Справа № 821/950/18
Суддя: Калашнікова О.В.
Дата ухвалення: 2020-05-07 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

07 травня 2020 року

Київ

справа №821/950/18

адміністративне провадження №К/9901/18937/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Калашнікової О.В.,

суддів: Губської О.А., Загороднюка А.Г.,

розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №821/950/18

за позовом ОСОБА_1 до Херсонської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення,

за касаційною скаргою Херсонської міської ради на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 23 листопада 2018 року (головуючий суддя - Дмитрієвої О.О.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 24 квітня 2019 року (колегія суддів у складі головуючої судді - Шевчук О.А., суддів: Бойка А.В., Осіпова Ю.В.),

І РУХ СПРАВИ

1. У травні 2018 року ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом до Херсонської міської ради, в якому просила визнати протиправним рішення Херсонської міської ради 20 сесії 7 скликання від 30.03.2018 р. № 1279 «Про внесення змін та доповнень до Регламенту Херсонської міської ради VII скликання, затвердженого рішенням міської ради від 02.12.2015 р. № 2», а саме - пункт 1.5 в частині: "Оператори, журналісти подають заявки до відділу громадських зв`язків щодо здійснення відеозйомки у частині залу, де розміщено пульти для голосування депутатів міської ради. У день засідання сесії міської ради дозвіл на присутність запрошених осіб, не включених до списку запрошених або присутніх, надається міським головою або секретарем міської ради на підставі письмової заяви. Кількість присутніх осіб на пленарному засіданні міської ради обмежується кількістю місць для сидіння."; пункт 5 в частині: "Під час проведення пленарного засідання міської ради забороняється використання предметів, що можуть створювати перешкоди у проведенні пленарного засідання міської ради; пересуватися сесійним залом (у зоні розташування депутатів міської ради."; пункту 11 в частині: "Особи, що присутні на засіданні, не повинні знаходитися під час засідання ради у частині сесійного залу, призначеній для розміщення депутатів міської ради".

2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оскаржуване рішення в частині порушує права позивача як журналіста. Позивач стверджує, що з оскаржуваного рішення слідує, що даними змінами журналістам фактично було заборонено зйомку та пересування тією частиною сесійної зали де знаходяться депутати, зобов`язано завчасно подавати заявку, щоб мати таку можливість, а, якщо таку заявку завчасно не подано, в день пленарного засідання питання про доступ до приміщення вирішує секретар або міський голова на підставі письмової заяви. Відповідно, на думку позивача, відповідачем створюються незаконні перепони щодо реалізації журналістами наданих їм чинним законодавством прав при здійсненні професійної діяльності.

3. Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 23 листопада 2018 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 24 квітня 2019 року, позов задоволено.

Суд вирішив визнати протиправним рішення Херсонської міської ради (, 73000, м. Херсон, проспект Ушакова, 37) 20 сесії 7 скликання від 30.03.2018 року № 1279 "Про внесення змін та доповнень до Регламенту Херсонської міської ради VII скликання, затвердженого рішенням міської ради від 02.12.2015 № 2", а саме:

пункт 1.5 в частині : "Оператори, журналісти подають заявки до відділу громадських зв`язків щодо здійснення відеозйомки у частині залу де розміщено пульти для голосування депутатів міської ради. У день засідання сесії міської ради дозвіл на присутність запрошених осіб, не включених до списку запрошених або присутніх, надається міським головою або секретарем міської ради на підставі письмової заяви.

Кількість присутніх осіб на пленарному засіданні міської ради обмежується кількістю місць для сидіння.";

пункт 5 в частині: "Під час проведення пленарного засідання міської ради забороняється використання предметів, що можуть створювати перешкоди у проведенні пленарного засідання міської ради; пересуватися сесійним залом (у зоні розташування депутатів міської ради.";

пункт 11 в частині: "Особи, що присутні на засіданні, не повинні знаходитися під час засідання ради у частині сесійного залу, призначеній для розміщення депутатів міської ради".

4. Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Херсонська міська рада звернулася із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить їх скасувати та ухвалити по справі нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити в повному обсязі.

5. Верховний Суд ухвалою від 18 липня 2019 року відкрив провадження за касаційною скаргою Херсонської міської ради на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 23 листопада 2018 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 24 квітня 2019 року.

6. Позивач відзиву на касаційну скаргу не надавав.

II ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. ОСОБА_1 являється членом «Національної спілки журналістів України» та здійснює свою професійну діяльність як журналіст.

8. 30.03.2018 року Херсонська міська рада на XX сесії VII скликання прийняла Рішення № 1279 «Про внесення змін та доповнень до Регламенту Херсонської міської ради VII скликання, затвердженого рішенням міської ради від 02.12.2015 № 2.»

9. Даним рішенням, були внесенні наступні зміни та доповнення до Регламенту Херсонської міської ради які стосуються прав журналістів, а саме:

10. Частиною 1, пунктом 1.5. вирішено статтю 89 викласти в новій редакції:

« 1 Під час пленарного засідання міської ради в залі засідань мають право бути присутніми, крім депутатів та їхніх помічників-консультантів, міського голови, секретаря міської ради, посадові особи органів виконавчої влади, посадові особи міської ради, правоохоронних органів (за умови пред`явлення службового посвідчення), журналісти, члени делегацій, що знаходяться в міській раді з офіційним візитом, особи, запрошені до участі в засіданні міської ради, а також громадяни, у порядку, визначеному цією статтею.

Заявки для включення до списку присутніх під час пленарного засідання міської ради подаються громадянами секретарю міської ради не пізніше як за три дні до проведення пленарного засідання сесії міської ради, для опрацювання та складання остаточного списку присутніх на пленарному засіданні. Допуск громадян до сесійної зали здійснюється виключно за попередніми списками, підготовленими апаратом міської ради на підставі попередніх заяв.

Забезпечення пропускного режиму до сесійної зали для запрошених покладено на виконавчі органи Херсонської міської ради та заступника міського голови згідно з розподілом обов`язків. Оператори, журналісти подають заявки до відділу громадських зв`язків щодо здійснення відеозйомки у частині залу, де розміщено пульти для голосування депутатів міської ради.

У день засідання сесії міської ради дозвіл на присутність запрошених осіб, не включених до списку запрошених або присутніх, надається міським головою або секретарем міської ради на підставі письмової заяви.

Головуючий на пленарному засіданні міської ради повідомляє депутатів про офіційно запрошених осіб, присутніх на засіданні.

Кількість присутніх осіб на пленарному засіданні міської ради обмежується кількістю місць для сидіння.

11. Відповідно до частини 5 «Під час проведення пленарного засідання міської ради забороняється використання предметів, що можуть створювати перешкоди у проведенні пленарного засідання міської ради; пересуватися сесійним залом (у зоні розташування депутатів міської ради); порушувати громадський порядок; заважати будь-яким іншим чином роботі депутатів міської ради.».

12. Частиною 11 «Особи, що присутні на засіданні, не мають права займати робочі місця, призначені для осіб, указаних в частинах 8, 9 та 10 цієї статті, та не повинні знаходитися під час засідання ради у частині сесійного залу, призначеній для розміщення депутатів міської ради.».

13. Позивач вважає, даними змінами журналістам фактично було заборонено зйомку та пересування тією частиною сесійної зали де знаходяться депутати, зобов`язано завчасно подавати заявку щоб мати таку можливість, а якщо таку заявку завчасно не подано, в день пленарного засідання питання про доступ до приміщення вирішує секретар або міський голова на підставі письмової заяви. Також, закладено можливість відмови у присутності журналіста на засіданні через відсутність вільних місць у залі.

14. Отже, на думку позивача, відповідачем створюються незаконні перепони щодо реалізації журналістами наданих їм чинним законодавством прав при здійсненні професійної діяльності, у зв`язку з чим спірне рішення в цій частині підлягає скасуванню.

ІIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

15. Суди першої та апеляційної інстанції, задовольняючи позовні вимоги, дійшли висновку, що рішення Херсонської міської ради від 30.03.2018 року № 1279 про внесення змін та доповнень до Регламенту Херсонської міської ради VII скликання, затвердженого рішенням міської ради від 02.12.2015 року № 2 в оскаржуваних частинах являється таким, що порушує права журналістів, зокрема позивача.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

16. У касаційній скарзі касатор вказав, що суди попередніх інстанцій не дослідили, яким саме чином оскаржуване рішення порушує права безпосередньо позивача.

17. Касатор також вказав, що оскаржуване рішення Херсонської міської ради 20 сесії 7 скликання від 30.03.2018 р. № 1279 винесене на підставі норм діючого законодавства та не створює протиправних перешкод для реалізації наданих журналістам прав при здійсненні професійної діяльності.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

18. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

19. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення з огляду на наступне.

20. Згідно ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

21. Частиною 2 статті 34 Конституції України передбачено, що кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.

22. Згідно статті 5 Закону України «Про інформацію» від 2 жовтня 1992 року №2657-XII кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб.

23. Стаття 22 цього Закону встановлює, що масова інформація - інформація, що поширюється з метою її доведення до необмеженого кола осіб.

При цьому, засоби масової інформації - засоби, призначені для публічного поширення друкованої або аудіовізуальної інформації.

24. Згідно частини 1 статті 2 та статті 3 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад. Будь-які обмеження права громадян України на участь у місцевому самоврядуванні залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками забороняються.

25. Відповідно до статті 4 Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» гласність, тобто політика максимальної відкритості, визначається як один з основних принципів місцевого самоврядування.

Частиною 17 ст. 46 цього ж Закону визначено, що сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством, і порядок доступу до засідань визначається радою відповідно до закону.

26. Таким чином, обмеження щодо доступу журналістів до засідань місцевої ради можуть бути передбачені тільки законами України.

27. При цьому, як правильно вказано судами першої та апеляційної інстанцій, на рівні регламенту місцевої ради не можуть вирішуватись питання щодо обмеження прав журналіста на використання техніки, присутності на засіданні чи переміщення по залі засідань.

28. Зі змісту оскаржуваних пунктів рішення Херсонської міської ради від 30.03.2018 року № 1279 про внесення змін та доповнень до Регламенту Херсонської міської ради VII скликання вбачається, що вони встановлюють відповідний порядок допуску журналістів до залу сесійних засідань шляхом встановлення обов`язку подання ними заяв про допуск до зали засідань та використання відповідної звуко- та відео записуючої техніки.

Крім того, такий допуск у день сесійних засідань здійснюється лише з дозволу голови чи секретаря ради та за наявності вільних місць для сидіння.

29. З цього приводу колегія суддів звертає увагу, що відповідно до ч. 1-2 ст. 25 Закону України «Про інформацію» під час виконання професійних обов`язків журналіст має право здійснювати письмові, аудіо- та відеозаписи із застосуванням необхідних технічних засобів, за винятком випадків, передбачених законом. Також, журналіст має право безперешкодно відвідувати приміщення суб`єктів владних повноважень, відкриті заходи, які ними проводяться, та бути особисто прийнятим у розумні строки їх посадовими і службовими особами, крім випадків, визначених законодавством.

30. Таким чином, суди правильно зазначили, що Закон України «Про інформацію» не передбачає обмежень прав журналіста, зокрема, щодо безперешкодного відвідування приміщень суб`єктів владних повноважень, відкритих заходів, які ними проводяться.

31. Стаття 1 Закону України «Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів» від 23 вересня 1997 року № 540/97-ВР визначає, що журналіст - творчий працівник, який професійно збирає, одержує, створює і займається підготовкою інформації для засобів масової інформації, виконує редакційно-посадові службові обов`язки в засобі масової інформації (в штаті або на позаштатних засадах) відповідно до професійних назв посад (роботи) журналіста, які зазначаються в державному класифікаторі професій України.

