Справа № 540/2161/19
Суддя: Крусян А.В.
Дата ухвалення: 2020-04-29 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
___________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

29 квітня 2020 р.м.ОдесаСправа № 540/2161/19

Головуючий першої інстанції Войтович І.І.

Час та місце ухвалення судового рішення « 10:58», м. Херсон

Повний текст судового рішення складений 31.10.2019р.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Крусяна А.В.,

суддів Градовського Ю.М., Яковлєва О.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 04 листопада 2019 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області про визнання рішення протиправним та зобов`язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В:

15.10.2019р. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області про визнання протиправною відмову від 12.09.2019р. №31-21-0.302-310/60-19 у затвердженні проекту землеустрою та передачі у власність ОСОБА_1 земельної ділянки площею 0,6га, кадастровий номер :04:001:0391, для ведення особистого селянського господарства на території Володимирівської сільської ради Скадовського району Херсонської області; зобов`язання, у 10 денний строк з дня набрання чинності рішення суду, прийняти рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність ОСОБА_1 для ведення особистого селянського господарства, площею 0,6га, кадастровий номер :04:001:0391, яка розташована на території Володимирівської сільської ради Скадовського району Херсонської області; зобов`язання подати звіт про виконання постановленого судового рішення у 15-ти денний строк з моменту набрання чинності рішенням суду.

Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 04.11.2019р. позов задоволений.

Не погоджуючись з ухваленим у справі судовим рішенням, Головне управління Держгеокадастру у Херсонській області подало апеляційну скаргу, в якій посилається на неповне з`ясування судом першої інстанції обставин справи та порушення норм матеріального, процесуального права, просить рішення суду скасувати та ухвалити нове про відмову у задоволенні позовних вимог.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши матеріали справи та перевіривши доводи апеляційної скарги, законність та обґрунтованість судового рішення в межах апеляційної скарги, судова колегія вважає, що вона не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом встановлено, що рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 25.05.2018р. у справі №821/593/18, що набрало законної сили 09.08.2018р., визнано протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області щодо надання ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки площею 0,6 га для ведення особистого селянського господарства, що знаходиться на території Володимирівської сільської ради Скадовського району Херсонської області; зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Херсонській області надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки площею 0,6 га для ведення особистого селянського господарства, що знаходиться на території Володимирівської сільської ради Скадовського району Херсонської області. /а.с.18-23/

Наказом Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області від 12.10.2018р. №3655-СГ, на виконання вищезазначеного судового рішення, надано ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо передачі йому у власність земельної ділянки площею 0,6га для ведення особистого селянського господарства, що знаходиться на території Володимирівської сільської ради Скадовського району Херсонської області. /а.с.24/

В подальшому КТ Науково - впроваджувальною фірмою «Нові технології» виготовлено та погоджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність із земель державної власності сільськогосподарського призначення ОСОБА_1 для ведення особистого селянського господарства загальною площею 0,6000га на території Володимирівської сільської ради Скадовського району Херсонської області.

28.11.2018р., на підставі вищезазначеного проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, в Державному земельному кадастрі зареєстровано земельну ділянку з кадастровим номером :04:001:0391, площею 0,6000 га, для ведення особистого селянського господарства на території Володимирівської сільської ради Скадовського району Херсонської області, що підтверджується Витягом з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 04.02.2019р. /а.с.50-55/

26.02.2019р. позивач звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області із заявою про затвердження проекту землеустрою та передачі йому у власність вищезазначеної земельної ділянки. /а.с.43/

Листом Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області від 13.03.2019р. №1718/0505/0/95-19, відмовлено ОСОБА_1 у задоволенні вказаної заяви, у зв`язку з тим, що проект землеустрою, відповідно до ч.3 ст.186-1 Земельного кодексу України, необхідно погодити з органом виконавчої влади у сфері охорони навколишнього природного середовища. /а.с.44/

Усунувши недоліки проекту землеустрою, ОСОБА_1 повторно звернувся до відповідача з відповідними заявами про затвердження проекту землеустрою, проте неодноразово отримував відмови, викладені в листах від 23.05.2019р. №4095/0-1094/0/95-19; 05.08.2019 №31-21-0.302-189/60-19.

