Справа № 200/16635/16-а(2а/200/646/16)
Суддя: Кравчук В.М.
Дата ухвалення: 2020-04-29 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

29 квітня 2020 року

м. Київ

справа №200/16635/16-а(2а/200/646/16)

адміністративне провадження №К/9901/39169/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Желєзного І.В., Стародуба О.П.,

розглянув у порядку письмового провадження

касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «ЖИЛКОМСЕРВІСДНІПРО»

на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду 13 грудня 2016 року (колегія у складів суддів Сафронової С.В., Мельника В.В. Чепурнова Д.В.)

у справі № 200/16635/16-а(2а/200/646/16)

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «ЖИЛКОМСЕРВІСДНІПРО»

до Дніпропетровської міської ради

про часткове скасування рішення.

І. РУХ СПРАВИ

1. 29.09.2016 до Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська надійшов адміністративний позов ТОВ «ЖИЛКОМСЕРВІСДНІПРО» до Дніпропетровської міської ради.

2. Позивач просив суд визнати протиправним та скасувати пункту 2.1. Положення про застосування системи електронних закупівель товарів, робіт і послуг у Дніпропетровській міській раді, затверджений рішенням Дніпропетровської міської ради від 08.06.2016 №30/9.

3. Постановою Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 17.10.2016 позов задоволено.

4. Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду 13.12.2016 скасовано постанову суду першої інстанції та прийнято нову постанову, якою у задоволенні позову відмовлено.

5. 05.07.2017 до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга ТОВ «ЖИЛКОМСЕРВІСДНІПРО». Просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції. Розгляд касаційної скарги здійснювати за участю скаржника.

6. 06.07.2017 відкрито касаційне провадження.

7. У зв`язку з ліквідацією Вищого адміністративного суду України справу передано на розгляд Верховному Суду.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. 08.06.2016 Дніпропетровською міською радою прийнято рішення №30/9, яким було затверджено «Положення про застосування системи електронних закупівель товарів, робіт і послуг у Дніпропетровській міській раді».

9. Пунктом 2.1 зазначеного Положення передбачено, що це Положення застосовується з 01.08.2016 замовниками для закупівлі товарів, робіт і послуг, які здійснюються за кошти міського бюджету м.Дніпропетровська, коштів комунальних підприємств та закладів, підпорядкованих Дніпропетровській міській раді та її виконавчим органам за умови, що вартість таких товарів, робіт і послуг становить не менше три тисячі гривень та не перевищує межі, встановлені ч.1 ст. 2 Закону України «Про здійснення державних закупівель», ч.1 ст.2 Закону України «Про публічні закупівлі».

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

10. Позивач свої вимоги обґрунтовувала тим, що пункт 2.1 Положення про застосування системи електронних закупівель товарів, робіт і послуг у Дніпропетровській міській раді, затверджений рішенням міської ради від 08.06.2016 року, суперечить Конституції України, Закону України «Про публічні закупівлі», Закону «Про місцеве самоврядування в Україні».

11. У пункті 2.1 Положення при формулюванні сфери застосування є посилання на Закон України «Про здійснення державних закупівель», який втратив чинність згідно із Законом України «Про публічні закупівлі».

12. Закон України «Про публічні закупівлі» не передбачає імперативного обов`язку використання електронної системи закупівель у разі, якщо вартість предмета закупівлі товарів, послуг є меншою 200 тис. гривень, а робіт - 1,5 мільйона гривень. Натомість, оскаржуваним рішенням імперативно розширено дію закону на використання електронної системи закупівель на всі закупівлі, якщо їхня вартість дорівнює або перевищує 3 тис. гривень.

13. Дніпропетровська міська рада фактично незаконно змінила та розширила норми Закон України «Про публічні закупівлі», перебравши на себе функції законодавчого органу.

