Справа № 826/8842/18
Суддя: Соколов В.М.
Дата ухвалення: 2020-04-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

30 квітня 2020 року

Київ

справа №826/8842/18

адміністративне провадження №К/9901/25787/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Соколова В.М., Єресько Л.О., Загороднюка А.Г., розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Громадської організації «Центр протидії корупції» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 травня 2019 року (суддя Чудак О.М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 серпня 2019 року (судді Костюк Л.О., Мельничук В.П., Пилипенко О.Є.) у справі № 826/8842/18 за позовом Громадської організації «Центр протидії корупції» до першого заступника Голови Служби безпеки України Демчини Павла Володимировича, третя особа - Національне агентство з питань запобігання корупції, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

У червні 2018 року позивач - Громадська організація «Центр протидії корупції» (далі - ГО «Центр протидії корупції») звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до першого заступника Голови Служби безпеки України (в тексті - СБУ) Демчини Павла Володимировича (далі - відповідач), третя особа - Національне агентство з питань запобігання корупції (далі - НАЗК), про: визнання бездіяльності відповідача щодо неподання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, протягом 2016- 2018 років - протиправною; зобов`язання відповідача подати декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2015- 2018 роки.

Позовні вимоги мотивовані тим, що перший заступник Голови СБУ Демчина П.В. підпадає під визначення службової особи, що займає відповідальне становище, а тому зобов`язаний щорічно до 01 квітня, а також протягом 60 днів після початку роботи системи подання та оприлюднення декларації, подати декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, шляхом заповнення на офіційному веб-сайті НАЗК. Однак, усупереч вимогам Закону України «Про запобігання корупції» відповідачем жодного разу не було подано щорічну декларацію та повідомлення про суттєві зміни у майновому стані. Така бездіяльність відповідача обґрунтована наявністю рішення державного експерта з питань державних таємниць від 20 жовтня 2016 року № 9/10456, яким інформацію, що міститься у деклараціях особового складу СБУ в цілому, віднесено до державної таємниці. Позивач вважає, що вказане рішення не може слугувати правомірною підставою неподання відповідачем декларації, оскільки в контексті статті 52-1 Закону України «Про запобігання корупції» вбачається недоцільність віднесення до державної таємниці інформації про особовий склад СБУ включно з її керівним складом. Крім того, позивач вказував на відсутність законних підстав для уникнення відповідачем виконання вимог Закону України «Про запобігання корупції», адже він є публічною особою та інформація про його майно є відкритою у відповідних державних реєстрах. Порушення своїх прав та інтересів ГО «Центр протидії корупції» вбачає у тому, що через відсутність в Єдиному державному реєстрі декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, відповідної декларації першого заступника Голови СБУ Демчини П.В., позивач позбавлений можливості отримати доступ до публічної інформації задля здійснення громадського контролю у сфері запобігання корупції.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 15 травня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 серпня 2019 року, в задоволенні позову відмовив.

Мотиви, з яких суди першої та апеляційної інстанцій виходили при ухваленні зазначених рішень, ґрунтуються на тому, що інформацію, яка міститься у деклараціях особового складу СБУ віднесено до державної таємниці на підставі рішення державного експерта з питань таємниць заступника Голови СБУ Пояркова В. О. від 20 червня 2016 року № 9/10456. Відповідно до статті 52-1 Закону України «Про запобігання корупції» подання декларацій посадовими особами, перебування на яких становить державну таємницю, організовуються і здійснюються у спосіб, що унеможливлює розкриття їх належності до зазначених органів (формувань), у порядку, що визначається НАЗК. Однак, на час розгляду даної справи НАЗК лише розробляє порядок, на підставі якого будуть здійснюватися заходи фінансового контролю, у тому числі подання декларацій, стосовно осіб, зазначених у статті 52-1 Закону України «Про запобігання корупції». Проте, з метою виконання положень Закону України «Про запобігання корупції», СБУ розроблено та затверджено Тимчасовий порядок отримання та зберігання електронних декларацій співробітників, згідно якого суб`єкти декларування органів, підрозділів і закладів СБУ надсилають файли електронних декларацій або повідомлень про суттєві зміни в майновому стані до спеціальної інформаційної системи СБУ.

