9; рішення пов`язані з використанням бюджетних коштів - 10; інші - 23. Цими рішеннями Сєвєродонецька міська рада започаткувала бюджетні, майнові та інші правовідносини, у процесі яких здійснюється розпорядження майном та грошовими коштами комунальної форми власності.

Крім того, суд першої інстанції не зважив на те, що у цьому випадку позивач, окрім оскарження рішення прийняті на засіданні 78-ої (позачергової) сесії Сєвєродонецької міської ради від 13.03.2020 року, заявляє вимоги про визнання незаконними дій з відкриття 78-ої (позачергової) сесії Сєвєродонецької міської ради та проведення 13.03.2020 року засідання 78-ої (позачергової) сесії Сєвєродонецької міської ради.

Зазначені вимоги позивач обґрунтовує допущеними відповідачами порушеннями процедурних питань, у тому числі стосовно до порядку повідомлення позивача про дату та час засідання сесій, наслідком чого є порушення прав позивача як депутата.

Оскільки вказаний спір стосується процедурних питань, то позивач має право на звернення до суду з таким позовом до адміністративного суду.

При цьому, колегія суддів ураховує те, що за приписами частини другої статті 19 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» депутати місцевих рад наділені, зокрема, правом офіційно представляти виборців у відповідній раді та її органах та брати участь в їх роботі.

Проте, суд першої інстанції не перевірив вказані доводи та не встановив чи було повідомлено позивача про дату та час засідання сесій Сєвєродонецької міської ради від 13.03.2020 року, у який строк та спосіб.

Позивач заявив позовні вимоги щодо захисту порушених прав депутата як публічної особи і через призму цих порушень питання щодо неповноважності сесії і прийнятих не неї рішень, в першу чергу нормативного характеру.

Вказаний висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною у постанові Верховного Суду від 31.07.2019 у справі № 320/10422/15-а, від 26.09.2019 у справі № 320/9766/15-а, від 06.11.2019 у справі № 2340/3539/18.

Частиною 5 ст. 242 КАС України передбачено, що при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Приписами ст. 320 КАС України передбачено, що підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є, зокрема,:

4) неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

З урахуванням зазначених обставин, суд апеляційної інстанції вважає, що ухвала суду першої інстанції підлягає скасуванню, а справа направленню для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Керуючись ст. ст. 195, 292, 293, 310, 320, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Луганського окружного адміністративного суду від 25 березня 2020 р. - задовольнити.

Ухвалу Луганського окружного адміністративного суду від 25 березня 2020 р. у справі № 360/1253/20 - скасувати.

Справу за позовною заявою ОСОБА_1 до Сєвєродонецької міської ради, секретаря Сєвєродонецької міської ради - в.о. міського голови Ткачука Вячеслава Петровича про визнання незаконними дій, визнання сесії не повноважною, визнання неправомірними та скасування рішень направити до Луганського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення в порядку, передбаченому ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Під час дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19), строк касаційного оскарження продовжуються на строк дії такого карантину.

Повне судове рішення складено 7 травня 2020 року.

Головуючий суддя Г.М. Міронова

Судді Т.Г. Арабей

І.В. Геращенко