Справа № 1340/5664/18
Суддя: Губська О.А.
Дата ухвалення: 2020-04-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

30 квітня 2020 року

Київ

справа №1340/5664/18

адміністративне провадження №К/9901/1062/20, № К/9901/2300/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді: Губської О.А.,

суддів: Єресько Л.О., Калашнікової О.В.

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 1340/5664/18

за позовом ОСОБА_1 в інтересах малолітнього ОСОБА_2 до Львівської міської ради, Управління освіти департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради, Відділу освіти Шевченківського та Залізничного районів управління освіти департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради, Закладу дошкільної освіти (ясла-садок) № 160 Львівської міської ради, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору, - Відділ освіти Галицького та Франківського районів управління освіти департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради, Відділ освіти Сихівського та Личаківського районів управління освіти департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради про визнання протиправними і скасування рішень, зобов?язання вчинити дії, провадження в якій відкрито

за касаційними скаргами Львівської міської ради, ОСОБА_1 в інтересах малолітнього ОСОБА_2 на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 30 травня 2019 року (головуючий суддя: Карп?як О.О.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2019 року (колегія суддів: головуючий суддя: Коваль Р.Й., судді: Гуляк В.В., Ільчишин Н.В.),

ВСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. Позивач в інтересах малолітнього ОСОБА_2 звернулася до суду з позовом до Львівської міської ради, Управління освіти департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради, Відділу освіти Шевченківського та Залізничного районів управління освіти департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради, Закладу дошкільної освіти (ясла-садок) № 160 Львівської міської ради, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору, - Відділ освіти Галицького та Франківського районів управління освіти департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради, Відділ освіти Сихівського та Личаківського районів управління освіти департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради, в якому просила:

1.1. визнати протиправною і скасувати ухвалу 13 сесії 7 скликання Львівської міської ради від 13 липня 2018 року № 3740 «Про зміну мережі груп у закладах дошкільної освіти м. Львова»;

1.2. визнати протиправним і скасувати наказ Управління освіти департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради від 27 липня 2018 року за № 306р «Про зміну мережі груп у закладах дошкільної освіти м. Львова»;

1.3. визнати протиправним і скасувати наказ Відділу освіти Шевченківського та Залізничного районів управління освіти департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради від 03 серпня 2018 року за № 356 «Про зміну мережі груп у закладах дошкільної освіти районів»;

1.4. визнати протиправним і скасувати наказ Львівського дошкільного навчального закладу ясла-садок № 160 Львівської міської ради Львівської області (Закладу дошкільної освіти (ясла-садок) № 160 Львівської міської ради) № 73-0/д від 28 вересня 2018 року «Про перевід дітей з вадами мовлення у групу загального типу»;

1.5. визнати протиправними дії Львівської міської ради та Управління освіти департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради по перепрофілюванню у закладах дошкільної освіти м. Львова груп для дітей з вадами мовлення у групи загального типу, вчинені на виконання Ухвали 13 сесії 7 скликання Львівської міської ради від 13 липня 2018 року № 3740 «Про зміну мережі груп у закладах дошкільної освіти м. Львова» та наказу управління освіти департаменту гуманітарної політики ЛМР від 27 липня 2018 року за № 306р «Про зміну мережі груп у закладах дошкільної освіти м. Львова»;

1.6. визнати протиправними дії відділу освіти Шевченківського та Залізничного районів управління освіти департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради по перепрофілюванню у закладах дошкільної освіти Шевченківського та Залізничного районів м. Львова груп для дітей з вадами мовлення у групи загального типу, вчинені на виконання Ухвали 13 сесії 7 скликання Львівської міської ради від 13 липня 2018 року № 3740 «Про зміну мережі груп у закладах дошкільної освіти м. Львова», наказу Управління освіти департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради від 27 липня 2018 року за № 306р «Про зміну мережі груп у закладах дошкільної освіти м. Львова» та наказу відділу освіти Шевченківського та Залізничного районів управління освіти департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради від 03 серпня 2018 року № 356 «Про зміну мереж груп у закладах дошкільної освіти районів»;

1.7. визнати протиправними дії Закладу дошкільної освіти (ясла-садок) № 160 Львівської міської ради по перепрофілюванню в Закладі дошкільної освіти (ясла-садок) № 160 Львівської міської ради групи для дітей з вадами мовлення у групу загального типу, вчинені на виконання Ухвали 13 сесії 7 скликання Львівської міської ради від 13 липня 2018 року № 3740 «Про зміну мережі груп у закладах дошкільної освіти м. Львова», наказу управління освіти департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради від 27 липня 2018 року за № 306р «Про зміну мережі груп у закладах дошкільної освіти м. Львова», наказу відділу освіти Шевченківського та Залізничного районів управління освіти департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради від 03 серпня 2018 року за № 356 «Про зміну мережі груп у закладах дошкільної освіти районів» та наказу Львівського дошкільного навчального закладу ясла-садок № 160 Львівської міської ради Львівської області (Закладу дошкільної освіти (ясла-садок) № 160 Львівської міської ради) № 73-о/д від 28 вересня 2018 року «Про перевід дітей з вадами мовлення у групу загального типу»;

1.8. визнати протиправними дії Закладу дошкільної освіти (ясла-садок) № 160 Львівської міської ради по переведенню малолітнього ОСОБА_2 , в інтересах якого подано позов, з логопедичної групи в групу загального розвитку Закладу дошкільної освіти (ясла-садок) № 160 Львівської міської ради, вчинені на виконання Ухвали 13 сесії 7 скликання Львівської міської ради від 13 липня 2018 року № 3740 «Про зміну мережі груп у закладах дошкільної освіти м. Львова», наказу управління освіти департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради від 27 липня 2018 № 306р «Про зміну мережі груп у закладах дошкільної освіти м. Львова», наказу відділу освіти Шевченківського та Залізничного районів управління освіти департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради від 03 серпня 2018 року № 356 «Про зміну мережі груп у закладах дошкільної освіти районів» та наказу Львівського дошкільного навчального закладу ясла-садок № 160 Львівської міської ради Львівської області (Закладу дошкільної освіти (ясла-садок) № 160 Львівської міської ради) № 73-о/д від 28 вересня 2018 року «Про перевід дітей з вадами мовлення у групу загального типу;

1.9. зобов?язати Львівську міську раду, управління освіти департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради, відділ освіти Шевченківського та Залізничного районів управління освіти департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради та Заклад дошкільної освіти (ясла-садок) № 160 Львівської міської ради вчинити усі необхідні дії, передбачені приписами чинного законодавства, з метою відновлення прав малолітньої особи в інтересах якої подано позов;

1.10. зобов?язати Львівську міську раду вирішити на сесії питання відновлення функціонування у комунальних закладах дошкільної освіти м. Львова груп для дітей з вадами мовлення, перепрофільованих у групи загального типу, на підставі Ухвали 13 сесії 7 скликання Львівської міської ради від 13 липня 2018 року № 3740 «Про зміну мережі груп у закладах дошкільної освіти м. Львова» та наказу управління освіти департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради від 27 липня 2018 року № 306р «Про зміну мережі груп у закладах дошкільної освіти м. Львова», з урахуванням його правової оцінки, наданої судом.

