Справа № 802/1145/17-а
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2020-04-29 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

29 квітня 2020 року

Київ

справа №802/1145/17-а

адміністративне провадження №К/9901/16693/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у касаційному порядку у письмовому провадженні адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1

до Державного агентства рибного господарства України, голови Державного агентства рибного господарства України Коваліва Яреми Богдановича, Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства у Вінницькій області, комісії з ліквідації Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства у Вінницькій області, голови комісії з ліквідації Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства у Вінницькій області Чернілевського Ігоря Олександровича,

треті особи: Ладижинська міська ради, районне комунальне підприємство «Гайсинське риборозвідне господарство»

про визнання бездіяльності неправомірною та зобов`язання вчинити дії

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на постанову Вінницького окружного адміністративного суду у складі колегії суддів: Мультян М.Б., Дончика В.В., Чернюк А.Ю. від 28 вересня 2017 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Граб Л.С., Білої Л.М., Гонтарука В.М. від 15 листопада 2017 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У липні 2017 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Вінницького окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Державного агентства рибного господарства України (далі - Держрибагентство, відповідач 1), голови Державного агентства рибного господарства України Коваліва Яреми Богдановича (далі - голова Держрибагентство, відповідач 2), Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства у Вінницькій області (далі - Управління, відповідач 3), комісії з ліквідації Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства у Вінницькій області (далі - комісія з ліквідації Управління, відповідач 4), голови комісії з ліквідації Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства у Вінницькій області Чернілевського Ігоря Олександровича (далі - голова комісії з ліквідації Управління, відповідач 5), треті особи: Ладижинська міська рада (далі - Ладижинська МР, третя особа 1), районне комунальне підприємство «Гайсинське риборозвідне господарство» (далі - РКП «Гайсинриброзвідгосп», третя особа 2), в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства у Вінницькій області, комісії з ліквідації Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства у Вінницькій області та голови комісії з ліквідації управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства у Вінницькій області Чернілевського І .О. щодо невнесення відповідно до статті 19 Закону України «Про тваринний світ», пункту 3.3 Інструкції про порядок здійснення штучного розведення, вирощування риби, інших водних живих ресурсів та їх використання в спеціальних товарних рибних господарствах, затвердженої наказом Державного комітету рибного господарства України від 15 січня 2008 року № 4 (далі - Інструкція № 4), відповідних подань до Державного агентства рибного господарства України щодо скасування режиму рибогосподарської експлуатації Ладижинського водосховища, розташованого на р. Південний Буг біля м. Ладижин у Вінницькій області у зв`язку з неодноразовими порушеннями, допущеними користувачем РКП «Гайсинриброзвідгосп», вказаної Інструкції та режиму рибогосподарської експлуатації Ладижинського водосховища, розташованого на р. Південний Буг біля м. Ладижин у Вінницькій області;

- визнати протиправною бездіяльність Державного агентства рибного господарства України та голови Державного агентства рибного господарства України Коваліва Я.Б. щодо неналежного здійснення контролю за діяльністю його територіального органу - Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства у Вінницькій області, комісії з ліквідації Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства у Вінницькій області та голови комісії з ліквідації управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства у Вінницькій області Чернілевського І.О. та невидання відповідно до статті 19 Закону України «Про тваринний світ», пункту 3.3 Інструкції № 4, розпорядчого документу щодо скасування режиму рибогосподарської експлуатації Ладижинського водосховища, розташованого на р. Південний Буг біля м. Ладижин у Вінницькій області;

- зобов`язати Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства у Вінницькій області, комісію з ліквідації Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства у Вінницькій області та голову комісії з ліквідації управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства у Вінницькій області Чернілевського І.О. внести до Державного агентства рибного господарства України подання щодо скасування режиму рибогосподарської експлуатації Ладижинського водосховища, розташованого на р. Південний Буг біля м. Ладижин у Вінницькій області, у зв`язку з неодноразовими порушеннями, допущеними користувачем РКП «Гайсинриброзвідгосп», Інструкції № 4 та Режиму рибогосподарської експлуатації Ладижинського водосховища, розташованого на р. Південний Буг біля м. Ладижин у Вінницькій області;

