Справа № 160/1985/20
Суддя: Прудник Сергій Володимирович
Дата ухвалення: 2020-04-03 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД РІШЕННЯ ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
03 квітня 2020 року Справа № 160/1985/20
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого суддіПрудника С.В.
розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін у місті Дніпро адміністративну справу за позовною заявою ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області про визнання відмов протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, -
20 грудня 2019 року до Дніпропетровського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_1 , ОСОБА_6 до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області, яка подана представником - адвокатом Якименко Олександром Володимировичем та в якій позивачі просять суд:
12.03.2020 року від Головного управління Держгеокадастру у Харківській області до канцелярії Дніпропетровського окружного адміністративного суду надійшов відзив на позовну заяву, в якому відповідач щодо задоволення позовних вимог заперечує. В мотивування означеного відповідач зазначив, що бажані земельні ділянки знаходяться на праві користування у третіх осіб, а тому надання дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок позивачем по справі може призвести до порушення прав третіх осіб. Також відповідач заперечує проти позовних вимог у формі зобов`язання ГУ Держгеокадастру надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою, оскільки надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є виключними повноваженнями ГУ Держгеокадастру і суд не може втручатись у здійснення державним органом своїх дискреційних повноважень.
Також, 12.03.2020 року від Головного управління Держгеокадастру у Харківській області до канцелярії Дніпропетровського окружного адміністративного суду надійшло клопотання про закриття провадження у даній справі на підставі п.1 ч. 1 ст. 238 КАС України. В обґрунтування вказаного відповідач зазначив, що земельна ділянка, яка вказана на доданому до клопотання графічному матеріалі, перебуває у постійному користуванні третіх осіб, а тому, на думку представника відповідача, даний спір є приватно-правовим, підстави для його розгляду в порядку адміністративного судочинства відсутні. Разом з тим, судом означене клопотання до уваги не приймається, оскільки у даному випадку відповідач виконував владні управлінські функції у сфері земельних правовідносин та такий спір належать до юрисдикції адміністративних судів. Суд також відхиляє посилання відповідача на постанову Верховного Суду від 23.04.2019 року по справі №823/464/16, оскільки предмет цієї справи не співпадає з вимогами заявника у даному спорі.
Одночасно із позовною заявою, позивачами подано заяву про забезпечення позову, за результатом розгляду якої, ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21.12.2019 року в задоволенні останньої відмовлено.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24.12.2019 року вказану позовну заяву було залишено без руху через невідповідність вимогам ст. ст. 160, 161 КАС України. У встановлений ухвалою суду від 21.12.2019 року строк позивачі усунули недоліки адміністративного позову.
У період з 10.01.2020 року по 24.01.2020 року суддя Прудник С.В. перебував у щорічній відпустці, а в період з 27.01.2020 року по 31.01.2020 року перебував на лікарняному.
- позовні вимоги ОСОБА_3 до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області про визнання відмов протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, присвоївши зазначеній справі новий номер;
- позовні вимоги ОСОБА_4 до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області про визнання відмов протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, присвоївши зазначеній справі новий номер;
- позовні вимоги ОСОБА_5 до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області про визнання відмов протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, присвоївши зазначеній справі новий номер;
- позовні вимоги ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області про визнання відмов протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, присвоївши зазначеній справі новий номер;
- позовні вимоги ОСОБА_6 до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області про визнання відмов протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, присвоївши зазначеній справі новий номер;
Справа розглянута в межах строку розгляду справи за правилами спрощеного позовного провадження, встановленого статтею 258 Кодексу адміністративного судочинства України - в межах шістдесяти днів із дня відкриття провадження у справі.
Дослідивши всі документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд вважає позовні вимоги такими, що підлягають частковому задоволенню, виходячи з наступних підстав.
Вказане клопотання підписано представником за довіреністю ОСОБА_8 та разом з додатками надіслані поштовим зв`язком на адресу ГУ Держгеокадастру у Харківській області. Факт отримання відповідачем вказаної заяви підтверджуються рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення.
Слід зазначити, що ОСОБА_1 відмовлено з тих підстав, оскільки по бажаній земельній ділянці розпорядженнями Кегичівської районної державної адміністрації №30 від 07.02.2008р. та №54 від 30.01.2007 третім особам були надані дозволи на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок.
Вважаючи відмову ГУ Держгеокадастру у Харківській області безпідставною та протиправною, позивач звернувся до суду із даною позовною заявою.
Так, частиною 6 статті 118 Земельного кодексу України передбачено, що громадяни, які зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).