2. Позов обґрунтовано тим, що, на думку позивача, вказаними рішеннями та діями відповідачі порушують права її малолітньої дитини; перешкоджають у використанні її дитиною можливостей, наданих їй державою для одержання освіти; перешкоджають її малолітньому синові в отриманні освіти, гарантованої державою; переступили через її волевиявлення про вибір виду та форми навчання її дитини в дошкільному навчальному закладі. Позивач вказала, що жоден з відповідачів перед прийняттям оскаржуваних нею рішень не з?ясовував у неї чи не заперечує вона проти зміни чи припинення суспільних відносин, які склалися у зв?язку з відвідуванням її малолітньою дитиною групи спеціального типу (логопедичної) в дошкільному навчальному закладі № 160 м. Львова, при тому, що їм було достеменно відомо про її заперечення стосовно цього. З посиланням на висновки, викладені у рішенні Конституційного Суду України від 04 березня 2004 року у справі за № 1-4/2004 (справа про доступність і безоплатність освіти) вказала, що прийом дітей у дошкільні навчальні заклади проводиться виключно за бажанням батьків або осіб, які їх замінюють (частина друга статті 34 Закону України «Про освіту»), тобто за вибором ними типу дошкільного навчального закладу чи форми навчання для їх дітей; на державу покладено обов?язок збереження існуючої мережі дошкільних навчальних закладів, з метою забезпечення доступності та безоплатності дошкільної освіти щодо навчальних закладів державної і комунальної форм власності.

ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

3. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 30 травня 2019 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2019 року, позов задоволено частково.

3.1. Визнано протиправною та нечинною ухвалу 13 сесії 7 скликання Львівської міської ради від 13 липня 2018 року № 3740 «Про зміну мережі груп у закладах дошкільної освіти м. Львова».

3.2. Визнано протиправним і скасовано наказ Управління освіти департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради від 27 липня 2018 року за № 306р «Про зміну мережі груп у закладах дошкільної освіти м. Львова».

3.3. Визнано протиправним і скасовано наказ Відділу освіти Шевченківського та Залізничного районів управління освіти департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради № 356 від 03 серпня 2018 року «Про зміну мережі груп у закладах дошкільної освіти районів».

3.4. Визнано протиправним і скасовано наказ Львівського дошкільного навчального закладу ясла-садок № 160 Львівської міської ради Львівської області (Закладу дошкільної освіти (ясла-садок) № 160 Львівської міської ради) № 73-0/д від 28 вересня 2018 року «Про перевід дітей з вадами мовлення у групу загального типу» в частині переведення ОСОБА_2 (11 група) з логопедичної групи в групу загального розвитку.

3.5. У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

4. Задовольняючи позов частково суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що повноваження власника щодо утворення, реорганізації, ліквідації та перепрофілювання закладу дошкільної освіти визначає стаття 16 Закону України «Про дошкільну освіту». Однак, цією нормою не передбачено повноважень власника щодо втручання в організацію навчально-виховного процесу шляхом перепрофілювання груп з логопедичної в групу загального типу, тобто ліквідацію логопедичних груп взагалі. Відтак, вказані повноваження не віднесені до повноважень власника/засновника, у зв?язку з чим при її ухваленні останній перевищив надані йому повноваження, що є підставою для визнання такої ухвали неправомірною та скасування в судовому порядку. Накази решти відповідачів підлягають визнанню протиправними та скасуванню як такі, що прийняті на підставі протиправної ухвали органу місцевого самоврядування, як похідні.

5. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач звернулася з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального та матеріального права, просить скасувати ці судові рішення в частині відмови у задоволення позовних вимог та ухвалити в цій частині нове судове рішення про задоволення позову повністю.

5.1. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що суди не дослідили всі обставини, що мають значення для справи, у зв?язку чим неправильно встановили, що порушення прав позивача допущено тільки шляхом прийняття відповідачами оскаржених рішень у письмовій формі та безпідставно відмовили їй у задоволенні вимог про визнання протиправними дій відповідачів; хоча в мотивувальній частині рішення суди встановили вчинення протиправних дій відповідачами, однак не надали їм належної правової оцінки. Вважає також неправильною відмову в задоволенні її позовної вимоги про зобов`язання відповідачів вчинити дії з метою відновлення прав малолітнього; а також відмову в задоволенні її вимоги про зобов??язання Львівської міської ради вирішити на сесії питання відновлення функціонування у комунальних закладах дошкільної освіти м. Львова груп для дітей з вадами мовлення, з урахуванням наданої судами правової оцінки, з огляду на те, що суди визнали протиправною і нечинною ухвалу Львівської міської ради. В частині відмови в задоволенні вимоги про визнання протиправним і скасування в частині наказу Львівського дошкільного навчального закладу ясла-садок № 160 Львівської міської ради Львівської області (закладу дошкільної освіти (ясла-садок) № 160 Львівської міської ради) № 73-0/д від 28 вересня 2018 року «Про перевід дітей з вадами мовлення у групу загального типу» просить рішення суду першої інстанції скасувати і в цій частині позов задовольнити повністю. Посилається на те, що суди попередніх інстанцій визнали протиправним і скасували цей наказ лише в частині переведення її малолітнього сина ОСОБА_3 ( 11 група) з логопедичної групи в групу загального розвитку і помилково відмовив в іншій частині цього наказу. Також просить доповнити мотивувальну частину рішення судів твердженням про порушення відповідачами, як суб?єктами владних повноважень, при прийнятті оскаржуваних рішень та вчиненні дій по їх виконанню приписів статті 3 Конвенції про права дитини та статті 2 Протоколу № 1 до Конвенції про захист прав і основних свобод людини. В обґрунтування вимог скарги наводить доводи, аналогічні вимогам позовної заяви. Вважає, що при прийнятті оскаржуваної ухвали Львівська міська рада вийшла за межі своїх повноважень та взяла на себе повноваження не тільки Міністерства освіти і науки України, Міністерства охорони здоров?я України, а й Кабінету Міністрів України.

6. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Львівська міська рада звернулася з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального та матеріального права, просить скасувати ці судові рішення в частині задоволення позовних вимог та ухвалити в цій частині нове судове рішення про відмову у задоволенні позову повністю.

