Справа № 620/765/20
Суддя: Оксененко Олег Миколайович
Дата ухвалення: 2020-05-07 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 620/765/20 Суддя (судді) першої інстанції: Непочатих В.О.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 травня 2020 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді Оксененка О.М.,

суддів: Лічевецького І.О.,

Мельничука В.П.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу керівника Бахмацької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Чернігівської обласної державної адміністрації на ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 05 березня 2020 року у справі за позовом керівника Бахмацької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Чернігівської обласної державної адміністрації до Гайворонської сільської ради Бахмацького району Чернігівської області про визнання незаконною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В :

Керівник Бахмацької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Чернігівської обласної державної адміністрації звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Гайворонської сільської ради Бахмацького району Чернігівської області, в якому просив суд: визнати незаконною бездіяльність Гайворонської сільської ради Бахмацького району Чернігівської області з питання не винесення меж ландшафтного заказника місцевого значення «Нечай» та не закріплення його меж в натурі (на місцевості); зобов`язати Гайворонську сільську раду Бахмацького району Чернігівської області відповідно до вимог чинного законодавства України забезпечити організацію проведення робіт із винесення меж ландшафтного заказника місцевого значення «Нечай» загальною площею 312 га та закріплення їх в натурі (на місцевості).

Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 05 березня 2020 року позовну заяву керівника Бахмацької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Чернігівської обласної державної адміністрації до Гайворонської сільської ради Бахмацького району Чернігівської області про визнання незаконною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії - повернуто позивачу.

В апеляційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 05 березня 2020 року та направити позовну заяву для розгляду до суду першої інстанції.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що підставою для звернення прокурора з позовом до суду у даному випадку стала бездіяльність Чернігівської обласної державної адміністрації в частині захисту інтересів держави по охороні об`єктів природно-заповідного фонду, зокрема ландшафтного заказника місцевого значення « Нечай ».

Згідно Положення про ландшафтний заказник місцевого значення « Нечай » від 24.07.2004 його передано під охорону Гайворонській сільській раді Бахмацького району та він входить до складу природно-заповідного фонду України, охороняється як національне надбання щодо якого встановлюється особливий режим охорони, відтворення та використання.

Звертає увагу на рішення Верховного Суду, в який суд зазначав, що надмірна формалізація «інтересів держави» може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно-значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Таким чином, у даному випадку у прокурора наявні достатні підстави для представництва інтересів держави в суді.

Згідно частини другої ст. 312 Кодексу адміністративного судочинства України апеляційні скарги на ухвали суду першої інстанції, зазначені в пунктах 3, 6, 7, 11, 14, 26 частини першої статті 294 цього Кодексу, розглядаються судом апеляційної інстанції без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження).

З огляду на викладене, колегія суддів визнала за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження.

Перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм процесуального права, колегія суддів дійшла наступного висновку.

Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції виходив з того, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Оскільки при зверненні з даним позовом, керівник Бахмацької місцевої прокуратури не довів наявності інтересу держави у спірних правовідносинах, а також наявності підстав для звернення до суду з таким позовом, тому наявні підстави для повернення такого позову.

Колегія суддів погоджується з наведеними висновками суду першої інстанції з огляду на таке.

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

При цьому, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п. 3 частини другої ст. 129 Конституції України).

Відповідно до частини четвертої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України «Про прокуратуру».

Частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Згідно частини четвертої вказаної статті наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Зі змісту даної норми Закону вбачається, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

Таке «нездійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Водночас «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Проте, «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Прокурор не може вважатись альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Аналогічна позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі №826/13768/16, у постановах Верховного Суду від 30.09.2019 у справі №802/4083/15-а, від 13.12.2019 у справі №810/3160/18, від 27.12.2019 у справі №826/15235/18, від 05.03.2020 у справі №520/6826/19.

Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 99 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

При цьому, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Вказаний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.09.2019 у справі № 815/724/15, від 17.10.2019 у справі № 569/4123/16-а.

З огляду на викладене, прокурор в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі зобов`язаний вказати докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Як вбачається зі змісту позовної заяви, керівник Бахмацької місцевої прокуратури звернувся до суду з метою захисту інтересів держави у сфері охорони об`єктів природно-заповідного фонду, з огляду на не виконання відповідачем своїх повноважень спрямованих на забезпечення вирішення питання щодо винесення меж ландшафтного заказника місцевого значення « Нечай » та закріплення його меж в натурі (на місцевості).

Згідно статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Пунктом 37 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад належить питання прийняття рішень про організацію територій і об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні; внесення пропозицій до відповідних державних органів щодо оголошення природних та інших об`єктів, що мають екологічну, історичну, культурну або наукову цінність, пам`ятками природи, історії або культури, які охороняються законом; прийняття рішень про оголошення в місцях масового розмноження та вирощування потомства дикими тваринами «сезону тиші» з обмеженням господарської діяльності та добуванням об`єктів тваринного світу.