За наведених мотивів суди дійшли висновку, що за наявності чинного рішення державного експерта з питань таємниць заступника Голови СБУ Пояркова В. О. від 20 жовтня 2016 року № 9/10456 та відсутності порядку, на підставі якого особи, які належать до кадрового складу розвідувальних органів України та/або займають посади, перебування на яких становить державну таємницю, подають декларацію про майновий стан, - у діях першого заступника Голови СБУ Демчини П.В. щодо неподання декларації та повідомлення про суттєві зміни у майновому стані відсутні ознаки протиправності.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції

На рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 травня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 серпня 2019 року ГО «Центр протидії корупції» подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати вказані судові рішення та ухвалити нове, яким адміністративний позов задовольнити повністю.

На обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог вказано, що суди не врахували безпідставність віднесення відповідача до категорії осіб, визначених статтею 52-1 Закону України «Про запобігання корупції», тобто осіб, до яких має застосовуватися спеціальний порядок подання та зберігання декларацій. Досліджуючи правомірність неподання першим заступником Голови СБУ Демчиною П.В . відповідних декларацій, суди, з урахуванням обставин справи, мали б оцінити таке обмеження доступу до інформації через триступеневий тест, передбачений у статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації», щодо службової особи СБУ, яка не здійснює оперативно-розшукову або розвідувальну чи контррозвідувальну діяльність.

Правомірність дій відповідача суди обґрунтовують рішенням державного експерта з питань таємниць заступника Голови СБУ Пояркова В. О. від 20 червня 2016 року № 9/10456 та Зводом відомостей, що становлять державну таємницю, затвердженого рішенням СБУ від 12 серпня 2005 року № 440. Проте, суди не надали належної правової оцінки вказаному рішенню державного експерта, не перевірили його на відповідність частині другій статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації», статті 13 Закону України «Про Службу безпеки України», що призвело до неправильного застосування пункту 4 частини першої статті 8 Закону України «Про державну таємницю», оскільки дана норма не визначає жодної імперативності щодо віднесення до державної таємниці інформації про весь кадровий склад СБУ. Посилання судів попередніх інстанцій на Тимчасовий порядок отримання та зберігання електронних декларацій співробітників СБУ за № 15/6250ДСК є необґрунтованими, позаяк останній не відповідає положенням чинного законодавства, а його затвердження є виходом СБУ за межі власних повноважень. Таким чином, вирішуючи питання правомірності неподання декларацій відповідачем у контексті необхідності дотримання відповідного рішення державного експерта з питань таємниць, а також існуючого порядку подання та зберігання декларацій особовим складом СБУ, необхідно врахувати їх невідповідність вимогам законодавства та відсутність жодної доцільності для застосування відносно відповідача.

Скаржник вказує, що посада відповідача - перший заступник Голови СБУ має публічний характер, а інформація про його майно є відкритою у відповідних державних реєстрах. Отже, вказані факти виключають доцільність засекречення інформації щодо відповідача та можливість дотримання вимог триступеневого тесту при оцінці та віднесенні до державної таємниці інформації, що міститься у його деклараціях. Відтак, неподання відповідачем на виконання вимог Закону України «Про запобігання корупції» декларацій (щорічних та повідомлення про суттєві зміни у майновому стані) особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за 2015- 2018 роки має підстави бути визнаними протиправною бездіяльністю.

Ухвалою від 11 вересня 2019 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Соколова В.М. (суддя-доповідач), Єресько Л.О., Загороднюка А.Г. відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ГО «Центр протидії корупції».

Відповідач - перший заступник Голови СБУ Демчина П.В. відзив на касаційну скаргу не надіслав.

У силу положень частини четвертої статі 338 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) відсутність відзиву на касаційну скаргу не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

Ухвалою від 29 квітня 2020 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в попередньому судовому засіданні.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Відповідно до пункту 2.1 Статуту ГО «Центр протидії корупції», основною метою діяльності Організації є здійснення та захист прав і свобод та задоволення і захист інтересів членів організації у сфері запобігання та протидії корупції у спосіб не заборонений чинним законодавством України.