6.1. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що вважає рішення такими, що прийняті з неповним з?ясуванням судами обставин, що мають значення для справи, невідповідністю висновків судів фактичним обставинам справи та порушенням норм матеріального і процесуального права. Зазначає, що чинне законодавство не передбачає обов?язку органів місцевого самоврядування створювати у дошкільних навчальних закладах групи компенсуючого типу та не зобов?язує їх до цього за наявності медичного висновку. Жодних обмежень прав дітей дошкільного віку, у яких є порушення мовлення, оскаржуваною ухвалою Львівської міської ради не передбачено, в тому числі і для безоплатного здобуття дошкільної освіти у м. Львові малолітнім ОСОБА_2 , а обґрунтування порушення такого права «матеріальною складовою» вважає недоцільним, при тому, що наявність плати за харчування дитини у державному та комунальному закладі дошкільної освіти не ліквідовує право на безоплатне здобуття дошкільної освіти. Приймаючи в межах своїх повноважень ухвалу від 13 липня 2018 року № 3740 «Про зміну мережі груп у закладах дошкільної освіти м. Львова», Львівська міська рада виходила із можливості забезпечення права на здобуття інклюзивного навчання у дошкільних закладах міста Львова; вона не вносила змін до жодних попередніх актів Львівської міської ради, а відтак посилання позивача на те, що спірною ухвалою було змінено суспільні відносини, які склались у зв?язку з відвідуванням малолітньою дитиною позивача дошкільного навчального закладу, не відповідають дійсним обставинам справи. Також цією ухвалою не передбачено переведення дітей з однієї вікової групи в іншу чи формування новостворених груп, не закріплено часових рамок, які б суперечили Положенню про дошкільний навчальний заклад. Крім цього, зазначає, що суди не взяли до уваги те, що малолітній ОСОБА_2 з жовтня 2018 року не відвідував заклад дошкільної освіти № 160, відтак не можна стверджувати про порушення права на здобуття дошкільної освіти особою, яка не виявила бажання скористатися своїм правом на здобуття цього виду освіти.

7. Позивач подала відзиви на касаційну скаргу Львівської міської ради, за змістом якого висловила незгоду з викладеними відповідачем в скарзі доводами та повідомила свою думку про правильність висновків судів першої та апеляційної інстанцій в частині задоволенні її позову, просила судові рішення в цій частині залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.

IV. Встановлені судами фактичні обставини справи

8. ОСОБА_1 є законним представником малолітнього ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 .

9. Згідно витягу з протоколу засідання психолого-медико-педагогічної консультації від 09 жовтня 2017 року № 73-В, ОСОБА_2 рекомендовано навчання за програмою розвитку дітей дошкільного віку з порушеннями мовлення до початку шкільного навчання, психологічний супровід, сприяння гармонійному розвитку дитини та подолання труднощів у мовленнєвій сфері.

10. На підставі цієї рекомендації, заяви позивача та направлення відділу освіти Шевченківського та Залізничного районів ОСОБА_2 зараховано до групи спеціального типу (логопедичної) в дошкільному навчальному закладі ясла-садок № 160 м. Львова.

11. 13 липня 2018 року Львівська міська рада на 13-й сесії 7-го скликання прийняла ухвалу № 3740 «Про зміну мережі груп у закладах дошкільної освіти м. Львова», відповідно до якої, зокрема вирішено:

1. Дозволити Управлінню освіти департаменту гуманітарної політики перепрофілювати з 01 жовтня 2018 року групи для дітей з вадами мовлення у групи загального типу.

2. Управлінню освіти департаменту гуманітарної політики внести зміни з 01 жовтня 2018 року до штатних розписів закладів дошкільної освіти м. Львова, а саме: вивести штатні одиниці вчителів-логопедів з одночасним введенням посад відповідних фахівців для надання спеціалізованої допомоги дітям дошкільного віку з вадами мовлення з розрахунку одна штатна одиниця на 25 - 30 дітей з порушеннями мовлення або 15 - 20 дітей з тяжкими порушеннями мовлення або 15 дітей дошкільного віку з фонетико-фонематичним недорозвиненням мовлення або 12 дітей дошкільного віку з тяжкими порушеннями мовлення.

3. Відділам освіти Галицького та Франківського, Сихівського та Личаківського, Залізничного та Шевченківського районів управління освіти департаменту гуманітарної політики забезпечити затвердження штатних розписів закладів дошкільної освіти з відповідними змінами згідно із законодавством України.

12. На виконання цієї ухвали Управління освіти Департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради прийняло наказ № 306 від 27 липня 2018 року «Про зміну мереж груп у закладах дошкільної освіти м. Львова», одним з пунктів якого начальникам відділів освіти департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради Л. Васюті , З. Хонько , Г . Синицькій наказано:

1) перепрофілювати у закладах дошкільної освіти м. Львова з 01 жовтня 2018 року групи для дітей з вадами мовлення у групи загального типу;

2) внести зміни з 01 жовтня 2018 року до штатних розписів закладів дошкільної освіти м. Львова, а саме: вивести штатні одиниці вчителів-логопедів з одночасним введенням посад відповідних фахівців для надання спеціалізованої допомоги дітям дошкільного віку з вадами мовлення з розрахунку одна штатна одиниця на 25 - 30 дітей з порушеннями мовлення або 15 - 20 дітей з тяжкими порушеннями мовлення або 15 дітей дошкільного віку з фонетико-фонематичним недорозвиненням мовлення або 12 дітей дошкільного віку з тяжкими порушеннями мовлення;

3) забезпечити затвердження штатних розписів закладів дошкільної освіти з відповідними змінами згідно із законодавством України;

4) організувати та забезпечити попередження працівників закладів дошкільної освіти про зміну істотних умов праці.

13. Управління освіти Департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради є виконавчим органом Львівської міської ради відповідно до ухвал Львівської міської ради від 26 травня 2016 року № 505 «Про затвердження структури виконавчих органів Львівської міської ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів» та від 15 вересня 2016 року № 927 «Про внесення змін і доповнень до ухвал Львівської міської ради від 26 травня 2016 року № 505 та від 14 липня 2016 року № 777», має статус юридичної особи, є підзвітним і підконтрольним Львівській міській раді.

14. До повноважень цього Управління, як виконавчого органу Львівської міської ради, що реалізує політику у сфері освіти м. Львова, згідно із Положенням про управління освіти департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради та його структури, затвердженим рішенням виконавчого комітету від 18 листопада 2016 року №1057 (із змінами від 23 березня 2018 року № 324), належать, зокрема:

реалізація державної політики у сфері освіти (п.4.1.14);

забезпечення права на освіту, в тому числі якості дошкільної освіти у комунальних закладах освіти (п. 4.1.15);

створення умов для здобуття дошкільної освіти шляхом формування і розвитку мережі закладів; замовлення підготовки педагогічних працівників; реалізації освітніх програм неформальної освіти для батьків; проведення інших заходів (4.1.34);

створення, реорганізація чи перепрофілювання (зміна типу) закладів освіти, визначення статусу, організаційно-правової форми і типу закладів освіти (4.1.42);

затвердження установчих документів закладів освіти, їх нової редакції та зміни до них (п.4.1.43),

управління закладами освіти у межах повноважень, визначених законом (п.4.1.44).

