Справа № 1240/1981/18
Суддя: Прокопенко Олександр Борисович
Дата ухвалення: 2020-02-26 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., Британчука В. В.
на постанову від 26 лютого 2020 року у справі № 1240/1981/18 (провадження
№ 11-36апп19)
за позовом Лисичанського комунального спеціалізованого підприємства по видобутку, обробці, реалізації води та очищенню стоків «Лисичанськводоканал» (далі - КП «Лисичанськводоканал») до Лисичанського міського голови Шиліна Сергія Івановича про визнання дій протиправними та скасування розпоряджень
Короткий виклад історії справи
У липні 2018 року КП «Лисичанськводоканал» звернулося до адміністративного суду з позовом, у якому з урахуванням уточнення позовних вимог просило визнати протиправними дії Лисичанського міського голови Шиліна С. І. (далі - Міський голова) щодо видання:
- розпорядження від 12 червня 2018 року № 210 «Про проведення перевірки фінансово-господарської діяльності ЛКСП «Лисичанськводоканал» та КП «Лисичанськтепломережа» (далі - розпорядження № 210);
- розпорядження від 21 червня 2018 року № 222 «Про внесення змін до розпорядження міського голови від 12 червня 2018 року № 210 «Про проведення перевірки фінансово-господарської діяльності ЛКСП «Лисичанськводоканал» та КП «Лисичанськтепломережа» (далі - розпорядження № 222), а також скасувати зазначені розпорядження.
На обґрунтування позовних вимог КП «Лисичанськводоканал» зазначило, що є комунальним підприємством, засновником якого є Лисичанська міська рада Луганської області (далі - Міськрада), та підпорядковується виконавчому комітету Міськради.
15 червня 2018 року позивачем отримано розпорядження № 210, відповідно до якого створено комісію для проведення перевірки фінансово-господарської діяльності, зокрема, КП «Лисичанськводоканал» за період з 1 січня 2016 року по 31 травня 2018 року без зазначення терміну проведення перевірки (початкової та кінцевої дати).
Позивач вважав, що дії відповідача щодо видання розпоряджень про проведення перевірки фінансово-господарської діяльності позивача є протиправними та прийняті за межами повноважень міського голови; перевірка призначена без законних підстав, із порушенням процедури, а також зазначив, що незаконне втручання органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб у господарську діяльність КП «Лисичанськводоканал» забороняється чинним законодавством України.
Не погодившись із спірними розпорядженнями, КП «Лисичанськводоканал» звернулося до суду із цим позовом за захистом порушених прав та інтересів.
Ухвалою Луганського окружного адміністративного суду від 14 серпня 2018 року, залишеною без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 30 жовтня 2018 року, провадження у справі закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. При цьому суди виходили з того, що спірні правовідносини між Міським головою та директором КП «Лисичанськводоканал» відносяться до господарської діяльності комунального підприємства, а тому цей спір має розглядатись в порядку господарського судочинства.
Під час розгляду справи суди установили, що відповідно до пункту 1 Статуту КП «Лисичанськводоканал», затвердженого наказом управління власності Міськради від 31 жовтня 2017 року № 203 (далі - Статут), КП «Лисичанськводоканал» є комунальним підприємством, створене на базі майна, яке знаходиться у комунальній власності Міськради.
Згідно з пунктом 3.1 Статуту Міськрада здійснює свої права по господарському використанню майна як безпосередньо, так і через уповноважений нею орган - управління власності Міськради. З питань здійснення господарської діяльності КП «Лисичанськводоканал» підпорядковується та входить до сфери управління з виконання політики Міськради в галузі житлово-комунального господарства.
5 грудня 2017 року між Міським головою та ОСОБА_1 укладено контракт, відповідно до якого керівник підприємства - директор КП «Лисичанськводоканал» є ОСОБА_1 зобов`язується здійснювати поточне управління підприємством, забезпечувати ефективне використання і збереження закріпленого за підприємством майна. Директор підприємства підконтрольний міському голові, пізвітний управлінню з виконання політики Міськради в галузі житлово-комунального господарства в межах встановлених чинним законодавством, статутом підприємства та цим контрактом.
Пунктом 2.5 контракту визначено, що міський голова має право: здійснювати контроль за діяльністю підприємства; вимагати від керівника підприємства достроковий звіт про роботу підприємства; звільнити керівника підприємства достроково за власною ініціативою (у випадках, передбачених законодавством), по закінченню строку контракту, достроково за ініціативою керівника підприємства, а також у випадку порушень законодавства та умов контракту.
Розпорядженням № 210 на підставі звернення депутатів Міськради та статті 42 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) призначено проведення перевірки фінансово-господарської діяльності за період з 1 січня 2016 року по 31 травня 2018 року, зокрема, КП «Лисичанськводоканал».