Пунктами 2.2.1-2.2.3, 2.2.19 Статуту визначено, що основними напрямками діяльності Організації, зокрема, є: захист прав та свобод членів Організації, сприяння членам у вирішенні питань захисту їх прав та інтересів, в тому числі шляхом надання правової допомоги членам організації, працівникам, членам їх сімей та іншим особам права та інтереси, яких порушуються внаслідок антикорупційної та правозахисної діяльності; сприяння поширення в Україні кращих світових практик у сфері запобігання та протидії корупції; участь у розробці та удосконаленні загальнодержавних, регіональних, місцевих і міжнародних програм, що спрямовані на досягнення основної мети Організації; громадський контроль за дотриманням законодавства у сфері запобігання корупції шляхом аналізу та моніторингу декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави, або місцевого самоврядування, виконання органами влади та посадовими особами вимог антикорупційного законодавства.

Для здійснення своїх статутних напрямків діяльності Організація, серед іншого: виступає учасником цивільно-правових відносин, набуває майнові та немайнові права, може бути позивачем та відповідачем у суді; звертається до органів державної влади всіх рівнів, органів місцевого самоврядування за одержанням допомоги та інформації, необхідної для реалізації статутної мети та основних напрямків діяльності; представляє та захищає свої права та інтереси, а також інтереси членів Організації та за необхідності інших осіб в органах державної влади і місцевого самоврядування, правоохоронних органах та судах всіх юрисдикцій (пункти 2.3.1, 2.3.6, 2.3.7 Статуту).

В ході виконання статутних цілей та завдань ГО «Центр протидії корупції» виявила неподання першим заступником Голови СБУ Демчини П.В. декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2016 - 2018 роки.

У відповідь на запит позивача щодо надання копій декларацій про майновий стан, доходи та зобов`язання першого заступника Голови СБУ Демчини П.В. за 2016- 2017 роки Управління внутрішньої безпеки СБУ листом від 14 травня 2018 року № 9/4641 повідомило, що на виконання вимог розділу VII «Фінансовий контроль» Закону України «Про запобігання корупції» в СБУ декларації осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, подані суб`єктами декларування, визначеними у примітці до статті 50 цього Закону, розміщуються у вигляді електронних документів на спеціальних інформаційних системах СБУ з додержанням режимних вимог та забезпечення умов для захисту відповідної секретної інформації з метою запобігання її витоку технічними каналами. Вказане обумовлено тим, що інформація про особовий склад СБУ, яка повинна включатися до Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, в обсязі, передбаченому статтею 46 Закону України «Про запобігання корупції», становить державну таємницю, виходячи з положень статті 8 Закону України «Про державну таємницю», статті 9 Закону України «Про контррозвідувальну діяльність», статті 28 Закону України «Про Службу безпеки України», Зводу відомостей, що становлять державну таємницю, затвердженого наказом СБУ від 12 серпня 2005 року № 440, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 17 серпня 2005 року за № 902/11182 (далі - ЗВДТ). Зазначене підтверджено рішенням державного експерта з питань таємниць - заступника Голови СБУ від 20 жовтня 2016 року № 9/10456 про віднесення до державної таємниці інформації, яка відповідає статті 4.1.3 ЗВДТ і міститься в деклараціях особового складу СБУ, повідомленнях про суттєві зміни в майновому стані, що має накопичуватись в Єдиному державному реєстрі декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. Механізм реалізації вимог фінансового контролю шляхом розміщення декларацій на захищених інформаційних системах СБУ на виконання вимог статті 52-1 Закону України «Про запобігання корупції» погоджено з НАЗК (лист від 28 жовтня 2016 року №51-03/3713), у зв`язку з цим автоматизовані системи, на яких зберігаються електронні декларації особового складу СБУ, розташовані в режимних приміщеннях СБУ, опечатаних Головою НАЗК. Відповідно, службові особи СБУ не мають права самостійно здійснювати доступ до зазначених приміщень та забезпечувати доступ до них іншим особам.

ГО «Центр протидії корупції», вважаючи протиправною бездіяльність першого заступника Голови СБУ Демчини П.В. щодо неподання декларацій, звернувся до суду з даним позовом.

Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Положеннями частини третьої статті 3 КАС України визначено, що провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон № 460-IX), який набрав чинності 08 лютого 2020 року, установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Отже, касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.

Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень визначені в статті 242 КАС України, відповідно до якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах «Пономарьов проти України», «Рябих проти Росії», «Нєлюбін проти Росії»), повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.

Перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд виходить з наступного.

Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено частиною другою статті 2 КАС України, в якій зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Тож адміністративні суди мали з`ясувати, чи були дії відповідача здійснені в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням установленої процедури, а також, чи було його рішення прийнято на законних підставах.

Частиною другою статті 19 Конституції України установлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Підпунктом «е» пункту 1 частини першої статті 3 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII «Про запобігання корупції» (далі - Закон № 1700-VII) передбачено, що посадові та службові особи СБУ є суб`єктами, на яких поширюється дія цього Закону.

За змістом частини першої статті 4 Закону № 1700-VII Національне агентство з питань запобігання корупції (далі - Національне агентство) є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.

Відповідно до частини першої статті 45 Закону № 1700-VII особи, зазначені у пункті 1, підпунктах «а» і «в» пункту 2, пункті 5 частини першої статті 3 цього Закону, зобов`язані щорічно до 1 квітня подавати шляхом заповнення на офіційному веб-сайті Національного агентства декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (далі - декларація), за минулий рік за формою, що визначається Національним агентством.

Положеннями статті 47 зазначеного Закону обумовлено, що подані декларації включаються до Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що формується та ведеться Національним агентством. Національне агентство забезпечує відкритий цілодобовий доступ до Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, на офіційному веб-сайті Національного агентства.

Отже, згідно з наведеними приписами законодавчих норм, посадові та службові особи СБУ зобов`язані щорічно до 1 квітня подавати декларацію, перевірку якої здійснює Національне агентство із застосуванням таких видів контролю: 1) щодо своєчасності подання; 2) щодо правильності та повноти заповнення; 3) логічний та арифметичний контроль.

Водночас, частиною першою статті 52-1 Закону № 1700-VII обумовлено, що стосовно осіб, зазначених у пункті 1, підпункті «а» пункту 2 частини першої статті 3 цього Закону, які належать до кадрового складу розвідувальних органів України та/або займають посади, перебування на яких становить державну таємницю, зокрема, у військових формуваннях та державних органах, що здійснюють оперативно-розшукову, контрозвідувальну, розвідувальну діяльність, а також осіб, які претендують на зайняття таких посад, заходи, передбачені розділом VII цього Закону, організовуються і здійснюються у спосіб, що унеможливлює розкриття їх належності до зазначених органів (формувань), у порядку, що визначається Національним агентством з питань запобігання корупції за погодженням із зазначеними органами (формуваннями).

З положень Закону України від 25 березня 1992 року № 2229-XII «Про Службу безпеки України» слідує, що ключовими завданнями СБУ є: захист державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності, економічного, науково-технічного і оборонного потенціалу України, законних інтересів держави та прав громадян від розвідувально-підривної діяльності іноземних спеціальних служб, посягань з боку окремих організацій, груп та осіб; протидія тероризму; протидія злочинам проти миру і безпеки людства, корупції та організованій злочинності, які створюють загрозу національній безпеці; охорона державної таємниці.

Таким чином, відповідач - перший заступник Голови СБУ Демчина П.В. належать до кадрового складу розвідувального органу України та займає посаду, перебування на якій становить державну таємницю.

За змістом статті 1 Закону України від 21 січня 1994 року № 3855-XII «Про державну таємницю» (далі - Закон № 3855-XII) державна таємниця (далі також - секретна інформація) - вид таємної інформації, що охоплює відомості у сфері оборони, економіки, науки і техніки, зовнішніх відносин, державної безпеки та охорони правопорядку, розголошення яких може завдати шкоди національній безпеці України та які визнані у порядку, встановленому цим Законом, державною таємницею і підлягають охороні державою.

Віднесення інформації до державної таємниці - процедура прийняття (державним експертом з питань таємниць) рішення про віднесення категорії відомостей або окремих відомостей до державної таємниці з установленням ступеня їх секретності шляхом обґрунтування та визначення можливої шкоди національній безпеці України у разі розголошення цих відомостей, включенням цієї інформації до Зводу відомостей, що становлять державну таємницю, та з опублікуванням цього Зводу, змін до нього.

За приписами абзацу другого пункту 4 частини першої статті 8 Закону № 3855-XII до державної таємниці у порядку, встановленому цим Законом, відноситься інформація у сфері державної безпеки та охорони правопорядку: про особовий склад органів, що здійснюють оперативно-розшукову або розвідувальну чи контррозвідувальну діяльність.

