Справа № 260/1427/19
Суддя: Ніколін Володимир Володимирович
Дата ухвалення: 2020-05-05 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 травня 2020 рокуЛьвівСправа № 260/1427/19 пров. № А/857/3691/20

Колегія суддів Восьмого апеляційного адміністративного суду в складі:

головуючого судді Ніколіна В.В.

суддів Гінди О.М., Заверухи О.Б.

за участі секретаря судового засідання Ратушної М.І.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Виконавчого комітету Ужгородської міської ради на ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 11 лютого 2020 року про залишення позовної заяви без розгляду (суддя - Калинич Я.М., м. Ужгород, повний текст судового рішення складено 17 лютого 2020 року) у справі за адміністративним позовом Виконавчого комітету Ужгородської міської ради до ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради, Управління державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Ужгородської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів - ОСОБА_3 про зобов`язання вчинити дії,-

ВСТАНОВИЛА:

Виконавчий комітет Ужгородської міської ради в жовтні 2019 року звернувся до суду з адміністративним позовом до ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради, Управління державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Ужгородської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів - ОСОБА_3 про зобов`язання замовників самочинного будівництва «Капітальний ремонт існуючих дворівневих мансардних квартир АДРЕСА_7 АДРЕСА_2 , АДРЕСА_3 , АДРЕСА_4 АДРЕСА_5 АДРЕСА_6 » ОСОБА_2 та ОСОБА_1 провести перебудову вказаного будівництва шляхом приведення його у відповідність до затвердженої проектної документації, погодженої з Департаментом культури Закарпатської обласної державної адміністрації і Управлінням містобудування та архітектури Ужгородської міської ради, а також вимог чинного законодавства, будівельних норм, стандартів та правил, в тому числі відновити конструктивні елементи горища та даху (дах двоскатний з ухилами 43° та 28°) багатоквартирного житлового будинку по АДРЕСА_6 .

Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 11 лютого 2020 року у справі №260/1427/19 позовну заяву Виконавчого комітету Ужгородської міської ради залишено без розгляду на підставі пункту 8 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у зв`язку з пропуском встановленого законом строку звернення до адміністративного суду.

Не погодившись із ухваленим судовим рішенням, його оскаржив позивач, який із покликанням на порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції. В обґрунтування вимог апеляційної скарги вказує, що строк звернення до адміністративного суду Виконавчим комітетом Ужгородської міської ради не пропущено, оскільки правопорушення вчинені відповідачами носять триваючий характер і станом на момент подання позовної заяви до суду та розгляду її в суді першої інстанції ними так і не було вжито жодних заходів по виконанню приписів про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Зокрема, замовниками не приведено будівництво у відповідність до затвердженої проектної документації та вимог чинного законодавства, будівельних норм, стандартів та правил, не забезпечено здійснення авторського та технічного нагляду під час виконання будівельних робіт на об`єкті будівництва, також не надано доказів погодження нової проектної документації. Наголошує, що буквальний підхід до строків у триваючих правопорушеннях, а саме у разі його застосування в адміністративному судочинстві у справах за позовом суб`єкта владних повноважень про накладення адміністративно-господарських санкцій, не дає можливості у повній мірі забезпечити реалізацію завдань адміністративного судочинства.

Відповідач, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача та на стороні відповідачів правом подання письмового відзиву на апеляційну скаргу не скористалися.

Учасники справи, в судове засідання не з`явились, про дату, час і місце розгляду справи були повідомлені належним чином, а тому, апеляційний суд, відповідно до частини четвертої статті 229 КАС України вважає за можливе провести розгляд справи за відсутності учасників справи, без здійснення фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу.

Заслухавши суддю-доповідача, переглянувши справу за наявними у ній доказами, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційну скаргу слід задовольнити з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та знайшло своє підтвердження під час розгляду апеляційної скарги, що 08.10.2019 Виконавчий комітет Ужгородської міської ради в жовтні 2019 року звернувся до суду з адміністративним позовом до ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради, Управління державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Ужгородської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів - ОСОБА_3 про зобов`язання замовників самочинного будівництва «Капітальний ремонт існуючих дворівневих мансардних квартир АДРЕСА_7 АДРЕСА_2 , АДРЕСА_3 , АДРЕСА_4 АДРЕСА_5 АДРЕСА_6 » ОСОБА_2 та ОСОБА_1 провести перебудову вказаного будівництва шляхом приведення його у відповідність до затвердженої проектної документації, погодженої з Департаментом культури Закарпатської обласної державної адміністрації і Управлінням містобудування та архітектури Ужгородської міської ради, а також вимог чинного законодавства, будівельних норм, стандартів та правил, в тому числі відновити конструктивні елементи горища та даху (дах двоскатний з ухилами 43° та 28°) багатоквартирного житлового будинку по АДРЕСА_6 .

Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 01 листопада 2019 року відкрито провадження в адміністративній справі №260/1427/19. При цьому, під час відкриття провадження у справі суд першої інстанції дійшов висновку, що з метою забезпечення права на доступ до правосуддя та гарантування права на судовий захист слід відкрити провадження у даній справі, а питання щодо пропуску строків звернення до адміністративного суду та поважність причин такого пропуску з`ясувати під час підготовчого провадження.

Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 11 лютого 2020 року у справі №260/1427/19 позовну заяву Виконавчого комітету Ужгородської міської ради залишено без розгляду.

Залишаючи без розгляду адміністративний позов, суд першої інстанції дійшов висновку, що позивачем пропущений встановлений законом тримісячний строк звернення до суду з даними позовними вимогами, будь-яких обґрунтувань обставин та доказів, на підтвердження поважності причин пропуску строку звернення до суду з даним позовом позивачем не наведено та не доведено.

Колегія суддів не погоджується із вказаним висновком суду першої інстанції та враховує викладене нижче.

Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до положень статей 2, 5 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Отже, право звернення до суду є невід`ємним особистим правом, яке реалізовується особою в порядку, встановленому КАС України. Способом реалізації цього права є звернення зацікавленої особи з позовом до суду. У свою чергу, звернення до суду з позовом є підставою для виникнення процесуальних відносин, пов`язаних з вирішенням спору по суті. Разом з тим, законодавець встановлює певні обмеження такого права, зокрема, шляхом встановлення строку звернення до адміністративного суду за захистом порушених прав.

Частиною першою статті 122 КАС України передбачено, що адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності, забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів визначені Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI).

Статтею 38 цього Закону, визначено порядок знесення самочинного будівництва. Так, відповідно до частини першої вказаної статті, у разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису.

У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсацію витрат, пов`язаних з таким знесенням.

З огляду на викладене, апеляційний суд вважає, що звертаючись до адміністративного суду з даним позовом, позивач діє в даному випадку, як суб`єкт владних повноважень при здійсненні ним публічно-владних управлінських функцій, зокрема, на виконання делегованих повноважень при здійснення контролю за використанням житлового фонду.

При цьому, як слідує із норм статті 38 Закону №3038-VI така визначає порядок знесення самочинного будівництва, зокрема у разі виявлення факту самочинного будівництва - видачу припису з визначенням строку для добровільного виконання припису, а у подальшому, у разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі - подання позову до суду про знесення самочинно збудованого об`єкта.

Отже, поданню позову про знесення самочинно збудованого об`єкту передує встановлення факту не виконання припису про знесення самочинно збудованого об`єкта.

Колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що жодним нормативно - правовим актом не встановлено строків обов`язкового проведення перевірки виконання вимог раніше виданого припису.

Як встановлено з матеріалів справи, події, що передували зверненню до суду, відбувалися у 2018 році.

Так, 02.08.2018 Виконавчим комітетом Управління державного архітектурно-будівельного контролю Ужгородської міської ради було винесено приписи про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, яким встановлено строк ОСОБА_1 та ОСОБА_2 для усунення виявлених порушень до 02.09.2018, однак такі відповідачами виконані не були.

З огляду на вищевказані обставини, суд першої інстанції дійшов висновку, що з вересня 2018 року почався відлік тримісячного строку звернення до адміністративного суду.

Одна колегія суддів вважає таку позицію суду першої інстанції помилковою зважаючи на наступне.