28.08.2019р. позивач повторно звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області з заявою про затвердження проекту землеустрою та передачі йому у власність вищезазначеної земельної ділянки, Також, було надано копію свідоцтва про смерть ОСОБА_2 , що підтверджує факт припинення постійного користування земельною ділянкою. Зазначене, позивач обґрунтував тим, що право користування земельною ділянкою, що виникло в особи лише на підставі державного акта на право користування земельною ділянкою без укладання договору про право користування земельною ділянкою із власником землі, припиняється зі смертю особи, якій належало таке право і не входить до складу спадщини. /а.с.48/

Листом Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області від 12.09.2019р. №31-21-0.302-310/60-19 відмовлено ОСОБА_1 у затвердженні проекту землеустрою та вказано на необхідність в судовому порядку припинити право постійного користування земельною ділянкою, яке надавалося ОСОБА_2 , згідно державного акта на право постійного користування землею серії ІІ-ХС №013898 у зв`язку з його смертю або надати документ, який підтверджує припинення права постійного користування. Крім того, згідно довідки з державної статистичної звітності про наявність земель та розподіл їх за власниками земель, землекористувачами, угіддями (за даними форми 6-зем) відділу у Скадовському районі Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області від 22.11.2018р. №31-21-0.33-4149/176-18, вищезазначена земельна ділянка обліковується як особисті підсобні господарства (шифр рядка 21). /а.с.49/

Не погоджуючись з відмовою у затвердженні проекту землеустрою та передачі земельної ділянки у власність, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Перевіривши матеріали справи, судова колегія приходить до наступних висновків.

Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються, зокрема, Земельним кодексом України (надалі - ЗК України) та Законом України «Про землеустрій».

Стаття 118 ЗК України встановлює порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами.

Відповідно до ч.8 ст.118 ЗК України проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому ст.186-1 цього Кодексу.

Водночас, пунктом 107 Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №1051 від 17.10.2012р. передбачено, що державна реєстрація земельної ділянки здійснюється під час її формування за результатами складення документації із землеустрою після її погодження у встановленому порядку та до прийняття рішення про її затвердження органом державної влади або органом місцевого самоврядування (у разі, коли згідно із законом така документація підлягає затвердженню таким органом) шляхом відкриття Поземельної книги на таку земельну ділянку відповідно до п.49-54 цього Порядку.

Частиною 9 ст.118 ЗК України встановлено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст.122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

Згідно ч.9 ст.118 ЗК України відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.

Отже, системний аналіз наведених норм права дає можливість дійти висновку, що законом передбачено певний алгоритм та поетапність процесу безоплатної передачі земельних ділянок державної та комунальної власності у власність громадян, а саме: 1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність; 2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні); 3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів ст.186-1 ЗК України; 4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі; 5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов`язаний прийняти відповідне рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність або рішення про відмову передання земельної ділянки у власність чи залишення клопотання без розгляду.

При цьому, з вищенаведених норм ЗК України вбачається, що єдиною підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою може бути лише те, що проект землеустрою не погоджено в порядку, встановленому ст.186-1 ЗК України, а також відсутність обов`язкової державної експертизи у визначених законом випадках та відомостей щодо державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі.

Жодних інших правових підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою після його погодження в порядку ст.186-1 ЗК України, норми ст.118 ЗК України не містять. При цьому перевірка на відповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів має здійснюватись саме на етапі погодження такого проекту.

Разом з тим, у листах Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області від 05.08.2019р. №31-21-0.302.-189/60-19; 12.09.2019р. №31-21-0.302-310/60-19, зазначено згідно довідки з державної статистичної звітності про наявність земель та розподіл їх за власниками земель, землекористувачами, угіддями (за даними форми 6-зем) відділу у Скадовському районі Головного управління Держгеокадастру у Хеорсонській області від 22.11.2018р. №31-21-0.33-4149/176-18, вищезазначена земельна ділянка обліковується як особисті підсобні господарства (шифр рядка 21). /а.с.47, 49/

Отже, відмова відповідача у вищезазначеній частині, оформлена листом 12.09.2019р. №31-21-0.302-310/60-19, не містить будь-яких відомостей стосовно ненадання позивачем разом із заявою про затвердження проекту землеустрою погодженого проекту землеустрою, у встановленому ст.186-1 Земельного кодексу України порядку, та відомостей щодо державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі.