Конкретні відомості можуть бути віднесені до державної таємниці за ступенями секретності «особливої важливості», «цілком таємно» та «таємно» лише за умови, що вони належать до категорій, зазначених у частині першій цієї статті, і їх розголошення завдаватиме шкоди інтересам національної безпеки України та з дотриманням вимог статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» (частина друга зазначеної статті).

Відповідно до частин першої, третьої статті 10 Закону № 3855-XII віднесення інформації до державної таємниці здійснюється мотивованим рішенням державного експерта з питань таємниць за його власною ініціативою, за зверненням керівників відповідних державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій чи громадян.

Інформація вважається державною таємницею з часу опублікування Зводу відомостей, що становлять державну таємницю, до якого включена ця інформація, чи зміни до нього у порядку, встановленому цим Законом.

Як визначено статтею 11 Закону № 3855-XII, у рішенні державного експерта з питань таємниць про віднесення інформації до державної таємниці зазначаються:

інформація, яка має становити державну таємницю, та її відповідність категоріям і вимогам, передбаченим статтею 8 цього Закону та статтею 6 Закону України "Про доступ до публічної інформації";

підстави для віднесення інформації до державної таємниці та обґрунтування шкоди національній безпеці України у разі її розголошення;

ступінь секретності зазначеної інформації;

обсяг фінансування заходів, необхідних для охорони такої інформації;

державний орган, орган місцевого самоврядування, підприємство, установа, організація чи громадянин, який вніс пропозицію про віднесення цієї інформації до державної таємниці, та державний орган (органи), якому надається право визначати коло суб`єктів, які матимуть доступ до цієї інформації;

строк, протягом якого діє рішення про віднесення інформації до державної таємниці.

Звід відомостей, що становлять державну таємницю, формує Служба безпеки України на підставі рішень державних експертів з питань таємниць. Зазначений Звід та зміни до нього набирають чинності з моменту опублікування в офіційних виданнях України (частина перша статті 12 цього Закону).

Відповідно до статей 10, 11, 12, 13 Закону № 3855-XII та Порядку організації та забезпечення режиму секретності в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02 жовтня 2003 року № 1561-12, наказом СБУ від 12 серпня 2005 року № 440, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 17 серпня 2005 року за № 902/11182, затверджено ЗВДТ, стаття 4.1.3 якого передбачає, що до відомостей, які становлять державну таємницю у сфері державної безпеки і охорони правопорядку належить інформація про персональні переліки, посади, належність до підрозділів, домашні адреси особового складу (персоналу) СБУ. Рішення про необхідність засекречування конкретної інформації приймає державний експерт з питань таємниць.

Отже, наведеними законодавчими положеннями передбачено, що до державної таємниці відноситься інформація про особовий склад органів, що здійснюють оперативно-розшукову або розвідувальну чи контррозвідувальну діяльність. Для конкретизації цього положення ЗВДТ передбачає, що державну таємницю становлять відомості про персональні переліки, посади, належність до підрозділів, домашні адреси особового складу (персоналу) СБУ. При цьому, вказується, що конкретна інформація засекречується на підставі рішення державного експерта з питань таємниць.

Судами попередніх інстанцій установлено, що державним експертом з питань таємниць заступником Голови СБУ Поярковим В.О. прийнято рішення від 20 жовтня 2016 року № 9/10456 про віднесення до державної таємниці інформації, яка відповідає статті 4.1.3 ЗВДТ і міститься у деклараціях особового складу СБУ, повідомленнях про суттєві зміни в майновому стані, яка має накопичуватись в реєстрі декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за сукупністю всіх показників у цілому щодо СБУ зі ступенем секретності - «цілком таємно», а за окремими показниками в цілому щодо СБУ або за сукупністю всіх показників у цілому щодо органу, навчального закладу, підрозділу Центрального управління СБУ - «таємно».

Отже, зазначеним рішенням державного експерта з питань державних таємниць віднесено до державної таємниці всю інформацію, яка міститься у деклараціях особового складу СБУ. При цьому слід зауважити, що рішення від 20 жовтня 2016 року № 9/10456 прийняте державним експертом на виконання вимог Закону № 3855-XII і ЗВДТ.