- зобов`язати Державне агентство рибного господарства України та голову Державного агентства рибного господарства України скасувати режим рибогосподарської експлуатації Ладижинського водосховища, розташованого на р. Південний Буг біля м. Ладижин у Вінницькій області, у зв`язку з неодноразовими порушеннями, допущеними користувачем РКП «Гайсинриброзвідгосп», Інструкції № 4 та режиму рибогосподарської експлуатації Ладижинського водосховища, розташованого на р. Південний Буг біля м. Ладижин у Вінницькій області, про що видати відповідний розпорядчий документ.

В обґрунтування позову позивач зазначає, що він є жителем міста Ладижин Вінницької області, являється рибалкою-любителем. Зазначає, що протягом останніх 10-ти років спостерігає постійне зменшення рибних запасів на Ладижинському водосховищі та протягом останніх п`яти років таке зменшення є катастрофічним, що, на думку позивача, призводить до фактичного обмеження і в подальшому може призвести до неможливості реалізації останнім та іншими любителями рибної ловлі свого конституційного права користування природними ресурсами, передбаченого статтями 13 41 Конституції України, яке також закріплено нормами статей 5, 10, 16, 27 Закону України «Про тваринний світ», статті 26 Закону України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів». На думку позивача, знищення рибних запасів на Ладижинському водосховищі, з якого в районі села Маньківка Тульчинського району Вінницької області здійснюється водозабір питної води для мешканців міста Ладижин, призводить до погіршення якості води на водосховищі та відповідно на порушення конституційного права громадянина України на екологічно безпечне середовище для життя та здоров`я, передбаченого статтею 50 Конституції України, статтями 3, 9 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», зокрема, на отримання питної води належної якості. Така ситуація, як вважає позивач, є результатом порушення РКП «Гайсинське риборозвідне господарство» режиму рибогосподарської експлуатації Ладижинського водосховища та бездіяльністю державних органів, на які законодавством покладено здійснення контролю за дотриманням третьою особою 2 відповідного режиму.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Вінницького окружного адміністративного суду від 28 вересня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відсутність протиправної бездіяльності зі сторони відповідачів підтверджено зібраними у справі доказами, зокрема: актами перевірки, складеними за результатами здійснення контрольних заходів щодо дотримання третьою особою 2 режиму рибогосподарської експлуатації Ладижинського водосховища.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з постановою Вінницького окружного адміністративного суду від 28 вересня 2017 року та ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернувся із касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нову постанову, якою задовольнити адміністративний позов.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі ОСОБА_1 зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли до помилкового висновку про відсутність зі сторони РКП «Гайсинське риборозвідне господарство» порушень режиму рибогосподарської експлуатації водосховища, оскільки таке порушення виразилось у недотриманні норм зариблення та вилову риби. Зазначає, що на підтвердження факту порушення третьою осою 2 відповідного режиму позивачем надавались докази, а саме: звіти підприємства за 2014-2016 роки.

Також скаржник зазначає, що судами попередніх інстанцій не надано правової оцінки тому, що Держрибагенством, всупереч наявним порушенням режиму зі сторони третьої особи 2, не вживалось належних заходів, передбачених статтею 13 Закону України «Про тваринний світ», статтями 9, 10 Закону України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів», пунктом 3.3 Інструкції № 4, зокрема, щодо скасування режиму рибогосподарської експлуатації, що свідчить про протиправну бездіяльність відповідача.

Представником Держрибагентства подано відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1 , в якому зазначається, що суди попередніх інстанцій дійшли до обґрунтованого висновку про відсутність підстав для задоволення позову, оскільки позивач безпідставно вказує на протиправну бездіяльність відповідачів; просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

14 лютого 2020 року до Верховного Суду надійшли письмові пояснення від РКП «Гайсинське риборозвідне господарство», в яких зазначено, що з 1 січня 2018 року підприємство не здійснює рибогосподарську діяльність на Ладижинському водосховищі, а тому відсутні підстави для залучення його до участі у справі в якості третьої особи.