В той час, як фактично відповідач відмовив у затвердженні проекту землеустрою з підстави невідповідності останнього, на переконання суб`єкта владних повноважень, вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів. Разом з тим, перевірка проекту землеустрою на предмет відповідності приписам чинного законодавства повинна відбуватися на інших етапах відведення, зокрема на етапі погодження проекту.

Щодо посилань Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області на перебування вищезазначеної земельної ділянки у користуванні ОСОБА_2 , згідно державного акта на право постійного користування землею серії ІІ-ХС №013898, який помер, та необхідність припинення права постійного користування земельною ділянкою, яке надавалось ОСОБА_2 або надання документу, який підтверджує припинення права постійного користування, колегія суддів приходить до наступного висновку.

Так, згідно з ч. 1 ст.92 ЗК України (у редакції чинній на час виникнення спірних відносин) право постійного користування земельною ділянкою - це право володіння і користування земельною ділянкою, яка перебуває у державній або комунальній власності, без встановленого строку.

Зі змісту ч.2 ст.92 ЗК України вбачається, що передача земельної ділянки у постійне користування громадянам не передбачена.

Пунктом 6 Перехідних положень ЗК України визначено, що громадяни та юридичні особи, які мають у постійному користуванні земельні ділянки, але за цим Кодексом не можуть мати їх на такому праві, повинні до 01.01.2008р. переоформити у встановленому порядку право власності або право оренди на них.

Отже, земельні ділянки, надані громадянам або юридичним особам у постійне користування, перебувають у власності держави або у власності територіальної громади до переоформлення у встановленому порядку та отримання у власність чи користування.

Відповідно до ч.1 ст.125 ЗК України (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) право власності та право постійного користування на земельну ділянку виникає після одержання її власником або користувачем документа, що посвідчує право власності чи право постійного користування земельною ділянкою, та його державної реєстрації.

Згідно із ч.1 ст.126 ЗК України право власності на земельну ділянку посвідчується державним актом, крім випадків, визначених ч.2 цієї статті.

Відповідно до ст.131 ЗК України громадяни та юридичні особи України, а також територіальні громади та держава мають право набувати у власність земельні ділянки на підставі міни, ренти, дарування, успадкування та інших цивільно-правових угод. Укладення таких угод здійснюється відповідно до ЦK України з урахуванням вимог цього Кодексу.

Згідно із частиною першою статті 407 ЦK України право користування чужою земельною ділянкою встановлюється договором між власником земельної ділянки і особою, яка виявила бажання користуватися цією земельною ділянкою для сільськогосподарських потреб.

Відповідно до ч.2 ст.407 ЦК України (у редакції, що діяла на час відкриття спадщини), та ч.2 ст.1021 ЗК України право користування чужою земельною ділянкою для сільськогосподарських потреб (емфітевзис) може відчужуватися і передаватися у порядку спадкування.

Відповідно до ст.1225 ЦK України право власності на земельну ділянку переходить до спадкоємців за загальними правилами спадкування (зі збереженням її цільового призначення) при підтвердженні цього права спадкодавця державним актом на право власності на землю або іншим правовстановлюючим документом. У порядку спадкування можуть передаватися також право користування земельною ділянкою для сільськогосподарських потреб (емфітевзис), право користування чужою земельною ділянкою для забудови (суперфіцій), право користування чужим майном (сервітут).

Відповідно до ст.1216 ЦК України спадкуванням є перехід прав та обов`язків (спадщини) від фізичної особи, яка померла (спадкодавця), до інших осіб (спадкоємців).

Згідно зі ст.1218 ЦК України до складу спадщини входять усі права та обов`язки, що належали спадкодавцеві на момент відкриття спадщини і не припинилися внаслідок його смерті.

Аналіз зазначених норм свідчить про те, що право користування земельною ділянкою, що виникло в особи лише на підставі державного акта на право користування земельною ділянкою без укладення договору про право користування земельною ділянкою із власником землі, припиняється зі смертю особи, якій належало таке право і не входить до складу спадщини.

Аналогічна правова позиція викладена у правовому висновку Верховного Суду України у постанові від 23.11.2016р. у справі №6-3113цс15; постанові Верховного Суду від 17.10.2018р. у справі №376/2038/14-ц.