14. Відповідач проти позову заперечував. Вважає, що рішення Дніпропетровської міської ради від 08.06.2016 №30/9 не суперечить Закону України «Про публічні закупівлі» та відповідає йому. Оскаржуваним пунктом Положення визначено, що воно застосовується за умови, що вартість таких товарів, робіт і послуг становить неменше 3 тис. гривень та не перевищує 200 тис. гривень - вартість предмета закупівлі товарів, послуг дорівнює або перевищує, а робіт - 1,5 мільйона гривень, діяльність в окремих сферах господарювання, за умови, що вартість предмета закупівлі товарів, послуг дорівнює або перевищує 1 мільйон гривень, а робіт - 5 мільйонів гривень.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

15. Задовольняючи позов суд першої інстанції виходив з того, що під час здійснення закупівлі товарів, робіт і послуг, вартість яких є меншою 200 тис. гривень для товару (товарів), послуги (послуг), та меншою 1,5 мільйонів гривень для робіт, замовники лише мають право, а не обов`язок, використовувати електронну систему закупівель з метою відбору постачальника товару (товарів), надавача послуги (послуг) та виконавця робіт для укладення договору. Тобто, Закон України «Про публічні закупівлі» не містить жодної імперативної норми щодо застосування електронної системи закупівель для укладення договору у разі здійснення закупівлі товарів, робіт і послуг, вартість яких є меншою за визначені статтею 2 Закону України «Про публічні закупівлі», дана норма є диспозитивною та застосовуються замовником на власний розсуд. Отже, п. 2.1. Положення про застосування системи електронних закупівель товарів, робіт і послуг у Дніпропетровській міській раді суперечить Закону України «Про публічні закупівлі» та ч. 3 ст. 24 Закону України «Про місцеве самоврядуванні в Україні» щодо початкової ціни товару.

16. Крім того, зміст пункту 2.1. Положення про застосування системи електронних закупівель товарів, робіт і послуг у Дніпропетровській міській раді затверджений рішенням міської ради від 08.06.2016 №30/9 року не відповідає ч.1. ст.2 Закон України «Про публічні закупівлі», оскільки ним імперативно розширено дію закону на всі закупівлі, якщо їхня вартість дорівнює або перевищує три тисячі гривень. Тобто, міська рада перевищила свої повноваження.

17. Метою Закону «Про публічні закупівлі» є забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвиток добросовісної конкуренції. Пункт 2.1. Положення створює штучні перешкоди невеликим суб`єктам господарювання для їхньої участі у закупівлі.

18. Суд апеляційної інстанції дійшов протилежного висновку. Відмовляючи в задоволенні позову виходив з того, що абз. 3 ч.1 ст.2 Закону України "Про публічні закупівлі" встановлено, що під час здійснення закупівлі товарів, робіт і послуг, вартість яких є меншою за вартість, що встановлена в абз. 2 і 3 цієї частини, замовники повинні дотримуватися принципів здійснення публічних закупівель, установлених цим Законом, та можуть використовувати електронну систему закупівель з метою відбору постачальника товару (товарів), надавача послуги (послуг) та виконавця робіт для укладення договору. Абз.4 даної ціє ж норми Закону передбачено, що у разі здійснення закупівель товарів, робіт і послуг без використання електронної системи закупівель, за умови, що вартість предмета закупівлі дорівнює або перевищує 50 тисяч гривень та є меншою за вартість, що встановлена в абзацах другому і третьому цієї частини, замовники обов`язково оприлюднюють звіт про укладені договори в системі електронних закупівель відповідно до статті 10 цього Закону. Тобто, у наведений в абз.3 та абз.4 ч.1 Закону «Про публічні закупівлі» спосіб законодавець фактично націлює замовників за будь-яких умов використовувати електронну систему закупівель, в тому числі і при проведені закупівлі товарів, послуг і робіт вартістю меншою меж (порогів) установлених для процедур публічних закупівель в абз.1 та абз.2 ч.1 ст.2 цього Закону.

19. Випадки, на які не поширюється дія Закону № 922-VIII чітко визначені ч.3 ст.2 та ч.4 ст.2 цього Закону, і до переліку цих випадків не відноситься закупівля товарів, робіт та послуг, очікувана вартість яких є меншою за межі (поріг) визначеної ч.1 ст.2 цього Закону вартості, що в свою чергу свідчить про беззаперечність обов`язку відповідача використовувати електронні системи закупівель.