Триваюче правопорушення - це проступок, пов`язаний з тривалим, неперервним невиконанням обов`язків, передбачених законом. Тобто, триваючі правопорушення характеризуються тим, що особа, яка вчинила якісь певні дії чи бездіяльність, перебуває надалі у стані безперервного продовження цих дій (бездіяльності). Ці дії безперервно порушують закон протягом якогось часу. Іноді такий стан продовжується значний час і увесь час винний безперервно вчиняє правопорушення у вигляді невиконання покладених на нього обов`язків. Триваюче правопорушення припиняється лише у випадку усунення стану за якого об`єктивно існує цей обов`язок, виконанням обов`язку відповідним суб`єктом або припиненням дії відповідної норми закону.

Апеляційний суд вважає, що за своєю юридичною природою самочинне будівництво - це правопорушення, яке носить триваючий характер.

Правопорушення, вчинене відповідачами, носить характер триваючого, оскільки ними так і не було виконано приписи Виконавчого комітету Управління державного архітектурно-будівельного контролю Ужгородської міської ради про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, якими вимагалося до 02.09.2018 усунути вищезазначені порушення містобудівного законодавства шляхом приведення будівництва у відповідність до затвердженої проектної документації та вимог чинного законодавства, будівельних норм, стандартів та правил, а також забезпечення здійснення авторського та технічного нагляду під час виконання будівельних робіт на об`єкті будівництва. Ці приписи не було виконано відповідачами ні протягом наданого строку, ні після спливу цього строку.

З матеріалів справи встановлено відсутність відомостей про виконання відповідачами вимог вищевказаних приписів, доказів протилежного суду не надано.

При цьому, колегія суддів зауважує, що відсутність обмежень строку проведення перевірок з метою виявлення виконання вимог приписів Виконавчого комітету Управління державного архітектурно-будівельного контролю Ужгородської міської ради жодним чином не обмежило та не порушило прав відповідачів, які не лише мали час для усунення недоліків до 02.09.2018, але й могли розтермінувати виконання припису, уникаючи відповідальності за невиконання приписів у встановлений строк.

Крім того, суд апеляційної інстанції також бере до уваги висновки Верховного Суду України, викладені у постанові від 25 березня 2008 року у справі №21-2343во07, де зазначено, що строк притягнення до відповідальності публічно-правового характеру застосовується стосовно видів відповідальності, що мають майновий характер, зокрема, накладення фінансових санкцій, але не повинен застосовуватися стосовно заходів відповідальності, які спрямовані на припинення неправомірної поведінки (зокрема, примусові заходи організаційно-правового характеру).

Тобто, це означає, що заходи майнового характеру можуть бути вжиті до правопорушника лише у межах строку застосування таких санкцій або строків звернення до суду, однак, пропуск відповідного строку не повинен стояти на заваді припинення (застосування організаційно-правових заходів) триваючої протиправної поведінки (бездіяльності) та слугувати для правопорушника засобом легалізації триваючого правопорушення (зокрема, у сфері дотримання законодавства з питань екології, будівництва, безпеки життєдіяльності та інших сфер, які зачіпають основні конституційні права громадян та стосуються публічних інтересів).

Виконавчий комітет Ужгородської міської ради, мотивуючи заяву про поновлення строку на виконання ухвали суду першої інстанції зазначало, що зверталось до суду з відповідною позовною заявою, враховуючи суспільну значущість та можливу небезпеку незаконного будівництва для життя та здоров`я осіб, які здійснюють таке будівництво та користуватимуться майбутньому збудованим, без дозвільних документів, без проекту та без врахування будівельних норм, будинком.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про основи містобудування» містобудування (містобудівна діяльність) - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об`єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об`єктів містобудування, спорудження інших об`єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об`єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.

Згідно зі статтею 6 Закону №3038-VI однією з функцій управління у сфері містобудівної діяльності є контроль за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, проектної документації.

Отже, суспільні інтереси, які у даній справі виражаються у забезпеченні дотримання правил забудови (благоустрою населеного пункту), спрямованих на створення та підтримання повноцінного життєвого середовища, можуть бути досягнуті лише шляхом використання відповідачем свого повноваження, передбаченого статтею 376 ЦК України та статтею 38 Закону №3038-VI і звернення цього суб`єкта владних повноважень з вказаним позовом.

Окрім вищенаведеного, суд апеляційної інстанції враховує рішення Європейського суду з прав людини у справі «Рисовський проти України» (заява №29979/04, рішення від 20.10.2011) та підкреслює особливу важливість принципу «належного урядування». Цей принцип передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси.

Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість. Будь-яка інша позиція була б рівнозначною санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам. З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу. Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються.

Із цієї норми випливає, що державний орган не позбавлений права виправити помилку, навіть внаслідок власної недбалості, оскільки це суперечило б загальним інтересам та таке «виправлення» не повинно непропорційно втручатись саме в нове право набуте особою.

Відтак, звертаючись до суду із адміністративним позовом внаслідок невиконання відповідачами вимог приписів, Виконавчий комітет Ужгородської міської ради, як державний орган, відповідно до принципу «належного урядування» виправляв свою минулу «помилку», позаяк утримання від вказаних дій вказувало б на суперечність загальним інтересам.

Окрім того, постановлення спірної ухвали судом першої інстанції, з точки зору правового наслідку, аж ніяк не сприятиме юридичній визначеності у спірних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси особи, оскільки апеляційному суду не зрозуміло подальше використання особою такого майна, яке має ознаки самочинного будівництва.

З приводу пропорційності втручання у нове право особи слід зазначити про таке.

При зверненні до суду суб`єктів владних повноважень з метою реалізації владних управлінських функцій, передбачених законами України, предметом судового розгляду є вимоги публічних органів.

В якості обґрунтування позову Виконавчий комітет Ужгородської міської ради покликався на наявність не оскаржуваних відповідних вимог численних приписів та постанов, котрими встановлено факт порушення ОСОБА_1 та ОСОБА_2 містобудівного законодавства.

За умови не оскарження в судовому порядку таких вимог, презюмується їх правомірність та наявність факту порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності.

В матеріалах справи відсутні докази наявності будь-яких юридичних фактів щодо легалізації об`єкту (нерухомого майна), котре за даними перевірки має ознаки самочинного будівництва або дій, спрямованих на його узаконення.

Таким чином, у відповідачів відсутнє згенероване саме нове право, що має вирішальне значення для висновку щодо пропорційності втручання державного органу у розумінні принципу «належного урядування».

Отже, апелянт, усвідомлюючи суспільні інтереси та звертаючись до суду з адміністративним позовом, та виправляючи при цьому свою минулу «помилку», не здійснило втручання в нове право, набуте відповідачами, оскільки наявність останнього не встановлена в ході судового розгляду.

А отже не можна стверджувати, що помилка державного органу у даному випадку буде виправлена за рахунок особи, якої вона стосуються.

Також колегія суддів звертає увагу, що у справі «Іліан проти Туреччини» Європейський суд з прав людини зазначив, що правило встановлення обмежень доступу до суду у зв`язку з пропуском строку звернення повинно застосовуватися з певною гнучкістю і без надзвичайного формалізму, воно не застосовується автоматично і не має абсолютного характеру; перевіряючи його виконання слід звертати увагу на обставини справи.

При цьому, колегія суддів зауважує, що підхід, на якому ґрунтуються висновки суду першої інстанції, призвів би до необґрунтованого звільнення особи від відповідальності та порушення принципу невідворотності покарання,

Такої ж позиції дотримується Верховний Суд у постанові від 23 травня 2018 року у справі №490/8624/15-а.

Враховуючи обставини зазначені вище, приписи чинного законодавства України, висновки Верховного Суду України та Верховного Суду, колегія суддів вважає поважними причини пропуску строку звернення до суду при розгляді справи про триваючі правопорушення.

Вказані вище обставини не враховано судом першої інстанції при ухваленні рішення про залишення позовної зави без розгляду.

Відповідно до пунктів 1, 4 частини першої статті 320 КАС України, підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи та неправильне застосування норм матеріального права чи порушенням норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

З урахуванням наведеного, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга позивача підлягає задоволенню, ухвала суду першої інстанції скасуванню, а справа направленню для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Керуючись частиною третьою статті 243, 308, 310, 317, 321, 325, 328, 329 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Виконавчого комітету Ужгородської міської ради задовольнити.

Ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 11 лютого 2020 року про залишення позовної заяви без розгляду у справі №260/1427/19 скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя В. В. Ніколін
судді О. М. Гінда
О. Б. Заверуха
Повне судове рішення складено 06 травня 2020 року.