25 лютого 2020 року до Верховного Суду надійшло письмове повідомлення від Управління державного агентства рибного господарства у Вінницькій області, в якому повідомляється про те, що Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства у Вінницькій області ліквідовано відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 30 вересня 2015 року № 894. Пунктом 3 цієї постанови визначено, що правонаступником майна територіального органу є Держрибагентство. У зв`язку з цим зазначається, що Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства у Вінницькій області не володіє процесуальною правосуб`єктністю та не може брати участь у справі.

26 лютого 2020 року до Верховного Суду надійшли додаткові пояснення від представника Держрибагентства, в яких зазначається, що 23 жовтня 2019 року постановою Кабінету Міністрів України № 1138 затверджено Тимчасовий порядок реалізації експериментального проекту із запровадження порядку здійснення штучного розведення, вирощування водних біоресурсів та їх використання у спеціальних товарних рибних господарствах. Відповідно до пункту 17 цього Порядку питання про скасування режимів водогосподарської експлуатації водного об`єкта належить Мінекоенерго, а не Держрибагентству; просить відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити без змін рішення судів попередніх інстанцій.

13 березня 2020 року до Верховного Суду надійшли додаткові пояснення від представника Держрибагентсва, в яких просить суд врахувати, що термін дії затвердженого 3 грудня 2008 року режиму рибогосподарської експлуатації Ладижинського водосховища закінчився у 2018 році. У подальшому затверджено режим рибогосподарської експлуатації Ладижинського водосховища терміном з 1 січня 2018 року до 31 грудня 2027 року фізичній особі - підприємцю ОСОБА_4 . У зв`язку з цим просить відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити без змін рішення судів попередніх інстанцій.

23 березня 2020 року до Верховного Суду надійшли письмові пояснення від начальника Управління державного агентства рибного господарства у Вінницькій області, в яких повторно вказано на те, що Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства у Вінницькій області, комісія з ліквідації Управління та голова комісії не володіють процесуальною правосуб`єктністю, а тому не можуть приймати участь у розгляді справи.

23 березня 2020 року до Верховного Суду надійшли письмові пояснення від директора РКП «Гайсинське риборозвідне господарство», в яких повторно зазначено про відсутність підстав для участі підприємства у розгляді справи у якості третьої особи у зв`язку із закінченням терміну дії режиму рибогосподарської експлуатації Ладижинського водосховища, а також наголошено, що участь у касаційному розгляді адміністративної справи унеможливлюється карантинними заходами, запровадженими на території України.

30 березня 2020 року та 1 квітня 2020 року до Верховного Суду надійшли клопотання від Ладижинської міської ради, в яких міськрада просить перенести розгляд справи.

24 квітня 2020 року до Верховного Суду надійшло клопотання від представника Держрибагентства про відкладення розгляду справи.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу подано до суду 7 грудня 2017 року.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 8 грудня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 802/1145/17-а, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання заперечення на касаційну скаргу ОСОБА_1 , однак розгляд справи цим судом не було закінчено.

Ухвалою Верховного Суду від 5 лютого 2020 року прийнято до свого провадження адміністративну справу № 802/1145/17-а за касаційною скаргою ОСОБА_1 суддею-доповідачем Берназюком Я.О. та призначено до розгляду у судовому засіданні.

Протокольним рішенням від 28 квітня 2020 року колегія суддів Верховного Суду вирішила перейти у письмове провадження.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що Ладижинське водосховище, площею 2080 га протяжністю 45 км розташоване на р. Південний Буг в межах Гайсинського, Немирівського, Тульчинського та Тростянецького районів Вінницької області. Фактично вся лівобережна частина водосховища розташована в межах Гайсинського району, в межах Тростянецького району розташована приплотинна ділянка біля Ладижинської ГЕС. За характером використання - це водойма комплексного призначення (енергетика, водопостачання, регулювання рівня води), в оренду не надається.