Верховний Суд критично оцінює доводи скаржника про те, що суди першої та апеляційної інстанцій не надали правову оцінку рішенню державного експерта та не перевірили його на відповідність частині другій статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» та статті 13 Закону № 2229-XII, оскільки рішення державного експерта з питань таємниць заступника Голови СБУ Пояркова В.О. від 20 жовтня 2016 року № 9/10456 не є предметом розгляду даної адміністративної справи та, відповідно, в рамках її розгляду не могло бути перевірене судами на предмет відповідності вимогам зазначених законів.

У контексті зазначеного необґрунтованими є також посилання скаржника на те, що стаття 8 Закону № 3855-XII не визначає жодної імперативності щодо віднесення до державної таємниці інформації про весь кадровий склад СБУ, оскільки в силу частини першої статті 10 цього Закону віднесення інформації до державної таємниці здійснюється мотивованим рішенням державного експерта з питань таємниць.

З приводу доводів скаржника про те, що відповідач згідно примітки статті 50 Закону № 1700-VII має статус особи, що займає відповідальне становище, а тому зобов`язаний щорічно до 1 квітня, а також протягом 60 днів після початку роботи системи подання та оприлюднення декларацій (початок роботи системи 01 вересня 2016 року), подати декларації шляхом заповнення на офіційному веб-сайті Національного агентства, Верховний Суд зазначає таке.

Як зазначалось вище, листом Управління внутрішньої безпеки СБУ від 14 травня 2018 року № 9/4641 позивача було повідомлено, що з метою виконання вимог розділу VII «Фінансовий контроль» Закону № 1700-VII в СБУ декларації осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, подані суб`єктами декларування, визначеними у примітці до статті 50 цього Закону, розміщуються у вигляді електронних документів на спеціальних інформаційних системах СБУ з додержанням режимних вимог та забезпечення умов для захисту відповідної секретної інформації з метою запобігання її витоку технічними каналами.

Так, за змістом частини третьої статті 46 Закону № 1700-VII положення цієї частини застосовуються під час подання декларації службовими особами, які займають відповідальне та особливо відповідальне становище, а також суб`єктами декларування, які займають посади, пов`язані з високим рівнем корупційних ризиків, відповідно до статті 50 цього Закону.

Згідно з приміткою до статті 50 Закону № 1700-VII, під службовими особами, які займають відповідальне та особливо відповідальне становище, в цій статті розуміються Президент України, Прем`єр-міністр України, член Кабінету Міністрів України, перший заступник або заступник міністра, член Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку, Антимонопольного комітету України, Голова Державного комітету телебачення і радіомовлення України, Голова Фонду державного майна України, його перший заступник або заступник, член Центральної виборчої комісії, член, інспектор Вищої ради правосуддя, член, інспектор Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, народний депутат України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Директор Національного антикорупційного бюро України, Генеральний прокурор, його перший заступник та заступник, Голова Національного банку України, його перший заступник та заступник, член Ради Національного банку України, Секретар Ради національної безпеки і оборони України, його перший заступник та заступник, Постійний Представник Президента України в Автономній Республіці Крим, його перший заступник та заступник, радник або помічник Президента України, Голови Верховної Ради України, Прем`єр-міністра України, особи, посади яких належать до посад державної служби категорії "А" або "Б", та особи, посади яких частиною першою статті 14 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" віднесені до першої - третьої категорій, а також судді, прокурори і слідчі, керівники, заступники керівників державних органів, юрисдикція яких поширюється на всю територію України, їх апаратів та самостійних структурних підрозділів, керівники, заступники керівників державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, юрисдикція яких поширюється на територію однієї або кількох областей, Автономної Республіки Крим, міст Києва або Севастополя, керівників державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, юрисдикція яких поширюється на територію одного або кількох районів, міста республіканського в Автономній Республіці Крим або обласного значення, району в місті, міста районного значення, військові посадові особи вищого офіцерського складу.

Між тим, стаття 52-1 Закону № 1700-VII передбачає, що фінансовий контроль щодо окремих категорій осіб, у тому числі, які належать до кадрового складу розвідувальних органів України та/або займають посади, перебування на яких становить державну таємницю, здійснюється на підставі відповідного порядку, обов`язок розроблення якого в силу вказаної правової норми покладено на Національне агентство. При цьому, такий порядок має бути погоджений із зазначеними у статті 52-1 Закону № 1700-VII органами (формуваннями).

