Справа № 400/571/20
Суддя: Димерлій О.О.
Дата ухвалення: 2020-04-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

16 квітня 2020 р.м.ОдесаСправа № 400/571/20
Головуючий в 1 інстанції: Лісовська Н. В.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

доповідача, судді - Димерлія О.О.

суддів Танасогло Т.М., Єщенка О.В.,

розглянув у відкритому судовому засіданні без участі сторін апеляційну скаргу Миколаївської обласної державної адміністрації на ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 4 березня 2020 року у справі за адміністративним позовом Миколаївської обласної державної адміністрації до Миколаївської обласної ради, за участю третьої особи Департаменту фінансів Миколаївської обласної державної адміністрації, про визнання протиправними та нечинними окремих положень рішення, -

В С Т А Н О В И В:

У січні 2020 року Миколаївська обласна державна адміністрація (далі - Миколаївська ОДА) звернулась до суду з позовом до Миколаївської обласної ради в якому просила визнати протиправними та нечинними окремі положення (п. 3 в частині , п. 4 в частині , п. 13. в частині, п. 14 в частині, п. 15 в частині) рішення № 15 від 26.12.2019 р. «Про обласний бюджет Миколаївської області на 2020 рік».

Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач вказав на те, що чинним законодавством, встановлений порядок за якого здійснюється перерозподіл видатків бюджету і надання кредитів з бюджету за бюджетними програмами, включаючи резервний фонд бюджету, додаткові дотації та субвенції у межах загального обсягу бюджетних призначень, передбачених головному розпоряднику бюджетних коштів обласного бюджету, а саме - за рішенням обласної державної адміністрації, погодженим з постійною комісією обласної ради з питань бюджету. В супереч цьому, п. 3, 4 13, 14, 15 оскаржуваного рішення Миколаївської обласної ради передбачено, що використання, у тому числі перерозподіл бюджетних призначень коштів субвенцій з державного, місцевих, обласного бюджету між місцевими бюджетами області, головними розпорядниками коштів обласного бюджету та зміни до розпису обласного бюджету, визначеними цього рішення, здійснюється за умови розгляду всіма постійними комісіями обласної ради та схвалення більшості із них.

Миколаївська обласна державна адміністрація вважає, що наведеним вище рішенням порушено права і інтереси виконавчого органу, що у свою чергу може призвести до невиконання положень Бюджетного кодексу України, Закону України «Про місцеві державні адміністрації», Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 4 березня 2020 року провадження у справі за позовом Миколаївської обласної державної адміністрації до Миколаївської обласної ради про визнання протиправними та нечинними окремих положень рішення від 26.12.2019 р. № 15 «Про обласний бюджет Миколаївської області на 2020 рік» закрито з підстав, передбачених п. 1 ч.1 ст. 238 КАС України - справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

При цьому, суд вказав на те, що у Миколаївської обласної державної адміністрації відсутнє право на звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про визнання протиправними та нечинними окремих положень рішення Миколаївської обласної ради та /або визначення протиправним та нечинним рішень органу місцевого самоврядування, оскільки таке право, в цілому, не закріплено у жодному нормативно-правовому акті.

Загальний зміст цього рішення зводиться до висновку, що Миколаївська ОДА фактично не може звертатись з позовом до обласної ради, оскільки за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу (у тому числі й органу місцевого самоврядування), бо це означатиме позов держави до неї самої.

Не погоджуючись із зазначеним рішенням, Миколаївською обласною державною адміністрацією подано апеляційну скаргу, в якій зазначено, що рішення суду прийнято з порушенням норм матеріального права, а тому останній просить оскаржуване рішення скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Обґрунтовуючи вимоги апеляційної скарги позивач посилається на те, що обласна державна адміністрація, як місцевий орган виконавчої влади, що реалізує свої повноваження в межах області та одночасно забезпечує виконання Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня, у випадку прийняття обласною радою актів, які суперечать вимогам чинного законодавства, має право звертатись до суду щодо визнання таких актів протиправними. Позивач вказує, що таке право на звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано облдержадміністрації Законом України «Про місцеві державні адміністрації».

У відзиві на апеляційну скаргу Миколаївська обласна рада спростовує доводи апеляційної скарги, вказуючи на законність ухваленого рішення та просить його залишити без змін.

В судове засідання сторони не з`явились, про час та місце розгляду справи були сповіщені в установленому законом порядку.