На Ладижинському водосховищі діє режим рибогосподарської експлуатації (СТРГ), який розроблено Київським Національним аграрним університетом для РКП «Гайсинське риборозвідне господарство», яке є спільною власністю територіальних громад Гайсинського району Вінницької області, управління яким здійснює Гайсинська районна рада. Режим розроблено відповідно до Інструкції «Про порядок здійснення штучного розведення, вирощування риби, інших водних живих ресурсів та їх використання в спеціальних товарних рибних господарствах» терміном на 10 років. Даний режим погоджено Державним управлінням охорони навколишнього природного середовища у Вінницькій області, Головним державним управлінням охорони, використання і відтворення водних живих ресурсів та регулювання рибальства у Вінницькій області та 3 грудня 2008 року затверджено Держкомрибгоспом України.

Для ведення промислового вилову риби РКП «Гайсинське риборозвідне господарство» отримало у Вінницярибоохороні дозвіл № 01 від 27 грудня 2013 року на спеціальне використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об`єктах (їх частинах) терміном на п`ять років. На момент виникнення спірних правовідносин на підприємстві працювало 26 працівників, із них 18 рибалок. На промислі було задіяно 9 човнів типу «Прогрес», які щорічно проходили техогляд в Держрибагентстві. Відповідно до режиму на промислі використовується 360 сітних знарядь лову з розміром вічка від 30 до 110 мм. Рибоприймальний пункт РКП «Гайсинське риборозвідне господарство», розташований в прибережній смузі водосховища в с. Степашки Гайсинського району, використовувався відповідно до Державного акта на право постійного користування земельною ділянкою, площею 0,0528 га. Стаціонарний рибоприймальний пункт відповідає санітарним нормам.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Вінницького окружного адміністративного суду від 28 вересня 2017 року та ухвала Вінницького апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі вимоги скаржника є необґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення оскаржуваних судових рішень) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Так, повноваження Держрибагентства у спірних правовідносинах визначені, зокрема, Земельним кодексом України (ЗК України), Водним кодексом України (ВК України), законами України «Про тваринний світ», «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до статті 59 ЗК України землі водного фонду можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. Землі водного фонду за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування надаються у постійне користування, зокрема, державним водогосподарським організаціям для догляду за водними об`єктами, прибережними захисними смугами, смугами відведення, береговими смугами водних шляхів, гідротехнічними спорудами, а також ведення аквакультури тощо.

Статтею 1 ВК України визначено, що водний об`єкт - це природний або створений штучно елемент довкілля, в якому зосереджуються води (море, річка, озеро, водосховище, ставок, канал, водоносний горизонт); водосховище - штучна водойма місткістю більше 1 млн. кубічних метрів, збудована для створення запасу води та регулювання її стоку.

Води (водні об`єкти) є виключно власністю Українського народу і надаються тільки у користування. Окремі повноваження щодо розпорядження водами (водними об`єктами) можуть надаватися відповідним органам виконавчої влади та Раді міністрів Автономної Республіки Крим (стаття 6 ВК України).

Відповідно до статті 1 Закону України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» режим рибогосподарської експлуатації водного об`єкта - установлена на відповідний термін сукупність вимог, умов та заходів щодо обсягів робіт з відтворення водних біоресурсів за їх віковими та видовими характеристиками, строків лову, типів і кількості знарядь та засобів лову, обсягів вилучення, регламентації любительського і спортивного рибальства, ощадливого використання водних біоресурсів рибогосподарського водного об`єкта (його частини).

Порядок здійснення штучного розведення, вирощування риби, інших водних живих ресурсів та їх використання в спеціальних товарних рибних господарствах, погодження режиму рибогосподарської експлуатації водного об`єкту регламентується Інструкцією № 4, розробленою, зокрема, у відповідності до законів України «Про тваринний світ», «Про виключну (морську) економічну зону України», «Про ліцензування певних видів господарської діяльності».

Пункт 1.1 Інструкції № 4 визначає, що штучне розведення, вирощування водних живих ресурсів, їх використання здійснюються з метою підвищення рибопродуктивності рибогосподарських водних об`єктів (їх ділянок) шляхом спрямованого формування видового складу (відтворення риб та інших водних живих ресурсів) та запасів водних живих ресурсів без скидання води з цих об`єктів з метою їх вилову.