20. Оскільки строки введення в дію Закону № 922-VIII передбачено пунктом 1 Розділу IX Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про публічні закупівлі", за змістом якого для органів місцевого самоврядування, а також для юридичних осіб (підприємств, установ, організацій) та їх об`єднань, які забезпечують потреби територіальної громади, до яких, на території міста Дніпропетровська, відноситься Дніпропетровська міська рада, її виконавчі органи, а також створені нею юридичні особи (підприємства, установа, організації) та їх об`єднання - вказаний закон набирав чинності з 01.08.2016, відповідач, як замовник, який не є центральним органом виконавчої влади та не здійснює діяльність в окремих сферах господарювання, зобов`язаний був з 01.08.2016 здійснювати закупівлю товарів, робіт і послуг через електронну систему закупівель ProZorro,

21. Отже, оскаржуваний у цій справі пункт 2.1. Положення про застосування системи електронних закупівель товарів, робіт і послуг у Дніпропетровській міській раді було розроблено та затверджено саме внаслідок вибору відповідача працювати в електронній системі закупівель при здійсненні закупівлі товарів, робіт і послуг, вартість яких не перевищує визначених ст.2 цього Закону меж/порогів, що повністю відповідає вимогам абзацу 4 частини 1 статті 2 Закону України "Про публічні закупівлі", абз.21 п.12 Порядку функціонування електронної системи закупівель та проведення авторизації електронних майданчиків, затвердженого постановою КМУ від 24.02.2016 № 166, і затвердженому наказом Мінекономрозвитку від 18.03.2016 року № 477 Порядку розміщення інформації про публічні закупівлі.

22. Оскаржуваним рішенням, відповідач не змінив положень Закону, не вніс до нього зміни, а навпаки, на виконання вимог цього Закону щодо обов`язковості дотримання замовниками принципів здійснення публічних закупівель, та користуючись правом на застосування електронної системи закупівель з метою відбору постачальника товару, надавача послуги та виконавця робіт для укладення договору, унормував та упорядкував проведення через електронну систему закупівель товарів, робіт і послуг, вартість яких є меншою за вартість, що встановлена в аб.2 і 3 ч.1 ст. 2 Закону № 922-VIII.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

23. Позивач у касаційній скарзі посилається на те, що суд апеляційної інстанції допустив такі порушення норми матеріального та процесуального права:

А) ч.1 ст. 2 Закону України "Про публічні закупівлі" щодо використання електронної системи закупівель (під час здійснення закупівлі товарів, робіт, послуг, вартість яких є меншою за вартість, що встановлена в абз. 2 та 3 цієї частини) є диспозитивною, доцільність реалізації якої в рамках Закону вирішує сам замовник. Тому Закон не містить жодної імперативної норми щодо застосування електронної системи закупівель для укладення договору у разі здійснення закупівлі товарів, робіт, послуг, вартість яких є меншою межі за визначені ст. 2 цього Закону. Натомість, оскаржуваним пунктом Положення імперативно розширено дію закону на всі закупівлі, якщо їхня вартість дорівнює або перевищує 3 тис. гривень.

Б) суд не надав значення тому, що п. 2.1 Положення містить бланкетну норму на Закон України «Про здійснення державних закупівель», який втратив чинність, тому неможливо визначити сферу дії цього Положення.

В) суд посилається на розпорядження № 501-р від 20.05.2015, яке втратило чинність, на Порядок здійснення допорогових закупівель, який не зареєстрований в Мін`юсті та лист Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 13.08.2015 № 3302-05/26761, який не є нормативним актом.

Г) суд відкрив апеляційне провадження за апеляційною скаргою ГО «Платформа громадський контроль», прав та інтересів якої цей спір не стосується.

Д) суд апеляційної інстанції позбавив позивача права на участь у справі, оскільки не знав про апеляційне оскарження постанови суду першої інстанції.

24. Заперечень на касаційну скаргу не подано.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

25. Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування норм матеріального та процесуального права та дійшов висновку про задоволення касаційної скарги.