15. Також, на виконання вищевказаних ухвали Львівської міської ради та наказу Управління освіти департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради № 306 від 27 липня 2018 року «Про зміну мереж груп у закладах дошкільної освіти м. Львова» Відділ освіти Шевченківського та Залізничного районів управління освіти департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради 03 серпня 2018 року прийняв наказ за № 356 «Про зміну мережі груп у закладах дошкільної освіти районів», яким зобов?язано, зокрема, головного бухгалтера Відділу освіти Шевченківського та Залізничного районів управління освіти департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради:

перепрофілювати з 01 жовтня 2018 року групи для дітей з вадами мовлення у групи загального типу;

внести зміни з 01 жовтня 2018 року до штатних розписів закладів дошкільної освіти районів, а саме: вивести штатні одиниці вчителів-логопедів з одночасним введенням посад відповідних фахівців для надання спеціалізованої допомоги дітям дошкільного віку з вадами мовлення з розрахунку одна штатна одиниця на 25-30 дітей з порушенням мовлення або 15-20 дітей з тяжкими порушеннями мовлення або 15 дітей дошкільного віку з фонетико-фонетичним недорозвиненням мовлення або 12 дітей дошкільного віку з тяжкими порушеннями мовлення; забезпечити затвердження штатних розписів закладів дошкільної освіти відповідними змінами, згідно з вимогами чинного законодавства.

16. Завідувачів закладів дошкільної освіти районів зобов`язано:

забезпечити попередження працівників підпорядкованих закладів дошкільної освіти про зміну істотних умов праці з дотриманням вимог чинного законодавства;

інформувати батьків-вихованців, які згідно з витягами з протоколів ПМПК були зараховані у логопедичні групи дошкільних навчальних закладів, про те, що з 01 жовтня 2018 року діти відвідуватимуть дошкільні установи на платній основі, а саме: батьки сплачуватимуть за харчування дітей на загальних підставах.

17. Відділ освіти Шевченківського та Залізничного районів управління освіти департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради є виконавчим органом Львівської міської ради, утвореним на виконання рішення виконкому від 18 листопада 2016 року № 1057 «Про затвердження Положення про управління освіти департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради та його структури», має статус юридичної особи, є підзвітним і підконтрольним Львівській міській раді та підпорядковується Управлінню освіти Департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради.

18. На виконання наказу № 306 р від 27 липня 2018 року Управління освіти з метою надання якісної допомоги дітям з вадами мовлення та конструктивного вирішення організації збільшення охоплення колекційною освітою вихованців, які навчаються у закладах дошкільної освіти м. Львова, відповідно до статті 32 Закону України «Про місцеве самоврядування», статей 12, 15, 16 Закону України «Про дошкільну освіту» та на виконання ухвали сесії Львівської міської ради від 13 липня 2018 року № 3740 «Про зміну мережі груп у закладах дошкільної освіти м. Львова», Положення про управління освіти департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради, дошкільний навчальний заклад ясла-садок № 160 від 28 вересня 2018 року прийняло наказ № 73-о/д «Про перевід дітей з вадами мовлення у групу загального розвитку», яким, зокрема, з 01 жовтня 2018 року було перепрофільовано 10 групу для дітей з вадами мовлення у групу загального розвитку з режимом роботи 10,5 годин; переведено дітей з логопедичної групи в групу загального розвитку по списку, в тому числі ОСОБА_2 , в 11 групу.

19. Дошкільний навчальний заклад ясла-садок № 160, у якому виховується малолітній ОСОБА_2 , створено на підставі ухвали Львівської міської ради від 15 лютого 1995 року № 78. Цей заклад підпорядковується Львівській міській раді, а також Управлінню освіти Департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради, Відділу освіти Шевченківського та Залізничного районів управління освіти департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради.

20. Статутом комунальної установи закладу дошкільної освіти (ясла-садок) № 160 Львівської міської ради змінено тип закладу дошкільної освіти на заклад дошкільної освіти (ясла-садок).

21. Відповідно до пункту 1.6 Статуту, засновником цього закладу є Львівська міська рада, виконавчим органом Львівської міської ради, що реалізує державну політику у галузі освіти та виховання є Управління освіти департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради, яке є уповноваженим органом управління закладу дошкільної освіти, який делегує повноваження відділу освіти Шевченківського та Залізничного районів управління освіти департаменту гуманітарної політики, який здійснює безпосереднє управління закладом дошкільної освіти.

22. Пунктом 1.7 Статуту визначено, що фінансування закладу дошкільної освіти здійснює Львівська міська рада.

23. Комплектування дошкільного закладу (в редакції статуту до внесення змін) -передбачалося функціонування груп загального розвитку та логопедична група. Наповненість груп дітьми становила: молодшої - 15 дітей; старшої - 20 дітей; логопедичної - 13 дітей.

24. Відповідно до пункту 2.6 Статуту, для прийому дітей у групу компенсуючого типу додатково додаються висновок психолого-медико-педагогічної консультації та направлення відділу освіти районної адміністрації.

25. Пунктом 2.2 Статуту передбачено, що групи у Закладі дошкільної освіти комплектуються за віковими (одновіковими, різновіковими) ознаками. Групи комплектуються відповідно до нормативів наповнюваності, санітарно-гігієнічних норм і правил утримання дітей у дошкільних навчальних закладах з урахуванням побажань батьків або осіб, які їх замінюють.

26. Пунктом 2.3 Статуту передбачено функціонування 11 груп загального розвитку: дві раннього віку, три молодші, три середнього віку та дві старшого (різновікова) і одну групу з особливими освітніми потребами.

27. Відповідно до пункту 2.4. Статуту, заклад дошкільної освіти має групи з денним режимом перебування дітей, а саме: групу раннього віку, молодшу групу, середню групу, старшу (різновікову) групу, спеціальні групи для дітей з особливими освітніми потребами.

28. Згідно з пунктом 2.7 Статуту, прийом дітей здійснюється його керівником (директором), відповідно до Порядку зарахування дітей пільгових категорій, затвердженого рішенням виконавчого комітету, і Положення та правил про порядок набору, обліку та забезпечення прозорості у зарахуванні дітей до закладів дошкільної освіти м. Львова, затвердженого рішенням виконавчого комітету від 29 грудня 2017 року №1190.