Відповідно до пункту 2.3 Інструкції № 4 режим погоджується територіальним органом рибоохорони, у зоні якого здійснюватимуть діяльність, та територіальним органом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України протягом місяця з дня його отримання.

Зі змісту наведених правових норм вбачається, що спеціальне використання водних біоресурсів фізичними та юридичними особами державної та комунальної власності може здійснюватися на умовах оренди, постійного або тимчасового користування. При цьому вимоги такого користування можуть визначатися режимом рибогосподарської експлуатації водного об`єкта.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 22 листопада 2018 року у справі № 806/449/15, від 16 травня 2019 року у справі № 806/3184/18, від 19 листопада 2019 року у справі № 806/1350/15.

Як встановлено судами на підставі наявних у матеріалах справи доказів, для РКП «Гайсинське риборозвідне господарство» Київським Національним аграрним університетом розроблено режим рибогосподарської експлуатації на Ладижинському водосховищі терміном на 10 років, який погоджено Державним управлінням охорони навколишнього природного середовища у Вінницькій області, Головним державним управлінням охорони, використання і відтворення водних живих ресурсів та регулювання рибальства у Вінницькій області та затверджено Держкомрибгоспом.

Крім того, РКП «Гайсинське риборозвідне господарство» отримало в Вінницярибоохороні дозвіл № 01 від 27 грудня 2013 року на спеціальне використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об`єктах (їх частинах) терміном на п`ять років.

Статтею 6 Закону України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» передбачено, що державне управління та регулювання у галузі рибного господарства здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері рибного господарства та рибної промисловості, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері рибного господарства, та інші центральні органи виконавчої влади відповідно до їх повноважень, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації.

Центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері рибного господарства та рибної промисловості, охорони, використання та відтворення водних біоресурсів, регулювання рибальства, безпеки мореплавства суден флоту рибного господарства є Державне агентство рибного господарства України.

Згідно з положеннями статті 8 Закону України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» до повноваження Державного агентства рибного господарства України як центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері рибного господарства та рибної промисловості, серед іншого, належить затвердження правил та режимів рибальства, добування (вилучення, вилову) та відтворення водних біоресурсів.

Державне агентство рибного господарства України є спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади, його діяльність спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України, та здійснюється згідно з Положенням про Державне агентство рибного господарства України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30 вересня 2015 року № 895 (далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; Положення № 895).

Згідно з підпунктом 44 пункту 3 Положення № 895 основними завданнями Держрибагентства є, зокрема, погодження режиму рибогосподарської експлуатації водних об`єктів та контроль діяльності спеціальних товарних рибних господарств.

Відповідно до пункту 2.14 Інструкції № 4 контроль за виконанням режиму, спеціальним використанням риби та інших водних живих ресурсів (далі - ВЖР) під час проведення рибогосподарської експлуатації водних об`єктів та охороною користувачем водних живих ресурсів здійснюється спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань рибного господарства України, територіальними органами рибоохорони та іншими органами відповідно до законодавства України.

Отже, державним органом, уповноваженим затверджувати правила та режими рибогосподарської діяльності, є Держрибагентство, а повноваженнями щодо здійснення контролю за дотриманням такого режиму наділені також територіальні органи Держрибагентства.

Одним із доводів касаційної скарги є неврахування судами попередніх інстанцій наявності підстав вважати бездіяльність Держрибагентства щодо невнесення подання про скасування режиму рибогосподарської експлуатації Ладижинського водосховища протиправною, оскільки РКП «Гайсинське риборозвідне господарство» допустило порушення встановленого режиму рибогосподарської експлуатації водосховища. З цього приводу колегія суддів зазначає наступне.

Розділом 3 Інструкції № 4 визначено підстави, за наявності яких можливе тимчасове призупинення дії або скасування режиму рибогосподарської експлуатації водного об`єкта.