26. Зміст спірних правовідносин, які склались у цій справі зводиться до питання правомірності встановлення міською радою у затвердженому неї положенні про обов`язковість використання електронної системи закупівель за умови, що вартість таких товарів, робіт і послуг становить не менше три тисячі гривень та не перевищує межі, встановлені ч.1 ст. 2 Закону України «Про здійснення державних закупівель», ч.1 ст.2 Закону України «Про публічні закупівлі».

27. Доводи касаційної скарги стосуються як порушення судом апеляційної інстанції як норм матеріального права, так і процесуального права, що полягає в неповідомленні позивача про апеляційне оскарження рішення суду першої інстанції, де скаржник є позивачем.

28. Суд вважає за необхідним спочатку розглянути доводи касаційної скарги, що стосуються порушень процесуального права.

29. Пункт 8 частини другої статті 129 Конституції України серед основних засад судочинства закріплює забезпечення права на апеляційний перегляд справи.

30. Згідно частини 1 статті 7 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» кожному гарантується захист його прав, свобод та інтересів у розумні строки незалежним, безстороннім і справедливим судом, утвореним законом. Іноземці, особи без громадянства та іноземні юридичні особи мають право на судовий захист в Україні нарівні з громадянами і юридичними особами України. Доступність правосуддя для кожної особи забезпечується відповідно до Конституції України та в порядку, встановленому законами України.

31. Одним із елементів права на суд є право на доступ до суду, отже особа повинна мати можливість подати справу на розгляд, а суд повинен розглянути її без зайвих та неналежних правових чи практичних перешкод. Таке право покладає на державу як негативний обов`язок, - тобто утриматися від створення неналежних процесуальних перешкод для доступу до суду, - так і позитивний, тобто забезпечити практичний та ефективний доступ до суду.

32. Оскаржувана постанова Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду прийнята 13.12.2016.

33. Відповідно до ст. 35 КАС України (у редакції, чинній на час здійснення апеляційного провадження) повістка повинна бути вручена не пізніше ніж за три дні до судового засідання, крім випадку, коли повістка вручається безпосередньо в суді. Повістка у справах, для яких встановлено скорочені строки розгляду, має бути вручена у строк, достатній для прибуття до суду. Вважається, що повістку вручено юридичній особі, якщо вона доставлена за адресою, внесеною до відповідного державного реєстру, або за адресою, яка зазначена її представником, і це підтверджується підписом відповідної службової особи. Вважається, що повістку вручено посадовій чи службовій особі, яка є учасником адміністративного процесу, якщо її доставлено за адресою місця служби цієї особи в порядку, встановленому частиною восьмою цієї статті. Вручення повістки представникові особи, яка бере участь у справі, вважається також врученням повістки і цій особі. Розписку про одержання повістки (повістку у разі неможливості вручити її адресату чи відмови адресата її одержати) належить негайно повернути до адміністративного суду. У разі повернення поштового відправлення із повісткою, яка не вручена адресату з незалежних від суду причин, вважається, що така повістка вручена належним чином.

34. У матеріалах справи є конверт, що надсилався на адресу позивача з повідомленням про призначення справи до розгляду на 13.12.2016. Однак поштове відправлення повернулось на адресу суду у зв`язку з «закінченням терміну зберігання». Журнал судового засідання від 13.12.2016 свідчить, що розгляд справи відбувся за відсутності позивача, а лише за участю представника особи, що подала апеляційну скаргу ГО "Платформа громадський контроль".

35. Зазначені обставини свідчать про те, що позивач не був повідомлений про апеляційний розгляд справи. В свою чергу, відмітка "за закінченням терміну зберігання" не розкриває суті причини неможливості вручити адресату відповідний рекомендований лист.

36. За правовим висновком Великої Палати Верховного Суду повернення повістки про виклик до суду з вказівкою причини повернення «за закінченням терміну зберігання» не свідчить про відмову сторони від одержання повістки чи про її незнаходження за адресою, повідомленою суду (постанова від 12.12.2018 у справі 752/11896/17).