29. Управління освіти департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради скерувало начальникам відділів освіти управління освіти Департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради та директорам закладів дошкільної освіти м. Львова повідомлення, в якому на виконання ухвали сесії Львівської міської ради від 13 липня 2018 року № 3740 «Про зміну мережі груп у закладах дошкільної освіти м. Львова», відповідно до Положення про управління освіти департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради, просить інформувати батьків вихованців, які згідно витягів із протоколів ПМПК були зараховані в логопедичні групи дошкільних закладів освіти про те, що з 01 жовтня 2018 року діти відвідуватимуть заклад дошкільної освіти на платній основі, а саме: батьки сплачуватимуть за харчування дітей на загальних підставах.

30. ОСОБА_2 був зарахований до функціонуючої групи спеціального типу (логопедичної), з правом перебування до початку шкільного навчання.

31. Водночас, оскаржуваною ухвалою Львівської міської ради логопедичні групи у дошкільних закладах міста Львова були ліквідовані шляхом перепрофілювання в групи загального типу. А відтак, спірними рішеннями ОСОБА_2 переведено у групу загального типу.

32. Позивач, вважаючи такі дії та рішення відповідачів протиправними, звернулася з цим позовом до суду.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

33. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

34. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

35. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

36. За приписами статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

37. За приписами частини третьої статті 53 Конституції України держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням і студентам.

38. Правові, організаційні та фінансові засади функціонування і розвитку системи дошкільної освіти, яка забезпечує розвиток, виховання і навчання дитини, ґрунтується на поєднанні сімейного та суспільного виховання, досягненнях вітчизняної науки, надбаннях світового педагогічного досвіду, сприяє формуванню цінностей демократичного правового суспільства в Україні визначає Закон України «Про дошкільну освіту».

39. За приписами статті 2 Закону України «Про дошкільну освіту», основними завданнями законодавства України про дошкільну освіту є:

забезпечення права дитини, у тому числі дитини з особливими освітніми потребами, на доступність і безоплатність здобуття дошкільної освіти;

забезпечення необхідних умов функціонування і розвитку системи дошкільної освіти;

визначення змісту дошкільної освіти;

визначення органів управління дошкільною освітою та їх повноважень;

визначення прав та обов`язків учасників освітнього процесу, встановлення відповідальності за порушення законодавства про дошкільну освіту;

створення умов для благодійної діяльності у сфері дошкільної освіти.

40. Статтею 3 цього Закону визначено державну політику у сфері дошкільної освіти, відповідно до якої держава визнає пріоритетну роль дошкільної освіти та створює належні умови для її здобуття.

41. Державна політика у сфері дошкільної освіти визначається Конституцією України та іншими нормативно-правовими актами і втілюється центральними і місцевими органами виконавчої влади, органами виконавчої влади Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування.

Держава:

надає всебічну допомогу сім`ї у розвитку, вихованні та навчанні дитини;

забезпечує доступність і безоплатність дошкільної освіти в державних і комунальних закладах дошкільної освіти у межах державних вимог до змісту, рівня й обсягу дошкільної освіти (Базового компонента дошкільної освіти) та обов`язкову дошкільну освіту дітей старшого дошкільного віку;

забезпечує доступну і безоплатну дошкільну освіту в державних і комунальних закладах дошкільної освіти дітям з особливими освітніми потребами з урахуванням особливостей їх інтелектуального, соціального і фізичного розвитку у тій формі, яка для них є найбільш зручною та ефективною;

піклується про збереження та зміцнення здоров`я, психологічний і фізичний розвиток дітей;

сприяє розвиткові та збереженню мережі закладів дошкільної освіти незалежно від підпорядкування, типів і форм власності.

42. Відповідно до частин першої та другої статті 28 Закону України «Про дошкільну освіту», права дитини у сфері дошкільної освіти визначені Конституцією України, Законом України «Про освіту», цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

43. Дитина має гарантоване державою право, зокрема на безоплатну дошкільну освіту в державних і комунальних закладах дошкільної освіти.

44. За приписами статей 15, 16 Закону України «Про дошкільну освіту», дошкільні навчальні заклади можуть бути державної, комунальної та приватної форм власності.

45. Рішення про утворення, реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) закладу дошкільної освіти незалежно від підпорядкування, типів і форми власності приймає його засновник (засновники).

46. Засновником закладу дошкільної освіти може бути орган державної влади від імені держави, відповідна рада від імені територіальної громади (громад), фізична та/або юридична особа (зокрема релігійна організація, статут (положення) якої зареєстровано у встановленому законодавством порядку), рішенням та за рахунок майна яких засновано заклад дошкільної освіти або які в інший спосіб відповідно до законодавства набули прав і обов`язків засновника.

47. Заклади дошкільної освіти утворюються з урахуванням соціально-економічних, національних, культурно-освітніх, духовних і мовних потреб за наявності дітей відповідного віку, необхідної навчально-методичної та матеріально-технічної бази, педагогічних кадрів, а також з дотриманням вимог санітарного законодавства.

48. Повноваження органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в системі дошкільної освіти визначені статтею 19 Закону України «Про дошкільну освіту».

49. Згідно з вказаною правовою нормою, органи місцевого самоврядування в системі дошкільної освіти в межах їх компетенції:

- забезпечують реалізацію державної політики у сфері дошкільної освіти на відповідній території, у тому числі розвиток мережі закладів дошкільної освіти всіх форм власності відповідно до потреб населення, поліпшення матеріально-технічної бази та господарське обслуговування комунальних закладів дошкільної освіти;

- виконують функції засновника закладів дошкільної освіти на відповідній території;

- беруть участь у розробленні та реалізації змісту дошкільної освіти;

- створюють умови для одержання дітьми, у тому числі з особливими освітніми потребами, дошкільної освіти;

- організовують наукове, програмно-методичне, кадрове, матеріальне забезпечення діяльності педагогічних працівників у сфері дошкільної освіти, їх підготовку, перепідготовку, підвищення кваліфікації та атестацію;

- здійснюють добір, призначення на посади та звільнення з посад керівних кадрів у комунальних закладах дошкільної освіти;

- створюють умови для розвитку закладів дошкільної освіти усіх форм власності;

- організовують підготовку, проведення експериментальної та інноваційної діяльності у закладах дошкільної освіти та контролюють хід їх здійснення;

- забезпечують організоване оздоровлення дітей дошкільного віку;

- забезпечують соціальний захист, охорону життя, здоров`я та захист прав учасників освітнього процесу та обслуговуючого персоналу в закладі дошкільної освіти;

- здійснюють інші повноваження відповідно до Конституції України, законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про освіту», цього Закону та положень про них.

50. Згідно зі статтею 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», правовий статус місцевого самоврядування в Україні визначається Конституцією України, цим та іншими законами, які не повинні суперечити положенням цього Закону. Органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України.

51. Відповідно до пункту 30 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади.