З матеріалів справи вбачається, що згідно листа від 22.01.2020 № 01-01-22/504 Чернігівською обласною державною адміністрацією вживалися заходи щодо забезпечення організації робіт із винесення меж в натурі територій та об`єктів природно-заповідного фонду, а саме: переліком видатків на 2019 рік за рахунок коштів природно охоронного фонду передбачалися кошти в сумі 700000,00 грн. на розробку проектів землеустрою щодо організації та встановлення меж територій природно-заповідного фонду.

По даному заходу двічі оголошувався конкурс на проведення закупівлі, однак, жодного разу торги не відбулися.

За рахунок коштів обласного фонду охорони навколишнього природного середовища у 2015 році було виготовлено 18 інформаційно-охоронних знаків на об`єкти природно-заповідного фонду місцевого значення Бахмацького району, які знаходяться під охороною сільських та селищних рад, в тому числі 3 штуки на ландшафтний заказник місцевого значення « Нечай ». Дані знаки були передані Бахмацькій районній державній адміністрації для подальшої передачі сільським та селищним радам.

Окрім того, у листі звернуто увагу, що реалізація державної політики зі здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів, додержанням режиму територій та об`єктів природно-заповідного фонду відноситься до основних завдань Державної екологічної інспекції України. Однак, на сьогоднішній день ні обласна державна адміністрація, ні Департамент еокології та природних ресурсів обласної державної адміністрації не наділені повноваженнями проводити перевірки, що не дає можливості встановити наявність проектів земле трою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду.

Також, у позовній заяві прокурор вказує, що постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2013 №159 припинено повноваження Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Чернігівській області, до повноважень якого входило здійснення контролю за дотримання законодавства у сфері організації, охорони та використання об`єктів природно-заповідного фонду.

Однак, слід зауважити, що відповідно до ст. 4 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19.06.2003 року №963-IV (далі - Закон №963-IV) об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.

Відповідно до ст. 5 Закону №963-IV державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Згідно пункту 3 Положення про Головне управління Держгеокадастру у Чернігівській області затвердженого наказом Держгеокадастру від 17.11.2016 року №308, завданням Головного управління є реалізація повноважень Держгеокадастру на території Чернігівської області.

Підпунктом 30 пункту 4 Положення №308 передбачено, що Головне управління Держгеокадастру у Чернівецькій області здійснює контроль за дотриманням вимог земельного законодавства, використання та охорони земель всіх категорій та форм власності, у тому числі дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; дотриманням вимог земельного законодавства органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування з питань передачі земель у власність та надання у користування, у тому числі в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах; проведенням землеустрою, виконанням заходів, передбачених проектами землеустрою; використанням земельних ділянок відповідно до їх цільового призначення.

З огляду на вказані приписи Закону №963-IV, Положення про Головне управління Держгеокадастру у Чернігівській області, затвердженого наказом Держгеокадастру від 17.11.2016 року №308, саме на Головне управління Держгеокадастру у Чернігівській області покладено функції здійснення контролю за використанням та охороною земель.

Аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 17.07.2019 у справі №824/13714/19-а.

При цьому, у разі не здійснення або неналежним чином здійснення відповідних повноважень уповноваженим органом, у даному випадку - Головним управлінням Держгеокадастру у Чернігівській області, прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посади державної служби в органі державної влади та здійснюють встановлені для цих посад повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо).

Втім, при зверненні з даним позовом, керівник Бахмацької місцевої прокуратури не довів наявності інтересу держави у спірних правовідносинах з огляду на невиконання або неналежне виконання Головним управлінням Держгеокадастру у Чернігівській області своїх функцій щодо захисту інтересів держави, а також не надав доказів, які б свідчили наявність у прокурора повноважень для звернення до суду з даним позовом.

Таким чином, висновок суду попередньої інстанції про наявність підстав для повернення позовної заяви є правильним та таким, що відповідає приписам законодавства, якими врегульовано спірні правовідносини.

Відповідно до п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд, що і вчинено судом у даній справі.

Доводи апеляційної скарги не спростовують докази, досліджені та перевірені в суді першої інстанції та не впливають на висновки суду, викладені в оскаржуваному рішенні.

За таких обставин, рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим, і доводи апелянта, викладені у скарзі, не свідчать про порушення судом норм матеріального чи процесуального права, які могли б призвести до неправильного вирішення справи.

Отже при ухваленні оскаржуваної постанови судом першої інстанції було дотримано всіх вимог законодавства, а тому відсутні підстави для її скасування.

За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 242, 250, 308, 310, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України суд,

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу керівника Бахмацької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Чернігівської обласної державної адміністрації - залишити без задоволення.

Ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 05 березня 2020 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 329-331 КАС України.

Головуючий суддя О.М. Оксененко

Судді І.О. Лічевецький

В.П. Мельничук