Розпорядженням № 222 внесено зміни до розпорядження № 210 в частині дати проведення перевірки, а саме з 22 червня по 31 липня 2018 року, а також виключено зі складу комісії голову Громадської організації «Адвокати та юристи проти корупції та насильства над особистістю» ОСОБА_2 .
Підставою для видання спірного розпорядження № 210 стало звернення депутатів Міськради від 2 травня 2018 року за № 2603/01-33 до Міського голови, у якому депутати, керуючись статтею 42 Закону № 280/97-ВР, просили провести службове розслідування за фактами несвоєчасного розрахунку за спожиті енергоносії та утворення заборгованостей по КП «Лисичанськводоканал», достроково припинити трудові відносини з керівником підприємства та притягнути його до відповідальності.
Зі змісту спірного розпорядження № 210 убачається, що створено комісію з метою проведення перевірки фінансово-господарської діяльності КП «Лисичанськводоканал» з питань: руху грошових коштів, розрахунків з дебіторами та кредиторами, претензійно-позовної роботи підприємства.
Слід зазначити, що КП «Лисичанськводоканал» у вересні 2018 року звернулося до господарського суду із цим позовом.
Ухвалою Господарського суду Луганської області від 31 жовтня 2018 року, залишеною без змін ухвалою Східного апеляційного господарського суду від 9 січня 2019 року, провадження у справі закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 231 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК), оскільки спір не підлягає вирішенню в порядку господарського судочинства.
Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі, що розглядається, КП «Лисичанськводоканал» подало касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення цими судами норм матеріального і процесуального права, просить скасувати постановлені ними рішення про закриття провадження у справі та направити справу до суду першої інстанції для продовження її розгляду.
Обґрунтовуючи скаргу, КП «Лисичанськводоканал» наголошувало на тому, що спірні правовідносини є публічно-правовими, оскільки виникли за участю суб`єкта владних повноважень під час реалізації наданих йому законодавством владних управлінських функцій.
13 грудня 2018 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановив ухвалу, якою відкрив касаційне провадження, а ухвалою від 16 січня 2019 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС у чинній редакції, а саме у зв`язку з оскарженням учасником справи судового рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Велика Палата Верховного Суду постановою від 26 лютого 2020 року касаційну скаргу КП «Лисичанськводоканал» задовольнила частково: ухвалу Луганського окружного адміністративного суду від 14 серпня 2018 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 30 жовтня 2018 року змінила, виклавши мотивувальну частину у редакції цієї постанови.
Основні мотиви, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду
На обґрунтування своєї позиції Велика Палата Верховного Суду зазначає, що суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про те, що спірні правовідносини не є публічно-правовими та виникли з приводу господарської діяльності позивача. Однак помилковим є висновок судів на підставі пункту 10 частини першої статті 20 ГПК про необхідність розгляду цієї справи за правилами господарського судочинства.
Велика Палата Верховного Суду вважає, що оскаржені дії відповідача з видання розпоряджень № 210 і № 222 не зумовлюють для позивача негативні наслідки, які могли би підтверджувати порушення його прав та інтересів. Так, на підставі розпорядження № 210 була, зокрема, створена комісія для проведення перевірки фінансово-господарської діяльності позивача за період з 1 січня 2016 року до 31 травня 2018 року включно, але без зазначення терміну проведення перевірки, тоді як розпорядження № 222 передбачило зміни до попереднього розпорядження щодо складу зазначеної комісії та встановлення терміну проведення перевірки - з 22 червня до 31 липня 2018 року включно.Отже, відповідач видав оскаржені розпорядження для проведення такої перевірки позивача, здійснюючи контроль за діяльністю останнього як підприємства, створеного на базі комунального майна.
При цьому вимога позивача про визнання протиправними дій відповідача з видання розпоряджень № 210 і № 222 не може бути предметом окремого судового розгляду. Незаконність дій відповідача з видання розпоряджень № 210 і № 222 може бути підставою для звернення до суду, у разі якщо, зокрема, внаслідок перевірки фінансово-господарської діяльності позивача настануть наслідки, що, на думку останнього, порушуватимуть його права чи інтереси.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС у чинній редакції суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Розглядаючи справу, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що позовні вимоги позивача про визнання протиправними дій відповідача з видання розпоряджень № 210 і № 222 не можуть бути предметом окремого судового розгляду, проте з таким висновком не погоджуємося з огляду на таке.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Акти, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, установлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 надав конституційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України. Так, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Конституційний Суд України зазначив, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Крім того, Конституційний Суд України в Рішенні від 25 листопада 1997 року № 6-зп сформулював правову позицію, за якою удосконалення законодавства в контексті статті 55 Конституції України має бути поступовою тенденцією, спрямованою на розширення судового захисту прав і свобод людини, зокрема судового контролю за правомірністю й обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень (пункт 2 мотивувальної частини). Ця правова позиція кореспондується з положеннями статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) щодо ефективного засобу юридичного захисту від порушень, вчинених особами, які здійснюють свої офіційні повноваження.