52. Постановою Кабінету Міністрів України № 305 від 12 березня 2003 року затверджено Положення про дошкільний навчальний заклад, відповідно до якого це Положення поширюється на всі дошкільні навчальні заклади, крім будинків дитини, дитячих будинків сімейного типу, дитячих будинків інтернатного типу, центрів розвитку дитини, діяльність яких регулюється відповідними положеннями про ці заклади.

53. Відповідно до абзацу другого пункту 17 Положення, порядок комплектування дошкільних навчальних закладів (груп) компенсуючого типу та інклюзивних груп, організація корекційно-відновлювальної роботи, специфіка діяльності визначається Міністерством освіти і науки України за погодженням з Міністерством охорони здоров?я України.

54. Згідно з пунктом 23 цього Положення, навчально-виховний процес у спеціальних та інклюзивних групах (для дітей з порушеннями слуху, зору, мови, опорно-рухового апарату, інтелекту, затримкою психічного розвитку) у дошкільних навчальних закладах здійснюється за спеціальними програмами розвитку дітей та навчально-методичними посібниками, затвердженими в установленому порядку Міністерством освіти і науки України. У таких групах проводиться корекційно-відновлювальна робота з предметно-практичного навчання, лікувальної фізкультури, соціально-побутової та комунікативної діяльності, просторової орієнтації, розвитку слухового, зорового, дотикового сприймання, формування мовлення.

55. Пунктом 3 цього Положення визначено, що для задоволення освітніх, соціальних потреб, організації корекційно-розвиткової роботи у складі дошкільних навчальних закладів можуть створюватися спеціальні та інклюзивні групи для розвитку дітей з порушеннями слуху, зору, мови, опорно-рухового апарату, інтелекту, затримкою психічного розвитку.

56. Пунктом 17 цього Положення визначено, що у разі якщо для створення дошкільного навчального закладу компенсуючого типу немає достатньої кількості дітей, які потребують корекції фізичного та (або) розумового розвитку, відкриваються спеціальні та (або) інклюзивні групи у дошкільних навчальних закладах інших типів.

57. Частинами першою, третьою статті 12 Закону України «Про дошкільну освіту» визначено, що з-поміж інших створюється такий заклад освіти як заклад дошкільної освіти (ясла-садок) для дітей віком від одного до шести (семи) років, де забезпечуються догляд за ними, розвиток, виховання і навчання відповідно до вимог Базового компонента дошкільної освіти; заклад дошкільної освіти (дитячий садок) для дітей віком від трьох до шести (семи) років, де забезпечуються їх розвиток, виховання і навчання відповідно до вимог Базового компонента дошкільної освіти; заклад дошкільної освіти (ясла-садок) компенсуючого типу для дітей з особливими освітніми потребами віком від двох до семи (восьми) років.

58. Заклади дошкільної освіти (ясла-садок) компенсуючого типу поділяються на спеціальні та санаторні; заклад дошкільної освіти (ясла-садок) комбінованого типу для дітей віком від одного до шести (семи, восьми) років, у складі якого можуть бути групи загального розвитку, компенсуючого типу, інклюзивні, сімейні, прогулянкові, в яких забезпечується дошкільна освіта з урахуванням стану здоров`я дітей, їх розумового, психологічного, фізичного розвитку та інші.

59. Для задоволення освітніх, соціальних потреб, організації корекційно-розвиткової роботи у складі закладів дошкільної освіти на підставі письмового звернення батьків або законних представників особи з особливими освітніми потребами в обов?язковому порядку утворюються інклюзивні та/або спеціальні групи для виховання і навчання дітей з особливими освітніми потребами.

60. Діти з особливими освітніми потребами можуть перебувати до семи (восьми) років у спеціальних закладах дошкільної освіти (групах) та інклюзивних групах закладів дошкільної освіти.

61. У всіх типах закладів дошкільної освіти при реалізації права дітей на дошкільну освіту враховуються особливі освітні потреби у навчанні і вихованні кожної дитини, у тому числі дітей з особливими освітніми потребами відповідно до принципів інклюзивної освіти.

62. Особливості комплектування груп закладу дошкільної освіти визначено статтею 14 вказаного Закону, яка передбачає комплектування групи у закладі дошкільної освіти за віковими ознаками і встановлює наповнюваність групи:

для дітей віком до одного року - до 10 осіб;

для дітей віком від одного до трьох років - до 15 осіб;

для дітей віком від трьох до шести (семи) років - до 20 осіб;

різновікові - до 15 осіб;

з короткотривалим і цілодобовим перебуванням дітей - до 10 осіб;

в оздоровчий період - до 15 осіб;

в інклюзивних групах - не більше трьох дітей з особливими освітніми потребами.

63. Крім цього, вказаною нормою передбачено право Засновника (засновників) виключно щодо встановлення меншої наповнюваності груп у закладі дошкільної освіти.

64. У закладах дошкільної освіти, розташованих у селах, селищах, кількість дітей у групах визначається засновником (засновниками) залежно від демографічної ситуації.

65. Згідно з частиною другою статті 19 Закону України «Про охорону дитинства», держава гарантує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах; надання державних стипендій та пільг учням і студентам цих закладів у порядку, встановленому законодавством України. Громадяни мають право безоплатно здобути вищу освіту в державних і комунальних навчальних закладах на конкурсній основі.

66. За вказаними нормами створення в дошкільних закладах інклюзивних та/або спеціальних групи для виховання і навчання дітей з особливими освітніми потребами, у разі письмових звернень про це батьків або законних представників особи з особливими освітніми потребами є обов`язковим.

67. Рішення про ліквідацію чи перепрофілювання закладу дошкільної освіти, що стосується і вказаних груп, повинні прийматися з урахуванням соціально-економічних, національних, культурно-освітніх, духовних і мовних потреб за наявності дітей відповідного віку, необхідної навчально-методичної та матеріально-технічної бази, педагогічних кадрів.

VI. Позиція Верховного Суду

68. Перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд виходить із такого.

69. Приписами частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

70. Судами попередніх інстанцій встановлено, що спірні правовідносини виникли у зв`язку з оскарженням позивачем ухвали 13 сесії 7 скликання Львівської міської ради від 13 липня 2018 року № 3740 «Про зміну мережі груп у закладах дошкільної освіти м. Львова», наказу Управління освіти департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради від 27 липня 2018 року за № 306р «Про зміну мережі груп у закладах дошкільної освіти м. Львова», наказу Відділу освіти Шевченківського та Залізничного районів управління освіти департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради від 03 серпня 2018 року за № 356 «Про зміну мережі груп у закладах дошкільної освіти районів», наказу Львівського дошкільного навчального закладу ясла-садок № 160 Львівської міської ради Львівської області (Закладу дошкільної освіти (ясла-садок) № 160 Львівської міської ради) № 73-0/д від 28 вересня 2018 року «Про перевід дітей з вадами мовлення у групу загального типу».