Станом на момент звернення ГО «Центр протидії корупції» до суду з даним позовом Національним агентством такий порядок затверджений не був.

Тому, з метою додержання строків подання декларацій особами, які займають відповідальне та особливе становище, СБУ в жовтні 2016 року вжило заходи із запровадження безпосередньо в Центральному управлінні СБУ автоматизованої інформаційної системи обробки інформації, призначеної для накопичення та зберігання електронних декларацій усіх суб`єктів декларування в СБУ, що забезпечує умови для фізичного захисту такої інформації, захисту від несанкціонованих дій, які призводять до її знищення, модифікації або блокування, а також запобігання витоку технічними каналами. При цьому, дії СБУ щодо тимчасового запровадження автоматизованої системи в Центральному управлінні СБУ здійснювались за погодженням з Національним агентством.

Судами було встановлено, що 06 квітня 2016 року заступником Голови СБУ генерал-майором О. Фроловим затверджено Тимчасовий порядок отримання та зберігання електронних декларацій співробітників СБУ № 15/6250ДСК, згідно з яким суб`єкти декларування органів, підрозділів і закладів СБУ, через режимно-секретні підрозділи або з використанням системи захищеної електронної пошти СБУ, надсилають (за супровідним листом) файли електронних декларацій або повідомлень про суттєві зміни в майновому стані до ГІКЦ ДІАЗ у строки визначені законодавством України.

Станом на час вирішення даної адміністративної справи в судах першої та апеляційної інстанцій Тимчасовий порядок № 15/6250ДСК був чинним і не скасований в установленому законом порядку.

Суд відзначає, що в межах розгляду цієї справи судами надавалася оцінка діям першого заступника Голови СБУ Демчини П.В. щодо неподання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, протягом 2016- 2018 років, на предмет їх правомірності та відповідності вимогам чинного законодавства, з посиланням на правові норми, які регулювали питання подання декларації особою, що належить до кадрового складу СБУ, саме в указаний період.

Між тим, судами не досліджувалось питання правомірності чи неправомірності прийняття Тимчасового порядку № 15/6250ДСК, оскільки такий не є предметом судового розгляду.

Ураховуючи, що протягом 2016- 2018 років Національним агентством не було затверджено відповідний порядок здійснення заходів фінансового контролю в СБУ стосовно окремих категорій осіб, а також зважаючи на наявність чинного на час виникнення спірних правовідносин рішення державного експерта з питань таємниць заступника Голови СБУ Пояркова В.О. від 20 жовтня 2016 року № 9/10456, яким інформацію, яка міститься в деклараціях особового складу СБУ віднесено до державної таємниці, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що перший заступник Голови СБУ Демчина П.В. не мав обов`язку подавати декларацію у спосіб, визначений частиною першою статті 45 Закону № 1700-VII, а саме шляхом її заповнення на офіційному веб-сайті Національного агентства.

З огляду на це, Верховний Суд не вбачає у поведінці першого заступника Голови СБУ Демчини П.В. ознак протиправної бездіяльності та, відповідно, підстав для задоволення позовних вимог.

До того ж, Суд акцентує увагу на тому, що фактично доводи касаційної скарги ГО «Центр протидії корупції» зводяться до незгоди з діями та рішеннями СБУ щодо віднесення до державної таємниці інформації, яка міститься в деклараціях особового складу СБУ, водночас належного обґрунтування протиправності дій саме відповідача в контексті існуючих нормативних актів, які регулюють спірні правовідносини, скаржник не наводить.

Під час розгляду справи Суд ураховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Також Верховний Суд ураховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

На підставі викладеного Суд констатує, що судові рішення у цій справі є законними та обґрунтованими та не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права.

Наведені в касаційній скарзі доводи не спростовують висновків судів, а тому підстави для задоволення касаційної скарги ГО «Центр протидії корупції» відсутні.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Висновки щодо розподілу судових витрат

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 460-IX та статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Громадської організації «Центр протидії корупції» залишити без задоволення.

2. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 травня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 серпня 2019 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

В.М. Соколов

Л.О. Єресько

А.Г. Загороднюк ,

Судді Верховного Суду