Згідно з ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Отже, надання відповідного дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є одним з етапів погодження і оформлення документів, які відповідно до вимог чинного законодавства є необхідними для прийняття компетентним органом рішення про набуття громадянами земель у власність.
При цьому, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає прийняття позитивного рішення про надання її у власність, оскільки процес передачі земельної ділянки громадянам у власність є стадійним, зокрема, першою стадією якого є надання уповноваженим органом дозволу на розробку проекту землеустрою, що свідчить про відсутність у відповідача підстав для встановлення будь-яких обмежень у надані дозволу на розробку проекту землеустрою іншій особі при дотриманні нею вимог вказаних статей Земельного кодексу України.
Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Як підтверджується матеріалами справи, підставою для відмови у наданні позивачам дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність стало те, що бажані земельні ділянки перебувають у постійному користуванні третіх осіб згідно з державними актами на право постійного користування землею.
З огляду на положення статті 123 Земельного кодексу України, суд зазначає, що така відмова є неправомірною, оскільки така відмова відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з підстав інших ніж передбачено законом, а саме: невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку, слід вважати протиправною.
Водночас, суд зазначає, що частиною 5 статті 116 Земельного кодексу України встановлено, що земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.
Тому посилання відповідача на частину 5 статті 116 Земельного кодексу України є передчасними, так як вказана норма повинна застосовуватись не під час прийняття рішення щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, а під час прийняття рішення щодо передачі земельної ділянки у власність чи у користування.
Окрім цього, суд вважає за необхідне зазначити про таке.
Пунктом 8 Положення № 333 передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.
Отже положеннями вказаних нормативно-правових актів передбачено, що за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ. При цьому листи складаються у разі надання відповіді на звернення громадян.
Відтак, рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його затвердженні повинне оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області.
Такий правовий висновок відповідає позиції, наведеній у постановах Великої Палати Верховного Суду від 28.11.2018 у справах №820/4219/17 та №820/4439/17.
В межах цього адміністративного спору встановлено, що позивач звернувся до відповідача із відповідною заявою, за наслідками розгляду якої суб`єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення, в той час, як останній протиправно направив позивачу відповідь у формі листа. Суд зазначає, що відсутність належним чином оформленого рішення ГУ Держгеокадастру в області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його наданні у формі наказу, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.
Тому, наданий відповідачем лист не може сприйматися судом як належна відмова у наданні такого дозволу, оскільки питання вирішене не у встановленому законом порядку.
Так само застосовані норми матеріального права і в постановах Верховного Суду від 05.11.2019 у справі №812/1646/17, а також від 28.02.2019 у справі №808/3081/17
У цьому контексті слід звернути увагу й на постанову Верховного Суду від 03.04.2018 у справі №804/3960/17, де суд, констатувавши відсутність прийнятого відповідним Головним управлінням Держгеокадастру рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову у його наданні, погодився з висновками судів попередніх інстанцій стосовно допущення цим органом протиправної бездіяльності та необхідності, як належного та ефективного способу порушеного права, зобов`язати відповідача розглянути зазначене клопотання, прийнявши рішення по суті, відповідно до вимог чинного законодавства України.
До того ж, суд враховує, що повноваження відповідача у спірних правовідносинах не є дискреційними.
Так, поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Пунктами 1.6, 2.4 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 23 червня 2010 року № 1380/5 передбачено, що дискреційні повноваження - сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.
Дискреційні повноваження можуть закріплюватися в нормативно-правових актах, проектах нормативно-правових актів такими способами: 1) за допомогою оціночних понять, наприклад: "за наявності поважних причин орган вправі надати …", "у виключних випадках особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може дозволити…", "рішення може бути прийнято, якщо це не суперечить суспільним інтересам…" тощо; 2) шляхом перерахування видів рішень, що приймаються органом (особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування), не вказуючи підстав для прийняття того чи іншого рішення або шляхом часткового визначення таких підстав; 3) шляхом надання права органу (особі, уповноваженій на виконання функцій держави або місцевого самоврядування) при виявленні певних обставин (настанні конкретних юридичних фактів) приймати чи не приймати управлінське рішення залежно від власної оцінки цих фактів; 4) за допомогою нормативних приписів, що містять лише окремі елементи гіпотези чи диспозиції правової норми, що не дозволяють зробити однозначний висновок про умови застосування нормативного припису або правові наслідки застосування такого припису.
Стосовно дискреційних повноважень, суд, за наслідками аналізу вказаних положень, зазначає, що такими є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може".