32. Відповідно до ст. 6 Закону України «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні» до сфери професійної діяльності журналіста включається збирання, творення, редагування, підготовку інформації до друку та видання друкованих засобів масової інформації з метою її поширення серед читачів.

Стаття 2 цього ж Закону визначає, що свобода слова і вільне вираження у друкованій формі своїх поглядів і переконань гарантуються Конституцією України і означають право кожного вільно і незалежно шукати, одержувати, фіксувати, зберігати, використовувати та поширювати будь-яку інформацію за допомогою друкованих засобів масової інформації, крім випадків, визначених законом.

33. Дослідивши матеріали справи, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що зміни та доповнення, внесені до Регламенту, фактично забороняють журналістам робити зйомку та пересуватись тією частиною сесійної зали, де знаходяться депутати Херсонської міської ради.

34. В судовому засіданні суду першої інстанції представник відповідача не зміг надати мотивовану відповідь та пояснити, де саме повинні знаходитися журналісти під час проведення пленарних засідань міської ради, зважаючи на те, що спеціально відведених місць для розміщення журналістів у сесійній залі немає. Вказаними змінами до регламенту чітко не встановлені ані спеціально відведені місця, ані місця, де б журналісти могли вільно розміщуватися без створювання можливих перешкод у проведенні пленарного засідання міської ради, що, як обґрунтовано зазначили суди попередніх інстанцій, фактично перешкоджає журналістам здійснювати свою професійну діяльність.

35. Щодо зобов`язання завчасно подати заявку, щоб мати можливість бути присутнім на пленарному засіданні, то таке суперечить нормами Закону України «Про інформацію», яким закріплено гарантії діяльності засобів масової інформації та журналістів, та обмежує можливості реалізації журналістами своїх професійних обов`язків.

36. З огляду на викладене суди першої та апеляційної інстанцій обґрунтовано вказали, що зміни до регламенту ХМР VII скликання в редакції: «оператори, журналісти подають заявки до відділу громадських зв`язків щодо здійснення відеозйомки у частині залу де розміщено пульти для голосування депутатів міської ради» та «Кількість присутніх осіб на пленарному засіданні міської ради обмежується кількістю місць для сидіння» фактично встановлюють можливість відмови у присутності журналіста на засіданні через відсутність вільних місць у залі та нівелюють принцип відкритості та гласності політичного процесу.

37. З огляду на вищезазначене, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про наявність підстав для задоволення позовних вимог.

38. В частині доводів касатора про те, що права позивачки оскаржуваним рішення Херсонської міської ради не порушені, колегія суддів зазначає про їх безпідставність, скільки, як встановлено вище судами, позивач - ОСОБА_1 являється членом «Національної спілки журналістів України» та здійснює свою професійну діяльність як журналіст, а тому, оскаржувані пункти рішення Херсонської міської ради від 30.03.2018 року № 1279 безпосередньо стосуються здійснення нею професійної діяльності як журналіста.

39. При цьому, у касаційній скарзі касатор вказує, що ОСОБА_1 , керуючись оскаржуваним рішенням ради, зверталася до Відділу громадських зв`язків Херсонської міської ради щодо здійснення відеозйомки в частині сесійного залу, де розміщені пульти для голосування. Дана обставина спростовує твердження касатора про те, що оскаржувані пункти рішення Херсонської міської ради від 30.03.2018 року № 1279 ніяким чином не порушують права позивача.

40. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що Суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

41. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

42. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

43. Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду,-

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу Херсонської міської ради - залишити без задоволення.

2. Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 23 листопада 2018 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 24 квітня 2019 року по справі №821/950/18 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

О.В. Калашнікова

О.А. Губська

А.Г. Загороднюк ,

Судді Верховного Суду