Пунктом 3.1 Інструкції № 4 передбачено, що дію режиму може бути тимчасово призупинено спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань рибного господарства України у разі подання органів, визначених пунктом 2.14 цієї Інструкції, щодо:

- порушення користувачем вимог цієї Інструкції (режиму, невиконання показників щодо вселення та вилучення ВЖР, їх охорони);

- погіршення стану запасів ВЖР у рибогосподарському водному об`єкті;

- несвоєчасного надання звітів щодо вселення та вилучення ВЖР до територіальних органів рибоохорони.

Пунктом 3.2 вказаної Інструкції зазначено, що тимчасове призупинення дії режиму здійснюється спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань рибного господарства України, про що складається акт (два примірники) у довільній формі. Користувачу надається припис щодо необхідності усунення ним виявлених порушень з наступним обов`язковим повідомленням спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань рибного господарства України про виконання припису.

Рішення стосовно поновлення дії режиму приймається спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань рибного господарства України після виконання вимог припису.

У разі неодноразового (два рази і більше) невиконання приписів або неодноразового порушення користувачем вимог цієї Інструкції або режиму, на підставі подання територіальних органів рибоохорони або територіальних органів Міністерства охорони навколишнього природного середовища України, спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань рибного господарства України скасовує режим, про що видається розпорядчий документ.

Рішення про скасування приймається в місячний термін з моменту надходження подання, після чого повідомляється користувач, територіальні органи рибоохорони та територіальні органи Міністерства охорони навколишнього природного середовища України.

З аналізу вищенаведених положень правових норм вбачається, що Інструкцією № 4 визначено два види негативних наслідків для користувача у разі порушення ним вимог Інструкції № 4 або режиму, а саме: тимчасове призупинення режиму за вчинене порушення і скасування режиму за неодноразові порушення або невиконання припису. Вказаною Інструкцією передбачений виключний перелік підстав, за наявності яких Державне агентство водних ресурсів України може тимчасово зупинити чи скасувати режим водогосподарської експлуатації водойми.

При цьому подання про скасування режиму рибогосподарської експлуатації може подаватися Держрибагентством виключно з підстав неодноразового невиконання приписів або неодноразового порушення користувачем вимог цієї Інструкції або режиму. Неодноразовість полягає у систематичності невиконання користувачем приписів або порушенні вимог Інструкції або режиму; відповідні факти мають бути зафіксовані документально шляхом попереднього здійснення відповідного державного нагляду (контролю) та застосування заходів впливу до порушника, зокрема у формі винесення відповідного припису, що передбачено Інструкцією № 4.

Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 29 січня 2019 року у справі № 804/4430/17.

Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що Управлінням охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства у Вінницькій області постійно здійснювався контроль за вилученням водних біоресурсів РКП «Гайсинське риборозвідне господарство».

Зокрема, судами встановлено, що у червні 2016 року Управлінням було здійснено перевірку промислу на Ладижинському водосховищі, про що було складено 16 актів. В ході перевірки встановлено, що на сітки з розміром вічка 30-40 мм спостерігався перевищений прилов молоді ляща та судака до 50%. Користувачу було запропоновано зняти з промислу сітки з розміром вічка 30-40 мм. На виконання вимог Управління користувачем було знято з промислу сітки з даними параметрами.

У липні 2017 року Управлінням було здійснено перевірку промислу на Ладижинському водосховищі, про що було складено 25 актів. В ході перевірки встановлено, що прилов молоді риби від загального вилову не перевищує 20%, що передбачено правилами промислового рибальства. За результатами перевірки порушень скоєних працівниками РКП «Гайсинське риборозвідне господарство» не встановлено.

Колегія суддів також враховує, що протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень слід розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту несвоєчасного виконання обов`язкових дій (за умови наділення законодавством відповідного суб`єкта дискреційними повноваженнями), а важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані у строки, що самостійно визначені таким суб`єктом у межах наявних повноважень. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також наявність негативних наслідків такої бездіяльності для прав та інтересів особи.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду України від 13 червня 2017 року у справі № 12-1393а17, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 19 квітня 2018 року у справі № П/9901/137/18 (800/426/17) та Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі № 826/10943/16, від 13 грудня 2019 року у справі № 826/7889/16, від 13 грудня 2019 року у справі № 826/7889/16, від 20 лютого 2020 року у справі № 826/27107/15.