37. В свою чергу, положення КАС України не передбачають повернення рекомендованих листів з відміткою «за закінченням встановленого терміну зберігання», така відмітка не передбачена як причина невручення судового повідомлення. Ця відмітка не розкриває суті причини неможливості вручити адресату відповідний рекомендований лист. Отже, дана відмітка не дає суду обґрунтованих процесуальних підстав для визначення факту належного повідомлення сторони у судовій справі, зокрема не визначає чи адресат відмовився від отримання судового повідомлення, чи адресат відсутній, чи особу, якій адресовано судове рішення, не виявлено за місцем проживання.

38. Неналежне повідомлення позивача про дату, час та місце розгляду справи судом апеляційної інстанції позбавило його можливості дати пояснення по суті справи, а також на переконливість своїх доводів перед судом апеляційної інстанції. Згідно з частиною 1 статті 313 КАС України суд апеляційної інстанції відкладає розгляд справи в разі неявки у судове засідання учасника справи, стосовно якого немає відомостей про вручення йому судової повістки, або за його клопотанням, коли повідомлені ним.

39. Верховний Суд враховує правову позицію Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), сформульовану в рішенні від 08.11.2018 у справі "Созонов та інші проти України", в якій ЄСПЛ зазначив, що загальна концепція справедливого судочинства, яка охоплює основний принцип, згідно з яким провадження має бути змагальним, вимагає, щоб особа була поінформована про порушення справи. Принцип рівності вимагає, щоб кожній стороні була надана розумна можливість представити свою справу за умов, які не ставлять її в істотно несприятливе становище у порівнянні з іншою стороною. ЄСПЛ дійшов до висновку, що на національні суди покладено обов`язок з`ясувати, чи були повістки чи інші судові документи завчасно отримані сторонами та, за необхідності, зобов`язані фіксувати таку інформацію у тексті рішення. У разі невручення стороні належним чином судових документів, вона може бути позбавлена можливості захищати себе у провадженні.

40. Враховуючи неналежне повідомлення учасника справи про дату, час і місце розгляду справи, а також результат розгляду (скасування рішення суду першої інстанції) у суду апеляційної інстанції не було законних підстав для розгляду апеляційної скарги без її участі інших учасників справи (тобто, позивача). Розгляд справи за відсутності учасника процесу, щодо якого немає належних відомостей про вручення йому судової повістки або будь-яких інших доказів на підтвердження обізнаності про дату, час і місце судового засідання, є порушенням статті 129 Конституції України та статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

41. Відповідно до частини 4 статті 343 КАС України суд касаційної інстанції, здійснивши попередній розгляд справи, скасовує судове рішення за наявності підстав, які тягнуть за собою обов`язкове скасування судового рішення. Згідно з пунктом 3 частини 3 статті 353 КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо справу розглянуто адміністративними судами за відсутності будь-якого учасника справи, не повідомленого належним чином про дату, час і місце судового засідання, якщо такий учасник справи обґрунтовує свою касаційну скаргу такою підставою.

42. Верховний Суд дійшов висновку, що судом апеляційної інстанції порушено вимоги процесуального права, що є обов`язковою підставою для скасування судового рішення з направленням справи на новий розгляд, у зв`язку з чим касаційна скарга підлягає задоволенню.

43. За таких обставин Суд не вбачає необхідним відповідати на інші доводи касаційної скарги. Вони можуть бути враховані судом апеляційної інстанції під час нового апеляційного розгляду.

44. Зважаючи на приписи підпункту 7 пункту 1, підпункту 5 пункту 2 Указу Президента України від 29 грудня 2017 року № 455/2017, оголошення про початок роботи Третього апеляційного адміністративного суду, розміщеного в офіційному виданні Верховної Ради України "Голос України" від 03 жовтня 2018 року № 185 (6940), справу слід направити на новий розгляду до вказаного суду.

Керуючись статтями 3, 341, 343, 353, 355, 359 КАС України,-

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «ЖИЛКОМСЕРВІСДНІПРО» задовольнити.

Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду 13 грудня 2016 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до Третього апеляційного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Кравчук В.М.

Суддя Желєзний І.В.

Суддя Стародуб О.П.