Від Миколаївської обласної державної адміністрації надійшло клопотання про розгляд справи без її участі.

Відповідно до ч. 4 ст. 229 КАС України: «У разі неявки у судове засідання всіх учасників справи або якщо відповідно до положень цього Кодексу розгляд справи здійснюється за відсутності учасників справи (у тому числі при розгляді справи в порядку письмового провадження), фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється».

Суд апеляційної інстанції заслухав суддю-доповідача, розглянув та обговорив доводи викладені в апеляційній скарзі, перевірив матеріали справи та вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню.

Згідно зі статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Пунктами 3, 5 статті 19 цього ж Кодексу передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: « 3) спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;

5) за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом».

Отже, Законодавцем визначено випадки, коли спір між суб`єктами владних повноважень може бути вирішений адміністративним судом.

Статтею 1 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» визначено місце місцевих державних адміністрації в системі органів виконавчої влади: «Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації.

Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади.

Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.

Особливості здійснення виконавчої влади у містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України».

При цьому, статтею 8 цього ж Закону встановлено, що: «Місцеві державні адміністрації очолюють голови відповідних місцевих державних адміністрацій.

Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України на строк повноважень Президента України».

До питань, що вирішуються місцевими державними адміністраціями у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, належить:

« 1) забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян;

2) соціально-економічного розвитку відповідних територій;

3) бюджету, фінансів та обліку;

4) управління майном, приватизації, сприяння розвитку підприємництва та здійснення державної регуляторної політики;

5) промисловості, сільського господарства, будівництва, транспорту і зв`язку;

6) науки, освіти, культури, охорони здоров`я, фізкультури і спорту, сім`ї, жінок, молоді та дітей;

7) використання землі, природних ресурсів, охорони довкілля;

8) зовнішньоекономічної діяльності;

9) оборонної роботи та мобілізаційної підготовки;

10) соціального захисту, зайнятості населення, праці та заробітної плати.

Місцеві державні адміністрації вирішують й інші питання, віднесені законами до їх повноважень» (стаття 13 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»).

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що місцеві державні адміністрації, в межах, визначених Конституцією і законами України, з одночасним здійсненням на відповідних територіях державного контролю за збереженням і раціональним використанням державного майна, станом фінансової дисципліни, обліку та звітності, виконанням державних контрактів і зобов`язань перед бюджетом, належним і своєчасним відшкодуванням шкоди, заподіяної державі, використанням та охороною земель, лісів, надр, води, атмосферного повітря, рослинного і тваринного світу та інших природних ресурсів, здійснюють повноваження виконавчого органу місцевого самоврядування, делеговані відповідною радою.

Так, для реалізації наданих повноважень місцеві державні адміністрації, згідно до ч. 1 і 5 ст. 28 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», мають право: « 1) проводити перевірки стану додержання Конституції України та законів України, інших актів законодавства органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами, керівниками підприємств, установ, організацій, їх філіалів та відділень незалежно від форм власності і підпорядкування по напрямах, визначених статтею 16 цього Закону;

5) звертатися до суду та здійснювати інші функції і повноваження у спосіб, передбачений Конституцією та законами України».

Суд апеляційної інстанції звертає увагу на ту обставину, що пункт 5 статті 28 набрав чинності і діє в редакції Закону України «Про прокуратуру» № 1697-VII від 14 жовтня 2014. Саме цим Законом доповнено п.5 ст. 28 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» і, відповідно, місцеві державні адміністрації набули право звертатись до суду з позовом стосовно додержання Конституції України та законів України, інших актів законодавства органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами, керівниками підприємств, установ, організацій, їх філіалів та відділень незалежно від форм власності і підпорядкування.

Примітним є і те, що Законом України «Про прокуратуру» № 1697-VII від 14 жовтня 2014 доповнено статтю 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», якою передбачено, що «Міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Разом з тим, у п.10 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування» зазначено, що: «Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку».

Таким чином, Законами України передбачена можливість звернення місцевої державної адміністрації з позовом про визнання незаконними в судовому порядку актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або Законам України.

Що стосується тверджень Миколаївського окружного адміністративного суду, про звернення з позовом одного органу державної влади до іншого, суд апеляційної інстанції також визнає їх помилковими.