З огляду на те, що Управлінням систематично проводились контрольні заходи щодо перевірки дотримання РКП «Гайсинське риборозвідне господарство» режиму рибогосподарської експлуатації Ладижинського водосховища, виносились акти та приписи за наслідками такої перевірки, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для визнання протиправною бездіяльності Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства у Вінницькій області.

Стосовно доводів скаржника про неврахування судами попередніх інстанцій фактичного порушення РКП «Гайсинське риборозвідне господарство» режиму рибогосподарської експлуатації Ладижинського водосховища, що підтверджено звітами підприємства за 2014-2016 року, колегія суддів зазначає наступне.

Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що любительський і спортивний лов риби у Ладижинському водосховищі дозволяється здійснювати усім громадянам безкоштовно для задоволення власних потреб, за умови додержання правил любительського і спортивного рибальства та вимог режиму. Добова норма вилову риби протягом одного дня не повинна перевищувати 5 кг на одного рибалку.

РКП «Гайсинське риборозвідне господарство» щорічно дотримувалося строків нерестового періоду з 1 квітня по 9 червня загальною кількістю 70 календарних днів, що підтверджується наказами управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства у Вінницькій області.

Також судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що систематичного порушення режиму або Інструкції № 4 РКП «Гайсинське риборозвідне господарство» контролюючим органом не встановлено; підприємство звітувало у встановлені терміни щодо обсягів вилову риби, що підтверджується звітами по обсягу вилову риби та інших водних живих ресурсів з Ладижинського водосховища.

З огляду на вищезазначене, колегія суддів погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій про відсутність підстав для визнання бездіяльності відповідачів протиправною, оскільки останні діяли у межах повноважень та у порядку, що визначені законодавством.

Оскільки колегія суддів не вбачає неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права судами першої та апеляційної інстанцій під час розгляду цієї справи та прийнятті рішень, то відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає такі рішення без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.

Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Крім того, у пункті 80 рішення у справі «Перес проти Франції» («Perez v. France», заява № 47287/99) ЄСПЛ зазначив, що гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції право на справедливий судовий розгляд включає право сторін, що беруть участь у справі, представляти будь-які зауваження, які вони вважають доречними до їхньої справи. Оскільки метою Конвенції є забезпечення не теоретичних чи ілюзорних прав, а прав фактичних і ефективних (див. рішення у справі «Артіко проти Італії» (Artico v. Italy), заява № 6694/74, пункт 33), це право можна вважати ефективним тільки в тому випадку, якщо зауваження були дійсно «заслухані», тобто належним чином враховані судом, який розглядає справу. Отже, дія статті 6 Конвенції полягає в тому, щоб, серед іншого, зобов`язати суд провести належний розгляд зауважень, доводів і доказів, представлених сторонами у справі, неупереджено вирішуючи питання про їх належності до справи (див. рішення у справі «Ван де Хурк проти Нідерландів» (Van de Hurk v. Netherlands) заява № 16034/90, пункт 59).

Також у пункті 71 рішення у справі «Пелекі проти Греції» (Peleki v. Greece, заява 69291/12) ЄСПЛ нагадав, що внутрішнє рішення суду може бути визначене як «довільне» з точки зору порушення справедливого судового розгляду лише в тому випадку, якщо воно позбавлене міркувань або якщо це міркування ґрунтується на явній помилці факту чи закону, допущеної національним судом, що призводить до «заперечення справедливості» (Moreira Ferreira v. Portugal (no 2), заява № 19867/12, пункт 85). З цього також випливає, що зобов`язання судових органів мотивувати свої рішення передбачає, що сторона судового розгляду може очікувати конкретної та чіткої відповіді на аргументи, що є визначальними для результату судового провадження.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Оскільки суд касаційної інстанції залишає без змін рішення судів попередніх інстанцій, то у силу статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359, пунктом 4 Перехідних положень КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 28 вересня 2017 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: І.В. Желєзний

Н.В. Коваленко