71. Зі змісту оскаржуваної ухвали Львівської міської ради № 3740 від 13 липня 2018 року «Про зміну мережі груп у закладах дошкільної освіти м. Львова» суди встановили, що вона прийнята з метою надання якісної спеціалізованої допомоги дітям з вадами мовлення та конструктивного вирішення організації збільшення охоплення корекційною освітою вихованців, які навчаються у закладах дошкільної освіти м. Львова. На підставі вказаної ухвали решта відповідачів прийняли оскаржувані накази.

72. Прийняттю Львівською міською радою рішення (ухвали) про перепрофілювання закладу передувало обговорення на нараді з питань зміни мережі груп в дошкільних навчальних закладах м. Львова, що відбулась в управлінні освіти департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради.

73. Відповідно до витягу з протоколу наради з питань зміни мережі груп в дошкільних навчальних закладах м. Львова управління освіти департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради від 02 лютого 2018 року, Клочко Н.В. звернула увагу, що у логопедичних групах відвідуваність дітей становить 8-10 дітей із 15-20 зарахованих відповідно до витягів з протоколів ПМПК. ОСОБА_9 , додала, що за останні два роки зростає кількість дітей, яким необхідна допомога спеціалістів із корекції мовлення (90% мають вади мовлення різних нозологій). І це не лише діти 4-6 річного віку, а й малюки від 2 до 3,5 років. Проте, кількість штатних одиниць та кількість дітей, які повинні бути зараховані у логопедичні групи (12-15), не дозволяє забезпечити відповідною послугою усіх потребуючих дітей. Відповідно, батьки повинні звертатися до приватних спеціалістів, витрачаючи немалі кошти та час. За результатами наради вирішили одноголосно розробити план дій щодо зміни мережі груп шляхом перепрофілювання логопедичних груп в групи загального розвитку; напрацювати проект Положення про роботу вчителів-логопедів за умови скасування логопедичних груп.

74. Згідно з інформаційною довідкою до проекту ухвали «Про зміну мережі груп у закладах дошкільної освіти», метою прийняття ухвали є надання якісної спеціалізованої допомоги дітям з вадами мовлення та конструктивного вирішення організації охоплення корекційною освітою більшої кількості вихованців, які навчаються у закладах дошкільної освіти м. Львова.

75. Правовою основою створення логопедичних груп в дошкільних закладах міста Львова, зокрема, в яслах-садках для дітей з порушеннями мови та в яслах садках загального типу, є пункт 15 наказу Міністерства освіти СРСР від 31 грудня 1971 року № 103 «Про затвердження типових штатів дошкільних установ». У вказаних дошкільних навчальних закладах створено спеціальні групи для таких дітей та додатково введено по одній посаді логопеда на кожну зазначену дошкільну групу.

76. На цей час логопедичні групи функціонують на підставі Порядку встановлення плати для батьків за перебування дітей у державних і комунальних дошкільних та інтернатних навчальних закладах, затвердженого наказом Міністерства освіти і науки України від 04 листопада 2010 року № 1055 із змінами від 29 квітня 2016 року.

77. Враховуючи велику кількість дітей, які потребують корекції вад мовлення, на підставі змін типів закладів дошкільної освіти, наказу Міністерства освіти і науки України від 27 березня 2006 року № 240/165 «Про затвердження Порядку комплектування дошкільних навчальних закладів (груп) компенсуючого типу», наказу від 13 травня 1993 року №135 «Про затвердження Положення про логопедичні пункти системи освіти», статті 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Управління освіти просило дозволити перепрофілювати з 01 жовтня 2018 року групи для дітей з вадами мовлення у групи загального типу; внести зміни з 01 жовтня 2018 року до штатних розписів закладів дошкільної освіти м. Львова, а саме: вивести штатні одиниці вчителів-логопедів з одночасним введенням посад відповідних фахівців для надання спеціалізованої допомоги дітям дошкільного віку з вадами мовлення з розрахунку одна штатна одиниця на 25-30 дітей з порушеннями мовлення або 15-20 дітей з тяжкими порушеннями мовлення або 15 дітей дошкільного віку з фонетико-фонематичним недорозвиненням мовлення або 12 дітей дошкільного віку з тяжкими порушеннями мовлення.

78. Отже, підставою прийняття спірної ухвали Львівської міської ради відповідачем зазначено збільшення кількості дітей, які потребують корекції вад мовлення.

79. Разом з цим, суб?єктами владних повноважень не обґрунтовано і не доведено неможливість створення додаткових логопедичних груп з цією метою або ж введення додаткових посад спеціалістів (в тому числі логопедів) до груп загального типу тощо, без ліквідації логопедичних груп.

80. Верховний Суд вважає правильним висновок судів попередніх інстанцій про те, що перепрофілювання груп дітей з вадами мовлення у групи загального типу суперечить вимогами чинного законодавства, зокрема, пункту 17 Положення «Про дошкільний навчальний заклад», яким встановлено, що у разі якщо для створення дошкільного навчального закладу компенсуючого типу немає достатньої кількості дітей, які потребують корекції фізичного та (або) розумового розвитку, відкриваються спеціальні та (або) інклюзивні групи у дошкільних навчальних закладах інших типів.

81. Отже, за правилами законодавства, що регулює спірні правовідносини, у разі збільшення кількості дітей, які потребують корекції фізичного та (або) розумового розвитку, питання забезпечення надання дітям з вадами мовлення якісної спеціалізованої допомоги мало вирішуватись шляхом створення нових груп або ж дошкільного навчального закладу компенсуючого типу, а не, навпаки, ліквідацією існуючих логопедичних груп.

82. Крім цього, суди встановили, що при прийнятті спірних ухвали та наказів відповідачами не була врахована думка батьків (законних представників) дітей, які навчалися у спеціальних групах, незважаючи на подані ними заяви про бажання, щоб їхні діти навчалися у цих групах за наявності відповідних медичних показань.

83. Також суди попередніх інстанцій встановили порушення органом місцевого самоврядування порядку оприлюднення проекту оскаржуваної ухвали Львівської міської ради, зокрема, всупереч приписам статей Закону України «Про місцеве самоврядування», Закону України «Про доступ до публічної інформації», Регламенту Львівської міської ради 7 скликання, затвердженого ухвалою Львівської міської ради від 17 березня 2016 року № 260, Статуту територіальної громади м. Львова, затвердженого ухвалою Львівської міської ради № 2667 від 07 грудня 2017 року, проект оскаржуваної ухвали не був своєчасно (за 20 днів до прийняття) опублікований на електронній сторінці (сайті) Львівської міської ради.

84. Водночас, в обґрунтування правомірності прийнятого рішення Львівська міська рада обмежилася твердженням про те, що чинним законодавством не передбачено обов?язку органів місцевого самоврядування створювати у дошкільних навчальних закладах групи компенсуючого типу; що обмежень прав дітей не відбулось, оскільки передбачено введення штатних одиниць відповідних фахівців для надання спеціалізованої допомоги дітям дошкільного віку з вадами мовлення; що вказані рішення прийняті в межах повноважень та належать до її дискреційних повноважень.