Статтею 5 Конституції України передбачено, народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

Приписами статті 6 Конституції України встановлено, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

Повноваження районних і обласних рад регламентовано Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», зокрема п. 18 ч. 1 статтею 43 цього Закону встановлено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання щодо розподілу переданих з державного бюджету коштів у вигляді дотацій, субвенцій відповідно між районними бюджетами, місцевими бюджетами міст обласного значення, сіл, селищ, міст районного значення.

Статтею 44 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що районні, обласні ради делегують відповідним місцевим державним адміністраціям такі повноваження, як, зокрема, підготовка і внесення на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідно районів і областей, цільових програм з інших питань, а в місцях компактного проживання національних меншин - також програм їх національно-культурного розвитку, проектів рішень, інших матеріалів з питань, передбачених цією статтею, а також забезпечення виконання рішень ради.

Пунктом 1 ст. 72 названого Закону встановлено, що місцеві державні адміністрації є підзвітними відповідним районним, обласним радам у виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку, районних, обласних бюджетів, підзвітними і підконтрольними у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними, обласними радами, а також у виконанні рішень рад з цих питань.

Разом з цим, відповідно до статей 1, 2 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади.

Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.

Місцеві державні адміністрації в межах відповідної адміністративно - територіальної одиниці забезпечують виконання Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня; законність і правопорядок, додержання прав і свобод громадян тощо.

Статтею 25 цього ж Закону встановлено повноваження місцевої державної адміністрації щодо забезпечення виконання Конституції та законів України, рішень Конституційного Суду України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів державної влади.

Необхідно наголосити, що в рішенні Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року по справі № 1-9/2009 зазначено, що відповідно до Конституції України народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (частина друга статті 5). В Основному Законі України встановлено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (частина перша статті 140). Виходячи з цих конституційних положень у системному зв`язку з положеннями статті 6 Конституції України про те, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 26 березня 2002 року визначив політико-правову природу органів місцевого самоврядування, які не є органами державної влади, а є представницькими органами, через які здійснюється право територіальної громади самостійно вирішувати не будь-які питання суспільного життя, а питання саме місцевого значення, тобто такі, які пов`язані передусім з життєдіяльністю територіальних громад і перелік яких визначено у Конституції і законах України (пункти 4, 5 мотивувальної частини Рішення від 26 березня 2002 року № 6-рп/2002 у справі про охорону трудових прав депутатів місцевих рад).

Гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України.

З аналізу вказаних конституційних положень вбачається, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території, зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Отже, апеляційний суд погоджується з доводами позивача, що органи місцевого самоврядування не є органами державної влади, а місцеве самоврядування слід розглядати як форму здійснення народом влади, яка визнається і гарантується в Україні (стаття 7 Конституції України).

Водночас, як вже зазначалося вище, згідно із п. 5 ст. 28 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» для реалізації наданих повноважень місцеві державні адміністрації мають право, зокрема звертатися до суду та здійснювати інші функції і повноваження у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.

Ураховуючи наведене, системний аналіз наведеної вище норми дає суду апеляційної інстанції підстави для висновку, що обласна державна адміністрація як конгломерований орган виконавчої влади, що в межах області забезпечує виконання Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня та актів органу місцевого самоврядування, у випадку прийняття обласною радою актів, які суперечать вимогам чинного законодавства, має право звертатися до суду щодо визнання таких актів протиправними, оскільки таке право на звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано Миколаївській ОДА Законом України «Про місцеві державні адміністрації».

З огляду на вищевикладене, колегія суддів прийшла до висновку, що оскаржувана ухвала постановлена з неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи, неправильним застосуванням норм матеріального та процесуального права, а тому суд апеляційної інстанції, враховуючи межі розгляду судом апеляційної інстанції та його повноваження щодо перегляду ухвал суду першої інстанції, які перешкоджають подальшому провадженню у справі, прийшов до висновку, що подана апеляційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржуване судове рішення суду першої інстанції скасуванню з направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Керуючись ст.ст. 242, 308, 320, 325 КАС України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Миколаївської обласної державної адміністрації - задовольнити.

Ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 4 березня 2020 року скасувати.

Справу за адміністративним позовом Миколаївської обласної державної адміністрації до Миколаївської обласної ради про визнання протиправними та нечинними окремих положень рішення направити до Миколаївського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та окремому оскарженню від рішення суду не підлягає.

Повний текст ухвали суду складено 22 квітня 2020 року.

Суддя-доповідач: О.О. Димерлій

Суддя: Т.М. Танасогло

Суддя: О.В. Єщенко