Отже, право користування земельною ділянкою, що виникло у ОСОБА_2 на підставі державного акта на право користування землею серії ІІ-ХС №013898, який помер ІНФОРМАЦІЯ_1 , припинилося у зв`язку з його смертю, а тому безпідставним є посилання апелянта на ч.5 ст.116, ст.141 ЗК України та ст. 50 Закону України «Про землеустрій.»

Колегія суддів зазначає, що ст.118 ЗК України не визначено прямого обов`язку уповноважених органів реалізувати ці повноваження у формі рішення, листа, тощо.

В той же час, зазначене питання має важливе значення для обрання ефективного способу захисту прав особи в суді.

Правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016р. №333 (надалі - Положення № 333).

Пунктом 8 Положення №333 передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

Крім того, згідно з пунктом 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої наказом Держгеокадастру від 15.10.2015р. №600, накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.

При цьому пунктом 123 вказаної Інструкції визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.

Отже, відповідно до положень вказаних нормативно-правових актів визначено, що за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ. При цьому листи складаються у разі надання відповіді на звернення громадян.

Таким чином, рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його затвердженні повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області.

Разом з тим, в даному випадку позивач звернувся до відповідача не із зверненням, а із відповідною заявою, за наслідками розгляду якої суб`єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення, в той час, як останній протиправно направив повторно ОСОБА_1 відповідь у формі листа.

З огляду на встановлені у справі фактичні обставини та досліджені докази, колегія суддів вважає, що відповідач, відмовляючи ОСОБА_1 у затвердженні проекту землеустрою, діяв не на підставі та не у спосіб, що передбачені ЗК України, Законом України «Про землеустрій», без дотримання вимог ч.2 ст.2 КАС України, а тому наявні підстави для визнання вказаної відмови протиправною.

Вирішуючи питання щодо дискреційності повноважень відповідача в даному випадку, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.

Частиною 4 ст.245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 ч.2 цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

Предметом даної адміністративної справи є відмова відповідача, оформлена листом Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області 12.09.2019р. №31-21-0.302-310/60-19, яка прийнята за результатами розгляду повторно поданої позивачем заяви про затвердження проекту землеустрою. Разом з тим, як було встановлено вище, відповідачем було повторно прийнято відмову у затвердженні проекту землеустрою із зазначенням підстав, не передбачених ЗК України

На законодавчому рівні поняття «дискреційні повноваження» суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення .

Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

Суд доходить до висновку, що відповідач в межах даної справи протиправно надав ОСОБА_1 формальну відмову з підстав, не передбачених діючим законодавством на етапі затвердження проекту землеустрою.

Оскільки процес надання позивачу відмов у затвердженні проекту землеустрою з формальних підстав без прийняття відповідного владного управлінського рішення може бути досить тривалим, то в даному випадку належним способом захисту порушеного права є зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області затвердити проект землеустрою.

Спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

За таких обставин, враховуючи неодноразові відмови відповідача у належному розгляді заяви ОСОБА_1 про затвердження проекту землеустрою, недотримання відповідачем приписів законодавства щодо форми винесення рішення за результатами розгляду відповідної заяви, тривалість процедури відведення земельної ділянки з огляду на викладене, колегія суддів приходить до висновку, що належним способом захисту порушеного права позивача буде саме зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області затвердити проект землеустрою, що за встановлених обставин не буде втручанням у дискреційні повноваження відповідача.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 31.01.2019р. у справі № 815/2488/17, від 27.02.2018р. у справі № 816/591/15-а, від 11.09.2018р. у справі № 825/487/17, від 28.02.2019р. у справі № 818/1903/17, від 06.03.2019р. у справі № 1640/2594/18.

На підставі викладеного, оскільки судом першої інстанції при вирішенні справи правильно застосовано норми матеріального та процесуального права, рішення суду першої інстанції в порядку ст.316 КАС України підлягає залишенню без змін.

Керуючись ст.ст.311, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області залишити без задоволення, а рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 04 листопада 2019 року залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня отримання судового рішення.

Головуючий суддя Крусян А.В.
Судді Градовський Ю.М. Яковлєв О.В.