У такому випадку суд дійсно не може зобов`язати суб`єкта владних повноважень обрати один з правомірних варіантів поведінки, оскільки який би варіант реалізації повноважень не обрав відповідач, кожен з них буде правомірним, а тому це не порушує будь-чиїх прав.
У спірних у цій справі правовідносинах, в разі настання визначених законодавством умов, відповідач зобов`язаний до вчинення конкретних дій - розглянути заяву позивача у встановленому законом порядку, а за умови відповідності заяви та доданих до неї документів вимогам законодавства - прийняти рішення про задоволення заяви. Підставою для відмови у задоволенні заяви позивача можуть бути лише визначені законом обставини. Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти на власний розсуд - розглянути заяву, або ж ні; прийняти рішення про задоволення заяви, або ж рішення про відмову у її задоволенні.
Визначальним є те, що у кожному конкретному випадку звернення особи із заявою, з урахуванням фактичних обставин, згідно із законом існує лише один правомірний варіант поведінки суб`єкта владних повноважень.
До такого правового висновку дійшла й колегія суддів Верховного Суду, здійснюючи касаційний розгляд справи №813/2273/18 (постанова від 20.08.2019).
Разом з тим, суд зазначає, що такий спосіб захисту, як зобов`язання прийняти конкретне рішення, як і будь-які інші способи захисту застосовується лише за наявності необхідних підстав, з урахуванням фактичних обставин справи.
Адміністративний суд, з урахуванням фактичних обставин, зобов`язаний здійснити ефективне поновлення порушених прав, а не лише констатувати факт наявності неправомірних дій. Для цього адміністративний суд наділений відповідними повноваженнями.
У світлі такого правового регулювання, надані процесуальним законом повноваження суд реалізує у разі встановленого факту порушення прав, свобод чи інтересів позивача, що зумовлює необхідність їх відновлення належним способом у тій мірі, у якій вони порушені. Зміст вимог адміністративного позову, як і, відповідно, зміст постанови, має виходити з потреби захисту саме порушених прав, свобод та інтересів у цій сфері.
Однак, як і будь-який інших спосіб захисту, зобов`язання відповідача прийняти конкретне рішення може бути застосовано судом за наявності необхідних та достатніх для цього підстав.
У спірних правовідносинах, як вбачається зі змісту наявної у матеріалах справи і дослідженої судом відповіді ГУ Держгеокадастру, оформленої листом, заявника лише повідомлено про відсутність, на переконання цього органу, підстав для задоволення поданої позивачем заяви. Водночас, зі змісту цієї ж відповіді вбачається, що відповідач жодним чином не аналізував подані заявником документи на предмет їх комплектності і відповідності вимогам законодавства, яке врегульовує спірні правовідносини. Тобто, такий лист носив суто інформативний характер, тоді як відповідачем не було надано жодної оцінки поданим ОСОБА_1 документам за процедурою, передбаченою відповідними правовими нормами ЗК України.
Ураховуючи викладене, у даному випадку, ГУ Держгеокадастру взагалі не вирішило порушене заявником питання і не ухвалила з цього приводу жодного рішення у формі та за процедурою, визначеною законом.
Аналогічна правова позиція, з приводу обрання саме такого способу захисту порушеного права, викладена у в постанові Верховного Суду від 05.03.2019 року у справі №2040/6320/18.
Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна, довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Відповідно до ст. 90 Кодексу адміністративного судочинства України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.
Згідно з ч. 5 ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
За вказаних обставин, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України та матеріалів справи, суд дійшов висновку про часткове задоволення позову.
Питання про розподіл судових витрат відповідно до вимог статті 139 КАС України судом не вирішується, оскільки позивач згідно з пунктом 13 частини першої статті 5 Закону України від 08 липня 2011 року № 3674-VІ "Про судовий збір" від сплати судового збору звільнений.
Керуючись ст. ст. 2, 77, 78, 139, 242-243, 245-246, 258, 262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Позовну заяву ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області про визнання відмов протиправними та зобов`язання вчинити певні дії - задовольнити частково.
В задоволенні решти позовних вимог - відмовити.
Підстави для розподілу судових витрат відсутні.
Рішення суду набирає законної сили відповідно до вимог статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене в строки, передбачені статтею 295 Кодексу адміністративного судочинства України.

До дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи рішення суду оскаржується до Третього апеляційного адміністративного суду через Дніпропетровський окружний адміністративний суд відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 Розділу VII Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя С. В. Прудник