Відповідно до статті 6 Конвенції кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до положень статті 4 КАС адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір. Разом з тим публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
Згідно з пунктом 7 частини першої статті 4 КАС суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України
За змістом частини першої статті 12 Закону № 280/97-ВР міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно міста.
Відповідно до положень статті 17 цього Закону відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування.
Пунктом 3 Статуту КП «Лисичанськводоканал» визначено юридичний статус підприємства, власником якого є Міськрада, яка здійснює свої права по господарському використанню свого майна як безпосередньо, так і через уповноважений нею орган - управління власності Міськради.
Відповідно до контракту від 5 грудня 2017 року, укладеного з керівником КП «Лисичанськводоканал», що перебуває у комунальній власності Міськради ОСОБА_1, а підпунктом 2.5 пункту визначено, що міський голова має право, зокрема: здійснювати контроль за діяльністю підприємства; вимагати від керівника достроковий звіт про роботу підприємства.
Як убачається з матеріалів справи, підставою для ініціювання перевірки фінансово-господарської діяльності позивача є повідомлення від Товариства з обмеженою відповідальністю «Луганське енергетичне об`єднання» про обмеження поставки електричної енергії КП «Лисичанськводоканал» у зв`язку із великою заборгованістю. Окрім того, підприємство має заборгованість зі сплати податків, зборів та заробітної плати. З міського бюджету виділялися кошти, проте фінансовий стан підприємства не покращився.
Оскільки депутати Міськради вимагали провести перевірку позивача з метою з`ясування обставин виникнення боргів, які склались на підприємстві, причин і умов, які цьому сприяли, а також використання коштів, виділених з міського бюджету, було прийнято спірне розпорядження № 210.
Отже, у цій справі відсутній приватно-правовий спір, що виник у процесі господарської діяльності між суб`єктами господарювання, як зазначили суди першої та апеляційної інстанцій в оскаржуваних рішеннях, спір має публічно-правовий характер, а дослідженню підлягали виключно питання дотримання публічно-владних управлінських функцій відповідачем, який у межах спірних правовідносин діє як суб`єкт владних повноважень.
Предметом доказування в цій справі є обставини, що підтверджують законність чи незаконність прийнятого відповідачем рішення, яке за своєю юридичною природою є рішенням суб`єкта владних повноважень та повинне прийматися в порядку, на підставі та у спосіб, визначені законом.
Вважаємо, що дослідженню в цій справі підлягають владні, управлінські рішення відповідача щодо проведення перевірки фінансово-господарської діяльності позивача, прийняті/вчинені відповідачем як суб`єктом владних повноважень.
Ураховуючи викладене, вважаємо неправильною позицію, що відповідні розпорядження міського голови не можуть бути предметом судового контролю окремо від наслідків перевірки фінансово-господарської діяльності позивача.
Позивач наголошував на відсутності у Міського голови повноважень щодо прийняття оспорюваних розпоряджень, а також на тому, що прийняття цих розпоряджень суперечать чинному законодавству.
Отже, обсяг та зміст конкретних обставин цієї справи та їх нормативне регулювання дають підстави вважати, що незгода з рішенням відповідача у зв`язку з недотриманням ним вимог законодавства спричиняє публічно-правовий спір, пов`язаний зі здійсненням владних управлінських функцій, що підпадає під юрисдикцію адміністративних судів.
До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.
Спір у цій справі стосується виключно наявності компетенції на прийняття оскаржуваних розпоряджень відповідача.
Такі вимоги підлягають розгляду за правилами адміністративного судочинства, оскільки спір виник унаслідок виконання відповідачем владних управлінських функцій та має публічно-правовий характер.
Ураховуючи наведене, не погоджуємось із висновком Великої Палати Верховного Суду про те, що цей спір не належить розглядати в судах.
За наведених обставин вважаємо, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли помилкового висновку про те, що цей спір не підлягав розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Відтак касаційна скарга підлягала задоволенню, а ухвала Луганського окружного адміністративного суду від 14 серпня 2018 року та постанова Першого апеляційного адміністративного суду від 30 жовтня 2018 року - скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для розгляду по суті.
Судді Великої Палати
Верховного Суду: О. Б. Прокопенко