85. Проте, можливість створення таких груп передбачена Законом України «Про дошкільну освіту», Положенням про дошкільний навчальний заклад, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 12 березня 2003 року № 305.

86. Більш того, частиною третьою статті 12 цього Закону визначено обов?язок створювати такі групи у разі письмового звернення батьків або законних представників особи з особливими освітніми потребами.

87. Таким чином, Верховний Суд вважає правильними висновки судів першої та апеляційної інстанцій про те, що твердження відповідачів про необов?язковість створення таких груп не відповідає нормам чинного законодавства, оскільки останні помилково пов?язують їх створення лише з волевиявленням органу місцевого самоврядування, ігноруючи (або підмінюючи ним) визначене в Законі обов`язкове для виконання органом місцевого самоврядування волевиявлення батьків чи законних представників дітей щодо створення таких груп за наявності визначених законом підстав.

88. Водночас, суди правильно зауважили, що введення штатних одиниць відповідних фахівців для надання спеціалізованої допомоги дітям дошкільного віку з вадами мовлення не може свідчити про відсутність обмеження прав позивача на дошкільну освіту в умовах ліквідації групи компенсуючого типу, обов?язкове створення якої передбачено чинним законодавством.

89. Крім цього, Верховний Суд вважає, що суди попередніх інстанцій правильно врахували, що згідно з пунктом 2.6 Порядку встановлення плати для батьків за перебування дітей у державних і комунальних дошкільних та інтернатних навчальних закладах, затвердженого наказом Міністерства освіти і науки України від 21 листопада 2002 року № 667, плата з батьків не справляється за харчування дітей у спеціальних дошкільних навчальних закладах (групах) для дітей, які потребують корекції фізичного та (або) розумового розвитку, що відповідає змісту абзацу 1 пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України № 1243 від 26 серпня 2002 року «Про невідкладні питання діяльності дошкільних та інтернатних навчальних закладів».

90. Також наказом Управління освіти департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради № 673р від 26 грудня 2017 року «Про встановлення плати для батьків за перебування дітей у дошкільних навчальних закладах м. Львова у 2018 році» та наказом № 194р від 10 травня 2018 року не передбачено справляння плати за харчування дітей у спеціальних дошкільних навальних закладах (групах) для дітей, які потребують корекції фізичного та (або) розумового розвитку.

91. Проте, спірними наказами передбачено плату за харчування дітей у дошкільних навчальних закладах м. Львова в розмірі 60 % від вартості харчування на день в групах загального типу та спеціалізованих.

92. Відтак, суди дійшли правильного висновку про те, що перепрофілювавши спірною ухвалою групи дітей з вадами мовлення у групи загального типу у дошкільних навчальних закладах, Львівська міська рада ввела плату за харчування дітей з вадами мовлення, в тому числі і для позивача.

93. Зважаючи на те, що наслідком прийняття спірних рішень відповідачами є порушення прав дітей на навчання у цих групах за наявності відповідних медичних показань та виникнення обов?язку вносити плату за харчування, тому спірні рішення з цього питання повинні бути ухвалені на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення; безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення; з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

94. Порушення встановленої законодавством процедури ухвалення рішення може бути підставою для скасування цього рішення, якщо допущене порушення вплинуло або могло вплинути на його правильність.

95. Оскільки судами встановлено, що ухвала органу місцевого самоврядування та прийняті на її підставі накази відповідачів прийняті не на підставі, не у межах повноважень та не у спосіб, які передбачені законами України, без урахування всіх обставин, які мають значення для прийняття рішення та без належного обґрунтування підстав та причин необхідності їх прийняття, тому Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що ці рішення є протиправними та підлягають скасуванню судом.

96. У зв`язку з цим доводи касаційної скарги Львівської міської ради щодо зазначених обставин є необґрунтованими, вони лише зводяться до суб?єктивної переоцінки відповідачем встановлених судами фактичних обставин справи та його власного бачення застосування норм чинного законодавства України у спірних правовідносинах. Безпідставність таких доводів встановлена під час касаційного розгляду справи.

97. Щодо доводів позивача про безпідставне не задоволення вимог її позову про зобов`язання відповідачів до вчинення певних дій щодо відновлення її прав та функціонування груп верховний Суд зазначає таке.

98. Суди попередніх інстанцій, відмовляючи у задоволенні цієї частини вимог позивача виходили з того, що такі повноваження відносяться до дискреційних повноважень відповідачів і втручання суду в такі повноваження можливе лише, якщо суб?єкт владних повноважень не вчинив належних дій або не ухвалив відповідне рішення згідно із цими повноваженнями.

99. Визнаючи такі висновки судів першої та апеляційної інстанцій правильними, Верховний Суд додатково наголошує, що скасування ухвали та спірних наказів, якими змінено мережу груп у дошкільних закладах освіти, є належним та ефективним способом захисту порушених прав позивача, оскільки припиняє дію протиправних рішень відповідачів та фактично відновлює функціонування груп, існування яких було припинено цими рішеннями, і для цього у суду немає правових підстав додатково зобов?язувати відповідачів до вчинення таких дій. Водночас, Верховний Суд звертає увагу на предмет даного позову та зауважує, що вимога про зобов?язання суб?єкта владних повноважень вчинити певні дії може бути задоволена судом лише у випадку встановлення у судовому порядку протиправної бездіяльності останнього щодо не вчинення дій, які він, відповідно до вимог законодавства, повинен вчинити.

100. Підсумовуючи викладене, Суд вважає, що доводи касаційної скарги висновків судів першої та апеляційної інстанцій не спростовують і не дають підстав вважати, що суди при розгляді справи неправильно застосували норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушили норми процесуального права. Натомість доводи позивача свідчать лише про її суб?єктивне бачення законодавчого регулювання спірних правовідносин та ґрунтуються на бажаному для неї результаті вирішення цієї справи.

101. За цих обставин, Верховний Суд вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій про те, що позов є таким, що підлягає задоволенню частково.

102. Доводи касаційних скарг не спростовують висновки судів попередніх інстанцій та не приймаються Судом як належні, оскільки зводяться до переоцінки встановлених обставин справи.

103. Отже, Верховний Суд дійшов висновку, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, у судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

104. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а касаційну скаргу без задоволення.

105. За змістом частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

106. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

VIІ. Судові витрати

107. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 344, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційні скарги Львівської міської ради, ОСОБА_1 в інтересах малолітнього ОСОБА_2 на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 30 травня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2019 року залишити без задоволення.

2. Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 30 травня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2019 року в цій справі залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий О. А. Губська

Судді Л.О. Єресько

О.В. Калашнікова